La implementación de las políticas - Instituto Nacional de ...
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LA IMPLEMENTACIÓN<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> Políticas<br />
Colección Antologías <strong>de</strong> Política Pública<br />
Cuarta Antología
MÉXICO<br />
LA IMPLEMENTACIÓN<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> Políticas<br />
DONALD S. VAN METER, CARL E. VAN HORN<br />
MARTIN REIN, FRANCINE F. RABINOVITZ,<br />
RICHARD F. ELMORE, PAUL BERMAN,<br />
PAUL A. SABATlER, DANIEL A. MAZMANIAN,<br />
ROBERT P. STOKER, LAURENCE J. O'TOOLE, JR.<br />
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
estudio introductorio y edición<br />
MCMXCIII
AL INICIAR cada uno <strong>de</strong> los capítulos, que en traducción<br />
a la lengua castellana contiene la Colección Antologías<br />
<strong>de</strong> Política Pública, se hace mención <strong>de</strong> la ficha bibliográfica<br />
<strong>de</strong> la publicación que sirvió <strong>de</strong> fuente al texto<br />
que presentamos.<br />
En todos los casos, se obtuvo la anuencia conducente<br />
por parte <strong>de</strong> los propietarios <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> edición.<br />
Son <strong>las</strong> editoriales quienes a su vez, por acuerdo con los<br />
autores <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el origen <strong>de</strong> la publicación, en el caso <strong>de</strong><br />
los que aquí se contie nen, <strong>las</strong> que conservan los mencionados<br />
<strong>de</strong>rechos. A el<strong>las</strong>, a quienes el<strong>las</strong> representan,<br />
y a quienes hicieron la traducción, por hacer posible este<br />
esfuerzo, nuestro sincero reconocimiento.<br />
Los EDITORES
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
Presentación<br />
M<br />
UCHOS SON los motivos, vitales e intelectuales, que me han<br />
impulsado a ocuparme cada vez más intensamente <strong>de</strong> la<br />
racionalidad <strong>de</strong> la gestión pública. Tal vez se <strong>de</strong>ba a mi primera<br />
formacián filosófica, a mi propensión weberiana o a mis insatisfactorias<br />
andanzas administrativas. Pero mucho tiene que ver el ser<br />
ciudadano <strong>de</strong> un estado que, por numerosísimas razones, está todavía<br />
en proceso <strong>de</strong> configurarse como un estado plenamente legal,<br />
fiscal, administrativamente eficiente y responsable. Al afecto y<br />
preocupación por la legalidad, el cuidado fiscal, la eficiencia administrativa,<br />
el servicio público, la consensualidad política, obe<strong>de</strong>ce<br />
el esfuerzo por <strong>de</strong>sarrollar en nuestro medio el estudio sistemático<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas: su análisis, diseño, puesta en práctica, evaluación.<br />
Sobre todo ahora, en el tiempo <strong>de</strong> la reforma <strong>de</strong>l estado.<br />
<strong>La</strong> cultura política y administrativa dominante me ha siempre<br />
preocupado por su inmo<strong>de</strong>rado historicismo-masismo, atributos que<br />
en mucho reflejan la naturaleza y ética <strong>de</strong> la sociedad tradicional<br />
que todavía somos aun si en transición hacia la mo<strong>de</strong>rnidad. En mi<br />
opinión esta cultura terminó, acaso contra sus buenos propósitos, en<br />
postrar una i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> la política centrada en <strong>las</strong> liberta<strong>de</strong>s privadas y<br />
públicas <strong>de</strong> los ciudadanos, en la legalidad e imparcialidad, en la<br />
representatividad y responsabilidad <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res <strong>de</strong>l estado, y en<br />
la racionalidad <strong>de</strong> la administración. Creo que el rescate y búsqueda<br />
<strong>de</strong> Lo Público pue<strong>de</strong> ayudar a enfrentar viejas limitaciones <strong>de</strong> la<br />
<strong>de</strong>cisión y gestión gubernamental: la conducción centralizada <strong>de</strong>l estado,<br />
la tentación patrimonialista-clientelar, el <strong>de</strong>scuido <strong>de</strong> recursos<br />
y bienes públicos, la fundamentación factual, narrativa y proyectual<br />
[7 J
PRESENTACiÓN 9<br />
la autoestima a una disciplina publiadministraiiva<strong>de</strong>masiado famular<br />
y hasta servil en su programa <strong>de</strong> investigación.<br />
<strong>La</strong> "Colección <strong>de</strong> Política Pública", que se preten<strong>de</strong> abierta y se<br />
obliga a publicaciones anuales, abre con cinco antologías. Todas<br />
contienen y traducen autores estadouni<strong>de</strong>nses, porque ellos son los<br />
pioneros, promotores e investigadores <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> política.') públicas.<br />
Son los cimientos sobre los que hay que construiry, puesto<br />
que se trata <strong>de</strong> ciencia y política, <strong>las</strong> referencias fundamentales a<br />
reafirmar, discutir, impugnar, <strong>de</strong>sarrollar, reajustar. <strong>La</strong>s policy<br />
sciences pertenecen a la "sociedad abierta", no son pieza') intelectuales,<br />
<strong>de</strong> socieda<strong>de</strong>s cerradas en una visión integrista <strong>de</strong>l mundo y<br />
<strong>de</strong> sí mismas. Espero que ya no existan en nuestro medio lospredispuestos<br />
a calificar el análisis <strong>de</strong> política pública como propaganda<br />
<strong>de</strong>l imperialismo. Sería viejo y triste; también lo sería su apología<br />
candorosa y su presentación como la fórmula dorada para solucionar<br />
los males <strong>de</strong>l mundo. El tono proféticoy re<strong>de</strong>ntor<strong>de</strong> la') ciencias<br />
sociales, tan característico y dominante <strong>de</strong> los años sesentay setenta,<br />
ya no impresiona a nadie.A nadie, en sus cinco sentidos, se le ocurre<br />
pensar que la política o la') política') puedan ser re<strong>de</strong>ntoras y resolutorias.<br />
Es una disciplina que se preten<strong>de</strong> científica y racionalizadora<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones públicas <strong>de</strong> gobierno; espera ser medida con<br />
la vara científicay racional. De todos modos, en los cinco volúmenes<br />
ahora publicados se ofrecentextos que dan una visión realista y compleja<br />
<strong>de</strong> la disciplina, sus logros y fracasos, sus afinida<strong>de</strong>s, dijerencias<br />
y polémicas. No se ofreceal lectorun panorama uniforme, integrado<br />
y confortable <strong>de</strong> la disciplina, que pudiera <strong>de</strong>spertar falsas expectativas<br />
intelectuales y prácticas.<br />
Como toda antología, la selección es lamentablemente una exclusión.<br />
Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogidos.<br />
El propósito ha sido mostrar el mundo <strong>de</strong> la disciplina, picar<br />
la curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. <strong>La</strong>s bibliografías que<br />
acompañan los diferentes ensayos compensarán <strong>las</strong> omisionesy abrirán<br />
nuevas interrogantes y pistas. En general, traté <strong>de</strong> seleccionar
PRESENTACIÓN 11<br />
disciplina, que el significado teórico y práctico <strong>de</strong> <strong>las</strong> ciencias o análisis<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> se fundamenta en la exigencia <strong>de</strong> racionalidad<br />
<strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y no en la manera como concibamos,<br />
uste<strong>de</strong>s o yo, <strong>las</strong> relaciones entre estado y sociedad, la naturaleza<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> funciones <strong>de</strong>l estado y el ámbito <strong>de</strong> su intervencion.Para<br />
la vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> su ejercicio intelectual, el programa <strong>de</strong> investigación <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> ciencias o análisis <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> no necesita comprometerse unilateralmente<br />
con alguna específica preferencia conceptual y valorativa<br />
sobre el estado o la acción gubernamental. Basta el reclamo<br />
enteramente ciudadano <strong>de</strong> legalidad y eficiencia <strong>de</strong> los gobiernos en<br />
el cumplimiento <strong>de</strong> sus funciones constitucionales . <strong>La</strong> coloración<br />
valorativa más especifica está toda ella a cargo <strong>de</strong>l investigador, bajo<br />
el impulso <strong>de</strong> <strong>las</strong> polémicas y posiciones <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> gobernantes y<br />
ciudadanos.<br />
Los productos <strong>de</strong> la vida académica, como los <strong>de</strong> la vida política,<br />
resultan siempre <strong>de</strong> una acción colectiva, aunque la responsabilidad<br />
<strong>de</strong> los autores y los actores, siempre individuales, sea ineludible. Por<br />
ello, los reconocimientos y agra<strong>de</strong>cimientos a colegas y colaboradores<br />
son merecidamente obligados. El ITAM (<strong>Instituto</strong> Tecnológico<br />
Autónomo <strong>de</strong> México) y particularmente su rector, Lic. Javier Beristáin,<br />
han brindado su simpatía y apoyo a esta empresa intelectual.<br />
A esta institución académica se <strong>de</strong>be la creación en 1987 <strong>de</strong> la primera<br />
Maestría en Políticas Públicas en México. Ha sido para mí<br />
una distinción participar en su diseño, revisión y docencia. Varios<br />
<strong>de</strong> los textos que aquí se presentan fueron expuestos y discutidos con<br />
<strong>las</strong> cuatro generaciones <strong>de</strong> estudiantes <strong>de</strong> la maestría. Mención especial<br />
merecen los profesores Fe<strong>de</strong>rico Estévez, Arturo Fernán<strong>de</strong>z,<br />
Leopoldo Gómez, Ricardo Samaniego, a quienes <strong>de</strong>bo buenas palabras<br />
e i<strong>de</strong>as en el trayecto. Tampoco puedo <strong>de</strong>jar <strong>de</strong> mencionar al<br />
círculo <strong>de</strong> profesores <strong>de</strong> la UAM (Universidad Autónoma Metropolitanai-Xochimilco,<br />
F. Bazúa, M. Canto, P. Moreno, F. Suárez, G.<br />
Valenti, R. Vergara con quienes a lo largo <strong>de</strong> dos años, los martes<br />
por la tar<strong>de</strong>, comenté y discutí más teórica que tecnológicamente los
12 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
supuestos, teoremas, conjeturas y recomendaciones <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong><br />
<strong>políticas</strong> públicas. A este grupo pertenece el profesor Jonathán Molinet,<br />
a quien quiero agra<strong>de</strong>cer su extraordinaria colaboración al hacerse<br />
cargo <strong>de</strong> la última revisión <strong>de</strong> los textos que aquí se presentan<br />
y por sus numerosas observaciones para mejorar esta primera edición<br />
en español <strong>de</strong> textos básicos <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> públicas.<br />
Estas primeras antologías son productos <strong>de</strong> una inolvidable estadía<br />
intelectual en 1987 en el Institute ofGovernmental Studies <strong>de</strong><br />
la Universidad <strong>de</strong> California en Berkeley. Durante ese año me <strong>de</strong>diqué<br />
a reconstruir la historia intelectual <strong>de</strong>l movimiento <strong>de</strong> ciencias<br />
y análisis <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> públicas, gracias al Advanced Research Award<br />
<strong>de</strong>l programa Fulbright <strong>de</strong> intercambio académico. Fue mi primera<br />
experiencia en la activa comunidad científica norteamericana. Quiero<br />
recordar y agra<strong>de</strong>cer a los profesores Víctor Iones, Martín <strong>La</strong>ndau,<br />
Gene Lee y, muy en especial a Todd <strong>La</strong>Porte, todos <strong>de</strong>l <strong>Instituto</strong>,<br />
sus comentarios y sugerencias a lo largo <strong>de</strong> mi investigación. A ellos<br />
prometí y todavía <strong>de</strong>bo, si bien próximo, un ensayo sobre el nacimiento,<br />
evolución y balance <strong>de</strong> los estudios norteamericanos <strong>de</strong> <strong>políticas</strong><br />
públicas.<br />
Obviamente agra<strong>de</strong>cemos a <strong>las</strong> revistas especializadas: Policy<br />
Sciences, Policy Studies Journal, Policy Studies Review, Journal<br />
of Policy Analysis and Management, Public Policy, Policy Analysis,<br />
Journal of Public Policy, Public Administration Review, entre<br />
otras, por habernos permitido la traducción <strong>de</strong> los artículos seleccionados.<br />
Por último, quiero agra<strong>de</strong>cer a <strong>las</strong> profesoras Blanca Torres y<br />
Soledad Loaeza, sucesivamente directoras <strong>de</strong>l Centro <strong>de</strong> Estudios<br />
Internacionales <strong>de</strong> El Colegio <strong>de</strong> México, el interés con que respaldaron<br />
mis estudios <strong>de</strong> política pública que ofrecen ya sus primeros<br />
productos. Los estudiantes <strong>de</strong> la carrera <strong>de</strong> administración pública,<br />
generación 1986-1990 <strong>de</strong> El Colegio <strong>de</strong> México, leyeron con simpatía<br />
y circunspección muchos <strong>de</strong> los textos que ahora se publican, discutiendo<br />
su consistencia y aplicabilidad. Asimismo quedo agra<strong>de</strong>cido
PRESENTACIÓN<br />
a la señora Patricia Bourdón quien con profesionalismo asumió la<br />
tarea <strong>de</strong> transcribir y corregir mis introducciones. Ojalá este esfuerzo<br />
redun<strong>de</strong> en un mejor diseño y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>: una empresa<br />
pública conjunta <strong>de</strong> ciudadaníay gobierno.<br />
[El Colegio <strong>de</strong> México mayo, 1991J<br />
13
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
L A<br />
.-<br />
Estudio introductorio<br />
VISIÓN MÁS familiar <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> la política nos ha acostumbrado<br />
a ver en la legislatura y el gobierno el punto central<br />
<strong>de</strong> la hechura <strong>de</strong> la política pública: la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> lo que hay que<br />
hacer y <strong>de</strong> cómo hacerlo. Nos ha acostumbrado también a creer<br />
que, <strong>de</strong>spués, a manera <strong>de</strong> una or<strong>de</strong>n obligatoria, la política es<br />
simplemente ejecutada por el aparato burocrático, una pirámi<strong>de</strong><br />
escalonada <strong>de</strong> funcionarios expertos, <strong>de</strong>dicados, sometidos e imparciales.<br />
A esta visión contribuyó la "científica" dicotomía entre política<br />
y administración pública, según la cual los políticos <strong>de</strong>cidían y los<br />
administradores y empleados públicos ejecutaban o, en el mejor<br />
<strong>de</strong> los casos, <strong>de</strong>cidían cómo ejecutar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones. En esta perspectiva,<br />
la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> la política era por <strong>de</strong>finición institucionalmente<br />
perfecta, por cuanto había sido adoptada por titulares<br />
legalmente competentes y conforme a procesos legalmente establecidos.<br />
y si perfecta, no procedía legal y administrativamente<br />
más que ejecutarla tal cual, cumplirla en el sentido <strong>de</strong> obe<strong>de</strong>cerla<br />
al pie <strong>de</strong> la letra, no en el sentido <strong>de</strong> llevarla a cabo, a su cumplimiento<br />
y plenitud, "implementarla". Por consiguiente, los incumplimientos<br />
<strong>de</strong> la política, tales como que no ocurrieran <strong>las</strong> cosas<br />
que se buscaba realizar o que se.realizaran mal, <strong>de</strong>fectuosamente,<br />
a <strong>de</strong>stiempo, ocasionando nuevos y mayores problemas, fueron sin<br />
más imputados a los <strong>de</strong>fectos morales e intelectuales <strong>de</strong> funcionarios<br />
y empleados públicos, a los burócratas. Habría sido su incompetencia<br />
y/o su irresponsabilidad la fuente <strong>de</strong>l mayor o menor<br />
fracaso <strong>de</strong> la política.<br />
[15 ]
18 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
sentíamos frustrados y quizá irritados por tantas <strong>políticas</strong> y programas<br />
gubernamentales sin éxito, por tanto <strong>de</strong>sperdicio <strong>de</strong> dinero<br />
público, por tanta ineficiencia administrativa, por tantos problemas<br />
irresueltos y siempre profusamente tratados, por tanto discurso<br />
fantasiosamente prometedor <strong>de</strong> respuestas y bienes abundantes. En<br />
mucho el reclamo por el redimensionarniento <strong>de</strong>l estado se <strong>de</strong>bió<br />
a la percepción <strong>de</strong> los fracasos, relativos o absolutos, <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
emprendidas por un gobierno que invocando la necesidad y<br />
justicia <strong>de</strong> <strong>las</strong> reformas sociales se extendía por todos lados y controlaba<br />
improductivamente <strong>de</strong>masiados espacios <strong>de</strong> acción individual<br />
y social. Hoy se ha aprendido que <strong>las</strong> funciones estatales <strong>de</strong><br />
reforma y bienestar social pue<strong>de</strong>n realizarse sin el agobio gubernamental,<br />
con su regulación e iniciativa, pero sin dispendio, burocratización<br />
y paternalismo.<br />
En segundo lugar, expondremos la primera generación <strong>de</strong> los<br />
estudios <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, que <strong>de</strong>senca<strong>de</strong>nó toda una serie <strong>de</strong><br />
investigaciones y recomendaciones. Se trata <strong>de</strong> los trabajos pioneros<br />
y fundamentales <strong>de</strong> los berkeleyanos, Pressmann, Wildavsky,<br />
Bardach, que han circunscrito el ámbito <strong>de</strong> la problemática y dado<br />
el tono a los estudios. <strong>La</strong> principal razón <strong>de</strong> exponer brevemente<br />
sus posiciones obe<strong>de</strong>ce a que sus importantes trabajos no pudieron<br />
formar parte <strong>de</strong> la antología. Los textos seleccionados pertenecen<br />
a la segunda y tercera generación <strong>de</strong> estudios, la que reacciona a<br />
los enfoques jerárquicos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> y propone proce<strong>de</strong>r<br />
a la inversa: <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los operadores a los <strong>de</strong>cisores (Berman, Elmore,<br />
Lipsky). Y la generación que con mayor distancia <strong>de</strong>l tiempo<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> frustraciones y los entusiasmos, elabora mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong>l proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, con la finalidad <strong>de</strong> orientar los diferentes<br />
estudios y <strong>de</strong> corregir en la práctica <strong>de</strong>fectos Yobstáculos (Van<br />
Horn y Van Meter, Rein y Rabinowitz, Mazmanian y Sabatier,<br />
ü'Toole).
ESTUDIO INTRODUCTORIO 19<br />
l. <strong>La</strong>s <strong>de</strong>cepciones <strong>de</strong> los años sesenta:<br />
Great Society y War on Poverty<br />
Al revisar los primeros estudios norteamericanos que a comienzos<br />
<strong>de</strong> los años setenta se ocupan <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
públicas, llama la atención el hecho <strong>de</strong> que todos ellos fueron<br />
escritos con un ánimo <strong>de</strong> <strong>de</strong>sencanto en la capacidad <strong>de</strong>l gobierno<br />
para resolver los viejos y patentes problemas sociales <strong>de</strong> la pobreza,<br />
la <strong>de</strong>sigualdad, la discriminación en los Estados Unidos. Son<br />
estudios que nacen <strong>de</strong> "promesas incumplidas" y "esperanzas frustradas"<br />
ante el malogro <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> reforma social <strong>de</strong> los<br />
años sesenta. Son libros críticos, quizá pesimistas, pero no capitulan<br />
ni teórica ni políticamente. Quieren saber por qué buenas leyes,<br />
inteligentes programas gubernamentales, abundantes y<br />
oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos <strong>de</strong> organizaciones<br />
y personas, simplemente no funcionaron, no resolvieron los<br />
problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos <strong>de</strong> los<br />
objetivos que prometieron alcanzar. Quieren saber por qué el gobierno<br />
fracasó, con el fin <strong>de</strong> llegar a saber cómo el gobierno podría<br />
ser eficaz en sus tareas y promesas. Y, mucho más radicalmente,<br />
tratan <strong>de</strong> saber si en <strong>de</strong>finitiva el gobierno posee la capacidad (y<br />
en qué medida) <strong>de</strong> ofrecer soluciones a <strong>las</strong> cuestiones sociales y,<br />
por consiguiente, si tiene sentido y plausibilidad su intervención,<br />
sus cargas fiscales y regulaciones jurídicas y el crecimiento <strong>de</strong> sus<br />
agencias administrativas o si, por lo contrario, es altamente improbable<br />
que leyes, presupuestos y programas <strong>de</strong> acción gubernamental<br />
posean eficacia alguna en muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong> reformas sociales<br />
que anuncian empren<strong>de</strong>r y prometen realizar. El problema <strong>de</strong> fondo<br />
es entonces el <strong>de</strong> saber ¿cuál es el ámbito <strong>de</strong> factibilidad <strong>de</strong><br />
la acción gubernamental? ¿Qué pue<strong>de</strong> hacer y qué no pue<strong>de</strong> hacer<br />
el gobierno? y ¿por qué no es eficaz en el terreno <strong>de</strong> lo que razonablemente<br />
parece serle accesible?
20 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
Aaron Wildavsky, pionero <strong>de</strong> los estudios sobre la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>políticas</strong> públicas, atestigua con claridad la actitud predominante<br />
<strong>de</strong>l tiempo:<br />
Todos los que vivieron <strong>las</strong> promesas exaltadas y <strong>las</strong> esperanzas<br />
frustradas <strong>de</strong> los programas sociales <strong>de</strong> los años sesenta han<br />
quedado marcados hasta hoy en día por esa experiencia. El<br />
trabajo intelectual <strong>de</strong> los años setenta, el mío incluido, ha sido<br />
un esfuerzo por enten<strong>de</strong>r en dón<strong>de</strong> estuvo el error <strong>de</strong>l gobierno,<br />
por apren<strong>de</strong>r qué habría que hacer para que el gobierno<br />
pudiera funcionar mejor o por saber si no sería mejor que el<br />
gobierno simplemente no emprendiera acción alguna. En efecto,<br />
<strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l gobierno crecen en proporción a la magnitud<br />
<strong>de</strong> sus intentos. Más grandiosos son los intentos<br />
gubernamentales, mas el gobierno está obligado a intervenir<br />
en <strong>las</strong> conductas <strong>de</strong> <strong>las</strong> personas y más <strong>de</strong>be extraer <strong>de</strong> los<br />
ingresos personales. Sin agravio <strong>de</strong> Diógenes, fue más fácil encontrar<br />
un hombre honesto que un programa eficaz. ¿Por qué?<br />
(1979:4).<br />
<strong>La</strong> década <strong>de</strong> los años sesenta se abre en un momento <strong>de</strong> altísima<br />
confianza norteamericana en la capacidad directiva y operativa<br />
<strong>de</strong>l gobierno. <strong>La</strong> tradicional sospecha conservadora acerca<br />
<strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r estatal, su resistencia a intervenciones innecesarias <strong>de</strong>l<br />
gobierno en la esfera <strong>de</strong> <strong>las</strong> liberta<strong>de</strong>s privadas, había cedido en<br />
favor <strong>de</strong>l "consenso liberal".' Los liberales reclamaban reformas<br />
sociales en conformidad con el principio <strong>de</strong> la igualdad, valor básico<br />
<strong>de</strong> la cultura política norteamericana y consi<strong>de</strong>raban al go-<br />
1 Después <strong>de</strong> 1932 (New Deal), por "liberal" o "liberalismo" suele enten<strong>de</strong>rse en los<br />
Estados Unidos <strong>las</strong> corrientes <strong>políticas</strong> que reconocen la igualdad intrínseca <strong>de</strong> los indi-.<br />
viduos en dignidad, liberta<strong>de</strong>s y <strong>de</strong>rechos (civilesy políticos), pero que, ante el hecho <strong>de</strong><br />
la <strong>de</strong>sigualdad social <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s y condiciones -la existencia <strong>de</strong> privilegios, monopolios,<br />
distinciones-, que impi<strong>de</strong> el ejercicio efectivo <strong>de</strong> <strong>las</strong> liberta<strong>de</strong>s a gran<strong>de</strong>s números<br />
<strong>de</strong> población, sostienen también la necesidad <strong>de</strong> reformas económicas, sociales y <strong>políticas</strong><br />
a través <strong>de</strong> una mayor actividad distributiva y asistencial <strong>de</strong>l gobierno mediante reglamentación,<br />
fiscalización y gasto público. Sinónimo <strong>de</strong> reformismo social e intervencionismo
ESTUDIO INTRODUCTORIO 21<br />
bierno estatal como el protagonista <strong>de</strong> la magna tarea reformista.<br />
El tiempo <strong>de</strong> la Depresión y los años <strong>de</strong> la Segunda Guerra habían<br />
difundido y acendrado una actitud <strong>de</strong> confianza en la rectitud y<br />
en la capacidad <strong>de</strong>l gobierno. <strong>La</strong> conclusión <strong>de</strong> la guerra <strong>de</strong> Corea<br />
dio paso a una nación más vuelta hacia sí misma y fue la ocasión<br />
para pensar que existían ya <strong>las</strong> condiciones para lanzar el ataque<br />
final a la pobreza y a la discriminación. Había llegado la hora <strong>de</strong><br />
llevar a término <strong>las</strong> i<strong>de</strong>as <strong>de</strong>l New Deal <strong>de</strong> Roosevelt. El proyecto<br />
liberal tuvo sus primeros asomos en la política <strong>de</strong> New Frontier <strong>de</strong><br />
la presi<strong>de</strong>ncia Kennedy y encontró su gran oportunidad en 1964,<br />
con el ascenso arrollador <strong>de</strong> Lyndon B. Johnson a la presi<strong>de</strong>ncia<br />
y la mayoría <strong>de</strong>mócrata en <strong>las</strong> dos cámaras. <strong>La</strong> Social Security Act<br />
<strong>de</strong> 1935, con su doble programa <strong>de</strong> "seguridad social" y <strong>de</strong> "asistencia<br />
pública", resucitó en la más amplia y audaz reforma social<br />
emprendida por la política Johnson <strong>de</strong> Great Society y War on<br />
Poverty. Una Nueva legislación dio inicio y dirección al combate<br />
contra la <strong>de</strong>sigualdad, la discriminación y la pobreza (Economic<br />
Opportunity Act, 1964; Elementary and Secondary Education Act,<br />
1965; Public Works and Economic Development Act, 1965; Housing<br />
and Urban Development Act, 1965; Medicare and Medicaid,<br />
1965; Civil Rights Act, 1964; Voting Rights Act, 1965).<br />
Des<strong>de</strong> los tiempos <strong>de</strong> la primera presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> Franklin Roosevelt<br />
ninguna administración había tenido tan pocas restricciones<br />
<strong>políticas</strong> como la <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte Johnson. El nuevo<br />
presi<strong>de</strong>nte... <strong>de</strong>cidió <strong>de</strong>clarar la guerra a la pobreza, exten<strong>de</strong>r<br />
los programas <strong>de</strong> salud, vivienda, educación y capacitación para<br />
el trabajo, así como aumentar los aportes gubernamentales<br />
estatal, el liberalismo norteamericano fue criticado por el (neojconservadurísmo -en el<br />
lenguaje latinoamericano, en sentido inverso, por el neoliberalismo-, que le imputó el<br />
estancamiento económico, el déficit público, el dispendio y <strong>de</strong>svío <strong>de</strong> fondos públicos, la<br />
ineficiencia <strong>de</strong> los programas sociales..., y reivindicó conforme a su tradición los valores<br />
<strong>de</strong>l individualismo racional, el gobierno limitado y el libre mercado. Por extensión, y no<br />
sin exageración, suele <strong>de</strong>cirse que el partido <strong>de</strong>mócrata es liberal y el partido republicano<br />
conservador.
22 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
en efectivo y en especie. Para alcanzar estas metas, el gobierno<br />
fe<strong>de</strong>ral buscó que los gobiernos estatales y locales se convirtieran<br />
en instrumentos a través <strong>de</strong> transferencias que por su<br />
monto difícilmente podrían rehusar los gobernadores, alcal<strong>de</strong>s<br />
y legisladores locales. Según la apreciación común, la alegre<br />
legislación liberal había hecho crecer enormemente al sector<br />
fe<strong>de</strong>ral. Se pusieron en práctica nuevas armas administrativas<br />
para atacar problemas que finalmente, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> décadas <strong>de</strong><br />
confuso entendimiento, se enfocaban con claridad. Los liberales<br />
esperaron que los resultados <strong>de</strong> sus <strong>políticas</strong> serían el pleno<br />
empleo, el rápido crecimiento económico, la distribución equitativa<br />
<strong>de</strong> los frutos <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo entre <strong>las</strong> minorías antes <strong>de</strong>spreciadas<br />
y entre los sectores sociales marginados <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
mayorías, un mayor número <strong>de</strong> viviendas y menos barrios bajos,<br />
una mejor atención a la salud, especialmente a la <strong>de</strong> los<br />
ancianos y los pobres, alimentos para los que no podían comprarlos,<br />
capacitación laboral para los que podía series <strong>de</strong> provecho,<br />
asistencia en dinero y en especie para los que no se<br />
podía apoyar <strong>de</strong> ninguna otra manera. Los conservadores temieron<br />
en cambio que el resultado fuera un crecimiento explosivo<br />
<strong>de</strong>l sector público y un aumento <strong>de</strong> <strong>las</strong> intromisiones<br />
en <strong>las</strong> liberta<strong>de</strong>s económicas y personales. Proliferaron <strong>las</strong><br />
agencias. Creció el gasto público. Contada era la pobreza y<br />
parecía estar en <strong>de</strong>scenso. Gran<strong>de</strong>s fueron <strong>las</strong> esperanzas"<br />
(Aaran, 1978: 2-3).<br />
Más allá <strong>de</strong> esta visión <strong>de</strong>l New Welfare <strong>de</strong> la presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong><br />
Johnson, el hecho es que el gasto público en "recursos humanos",<br />
concepto que incluía los gastos directos y los grants-in-aid en educación,<br />
salud, vivienda y capacitación, laboral, así como los varios<br />
pagos <strong>de</strong> seguridad social y asistencia pública, en efectivo y en .<br />
especie, creció <strong>de</strong> 33 957 millones <strong>de</strong> dólares en 1961 a 42 817 en<br />
1965, a 60 177 en 1967 y a 105 983 en 1971, cifras equivalentes
ESTUDIO INTRODUCTORIO 23<br />
respectivamente a un 34, 36, 38 Y42% <strong>de</strong>l gasto total <strong>de</strong>l presupuesto<br />
fe<strong>de</strong>ral y a un 6.28, 6.43, 7.91 Y 10.05% <strong>de</strong>l PNB. Dentro<br />
<strong>de</strong>l gasto total la parte canalizada específicamente a los pobres<br />
(familias con ingresos inferiores a los tres mil dólares anuales) fue<br />
<strong>de</strong> 4 552 millon es <strong>de</strong> dólares en 1961, <strong>de</strong> 6 136 en 1965, <strong>de</strong> 10<br />
637 en 1967 y <strong>de</strong> 22 972 en 1971, equivalente respectivamente a<br />
un 13.42, 14.33, 17.68 Y 21.68% <strong>de</strong>l gasto público en "recursos<br />
humanos" (Lowi, 1969, 1979).<br />
Característica relevante <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> gubernamentales <strong>de</strong><br />
"Gran Sociedad" y "Guerra a la pobreza" fue la participación amplia<br />
y <strong>de</strong>terminante <strong>de</strong> académicos e intelectuales. <strong>La</strong>s ciencias<br />
sociales norteamericanas durante la posguerra, particularmente la<br />
economía, la ciencia política y la sociología, habían tenido un <strong>de</strong>sarrollo<br />
impresionante e influyente. Habían logrado afinar y fundamentar<br />
sus métodos <strong>de</strong> conocimiento, introduciendo protocolos<br />
formales y cuantitativos <strong>de</strong> conceptualización y habían avanzado<br />
en la producción <strong>de</strong> explicaciones causales (o en su caso mo<strong>de</strong>los)<br />
acerca <strong>de</strong>l comportamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> más significativas relaciones<br />
económicas, <strong>políticas</strong> y sociales. Al comienzo <strong>de</strong> los años sesenta<br />
ya estaba disponible una gran cantidad <strong>de</strong> estudios sobre población,<br />
<strong>de</strong>sempleo, educación, discriminación, pobreza, salud pública,<br />
<strong>de</strong>sarrollo urbano..., a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> formidables investigaciones<br />
teóricas y empíricas <strong>de</strong> micro y macroeconomía. Los estudios ofrecían<br />
abundante información y proponían explicaciones (correlaciones<br />
estadísticamente sustentadas entre diversos hechos sociales<br />
<strong>de</strong> interés político-gubernamental, por ejemplo, entre educación<br />
y empleo, discriminación y movilidad socioeconómica, gasto público<br />
e inflación ...). Por consiguiente, se atrevían también a ofrecer<br />
pronósticos sobre <strong>las</strong> consecuencias que resultarían <strong>de</strong> ciertos tipos<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones, presentando estimaciones <strong>de</strong> su costo y beneficio.<br />
El programa teórico-político <strong>de</strong> <strong>las</strong> Poliey Sciences, esbozado<br />
por H. <strong>La</strong>sswell y D. Lerner, en 1951, parecía haberse vuelto realidad<br />
una década <strong>de</strong>spués.
24 LUlS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
Sin prece<strong>de</strong>ntes fue la incorporación <strong>de</strong> académicos en el diseño,<br />
la planeación y la evaluación <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> Great<br />
Society y War on Poverty. <strong>La</strong>s <strong>políticas</strong> gubernamentales se basaban<br />
no sólo en <strong>las</strong> investigaciones sociales sobre empleo, educación,<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> zonas económicas <strong>de</strong>primidas, participación<br />
política local, discriminación y pobreza... sino que también <strong>las</strong><br />
promovían. <strong>La</strong> nueva legislación social exigía un permanente<br />
ejercicio <strong>de</strong> investigación <strong>de</strong> apoyo y asignaba recursos específicos<br />
para <strong>las</strong> tareas <strong>de</strong> investigación y evaluación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
en curso. El entrelazamiento <strong>de</strong> política e inteligencia, tan típico<br />
<strong>de</strong>l estado asistencial, alcanzó su máxima expresión en el Planning,<br />
Programming and Budgeting System (PPBS) <strong>de</strong> 1965, técnica<br />
<strong>de</strong> análisis y asignación <strong>de</strong> recursos, proveniente <strong>de</strong>l Departamento<br />
<strong>de</strong> Defensa. <strong>La</strong> Oficina <strong>de</strong> Oportunida<strong>de</strong>s Económicas<br />
(OEO) y la Dirección <strong>de</strong> Salud, Educación y Asistencia (HEW), <strong>las</strong><br />
dos agencias fe<strong>de</strong>rales alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> cuales giró toda la política<br />
social, tuvieron a su cargo el diseño y la evaluación <strong>de</strong> <strong>las</strong> opciones<br />
<strong>políticas</strong>.<br />
El masivo y misceláneo ingreso <strong>de</strong>policy analysts (economistas,<br />
sociólogos, politólogos, ingenieros, médicos, matemáticos aplicados,<br />
investigadores <strong>de</strong> operaciones...) en el aparato gubernamental<br />
tuvo consecuencias <strong>de</strong>cisivas en la i<strong>de</strong>a que <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales<br />
se formó gran parte <strong>de</strong>l público norteamericano. El consenso en<br />
torno <strong>de</strong>l New Welfare se fundamentaba indudablemente en los<br />
valores culturales <strong>de</strong> la libertad <strong>de</strong>l individuo y <strong>de</strong> la igualdad <strong>de</strong><br />
oportunida<strong>de</strong>s que inspiraban <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> gubernamentales, pero<br />
también en la supuesta corrección <strong>de</strong>l conocimiento científico<br />
acerca <strong>de</strong> los problemas sociales y <strong>de</strong> la manera <strong>de</strong> abordarlos.<br />
<strong>La</strong>s medidas legales y administrativas no eran efecto <strong>de</strong> <strong>políticas</strong><br />
voluntaristas, discrecionales, sino procedían <strong>de</strong> pon<strong>de</strong>raciones y<br />
<strong>de</strong>cisiones racionales <strong>de</strong>l gobierno, respaldadas por los teoremas,<br />
mo<strong>de</strong>los y tecnologías <strong>de</strong> los académicos y compartidas por los<br />
gran<strong>de</strong>s e influyentes publicistas <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> opinión. <strong>La</strong>s
ESTUDIO INTRODUCTORIO 25<br />
reformas <strong>de</strong>l sistema social y político, que se había propuesto el<br />
gobierno alcanzar, procedían <strong>de</strong> proposiciones científicas probadas<br />
y frecuentemente <strong>de</strong> cuidadosos diseños <strong>de</strong> innovación basados<br />
en "Investigación y Experimento", "Investigación y<br />
Desarrollo". Este aire intelectual, técnico, <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> reformistas<br />
contribuyó a aumentar la confianza en la capacidad <strong>de</strong>l<br />
gobierno. Gran Sociedad y Guerra a la Pobreza eran <strong>políticas</strong><br />
no sólo legítimas, justas, sino correctas.<br />
Esta actitud explicará la magnitud <strong>de</strong>l escepticismo posterior<br />
en el gobierno. <strong>La</strong>s numerosas investigaciones que <strong>las</strong> oficinas gubernamentales,<br />
<strong>las</strong> universida<strong>de</strong>s y <strong>las</strong> fundaciones emprendieron<br />
para evaluar la operación y los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong> diferentes <strong>políticas</strong><br />
comenzaron a mostrar retrasos, incumplimientos, inefectividad,<br />
<strong>de</strong>sproporción entre los recursos invertidos y los logros<br />
obtenidos, <strong>de</strong>sór<strong>de</strong>nes y resistencias en la ejecución, consecuencias<br />
imprevistas y contraproducentes, <strong>de</strong>rroches. Los efectos sucedidos<br />
quedaban lejos <strong>de</strong> los efectos esperados. De todas <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> sociales brotaban sorpresas, frustraciones, cuestionamientos,<br />
<strong>de</strong>cepciones. Se pasó entonces a criticar primero la idoneidad<br />
<strong>de</strong> los métodos <strong>de</strong> evaluación, para <strong>de</strong>spués cuestionar los<br />
mismos diseños <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Se modificaron <strong>las</strong> evaluaciones<br />
y se rediseñaron los programas, procurando que en simultaneidad<br />
con su operación se investigaran sus componentes, instrumentos,<br />
circunstancias, restricciones. Investigación, experimentación, <strong>de</strong>sarrollo,<br />
evaluación, aprendizaje, fue la consigna. Proce<strong>de</strong>r investigando<br />
favorecía correcciones oportunas y, sobre todo,<br />
favorecería un proceso <strong>de</strong> aprendizaje extrapolable a otros programas<br />
y otras situaciones.<br />
Sin embargo, los resultados <strong>de</strong>cepcionantes que arrojaban <strong>las</strong><br />
evaluaciones <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> educación, empleo, salud,<br />
capacitación laboral, <strong>de</strong>sarrollo urbano, mostraron cada vez<br />
con mayor claridad que el problema central se localizaba en la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas más que en su diseño.
26 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA<br />
Sin duda, la prisa <strong>de</strong> la voluntad presi<strong>de</strong>ncial y la fuerte mayoría<br />
<strong>de</strong>mócrata en <strong>las</strong> cámaras habían provocado legislaciones y programas<br />
con buenas intenciones pero sin objetivos específicos y sin<br />
conexiones precisas entre <strong>las</strong> diversas operaciones. Pero esta baja<br />
planeación <strong>de</strong> la acción fe<strong>de</strong>ral no era la característica <strong>de</strong> otros<br />
programas, que habían sido cuidadosos y hasta <strong>de</strong>tallados en su<br />
diseño. De todos modos, el <strong>de</strong>fecto <strong>de</strong> la vaguedad o el exceso <strong>de</strong><br />
pormenorización conducían igualmente a la conclusión <strong>de</strong> que <strong>las</strong><br />
más nobles intenciones y <strong>las</strong> más generosas promesas <strong>de</strong> reforma<br />
social eran <strong>de</strong>rrotadas en el tránsito <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión a <strong>las</strong> operaciones,<br />
en la puesta en práctica <strong>de</strong> leyes y programas. Parecía que un<br />
<strong>de</strong>stino fatal acompañaba a <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales, sin importar el<br />
diseño operativo o la secuencia <strong>de</strong> esfuerzos y actores. "Aprendimos<br />
que la <strong>implementación</strong> no era el breve interludio entre una<br />
brillante i<strong>de</strong>a y el abrir <strong>las</strong> puertas para brindar el servicio" (Williams,<br />
1975: 531). <strong>La</strong>s investigaciones fueron <strong>de</strong>scubriendo los diversos<br />
factores que afectaban la puesta en marcha <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
gubernamentales. Estos factores (distorsiones burocráticas, resistencias<br />
locales, conflictos intergubernamentales, heterogeneidad<br />
<strong>de</strong> intereses, diversidad <strong>de</strong> situaciones, indiferencia <strong>de</strong> los beneficiarios...)<br />
<strong>de</strong>mostraban que la promulgación <strong>de</strong> leyes buenas o<br />
el buen diseño (científico-tecnológico) <strong>de</strong> un programa gubernamental<br />
no eran condiciones suficientes para el éxito efectivo <strong>de</strong><br />
una política. Esta conclusión, sólo a la apariencia obvia y trivial,<br />
llamó la atención sobre el hecho <strong>de</strong> que en el policymaking, <strong>de</strong>spués<br />
<strong>de</strong> la "gran" <strong>de</strong>cisión, entraban en juego factores, tal vez<br />
menores, que no habían sido previstos por leyes y programas y<br />
que, sin embargo, distorsionaban <strong>las</strong> leyes y los programas o simplemente<br />
los hacían a un lado. Más aún, el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
fue también la ocasión para <strong>de</strong>scubrir la inconsistencia <strong>de</strong><br />
muchas relaciones causales espurias que la legislación y el programa<br />
<strong>de</strong> gobierno habían incorporado, confiando en los teoremas<br />
<strong>de</strong> la economía, la sociología, la pedagogía, la ciencia política, el
ESTUDIO INTRODUCTORIO 27<br />
urbanismo. <strong>La</strong>s conexiones causales entre fenómenos, contempladas<br />
por teorías, mo<strong>de</strong>los y tecnologías, o simplemente no sucedieron<br />
o tuvieron lugar en formas imprevistas, con un cortejo <strong>de</strong><br />
consecuencias secundarias in<strong>de</strong>seadas. "El artículo <strong>de</strong> fé que une<br />
a los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> es la creencia que el llevar a<br />
cabo una política, la instalación <strong>de</strong> una tecnología, la realización<br />
<strong>de</strong> un plan, la ejecución <strong>de</strong> una ley no es algo ni automático ni<br />
asegurado. Al contrario, la investigación sistemática y la observación<br />
espontánea indican que los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales<br />
y <strong>de</strong> los planes más innovadores han sido generalmente impre<strong>de</strong>cibles<br />
y <strong>de</strong>safortunados, cuando menos a los ojos <strong>de</strong> sus diseñadores"<br />
(Berman 1978: 160)<br />
Gross, Giacquinta y Bernstein (1971), Murphy (1971), Berman<br />
y Mc<strong>La</strong>ughlin (1974, 1976), Elmore (1975), Mc<strong>La</strong>ughlin (1975,<br />
1976)son autores <strong>de</strong> multicitados estudios sobre <strong>las</strong> reformas educativas:<br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l título 1 <strong>de</strong> <strong>La</strong> Ley <strong>de</strong> Educación<br />
Elemental y Secundarias (ESEA) <strong>de</strong> 1965 (subsidios fe<strong>de</strong>rales por<br />
billones <strong>de</strong> dólares para <strong>las</strong> escue<strong>las</strong> locales con gran población<br />
<strong>de</strong> niños <strong>de</strong> familias pobres y dispuestas a empren<strong>de</strong>r "programas<br />
educativos especiales para los <strong>de</strong>sfavorecidos"), el programa Head<br />
Start (servicios <strong>de</strong> educación preescolar y <strong>de</strong> atención a la salud<br />
para niños <strong>de</strong> familias en <strong>de</strong>sventaja) y el programa Follow<br />
Through (servicios <strong>de</strong> reforzamiento educativo en los primeros<br />
años <strong>de</strong> la escuela pública, con particular atención a los niños<br />
en <strong>de</strong>sventaja). A pesar <strong>de</strong> <strong>las</strong> interminables discusiones sobre<br />
<strong>las</strong> esca<strong>las</strong> <strong>de</strong> medición y los procedimientos <strong>de</strong> análisis utilizados<br />
por los evaluadores <strong>de</strong> los programas, estaba a la vista la<br />
baja efectividad <strong>de</strong> los programas educativos emprendidos bajo<br />
el principio <strong>de</strong> la igualdad <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s. <strong>La</strong>s habilida<strong>de</strong>s<br />
cognoscitivas y lingüísticas eran casi tan pobres como antes y no<br />
mantenían una relación significativa con <strong>las</strong> técnicas educativas<br />
empleadas ni con los gastos y los esfuerzos invertidos. "Después<br />
<strong>de</strong> dos años <strong>de</strong> esfuerzo concertado, los evaluadores no pudieron
28<br />
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
documentar la efectividad <strong>de</strong>l título <strong>implementación</strong> y tampoco<br />
<strong>de</strong>terminar si hubo algún programa en operación en el nivel local.<br />
Los fondos <strong>de</strong>l título <strong>implementación</strong> habían simplemente<br />
<strong>de</strong>saparecido en el pantano <strong>de</strong> los sistemas escolares locales, con<br />
algunas trazas aquí y allá <strong>de</strong> algo que pudo haber sido un programa<br />
educativo <strong>de</strong> carácter compensatorio" (Williams y Elmore,<br />
1976: 102).<br />
El libro <strong>de</strong> Martha Derthick New Towns In- Town: Why a Fe<strong>de</strong>ral<br />
Program Failed (1972) es un ensayo clásico sobre la más<br />
importante política urbana <strong>de</strong> la presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> Johnson, fruto<br />
<strong>de</strong> su i<strong>de</strong>a y compromiso personal. <strong>La</strong>s metas <strong>de</strong>l programa fueron<br />
mejorar <strong>las</strong> <strong>de</strong>ca<strong>de</strong>ntes condiciones <strong>de</strong> vida y habitación <strong>de</strong><br />
los pobres <strong>de</strong> la ciudad, foco <strong>de</strong> creciente violencia y criminalidad,<br />
así como reconstruir la imagen <strong>de</strong> un gobierno pasivo ante<br />
el <strong>de</strong>terioro urbano <strong>de</strong> <strong>las</strong> principales ciuda<strong>de</strong>s norteamericanas.<br />
Un <strong>de</strong>sarrollo urbano y habitacional integral a través <strong>de</strong> la venta<br />
<strong>de</strong> terrenos <strong>de</strong> propiedad fe<strong>de</strong>ral en <strong>las</strong> áreas metropolitanas a<br />
precios baratos fue consi<strong>de</strong>rado el nuevo y <strong>de</strong>cisivo instrumento,<br />
que venía a sumarse a los tradicionales subsidios gubernamentales<br />
<strong>de</strong> renta, compra, subsidios para construcción, mantenimiento<br />
y renovación. El programa estuvo a cargo <strong>de</strong>l Department<br />
of Housing and Urban Development (HUD), que intentó lanzarlo<br />
en siete ciuda<strong>de</strong>s americanas. "El intento <strong>de</strong> la administración<br />
Johnson por crear nuevas comunida<strong>de</strong>s mo<strong>de</strong>lo en terrenos <strong>de</strong><br />
propiedad fe<strong>de</strong>ral en <strong>las</strong> áreas metropolitanas comenzó en el verano<br />
<strong>de</strong> 1967. Sin embargo, cuatro años más tar<strong>de</strong>, no se habían<br />
aún terminado <strong>de</strong> construir ninguna <strong>de</strong> <strong>las</strong> comunida<strong>de</strong>s... El<br />
programa fue inequívocamente un fracaso. No sólo no alcanzó<br />
sus objetivos, sino que tampoco <strong>de</strong>jó resultados visibles. Tres<br />
proyectos (en San Antonio, New Bedford y San Francisco) murieron<br />
<strong>de</strong> inmediato. Los otros cuatro (en Washington, Atlanta,<br />
Louisville, Clinton Township) encontraron enormes dificulta<strong>de</strong>s<br />
y retrasos. En la primavera <strong>de</strong> 1971 estaban apenas en construc-<br />
n"Q¡"?<br />
... v".... -$ ¡:.. '
Es'ruDIO INTRODUCTORIO 29<br />
ción trescientas unida<strong>de</strong>s. Si se iba a terminar algún proyecto y si,<br />
una vez terminado, se realizaría la concepción fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> la comunidad<br />
mo<strong>de</strong>lo, era algo totalmente incierto" (Derthick, 1972:<br />
XIII-XIV).<br />
El ensayo <strong>de</strong> J. Pressman y A. \Vildavsky, Implementation<br />
(1973), centró su atención en los programas <strong>de</strong> la Economic Deve/opment<br />
Agency (EDA), orientados a la creación <strong>de</strong> empleos permanentes<br />
para <strong>las</strong> minorías a través <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo económico <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> localida<strong>de</strong>s. Para ello revisaron el experimento <strong>de</strong> Oakland<br />
(1966-1970) que buscaba mostrar ejemplarmente cómo la construcción<br />
<strong>de</strong> obras públicas junto con financiamientos atractivos<br />
para <strong>las</strong> empresas privadas era un óptimo incentivo para que los<br />
empleadores dinarnizaran sus negocios y <strong>de</strong>senca<strong>de</strong>naran procesos<br />
<strong>de</strong> contratación <strong>de</strong> <strong>las</strong> minorías. En 1966, EDA anunció la voluntad<br />
<strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> invertir 23 millones <strong>de</strong> dólares en Oakland,<br />
con el fin <strong>de</strong> crear tres mil empleos entre los resi<strong>de</strong>ntes<br />
<strong>de</strong>sempleados. Tres años <strong>de</strong>spués se habían canalizado sólo cuatro<br />
millones y creado apenas 63 empleos. "A este paso, pasarían otros<br />
veinte años antes <strong>de</strong> que esta operación <strong>de</strong> emergencia gastara el<br />
dinero <strong>de</strong>stinado a crear los empleos y pudiera evitar que la gente<br />
provocara revueltas en <strong>las</strong> ciuda<strong>de</strong>s o tomara parte en el<strong>las</strong>. Parte<br />
<strong>de</strong> los tres millones se fueron para la construcción <strong>de</strong> un paso a<br />
<strong>de</strong>snivel... y el resto se gastó en los honorarios <strong>de</strong> los arquitectos.<br />
El Congreso aprobó los fondos necesarios, <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la<br />
ciudad y <strong>las</strong> empresas dieron su aprobación, se anunció el programa<br />
al público con bombos y platillos. Pero, años más tar<strong>de</strong>, <strong>las</strong><br />
construcciones no habían sido terminadas, los financiamientos se<br />
habían agotado y los resultados en términos <strong>de</strong> empleo para <strong>las</strong><br />
minorías eran magros y <strong>de</strong>cepcionantes" (Pressman y Wildavsky,<br />
1973: XIX-XX).<br />
Todas estas evaluaciones oficiales y académicas <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
y sus resultados fueron socavando la esperanza en la capacidad<br />
<strong>de</strong>l gobierno como el agente <strong>de</strong> la gran reforma social. <strong>La</strong> <strong>de</strong>cep-
30 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
ción, que tuvo comienzos intelectuales, se volvió total y penosa<br />
cuando la Guerra <strong>de</strong> Vietnam <strong>de</strong>voró los recursos económicos y<br />
morales <strong>de</strong> la política <strong>de</strong> Johnson. El "consenso liberal" entró irremediablemente<br />
en crisis. Más tar<strong>de</strong>, los escándalos <strong>de</strong> la presi<strong>de</strong>ncia<br />
<strong>de</strong> Nixon terminaron por sepultar la confianza <strong>de</strong> la<br />
posguerra en la capacidad y honestidad <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral. El<br />
New Fe<strong>de</strong>ralism nixoniano corrigió, reorientó, atenuó los programas<br />
sociales, no los canceló, pero <strong>las</strong> innovaciones <strong>de</strong>saparecieron<br />
en el mar <strong>de</strong> ilegitimidad en que <strong>de</strong>sembocó su gobierno. Concedamos<br />
que esta historia estadouni<strong>de</strong>nse tiene <strong>de</strong> sobra analogías<br />
en la historia político-administrativa mexicana, latinoamericana y<br />
<strong>de</strong> tantos otros países.<br />
Exhibir el incumplimiento <strong>de</strong> objetivos, los retrasos impensables<br />
y los costos excesivos <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales fue la tónica <strong>de</strong><br />
los primeros estudios <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>políticas</strong>. En opio<br />
nión <strong>de</strong> Bardach (1977) propiciaron una conciencia "escéptica, sofisticada,<br />
anti-i<strong>de</strong>ológica, tal vez post-liberal", y originaron <strong>las</strong><br />
"herejías post-liberales".<br />
<strong>La</strong> primera herejía es el escepticismo respecto <strong>de</strong> los fundamentos<br />
intelectuales <strong>de</strong> la reforma liberal. <strong>La</strong> segunda herejía<br />
afirma que, aun si sabemos lo que se pue<strong>de</strong> hacer y po<strong>de</strong>mos<br />
encontrar los lí<strong>de</strong>res políticos dispuestos a hacerlo, el gobierno<br />
está probablemente mal cortado para llevar a cabo el trabajo.<br />
En el fondo, es probable que <strong>las</strong> estrategias regulatorias y burocráticas<br />
que han empleado con toda confianza los gobiernos<br />
sean ineficaces si no es que dañinas... <strong>La</strong> tercera herejía, con<br />
base en <strong>las</strong> dos primeras, afirma que, aun si se sabe lo que se<br />
<strong>de</strong>be hacer, se encuentran los lí<strong>de</strong>res políticos dispuestos a hacerlo<br />
y se pue<strong>de</strong> diseñar una estrategia apropiada <strong>de</strong> intervención<br />
gubernamental (esto es, mínimamente burocrática), no se<br />
pue<strong>de</strong> asegurar que la estrategia será bien llevada acabo... <strong>La</strong><br />
más simple estrategia gubernamental pue<strong>de</strong> implicar activida-
ESTUDIO Il\'TRODUcrORIO 31<br />
<strong>de</strong>s complejas e interrelacionadas <strong>de</strong> muchos niveles <strong>de</strong> oficinas<br />
y agencias <strong>de</strong> gobierno, organizaciones privadas, asociaciones<br />
profesionales, grupos <strong>de</strong> interés y poblaciones <strong>de</strong><br />
beneficiarios (1977: 4-5).<br />
Para ningún autor <strong>las</strong> razones <strong>de</strong>l "fracaso" <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
sociales fueron <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n moral, corrupción, mentira, pereza, irresponsabilidad...<br />
<strong>de</strong> funcionarios altos o menores. "Si ellos <strong>de</strong>cepcionaron<br />
<strong>las</strong> expectativas que el público puso en el gobierno es<br />
porque ellos también se engañaron a sí mismos" (Derthick, 1972:<br />
XIII). <strong>La</strong>s razones invocadas fueron <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n político-administrativo.<br />
A la izquierda, los "radicales" indicaron que el cambio social<br />
impulsado por los liberales tenia necesariamente que ser mucho<br />
menor <strong>de</strong>l esperado y estaba con<strong>de</strong>nado al fracaso, por cuanto <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong>l New Welfare <strong>de</strong>jaban inalterada la estructura <strong>de</strong>sigual<br />
y contradictoria <strong>de</strong>l sistema capitalista norteamericano. A la <strong>de</strong>recha,<br />
los "neoconservadores" <strong>de</strong>nunciaron la incapacidad <strong>de</strong>l gobierno<br />
libera] (<strong>de</strong>mócrata) y reivindicaron los mecanismos<br />
correctivos <strong>de</strong>l libre mercado. Se afirmó que cualquier gobierno<br />
corporativo-pluralista-incrementalista es un "gobierno que no<br />
pue<strong>de</strong> planear ni alcanzar la justicia", un "gobierno impotente,<br />
que no por ser más gran<strong>de</strong> es más po<strong>de</strong>roso" (Lowi, 19: XVI).<br />
Todas <strong>las</strong> reformas sociales que empren<strong>de</strong> son capturadas y explotadas<br />
por po<strong>de</strong>rosos grupos particularistas <strong>de</strong> interés, al margen<br />
<strong>de</strong> la ley y al abrigo <strong>de</strong> transacciones ocultas.<br />
1I. Los primeros estudios<br />
sobre la implemeruacion<br />
A la distancia <strong>de</strong> diez o quince años es fácil afirmar irónicamente<br />
que los primeros estudios sobre la <strong>implementación</strong> se llevaron a<br />
cabo <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la óptica <strong>de</strong>l "nada funciona" (Rein, 1983) o <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
"los horrores <strong>de</strong> la guerra" (Lin<strong>de</strong>r y Peters, 1987). Sin duda, la
32 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
"primera generación" <strong>de</strong> investigadores no fue optimista. Vitalmente<br />
no tenían razón para serlo, aunque su presunción inicial<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales como "zona <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre" los condujo a<br />
generalizaciones teóricamente discutibles. No sólo <strong>de</strong>scubrieron<br />
y explicaron los <strong>de</strong>fectos, conflictos, retrasos, distorsiones... que<br />
acarreaban <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Afirmaron también que esas situaciones<br />
eran inherentes a la puesta en práctica <strong>de</strong> toda política. "Hasta<br />
la política más robusta -la que está tan bien diseñada que parecería<br />
po<strong>de</strong>r sobrevivir al proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>- ten<strong>de</strong>rá a<br />
malograrse. Los síntomas clásicos <strong>de</strong> bajo <strong>de</strong>sempeño, retraso y<br />
escalada <strong>de</strong> costos aparecerán forzosamente" (Bardach, 1977: 5).<br />
Con ello, <strong>de</strong>liberada o inadvertidamente, la primera literatura<br />
llevó agua a los molinos <strong>de</strong>l neoconservadurismo (entre nosotros,<br />
neoliberalismo) norteamericano <strong>de</strong> los años ochenta. Pero,<br />
posiciones i<strong>de</strong>ológicas y <strong>políticas</strong> aparte, fue su mérito innegable<br />
mirar con ojos nuevos un hecho tan viejo como limitadamente<br />
entendido, a saber, que la acción gubernamental arrastra siempre<br />
un déficit en sus resultados. Es evi<strong>de</strong>nte que los fracasos<br />
pue<strong>de</strong>n <strong>de</strong>berse a muchos factores, pero uno fundamental es que<br />
es inexistente o <strong>de</strong>fectuosa la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
Los gobiernos suelen ser mejores cuando discurren y legislan<br />
acerca <strong>de</strong> <strong>las</strong> reformas sociales que cuando <strong>las</strong> efectúan. Por en<strong>de</strong>,<br />
rescataron y <strong>de</strong>stacaron la importancia que para el éxito <strong>de</strong><br />
la política tiene la <strong>implementación</strong> y no sólo su diseño. Con ello<br />
cuestionaron la ten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l policy analysis a encerrarse en el<br />
momento <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión y a consi<strong>de</strong>rarlo el paso sustantivo <strong>de</strong><br />
la política y el <strong>de</strong>terminante <strong>de</strong> su éxito. Cuestionaron particularmente<br />
la perspectiva economicista, ingenieril y contable en la<br />
que se había confinado la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> la política. En<br />
segundo lugar, localizaron los factores que inci<strong>de</strong>n en la <strong>implementación</strong><br />
y ocasionan su fracaso. Antes <strong>de</strong> estos estudios, pocos<br />
habían percibido el problema o lo habían entendido restringidamente<br />
como un simple problema administrativo u organizacional
ESTUDIO INTRODUCTORIO 33<br />
a manejar. A ellos se <strong>de</strong>be el énfasis en el carácter político <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>.<br />
El fracaso <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> tiene obviamente muchas causas.<br />
El error en la <strong>de</strong>cisión gubernamental es la causa más invocada.<br />
El precio que paga el li<strong>de</strong>razgo gubernamental por su sobreactuación<br />
es el que se le constituya en el origen <strong>de</strong> los males. El<br />
error pue<strong>de</strong> ser teórico o técnico, en el sentido <strong>de</strong> que la estrategia<br />
<strong>de</strong> acción diseñada no produce el efecto esperado y aspirado<br />
como fin. En los casos más impugnados se imputa el error<br />
a <strong>de</strong>terminadas predisposiciones, proclivida<strong>de</strong>s, <strong>de</strong>l gobierno por<br />
ciertas pautas <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong> los problemas y <strong>de</strong> selección <strong>de</strong> alternativas,<br />
o bien, a <strong>las</strong> características rígidas <strong>de</strong>l sistema político<br />
que obligan a consi<strong>de</strong>rar y <strong>de</strong>sahogar los asuntos públicos <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> un mismo arreglo <strong>de</strong> intereses... En esta perspectiva "política"<br />
la cuestión básica es la equivocación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión gubernamental<br />
y, por tanto, se trata <strong>de</strong> prevenirla o repararla. Es la cuestión<br />
<strong>de</strong>l diseño <strong>de</strong> la "buena" política. Si se pue<strong>de</strong> proyectar un objetivo<br />
con consenso y si se pue<strong>de</strong> diseñar un objetivo factible,<br />
todo está resuelto enteramente para presi<strong>de</strong>ntes, asesores, legisladores<br />
y clientela. Pero, más frecuentemente, se han imputado<br />
los <strong>de</strong>fectos y fracasos a la ejecución <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones. En esta<br />
perspectiva "administrativa" o "burocrática" los <strong>de</strong>terminantes<br />
son la <strong>de</strong>sorganización <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias, la impropiedad y rutina<br />
<strong>de</strong> los procedimientos, la incompetencia técnica o la apatía <strong>de</strong><br />
los agentes, los vicios morales que ro<strong>de</strong>an el <strong>de</strong>sempeño... <strong>La</strong><br />
cuestión básica es entonces la dirección y el control para lograr<br />
una ejecución disciplinada y productiva (intercomunicación, incentivos,<br />
supervisiones...).<br />
Ambas perspectivas, fa <strong>de</strong>l diseño y la <strong>de</strong> la ejecución, heredan<br />
la tradicional separación entre la política y la administración, entre<br />
los <strong>de</strong>cisores y los operadores (simples ejecutores). No hay entonces<br />
un objeto <strong>de</strong> conocimiento in<strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong>nominable "<strong>implementación</strong>".<br />
Antes hay una <strong>de</strong>cisión política, <strong>de</strong>spués sólo
·34<br />
LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA<br />
simple administración. A la ciencia política interesa sólo el momento<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión pública, el estudio <strong>de</strong>l proceso conflictivo<br />
y/o concertado-<strong>de</strong> <strong>las</strong> opciones <strong>políticas</strong> y el <strong>de</strong> la elección vinculante.<br />
Lo que suce<strong>de</strong> <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> ella no es materia <strong>de</strong> politología<br />
sino asunto <strong>de</strong> <strong>las</strong> "ciencias administrativas", <strong>de</strong> técnicas gerenciales<br />
y <strong>de</strong>sarrollos organizacionales. Sin embargo, no es así. "En<br />
principio algunos actos administrativos simplemente ejecutan una<br />
<strong>de</strong>cisión política previa. Si es así, nos po<strong>de</strong>mos olvidar <strong>de</strong> ellos<br />
por cuanto no forman parte <strong>de</strong>l policymaking. Sin embargo, la mayor<br />
parte <strong>de</strong> los actos administrativos o quizá todos ellos hacen<br />
política y cambian la política al intentar implementarla. En este<br />
caso <strong>de</strong>bemos analizar la <strong>implementación</strong> como parte <strong>de</strong>l policymaking"<br />
(Lindblom, 1980: 64).<br />
<strong>La</strong> ten<strong>de</strong>ncia a reducir el estudio <strong>de</strong> la política al gran momento<br />
<strong>de</strong>cisorio <strong>de</strong> gobierno, al diseño y selección <strong>de</strong> la mejor<br />
opción <strong>de</strong> conducta respecto <strong>de</strong> los fines, llegó a su apogeo en<br />
1965 con la instauración <strong>de</strong>l "presupuesto por programas", en el<br />
gobierno fe<strong>de</strong>ral norteamericano. Economistas, investigadores<br />
<strong>de</strong> operaciones, analistas políticos, administradores científicos,<br />
procedieron a <strong>de</strong>sagregar los gran<strong>de</strong>s fines <strong>de</strong> la legislación y<br />
administración fe<strong>de</strong>ral en objetivos precisos (con resultados<br />
mensurables para fines <strong>de</strong> comprobación y evaluación) y a dibujar<br />
cursos <strong>de</strong> acción eficientes y controlables (recursos, técnicas,<br />
agentes, situaciones, tiempos y movimientos...) para realizar los<br />
objetivos. PPBS hizo que la atención <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisores y analistas políticos<br />
se concentrara en la pon<strong>de</strong>ración y elección entre varias<br />
opciones competitivas <strong>de</strong> realización eficiente <strong>de</strong> objetivos. Un<br />
clima <strong>de</strong> normatividad y prescripción era respirable, con exigencias<br />
tanto más amplias cuanto más se consi<strong>de</strong>raba que eran po-<br />
. líticas <strong>de</strong> interés nacional general. Más aún, este enfoque no sólo<br />
privilegió el momento <strong>de</strong>l diseño <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. También privilegió<br />
el nivel supremo <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, el <strong>de</strong> la<br />
presi<strong>de</strong>ncia fe<strong>de</strong>ral. Presuponía entonces que la <strong>de</strong>cisión "racio-<br />
\
ESTUDIO INTRODUCTORIO<br />
nal", una vez tomada, se <strong>de</strong>sarrollaría al pie <strong>de</strong> la letra <strong>de</strong>l pro<br />
.grama y que <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la Casa Blanca <strong>de</strong>scen<strong>de</strong>rían' inalteradas<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l cauce y en el tiempo estimado por <strong>las</strong> diversas<br />
escalones <strong>de</strong> <strong>las</strong> direcciones fe<strong>de</strong>rales, <strong>de</strong> los gobiernos estatales<br />
y locales, <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias operadoras <strong>de</strong> los servicios, hasta los<br />
street-level bureaucrats. Esta suerte <strong>de</strong> jacobinismo tecnocrático,<br />
tan intelectual como veleitario, fue el-<strong>de</strong>rrotado en los años sesenta.<br />
<strong>La</strong> literatura <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, pese a su crítica y <strong>de</strong>cepción<br />
gubernamental, reivindicó la naturaleza política <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>.<br />
Más allá <strong>de</strong>l diseño está la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión. Y<br />
más allá <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte y <strong>de</strong> la legislatura está la compleja red<br />
<strong>de</strong> organizaciones públicas, con sus intereses y sus hábitos, que<br />
se encargan <strong>de</strong> transformar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones en hechos efectivos -.<br />
Estos dos recordatorios son pertinentes y <strong>de</strong>cisivos para el <strong>de</strong>stino<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas si han <strong>de</strong> llegar a ser efectivamente<br />
<strong>políticas</strong>, componentes <strong>de</strong> la historia social real, y no simplemente<br />
discursos <strong>de</strong> gobierno y escritos <strong>de</strong> leyes, una simple "colección<br />
<strong>de</strong> palabras", para usar la expresión <strong>de</strong> Bardach. Los<br />
primeros estudios pudieron haber exagerado sus pretensiones<br />
teóricas y sus pronósticos. No <strong>de</strong>ja <strong>de</strong> sorpren<strong>de</strong>r su juicio tan<br />
drástico como infundado que toda política, por el hecho <strong>de</strong> tener<br />
que ser implementada, está con<strong>de</strong>nada al fracaso, al incumplimiento.<br />
Pudieron también haber dado inicio a una moda intelectual<br />
que usó el término <strong>implementación</strong> como una nueva<br />
manera <strong>de</strong> <strong>de</strong>cir <strong>las</strong> mismas cosas que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> siempre los estudios<br />
tradicionales <strong>de</strong> administración y organización pública habían dichocan<br />
diverso lenguaje. Ambas cosas <strong>de</strong> hecho sucedieron. Sin<br />
embargo, ello no menoscaba su mérito <strong>de</strong> haber llamado la atención<br />
sobre el problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>políticas</strong>, haber<br />
reivindicado su especificidad cognoscitiva, haber generado nuevos<br />
conceptos y explicaciones <strong>de</strong> un fenómeno restringidamente<br />
entendido y, en particular, haber enriquecido el policy analysis<br />
(<br />
35
36 LUISF. AGUILAR VILLANÚEVA<br />
sacándolo <strong>de</strong> su confinamiento en el análisis <strong>de</strong> costo-beneficio y<br />
en su pretensión <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar indiferenciadamente racionalidad<br />
económica y racionalidad política.<br />
i.Implementation analysis es un vino nuevo o sólo un vino viejo<br />
en botel<strong>las</strong> nuevas? ¿Es sólo una nueva etiqueta? En realidad<br />
es un poco ambas cosas cuando se revisa el campo <strong>de</strong> estudio.<br />
En su forma más superficial es sólo una nueva etiqueta para<br />
la vieja observación <strong>de</strong> que los mejores planes <strong>de</strong> los ratones<br />
y los hombres se frustran. Después <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre <strong>de</strong> Vietnam y<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>cepciones <strong>de</strong> Great Society no sorpren<strong>de</strong> que haya tenido<br />
gran aceptación el estribillo que a<strong>de</strong>reza la sabiduría práctica<br />
con términos racionalistas y que sirve <strong>de</strong> <strong>de</strong>scripción, explicación,<br />
racionalización y excusa <strong>de</strong> los fracasos <strong>de</strong>l diseño <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>... En su forma cabal, el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong> ser una botella nueva para un vino viejo. Y sería grave<br />
error pasar por alto el valor <strong>de</strong> la nueva botella. 'Al insistir en<br />
que, para cumplir con <strong>las</strong> responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l diseñador <strong>de</strong><br />
<strong>políticas</strong>, se requiere contar con juicios acerca <strong>de</strong> lo que realmente<br />
pueda acontecer si se elige una opción política en lugar<br />
<strong>de</strong> otra, los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> obligan a los economistas<br />
a ir más allá <strong>de</strong> sus supuestos complacientes y simplificadores<br />
acerca <strong>de</strong> cómo el gobierno pue<strong>de</strong> actuar si se<br />
adopta una <strong>de</strong>terminada política. Del mismo modo obligan a<br />
los especialistas en organizaciones y a los politólogos a ir más<br />
allá <strong>de</strong> su manida advertencia: "el asunto es mucho más complicado"...<br />
Ir más allá <strong>de</strong>l trabajo ordinario <strong>de</strong> la ciencia política,<br />
<strong>de</strong> la teoría <strong>de</strong> la organización, <strong>de</strong> la economía, con el fin<br />
<strong>de</strong> llegar a inferencias útiles para el diseño <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> no<br />
es un logro insignificante., (Esto) sugiere que hay fermentos<br />
en el implementation analysis que pue<strong>de</strong>n eventualmente producir<br />
un vino nuevo (Moore y Allison, 1978: 154-155).
ESTUDIO INTRODUCTORIO 37<br />
11. 1. Los <strong>de</strong>fectos y excesos <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales: M Derthick<br />
Uno <strong>de</strong> los trabajos más citados en los años setenta, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong><br />
ser cronológicamente uno <strong>de</strong> los primeros, es el <strong>de</strong> Martha Derthick<br />
(1972), New Towns In-Town. Su mérito es haber lanzado por<br />
primera vez la pregunta teórica Why a fe<strong>de</strong>ralprogramfaíled?, por<br />
qué fallan los programas fe<strong>de</strong>rales, y haber inaugurado un nuevo<br />
interés <strong>de</strong> conocimiento y una nueva dirección <strong>de</strong> respuesta. Su<br />
planteamiento lleva al concepto un estado <strong>de</strong> conciencia generacional<br />
y abre una línea <strong>de</strong> estudio <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la ciencia política<br />
norteamericana. Su investigación puso <strong>de</strong> relieve "los límites <strong>de</strong><br />
la centralización", cuestionando el supuesto <strong>de</strong> la fácil y subordinada<br />
articulación <strong>de</strong> los gobiernos estatales y locales al gobierno<br />
fe<strong>de</strong>ral. En consecuencia, criticó que los planificadores y analistas<br />
fe<strong>de</strong>rales hayan <strong>de</strong>jado fuera <strong>de</strong> toda consi<strong>de</strong>ración en el diseño<br />
<strong>de</strong> la política comunitaria-habitacional<strong>las</strong> resistencias e indiferencias<br />
<strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s y grupos <strong>de</strong> nivel local, que el programa enfrentaría<br />
en el momento <strong>de</strong> ser puesto en operación. <strong>La</strong> tesis<br />
específica es que: "el fracaso se <strong>de</strong>bió principalmente a la limitada<br />
capacidad <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral para influir en <strong>las</strong> acciones <strong>de</strong> los<br />
gobiernos locales y a su ten<strong>de</strong>ncia a proyectar metas i<strong>de</strong>ales. Estas<br />
dos incapacida<strong>de</strong>s son inherentes a la posición que el gobierno<br />
central ocupa en el sistema fe<strong>de</strong>ral americano" (1972 :83).<br />
Para realizar sus <strong>políticas</strong> nacionales la presi<strong>de</strong>ncia no pue<strong>de</strong><br />
más que pasar a través <strong>de</strong> la red <strong>de</strong> los gobiernos subnacionales<br />
y, por en<strong>de</strong>, necesita actuar exitosamente en el nivel <strong>de</strong> la política<br />
local. En un sistema fe<strong>de</strong>ral esto significa frecuentemente ofrecer<br />
incentivos en forma <strong>de</strong> subsidios y <strong>de</strong>terminar <strong>las</strong> condiciones <strong>de</strong><br />
su entrega. Todo ello implica: "tener un conocimiento suficiente<br />
<strong>de</strong> la política local con el fin <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar cuáles pue<strong>de</strong>n ser los<br />
incentivos idóneos y necesarios, poseer los incentivos en cantidad<br />
suficiente y canalizarlos oportunamente hacia los centros <strong>de</strong>l po-
38<br />
LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA<br />
<strong>de</strong>r local cuyo apoyo se necesita para po<strong>de</strong>r alcanzar el propósito<br />
fe<strong>de</strong>ral" (1972: 84). Estas tres condiciones no fueron cumplidas<br />
en el programa fe<strong>de</strong>ral conocido como New Towns In- Town. Hubo<br />
"conocimiento limitado" <strong>de</strong>l sistema político local (<strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s<br />
locales no estaban interesadas en <strong>de</strong>sarrollar el programa, ni dispuestas<br />
a provocar o enfrentar una previsible oposición local que<br />
acarrearía mayores daños que los beneficios <strong>de</strong>l programa...). Hubo<br />
también "limitada provisión <strong>de</strong> ayuda", en el sentido <strong>de</strong> que<br />
el incentivo <strong>de</strong> la compra <strong>de</strong> tierras fe<strong>de</strong>rales a bajo precio pero<br />
a cambio <strong>de</strong> acept ar <strong>de</strong>sarrollos habitacionales para los pobres y<br />
<strong>las</strong> minorías fue consi<strong>de</strong>rada una transacción político-económica<br />
<strong>de</strong>sventajosa o muy poco atractiva. Por en<strong>de</strong>, hubo también "limitado<br />
uso <strong>de</strong> la ayuda", la cual no pudo <strong>de</strong>spertar grupos <strong>de</strong> apoyo<br />
ni disuadir a los movimientos <strong>de</strong> oposición local. Si a estas condiciones<br />
incumplidas se suma "la inflación <strong>de</strong> los objetivos" se<br />
tiene el cuadro completo <strong>de</strong> por qué tal política estaba con<strong>de</strong>nada<br />
al fracaso.<br />
Objetivos inflados, <strong>de</strong>smesurados, parecen ser una inclinación<br />
<strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral en la i<strong>de</strong>ación <strong>de</strong> sus <strong>políticas</strong>. No se contenta<br />
con alcanzar <strong>de</strong>terminadas metas concretas, sino que aspira a que<br />
sus logros sean innovadores, ejemplares y edificantes, portadores<br />
<strong>de</strong> un po<strong>de</strong>roso "valor simbólico para toda la sociedad". I<strong>de</strong>alismo<br />
y fe<strong>de</strong>ralismo parecen ir <strong>de</strong> la mano. Esto quedó <strong>de</strong> manifiesto en<br />
el programa habitacional <strong>de</strong> la presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> Johnson. No se trataba<br />
sólo <strong>de</strong> construir casas para los pobres <strong>de</strong> <strong>las</strong> ciuda<strong>de</strong>s principales<br />
<strong>de</strong> los Estados Unidos, sino <strong>de</strong> "crear una comunidad<br />
mo<strong>de</strong>lo para la sociedad urbana <strong>de</strong> la segunda mitad <strong>de</strong>l siglo xx".<br />
Ahora bien, el objetivo <strong>de</strong> una zona habitacional con integración<br />
social y racial, con nuevos estilos <strong>de</strong> vida y <strong>de</strong> interacción, con<br />
participación comunitaria en su gestión, con instalaciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
educativo y expresión artística... forzó a un plan <strong>de</strong> tal<br />
complejidad económica, política, cultural y técnica que, necesariamente<br />
tenía que sobrepasar la capacidad gubernamental <strong>de</strong>
ESTUDIO INTRODUcrORIO 39<br />
su realización. <strong>La</strong> dificultad <strong>de</strong> llevar a cabo muchos planes fe<strong>de</strong>rales<br />
resi<strong>de</strong> precisamente en que sus objetivos tien<strong>de</strong>n a ser grandiosos,<br />
excesivos, por la magnitud <strong>de</strong> su cobertura y <strong>de</strong> su<br />
i<strong>de</strong>alidad (<strong>de</strong> su "efecto <strong>de</strong>mostración"). Esta propensión se <strong>de</strong>be<br />
a la "posición central" que el gobierno fe<strong>de</strong>ral ocupa en el sistema<br />
político. "Su escala <strong>de</strong> jurisdicción y su lejanía <strong>de</strong> la ejecución<br />
material <strong>de</strong> los programas nacionales" lo lleva a proyectar objetivos<br />
que trascien<strong>de</strong>n los asuntos singulares <strong>de</strong> <strong>las</strong> localida<strong>de</strong>s (los<br />
cuales a<strong>de</strong>más <strong>de</strong>sconoce), y objetivos supuestamente capaces <strong>de</strong><br />
sacudir la rigi<strong>de</strong>z y hasta mezquindad <strong>de</strong>l arreglo <strong>de</strong> los intereses,<br />
usos y po<strong>de</strong>res locales. <strong>La</strong> i<strong>de</strong>a cultural <strong>de</strong>l "gobierno central como<br />
activista social" es paradójicamente una <strong>de</strong> <strong>las</strong> fuentes <strong>de</strong> su ineficiencia.<br />
El programa <strong>de</strong> venta <strong>de</strong> los terrenos fe<strong>de</strong>rales no es más que<br />
un ejemplo <strong>de</strong> un fenómeno general que requiere explicación:<br />
la ten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral a ser el innovador <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> públicas y la fuente <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>finiciones i<strong>de</strong>ales <strong>de</strong>l<br />
bien público. <strong>La</strong> división <strong>de</strong> autoridad en el sistema fe<strong>de</strong>ral ha<br />
tendido a asignar al gobierno central el papel <strong>de</strong>l reformador<br />
<strong>de</strong> los asuntos locales... Su separación <strong>de</strong> la política y <strong>de</strong> la<br />
administración locales ha permitido que los políticos fe<strong>de</strong>rales<br />
tiendan a formular objetivos i<strong>de</strong>ales e innovadores... Ellos son<br />
libres, mucho más libres que <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s locales para ponerse<br />
públicamente <strong>de</strong>l lado <strong>de</strong>l progreso y <strong>de</strong> los gran<strong>de</strong>s principios.<br />
No teniendo que <strong>de</strong>cidir ordinariamente sobre casos<br />
concretos, no tienen tampoco porqué hacer los compromisos<br />
que los casos singulares implican. Más lejos están <strong>de</strong> la casuística,<br />
más capaces son <strong>de</strong> principios (1972: 94).<br />
Su análisis arroja algunas observaciones tendientes a evitar que<br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> nacionales fracasen. Se exige "una buena representación<br />
<strong>de</strong> los intereses locales", "generar un apoyo local creando<br />
organizaciones aliadas", "promover ajustes entre el programa<br />
\
ESTUDIO INTRODUcrORIO 41<br />
centro <strong>de</strong>l <strong>de</strong>bate teórico y práctico <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>'<br />
(Berman, 1978, 1980; Elmore, 1978, 1979; Mc<strong>La</strong>ughlin,<br />
1976, 1978; Majone y Wildavsky, 1979; Browne y Wildavsky 1983).<br />
Por último, en años duramente polémicos contra el estilo personal<br />
<strong>de</strong> gobernar <strong>de</strong> Johnson y contra la <strong>de</strong>sbordada administración<br />
<strong>de</strong>mócrata, insiste en la tesis <strong>de</strong> que ni la idiosincrasia<br />
presi<strong>de</strong>ncial ni <strong>las</strong> posiciones i<strong>de</strong>ológico-<strong>políticas</strong> <strong>de</strong> los partidos<br />
son los principales <strong>de</strong>terminantes <strong>de</strong>l <strong>de</strong>svío y <strong>de</strong>l fracaso <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>. El factor causal <strong>de</strong>cisivo son "<strong>las</strong> limitadas capacida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral". Un problema <strong>de</strong> estructura institucional,<br />
no <strong>de</strong> diferencias <strong>de</strong> personalida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong> orientaciones, está en la<br />
base <strong>de</strong>l problema.<br />
En tanto esfuerzo por ofrecer habitación a los pobres y, más<br />
aún, por construir comunida<strong>de</strong>s mo<strong>de</strong>lo, era más probable que<br />
el programa surgiera <strong>de</strong> una administración liberal que <strong>de</strong> una<br />
conservadora. Se pue<strong>de</strong> argumentar que al menos una <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
incapacida<strong>de</strong>s -la ten<strong>de</strong>ncia a proyectar objetivos i<strong>de</strong>ales e innovadores-<br />
no es característica <strong>de</strong> la administración fe<strong>de</strong>ral en<br />
general sino sólo <strong>de</strong> <strong>las</strong> administraciones que son 'progresistas'.<br />
Dicho crudamente, el fracaso <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> los terrenos<br />
fe<strong>de</strong>rales sólo podía suce<strong>de</strong>rles a los Demócratas. Otros tipos<br />
<strong>de</strong> fracaso, los que se <strong>de</strong>rivan <strong>de</strong>l hacer <strong>de</strong>masiado poco en<br />
lugar <strong>de</strong>l intentar hacer <strong>de</strong>masiado, afectan presumiblemente<br />
a los Republicanos... Sin embargo, lo que <strong>de</strong> aquí se <strong>de</strong>spren<strong>de</strong><br />
es que <strong>las</strong> diferencias entre <strong>las</strong> administraciones fe<strong>de</strong>rales son<br />
sólo diferencias <strong>de</strong> grado y no <strong>de</strong> género (172:99).<br />
JI. 2. "<strong>La</strong> complejidad <strong>de</strong> la acción<br />
conjunta": Pressman y Wildavsky<br />
El ensayo que recoge el clima <strong>de</strong>l tiempo, que inaugura la literatura<br />
sobre la <strong>implementación</strong>, que ofrece los primeros conceptos
42 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
y explicaciones y cuyos teoremas son hasta la fecha un punto <strong>de</strong><br />
referencia, es el <strong>de</strong> Jeffrey L. Pressman y Aaron Wildavsky (1973)<br />
Implementation. (Su largo subtítulo irónico lo dice todo: "Cómo<br />
<strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s expectativas <strong>de</strong> Washington se malograron en Oakland,<br />
o por qué resulta asombroso que los programas fe<strong>de</strong>rales<br />
funcionen. Saga <strong>de</strong> la oficina <strong>de</strong> Administración <strong>de</strong>l Desarrollo<br />
Económico, narrada por dos observadores compasivos que <strong>de</strong>sean<br />
reconstruir la moral sobre la base <strong>de</strong> esperanzas frustradas"). Su<br />
novedad y mérito consiste en su aporte teórico al entendimiento<br />
y a la explicación <strong>de</strong>l problema-proceso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
pues introduce distinciones conceptuales fundamentales, acota<br />
con precisión su objeto <strong>de</strong> estudio y construye <strong>las</strong> primeras categorías<br />
e hipótesis <strong>de</strong> su <strong>de</strong>sarrollo. Se trata <strong>de</strong> un libro conceptualmente<br />
frío en la superficie, pero agitado su fondo por la<br />
frustración, por la sensación <strong>de</strong> que los fracasos gubernamentales<br />
no han enseñado nada a nadie:<br />
Tocamos un nervio muy sensible. Nuestra preocupación por<br />
los obstáculos con que toparon los numerosos programas <strong>de</strong><br />
gobierno, intentados recientemente para aligerar la pobreza,<br />
no se. <strong>de</strong>bió sólo al hecho <strong>de</strong> que habían sido un fracaso. En<br />
efecto, <strong>de</strong> entrada era esperable una cierta <strong>de</strong>cepción. El malestar<br />
público proce<strong>de</strong> más bien <strong>de</strong> la percepción que, en términos<br />
generales, no hemos aprendido nada <strong>de</strong>l- fracaso y, en<br />
consecuencia, que estamos hoy tan necesitados y confundidos<br />
como lo estábamos antes (1973: 127-128). .<br />
El fracaso <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales es el horizonte <strong>de</strong>l ensayo.<br />
Pero no el fracaso que es imputable a la oposición o a la ausencia<br />
<strong>de</strong> apoyo a una <strong>de</strong>terminada política. Tampoco el que suce<strong>de</strong> <strong>de</strong>bido<br />
a criterios legislativos contradictorios o ambiguos o a falta<br />
<strong>de</strong> financiamiento a<strong>de</strong>cuado en calidad, monto y oportunidad. Estas<br />
fuentes <strong>de</strong> fracaso <strong>de</strong> una política, aunque reales y frecuentes
44 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA<br />
y analistas sobre lo que hay que enten<strong>de</strong>r por política, con el resultado<br />
<strong>de</strong> privar <strong>de</strong> consistencia teórica (e interés práctico) al<br />
acto <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política, <strong>de</strong>scalificándolo como un<br />
objeto <strong>de</strong> estudio propio y distinto. Este <strong>de</strong>fecto conceptual ha<br />
tenido, a su vez consecuencias prácticas nocivas en el diseño, <strong>de</strong>sarrollo<br />
y evaluación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, al ignorar el papel crucial<br />
que la <strong>implementación</strong> tiene para la efectividad <strong>de</strong> la política.<br />
Por "política" se entien<strong>de</strong> frecuentemente "una <strong>de</strong>claración <strong>de</strong><br />
intenciones", "una <strong>de</strong>claración general <strong>de</strong> metas y objetivos". Es<br />
el caso <strong>de</strong> la afirmación "nuestra política es generar empleo para<br />
<strong>las</strong> minorías", en el sentido <strong>de</strong> anunciar lo que se quiere hacer.<br />
El discurso político está repleto <strong>de</strong> <strong>de</strong>claraciones <strong>de</strong> nobles propósitos<br />
públicos y buenas intenciones. Por otro lado, también se<br />
entien<strong>de</strong> por "política" el "comportamiento actual", "la meta y su<br />
actual cumplimiento". Es el caso <strong>de</strong> la afirmación "nuestra política<br />
es generar empleo para <strong>las</strong> minorías", y se relatan enseguida <strong>las</strong><br />
acciones <strong>de</strong> creación <strong>de</strong> puestos <strong>de</strong> trabajo, <strong>de</strong> contrataciones realizadas,<br />
<strong>de</strong> población empleada. Entre el extremo <strong>de</strong> un concepto<br />
<strong>de</strong> política como "<strong>de</strong>claración <strong>de</strong> intenciones" -anterior a toda<br />
acción- y el extremo <strong>de</strong>l otro concepto <strong>de</strong> política como "<strong>de</strong>claración<br />
<strong>de</strong> resultados" -posterior a toda acción- hay que reivindicar<br />
y recuperar el espacio intermedio <strong>de</strong>l actuar, el conjunto <strong>de</strong> acciones<br />
que transformó <strong>las</strong> intenciones en resultados obser- vables.<br />
Este espacio intermedio <strong>de</strong>l actuar es precisamente el acto <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>.<br />
Pressman y Wildavsky proponen una <strong>de</strong>finición formalizada<br />
<strong>de</strong> la política como teoría o hipótesis causal, como "una ca<strong>de</strong>na<br />
causal entre <strong>las</strong> condiciones iniciales y <strong>las</strong> futuras consecuencias:<br />
si X, entonces Y" (1973 : XV). Para el caso específico <strong>de</strong> Oakland<br />
la.hipótesis es: "Si el gobierno fe<strong>de</strong>ral... proporciona 23 millones<br />
<strong>de</strong> dólares en préstamos y subsidios a empresas y si éstas aceptan<br />
contratar minorías <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> emplear el dinero, entonces se<br />
construirán instalaciones que crearán nuevos empleos <strong>de</strong>stinados
ESTUDIO INTRODUCTORIO 47<br />
selección <strong>de</strong>l personal y nombramiento <strong>de</strong> los directivos, reuniones<br />
con <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s locáks y grupos'políticos <strong>de</strong> la ciudad para<br />
fines <strong>de</strong> presentación <strong>de</strong> i<strong>de</strong>as y obtención <strong>de</strong> consenso, diseño<br />
<strong>de</strong>l programa y calendario <strong>de</strong> la acción gubernamental, anuncios<br />
y convocatorias, <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> requisitos que garanticen la articulación<br />
<strong>de</strong>l financiamiento con el empleo <strong>de</strong> <strong>las</strong> minorías (por<br />
tanto, fijación <strong>de</strong> criterios para la elegibilidad <strong>de</strong> empresas, para<br />
la aprobación <strong>de</strong> proyectos, para la continuación o suspensión <strong>de</strong><br />
fondos gubernamentales...),- revisión técnica <strong>de</strong> los proyectos <strong>de</strong><br />
construcción <strong>de</strong> obras públicas, activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> aprobación y seguimiento<br />
<strong>de</strong> los proyectos, activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> información en casos <strong>de</strong><br />
malos entendidos y <strong>de</strong> negociación en casos <strong>de</strong> conflictos, programas<br />
<strong>de</strong> capacitación <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra... Éstos y otros pasos más,<br />
por los que una política atraviesa, son puntos <strong>de</strong> reunión <strong>de</strong> muchos<br />
actores con diversos intereses y puntos <strong>de</strong> vista sobre la política<br />
en su conjunto o sobre <strong>las</strong> ventajas o costos que se<br />
<strong>de</strong>spren<strong>de</strong>n <strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> los pasos <strong>de</strong> su <strong>implementación</strong>. Es<br />
evi<strong>de</strong>nte que, en el proceso empírico <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una<br />
política, <strong>las</strong> fases que conceptualmente pue<strong>de</strong>n ser tal vez distinguidas<br />
con niti<strong>de</strong>z y progresividad tien<strong>de</strong>n a sobreponerse y a ser<br />
reversibles, formando un "tejido sin costuras".<br />
Esta profundización y aclaración <strong>de</strong> <strong>las</strong> tesis <strong>de</strong> Pressman y<br />
Wildavsky nos lleva a afirmar que lo que se implementa, en sentido<br />
amplio, es la hipótesis causal que constituye la política. Pero,<br />
en sentido circunscrito, es el objetivo, el evento aún irrealizado<br />
pero esperado y calculado como efecto último <strong>de</strong> un proceso causal,<br />
puesto en marcha por <strong>de</strong>terminadas condiciones iniciales y<br />
continuado por la ca<strong>de</strong>na <strong>de</strong> acciones <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. /Hay así<br />
un doble sentido <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>: es el .proceso <strong>de</strong> convertir<br />
un mero enunciado mental (legislación, plan o programa <strong>de</strong> gobierno)<br />
en un curso <strong>de</strong> acción efectivo y es el proceso <strong>de</strong> convertir<br />
algo que es sólo un <strong>de</strong>seo, un efecto probable, en una realidad<br />
efectiva. Son dos así los significados <strong>de</strong>l "llevar a cabo, a efecto,
48 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA<br />
a culminación", <strong>de</strong>l "implementar": el tránsito <strong>de</strong>l concepto (lo<br />
abstracto) a lo real (lo concreto) y el tránsito <strong>de</strong> lo probable (el<br />
objetivo, la expectativa) a lo efectuado. El lío <strong>de</strong>l pasar <strong>de</strong> un<br />
dicho a un hecho.<br />
Con la finalidad <strong>de</strong> precisar con niti<strong>de</strong>z el problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
los autores supusieron en su análisis la ausencia <strong>de</strong><br />
todo un conjunto <strong>de</strong> factores que suelen incidir negativamente en<br />
la realización <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Por un lado, se supuso que no existía<br />
niambigüedad ni inconsistencia interna entre los objetivos <strong>de</strong> la<br />
política ni tampoco oposición política a los mismos, que había<br />
a<strong>de</strong>más consenso sobre el empleo <strong>de</strong> los medios básicos y que el<br />
financiamiento era suficiente. Por otro lado, se supuso que <strong>las</strong><br />
organizaciones e individuos encargados <strong>de</strong> llevar a cabo la política<br />
tenían la competencia técnica para <strong>de</strong>sempeñar sus tareas y la integridad<br />
moral para cumplir con sus compromisos. Des<strong>de</strong> esta<br />
perspectiva, no serían entonces problemas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> en<br />
sentido propio los problemas que surgieran <strong>de</strong>bido a que no se<br />
cumplieron estas condiciones. Estos problemas <strong>de</strong>berían ser llamados<br />
con su nombre propio: oposición política, financiamiento<br />
errado, incompetencia técnica, indolencia burocrática... Sobre todo<br />
en el punto que concierne a <strong>las</strong> acciones que se <strong>de</strong>spren<strong>de</strong>n<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> condiciones iniciales, éstas pue<strong>de</strong>n ser mal cumplidas o nunca<br />
efectuadas por causas <strong>de</strong> incompetencia, <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n, corrupción,<br />
pereza... <strong>de</strong> <strong>las</strong> burocracias públicas o <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones privadas<br />
que (por ejemplo, vía favoritismos clientelistas) recibieron<br />
el encargo <strong>de</strong> llevar a la práctica <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones gubernamentales.<br />
A estos incumplimientos, en cuanto afectan la puesta en práctica<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones, se les pue<strong>de</strong> llamar en sentido amplio <strong>de</strong>fectos<br />
.o problemas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Pero, consi<strong>de</strong>rados en sentido<br />
propio, son <strong>de</strong>fectos o problemas <strong>de</strong> administración, organización,<br />
aptitud y ética profesional... y como tales <strong>de</strong>ben ser nombrados,<br />
conceptualizados y explicados. En sentido propio y estricto existe<br />
un problema <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> cuando, a pesar <strong>de</strong> ser indudable
ESTUDIO INTRODUCTORIO 49<br />
la aptitud técnica y la responsabilidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones participantes,<br />
a pesar <strong>de</strong> haber consenso en torno <strong>de</strong> los objetivos y<br />
los medios (<strong>las</strong> "condiciones iniciales"), el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la política<br />
se <strong>de</strong>svía, atrasa, frena... con el resultado final <strong>de</strong>l incumplimiento<br />
o fracaso <strong>de</strong> la política.<br />
Ahora bien, si se presupone que se han salvado los escollos<br />
más peligrosos y frecuentes para el éxito <strong>de</strong> una política, por qué<br />
entonces aparece el, "problema <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>", en qué consiste<br />
éste, cuáles son los factores que transforman un proceso que<br />
r:<br />
supuestamente <strong>de</strong>bería ser fluido y simplemente operativo en un<br />
curso <strong>de</strong> acción <strong>de</strong>sviado; lento e inconcluyente. El estudio <strong>de</strong>l<br />
caso Oakland ofrece una serie <strong>de</strong> factores relevantes que van a<br />
ser resumidos por la expresión the complexity ofjoint action. <strong>La</strong><br />
complejidad <strong>de</strong> la ca-operación es el <strong>de</strong>terminante <strong>de</strong> que no sucedan<br />
o sucedan fuera <strong>de</strong> tiempo y sin impacto <strong>las</strong> acciones que<br />
era previsible y esperable sucedieran, dado que eran congruentes<br />
con <strong>las</strong> condiciones iniciales, por todos aceptadas sin reparo. El<br />
primero <strong>de</strong> estos factores es' "la multiplicidad <strong>de</strong> participantes y<br />
perspectivas": diferentes individuos y organizaciones, gubernamentales<br />
y civiles, intervienen por <strong>las</strong> más diversas razones e intereses<br />
(a manera <strong>de</strong> ejemplo, porque poseen jurisdicción sobre<br />
la materia <strong>de</strong> la política o <strong>de</strong> su <strong>implementación</strong>, perciben que sus<br />
intereses pue<strong>de</strong>n ser reforzados o <strong>de</strong>bilitados en el proceso, tienen<br />
una opinión sobre cómo hacer <strong>las</strong> cosas, se encargan técnicamente<br />
<strong>de</strong> la puesta en práctica...). E intervienen con diversas actitu<strong>de</strong>s y<br />
grados <strong>de</strong> compromiso. Son variadísimos empíricamente los modos<br />
y resultados <strong>de</strong> estas intervenciones <strong>de</strong> muchos actores en muchos<br />
tramos <strong>de</strong>l proceso. En líneas generales, el resultado <strong>de</strong> esta<br />
plural participación es pormenorizar objetívos, recursos y procedimientos,<br />
adaptarlos a circunstancias y operadores. Aunque sus<br />
observaciones y propuestas no caigan fuera <strong>de</strong>l marco global <strong>de</strong><br />
la orientación y <strong>de</strong> la instrumentación <strong>de</strong> la política, sus especificaciones<br />
(esta prioridad en este momento, esta urgencia aquí y
50 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
ahora, este a<strong>de</strong>lanto <strong>de</strong> fondos, esta precisa metodología contable<br />
o técnica, este perfil profesional, este modo <strong>de</strong> hacer <strong>las</strong> cosas...)<br />
suelen generar conflictos, malos entendidos, confusiones, retrasos,<br />
quizá menores pero aniquiladores. No hay ruptura <strong>de</strong> los acuerdos<br />
fundamentales sobre los fines y los medios, pero los árboles <strong>de</strong><br />
los pequeños po<strong>de</strong>res, intereses, opiniones, jurisdicciones, profesiones,<br />
costumbres, experiencias.... terminan por per<strong>de</strong>r <strong>de</strong> vista<br />
el bosque. Los gran<strong>de</strong>s fines u objetivos son retraducidos en metas<br />
y priorida<strong>de</strong>s particulares. Los gran<strong>de</strong>s medios terminan <strong>de</strong>sparramados<br />
en un mar <strong>de</strong> instrumentos, técnicas, artes, procedimientos,<br />
rutinas... para los diversos pasos y sobre cuya eficacia y oportunidad<br />
se tienen siempre <strong>de</strong>bates que, si no siempre son bizantinos,<br />
resultan inevitablemente prolongados en el mejor <strong>de</strong> los casos.<br />
<strong>La</strong> incontable casuística <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sencuentros entre los agentes<br />
gubernamentales y entre éstos y los participantes civiles, pese<br />
a su incuestionable compromiso y capacidad profesional, es imputable<br />
a la siguiente c<strong>las</strong>e <strong>de</strong> fenómenos: los participantes en<br />
el programa gubernamental perciben: a) "directa incompatibilidad<br />
con otros compromisos", b) no hay incompatibilidad pero sí<br />
"preferencia por otros programas", e) tienen "compromisos simultáneos<br />
con otros proyectos", d) <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n <strong>de</strong> "otros que no comparten<br />
el mismo ánimo <strong>de</strong> urgencia en la realización <strong>de</strong>l<br />
proyecto", e) "diferencias <strong>de</strong> opinión sobre el li<strong>de</strong>razgo y <strong>las</strong> funciones<br />
propias <strong>de</strong> la organización", f) "diferencias legales y procedurales",<br />
g) "acuerdos acompañados <strong>de</strong> falta <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r" para<br />
llevarlos a cumplimiento. Para averiguar empíricamente "la complejidad<br />
<strong>de</strong> la acción conjunta" presente o probable <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> una <strong>de</strong>terminada política, se proce<strong>de</strong>: a) a localizar<br />
y enumerar <strong>las</strong> instancias gubernamentales y no gubernamentales<br />
que intervienen en el programa <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>; b) a <strong>de</strong>terminar<br />
su tipo <strong>de</strong> "conexión con el programa", es <strong>de</strong>cir, qué<br />
papel juegan y qué peso tienen en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>las</strong> acciones;<br />
e) a i<strong>de</strong>ntificar su "perspectiva y mayores objetivos" <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l
ESTUDIO INTRODUCTORIO 51<br />
programa; d) Ysu "sentido <strong>de</strong> urgencia" en el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> sus<br />
activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> colaboración: Este mapeo <strong>de</strong> agentes, actitu<strong>de</strong>s y<br />
acciones arroja como resultado la presencia <strong>de</strong> un buen número<br />
<strong>de</strong> actores divergentes en la ejecución <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión política más<br />
simple.<br />
Este movimiento. <strong>de</strong> "la simplicidad a la complejidad" es más<br />
claro y agudo cuando se toma conciencia que todos esos actores<br />
con perspectivas diversas sobre diversos tramos y modos <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
tienen que compatibilizar sus diferencias y encontrar<br />
arreglos estabilizadores <strong>de</strong> cooperación para po<strong>de</strong>r continuar<br />
el programa. Exigencia tanto más ineludible, cuanto más importante<br />
sea la <strong>de</strong>cisión a tomar en un punto y más polarizada la<br />
divergencia entre los participantes.<br />
El segundo factor es the multiplicity of <strong>de</strong>cision and clearance<br />
points. "Cada vez que se requiere un acto <strong>de</strong> acuerdo para que el<br />
programa pueda seguir a<strong>de</strong>lante se le llamará un -punto <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisíón«<br />
Cada punto en el que se requiere que un participante por<br />
separado dé su aprobación se le llamará -claro-" (1973: XVI). Dicho<br />
<strong>de</strong> otro modo, todo proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> tiene varios<br />
"puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión" -conlleva <strong>de</strong>terminadas <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> acción<br />
colectiva- y cada <strong>de</strong>cisión a tomar tiene varios "claros" -conlleva<br />
la aprobación <strong>de</strong> varios actores que tienen la capacidad <strong>de</strong> vetar<br />
la forma, el contenido o el tiempo <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión cooperativa. Si<br />
no se toman <strong>de</strong>cisiones conjuntas (y si no se obtiene el consenso<br />
<strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> los actores participantes en torno <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión<br />
tomada), el proceso <strong>de</strong> im1>lementación no pue<strong>de</strong> seguir a<strong>de</strong>lante.<br />
Se interrumpe o se <strong>de</strong>svía <strong>de</strong>l rumbo previsto. Para la averiguación<br />
<strong>de</strong> estas aduanas y retenes <strong>de</strong> la política se proce<strong>de</strong>, en la investigación<br />
empírica, a la tarea <strong>de</strong> localizar y enlistar: a) <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
<strong>de</strong> colaboración que son indispensables para que la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> la política avance; b) los actores personales o <strong>las</strong> organizaciones<br />
cuya intervención en los diversos puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión sea<br />
indispensable para la marcha <strong>de</strong> la política; e) i<strong>de</strong>ntificar y sumar
52 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
los puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión; d) i<strong>de</strong>ntificar y sumar los "claros", <strong>las</strong> aprobaciones<br />
que es indispensable concedan los participantes singulares.<br />
Podríamos añadir e) la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> cuáles actores pue<strong>de</strong>n<br />
ser calificados <strong>de</strong> "in<strong>de</strong>pendientes" en sentido estricto y cuáles<br />
son <strong>de</strong>pendientes (por razones económicas, <strong>políticas</strong>, i<strong>de</strong>ológicas...)<br />
<strong>de</strong> otros en el momento <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> cooperación.<br />
El estudio empírico <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> empleo <strong>de</strong> Oakland arrojó<br />
30 puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión que comportaban un total <strong>de</strong> 70 "claros".<br />
Según un cálculo aritmético (presentado como ejercicio, más que<br />
como procedimiento canónico), Pressman y Wildavsky <strong>de</strong>muestran<br />
que, aun si se otorga una muy alta probabilidad al caso favorable<br />
<strong>de</strong> que los diversos actores <strong>de</strong>n sin reparos su aprobación<br />
en cada punto <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión, es <strong>de</strong>bilísima la probabilidad final <strong>de</strong><br />
éxito <strong>de</strong> una política, cuya estimación resulta <strong>de</strong>l producto <strong>de</strong> la<br />
multiplicación <strong>de</strong> todas <strong>las</strong> probabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> aprobación <strong>de</strong> cada<br />
participante. <strong>La</strong> probabilidad <strong>de</strong> éxito final <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> 70 "claros",<br />
suponiendo un 80% <strong>de</strong> consenso por parte <strong>de</strong> los participantes,<br />
es <strong>de</strong> una en un millón y bastan sólo cuatro eventos necesitados<br />
<strong>de</strong> aprobación para que la política esté ya por <strong>de</strong>bajo <strong>de</strong> la mitad<br />
<strong>de</strong> la probabilidad <strong>de</strong> ser completada con éxito. Es <strong>de</strong> seis en diez<br />
mil y <strong>de</strong> cuatro en mil si la probabilidad <strong>de</strong> consenso ascien<strong>de</strong> a<br />
90 y 95% respectivamente, así como bastan 7 y 14 "claros" para<br />
que el éxito <strong>de</strong> la política sea inferior al <strong>de</strong> su fracaso.<br />
<strong>La</strong> multiplicidad <strong>de</strong> actores participantes, <strong>de</strong> puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión,<br />
<strong>de</strong> aprobaciones requeridas en cada <strong>de</strong>cisión, provocan dos<br />
efectos negativos: "la pluralidad <strong>de</strong> objétívos y trayectorias <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión"<br />
y "la aparición <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones inesperadas", Frecuentemente<br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> contienen varios objetivos que en el concepto fino<br />
<strong>de</strong> sus diseñadores forman una unidad inter<strong>de</strong>pendiente, pero que<br />
en la práctica prosaica <strong>de</strong> su <strong>de</strong>sarrollo comienzan primero a diferenciarse,<br />
<strong>de</strong>spués a separarse y terminan enfrentándose como<br />
opciones excluyentes con trayectorias propias <strong>de</strong> realización. (En<br />
el estudio <strong>de</strong> Oakland, la construcción <strong>de</strong> obras públicas y la ge-
ESTUDIO INTRODUCTORIO 53<br />
neración <strong>de</strong> empleos formaban una unidad, en el sentido <strong>de</strong> que<br />
la realización <strong>de</strong> un objetivo conduciría al otro; sin embargo, lo<br />
que a la postre sucedió fue la concentración <strong>de</strong> la mayor parte <strong>de</strong><br />
los participantes en el programa <strong>de</strong> construcción <strong>de</strong> obras públicas<br />
con in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la generación <strong>de</strong> empleo, objetivo principal<br />
<strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral y <strong>de</strong> algunos grupos políticos locales). Del<br />
mismo modo, <strong>las</strong> acciones programadas conllevan puntos y materias<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión imprevistos. <strong>La</strong>s diferentes perspectivas <strong>de</strong> los actores<br />
durante el proceso y particularmente sus diferentes "sentidos<br />
<strong>de</strong> urgencia" dan origen a muchas solicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> información, estimaciones,<br />
consultas,-negociaciones... Esto lleva a que la agenda<br />
gubernamental incluya la necesidad <strong>de</strong> nuevas rondas <strong>de</strong> conversación<br />
y <strong>de</strong>cisión, con todas <strong>las</strong> discusiones y vetos que acarrean<br />
y con <strong>las</strong> urgencias o <strong>las</strong> rutinas establecidas <strong>de</strong> los diversos participantes.<br />
El resultado final será, por lo menos, "el retraso en el<br />
tiempo que pue<strong>de</strong> ser equivalente a <strong>de</strong>rrota en la sustancia" (1973:<br />
113). <strong>La</strong> anatomía <strong>de</strong>l retraso es entonces un estudio ineludible<br />
<strong>de</strong> toda <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> que implique una pluralidad<br />
<strong>de</strong> actores in<strong>de</strong>pendientes.<br />
Si se parte <strong>de</strong>l supuesto que la posición <strong>de</strong> los participantes<br />
en un programa gubernamental está <strong>de</strong>terminada por "la dirección<br />
<strong>de</strong> su preferencia" (positiva o negativa; posición a favor o en<br />
contra), por "la intensidad <strong>de</strong> su preferencia" (alta o baja: <strong>de</strong>dicación<br />
o indiferencia) y por "los recursos disponibles para afectar<br />
los resultados" (fuertes o débiles), se pue<strong>de</strong> afirmar que el retraso<br />
<strong>de</strong>l programa es en función <strong>de</strong>l número <strong>de</strong> puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión, <strong>de</strong>l<br />
número <strong>de</strong> participantes in<strong>de</strong>pendientes en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones, <strong>de</strong> la<br />
dirección e intensidad <strong>de</strong> sus preferencias, y <strong>de</strong> la magnitud <strong>de</strong> los<br />
recursos que están dispuestos a invertir para influir en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones.<br />
Habría entonces participantes que contribuirían al éxito<br />
<strong>de</strong>l programa por ser portadores <strong>de</strong>l "mínimo retraso" (positivos,<br />
altos y fuertes) junto a otros que contribuirían a su fracaso por<br />
ser los causantes <strong>de</strong>l "máximo retraso" (negativo, altos y fuertes).
54 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
Con exclusión <strong>de</strong> estos dos últimos que, por <strong>de</strong>finición no son<br />
objeto <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>ración ene! problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, los<br />
<strong>de</strong>más actores quedarían escalonados en dos rangos, los que contribuyen<br />
con "retrasos menores" (positivos pero con intensidad<br />
baja e inversión débil <strong>de</strong> recursos) y los que aportan "retrasos<br />
mo<strong>de</strong>rados" (negativos, con intensidad baja e inversión débil <strong>de</strong><br />
recursos). Estas c<strong>las</strong>es relevantes <strong>de</strong> actores tendrían en ciertos<br />
puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong>sencuentros y conflictos que, para po<strong>de</strong>r seguir<br />
a<strong>de</strong>lante con el programa <strong>de</strong> gobierno, tendrán que buscar<br />
puntos <strong>de</strong> concertación, no siempre fáciles <strong>de</strong> alcanzar (por ejemplo,<br />
los participantes "positivos e intensos" negociarán casi nada<br />
en <strong>las</strong> materias esenciales <strong>de</strong> la política o <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>)<br />
y cuya búsqueda <strong>de</strong> un arreglo satisfactorio provoca<br />
por lo menos la suspensión o el relajamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> acciones: el<br />
retraso.<br />
Si, en simulación, se atribuye un valor temporal (día-semanames)<br />
a los retrasos que pue<strong>de</strong>n suce<strong>de</strong>r en los "claros" <strong>de</strong> los<br />
diversos puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión, se pue<strong>de</strong> proyectar el calendario que<br />
requiere objetivamente el programa para po<strong>de</strong>r ser terminado. El<br />
resultado <strong>de</strong> la simulación temporal es <strong>de</strong>sastroso. En el cálculo<br />
<strong>de</strong> Pressman y Wildavsky, que asignan realistamente una semana<br />
para el retraso mínimo, tres para el retraso menor y seis semanas<br />
para el mo<strong>de</strong>rado, la duración para concluir el programa Oakland<br />
sería <strong>de</strong> cuatro años y medio, si se calcula a partir <strong>de</strong> los setenta<br />
"claros". En cambio, sería <strong>de</strong> cuatro años y tres meses, si se calcula<br />
a partir <strong>de</strong> los treinta puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión y si se supone que la<br />
aprobación <strong>de</strong> un participante en un punto <strong>de</strong>terminado pue<strong>de</strong><br />
incluir simultáneamente la <strong>de</strong> otros puntos y que los problemas<br />
<strong>de</strong> interacción pue<strong>de</strong>n ser allanados en tres rondas globales <strong>de</strong><br />
negociación. En los cálculos empíricos se proce<strong>de</strong>ría según <strong>las</strong> siguientes<br />
operaciones: a) i<strong>de</strong>ntificar los tipos <strong>de</strong> actores que intervienen<br />
en la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política, caracterizando la<br />
dirección e intensidad <strong>de</strong> su voluntad y la magnitud <strong>de</strong> los recursos
ESTUDIO INTRODUCTORIO 55<br />
a su disposición; b) asignar un valor temporal a los diversos tipos<br />
<strong>de</strong> retraso mínimo, menor, mo<strong>de</strong>rado...; c) localizar y enumerar<br />
"puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión" y "claros"; d) estimar el tiempo que sumarían<br />
los diversos retrasos <strong>de</strong> los diversos actores.<br />
I<strong>de</strong>ntificar retraso y fracaso <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> características<br />
y gravedad <strong>de</strong>l problema a resolver, <strong>de</strong>l tipo <strong>de</strong> programa<br />
gubernamental y <strong>de</strong> los plazos fijados para la realización<br />
<strong>de</strong>l programa. De hecho, frecuentemente, el <strong>de</strong>sbor<strong>de</strong> <strong>de</strong> los límites<br />
<strong>de</strong> tiempo es síntoma <strong>de</strong> fracaso, pero sobre todo <strong>de</strong> grave<br />
<strong>de</strong>scuido <strong>de</strong>l "sentido <strong>de</strong>l tiempo" en el diseño <strong>de</strong> los programas.<br />
Hay una interpretación instantaneísta <strong>de</strong> la política por parte <strong>de</strong><br />
sus autores, sobre todo si son autoritarios. El olvido <strong>de</strong> la dimensión<br />
temporal <strong>de</strong> la política, el recurso no renovable y escaso por<br />
excelencia, es un hecho que sorpren<strong>de</strong> pero que es explicable<br />
(también) por <strong>las</strong> prisas a <strong>las</strong> que obligan los problemas sociales<br />
que han saltado al escenario público en forma <strong>de</strong> <strong>de</strong>mandas y amenazas<br />
<strong>políticas</strong>, así como por <strong>las</strong> prisas <strong>de</strong> gestión en <strong>las</strong> que cae<br />
todo gobierno a causa <strong>de</strong>.los inexorables plazos <strong>de</strong> ejercicio <strong>de</strong>l<br />
cargo legislativo y ejecutivo. De todos modos, <strong>las</strong> raíces <strong>de</strong>l retraso<br />
se ubican básicamente en la diversa prioridad que los varios participantes<br />
asignan a la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una política. <strong>La</strong> diferente<br />
prioridad conllevará una diversa urgencia <strong>de</strong> acción y una<br />
diversa inversión <strong>de</strong> tiempo en el programa. En lugar <strong>de</strong> presuponer<br />
en el diseño que entre los participantes existe unidad <strong>de</strong><br />
intereses y la misma intensidad <strong>de</strong>l compromiso, hay que partir<br />
con la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> su divergencia <strong>de</strong> interés, énfasis, entrega.<br />
Pero, en la base <strong>de</strong> todas estas consi<strong>de</strong>raciones, el foco último<br />
<strong>de</strong>l fracaso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una <strong>de</strong>terminada política -más<br />
aún, su fracaso a pesar <strong>de</strong> una <strong>implementación</strong> exitosa- se encuentra<br />
en la "teoría causal" (la relación entre condiciones iniciales y<br />
consecuencias esperadas) que presupone y en la cual se asienta el<br />
diseño <strong>de</strong>l programa. En el caso <strong>de</strong> Oakland, una equivocada teoría<br />
<strong>de</strong>l empleo, <strong>de</strong> la generación <strong>de</strong> empleo, condujo a establecer
56 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
un programa <strong>de</strong> acción no conducente al fin, el cual se caracterizó<br />
a<strong>de</strong>más por una innecesaria secuencia <strong>de</strong> pasos que complicó y<br />
terminó por extraviar la realización <strong>de</strong>l fin. <strong>La</strong> agencia fe<strong>de</strong>ral EDA<br />
afrontó el problema <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempleo <strong>de</strong> <strong>las</strong> minorías étnicas en una<br />
ciudad en transición <strong>de</strong> industria manufacturera a industria <strong>de</strong> servicios,<br />
extrapolando el esquema teórico que tradicionalmente había<br />
empleado para <strong>las</strong> "regiones <strong>de</strong>primidas" rurales y que<br />
consistía en crear <strong>las</strong> condiciones <strong>de</strong> un <strong>de</strong>sarrollo regional autosostenido<br />
(creación <strong>de</strong> infraestructura, facilida<strong>de</strong>s para la fundación<br />
<strong>de</strong> empresas...), lo cual provocaría espontáneamente la<br />
dinámica <strong>de</strong> la economía y la generación <strong>de</strong> empleos. Pero el enfoque<br />
<strong>de</strong> "subsidio al capital" en una ciudad que se mueve <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> un entorno económico en expansión no lleva necesariamente<br />
al objetivo esperado y <strong>de</strong>seado. Por ejemplo, es más probable que<br />
provoque la aparición <strong>de</strong> industrias intensivas en capital y no en<br />
mano <strong>de</strong> obra, agravando el <strong>de</strong>sempleo <strong>de</strong> <strong>las</strong> minorías carentes<br />
<strong>de</strong> calificación productiva <strong>de</strong> punta. Lo que aquí hubiera procedido<br />
era "el subsidio al trabajo o premio al empleo que se paga<br />
sobre rendimientos cumplidos... Un subsidio al trabajo, que se paga<br />
contra rendimientos, tiene el atractivo adicional que el eventual<br />
fracaso <strong>de</strong>l programa no cuesta excesivo dinero" (1973: 159).<br />
Cuando menos, hubiera permitido un diseño simple y directo <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, evitando toda esa secuencia <strong>de</strong> ac<br />
.ciones que se vuelve altamente contingente por la sobrecarga <strong>de</strong><br />
participantes y acciones. Aquí la teoría causal <strong>de</strong> referencia era<br />
improce<strong>de</strong>nte. Se esperó equivocadamente que a ciertas condiciones<br />
seguirían ciertas consecuencias. Y estos <strong>de</strong>fectos teóricos originaron<br />
problemas políticos y exacerbaron los problemas<br />
burocráticos.<br />
Es muy frecuente <strong>de</strong>scubrir que teorías económicas o sociológicas<br />
<strong>de</strong>fectuosas o mal aplicadas a <strong>las</strong> circunstancias están en el<br />
origen <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> acción no implementables y, por en<strong>de</strong>,<br />
con<strong>de</strong>nados al fracaso. Pero también se pue<strong>de</strong> observar o suponer
ESTUDIO INTRODUCTORIO 57<br />
que empresas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> exitosas, que se ciñeron a la<br />
letra y al espíritu <strong>de</strong>l programa, se tiraron a la basura, <strong>de</strong>bido a<br />
los errores <strong>de</strong> <strong>las</strong> teorías y <strong>las</strong> tecnologías que dieron su base y<br />
orientación a <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. <strong>La</strong> observación inicial <strong>de</strong> Pressman y<br />
Wildavsky acerca <strong>de</strong> la política como hipótesis o teoría causal aquí<br />
se consuma y prueba. Todas <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> introducen procesos causales<br />
en la sociedad, que no siempre pue<strong>de</strong>n <strong>de</strong>sarrollarse en la<br />
dirección y con la eficacia esperada, <strong>de</strong>satando en cambio otros<br />
nexos <strong>de</strong> causa-efecto, que generan nuevos e inesperados problemas<br />
o agudizan los viejos. Sabemos que muchas <strong>políticas</strong> se <strong>de</strong>ci<strong>de</strong>n<br />
para poner remedio a los problemas ocasionados por<br />
<strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> previas. Políticas que causan otras <strong>políticas</strong>.<br />
De todos modos, conviene recordar aquí la advertencia <strong>de</strong> Lindblom<br />
sobre la imposibilidad práctica <strong>de</strong> contar con teorías probadas<br />
para cada <strong>de</strong>cisión pública.<br />
Si la <strong>implementación</strong> es "la capacidad <strong>de</strong> forjar los eslabones<br />
subsiguientes <strong>de</strong> la ca<strong>de</strong>na causal", entonces la lógica recomendación<br />
general es la <strong>de</strong> contar con una teoría causal precisa, que<br />
logre establecer una relación (la más) directa entre causa y efecto<br />
(medio-fin), sin la mediación <strong>de</strong> muchos eslabones causales. Si se<br />
cree que hay muchos caminos para llegar a la realización <strong>de</strong>l fin,<br />
habrá <strong>de</strong> escogerse el directo, sin ro<strong>de</strong>os, el sencillo, sin un laberinto<br />
<strong>de</strong> pasos. Más agentes y operaciones causales introducimos<br />
en la ca<strong>de</strong>na causal, más aumentamos "la complejidad <strong>de</strong> la acción<br />
conjunta" y más alto es el riesgo <strong>de</strong> que esos pasos operativos,<br />
atiborrados <strong>de</strong> agentes, retrasen el proceso o, peor aún, lo <strong>de</strong>svíen,<br />
terminando por introducir acciones diferentes a <strong>las</strong> previstas y provocando<br />
efectos incalculados. <strong>La</strong> prescripción es entonces la invitación<br />
a minimizar los eslabones causales <strong>de</strong>l nexo causal.<br />
<strong>La</strong> experiencia <strong>de</strong> innumerables pasos en un programa <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
sugiere que la sencillez en <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> es la cualidad<br />
más <strong>de</strong>seada. Menos pasos comporta llevar a cabo el
58 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
programa, menores son <strong>las</strong> oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> que sobrevenga<br />
el <strong>de</strong>sastre. Más directamente se dirige la política a su meta y<br />
menor es el número <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones que implica su realización,<br />
mayor es entonces la probabilidad <strong>de</strong> que su objetivo sea<br />
cumplido" (1973: 147).<br />
Pero más allá <strong>de</strong> esta recomendación operativa, importante, la<br />
central <strong>de</strong>l libro, en oposición a la posición convencional <strong>de</strong> analistas<br />
y políticos, es procurar la articulación entre el diseño y la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas. A ello contribuyó la <strong>de</strong>finición<br />
<strong>de</strong> política como "hipótesis que contiene condiciones iniciales<br />
y consecuencias previstas". En esta perspectiva, diseñar una<br />
política significa prever e incluir esa secuencia <strong>de</strong> acciones que es<br />
justamente el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> y cuyo efecto último es<br />
la producción <strong>de</strong>l estado <strong>de</strong> cosas buscado como objetivo. Estrictamente<br />
no se pue<strong>de</strong> hablar <strong>de</strong> diseño <strong>de</strong> la política si no es a la<br />
vez el diseño <strong>de</strong> su proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Para que la política<br />
sea realidad concreta y no una inteligente i<strong>de</strong>a, no basta la<br />
<strong>de</strong>finición más inteligente <strong>de</strong> <strong>las</strong> "condiciones iniciales" (la conexión<br />
fines-medios), si no incluye el proceso <strong>de</strong> acción que les da<br />
cuerpo, efectividad, continuidad y que remata en el efecto terminal<br />
buscado. En un tiempo en que la clarificación <strong>de</strong> los objetivos<br />
y la <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> los medios, bajo el principio <strong>de</strong> la' elección<br />
racional (economía), era casi la tarea única <strong>de</strong>l policy analysis, el<br />
ensayo <strong>de</strong> Pressman y Wildavskyfue un saludable cuestionamientoo<br />
Demostró que esa supuestamente fina y ejemplar elección racional<br />
no tenía productividad real y movimiento propio, como si<br />
divinamente <strong>de</strong>scendiera a la historia social e inconteniblemente<br />
<strong>de</strong>splegara su verdad y eficacia. Se podrá <strong>de</strong>cir que esto es algo<br />
<strong>de</strong> sentido común, a pesar <strong>de</strong> griegos, cristianos y Hegel, obsesionados<br />
por la irrealización <strong>de</strong> la i<strong>de</strong>a. Pero, entonces, este sentido<br />
común no parece ser la virtud <strong>de</strong> 1príncipe y <strong>de</strong> su corte, <strong>implementación</strong><br />
es también la reivindicación <strong>de</strong> la cotidianeidad social
ESTUDIO INTRODUCTORIO 59<br />
("los males que afligieron al programa EDA en Oakland fueron<br />
<strong>de</strong> carácter prosaico y cotidiano"). Y, más profundamente, la eterna<br />
reivindicación <strong>de</strong> la historia social, plural y contingente, compleja,<br />
ante la universalidad y pureza <strong>de</strong>l concepto racional.<br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> no <strong>de</strong>biera estar divorciada <strong>de</strong> la política.<br />
No tiene mucho sentido tener buenas i<strong>de</strong>as si no pue<strong>de</strong>n ser<br />
realizadas. Dichas en forma <strong>de</strong> homilía, todos están <strong>de</strong> acuerdo.<br />
Pero en el programa Oakland... la formulación <strong>de</strong> la política<br />
estuvo divorciada <strong>de</strong> su intento <strong>de</strong> ejecutarla. Des<strong>de</strong> el<br />
comienzo se puso el énfasis en el diseño <strong>de</strong>l programa, en la<br />
obtención <strong>de</strong>l consenso inicial a nivel local y en la asignación<br />
<strong>de</strong> fondos ... Los pasos posteriores <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> fueron<br />
percibidos como 'cuestiones técnicas' que se resolverían por<br />
sí mismas si se negociaban los acuerdos básicos y se llevaban<br />
a cabo oportunamente <strong>las</strong> asignaciones financieras. Los años<br />
mostraron que esas cuestiones aparentemente <strong>de</strong> rutina fueron<br />
los escollos en el que naufragó el program a... <strong>La</strong>s dificulta<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>ben formar parte <strong>de</strong> la formulación<br />
inicial <strong>de</strong> la política. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> no <strong>de</strong>be ser concebida<br />
como un proceso que suce<strong>de</strong> <strong>de</strong>spués in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong>l<br />
diseño (1973: 143).<br />
Por un lado, la inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia entre el diseño y la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> la política y, por el otro, la búsqueda <strong>de</strong> simplicidad<br />
en el diseño, son <strong>las</strong> dos recomendaciones fundamentales. Sin duda<br />
contribuirán a disminuir la magnitud <strong>de</strong> los fracasos que, empero,<br />
son inevitables. No hay <strong>implementación</strong> perfecta y, por en<strong>de</strong>,<br />
tampoco política perfecta. Este <strong>de</strong>stino no celestial <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>,<br />
este escepticismo, <strong>de</strong>scansa "en características inherentes <strong>de</strong> la<br />
vida política que no pue<strong>de</strong>n ser enteramente abolidas". <strong>La</strong> complejidad,<br />
el <strong>de</strong>sencuentro, el conflicto, la imprevisibilidad, el<br />
errOL.. son características <strong>de</strong> la política y, mejor dicho, caracterís-
60 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
ticas <strong>de</strong> la vida social misma. Más específica y programáticamente,<br />
el régimen fe<strong>de</strong>ral, si vital y genuino, provocará los incumplimientos<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales. Con ello, quedan sugeridas-dos proposiciones<br />
que rescatan el carácter político <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
.<strong>La</strong> primera es que no hay ciencia, mo<strong>de</strong>lo, teorema que llegue al<br />
punto último <strong>de</strong> conectar verdad, bien y felicidad, situación que<br />
suele esperarse <strong>de</strong> la política en <strong>las</strong> socieda<strong>de</strong>s tradicionales. Tiene<br />
límites la acción gubernamental, no pue<strong>de</strong> ser utópicamente<br />
transformada en un punto <strong>de</strong> resolución final <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong><br />
la sociedad. Este sueño eterno <strong>de</strong> la perfecta racionalización <strong>de</strong><br />
la política, que reaparece bajo diversas formas, es excluido y sustituido<br />
por la invocación y la invitación al "aprendizaje" (colectivo),<br />
un tema al que no sólo Wildavsky <strong>de</strong>dicará posteriormente<br />
mucha atención. <strong>La</strong> segunda es que la centralización <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r,<br />
argumentada frecuentemente como una estrategia necesaria para<br />
corregir la fragmentación y la <strong>de</strong>bilidad <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res <strong>de</strong> un sistema<br />
fe<strong>de</strong>ral, no sólo es más improductiva sino que también es<br />
incapaz <strong>de</strong> resolver los problemas más numerosos y agudos que<br />
un fe<strong>de</strong>ralismo inhibido o menoscabado termina, en revancha, por<br />
provocar y <strong>de</strong>jar crecer. Los <strong>de</strong>fectos <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> atestiguan,<br />
por último, la vitalidad <strong>de</strong> los valores <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia<br />
pluralista. Una "<strong>implementación</strong> perfecta", por lo contrario, exigiría<br />
controles pormenorizados tan autoritarios que el sentido liberal-<strong>de</strong>mocrático<br />
<strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral quedaría aniquilado.<br />
Ninguno cree que el sistema fe<strong>de</strong>ral esté por <strong>de</strong>saparecer. Si<br />
el principio fe<strong>de</strong>ral mantiene su vitalidad, ello significa precisamente<br />
que <strong>las</strong> organizaciones estatales y locales <strong>de</strong>ben ser<br />
capaces <strong>de</strong> rechazar, enfrentar y retardar <strong>las</strong> iniciativas fe<strong>de</strong>rales.<br />
Si ya no serán capaces <strong>de</strong> empren<strong>de</strong>r este tipo <strong>de</strong> acciones,<br />
entonces no habrá ya in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia estatal o local y, en<br />
consecuencia, tampoco fe<strong>de</strong>ralismo operativo. Su forma podría<br />
seguir siendo visible pero su sustancia habría <strong>de</strong>saparecido...
ESTUDIO INTRODUCrORIO 61<br />
No importa cómo se organice y reorganice el gobierno fe<strong>de</strong>ral,<br />
todos los programas sociales tendrán virtualmente que atraves-ar<br />
<strong>las</strong> jurisdicciones <strong>de</strong> <strong>las</strong> diferentes oficinas, <strong>de</strong>partamentos<br />
e instancias supervisoras. Aunque se pueda abatir el número<br />
<strong>de</strong> 'claros'... no hay empero ningún or<strong>de</strong>namiento en el pasado<br />
y en el futuro que pueda reducir al mínimo los claros en los<br />
programas. (1973: 162).<br />
JI. 3. El juego <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>: E. Bardach<br />
Aunque cronológicamente posterior a otros ensayos relevantes<br />
(Hargrove, 1975; Van Meter y Van Horn, 1975; Williams y Elmore,<br />
1976), el ensayo <strong>de</strong> Eugene Bardach, The Implementation Game<br />
(1977), al día <strong>de</strong> hoy con seis ediciones, es un buen ejemplo<br />
<strong>de</strong>l clima <strong>de</strong> frustración, a comienzo <strong>de</strong> los setenta, pero también<br />
el primer intento <strong>de</strong> traducir los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong> investigaciones<br />
primeras en un marco conceptual (tipologías y explicaciones) <strong>de</strong><br />
vali<strong>de</strong>z más general que la <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso. <strong>La</strong> estructura<br />
<strong>de</strong>l ensayo <strong>de</strong> Bardach'es clara: "llegar a una concepción precisa<br />
<strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, antes <strong>de</strong> intentar especificar sus<br />
problemas y especular sobre lo que se <strong>de</strong>be hacer para enfrentarlos"<br />
(1977: 37). Se establece entonces una clara distinción entre<br />
el "problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>", <strong>de</strong>finido como un "problema<br />
<strong>de</strong> control y dirección <strong>de</strong> una multitud <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s", y el "proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>". <strong>La</strong> perspectiva <strong>de</strong>l libro es "la pluralidad<br />
<strong>de</strong> intereses", perspectiva incómoda para el que busca ser<br />
fielmente obediente a los objetivos or<strong>de</strong>nados por la ley o el diseño<br />
original. En contraste, el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> es "algo<br />
terriblemente frustrante, tedioso, que a<strong>de</strong>más regala un buen número<br />
<strong>de</strong> enemigos políticos a los que quieren dirigir con energía<br />
su rumbo y <strong>de</strong>senvolvimiento" (1977: 9).<br />
El primer acercamiento al concepto <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
es dado por la metáfora <strong>de</strong>l "proceso <strong>de</strong> ensamblaje" <strong>de</strong>
62 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
una "máquina" (la política o el programa), cuyas "partes" o componentes<br />
son, entre otros, los recursos financieros y los procesos<br />
administrativos, <strong>las</strong> fuentes <strong>de</strong> los fondos, <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias públicas,<br />
<strong>las</strong> empresas privadas proveedoras <strong>de</strong> bienes) servicios, los<br />
grupos <strong>de</strong> apoyo, <strong>las</strong> regulaciones <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s gubernamentales,<br />
la actitud <strong>de</strong> los beneficiarios o cliente<strong>las</strong>...<strong>La</strong> <strong>implementación</strong><br />
es entonces "el proceso <strong>de</strong> ensamblar numerosos y diversos elementos<br />
<strong>de</strong>l programa... que se encuentran en manos <strong>de</strong> diferentes<br />
partes que... son in<strong>de</strong>pendientes entre sí, razón por la cual la persuasión<br />
y la negociación son el único modo <strong>de</strong> lograr que cada<br />
parte coopere proporcionando los elementos <strong>de</strong>l programa que<br />
están bajo su control" (1977: 37). Visto así, el proceso es intrínsecamente<br />
politizado, pero pertenece a una "<strong>de</strong>terminada especie<br />
<strong>de</strong> política", ya que "la existencia <strong>de</strong> un mandato político bien<br />
<strong>de</strong>finido, que ha sido autorizado legalmente en una etapa previa<br />
<strong>de</strong>l proceso político, condiciona la estrategia y la táctica <strong>de</strong> la lucha.<br />
Su efecto más relevante es hacer que la política <strong>de</strong>l proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong> sea altamente <strong>de</strong>fensiva. Una gran cantidad<br />
<strong>de</strong> energía se va en maniobras para evitar la responsabilidad, la<br />
supervisión, la acusación".(1977: 37). "Ensamblaje" y "política"<br />
son <strong>las</strong> dos características fundamentales <strong>de</strong>l proceso, a <strong>las</strong> que<br />
hay que sumar una tercera y <strong>de</strong>cisiva, la <strong>de</strong> ser "un sistema <strong>de</strong><br />
juegos que se relacionan entre sí <strong>de</strong> manera laxa" (1977: 38).<br />
Con la "metáfora maestra" <strong>de</strong> "juegos" no se entien<strong>de</strong> el concepto<br />
<strong>de</strong> la "teoría matemática <strong>de</strong> juegos", hoy tan productivamente<br />
empleada en <strong>las</strong> ciencias sociales. Es en cambio una<br />
representación conceptual <strong>de</strong>scriptiva, que procura enumerar y or<strong>de</strong>nar<br />
<strong>las</strong> características <strong>de</strong> los jugadores, lo que está en juego, <strong>las</strong><br />
apuestas, <strong>las</strong> estrategias y tácticas, los recursos necesarios para po<strong>de</strong>r<br />
entrar al juego, <strong>las</strong> reg<strong>las</strong> <strong>de</strong> juego y <strong>las</strong> <strong>de</strong> juego limpio, la<br />
naturaleza <strong>de</strong> <strong>las</strong> comunicaciones permitidas entre los jugadores,<br />
el grado <strong>de</strong> incertidumbre respecto <strong>de</strong>l resultado <strong>de</strong>l juego, también<br />
los que no tienen interés <strong>de</strong> participar en el juego, los espec-
ESTUDIO INTRODUcrORIO 63<br />
tadores O lo que exigen cambios en los parámetros <strong>de</strong>l juego como<br />
condición para entrar a jugar... Por juego(s), entonces, hay que<br />
enten<strong>de</strong>r aquí "<strong>las</strong> estrategias y técnicas" <strong>de</strong> interacción -la interacción<br />
estratégica- por medio <strong>de</strong> <strong>las</strong> cuales entran en relación<br />
recíproca actores in<strong>de</strong>pendientes, poseedores <strong>de</strong> diversos recursos<br />
que el programa o la política contempla como componentes necesarios<br />
para la producción <strong>de</strong>l evento <strong>de</strong>seado. Mediante estas<br />
interacciones estratégicas se <strong>de</strong>terminan "los términos particulares<br />
bajo los que se entregarán o se retirarán los elementos que<br />
integran el proceso <strong>de</strong> ensamblaje <strong>de</strong>l programa" (1977: 58). Se<br />
trata, por consiguiente, <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones que <strong>de</strong>terminan <strong>de</strong> hecho<br />
la orientación, la eficacia y el alcance <strong>de</strong> una política. Dicho <strong>de</strong><br />
otra manera, son <strong>las</strong> estrategias y tácticas que los actores, <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
sus propios intereses y po<strong>de</strong>res (que pue<strong>de</strong>n ser o no ser compatibles<br />
con los objetivos y medios <strong>de</strong> una política), emplean en sus<br />
interacciones con el fin <strong>de</strong> ganar control sobre los elementos que<br />
componen el programa <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una política y que<br />
están bajo el control <strong>de</strong> otros actores in<strong>de</strong>pendientes. "Juego" es<br />
un "refinamiento útil <strong>de</strong> la i<strong>de</strong>a original <strong>de</strong> 'control' que ...es central<br />
en el problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. El control, por tanto,<br />
se transforma en estrategia y táctica, <strong>de</strong> aquí lo apropiado <strong>de</strong>l 'juego'<br />
como la caracterización <strong>de</strong> los aspectos <strong>de</strong> control <strong>de</strong>l proceso"<br />
(1977: 56). En síntesis:<br />
El proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> se caracteriza por el maniobrar<br />
<strong>de</strong> muchos actores semiautónomos, cada uno <strong>de</strong> los cuales intenta<br />
tener acceso a los elementos <strong>de</strong>l programa y tenerlos<br />
bajo su control, intentando al mismo tiempo extraer <strong>las</strong> mejores<br />
ventajas <strong>de</strong> otros actores que también buscan tener acceso<br />
a elementos que les <strong>de</strong>n el control. (1977: 51).<br />
Según Bardach, la noción <strong>de</strong> "juego" permite dar una "forma<br />
abstracta y sistemática" a los resultados <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso
64 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA<br />
que ofrecen conceptos cargados indudablemente <strong>de</strong> rico contenido<br />
empírico, pero que suelen no captar lo fundamental,! específico<br />
<strong>de</strong>l proceso y, por en<strong>de</strong>, no ofrecen <strong>de</strong>finiciones, explicaciones<br />
y recomendaciones extrapolables a otras circunstancias. El <strong>de</strong>fecto<br />
lógico <strong>de</strong> los conceptos y la estrechez <strong>de</strong>l ámbito <strong>de</strong> <strong>las</strong> explicaciones<br />
hace muy vulnerables <strong>las</strong> pretensiones teóricas y prácticas<br />
<strong>de</strong> la primera literatura. Obviamente no se trata <strong>de</strong> producir "proposiciones<br />
legiformes", algo <strong>de</strong> suyo "inalcanzable y no realista",<br />
"dada la naturaleza fragmentaria y disyuntiva <strong>de</strong>l mundo real"<br />
(1977: 57), pero sí conceptos consistentes y heurísticamente fecundos.<br />
El concepto "juego" es, entonces, en su apreciación y en<br />
comparación con los <strong>de</strong>más conceptos producidos, un concepto<br />
lógica y metodológicamente confiable.<br />
Después <strong>de</strong> refutar <strong>las</strong> conceptualizaciones y explicaciones<br />
ofrecidas por otros investigadores, pasa a i<strong>de</strong>ntificar los "juegos<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>" y los efectos negativos que generan en el <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong> la política:<br />
Los efectos adversos son <strong>de</strong> cuatro tipos: 1) el <strong>de</strong>svío <strong>de</strong> recursos,<br />
especialmente <strong>de</strong>l dinero, que <strong>de</strong>berían ser usados para<br />
obtener o crear ciertos elementos <strong>de</strong>l programa. 2) <strong>La</strong> distorsión<br />
<strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> la política, estipulados en el mandato<br />
original. 3) <strong>La</strong> resistencia a los esfuerzos que <strong>de</strong> manera explícita<br />
y hasta institucionalizada se llevan a cabo con el fin <strong>de</strong><br />
lograr un control administrativo <strong>de</strong> <strong>las</strong> conductas. 4) <strong>La</strong> disipación<br />
<strong>de</strong> energías personales y <strong>políticas</strong> en jugar juegos que<br />
hubiera sido mejor canalizar hacia acciones constructivas <strong>de</strong>l<br />
programa (1977: 66).<br />
Bardach proce<strong>de</strong> a localizar, <strong>de</strong>scribir y nombrar estas diversas<br />
estrategias y técnicas <strong>de</strong> interacción, aunque no formula un esquema<br />
heurístico para su invención empírica y construcción conceptual.<br />
Los juegos serán aquí expuestos a gran<strong>de</strong>s trazos, sugiriendo
ESTUDIO INTRODUCTORIO 65<br />
más que <strong>de</strong>sarrollando su concepto. Los juegos que producen el<br />
"<strong>de</strong>svío <strong>de</strong> fondos" son: Easy Money, Budget Game, Easy Lije, Pork<br />
Barre!. Son juegos que nacen <strong>de</strong> <strong>las</strong> oportunida<strong>de</strong>s económicas<br />
que <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> generan y que conectan los negocios<br />
privados con los asuntos públicos. Son juegos eternos y universales.<br />
<strong>La</strong> gran masa <strong>de</strong> dinero <strong>de</strong> la hacienda estatal es lo que está<br />
en juego. Gastos multimillonarios están siempre listos para ser<br />
dirigidos hacia objetivos sociales cuya realización es siempre políticamente<br />
"insoslayable e inaplazable", suele <strong>de</strong>cirse. Cómo obtener,<br />
aumentar, controlar, manejar el dinero público, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la<br />
óptica <strong>de</strong> los intereses particulares, es la finalidad <strong>de</strong>l juego. Esa<br />
gran masa <strong>de</strong> dinero pronta a ser gastada permite que diversos<br />
proveedores privados hagan cálculos <strong>de</strong> ganancia fácil a cambio<br />
<strong>de</strong> proporcionar <strong>de</strong>terminados bienes y servicios. Son innumerables<br />
<strong>las</strong> formas en que los privados pue<strong>de</strong>n aprovechar <strong>las</strong> oportunida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l gran dinero público, negociando términos <strong>de</strong><br />
intercambio que le son no sólo favorables sino, con frecuencia,<br />
<strong>de</strong>sproporcionadamente favorables. Una <strong>de</strong> <strong>las</strong> consecuencias más<br />
comunes <strong>de</strong> este juego es la escalada <strong>de</strong> costos sin relación alguna<br />
con <strong>las</strong> prestaciones efectuadas. Este juego <strong>de</strong>l "dinero fácil" se<br />
conecta y acumula con el "juego <strong>de</strong>l presupuesto". Éste es el juego<br />
que juegan <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y los funcionarios gubernamentales<br />
con miras a <strong>de</strong>finir la orientación, el monto y <strong>las</strong> condiciones <strong>de</strong><br />
utilización <strong>de</strong>l dinero público. Más que obe<strong>de</strong>cer a criterios <strong>de</strong><br />
optimización-en el fondo, los dineros no son suyosy una rigurosa<br />
e intachable gestión <strong>de</strong> los gastos poco o nada les significa en<br />
términos <strong>de</strong> reconocimiento o ventaja personal-, siguen otros criterios,<br />
tales como el favor a cliente<strong>las</strong> fieles y generosas, el fortalecimiento<br />
<strong>de</strong> sus grupos políticos, el quedar bien ante sus<br />
superiores, alianzas con colaboradores <strong>de</strong>l mismo o inferior nivel<br />
jerárquico, la sobrevivencia en la red <strong>de</strong> <strong>las</strong> burocracias... Si a esto<br />
se aña<strong>de</strong>n <strong>las</strong> limitaciones <strong>de</strong> los cuadros superiores para vigilar<br />
la forma en la que los niveles inferiores y otros organismos extra-
66<br />
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
gubernamentales gastan el dinero público, se tiene una i<strong>de</strong>a <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> altas probabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> inflación, <strong>de</strong>rroche, bajos <strong>de</strong>sempeños<br />
y gran<strong>de</strong>s retrasos... <strong>La</strong>s mismas actitu<strong>de</strong>s y razones llevan a que<br />
los funcionarios gubernamentales <strong>de</strong>terminen la cantidad y la calidad<br />
<strong>de</strong> sus prestaciones <strong>de</strong> acuerdo con sus rutinas establecidas<br />
<strong>de</strong> operación y sean reacios a incrementar sus cargas <strong>de</strong> responsabilidad<br />
a menos <strong>de</strong> recibir contraprestaciones en ingresos y estatus.<br />
Es el juego político <strong>de</strong> la "vida fácil", tan conocido como<br />
pa<strong>de</strong>cido por <strong>de</strong>rechohabientes y beneficiarios <strong>de</strong> los servicios públicos.<br />
"Barril sin fondo" es otro juego <strong>de</strong> <strong>de</strong>svío y dispersión <strong>de</strong><br />
los recursos estatales.·Tiene innumerables causas y manifestaciones<br />
y es fundamentalmente el juego que gustan o al que están<br />
obligados a jugar los lí<strong>de</strong>res políticos, autorida<strong>de</strong>s elegidas, sobre<br />
todo, si son populistas. En razón <strong>de</strong> compromisos con sus electores<br />
y cliente<strong>las</strong>, gobernadores, diputados, lí<strong>de</strong>res, presi<strong>de</strong>ntes,<br />
tien<strong>de</strong>n a recoger sus <strong>de</strong>mandas y a reclamar su urgente tratamiento.<br />
Todo problema particular que inquieta a su electorado,<br />
in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> su origen y alcance, suele ser asumido y<br />
traducido como problema político, público, y objeto <strong>de</strong> acción<br />
gubernamental. <strong>La</strong> imaginación <strong>de</strong> un dinero público inagotable<br />
y siempre disponible es la ocasión para <strong>de</strong>spertar expectativas,<br />
levantar <strong>de</strong>mandas y presionar con amenazas disuasivas. Es así<br />
tarea común <strong>de</strong> lí<strong>de</strong>res y representantes exigir que los beneficios<br />
<strong>de</strong> algunos sectores se extiendan a los <strong>de</strong>más y sean conservados<br />
en el tiempo. <strong>La</strong> inagotabilidad <strong>de</strong> los recursos o la inconciencia<br />
<strong>de</strong> los costos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión pública es la ilusión fiscal.<br />
Pero hay otra familia <strong>de</strong> juegos que se ur<strong>de</strong>n en relación con<br />
los fines <strong>de</strong> una política. Los objetivos <strong>de</strong> la política cambian a lo<br />
largo <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, sobre todo si se trata <strong>de</strong><br />
objetivos genéricos, imprecisos, y no gozan <strong>de</strong> un consenso fuerte<br />
y amplio. En efecto: "intereses opuestos a <strong>las</strong> finalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l mandato<br />
original <strong>de</strong> una política pue<strong>de</strong>n haber estado quietos durante<br />
la polémica <strong>de</strong> su adopción, precisamente porque calculaban que
ESTUDIO INTRODUcrORIO 67<br />
tendrían oportunida<strong>de</strong>s posteriores para alcanzar, durante la batalla<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, victorias más <strong>de</strong>cisivas aunque menos<br />
públicas... <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> es la continuación <strong>de</strong> la política por<br />
otros medios. El juego político <strong>de</strong> la renegociación <strong>de</strong> los fines<br />
pue<strong>de</strong> irse por muchas direcciones. Pue<strong>de</strong> recortar o reajustar los<br />
fines, distorsionarlos o inhibirlos, sobrecargarlos <strong>de</strong> tal modo que<br />
se vuelvan un peso político insoportable". (1977: 85).<br />
Los juegos que producen el efecto <strong>de</strong> "<strong>de</strong>sviación <strong>de</strong> los fines"<br />
son: Piling On, Up for Grabs, Keeping the Peace. El primero, el <strong>de</strong>l<br />
"apilamiento", tan propio <strong>de</strong> los reformadores sociales, consiste<br />
en ir sumando en torno <strong>de</strong> una política, nuevos objetivos y metas,<br />
cada vez más ambiciosas y generales, que le dan a la política una<br />
mayor integración conceptual y quizá un mayor consenso (movilización),<br />
pero que justamente por esa sobrecarga la <strong>de</strong>bilita y la<br />
hace inalcanzable. Es "la inflación <strong>de</strong> objetivos", indicada por<br />
Derthick. Por ejemplo, un programa <strong>de</strong> alfabetización <strong>de</strong> adultos<br />
termina por englobar tareas <strong>de</strong> organización productiva y política,<br />
<strong>de</strong> salud pública, <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> la vida...Aunque los nuevos<br />
objetivos pue<strong>de</strong>n complementar y completar el objetivo inicial<br />
más limitado, provocan también tal dispersión y costo, por lo ambicioso<br />
<strong>de</strong>l proyecto, que se vuelve imposible llevarlo a cabo. El<br />
ejemplo <strong>de</strong> Bardach son <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong>mócratas reformistas <strong>de</strong><br />
los años sesenta norteamericanos. Objetivos socioeconómicos precisos<br />
se transformaron en fines tan grandiosos y complejos como<br />
imposibles. El juego <strong>de</strong> "Al mejor postor" <strong>de</strong>sea, por lo contrario,<br />
que los objetivos <strong>de</strong> una política sean legal y programáticamente<br />
genéricos y ambiguos, para sacar provecho <strong>de</strong> <strong>las</strong> omisiones, in<strong>de</strong>finiciones<br />
e incompatibilida<strong>de</strong>s. En este caso, los pocos elementos<br />
claros y objetivos <strong>de</strong>l programa (presupuestos, recursos, bienes<br />
y servicios, plazas <strong>de</strong> trabajo...) se vuelven una oportunidad para<br />
que diversos actores (cliente<strong>las</strong>, gobernadores, lí<strong>de</strong>res, grupos<br />
opositores, advenedizos...), <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la óptica <strong>de</strong> sus intereses exclusivos,<br />
traten <strong>de</strong> allegárselos como recursos políticos o económicos
68 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
significativos. <strong>La</strong> inyección <strong>de</strong> estas perspectivas e intereses particulares<br />
en el cuerpo <strong>de</strong> una política imprecisa y laxa tiene el<br />
efecto <strong>de</strong> distorsionarla y dispersarla, atraparla en pequeños y heterogéneos<br />
objetivos y metas, <strong>de</strong>jándola inconclusa. El fenómeno<br />
más frecuente <strong>de</strong> este juego es la captura <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias por<br />
sus cliente<strong>las</strong> y los conocidos problemas <strong>de</strong>l agente principal. No<br />
habiendo nada preciso y perentorio en <strong>las</strong> ór<strong>de</strong>nes, es fácil que<br />
ocurran interjuegos tendientes a intervenir en los nombramientos<br />
<strong>de</strong> los directivos, recibir un trato privilegiado (permisos, créditos<br />
blandos, procedimientos excepcionales...) por parte <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia<br />
gubernamental, reorientar su patrimonio y actividad hacia<br />
otros objetivos... <strong>La</strong>mentablemente, mucha legislación y muchos<br />
programas <strong>de</strong> gobierno con el fin <strong>de</strong> prevenir oposiciones y aplazamientos<br />
en <strong>las</strong> cámaras y en la opinión pública, redactan documentos<br />
cuya letra y espíritu quedan suficientemente flojos y<br />
plurívocos, sin or<strong>de</strong>namiento <strong>de</strong> preferencias, para que los interesados<br />
puedan filtrar <strong>de</strong>spués todo tipo <strong>de</strong> iniciativas y encontrar<br />
todo tipo <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s. Es frecuentemente en el terreno <strong>de</strong>l<br />
"hacer como si", el <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> retóricas y permisivas. Al contrario,<br />
cuando <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> se dirigen a resolver los gran<strong>de</strong>s males<br />
sociales, tratando <strong>de</strong> innovar estructuras y comportamientos, el<br />
efecto no previsto es la intervención <strong>de</strong> activistas, zelotas, i<strong>de</strong>alistas,<br />
y también fanáticos. Aquí el juego <strong>de</strong> "mantener la paz en<br />
casa", que <strong>de</strong>berá jugar el gobierno, no obstante su resuelta voluntad<br />
<strong>de</strong> cambio social, será cuestionado por los militantes que<br />
calificaran al gobierno <strong>de</strong> "contrarreformista". Los promotores <strong>de</strong><br />
los cambios, que vencieron en el momento parlamentario, querrán<br />
controlar el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> leyes y chocarán<br />
contra los que <strong>de</strong>fien<strong>de</strong>n el or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> cosas o contra los que consi<strong>de</strong>ran<br />
que <strong>las</strong> reformas son lentas, tibias y menores. <strong>La</strong> polarización<br />
política termina por atrapar toda ley 'y programa <strong>de</strong><br />
reforma. Para seguir a<strong>de</strong>lante, si se quiere evitar el enfrentamiento,<br />
se analizarán, recortarán o reajustarán los objetivos, con el
ESTUDIO INTRODUCTORIO 69<br />
efecto probable <strong>de</strong> <strong>de</strong>sfigurar la política, atenuarla, <strong>de</strong>svirtuarla o<br />
aplazarla in<strong>de</strong>finidamente.<br />
Los juegos que provocan "dilemas <strong>de</strong> administración" son empíricamente<br />
multiformes y también inevitables, por cuanto el proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong> ocurre normalmente bajo la dirección <strong>de</strong><br />
una oficina gubernamental que sólo muy limitadamente posee o<br />
controla <strong>las</strong> piezas a ensamblar para que suceda el efecto buscado.<br />
Tokenism, Massive Resistance, Social Entropy, Management Game.<br />
Los tres primeros son juegos <strong>de</strong> cara a los administradores y con<br />
frecuencia en su contra. El más común, tan utilizado por los políticos<br />
experimentados como rápidamente aprendido por los recién<br />
llegados, es la "simulación" <strong>de</strong> adhesión y contribución al programa<br />
a través <strong>de</strong> pomposas <strong>de</strong>claraciones y manifestaciones públicas,<br />
aunque <strong>de</strong> hecho sólo hacen concesiones simbólicas, formales,<br />
<strong>de</strong> poco valor y fuera <strong>de</strong> tiempo. Juego tremendamente <strong>de</strong>structor<br />
si el aparente apoyador no entrega o retira "componentes clave"<br />
<strong>de</strong>l programa que, por alguna razón, monopoliza. Este obstruccionismo,<br />
combatible y reversible pero a caro precio, pue<strong>de</strong> ser protagonizado<br />
por grupos privados influyentes que controlan recursos<br />
económicos y políticos pero también por familias <strong>políticas</strong> rivales<br />
y otras instancias gubernamentales competidoras con jurisdicción<br />
en el ámbito <strong>de</strong> una política dada. Otro juego <strong>de</strong> obstrucción, mediante<br />
retiro o no entrega <strong>de</strong> elementos clave <strong>de</strong>l programa, es la<br />
"resistencia masiva". Este juego consiste en evadir responsabilida<strong>de</strong>s<br />
y reglamentaciones <strong>de</strong>sfavorables y en <strong>de</strong>rrotar la capacidad<br />
<strong>de</strong> una <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia para perseguir los incumplimientos e imponer<br />
sanciones. Gran<strong>de</strong>s movilizaciones y paros son los aspectos más<br />
espectaculares <strong>de</strong> esta resistencia, pero toma también formas más<br />
silenciosas y cotidianas <strong>de</strong> boicot y resistencia <strong>de</strong>ntro y fuera <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> oficinas gubernamentales, que hacen per<strong>de</strong>r todo sentido y eficacia<br />
a los eventuales actos <strong>de</strong> control y coacción.Estos dos juegos<br />
son jugados por actores claramente i<strong>de</strong>ntificables y con papeles<br />
públicos, pero el tercero tiene <strong>de</strong>trás fuerzas impersonales, difusas
70 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA<br />
y capilares. <strong>La</strong> "entropía social" se manifiesta en la incompetencia<br />
presente en todos los niveles <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, en <strong>las</strong><br />
incontables dificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> coordinación <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s, organizaciones,<br />
personalida<strong>de</strong>s, en el alto grado <strong>de</strong> discrecionalidad <strong>de</strong><br />
los niveles operativos. Sus efectos son los excesos, <strong>de</strong>ficiencias y<br />
retrasos en <strong>las</strong> operaciones: una clara <strong>de</strong>sproporción entre recursos<br />
y resultados. El contrajuego, frecuentemente puesto en<br />
práctica, es el <strong>de</strong> una "mejor gestión", que busca establecer impecables<br />
sistemas <strong>de</strong> información y rígidos procedimientos <strong>de</strong><br />
auditorías y contralorías, <strong>de</strong>tallados manuales <strong>de</strong> procedimientos,<br />
instrucciones escritas precisas y públicas, reclutamientos rigurosos...<br />
Esta estrategia <strong>de</strong> centralización directiva, tar<strong>de</strong> o<br />
temprano, por convicciones valorativas <strong>de</strong> los jefes o por evaluación<br />
<strong>de</strong> su inefectividad, da paso a iniciativas <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización<br />
<strong>de</strong> instancias gubernamentales, a una mayor autonomía <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s locales y <strong>de</strong> los niveles operativos y a una mayor<br />
confianza en la acción <strong>de</strong> los grupos privados, iniciándose así otro<br />
círculo en la espiral <strong>de</strong> los juegos administrativos.<br />
Hay también todo un conjunto <strong>de</strong> juegos extremadamente <strong>de</strong>fensivos<br />
en prevención o en contra <strong>de</strong> <strong>las</strong> movidas presuntas o<br />
presentes <strong>de</strong> otros jugadores, con el fin <strong>de</strong> evitar <strong>de</strong>sventajas y<br />
daños a sus intereses... Sus efectos más importantes son el retraso<br />
y el bajo <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> una política. Son llamados por Bardach:<br />
Tenacity, Territory, Not OUT Problem, Odd man out, Reputation. <strong>La</strong><br />
"tosu<strong>de</strong>z" es la interacción que se caracteriza por la disponibilidad<br />
y el <strong>de</strong>seo <strong>de</strong> cooperar pero con la condición <strong>de</strong> que los términos<br />
<strong>de</strong> participación (ciertas priorida<strong>de</strong>s, personas, estilos <strong>de</strong> gestión,<br />
facilida<strong>de</strong>s financieras ...) sean previa y completamente satisfechos.<br />
Aunque no siempre provoca la ruina <strong>de</strong>l programa, sí le substrae<br />
recursos y apoyos, provocando retrasos. El juego habitual <strong>de</strong>l "territorio"<br />
es la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>l propio ámbito <strong>de</strong> jurisdicción y competencia<br />
en la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una política. Debido a la<br />
competitividad que este tipo <strong>de</strong> interacción genera entre los di-
ESTUDIO INlRODUCTORIO 71<br />
versos organismos gubernamentales y entre los diversos actores<br />
<strong>de</strong> una política, pue<strong>de</strong> provocar efectos positivos (mejores <strong>de</strong>sempeños,<br />
calidad <strong>de</strong> los productos, ahorros, tiempos oportunos...),<br />
pero también pue<strong>de</strong> conducir a improductivas guerril<strong>las</strong> intestinas<br />
entre los diversos colaboradores. Otra cara <strong>de</strong>l celo por el propio<br />
dominio <strong>de</strong> influencia es la actitud <strong>de</strong>l "no es nuestro problema".<br />
Dentro y fuera <strong>de</strong> <strong>las</strong> burocracias hay un cultivado esmero por no<br />
meterse en tareas que impliquen sobrecarga <strong>de</strong> trabajo, controversias,<br />
hostilida<strong>de</strong>s o que pongan al <strong>de</strong>scubierto <strong>las</strong> incompetencias<br />
y <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s mantenidas en secreto. Esta habilidad para<br />
esquivar o resbalar responsabilida<strong>de</strong>s afecta la prestación <strong>de</strong> servicios<br />
públicos y la reglamentación <strong>de</strong> conductas que una política<br />
intenta alcanzar. Este juego pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>rivar en otro tan común como<br />
mezquino que consiste en imputar errores y <strong>de</strong>fectos a los<br />
comportamientos <strong>de</strong> los <strong>de</strong>más.<br />
De todos modos, el nudo problemático <strong>de</strong> todas <strong>las</strong> interacciones<br />
es la incertidumbre que captura a cada actor acerca <strong>de</strong> si<br />
los <strong>de</strong>más harán sus contribuciones al programa <strong>de</strong> acción colectiva<br />
mediante el cual se implementa la política. En la medida en<br />
que la incertidumbre disminuye tien<strong>de</strong> a aumentar entrega y viceversa.<br />
Buscarán entonces mantener su opción a retirarse <strong>de</strong>l juego,<br />
en caso <strong>de</strong> que los otros ca-autores no <strong>de</strong>n señales <strong>de</strong> sus<br />
actitu<strong>de</strong>s y se mantengan titubeantes. Este juego cerrado <strong>de</strong> la<br />
incertidumbre, por el cual se <strong>de</strong>ci<strong>de</strong> no actuar hasta que los otros<br />
actúen, así como no manifestar la propia disposición a menos que<br />
los otros enseñen sus intenciones y asuman compromisos, es la<br />
invitación a la parálisis o a <strong>de</strong>jar que los eventos sobrevengan.<br />
Jugado con toda intransigencia, el programa nunca arrancaría o<br />
se frenaría a cada paso para averiguar, vez por vez, si existe la<br />
voluntad <strong>de</strong> seguir a<strong>de</strong>lante. Por ello "excluir al tipo raro" (el que<br />
actúa "a la libre"), reticente, sin compromisos y acuerdos, que no<br />
da señales <strong>de</strong> su comportamiento futuro ni está dispuesto a expresar<br />
su actitud o a encontrar arreglos, es un juego <strong>de</strong> todas <strong>las</strong>
72 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
jugadas. Esos hombres individualistas, "sin equipo", que no <strong>de</strong>spiertan<br />
confianza, provenientes frecuentemente <strong>de</strong> <strong>las</strong> fi<strong>las</strong> <strong>de</strong><br />
los intelectuales, más dispuestos a <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r su teorema, su tecnología<br />
y Su cálculo, por razones <strong>de</strong> "verdad" que a hacer transacciones,<br />
son objeto y víctimas <strong>de</strong> este juego sin el cual la política<br />
no se pone en movimiento. Por último, hay muchas interacciones<br />
que nacen <strong>de</strong>l impulso <strong>de</strong> rescatar, promover o fortalecer la imagen<br />
<strong>de</strong>l funcionario o <strong>de</strong>l político o <strong>de</strong> un <strong>de</strong>terminado organismo<br />
gubernamental. El juego <strong>de</strong> la "reputación" es un compañero<br />
<strong>de</strong> viaje <strong>de</strong> toda política. Demasiados po<strong>de</strong>res, intereses, carreras<br />
personales, imágenes públicas, están en juego, como para aceptar<br />
pasivamente que .otros actores protagonicen el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> una <strong>de</strong>terminada política o que, contribuyendo<br />
igual o menos que otros participantes, obtengan el máximo<br />
reconocimiento público y los mejores beneficios políticos y económicos.<br />
El análisis <strong>de</strong> Bardach se acompañó con algunas consi<strong>de</strong>raciones<br />
sobre la forma <strong>de</strong> evitar algunos juegos <strong>de</strong> efectos dañinos.<br />
"Se ofrecieron algunas sugerencias, aunque a <strong>de</strong>sgano y <strong>de</strong> manera<br />
más bien escéptica: seis recursos antimonopólicos, cuatro sistemas<br />
para que los pocos pue<strong>de</strong>n controlar a los muchos, tres métodos<br />
para acelerar el proceso <strong>de</strong> ensamblaje <strong>de</strong>l programa y dos técnicas<br />
para suavizar y agilizar los rituales <strong>de</strong> la negociación" (1977:<br />
250). En efecto, para evitar obstrucciones por parte <strong>de</strong> actores<br />
que <strong>de</strong>tentan en monopolio <strong>de</strong>terminados elementos clave <strong>de</strong>l<br />
programa, se propuso: a) prescindir <strong>de</strong> ellos, mediante un diseño<br />
<strong>de</strong> programa que no incluya los elementos monopolizados por actores<br />
adversos o apáticos; b) "crear un nuevo monopolio" que sea<br />
aliado o que<strong>de</strong> sujeto a control; e) "promover la competencia";<br />
d) "soborno"; e) "cooptación"; f) "contrapeso" mediante la creación<br />
o la promoción <strong>de</strong> organizaciones capaces <strong>de</strong> presionar o <strong>de</strong><br />
vigilar a los monopolizadores <strong>de</strong>l mercado económico-político<br />
(1977: 103-108).
ESTUDIO INlRODUCTORIO 73<br />
Para evitar <strong>las</strong> obstrucciones proce<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> la "resistencia<br />
masiva",pue<strong>de</strong>n ser <strong>de</strong> alguna manera útiles: a) la "prescripción",<br />
ór<strong>de</strong>nes claras y notorias, cuyos efectos usualmente débiles pue<strong>de</strong>n<br />
ser incrementados en la medida en que la autoridad goce <strong>de</strong><br />
apoyo, influencia, coactividad; b) la "habilitación", un instrumento<br />
<strong>de</strong> control que consiste en ofrecer los recursos que <strong>de</strong>sea pero <strong>de</strong><br />
los que carece un actor importante para llevar a cabo sus aspiraciones<br />
y, <strong>de</strong> esta manera, inducirlo a que entregue sus contribuciones<br />
al programa colectivo <strong>de</strong> acción; su punto débil consiste en<br />
que su empleo presupone compartir los objetivos <strong>de</strong> una política<br />
en un ambiente <strong>de</strong> confianza; c) "incentivos"; d) "disuasión"<br />
(1977: 109-124). Los tres métodos para acelerar el proceso <strong>de</strong> ensamblaje,<br />
disminuyendo costos y retrasos, son: a) "la asignación<br />
<strong>de</strong> priorida<strong>de</strong>s", acto casi <strong>de</strong> sentido común pero que en el diseño<br />
<strong>de</strong> proyectos y la puesta en práctica fácilmente olvidan; b) "ingeniárse<strong>las</strong>",<br />
promover la capacidad, <strong>de</strong>rivada <strong>de</strong>l conocimiento y la<br />
experiencia, para encontrar soluciones sobre la marcha <strong>de</strong> problemas<br />
y necesida<strong>de</strong>s: una invitación a la discrecionalidad creativa;<br />
e) intentar la técnica <strong>de</strong> la "gestión <strong>de</strong> proyectos" (1977: 187-195).<br />
Por último, <strong>las</strong> dos técnicas recomendables para aligerar los rituales<br />
barrocos <strong>de</strong> la negociación son: a) "usar intermediarios para<br />
facilitar <strong>las</strong> negociaciones" y b) "cerrar el rango <strong>de</strong> <strong>las</strong> opciones<br />
mediante maniobras" (1977: 240-244). Estas sugerencias, conocidas<br />
por teóricos y prácticos <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, aplicadas por<br />
maestros y aprendices <strong>de</strong> la política, se presentan más como intentos<br />
<strong>de</strong> enfrentar problemas que como recetas <strong>de</strong> solución. En<br />
el fondo, son también juegos para obtener el control <strong>de</strong> otros juegos.<br />
Su éxito, fracaso o empate <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá <strong>de</strong> <strong>las</strong> situaciones en<br />
que se juegan y <strong>de</strong> la bravura <strong>de</strong>l jugador.<br />
<strong>La</strong> invitación a "escribir un-escenario" recapitula la recomendación<br />
<strong>de</strong> que los juegos <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> sean previstos <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
el momento mismo <strong>de</strong>l diseño <strong>de</strong> la política. Si el "problema<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>" es cómo lograr el control <strong>de</strong> <strong>las</strong> acciones
74 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA<br />
<strong>de</strong> muchos individuos y organizaciones, para configurar una acción<br />
colectiva, con el fin <strong>de</strong> alcanzar los objetivos <strong>de</strong> una política, no<br />
disparar sus costos y reducir los retrasos, entonces el diseño <strong>de</strong>berá<br />
prever lo más exactamente posible cuáles son (<strong>de</strong>berían ser)<br />
los probables jugadores, juegos y apuestas. Para ello invita a escribir<br />
un "escenario".<br />
Este método implica una construcción imaginaria <strong>de</strong> <strong>las</strong> secuencias<br />
futuras <strong>de</strong> acciones - condiciones consecuentes <br />
acciones - condiciones consecuentes -. Se trata <strong>de</strong> inventar<br />
una historia plausible acerca <strong>de</strong> "lo que suce<strong>de</strong>rá si.;." o, más<br />
precisamente, <strong>de</strong> inventar muchas historias, El contar estas<br />
historias, a uno mismo o a los colegas ayuda a iluminar algunas<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> pistas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> que el diseñador no <strong>de</strong>sea<br />
trazar. Ello permite rediseñar algunas características <strong>de</strong>l<br />
sistema <strong>de</strong> los juegos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> que permitan contar<br />
historias con happy endings. Prueba y error, a través <strong>de</strong> reiteraciones,<br />
produce cada vez más mejores finales (1977: 254).<br />
Este Scenario-Writing, que tanto recuerda el método weberiano<br />
<strong>de</strong> "posibilidad objetiva" y "causación a<strong>de</strong>cuada", requiere obviamente<br />
información, imaginación, experiencia, oficio, pero<br />
también por la inclusión <strong>de</strong> secuencias causales una "buena teoría".<br />
Teorías económicas, politológicas y sociológicas son necesarias.<br />
Tanto más necesarias cuanto más los problemas que tratan<br />
<strong>de</strong> enfrentar <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> gubernamentales no son <strong>de</strong> pequeña escala<br />
ni <strong>de</strong> fácil solución. Muy acertadamente recuerda que la característica<br />
<strong>de</strong>l "problema político" es su magnitud, su complejidad, su conflictualidad,<br />
su variabilidad, sobre todo su estar por encima <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> individuos y grupos <strong>de</strong> la sociedad civil. "El gobierno<br />
intenta encontrar solución a <strong>las</strong> escorias <strong>de</strong> nuestros problemas<br />
sociales. Los problemas fáciles son los que tienen que ver con los<br />
intereses singulares <strong>de</strong> <strong>las</strong> personas, con los intereses <strong>de</strong> <strong>las</strong> fami-
ESTUDIO INTRODUcrORIO 75<br />
lias y <strong>de</strong> otros grupos y con los intercambios ventajosos <strong>de</strong> bienes<br />
y trabajo que <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s económicas tratan <strong>de</strong> alcanzar en el<br />
mercado" (1977: 251). <strong>La</strong> magnitud <strong>de</strong>l problema político exige<br />
entonces teorías sociales probadas, aunque es evi<strong>de</strong>nte que tales<br />
teorías no nos son todavía accesibles. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong>, más<br />
bien, acrecenterá nuestros problemas teóricos. En conexión con<br />
la teoría causal se indica la conveniencia <strong>de</strong> disminuir la extensión<br />
<strong>de</strong> la ca<strong>de</strong>na causal mediante la eliminación <strong>de</strong> agentes innecesarios.<br />
Se exige "diseño simple, programas directos que<br />
requieren la menor gestión... pues si el 'juego <strong>de</strong> la gerencia' es<br />
una propuesta per<strong>de</strong>dora, la mejor estrategia es evitar jugarlo"<br />
(1977: 253).<br />
El "escenario" se escribe con la finalidad práctica <strong>de</strong> localizar<br />
"<strong>las</strong> tensiones y <strong>las</strong> restricciones que la política pue<strong>de</strong> encontrar<br />
durante el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>" (1977: 262). Nos dice<br />
qué "funciona bien", en el entendido que contribuye a i<strong>de</strong>ntificar<br />
los problemas que la <strong>implementación</strong> no podrá esquivar durante<br />
su recorrido. Pero <strong>de</strong> ninguna manera cae en la ingenuidad <strong>de</strong><br />
pensar que la escritura <strong>de</strong>l escenario garantice una <strong>implementación</strong><br />
correcta y fluida. <strong>La</strong> utilidad heurística <strong>de</strong>l escenario no sólo<br />
no es garantía <strong>de</strong> solución práctica sino que <strong>de</strong>ja sin respuesta<br />
muchos interrogantes cognoscitivos. En particular -y nada menos-<br />
no pue<strong>de</strong> cabalmente respon<strong>de</strong>r con certeza a <strong>las</strong> preguntas<br />
fundamentales <strong>de</strong> "quiénes jugarán, cómo jugarán, por cuánto<br />
tiempo jugarán y cuáles efectos <strong>de</strong>senca<strong>de</strong>narán sus juegos"<br />
(1977: 273). <strong>La</strong>s preguntas más significativas tendrán sólo respuestas<br />
aproximativas y no perfectamente ciertas. Iluminarán, sin<br />
duda, la adopción <strong>de</strong> una cierta política pero problemas por <strong>de</strong>fectos<br />
y errores saltarán inevitablemente en el trayecto. Habrá<br />
entonces que introducir modificaciones oportunas en el programa<br />
para no liquidar su probabilidad <strong>de</strong> éxito. Ahora bien, "se<br />
pue<strong>de</strong> pensar en términos generales que estas modificaciones<br />
podrían ser provocadas por <strong>las</strong> intervenciones en el juego <strong>de</strong> la
76 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
<strong>implementación</strong>, <strong>de</strong> los jugadores i<strong>de</strong>ntificados íntimamente con<br />
<strong>las</strong> metas proyectadas por los patrocinadores 'i<strong>de</strong>alistas' <strong>de</strong> la política<br />
original" (1977: 273).<br />
Los límites cognoscitivos <strong>de</strong>l diseño <strong>de</strong>l escenario invocan entonces<br />
la práctica <strong>de</strong> la voluntad y la habilidad política para encontrar<br />
la salida: "fixing the game", en el sentido <strong>de</strong> "reparar",<br />
"ajustar", "arreglar". Para llevar a puerto la <strong>implementación</strong> se<br />
requiere reparar los <strong>de</strong>sgastes, <strong>de</strong>ficiencias, vacíos, daños, averías,<br />
distorsiones, retrasos... que los juegos provocan. Ello significa<br />
ajustar ciertos elementos <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> juegos (intereses, personalida<strong>de</strong>s,<br />
po<strong>de</strong>res, contribuciones, tiempos...). Se requiere, entonces,<br />
unfIXer, un político <strong>de</strong> altura, comprometido enteramente<br />
con el éxito <strong>de</strong> una <strong>de</strong>terminada política, por convicción más que<br />
por interés. El mediador-reparador-ajustador posee un gran capital<br />
<strong>de</strong> recursos políticos (información, autoridad formal y/o real,<br />
influencia en el presupuesto y en los medios <strong>de</strong> comunicación,<br />
relaciones y amista<strong>de</strong>s en puestos políticos y burocráticos clave...)<br />
y es capaz <strong>de</strong> convocar a <strong>las</strong> partes morosas o conflictivas, sentar<strong>las</strong><br />
a negociar, disuadir a opositores, <strong>de</strong>rrotar adversarios, sumar consensos,<br />
atraer contribuciones, <strong>de</strong>rribar obstáculos... En cuanto forma<br />
<strong>de</strong> "gobierno <strong>de</strong> hombres que no <strong>de</strong> leyes", esta personalidad<br />
política, la estrella <strong>de</strong>l juego y su árbitro, actuará según <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s,<br />
tanto en secreto como en público, no se preocupará por<br />
usar mano dura, legalmente apoyado, o por echar mano <strong>de</strong> otros<br />
medios impropios aunque no necesariamente ilegales. Pue<strong>de</strong> ser<br />
la tarea <strong>de</strong> una persona políticamente dotada o "tarea <strong>de</strong> una coalición<br />
<strong>de</strong> socios políticos con recursos complementarios. No es<br />
diversa <strong>de</strong> cualquier otro tarea política. Los juegos <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
son juegos políticos" (1977: 278). <strong>La</strong> invocación <strong>de</strong> la<br />
voluntad y <strong>de</strong> la habilidad política <strong>de</strong> un lí<strong>de</strong>r reconocido o <strong>de</strong><br />
una coalición po<strong>de</strong>rosa, para que una política pueda ser exitosa,<br />
no <strong>de</strong>be parecer algo asombroso e inusitado en la teoría política.<br />
Es la condición primera, por todos sabida y hasta molesta. Lo que
ESTUDIO INTRODUCTORIO 77<br />
sorpren<strong>de</strong> es que el esfuerzo teórico por llevar al concepto la <strong>implementación</strong><br />
remate en la postulación <strong>de</strong> una práctica (hiper)<br />
politizada, que se <strong>de</strong>ja sin conceptualizar, explicar y corregir. Resulta<br />
ingenuo pensar que estos empresarios políticos no tengan<br />
intereses, sean todopo<strong>de</strong>rosos y no que<strong>de</strong>n capturados por <strong>las</strong> re<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> interés. Suena a una suerte <strong>de</strong> <strong>de</strong>us ex machina para poner<br />
or<strong>de</strong>n y dar sentido a una historia sin respuesta. Si no se abdica<br />
<strong>de</strong> la teoría, se la remueve en la práctica. En efecto, lo que se <strong>de</strong>ja<br />
entre líneas es la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que la <strong>implementación</strong> exitosa <strong>de</strong>pen<strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> un gran hombre político más que <strong>de</strong> un buen análisis y <strong>de</strong> un<br />
servicio público responsable. Unos aplaudirán, otros se rasgarán<br />
<strong>las</strong> vestiduras.<br />
<strong>La</strong> conclusión <strong>de</strong>l ensayo es doble. Por un lado, se pi<strong>de</strong> un<br />
sentido <strong>de</strong> mayor mesura respecto <strong>de</strong> lo que los gobiernos pue<strong>de</strong>n<br />
llevar a cabo, particularmente en lo que concierne a <strong>las</strong> reformas<br />
sociales. Por el otro, pi<strong>de</strong> la producción <strong>de</strong> teorías económicas y<br />
sociales. <strong>La</strong> primera conclusión forma parte <strong>de</strong>l consenso posliberal<br />
(<strong>de</strong>mócrata) estadouni<strong>de</strong>nse reciente que argumenta con razón<br />
la creciente y peligrosa <strong>de</strong>sproporción entre <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas sociales<br />
y <strong>las</strong> ofertas gubernamentales, invocando un repliegue <strong>de</strong>l Estado<br />
y un retorno al mercado. <strong>La</strong> segunda conclusión es la razón <strong>de</strong> ser<br />
<strong>de</strong> los estudios politológicos en su afán <strong>de</strong> ilustrar la política.<br />
El gobierno no <strong>de</strong>bería hacer muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong> cosas que le ha<br />
pedido tradicionalmente la reforma. Aun si elgobierno, en abstracto,<br />
persigue fines apropiados, no está muy capacitado para<br />
llevarlos a cabo. Los mercados y <strong>las</strong> costumbres son más firmes<br />
y sensibles.El gobierno es probablemente menos sensible y confiable<br />
que lo que están dispuestos a aceptar los reformadores<br />
liberales. Sin embargo, los problemas más importantes que afectan<br />
a <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas no son empero los <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
sino los <strong>de</strong> la carencia <strong>de</strong> teoría básica social, económica<br />
y política. En el corto plazo es necesario invertir una gran can-
ESTUDIO INTRODUCTORIO 79<br />
porque algunos ingenuamente piensen que la <strong>de</strong>cisión gubernamental<br />
sea autosuficiente y baste hacerla pública para que recorra<br />
inalterada e incontenible los escalones <strong>de</strong> la pirámi<strong>de</strong> <strong>de</strong> "empleados"<br />
públicos, simplemente ejecutores <strong>de</strong> ór<strong>de</strong>nes, o bien por el<br />
hecho <strong>de</strong> que se aprecie con irritación o resignación que la <strong>de</strong>cisión<br />
es obstaculizada y distorsionada por la resistencia, impericia<br />
o apatía <strong>de</strong> los funcionarios "menores" o <strong>de</strong> otras organizaciones<br />
inferiores en autoridad. En este enfoque dominante, llamado <strong>de</strong>spués<br />
top-down, se imputan los problemas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> o<br />
la intervención <strong>de</strong> muchos po<strong>de</strong>res durante el proceso, a la <strong>de</strong>sorganización<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, al comportamiento irresponsable<br />
<strong>de</strong> los operadores, puesto <strong>de</strong> manifiesto en la evasión <strong>de</strong><br />
tareas, resistencia a reglamentaciones, bajo <strong>de</strong>sempeño... En consecuencia,<br />
la solución recomendable es fundamentalmente la<br />
creación <strong>de</strong> un aparato (espectacular o sutil) <strong>de</strong> controles mediante<br />
reglamentos, hombres <strong>de</strong> confianza, sanciones, incentivos... establecido<br />
y manejado por un cuerpo directivo enérgico y<br />
supervisor, con el fin <strong>de</strong> garantizar la fi<strong>de</strong>lidad y la conformidad<br />
<strong>de</strong> los operadores en los términos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión o <strong>de</strong>l programa<br />
<strong>de</strong> gobierno.<br />
El mo<strong>de</strong>lo jerárquico y sistémico concentra la atención <strong>de</strong> los<br />
analistas en los puntos críticos <strong>de</strong>l mando, el control y la coordinación<br />
en los organismos gubernamentales. <strong>La</strong>s únicas luces<br />
que este tipo <strong>de</strong> análisis arroja son propuestas <strong>de</strong> una mayor<br />
racionalidad y simplicidad en el sistema político, así como los<br />
esfuerzos por una mayor coordinación y responsabilidad en <strong>las</strong><br />
instancias públicas. <strong>La</strong>s recomendaciones basadas en este enfoque<br />
difícilmente serán eficaces, por cuanto <strong>de</strong>sconocen <strong>las</strong><br />
funciones <strong>políticas</strong> que cumplen el retraso, la pobre coordinación,<br />
la incoherencia <strong>de</strong> los objetivos y su conflictualidad<br />
(Lipsky, 1980: 396).
80 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
Pero no sólo esta matriz <strong>de</strong> pensamiento es propia <strong>de</strong> los planificadores<br />
y analistas. También subyace en <strong>las</strong> primeras investigaciones<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, que estudiaron el proceso bajo el<br />
supuesto explícito o implícito <strong>de</strong> que la <strong>implementación</strong> es el tránsito<br />
<strong>de</strong> los programas y objetivos <strong>de</strong>cididos en los altos niveles <strong>de</strong><br />
gobierno a <strong>las</strong> operaciones <strong>de</strong> organizaciones e individuos en una<br />
localidad concreta. Por ello, se calificó como fracaso e incumplimiento<br />
el hecho <strong>de</strong> que <strong>las</strong> acciones efectivas y sus consecuencias<br />
se distanciaran <strong>de</strong> los términos previstos por el programa o se<br />
retrasaran respecto <strong>de</strong>l tiempo calculado. Se ubicó entonces el<br />
problema en la limitada capacidad <strong>de</strong> control <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral<br />
sobre elementos y acciones fundamentales <strong>de</strong>l proceso y, específicamente,<br />
sobre <strong>las</strong> conductas <strong>de</strong> <strong>las</strong> burocracias, los ámbitos <strong>de</strong><br />
autoridad <strong>de</strong> los gobiernos locales, los movimientos <strong>de</strong> oposición<br />
política. <strong>La</strong> "complejidad <strong>de</strong> la acción conjunta", los "juegos <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>", los "límites <strong>de</strong> la centralización"... indicaban<br />
justamente fenómenos que escapaban al control <strong>de</strong> una autoridad<br />
central superior. Éxito <strong>de</strong> la política y control <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
fueron sinónimos. En consecuencia, para tomar <strong>las</strong> riendas<br />
<strong>de</strong>l control, se recomendaba minimizar el número <strong>de</strong> participantes<br />
(puntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión, oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> veto) o reforzar los controles.<br />
Sólo Derthick (1972) había puesto el énfasis en la "<strong>de</strong>scentralización"<br />
y en la necesidad <strong>de</strong> "ajuste entre el programa fe<strong>de</strong>ral<br />
y los intereses locales".<br />
Poco se pue<strong>de</strong> hacer si analistas y políticos persisten en ver la<br />
<strong>implementación</strong> como un conjunto or<strong>de</strong>nado <strong>de</strong> relaciones <strong>de</strong><br />
autoridad. En efecto, en la medida en que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
esté dominado por la reglamentación, la estructura<br />
organizativa formal y el control directivo, es <strong>de</strong> esperar<br />
que los problemas <strong>de</strong> la complejidad crezcan. Cuanto más rígida<br />
sea la estructura <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones jerárquicas y mayor el<br />
número <strong>de</strong> puntos <strong>de</strong> control y <strong>de</strong>cisión para asegurar la con-<br />
•
ESTUDIO INTRODUCTORIO 81<br />
formidad, más oportunida<strong>de</strong>s hay para la <strong>de</strong>sviación y el retraso,<br />
mayor es la propensión <strong>de</strong> los subordinados a <strong>de</strong>scansar en<br />
sus superiores y buscar <strong>de</strong> ellos la orientación, y menor la confianza<br />
en el criterio y la capacidad individual para resolver los<br />
problemas. Una <strong>de</strong> <strong>las</strong> mayores ironías <strong>de</strong>l gran interés actual<br />
por la <strong>implementación</strong> es que cuanto más intentamos gobernarla<br />
con los instrumentos convencionales <strong>de</strong>l control jerárquico,<br />
menos capaces somos <strong>de</strong> lograrlo (Elmore, 1979: 608).<br />
Este grupo <strong>de</strong> investigadores <strong>de</strong>scubrió y formalizó otra manera<br />
<strong>de</strong> estudiar el problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y otra manera<br />
<strong>de</strong> abordarlo en la práctica. Walter Williams (1975, 1976, 1980)<br />
acentuó la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que implementar una política social significaba<br />
a fin <strong>de</strong> cuentas poner en operación a través <strong>de</strong> una organización<br />
concreta y <strong>de</strong> unos operadores concretos, en una localidad <strong>de</strong>terminada,<br />
un conjunto <strong>de</strong> acciones cuyas consecuencias previsibles,<br />
benéficas para una población, eran consi<strong>de</strong>radas la realización <strong>de</strong><br />
los objetivos or<strong>de</strong>nados por la <strong>políticas</strong>. Su reivindicación <strong>de</strong> la<br />
field implementation, <strong>de</strong>l final point ofservice <strong>de</strong>livery, como el lugar<br />
en que toda política se consuma o se frustra, aun la perfectamente<br />
diseñada, significó rescatar y resaltar la importancia<br />
<strong>de</strong>terminante <strong>de</strong> la organización local (la "agencia") y <strong>de</strong> los actores<br />
empíricos que prestan los servicios gubernamentales al público<br />
y que suelen ocupar los escalones más bajos <strong>de</strong> la<br />
administración, los <strong>de</strong> piso, ventanilla y calle. Cuando se repasan<br />
los objetivos y programas <strong>de</strong> <strong>las</strong> reformas sociales más ambiciosas<br />
o <strong>de</strong> <strong>las</strong> medidas sociales compensatorias, uno encuentra siempre<br />
que su realización <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> directa e inmediatamente <strong>de</strong> la acción<br />
<strong>de</strong>l personal <strong>de</strong> una agencia local en interacción con un <strong>de</strong>mandante,<br />
<strong>de</strong>rechohabiente, beneficiario, con problemas, exigencias y<br />
expectativas singulares. El reconocimiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> circunstancias e<br />
iniciativas locales es ya un notable <strong>de</strong>splazamiento en el abordaje<br />
teórico y práctico <strong>de</strong> la cuestión <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y más par-
82 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
ticularmente <strong>de</strong> la cuestión acerca <strong>de</strong> lo que se <strong>de</strong>be enten<strong>de</strong>r por<br />
éxito o por fracaso <strong>de</strong> una política. En este nuevo enfoque se busca<br />
performance not conformance, rendimientos no subordinación. A<br />
la inversa, en la visión canónica <strong>de</strong> la administración pública, inspirada<br />
por el supuesto <strong>de</strong> la jerarquía, se juzga como éxito el cumplimiento<br />
oportuno y cabal <strong>de</strong> los términos <strong>de</strong> la legislación y <strong>de</strong>l<br />
programa <strong>de</strong> gobierno.<br />
¿Ha <strong>de</strong> esperarse que la actividad implementadora se asemeje<br />
a los términos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión? Cuando se trata <strong>de</strong> llevar a la<br />
práctica en diferentes contextos locales paquetes complejos <strong>de</strong><br />
medidas, los <strong>de</strong>cisores 110 esperan ni cosa más importante ni<br />
<strong>de</strong>sean una reproducción precisa <strong>de</strong> los <strong>de</strong>talles. El objetivo<br />
es el rendimiento no la. conformidad. Para aumentar la probabilidad<br />
<strong>de</strong> alcanzar los objetivos básicos <strong>de</strong> una política, la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong>bería ser el <strong>de</strong>sarrollo realista <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión<br />
<strong>de</strong> acuerdo con <strong>las</strong> condiciones <strong>de</strong>l contexto local. En la<br />
situación i<strong>de</strong>al, los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>berían<br />
tomar la i<strong>de</strong>a básica y modificarla según <strong>las</strong> condiciones locales<br />
específicas. El resultado <strong>de</strong>bería tener una semejanza razona<br />
-ble con la i<strong>de</strong>a básica, estimada en los términos <strong>de</strong> los insumos<br />
y productos esperados, y <strong>de</strong>bería incorporar lo mejor <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión<br />
y lo mejor <strong>de</strong> <strong>las</strong> i<strong>de</strong>as locales (Williams, I. 1975: 843).<br />
El énfasis en el "contexto local" fue retraducido y refinado por<br />
Paul Berman (1974, 1978, 1980) con el concepto <strong>de</strong>l institutional<br />
setting como el <strong>de</strong>terminante <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo y resultado <strong>de</strong> una<br />
política. <strong>La</strong> estructura <strong>de</strong>l contexto institucional es introducida en<br />
dos niveles <strong>de</strong> análisis y explicación: macro y micro<strong>implementación</strong>.<br />
Por "macia<strong>implementación</strong>" se entien<strong>de</strong> todo el proceso <strong>de</strong><br />
generación y cumplimiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> condiciones necesarias para que<br />
una política pueda ser puesta en práctica en el ámbito <strong>de</strong>terminado<br />
<strong>de</strong> una localidad. Por "micro<strong>implementación</strong>" se entien<strong>de</strong>
ESTUDIO INTRODUCTORIO 83<br />
el proceso concreto <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios, or<strong>de</strong>nado por una<br />
política y que <strong>las</strong> organizaciones y agentes locales llevan a cabo<br />
con sus patrones particulares <strong>de</strong> gestión y rendimiento para una<br />
población <strong>de</strong>terminadaBerman insiste en la función <strong>de</strong>cisiva <strong>de</strong><br />
la micro<strong>implementación</strong>, por cuanto el éxito global <strong>de</strong> una política<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño y <strong>las</strong> consecuencias <strong>de</strong> la prestación local<br />
<strong>de</strong> servicios, y lo conceptualiza como la "adaptación mutua" (Berman<br />
y Mc<strong>La</strong>ughlin, 1974;Mc<strong>La</strong>ughlin, 1976; Berman, 1978, 1980)<br />
que existe entre <strong>las</strong> condiciones <strong>de</strong> la agencia local y el programa<br />
<strong>de</strong> acción diseñado en <strong>las</strong> alturas. <strong>La</strong> adaptación es entonces tanto<br />
una prescripción normativa como una variable observable y <strong>de</strong>cisiva<br />
en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> una política.<br />
A la inversa <strong>de</strong> los supuestos que subyacen a muchas estrategias<br />
y <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> reforma, hemos <strong>de</strong>scubierto que<br />
la <strong>implementación</strong> no es simplemente la aplicación directa <strong>de</strong><br />
una tecnología o <strong>de</strong> un plan. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> es, más bien,<br />
un proceso organizacional dinámico cuya configuración resulta<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> recurrentes interacciones entre <strong>las</strong> metas y los métodos<br />
<strong>de</strong>l proyecto y el contexto institucional. Como tal, la <strong>implementación</strong><br />
no es un proceso automático ni cierto... En breve,<br />
ahí don<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> fue exitosa y don<strong>de</strong> ocurrieron<br />
cambios significativos en <strong>las</strong> aptitu<strong>de</strong>s, actitu<strong>de</strong>s y conducta <strong>de</strong><br />
los participantes, la <strong>implementación</strong> se caracterizó por un<br />
proceso <strong>de</strong> adaptación mutua. Los objetivos y métodos <strong>de</strong>l<br />
proyecto semodificaron para ajustarse a <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s e<br />
intereses <strong>de</strong> los directivos y operadores locales y éstos a su<br />
vez cambiaron para po<strong>de</strong>r ajustarse a los requerimientos <strong>de</strong>l<br />
proyecto (Mc<strong>La</strong>ughlin, 1976: 169).<br />
Berman (1980) dio un paso más a<strong>de</strong>lante y <strong>de</strong>splegó <strong>las</strong> potencialida<strong>de</strong>s<br />
teórico-prácticas <strong>de</strong> la "adaptación mutua" en el mo<strong>de</strong>lo<br />
llamado adaptative implementation, que preten<strong>de</strong> ser
84 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
heurísticamente productivo para los estudios empíricos y <strong>las</strong> acciones<br />
prácticas. Contraria en sus características a la llamada programmed<br />
implementation, en la que el esquema <strong>de</strong>l control<br />
jerárquico vertical se expresa y ejecuta, la adaptativa funciona en<br />
el caso <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> ambiciosas <strong>de</strong> reforma social a realizarse en<br />
contextos organizacionales conflictivos, diferenciados y entornos<br />
sociales inestables.<br />
Richard Elmore (1978, 1979) también llamó la atención sobre<br />
el hecho, <strong>de</strong> que <strong>las</strong> organizaciones encargadas <strong>de</strong> realizar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
<strong>políticas</strong> son <strong>de</strong>terminantes en la suerte <strong>de</strong> éstas. Se vuelve<br />
entonces imprescindible el estudio <strong>de</strong>l funcionamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
organizaciones públicas (y<strong>de</strong> su interacción con <strong>las</strong> organizaciones<br />
privadas), así como la averiguación <strong>de</strong> los diversos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong><br />
estructuración y funcionamiento que están en la base <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones.<br />
El enfoque <strong>de</strong> organizaciones que introduce Elmore<br />
en el estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> es otro camino para <strong>de</strong>scubrir<br />
los límites <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo jerárquico, según el cual gobernantes y altos<br />
funcionarios pue<strong>de</strong>n <strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>las</strong> alturas <strong>de</strong>terminar y controlar los<br />
agentes que intervienen en el proceso y los diversos aspectos técnicos,<br />
procedurales y políticos <strong>de</strong> sus iniciativas. Este tipo <strong>de</strong> organización<br />
y con autoridad y gerencial intenta dirigir el proceso<br />
impulsando una estrategia <strong>de</strong>[orward mapping, un programa prospectivo<br />
y racionalista <strong>de</strong> acción que preten<strong>de</strong> calcular y prever <strong>de</strong><br />
antemano <strong>las</strong> diversas operaciones y resultados que una política<br />
tiene que alcanzar para po<strong>de</strong>r llegar a su realización,cabal. <strong>La</strong><br />
frecuente <strong>de</strong>bilidad teórica y práctica <strong>de</strong> este mo<strong>de</strong>lo vertical y<br />
pre<strong>de</strong>terminante <strong>de</strong>be ser la ocasión para introducir la estrategia<br />
alternativa <strong>de</strong>l backward mapping que parte, a la inversa, retrospectivamente,<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el suelo, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>las</strong> interacciones específicas<br />
que suce<strong>de</strong>n entre sociedad y gobierno en los niveles operativos<br />
directos ("inferiores") <strong>de</strong> una organización pública local. A partir<br />
<strong>de</strong> esta base realísima, se diseñan los objetivos y operaciones <strong>de</strong><br />
la política, buscando introducir a <strong>las</strong> medidas <strong>de</strong> apoyo, califica-
ESTUDIO IN1RODUCTORIO 85<br />
ción y corrección en <strong>las</strong> organizaciones locales. De nuevo aquí<br />
cuenta "rendimiento no conformidad", el ajuste <strong>de</strong> los operadores<br />
a <strong>las</strong> circunstancias concretas en <strong>las</strong> que la acción pública suce<strong>de</strong><br />
y llega efectivamente a la ciudadanía más que la conformidad a<br />
los términos <strong>de</strong> un programa diseñado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el escritorio y <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
una visión jerárquica o aristocrática <strong>de</strong> la organización pública,<br />
simple universo <strong>de</strong> empleados neutros y subordinados a <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
<strong>de</strong> la cúspi<strong>de</strong>.<br />
Lo que los libros <strong>de</strong> texto no discuten son <strong>las</strong> <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l<br />
diseño prospectivo (forward mapping) y sus severas limitaciones<br />
como técnica <strong>de</strong> análisis. Su problema más serio se ubica<br />
en la suposición implícita y acrítica <strong>de</strong> que los <strong>de</strong>cisores <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> controlan los procesos organizacionales, políticos y<br />
tecnológicos que afectan la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong> noción que <strong>las</strong><br />
autorida<strong>de</strong>s ejercen -o <strong>de</strong>berían ejercer- algún tipo <strong>de</strong> control<br />
directo y <strong>de</strong>cisivo sobre el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la<br />
política es, sin más, la mentira piadosa <strong>de</strong> la administración<br />
pública convencional y <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> <strong>políticas</strong>. Los administradores<br />
justifican sus <strong>de</strong>cisiones discrecionales diciendo que<br />
su autoridad es <strong>de</strong>legada y que es controlada por autorida<strong>de</strong>s<br />
elegidas o legalmente <strong>de</strong>signadas. Los analistas políticos justifican<br />
su existencia arguyendo que se requieren <strong>de</strong>cisiones<br />
racionales e informadas para guiar y controlar a los administradores.<br />
En cualquier caso, administradores y analistas se<br />
sienten incómodos ante la eventualidad <strong>de</strong> que <strong>las</strong> intenciones<br />
y directrices <strong>de</strong> <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s no sean la clave <strong>de</strong> explicación<br />
<strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> (Elmore, 1979: 603).<br />
<strong>La</strong> argumentación en favor <strong>de</strong>l enfoque teórico-práctico, comúnmente<br />
llamado bottom-up, tiene su origen en los escritos <strong>de</strong><br />
Lipsky. A él se <strong>de</strong>be la reivindicación <strong>de</strong> la posición crucial que<br />
los "burócratas al nivel <strong>de</strong> la calle" (expresión suya, 1976) ocupan
86 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Su tesis contradice una tradición<br />
intelectual predominante que estudia problemas y recomienda soluciones<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong> la "estructura jerárquica <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
organizaciones". En esta concepción lo realmente <strong>de</strong>terminante<br />
es la <strong>de</strong>cisión política que se toma en los altos niveles <strong>de</strong>l gobierno<br />
y que <strong>de</strong>scien<strong>de</strong> a los niveles inferiores para ser simplemente ejecutada.<br />
Sin embargo, el análisis <strong>de</strong> diversos estudios <strong>de</strong> caso y sus<br />
estudios propios sobre <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> educación especial para niños<br />
con dificulta<strong>de</strong>s físicas, emocionales o mentales (Weatherley<br />
y Lipsky, 1977) ofrecían evi<strong>de</strong>ncia contraria a la versión oficial<strong>de</strong><br />
los lí<strong>de</strong>res políticos y <strong>de</strong> los altos dirigentes administrativos, resaltando<br />
el papel <strong>de</strong>cisivo que en la puesta en práctica <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
sociales jugaban <strong>las</strong> evaluaciones <strong>de</strong> los casos (Zera este niño un<br />
sujeto <strong>de</strong> educación especial") y <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones correspondientes<br />
que tenían que hacer maestros, médicos, trabajadores sociales, policías<br />
y abogados... para resolver <strong>las</strong> interrogantes que los muchos<br />
casos singulares levantaban. "Éstos y otros empleados públicos,<br />
que comparten semejantes situaciones <strong>de</strong> trabajo, los hemos llamado<br />
'burócratas al nivel <strong>de</strong> la calle'. En su trabajo interactúan<br />
directamente con los ciudadanos y gozan básicamente <strong>de</strong> gran discrecionalidad<br />
en el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> sus funciones... Muy apropiadamente<br />
se pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>cir que los burócratas menores, <strong>de</strong> ventanilla,<br />
piso, a nivel <strong>de</strong> calle, son en verdad los policymakers en sus respectivas<br />
áreas <strong>de</strong> trabajo" (1977: 172).<br />
Son comunes <strong>las</strong> características <strong>de</strong> trabajo <strong>de</strong> este conjunto <strong>de</strong><br />
empleados públicos en contacto directo con los ciudadanos (<strong>de</strong>rechohabientes,<br />
beneficiarios, usuarios, clientes...). <strong>La</strong>s leyes y los<br />
programas gubernamentales les asignan continuamente nuevas y<br />
mayores tareas que los obligan a cambios constantes en sus condiciones<br />
<strong>de</strong> trabajo y les exigen ajustes importantes en sus habilida<strong>de</strong>s<br />
y conductas tanto personales como <strong>de</strong> grupo. <strong>La</strong> <strong>de</strong>manda<br />
<strong>de</strong> servicios tien<strong>de</strong> a ser no sólo amplia, incesante y apremiante<br />
(sobrecarga <strong>de</strong> trabajo), sino también diversificada casuísticamen-
ESTUDIO INTRODUCTORIO 87<br />
te. Por otro lado, no reciben indicaciones precisas y operativas<br />
sobre metas, priorida<strong>de</strong>s y casos extraordinarios, tanto menos criterios<br />
o esca<strong>las</strong> <strong>de</strong> rendimiento. Suelen a<strong>de</strong>más no gozar <strong>de</strong> gran<br />
reconocimiento en su organización y en la sociedad, sus remuneraciones<br />
directas e indirectas no son comparativamente altas y sus<br />
expectativas <strong>de</strong> carrera no son rápidas. Por último, sus recursos<br />
materiales, organizativos y personales son comparativamente muy<br />
limitados respecto <strong>de</strong> la magnitud e intensidad <strong>de</strong> la tarea social<br />
que se les asigna. <strong>La</strong> imprecisión <strong>de</strong> fines, la limitación <strong>de</strong> los<br />
recursos disponibles ante la presión político-administrativa que<br />
encaran los empleados públicos, motiva que tengan que actuar<br />
con discrecionalidad en la prestación <strong>de</strong> los servicios y procedan<br />
a inventar esquemas <strong>de</strong> conducta rutinaria para po<strong>de</strong>r controlar<br />
el flujo <strong>de</strong> la <strong>de</strong>manda y manejar la presión <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas sobre<br />
el cumplimiento <strong>de</strong> su trabajo.<br />
Para po<strong>de</strong>r cumplir con los requerimientos <strong>de</strong> sus tareas, los<br />
burócratas <strong>de</strong> los niveles operativos <strong>de</strong>ben encontrar sus modos<br />
<strong>de</strong> acomodar <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas con la realidad <strong>de</strong> recursos<br />
limitados. Para ello rutinizan procedimientos, modifican objetivos,<br />
racionalizan servicios, <strong>de</strong>terminan priorida<strong>de</strong>s y limitan<br />
o controlan cliente<strong>las</strong>. En otras palabras, procuran <strong>de</strong>sarrollar<br />
prácticas que les permitan <strong>de</strong> alguna manera procesar el trabajo<br />
que se les exige. Su trabajo es intrínsecamente discrecional.<br />
<strong>La</strong>s medidas que podrían dar dirección a su conducta son<br />
<strong>de</strong> muy poca eficacia. Por ejemplo, los objetivos que se marcan<br />
a los empleados públicos suelen ser vagos y contradictorios.<br />
Es a<strong>de</strong>más difícil establecer o imponer medidas <strong>de</strong> productividad<br />
en la prestación <strong>de</strong> servicios. Los consumidores <strong>de</strong> ,sus<br />
servicios suelen ser relativamente irrelevantes como grupo organizado.<br />
Los empleados <strong>de</strong> ventanilla son constreñidos más<br />
que guiados en su trabajo. Los ajustes y mecanismos <strong>de</strong> regulación,<br />
que libremente <strong>de</strong>sarrollan, originan patrones <strong>de</strong> con-
88 LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA<br />
dueta que para la percepción <strong>de</strong>l público son sin más el programa<br />
<strong>de</strong> gobierno (Lipsky, 1977: 172).<br />
<strong>La</strong>s evi<strong>de</strong>ncías que Lipsky acumula a sus tesis son accesibles.<br />
Una común en nuestro medio y,pese a ello, <strong>de</strong>satendida, es la<br />
ten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales a aumentar y mejorar <strong>las</strong> medidas<br />
compensatorias <strong>de</strong> educación, vivienda, salud, empleo... en un<br />
acercamiento al i<strong>de</strong>al <strong>de</strong> la justicia social. Aumentan <strong>las</strong> leyes y<br />
se radicalizan los programas <strong>de</strong> asistencia, seguridad y promoción<br />
social, pero sus operadores directos suelen ser el mismo personal<br />
<strong>de</strong> siempre, ubicado mayoritariamente en los niveles inferiores <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias fe<strong>de</strong>rales y <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizacionesgubernamentales<br />
locales, ignorados en su trabajo o abandonados a sí mismos,<br />
portadores <strong>de</strong> <strong>las</strong> mismas habilida<strong>de</strong>s, <strong>de</strong>strezas y rutinas, apenas<br />
si actualizados mediante cursos rápidos aca<strong>de</strong>mizantes y <strong>las</strong> exhortaciones<br />
morales <strong>de</strong> los altos funcionarios.<br />
<strong>La</strong> tesis <strong>de</strong> que hay que "enfocar la atención en los encargados<br />
<strong>de</strong> llevar a cabo la política, más que en los que la formulan y la<br />
transmiten" significa polémicamente "poner <strong>de</strong> cabeza al estudio<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> públicas" (Lipsky, 1978: 391) y<br />
proponer una visión alternativa, la <strong>de</strong>l "enfoque <strong>de</strong> la estructura<br />
<strong>de</strong> trabajo" en la que actúan los prestadores <strong>de</strong> los servicios públicos.<br />
En efecto, son <strong>de</strong>masiadas <strong>las</strong> excepciones que pa<strong>de</strong>cen <strong>las</strong><br />
dos premisas <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo predominante <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión pública, a saber,<br />
la jerarquía y la inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones. En<br />
su óptica, todos los problemas son <strong>de</strong>fectos <strong>de</strong> controlo <strong>de</strong> coordinación<br />
y, en los enfoques más audaces, <strong>de</strong> negociación entre <strong>las</strong><br />
organizaciones <strong>de</strong> interés para llegar a un consenso.<br />
Muy perspicazmente aña<strong>de</strong> que este supuesto jerárquico está<br />
en el origen <strong>de</strong> muchos <strong>de</strong> los estudios iniciales sobre la <strong>implementación</strong>,<br />
que apresuradamente calificaron <strong>de</strong> fracaso el incumplimiento<br />
al que se con<strong>de</strong>naba lógicamente esta concepción tan<br />
jerárquica como ingenua <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la política, sin observar
ESTUDIO INTRODUCTORIO 89<br />
y apreciar <strong>las</strong> modificaciones importantes que en <strong>las</strong> condiciones<br />
<strong>de</strong> vida <strong>de</strong> <strong>de</strong>mandantes y usuarios introducían los servicios públicos<br />
<strong>de</strong> empleados anónimos. Si el mo<strong>de</strong>lo aspira a vali<strong>de</strong>z positiva,<br />
entonces <strong>las</strong> observaciones <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso le son<br />
abrumadoramente adversas. Lo mismo pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>cirse <strong>de</strong>l otro supuesto,<br />
el <strong>de</strong> la complementariedad e inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones,<br />
que concibe la <strong>implementación</strong> como "sistema" <strong>de</strong><br />
acción. Saltan en seguida a la vista la divergencia y el conflicto <strong>de</strong><br />
intereses, <strong>las</strong> negociaciones nunca resolutorias, <strong>las</strong> contribuciones<br />
sólo simuladas, <strong>las</strong> diferentes motivaciones y urgencias en el cumplimiento<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> funciones... Si el mo<strong>de</strong>lo, en vez <strong>de</strong> vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong>scriptiva,<br />
preten<strong>de</strong> ser normativo, entonces encajona todas sus<br />
prescripciones en solicitar mayores supervisiones, reglamentaciones,<br />
contralorías, sanciones. Este recetario <strong>de</strong> utilidad dudosa,<br />
provoca a<strong>de</strong>más fenómenos <strong>de</strong> resistencia y oposición, abierta o<br />
silenciosa, ante los cuales es impotente o contraproducente.<br />
Un enfoque alternativo al estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>políticas</strong> es concentrar la atención <strong>de</strong>l análisis en los encargados<br />
<strong>de</strong> llevar a cabo la política más que en los que la formulan<br />
y la transmiten. Antes <strong>de</strong> analizar <strong>las</strong> interferencias en la subordinación,<br />
ten<strong>de</strong>ncia presente en la mayor parte <strong>de</strong> los estudios,<br />
se <strong>de</strong>bería conocer el modo como perciben y efectúan<br />
su trabajo los operadores directos <strong>de</strong> la política... Más que tomarlos<br />
en consi<strong>de</strong>ración como el eslabón final <strong>de</strong> la ca<strong>de</strong>na <strong>de</strong><br />
una política, los prestadores <strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong>berían ser consi<strong>de</strong>rados<br />
como sus protagonistas... A diferencia <strong>de</strong> otros enfoques<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>políticas</strong>, éste sería el apropiado<br />
en contextos don<strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong> influencia efectiva <strong>de</strong> una<br />
política es diversa a la jerarquía <strong>de</strong> autoridad en la organización<br />
y en don<strong>de</strong> la conexión entre los elementos <strong>de</strong> la política<br />
no es tan estrecha como para pensar que sean partes <strong>de</strong> un<br />
mismo sistema <strong>de</strong> acción política (Lipsky, 1978: 398).
90 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA<br />
En conclusión, lo que los estudios <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>jan<br />
en claro es la importancia que la dimensión política y organizativa<br />
tienen para que la política logre tener un impacto claro y constructivo<br />
en <strong>las</strong> condiciones reales <strong>de</strong> vida y no sea sólo una buena<br />
intención o un hermoso proyecto <strong>de</strong> expertos. El momento <strong>de</strong>l<br />
diseño, que tanto significado atribuye a los aspectos teóricos, tecnológicos<br />
y económicos, <strong>de</strong>be complementarse con la previsión <strong>de</strong><br />
los problemas político-organizacionales que aparecerán con mayor<br />
o menor dureza en el momento en que la política abandone<br />
los papeles llenos <strong>de</strong> análisis, cálculos y reglamentos, <strong>las</strong> reuniones<br />
<strong>de</strong> elaborados especialistas, y se le eche a andar en el mundo real.<br />
Si la puesta en práctica seguirá la línea jerárquica <strong>de</strong>l top-down o<br />
si proce<strong>de</strong>rá según el criterio <strong>de</strong>l bottom-up, eso <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> normalmente<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> características y tradiciones <strong>de</strong>l sistema político-administrativo<br />
en cuyo marco se <strong>de</strong>ci<strong>de</strong>n y efectúan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
Pero <strong>de</strong> todos los estudios se <strong>de</strong>spren<strong>de</strong> aleccionadoramente que<br />
sería más inteligente organizarse y actuar según <strong>las</strong> características<br />
específicas <strong>de</strong> <strong>las</strong> situaciones problemáticas y <strong>las</strong> expectativas <strong>de</strong><br />
los ciudadanos. Hay experiencias vetustas y novísimas que muestran<br />
cómo <strong>de</strong>sarrollos no burocráticos <strong>de</strong> programas gubernamentales<br />
resultan ser comparativamente más eficientes y más<br />
consensuales. El involucramiento <strong>de</strong> los ciudadanos en la atención<br />
<strong>de</strong> sus problemas, la revaloración <strong>de</strong> los servidores públicos<br />
en contacto directo con la ciudadanía, la <strong>de</strong>legación <strong>de</strong> la prestación<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>terminados servicios públicos a <strong>las</strong> comunida<strong>de</strong>s...<br />
suelen ser enfoques organizacionales alternativos <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>políticas</strong>. Y son particularmente valiosos en el dominio<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales que atacan problemas ancestrales <strong>de</strong> naturaleza<br />
compleja, con raíces y componentes que se sustraen a los<br />
instrumentos convencionales <strong>de</strong>l gobierno. .cada vez más se pone<br />
<strong>de</strong> manifiesto que la homologación <strong>de</strong> instrumentos y comportamientos<br />
pier<strong>de</strong> sentido frente a circunstancias, reclamos y expectativas<br />
tan específicas como variables. De nuevo, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la
EsruDIO INTRODUCTORIO 91<br />
perspectiva <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, <strong>las</strong> señales político-administrativas<br />
se remiten a la pluralidad y diferenciación,<br />
a <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. <strong>La</strong> homologación y compactación <strong>de</strong> la gestión pública,<br />
con un mismo formato para todas <strong>las</strong> situaciones no parece<br />
ser ya la respuesta a los problemas públicos <strong>de</strong> una sociedad con<br />
iniciativa.<br />
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<strong>La</strong><br />
<strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong><br />
Cuarta antología
1. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS<br />
POLÍTICAS. UN MARCO CONCEPTUAL<br />
DONALD S.VAN METER y CARLE. VAN HORN<br />
2. LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA<br />
ENTRE LA INTENCIÓN Y LA ACCIÓN<br />
MARTIN REIN y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
3. MODELOS ORGANIZACIONES PARA EL ANÁLISIS<br />
DE LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
4. DISEÑO RETROSPECTIVO: LA INVESTIGACIÓN<br />
DE LA IMPLEMENTACIÓN Y LAS DECISIONES POLÍTICAS<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
5. EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN<br />
PAULBERMAN<br />
6. LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA<br />
PÚBLICA: UN MARCO DE ANÁLISIS<br />
PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAzMANIAN<br />
7. UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN<br />
DE IMPLEMENTACIÓN: COOPERACIÓN Y RECONCILIACfÓN<br />
ENTRE LOS IMPERATIVOS FEDERALISTAS<br />
ROBERT P. STOKER<br />
7. RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA<br />
IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLfTICAS QUE INVOLUCRAN<br />
A MULTIPLES ACTORES: UNA EVALUACIÓN DEL CAMPO<br />
LAURENCEJ. O'TOOLE, JR.
DE LOS EDITORES<br />
Advertencia<br />
Los TExtOS SELECCIONADOS ofrecen una visión <strong>de</strong> <strong>las</strong> características,<br />
alcances y límites <strong>de</strong> la numerosa y multiforme investigación<br />
sobre la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, que ha tenido lugar <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
mitad <strong>de</strong> los años setenta. Los artículos nos presentan diversos<br />
mo<strong>de</strong>los teóricos y político-administrativos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
El artículo <strong>de</strong> Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn<br />
(1975), El proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Un marco<br />
conceptual, fue el primer intento <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>lación con base en la<br />
investigación empírica hasta entonces realizada. Otro mo<strong>de</strong>lo muy<br />
citado es el <strong>de</strong> Martín Rein y Francine F. Rabinovitz (1978), <strong>La</strong><br />
<strong>implementación</strong>: una perspectiva teórica. Entre la intención y la<br />
acción. Richard Elmore (1978, 1979-80) escribió dos artículos que<br />
or<strong>de</strong>naron y enriquecieron el <strong>de</strong>bate, Mo<strong>de</strong>los Organizacionales<br />
para el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>programas sociales yDiseño<br />
retrospectivo: la investigación <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
<strong>políticas</strong>. Otro artículo central en la literatura especializada es el <strong>de</strong><br />
Paul Berman (1978), El estudio <strong>de</strong> lamacro y micro-<strong>implementación</strong>.<br />
Un mo<strong>de</strong>lo reciente multicitado es el <strong>de</strong> Paul A. Sabatier y Daniel<br />
A. Mazmanian (1981), <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política pública: un<br />
marco <strong>de</strong> análisis.<br />
Robert P. Stoker (1989), utilizando nuevos enfoques <strong>de</strong> la ciencia<br />
política, escribió un artículo abrepista sobre <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales:<br />
Un marco <strong>de</strong> análisis para el régimen <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>:<br />
cooperación y reconciliación entre los imperativos fe<strong>de</strong>ralistas.<br />
Cierra la antología un artículo panorámico que 'revisa toda la<br />
investigación realizada acerca <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
[ 95]
DONALD S. VAN METER y CARL E. VAN HORN<br />
1. Elproceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
Un marco conceptual*<br />
Los POLITÓLOGOS han comenzado a prestar cada vez más aten<br />
. ción al estudio <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas. Los temas que tratan<br />
y <strong>las</strong> metodologías que emplean reflejan la diversidad <strong>de</strong> sus intereses.<br />
<strong>La</strong>s gran<strong>de</strong>s diferencias en la literatura <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas<br />
dificultan la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> su campo <strong>de</strong> estudio y hacen difícil<br />
lograr una visión coherente. Sin embargo, se pue<strong>de</strong> poner un poco<br />
<strong>de</strong> or<strong>de</strong>n en esta variada producción si se introduce un mo<strong>de</strong>lo<br />
sistémico <strong>de</strong> la ejecución <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> (véase la Figura 1).1 Este<br />
mo<strong>de</strong>lo i<strong>de</strong>ntifica <strong>las</strong> relaciones que existen entre <strong>las</strong> distintas áreas<br />
<strong>de</strong> interés <strong>de</strong> los analistas, presta atención a los factores <strong>de</strong>terminantes<br />
ya <strong>las</strong> consecuencias <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas, y pone énfasis<br />
en la imperfecta correspon<strong>de</strong>ncia entre <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> adoptadas y los<br />
servicios realmente ofrecidos.<br />
Los componentes <strong>de</strong> este mo<strong>de</strong>lo son: 1) un ambiente que<br />
estimula el trabajo <strong>de</strong> los funcionarios <strong>de</strong> gobierno y que recibe, a<br />
su vez, los resultados <strong>de</strong> su trabajo; 2) <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas y recursos que<br />
los estímulos <strong>de</strong>l ambiente trasladan a quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>;3)<br />
un proceso <strong>de</strong> transformación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas y los recursos<br />
en <strong>políticas</strong> públicas, que incluye también <strong>las</strong> estructuras formales<br />
* Publicado originalmente con el título "The Palicy Implernentation Process. A conceptual<br />
Framework", en Administration & Society, vol. 6, no. 4, 1975,pp. 445-488. Traduc<br />
CIón al español <strong>de</strong> Gloria Elena Bernal.<br />
1 El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> ejecución <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> fue creado inicialmente por Sharkansky<br />
(1972) y se utliza como un marco <strong>de</strong> análisis en Sharkansky y Van Meter (1975).<br />
[ 97]
lOO DüNALD S. VAN MElER Y CARL E. VAN HüRN<br />
los esfuerzos prolongados para realizar los cambios, gran<strong>de</strong>s y<br />
pequeños, or<strong>de</strong>nados por <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong>. Williams (1971:<br />
144) lo expresa <strong>de</strong> manera sucinta:<br />
En su forma más general, una investigación sobre la <strong>implementación</strong>...<br />
preten<strong>de</strong> establecer si una organización es capaz <strong>de</strong><br />
conjuntar recursos humanos y materiales en una unidad organizativa<br />
coherente y si pue<strong>de</strong> motivar a los operadores <strong>de</strong> manera<br />
tal, que sean capaces <strong>de</strong> llevar a cabo los objetivos explícitos <strong>de</strong><br />
la organización.<br />
Debemos insistir en que la fase <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> no comienza<br />
sino hasta <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> que <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones previas han establecido (o<br />
i<strong>de</strong>ntificado) los objetivos y <strong>las</strong> metas. De igual forma, la <strong>implementación</strong><br />
tiene lugar sólo <strong>de</strong>spúes <strong>de</strong> que la legislación ha sido promulgaday<br />
<strong>de</strong> qúe lbs fondos han sido asignados (o, en su caso, <strong>de</strong>spués<br />
<strong>de</strong> la emisión <strong>de</strong> un fallo judicial y <strong>de</strong> su correspondiente <strong>de</strong>creto).<br />
Como dicen Pressman y Wildavsky (1973: XIV): "Después <strong>de</strong> todo,<br />
el mundo está lleno <strong>de</strong> propuestas <strong>políticas</strong> fallidas. No pue<strong>de</strong><br />
terminarse lo que no se ha iniciado. <strong>La</strong> ausencia <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
no <strong>de</strong>bería atribuirse a un fracaso en el momento <strong>de</strong>l arranque, sino<br />
a la incapacidad <strong>de</strong> seguir a<strong>de</strong>lante". Por lo tanto, el estudio <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> examina aquellos factores que contribuyen a que<br />
se realicen o no los objetivos <strong>de</strong> la política.<br />
Establecemos una clara distinción entre la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> la política, la ejecución o <strong>de</strong>sempeño, y lo que generalmente se<br />
<strong>de</strong>nomina impacto <strong>de</strong> la política. Éstos son conceptos diferentes<br />
aunque esténinterrelacionados. El estudio <strong>de</strong>l impacto se ocupa <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> consecuencias <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong>. ¿Cambian<strong>las</strong> prácticas<br />
<strong>de</strong> oración en <strong>las</strong> escue<strong>las</strong> como resultado <strong>de</strong> una <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> la<br />
Suprema Corte? ¿Mejoran sus habilida<strong>de</strong>s para la lectura o para <strong>las</strong><br />
matemáticas los niños en <strong>de</strong>sventaja a causa <strong>de</strong> la aplicación <strong>de</strong> un<br />
programa educativo innovador? Al concentrarse en <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s
102<br />
DONALD s.VAN METER Y CARL E. VAN HORN<br />
menudo injustificada. Al observar <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales <strong>de</strong> la Gran<br />
Sociedad, Levine (1968: 86) concluía que la mayor parte <strong>de</strong>l problema<br />
<strong>de</strong> la Guerra contra la Pobreza, había sido resultado "no tanto<br />
<strong>de</strong> la naturaleza <strong>de</strong> los programas, cuanto <strong>de</strong> <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> su<br />
administración". Señalando la posible brecha entre <strong>las</strong> intenciones<br />
y <strong>las</strong> <strong>de</strong>claraciones <strong>de</strong> los funcionarios (<strong>las</strong> <strong>políticas</strong>), por un lado, y<br />
la prestación <strong>de</strong> servicios públicos (<strong>de</strong>sempeño), por el otro. Dolbeare<br />
y Harnmond (1971: 149) afirmaban que:<br />
...en realidad es muy poco lo que <strong>las</strong> palabras contenidas en una<br />
<strong>de</strong>cisión o en una ley pue<strong>de</strong>n <strong>de</strong>terminar por sí mismas y<br />
que enunciar cualquier política es apenas el primer momento<br />
<strong>de</strong> todo un proceso crucial en el que se <strong>de</strong>terminalo que ocurrirá<br />
y quiénes serán los afectados positiva o negativamente por lo<br />
que ocurrirá. Compren<strong>de</strong>r esta etapa posterior es esencial para<br />
enten<strong>de</strong>r cabalmente la política.<br />
De esta manera, el estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> aña<strong>de</strong> una<br />
nueva dimensión al análisis <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Ofrece al estudioso y al<br />
responsable <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> un punto <strong>de</strong> vista diferente sobre la<br />
manera en que el sistema logra, o no, convertir los gran<strong>de</strong>s objetivos<br />
generales <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> en servicios públicos concretos y<br />
significativos.<br />
¿Por qué sabemos tan poco acerca <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>? Si es tan importante este proceso,<br />
¿por qué no se han hecho mayores esfuerzos por <strong>de</strong>scubrir sus<br />
características fundamentales? Este <strong>de</strong>scuido obe<strong>de</strong>ce, en parte, a<br />
la suposición ingenua, implícita en muchos estudios, "una vez que<br />
una política ha sido adoptada por un gobierno, ésta será llevada a<br />
cabo y sus resultados coincidirán en gran medida con <strong>las</strong> expectativas<br />
<strong>de</strong> quienes elaboraron la política". (Smith, 1973: 197-198). Así<br />
pues, se presupone que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> consiste en<br />
unaserie <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones e interacciones tan triviales, que no merecen
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS<br />
la atención <strong>de</strong> los académicos; interesados en cuestiones más elevadas.<br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> es engañosamente sencilla, no parece implicar<br />
ninguna cuestión <strong>de</strong> fundamental importancia. Con<br />
frecuencia se consi<strong>de</strong>ra que la mayoría <strong>de</strong> los problemas políticos<br />
cruciales han sido ya resueltos por <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones previas <strong>de</strong> los<br />
ejecutivos, legisladores y jueces.<br />
En segundo lugar, es posible que el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l Sistema <strong>de</strong><br />
PresupuestaciónporProgramas, la técnica analíticamás importante<br />
<strong>de</strong> la década <strong>de</strong> los sesenta, haya inducido a los analistas políticos a<br />
ignorar los problemas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong> presupuestación<br />
por programas concentraba la atención en la selección <strong>de</strong> los métodos<br />
más a<strong>de</strong>cuados para lograr los objetivos y metas previamente<br />
establecidos, al poner el mayor énfasis en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la cúpula<br />
<strong>de</strong>l gobierno, en <strong>de</strong>trimento <strong>de</strong> los peldaños inferiores <strong>de</strong> la<br />
jerarquía, ubicados en <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
El interés <strong>de</strong> la presupuestación por programas en<br />
mejorar los fundamentos <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong>jaba<br />
<strong>de</strong> lado los problemas que tenían que ver con la prestación directa<br />
<strong>de</strong> los servicios públicos. Como señala Williams (1971: 139), la<br />
presupuestación por programas subraya la importancia <strong>de</strong> losobjetivos<br />
<strong>de</strong> los programas y <strong>de</strong> los medios alternativos para lograrlos,<br />
pero no presta una atención cuidadosa a la <strong>implementación</strong> u<br />
operación <strong>de</strong> los programas públicos.<br />
En tercer lugar, la dificultad misma que entraña la tarea ha<br />
<strong>de</strong>salentado el estudio <strong>de</strong>tallado <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Los problemas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> son complejos y<br />
los académicos han sido disuadidos a menudo <strong>de</strong> su estudio por<br />
consi<strong>de</strong>raciones metodológicas. El análisis <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
plantea serios problemas para establecer sus límites<br />
respecto <strong>de</strong>l estudio <strong>de</strong> la formulación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Confrecuencia<br />
resulta difícil i<strong>de</strong>ntificar los actores más relevantes. Por añadidura,<br />
muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong> variables que <strong>de</strong>ben tomarse en cuenta para<br />
llevar a término cualquier estudio sobre <strong>implementación</strong> son <strong>de</strong><br />
103
104<br />
DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HORN<br />
medición muy difícil o imposible. A diferencia <strong>de</strong> lo que suce<strong>de</strong> en<br />
<strong>las</strong> arenas legislativa yjudicial, en don<strong>de</strong> losvotos suelenregistrarse,<br />
es difícil aislar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones que se toman en un contexto administrativo.<br />
Porúltimo, un análisis completo <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> exige<br />
que se preste atención a una multiplicidad <strong>de</strong> acciones durante<br />
periodos prolongados, lo cual supone un enorme <strong>de</strong>spliegue <strong>de</strong><br />
tiempoy recursos.<br />
Esto no quiere <strong>de</strong>cir que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> haya<br />
sido ignorado por quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> ni por los analistas,<br />
ni tampoco significa que los obstáculos mencionados sean insuperables.<br />
Los responsables <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sí han<br />
puesto atención a los problemas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, quizá<br />
como consecuencia <strong>de</strong> los resultados frustrantes <strong>de</strong> los programas<br />
sociales <strong>de</strong> la Gran Sociedad. Algunas <strong>de</strong> <strong>las</strong> publicaciones más<br />
importantes. sobre <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> son: el estudio<br />
<strong>de</strong> Kaufman (1960) sobre el Servicio Forestal <strong>de</strong> los Estados Unidos;<br />
el examen que hace Bailey y Mosher (1968) <strong>de</strong> la administración<br />
<strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Educación Elemental y Secundaria <strong>de</strong> 1965; el<br />
análisis <strong>de</strong> Derthick (1970) sobre los programas fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> subvención<br />
<strong>de</strong> fondos; el examen <strong>de</strong> Gross y asociados (1971) sobre la<br />
innovación planificada en <strong>las</strong> organizaciones; el estudio <strong>de</strong> Berke y<br />
Kirst (1972) sobre el apoyo fe<strong>de</strong>ral a los programas educativos; el<br />
análisis que hace Derthick (1972) <strong>de</strong>l intento <strong>de</strong> la administración<br />
Johnson por crear comunida<strong>de</strong>s nuevas en terrenos fe<strong>de</strong>rales<br />
ubicados en áreas metropolitanas en <strong>de</strong>ca<strong>de</strong>ncia, y el <strong>de</strong>sarrollo<br />
comunitario <strong>de</strong> la ciudad <strong>de</strong> Oakland. Éstos y otros estudios han<br />
permitido i<strong>de</strong>ntificar algunos <strong>de</strong> los factores que contribuyen a una<br />
mejor comprensión <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
Sin embargo, a pesar <strong>de</strong> la gran cantidad <strong>de</strong> información quenas<br />
aportan, la contribución <strong>de</strong> estos estudios es limitada <strong>de</strong>bido a su<br />
carencia <strong>de</strong> una perspectiva teórica <strong>de</strong>finida. Hasta la fecha, ninguno<br />
ha propuesto un marco teórico en relación con el cual pueda<br />
examinarse la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Sin un marco <strong>de</strong> esa
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS<br />
naturaleza, resulta muy difícil aplicar nuestra comprensión <strong>de</strong>l proceso<br />
a otras áreas <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> en distintos contextos jurisdiccionales.<br />
Los escasos esfuerzos que se han hecho (Smith, 1973;Bunker, 1972)<br />
por elaborar tal perspectiva han sido muy poco satisfactorios. Por<br />
ejemplo, Smithafirma que la <strong>implementación</strong> constituye un problema<br />
exclusivo <strong>de</strong> <strong>las</strong> naciones <strong>de</strong>l Tercer Mundo, en <strong>las</strong> que los<br />
intereses privados preten<strong>de</strong>n impedir que una burocracia asediada<br />
implemente <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas. El mismo autor (1973: 199) argumenta<br />
que esa situación se presenta en muy raras ocasiones en <strong>las</strong><br />
socieda<strong>de</strong>s occi<strong>de</strong>ntales <strong>de</strong>l Primer Mundo. Obviamente, es muy<br />
difícil sustentar esta opinión, puesto que los problemas que entraña<br />
la <strong>implementación</strong> son igualmente profundos en <strong>las</strong> naciones <strong>de</strong>sarrolladas,<br />
porque son propios <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones complejas.<br />
Losfundamentos <strong>de</strong> una<br />
perspectiva teórica<br />
En su estudio sobre el Proyecto para el Desarrollo Económico <strong>de</strong><br />
la Ciudad <strong>de</strong> Oakland (Economic Development Administration's<br />
Oakland Project), Pressman y Wildavsky (1973: 166) anotan:<br />
Existe (o <strong>de</strong>be existir) en <strong>las</strong> ciencias sociales una gran cantidad<br />
<strong>de</strong> estudios sobre <strong>implementación</strong>; por lo menos eso nos ha<br />
dicho mucha gente... Debe estar por ahí, <strong>de</strong>bería estar por ahí,<br />
pero en realidad no está. En este caso parece haber una<br />
suerte <strong>de</strong> ilusión semántica en operación, ya que se consi<strong>de</strong>ra<br />
que virtualmente todo lo que se ha hecho en la administración<br />
pública <strong>de</strong>bería tener, en cierta medida, alguna vinculación con<br />
la <strong>implementación</strong>... Sin embargo, con excepción <strong>de</strong> los escasos<br />
estudios mencionados a lo largo <strong>de</strong> este libro, no hemos<br />
podido encontrar ningún trabajo analítico significativo que<br />
trate ese tema.<br />
105
106<br />
DüNALD s.VAN METER Y CARL E. VAN HüRN<br />
Aunque compartimos la preocupación <strong>de</strong> PressmanyWildavsky<br />
respecto a que no se ha dado suficiente atención a la cuestión <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, pensamos que su crítica a la bibliografía<br />
es innecesariamente áspera y limitada. Nosotros sostenemos,<br />
sencillamente, que existe una rica herencia proveniente <strong>de</strong> <strong>las</strong> ciencias<br />
sociales, frecuentemente ignorada por quienes se proponen<br />
estudiar el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Contamos<br />
con trabajos teóricos y empíricos en diversas áreas disciplinarias,<br />
incluyendo la sociología, la administración pública, la psicología socialyla<br />
cienciapolítica. A pesar<strong>de</strong> que la mayor parte <strong>de</strong> esos estudios<br />
no analiza expresamente el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>,una<br />
revisión cuidadosa nos <strong>de</strong>mostraría que no necesitamos gran<br />
imaginación parapercatamos <strong>de</strong> su importanciapara la comprensión<br />
<strong>de</strong> ese proceso.<br />
Nuestro marco teórico muestra la influencia <strong>de</strong> tres grupos <strong>de</strong><br />
estudios que pue<strong>de</strong>n dividirse en <strong>las</strong> siguientes categorías: 1) la<br />
teoría <strong>de</strong> la organización - más específicamente los trabajos sobre<br />
el control y el cambio en <strong>las</strong> organizaciones (innovación); 2) el<br />
impacto <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas, particularmente el <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
judiciales; y 3) algunos estudios selectos sobre relaciones intergubernamentales.<br />
<strong>La</strong> tarea <strong>de</strong> esta sección consiste en <strong>de</strong>linear <strong>las</strong><br />
aportaciones que se han producido en esos campos <strong>de</strong> estudio. Se<br />
dará atención especial a los escritos sobre el cambio y el control en<br />
<strong>las</strong> organizaciones, ya que consi<strong>de</strong>ramos que son <strong>las</strong> que ofrecen <strong>las</strong><br />
mayores contribuciones teóricas y <strong>las</strong> que han sido ignoradas habitualmente<br />
por quienes estudian el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
Los estudios <strong>de</strong> la teoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, han tratado<br />
ampliamente el tema <strong>de</strong>l cambio (Bennis, 1966; Downs, 1967;<br />
Gross, 1971;Katz yKahn, 1966).Unanálisis penetrante <strong>de</strong> este tipo<br />
es el <strong>de</strong> Kaufman (1971), que estudia los diversos impedimentos<br />
para la innovación en la estructura y acción <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones.<br />
Examina varios factores (como <strong>las</strong> limitaciones <strong>de</strong> recursos, los
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 107<br />
costos irrecuperables, los beneficios colectivos <strong>de</strong> la estabilidad,<br />
los costos psíquicos y la acumulación <strong>de</strong> restricciones oficiales y no<br />
oficiales sobre el comportamiento) que "tien<strong>de</strong>n a mantener a <strong>las</strong><br />
organizaciones haciendo lo que habían estado haciendo en el pasado<br />
reciente, y haciéndolo en la misma forma en la que lo habían<br />
venido haciendo" (Kaufman, 1971:39). Kaufman reconoce <strong>las</strong> múltiples<br />
ventajas <strong>de</strong> la estabilidad y trata <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar <strong>las</strong> fuerzas que<br />
conducen al cambio en <strong>las</strong> organizaciones, tanto <strong>las</strong> que se presentan<br />
involuntariamente como <strong>las</strong> intencionales. A pesar <strong>de</strong> ello, el<br />
autor no pue<strong>de</strong> menos que llegar a la conclusión <strong>de</strong> que la mayoría<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones "son prisioneras <strong>de</strong>l presente y se muestran<br />
generalmente incapaces <strong>de</strong> cambiar el futuro que <strong>las</strong> amenaza con<br />
la <strong>de</strong>strucción si no se transforman" (Kaufman, 1971: 40).<br />
El control en <strong>las</strong> organizaciones también ha sido tema frecuente<br />
<strong>de</strong> investigación. Su relevancia para el problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificarse en varias <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>finiciones que se<br />
encuentran en la bibliografía. Por ejemplo, Wilensky (1967: 3)<br />
<strong>de</strong>fine el control como "el problema <strong>de</strong> lograr que se efectúe el<br />
trabajo y el <strong>de</strong> asegurar el cumplimiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> reg<strong>las</strong> <strong>de</strong> la<br />
organización". Anthony (1965: 17), <strong>de</strong>fine el "control gerencial"<br />
como "el proceso mediante el que los directivos aseguran la obtención<br />
<strong>de</strong> los recursos y su uso eficaz y eficiente en favor <strong>de</strong>l cumplimiento<br />
<strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> la organización". Finalmente Etzioni<br />
(1964: 68), <strong>de</strong>fine el control en <strong>las</strong> organizaciones como un proceso<br />
cuyo propósito es "asegurar que <strong>las</strong> reg<strong>las</strong> sean obe<strong>de</strong>cidas y <strong>las</strong><br />
ór<strong>de</strong>nes cumplidas".<br />
Se hanutilizado diversas <strong>de</strong>nominaciones para el análisis <strong>de</strong> este<br />
aspecto <strong>de</strong> la vida <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones. El control hasido discutido<br />
<strong>de</strong>stacando los elementos <strong>de</strong> li<strong>de</strong>razgo, coordinación, jerarquía,<br />
relaciones humanas, <strong>de</strong>mocracia, incentivos y acatamiento. Para<br />
nuestros propósitos, este último concepto es el más útil. El acatamiento<br />
pue<strong>de</strong> ser visto como un caso especial en el estudio <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> - generalmente relacionado con la obediencia o
108<br />
DüNALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HüRN<br />
<strong>de</strong>sobediencia específica a una ley o directriz. Los estudios sobre el<br />
proceso mediante el que se obtiene o se elu<strong>de</strong> el acatamiento,<br />
arrojan luz sobre el problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>políticas</strong><br />
complejas en sistemas políticos fragmentados.<br />
En A Comparative Analysis of Complex Organizations (1961),<br />
Etzioni utiliza el concepto <strong>de</strong> acatamiento como una base para la<br />
comparación <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones. Efectivamente, este elemento<br />
permite comparar muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong> características <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones<br />
complejas: <strong>las</strong> metas que persiguen, sus estructuras, sus<br />
mecanismos <strong>de</strong> motivación, el po<strong>de</strong>r y la interacción que ejercen<br />
sus élites, el nivel y los tipos <strong>de</strong> consenso que logran y sus<br />
sistemas <strong>de</strong> comunicacióny <strong>de</strong> socialización. Un rasgo central <strong>de</strong>la<br />
tesis <strong>de</strong> Etzioni es la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que distintos tipos <strong>de</strong> organizaciones<br />
requieren distintos sistemas <strong>de</strong> acatamiento y obediencia. Por<br />
ejemplo, cuando los miembros <strong>de</strong> una organización se encuentran<br />
enemistados y tienen una actitud hostil frente a la organización, el<br />
po<strong>de</strong>r coactivo -es <strong>de</strong>cir, la aplicación o la amenaza <strong>de</strong> aplicación<br />
<strong>de</strong> sensaciones punitivas- pue<strong>de</strong> ser necesario para conseguir la<br />
adhesión a <strong>las</strong> reg<strong>las</strong> y objetivos <strong>de</strong> la organización. Cuando la<br />
mayoría <strong>de</strong> los participantes tienen actitu<strong>de</strong>s positivas y están muy<br />
compromentidos con los objetivos y <strong>las</strong> metas <strong>de</strong> la organización, el<br />
acatamiento pue<strong>de</strong> obtenerse mediante el uso <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r normativo<br />
-la asignación y manipulación <strong>de</strong> recompensas y privaciones<br />
simbólicas. Por último, cuando los participantes no muestran actitu<strong>de</strong>s<br />
intensamente favorables hacia la organización y cuando su<br />
participación <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> los costos y beneficios percibidos. El<br />
medio que con mayor probabilidad permitirá lograr el acatamiento,<br />
es el uso <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r remunerativo, es <strong>de</strong>cir, la distribución <strong>de</strong><br />
recursos materiales tales como salarios, comisiones, ganancias<br />
adicionales y servicios.<br />
Un aspecto esencial <strong>de</strong>l pensamiento <strong>de</strong> Etzioni y <strong>de</strong> <strong>las</strong> discusiones<br />
sobre el control es la relación entre superiores y subordinados<br />
en <strong>las</strong> organizaciones complejas. <strong>La</strong> interpretación weberiana
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 109<br />
clásica <strong>de</strong> esta relación sostiene que el papel i<strong>de</strong>al <strong>de</strong> los subordinados<br />
consiste en implementar fielmente <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> sus<br />
superiores. <strong>La</strong>s <strong>políticas</strong> se elaboran en los más altos niveles; posteriormente<br />
son ejecutadas por participantes <strong>de</strong> nivel inferior cuya<br />
discrecionalidad está severamente restringida. (El "tipo i<strong>de</strong>al"<br />
clásico ha sido <strong>de</strong>scrito por Max Weber en sus estudios sobre la<br />
"dominación racional" o "legal-burocrática"). A pesar <strong>de</strong> que esta<br />
interpretación ha sido aceptada ampliamente, la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
organizaciones se <strong>de</strong>svían consi<strong>de</strong>rablemente <strong>de</strong> ella. Numerosos<br />
estudios han <strong>de</strong>mostrado que los operadores <strong>de</strong> los niveles inferiores,<br />
como los ayudantes en hospitales psiquiátricos (Scheff, 1961),<br />
los trabajadores <strong>de</strong> mantenimiento en <strong>las</strong> fábricas (Crozier, 1964) Y<br />
los reclusos en <strong>las</strong> prisiones (Sykes, 1961), pue<strong>de</strong>n ejercer po<strong>de</strong>r y,<br />
consecuentemente, afectar el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones<br />
complejas.<br />
Con frecuencia, se <strong>de</strong>scartan estos casos en calidad <strong>de</strong> excepciones<br />
a la regla. Mechanic (1962) propone, por el contrario, que sean<br />
consi<strong>de</strong>rados como manifestaciones <strong>de</strong> un patrón general. Al<br />
adquirir control sobre personas, información y medios, los operadores<br />
<strong>de</strong> los niveles inferiores pue<strong>de</strong>n ejercer un consi<strong>de</strong>rable<br />
margen <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r que no correspon<strong>de</strong> con el asignado a sus posiciones<br />
formales <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la organización. Este autor sostiene (1962:<br />
351) que, "en cierto sentido, <strong>las</strong> organizaciones están permanentemente<br />
a merced <strong>de</strong> sus operadores <strong>de</strong> los niveles inferiores". Reconociendo<br />
que el control jerárquico nunca es perfecto y que los<br />
encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> pue<strong>de</strong>n tener<br />
mucho po<strong>de</strong>r, Baum (1974) construyó una teoría sobre el impacto<br />
judicial, contraria a la interpretación tradicional <strong>de</strong> la jerarquía en<br />
<strong>las</strong> organizaciones. Baum propone que "en lugar <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rar<br />
como una anomalía el po<strong>de</strong>r que pudieran poseer los agentes <strong>de</strong> los<br />
niveles inferiores, podríamos comenzar por presuponer que son<br />
ellos quienes <strong>de</strong> hecho <strong>de</strong>terminan el contenido <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> que<br />
llevan a cabo", Baum acepta que esta premisa no pue<strong>de</strong>, tal vez,
110<br />
DüNALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HüRN<br />
sostenerse empíricamente, pero afirma que su uso "nos permite<br />
<strong>de</strong>scubrir <strong>las</strong> fuerzas que contrarrestan la autonomía, en vez <strong>de</strong><br />
dar<strong>las</strong> por sentado". (Baum 1974: 6).<br />
El po<strong>de</strong>r que tienen los participantes <strong>de</strong> nivel inferior en <strong>las</strong><br />
organizaciones aumenta a causa <strong>de</strong> <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> sus superiores,<br />
quienes suelen tener muy poco conocimiento <strong>de</strong> lo que sus subordinados<br />
hacen. Por eso, la supervisión <strong>de</strong>l comportamiento <strong>de</strong> los<br />
subordinados, resulta ser una cuestión muy importanteen el estudio<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones complejas. Existen muchos mecanismos mediante<br />
los cuales los superiores se mantienen informados sobre <strong>las</strong><br />
activida<strong>de</strong>s operativas, entre éstos <strong>de</strong>stacan los informes, <strong>las</strong> inspecciones,<br />
los contactos personales y <strong>las</strong> investigaciones formales. Sin<br />
embargo, como lo revela el estudio <strong>de</strong> Kaufman (1973), los sistemas<br />
<strong>de</strong> retroalimentación administrativa suelen ser ina<strong>de</strong>cuados y es<br />
frecuente que los superiores no quieran saber nada sobre <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s<br />
operativas. Sólo se logrará incrementar el nivel <strong>de</strong> acatamiento<br />
por parte <strong>de</strong> los subordinados, si se otorgansuperiores accesibles.<br />
(Para una discusión más completa sobre este asunto, consúltese:<br />
Kaufman, 1960; Dow, 1967: cap. 12; Wilensky, 1967).<br />
<strong>La</strong> bibliografía sobre el impacto <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones judiciales,<br />
tiene también mucho que aportar al diseño <strong>de</strong> una teoría sobre la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Hasta la fecha, la mayoría <strong>de</strong> los<br />
estudiosos <strong>de</strong>l impacto judicial se han <strong>de</strong>dicado más a la investigación<br />
empírica que al <strong>de</strong>sarrollo teórico. Sin embargo, algunos han<br />
enumerado variables que podrían servir para explicar sus observaciones<br />
y otros han elaborado teorías parciales sobre el impacto<br />
judicial.' Tomando como base la teoría <strong>de</strong> la relación entre superiores<br />
(la Suprema Corte y los tribunales <strong>de</strong> apelación) y subordinados<br />
(juzgados y agencias administrativas), Krislov (1965) postula<br />
que los subordinados aceptan y acatan <strong>las</strong> directrices <strong>de</strong> los superiores,<br />
cuando existen los incentivos para obe<strong>de</strong>cer. Krislov i<strong>de</strong>nti-<br />
4 Como ejemplos, véanse 10..'" siguientes textos: Wasby (1970), Johnson (1967), Petrick<br />
(1968), Dolbearc y Hammond (1971). GrO-
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLíTICAS 111<br />
fica tres áreas <strong>de</strong> posible motivación a favor <strong>de</strong>l acatamiento -los<br />
beneficios personales, psicológicos y colectivos- y argumenta que:<br />
el acatamiento alcanza su mayor nivel cuando <strong>las</strong> ventajas personales<br />
son <strong>las</strong> mayores posibles, cuando los mecanismos <strong>de</strong><br />
sanción contra la oposición son contun<strong>de</strong>ntes y severos, y cuando<br />
la legitimidad <strong>de</strong> la autoridad que imparte los incentivos y<br />
sanciones es conocida. A la inversa, el acatamiento estará en<br />
su punto más bajo cuando todas <strong>las</strong> ventajas individuales favorezcan<br />
el surgimiento <strong>de</strong> actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> oposición, cuando <strong>las</strong><br />
sanciones <strong>de</strong> la organización sean indulgentes y -aún más importante-<br />
cuando la aplicación sea errática y la legitimidad <strong>de</strong><br />
la más alta autoridad esté en duda (Krislov, 1965: 136).5<br />
Otro estudio importante, en relación con nuestros propósitos,<br />
es el análisis <strong>de</strong> Dolbeare y Harrnmond (1971) sobre el impacto <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong> los Estados Unidos en <strong>las</strong><br />
prácticas <strong>de</strong> oración en <strong>las</strong> escue<strong>las</strong>. Los autores i<strong>de</strong>ntifican cuatro<br />
categorías <strong>de</strong> actores que mol<strong>de</strong>an la respuesta a <strong>las</strong> resoluciones<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> cortes: la naturaleza <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión, los mecanismos y procedimientos<br />
institucionales, el contexto político-cultural y los intereses,<br />
priorida<strong>de</strong>s, preferencias y comportamiento <strong>de</strong> los actores<br />
políticos. Al hacer este planteamiento señala (1971: 134) que "categorías<br />
similares o análogas pue<strong>de</strong>n aplicarse a otros tipos <strong>de</strong><br />
<strong>políticas</strong> generadas por otras instituciones <strong>de</strong>l gobierno nacional".<br />
Por último, existen varios estudios acerca <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones<br />
intergubernamentales, que tratan directamente el problema <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> y que permiten i<strong>de</strong>ntificar los problemas <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones<br />
en y entre <strong>las</strong> organizaciones. Algunos <strong>de</strong> esos estudios son<br />
los <strong>de</strong> Bailey y Mosher (1968), Sundquist (1969), Derthick (1970,<br />
5 El trabajo<strong>de</strong> Krislovse basa en losestudios <strong>de</strong> Bamard (1938), MarchySimon (1958),<br />
Blau y Scott (1962). Para ver cómo se ha <strong>de</strong>sarrollado recientemente estas nociones, véase<br />
Baurn (1974).
112<br />
DüNALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HüRN<br />
1972), Pressman y Wildavsky (1973). Estas obras ofrecen diversas<br />
perspectivas sobre los conflictos entre funcionarios nacionales, estatales<br />
y locales, y señalan la inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> los funcionarios<br />
públicos en todos los niveles <strong>de</strong>l gobierno. A<strong>de</strong>más, y esto es lo más<br />
importante, i<strong>de</strong>ntifican los factores que perturban el proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> en organizaciones que no están ni bien integradas<br />
ni autocontenidas. Por ello, insisten en la autonomía <strong>de</strong> los subordinados,<br />
tanto por lo que se refiere al tratamiento <strong>de</strong> los asuntos<br />
internos como al <strong>de</strong> los interorganizacionales.<br />
Una perspectiva teórica<br />
El punto <strong>de</strong> partida más apropiado para la elaboración <strong>de</strong> nuestro<br />
marco teórico, es la política misma que establece los objetivos y <strong>las</strong><br />
metas. Es aquí don<strong>de</strong> comienza el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
Siguiendo a Lowi (1964) Y a Froman (1968), enten<strong>de</strong>mos que el<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> variará <strong>de</strong> acuerdo con <strong>las</strong> características<br />
<strong>de</strong> la política a ponerse en práctica. A diferentes tipos <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisión, correspon<strong>de</strong>rán <strong>de</strong>terminados procesos, estructuras y<br />
relaciones entre los factores que influyen en la ejecución <strong>de</strong> la<br />
política pública.<br />
C<strong>las</strong>ificaremos <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> acuerdo con dos características<br />
distintivas: la magnitud <strong>de</strong>l cambio requerido y el grado <strong>de</strong> consenso<br />
en torno <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas por parte <strong>de</strong> los participantes en el proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. El elemento <strong>de</strong>lcambio es importante por lo<br />
menos por dos razones. <strong>La</strong> primera, es que la <strong>implementación</strong><br />
estará condicionada por el grado en que la política a implementar<br />
difiera <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> anteriores. Como sugieren diversos autores<br />
(Braybrooke y Lindblom 1963; Lindblom, 1965; Wildavsky, 1974),<br />
los cambios graduales acumulativos tienen mayor posibilidad <strong>de</strong><br />
producir respuestas positivas que los cambios drásticos. En ese<br />
mismo sentido, Derthick (1970: 63) afirma que la respuesta <strong>de</strong> los<br />
gobiernos estatales a <strong>las</strong> iniciativas fe<strong>de</strong>rales "<strong>de</strong>pen<strong>de</strong> en parte <strong>de</strong>
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 113<br />
si la subvención está <strong>de</strong>stinada a alguna actividad en la que ellos ya<br />
estaban involucrados o no".<br />
<strong>La</strong> segunda razón es que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> es<br />
influido por la magnitud <strong>de</strong>l cambio requerido en <strong>las</strong> organizaciones.<br />
El análisis <strong>de</strong> Kaufman (1971) sugiere que es más probable que<br />
la <strong>implementación</strong> sea efectiva cuando no se le exige a la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia<br />
pública responsable ninguna reorganización drástica. Esta<br />
opinión es reforzada por la argumentación <strong>de</strong> Levine (1968) en el<br />
sentido <strong>de</strong> que muchos <strong>de</strong> los errores <strong>de</strong> los programas sociales <strong>de</strong><br />
la Gran Sociedad, durante la administración Johnson, fueron resultado<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> ingentes <strong>de</strong>mandas que se plantearon a <strong>las</strong> estructuras y<br />
a los procedimientos administrativos vigentes. Será más difícil poner<br />
en práctica aquel<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> que obligan a cambios profundos<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones entre los participantes durante la <strong>implementación</strong>,<br />
que aquel<strong>las</strong> otras que <strong>de</strong>mandan únicamente cambios marginales<br />
en <strong>las</strong> relaciones establecidas.<br />
El otro rasgo crítico <strong>de</strong> la política es el grado <strong>de</strong> conflicto o<br />
consenso en torno a sus objetivos y metas. ¿Hasta qué punto concuerdan<br />
los funcionarios responsables respecto a <strong>las</strong> metas <strong>de</strong>l<br />
programa? Dolbeare y Hammond (1971: 137-138) insinúan la importancia<br />
que para un programa pue<strong>de</strong> tener el conflicto en torno<br />
a <strong>las</strong> metas, cuando sugieren que "<strong>las</strong> posiciones valorativas <strong>de</strong><br />
funcionarios y lí<strong>de</strong>res...pue<strong>de</strong>n ser <strong>de</strong>terminantes para el resultado<br />
final <strong>de</strong> la política".<br />
Al hacer una revisión <strong>de</strong> la bibliografía sobre el cambio programado<br />
en <strong>las</strong> organizaciones, Gross y asociados (1971: 24-29) i<strong>de</strong>ntifican<br />
varios <strong>de</strong> los factores que condicionan el consenso en torno<br />
a <strong>las</strong> metas y que, por esa vía, afectan a la <strong>implementación</strong> misma.<br />
Uno <strong>de</strong> esos factores es la medida en la que los subordinados -o los<br />
responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>- han participado en la elaboración<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión política. El estudio bibliográfico <strong>de</strong>scubre que<br />
existen razones para sostener <strong>las</strong> siguientes afirmaciones:
114<br />
DONALD s. VAN METER Y CARL E. VAN HORN<br />
1) la participación favorece el surgimiento <strong>de</strong> un buen espíritu<br />
<strong>de</strong> equipo entre el personal, y un buen espíritu es una condición<br />
necesaria para que la <strong>implementación</strong> tenga éxito; 2) la participación<br />
permite que haya mayor compromiso, yun alto grado <strong>de</strong><br />
compromiso es necesario para realizar el cambio; 3) la participación<br />
permite compren<strong>de</strong>r mejor <strong>las</strong> razones para introducir<br />
unainnovación dada, yunamayor claridad es requisito indispensable<br />
para la <strong>implementación</strong>; 4) tomando en consi<strong>de</strong>ración el<br />
postulado <strong>de</strong> la resistencia básica al cambio, pue<strong>de</strong> afirmarse<br />
que la participación permitirá reducir la resistencia inicial y, en<br />
consecuencia, facilitará el éxito en la <strong>implementación</strong>; y 5) los<br />
subordinados ten<strong>de</strong>rán a oponerse a cualquier innovación,<br />
cuando ésta haya sido puesta en marcha por iniciativa exclusiva<br />
<strong>de</strong> los superiores.<br />
Sin embargo, no se pue<strong>de</strong> sostener que la participación <strong>de</strong> los<br />
subordinados en la elaboración <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisiones necesariamente<br />
redun<strong>de</strong> en el consenso en torno a <strong>las</strong> metas. Tampoco pue<strong>de</strong><br />
concluirse que se eliminarán los problemas inherentes a la <strong>implementación</strong><br />
una vez alcanzado el consenso en torno a <strong>las</strong> metas..<br />
<strong>La</strong> combinación <strong>de</strong> estos dos rasgos permite elaborar una tipología<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas como la que se muestra en la Figura<br />
2. No es sorpren<strong>de</strong>nte que la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> se localicen en<br />
<strong>las</strong> categorías "gran<strong>de</strong>s cambios/consenso bajo" y "cambios menores/consenso<br />
alto". Los programas que requieren gran<strong>de</strong>s cambios<br />
ocasionan frecuentemente conflictos en torno a <strong>las</strong> metas porparte<br />
<strong>de</strong> los actores principales, en tanto que el consenso en torno a <strong>las</strong><br />
metas suele ser muy alto cuando se exigen bajos niveles <strong>de</strong> cambio.<br />
<strong>La</strong>s <strong>políticas</strong> correspondientes a la categoría <strong>de</strong> agran<strong>de</strong>s cambios/consenso<br />
bajo" evolucionan en medio <strong>de</strong> prolongadas controversias;<br />
éste ha sido el caso <strong>de</strong> la Ley sobre Educación Elemental y<br />
Secundaria <strong>de</strong> 1965,<strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Oportunidad Económica <strong>de</strong> 1964,<br />
<strong>de</strong> la legislación sobre Atención Médica <strong>de</strong> 1965, <strong>de</strong> <strong>las</strong> reformas
I<br />
\<br />
t \<br />
\<br />
1<br />
I<br />
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS<br />
cambios<br />
gran<strong>de</strong>s<br />
cambios<br />
cambios<br />
menores<br />
bajo-O----------- alto<br />
linea<strong>de</strong> consenso <strong>de</strong> metas<br />
FIG. 2.Dimensiones <strong>de</strong>evolución enla <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>politicas.<br />
fiscales más importantes, <strong>de</strong> <strong>las</strong> reformas radicales <strong>de</strong> <strong>las</strong> estructuras<br />
burocráticas y <strong>de</strong>l transporte diario <strong>de</strong> escolares. En contraste, <strong>las</strong><br />
pugnas que provocan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> correspondientes a la categoría<br />
<strong>de</strong> "cambios menores/consenso alto" son menos graves. Este tipo<br />
<strong>de</strong> <strong>políticas</strong> correspon<strong>de</strong> al incrementalismo, un enfoque que estipula<br />
que <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> en curso <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n en gran medida<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones previas. Por <strong>de</strong>finición, <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> incrementales<br />
<strong>de</strong>salientan la controversia recurriendo a la estrategia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sviarse<br />
en muy pequeña medida <strong>de</strong> la ruta trazada por los arreglos y<br />
prácticas anteriormente establecidos (Braybrooke y Lindblom,<br />
1963; Wildavsky, 1974).<br />
Estos dos tipos <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> caracterizan al sistema político<br />
norteamericano. Sin embargo, también suelen encontrarse excepciones<br />
a este patrón. Aunque <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> adoptadas inmediatamente<br />
<strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l ataque a Pearl Harbor, en 1941,estipulaban gran<strong>de</strong>s<br />
cambios (<strong>las</strong> fábricas fueron reestructuradas para producir armamento<br />
y se introdujo el racionamiento <strong>de</strong> bienes escasos y <strong>de</strong><br />
materias primas), había un amplio consenso respecto a la pertinencia<br />
<strong>de</strong> tales acciones. El programa espacial y el Cuerpo <strong>de</strong> Paz son<br />
otros ejemplos <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> "gran<strong>de</strong>s cambios/consenso alto". Por<br />
115
116<br />
DONALD s.VAN METER Y CARL E. VAN HORN<br />
último, a pesar <strong>de</strong> que el consenso suele acompañar a la mayoría <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> que implican cambios menores, no es raro encontrar<br />
casos <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> que correspon<strong>de</strong>n a la categoría <strong>de</strong> "cambios<br />
menores/consenso bajo". Esto ocurre con frecuencia cuando a algunos<br />
programas polémicos, como el <strong>de</strong> apoyo fe<strong>de</strong>ral a la educación,<br />
el <strong>de</strong> la atención médica y los <strong>de</strong> bienestar social, se les vuelve<br />
a conce<strong>de</strong>r autorización <strong>de</strong> operar con algunas pequeñas modificaciones<br />
en los niveles <strong>de</strong> asignación <strong>de</strong> recursos o en <strong>las</strong> fórmu<strong>las</strong> <strong>de</strong><br />
distribución <strong>de</strong> fondos. Por lo tanto, aunque la política adoptada se<br />
aleje muy poco <strong>de</strong> <strong>las</strong> diseñadas en el pasado pue<strong>de</strong> iniciar una<br />
controversia dura<strong>de</strong>ra.<br />
Al <strong>de</strong>sarrollar esta tipología <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas estamos<br />
partiendo <strong>de</strong>l supuesto <strong>de</strong> que la eficiencia <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>, parcialmente, <strong>de</strong>l tipo <strong>de</strong> política en cuestión y <strong>de</strong><br />
que los factores específicos que facilitan o impi<strong>de</strong>n la realización <strong>de</strong><br />
los objetivos <strong>de</strong> un programa suelen variar <strong>de</strong> un tipo <strong>de</strong> política a<br />
otro. Más específicamente, nuestra hipótesis apunta que la <strong>implementación</strong><br />
tendrá más éxito cuando sólo se requieran cambios<br />
marginales y cuando el consenso en torno a <strong>las</strong> metas sea alto. A la<br />
inversa, cuando se or<strong>de</strong>nan gran<strong>de</strong>s cambios y el consenso respecto<br />
a <strong>las</strong> metas es muy escaso, <strong>las</strong> perspectivas <strong>de</strong> una <strong>implementación</strong><br />
efectiva serán sumamente dudosas. Más aún, po<strong>de</strong>mos afirmar<br />
que <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> que impliquen gran<strong>de</strong>s cambios y,<br />
simultáneamente, un alto grado <strong>de</strong> consenso, serán implementadas<br />
con mayor éxito que aquel<strong>las</strong> que supongan cambios menores pero<br />
también escaso consenso. Nuestras previsiones indican que el consenso<br />
en torno a <strong>las</strong> metas ejerce una mayor influencia sobre el<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> que el elemento <strong>de</strong>l cambio. Teniendo<br />
en cuenta estas sugerencias (O hipótesis), es indispensable que<br />
prestemos ahora atención al examen <strong>de</strong> los factores (o variables<br />
in<strong>de</strong>pendientes) implicados en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 117<br />
Un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong><strong>políticas</strong><br />
Nuestro mo<strong>de</strong>lo básico -<strong>de</strong>scrito en la Figura 3- postula la existencia<br />
<strong>de</strong> seis variables que <strong>de</strong>finen los vínculos entre la política y<br />
su <strong>de</strong>sempeño. Este mo<strong>de</strong>lo especifica <strong>las</strong> relaciones entre <strong>las</strong> variables<br />
in<strong>de</strong>pendientes yla variable <strong>de</strong>pendiente, así como también<br />
<strong>las</strong> relaciones entre <strong>las</strong> variables in<strong>de</strong>pendientes mismas. Los vínculos<br />
que se exponen representan hipótesis implícitas que podrían<br />
ser puestas a prueba empíricamente, en caso <strong>de</strong> que pudieran<br />
construirse indicadores satisfactorios y se pudiera reunir la información<br />
a<strong>de</strong>cuada. Si se aborda el problema <strong>de</strong> esta manera, hay<br />
mayores posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> captar los procesos mediante los cuales<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> se ponen en práctica, que si sólo se relacionan<br />
superficialmente <strong>las</strong> variables in<strong>de</strong>pendientes y <strong>las</strong> <strong>de</strong>pendientes<br />
(Van Meter y Asher, 1973). El mo<strong>de</strong>lo ha sido elaborado<br />
sobre la base <strong>de</strong> los tres conjuntos <strong>de</strong> obras yamencionadas ya partir<br />
<strong>de</strong> la investigación e intuiciones <strong>de</strong> lospropios autores en su estudio<br />
<strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
NORMAS y OBJETIVOS DE LAS POLÍTICAS<br />
Como nuestro interés principal se concentra en los factores<br />
que <strong>de</strong>terminan el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong><br />
indicadores a<strong>de</strong>cuados <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño es una etapa <strong>de</strong>cisiva en el<br />
análisis. Los indicadores <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño permiten <strong>de</strong>terminar el<br />
grado <strong>de</strong> cumplimiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> normas ylosobjetivos.Los estándares<br />
y los objetivos están contenidos en <strong>las</strong> metas generales enunciadas<br />
en la <strong>de</strong>cisión política. Sin embargo, trascien<strong>de</strong>n <strong>las</strong> generalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l documento legislativo, ya que proporcionan reg<strong>las</strong><br />
concretas y más específicas para la evaluación <strong>de</strong> la ejecución <strong>de</strong>l<br />
programa. En ciertos casos, estas normas y objetivos aparecen<br />
claramente estipulados y son fácilmente medibles. Por ejemplo, el<br />
Proyecto parael Desarrollo Económico <strong>de</strong> Oakland pretendíacrear
Estandares y<br />
objetivos<br />
Política<br />
Recursos<br />
Comunicación<br />
interorganizacional<br />
y activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> inducción<br />
Características <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
agencias responsables<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
Condiciones económicas,<br />
sociales y <strong>políticas</strong><br />
FIG.3. Un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>lproceso<strong>de</strong> implementacton <strong>de</strong> <strong>las</strong><strong>políticas</strong>.<br />
,.<br />
Ejecución
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS<br />
puestos <strong>de</strong> trabajo para los <strong>de</strong>sempleados a través <strong>de</strong> numerosos<br />
proyectos <strong>de</strong> obras públicas - como, la construcción <strong>de</strong> un<br />
hangar en el aeropuerto, <strong>de</strong> una terminal marítima, <strong>de</strong> un parque<br />
industrial portuario y <strong>de</strong> una vía <strong>de</strong> acceso al recientemente construido<br />
coliseo <strong>de</strong> la ciudad - (Pressman y Wildavsky, 1973). Para<br />
conocer si la <strong>implementación</strong> había sido exitosa, bastaba con<br />
<strong>de</strong>terminar el número <strong>de</strong> empleos creados, la i<strong>de</strong>ntidad <strong>de</strong> quienes<br />
fueron contratados y el grado <strong>de</strong> avance en los proyectos <strong>de</strong> obras<br />
públicas.<br />
En la mayoría <strong>de</strong> los casos, sin embargo, es mucho más difícil<br />
i<strong>de</strong>ntificar ymedir el <strong>de</strong>sempeño. Esto pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>berse a la extensión<br />
<strong>de</strong>l programa o a la naturaleza compleja y <strong>de</strong> largo alcance <strong>de</strong> sus<br />
metas. Pue<strong>de</strong> también ser consecuencia <strong>de</strong> ambigüeda<strong>de</strong>s y<br />
contradicciones en la enunciación <strong>de</strong> <strong>las</strong> normas y los objetivos. Sin<br />
embargo, es preciso reconocer que la ambigüedad pue<strong>de</strong> ser propiciada<br />
<strong>de</strong>liberadamente por quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, con el fin<br />
<strong>de</strong> contar con el consenso <strong>de</strong> los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
en los otros niveles <strong>de</strong> la organización o <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> ejecución <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Aún así, "el estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> no pue<strong>de</strong> tener<br />
éxito ni fracasar si no existe alguna meta en relación con la cual<br />
pueda ser valorada" (Pressman y Wildavsky, 1973: XIV). Para<br />
<strong>de</strong>terminar cuáles son los estándares y los objetivos se pue<strong>de</strong> recurrir<br />
a <strong>las</strong> <strong>de</strong>claraciones <strong>de</strong> quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, <strong>las</strong> cuales<br />
se encuentran diseminadas en diversos documentos o a los reglamentos<br />
y lineamientos <strong>de</strong>l programa, en los que se establecen los<br />
criterios para la evaluación <strong>de</strong> la política. Sin embargo, en<br />
algunos casos los estándares y los objetivos <strong>de</strong> la política tendrán<br />
que ser construidos por el propio investigador. Podría incluso resultar<br />
<strong>de</strong>seable utilizar los criterios <strong>de</strong> evaluación que emplean los<br />
grupos a los que se dirige la política. Enúltima instancia, la elección<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s paramedir el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> los propósitos<br />
que alientan la investigación (Rivlin, 1971;Rossi y Williams, 1972).<br />
119
120<br />
DONALD S. VA.."l METER Y CARL E. VAN HORN<br />
Los RECURSOS DE LA POLÍTICA<br />
<strong>La</strong>s <strong>políticas</strong> contienen otros elementos, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> los estándares<br />
y objetivos para juzgar la <strong>implementación</strong>. También proveen <strong>de</strong><br />
los recursos necesarios para administrar<strong>las</strong>. Estos recursos pue<strong>de</strong>n<br />
incluir fondos u otros incentivos para estimular o facilitar la <strong>implementación</strong><br />
efectiva. (Una exposición más <strong>de</strong>tallada <strong>de</strong> la utilidad <strong>de</strong><br />
los incentivos pue<strong>de</strong> encontrarse en Levine, 1972y Schultze, 1969).<br />
Es evi<strong>de</strong>nte que los fondos no suelen ser suficientes. Así por ejemplo,<br />
el estudio <strong>de</strong> Derthick (1972: 87) sobre Nuevas Comunida<strong>de</strong>s,<br />
programa <strong>de</strong>sarrollado durante los años <strong>de</strong> Johnson, indica que la<br />
limitación <strong>de</strong> los incentivos fe<strong>de</strong>rales fue uno <strong>de</strong> los factores que<br />
más contribuyeron al fracaso <strong>de</strong> ese programa:<br />
Para inducir a los gobiernos locales a aceptar el peso que suponía<br />
<strong>de</strong>sarrollar nuevas comunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> <strong>las</strong> ciuda<strong>de</strong>s, el<br />
gobierno fe<strong>de</strong>ral tenía que ofrecerles algo valioso a cambio. El<br />
Presi<strong>de</strong>nte supuso que los terrenos fe<strong>de</strong>rales a bajo precio serían<br />
idóneos para este fin, pero la suposición resultó errónea.<br />
En nuestro mo<strong>de</strong>lo se incluyen cuatro factores adicionales: la<br />
comunicación entre <strong>las</strong> organizaciones y <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> inducción,<br />
<strong>las</strong> características <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
la influencia <strong>de</strong>l ambiente económico, social y político<br />
sobre la jurisdicción u organización don<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> tiene<br />
lugar y la disposición <strong>de</strong> los encargados <strong>de</strong> la misma. Cada uno <strong>de</strong><br />
estos factores está compuesto por diversas variables, algunas <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
cuales serán i<strong>de</strong>ntificadas en este texto.<br />
LA COMUNICACIÓN ENTRE ORGANIZACIONES Y LAS<br />
ACTIVIDADES PARA OBLIGAR A LA ACCIÓN<br />
<strong>La</strong> eficiencia <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> exige que <strong>las</strong> normas y los<br />
objetivos <strong>de</strong> un programa sean comprendidos cabalmente por<br />
los individuos a quienes correspon<strong>de</strong> su relación. De ahí que resulte
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 121<br />
indispensable preocuparnos por la claridad con que los estándares<br />
y objetivos han sido formulados, la exactitud con que son comunicados<br />
a los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y la congruencia (o<br />
uniformidad) con que diversas fuentes <strong>de</strong> información los difundan.<br />
Ni los estándares ni los objetivos pue<strong>de</strong>n ponerse en práctica a<br />
menos que se les exprese con claridad suficiente, <strong>de</strong> modo que los<br />
responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> puedan saber qué es lo que<br />
realmente se espera <strong>de</strong> ellos. <strong>La</strong> comunicación en y entre <strong>las</strong> organizaciones<br />
es un proceso complejo y difícil. Al transmitir mensajes<br />
hacia los niveles inferiores <strong>de</strong> una organización, o <strong>de</strong> una organización<br />
a otra, los comunicadores los distorsionan inevitablemente<br />
- ya seavoluntaria o involuntariamente (Downs, 1967: 133-136)-.<br />
Más aún, cuando diferentes fuentes <strong>de</strong> comunicación elaboran<br />
interpretaciones contradictorias <strong>de</strong> <strong>las</strong> normas y los objetivos, o<br />
cuando la misma fuente ofrece interpretaciones sucesivas incompatibles<br />
entre sí, los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> enfrentarán<br />
gran<strong>de</strong>s dificulta<strong>de</strong>s para po<strong>de</strong>r dar cumplimiento a <strong>las</strong> intenciones<br />
<strong>de</strong> la política. Por eso es que <strong>las</strong>perspectivas <strong>de</strong> una<strong>implementación</strong><br />
efectiva aumentarán<strong>de</strong> acuerdo a la claridad con que los estándares<br />
yobjetivos sean <strong>de</strong>finidos y<strong>de</strong> acuerdo con la exactitud y coherencia<br />
con que sean comunicados.<br />
Frecuentemente el éxito <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> requiere mecanismos<br />
y procedimientos institucionales que permitan a <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s<br />
incrementar la probabilidad <strong>de</strong> que los responsables <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> (los subordinados) actúen <strong>de</strong> acuerdo con <strong>las</strong> normas<br />
y los objetivos <strong>de</strong> la política. Como ha observado Neustadt<br />
(1960: 18), <strong>las</strong> instrucciones presi<strong>de</strong>nciales no son <strong>de</strong> efecto<br />
inmediato, requierenla presencia <strong>de</strong> algún mecanismo que obligue<br />
a la acción.<br />
En el contexto <strong>de</strong> una sola organización, los superiores pue<strong>de</strong>n<br />
tener acceso a una amplia gama <strong>de</strong> mecanismos <strong>de</strong> enforcement.<br />
Cuentan con amplio po<strong>de</strong>r sobre <strong>las</strong> personas: el reclutamiento yla<br />
selección, la asignación y la reubicación, el ascenso y la promoción
122<br />
DONALD s.VAN METER Y CARL E. VAN HORN<br />
y, en última instancia, el <strong>de</strong>spido. A<strong>de</strong>más, tienen control sobre <strong>las</strong><br />
asignaciones presupuestales <strong>de</strong> <strong>las</strong> oficinasy <strong>de</strong>l personal operativo<br />
y pue<strong>de</strong>n incrementar<strong>las</strong> o reducir<strong>las</strong> en respuesta al <strong>de</strong>sempeño,<br />
sea éste satisfactorio o <strong>de</strong>ficiente. Así pues, aunque no puedan<br />
obligar a la obediencia, los superiores tienenla posibilidad <strong>de</strong> influir<br />
en el comportamiento <strong>de</strong> sus subordinados.<br />
En cambio, muchos <strong>de</strong> esos mecanismos están ausentes cuando<br />
se trata <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones entre miembros <strong>de</strong> diferentes organizaciones<br />
o cuando <strong>las</strong> relaciones se dan entre funcionarios fe<strong>de</strong>rales,<br />
estatales y locales. Schultze (1969: 202) ha resumido la situación <strong>de</strong><br />
la siguiente manera:<br />
en tales situaciones no se pue<strong>de</strong> or<strong>de</strong>nar la ejecución <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
acciones. No existe jerarquía alguna <strong>de</strong> funcionarios ubicados<br />
en la misma línea <strong>de</strong> mando que pueda ser invocada para<br />
impulsar la acción hacia un conjunto <strong>de</strong> objetivos pre<strong>de</strong>terminados.<br />
En esos casos, la especificación cuidadosa <strong>de</strong> planes y<br />
objetivos por parte <strong>de</strong> una instancia pública no será suficiente<br />
para garantizar la eficiencia <strong>de</strong> los programas.<br />
En el contexto <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones entre organizaciones (o gobiernos)<br />
resultan <strong>de</strong> suma importancia dos tipos <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
inducción o seguimiento. En primer lugar, <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> asesoría<br />
y <strong>de</strong> asistencia técnica. Frecuentemente, los funcionarios <strong>de</strong> más<br />
alto nivel pue<strong>de</strong>n hacer mucho para facilitar el éxito <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
si auxilian a los subordinados en la interpretación <strong>de</strong> los<br />
reglamentos y lineamientos fe<strong>de</strong>rales, si estructuran sus respuestas<br />
a <strong>las</strong> varias presiones <strong>políticas</strong> y si obtienen los recursos físicos y<br />
técnicos necesarios para poner en práctica una política.<br />
En segundo lugar, los superiores (o los funcionarios fe<strong>de</strong>rales)<br />
pue<strong>de</strong>n respaldarse en una gran variedad <strong>de</strong> sanciones, tanto positivas<br />
como negativas. Po<strong>de</strong>mos analizar este aspecto recurriendo a<br />
la distinción que hace Etzioni (1961: 5-8) entre po<strong>de</strong>r normativo,
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS<br />
po<strong>de</strong>r remunerativo y po<strong>de</strong>r coactivo. A pesar <strong>de</strong> que el gobierno<br />
fe<strong>de</strong>ral no es, en el sentido que hemos utilizado el término, un<br />
"superior" en sus relaciones con los estados y <strong>las</strong> localida<strong>de</strong>s, po<strong>de</strong>mos<br />
usar analógicamente esta noción como un instrumento para<br />
organizar nuestro pensamiento en torno a <strong>las</strong> relaciones entre organizaciones<br />
y el papel <strong>de</strong> la inducción.<br />
El uso <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res normativo y remunerativo es sumamente<br />
frecuente. Porejemplo, el gobierno fe<strong>de</strong>ral procura ejercer influencia<br />
en <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s estatales y locales a través <strong>de</strong> la asignación y<br />
el manejo <strong>de</strong> recompensas simbólicas y materiales. Una <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
técnicas más importantes para el ejercicio <strong>de</strong> la influencia fe<strong>de</strong>ral<br />
es la socialización, persuasión y cooptación <strong>de</strong> los actores estatales<br />
y locales. Al intentar establecer alianzas profesionales en torno <strong>de</strong><br />
sus organizaciones y <strong>de</strong> sus cargos, los funcionarios fe<strong>de</strong>rales tratan<br />
<strong>de</strong> cultivar aliados dispuestos a implementar voluntariamente sus<br />
<strong>políticas</strong> en los niveles estatal y local. Este procedimiento es muy<br />
importante, ya que la fragmentación <strong>de</strong>l sistema fe<strong>de</strong>ral hace virtualmente<br />
imposible una supervisión efectiva (véase por ejemplo<br />
Kaufman, 1960; Derthick, 1970; Bailey y Mosher, 1968 y Etzioni,<br />
1965).<br />
Otramanera <strong>de</strong> ejercer influencia, es lograr que los estados y <strong>las</strong><br />
localida<strong>de</strong>s participen activamente en un programa. <strong>La</strong> perspectiva<br />
<strong>de</strong> recibir recursos monetarios <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral suele ser un<br />
buen incentivo para asegurar que lbs gobiernos locales acepten los<br />
objetivos <strong>de</strong> la política fe<strong>de</strong>ral. Éste pue<strong>de</strong> ser un buen punto <strong>de</strong><br />
partida. <strong>La</strong> investigación ha <strong>de</strong>mostrado que la influencia fe<strong>de</strong>ral<br />
en aspectos <strong>de</strong>terminados <strong>de</strong> un programa aumentan a medida que<br />
la magnitud <strong>de</strong> la contribución financiera fe<strong>de</strong>ral se eleva (Porter,<br />
1973: 85; Derthick, 1970: 69-70).<br />
Por último, los funcionarios fe<strong>de</strong>rales pue<strong>de</strong>n incidir en la participación<br />
y la cooperación estatales y locales cuando les ofrecen<br />
servicios valiosos. Por ejemplo, muchas subvenciones fe<strong>de</strong>rales<br />
logran adhesión al <strong>de</strong>stinar un porcentaje consi<strong>de</strong>rable <strong>de</strong>l<br />
123
124 DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HORN<br />
financiamiento <strong>de</strong>l programa a cubrir los costos <strong>de</strong> administración<br />
<strong>de</strong> los niveles estatal y local. A<strong>de</strong>más, pue<strong>de</strong>n ofrecer a <strong>las</strong> organizaciones<br />
participantes servicios <strong>de</strong> apoyo tan importantes como<br />
asesoría técnica, préstamos al personal, investigación.<br />
Los funcionarios fe<strong>de</strong>rales tienen también a su disposición instrumentos<br />
más apremiantes, que van <strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>las</strong> formas más amables<br />
hasta <strong>las</strong> más contun<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r coactivo. Una práctica común<br />
consiste en solicitar a los estados y a <strong>las</strong> localida<strong>de</strong>s que diseñen con<br />
todo <strong>de</strong>talle sus planes para administrar programa fe<strong>de</strong>ral. Unavez<br />
que cuenta con garantías suficientes, el gobierno fe<strong>de</strong>ral asigna los<br />
fondos sobre la base <strong>de</strong> que podrán ser revocados si <strong>las</strong> condiciones<br />
especificadas <strong>de</strong>l plan no se cumplieran. A través <strong>de</strong> este inecanismo,<br />
los funcionarios fe<strong>de</strong>rales buscan "el acatamiento por a<strong>de</strong>lantado"<br />
(Derthick, 1970: 209). Otra estrategia similar consiste en<br />
especificar <strong>las</strong> condiciones y los requisitos procedurales que acompañan<br />
la aprobación <strong>de</strong> los fondos fe<strong>de</strong>rales, tales como la presentación<br />
<strong>de</strong> informes <strong>de</strong>tallados y e1 establecimiento <strong>de</strong> sistemas <strong>de</strong><br />
contabilidad muy precisos. Por esta vía, el gobierno fe<strong>de</strong>ral pue<strong>de</strong><br />
asegurar que se cumplan <strong>las</strong> intenciones esenciales <strong>de</strong> sus objetivos.<br />
Sin embargo, como apunta Derthick (1970: 200), este procedimiento<br />
no está exento <strong>de</strong> peligros:<br />
<strong>La</strong> especificidad acarrea riesgos... Mientras más específico sea<br />
el lenguaje <strong>de</strong> los requisitos fe<strong>de</strong>rales, menor será la capacidad<br />
<strong>de</strong> adaptación <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral a <strong>las</strong> peculiarida<strong>de</strong>s estatales<br />
y mayor será el peligro <strong>de</strong> que <strong>las</strong> limitaciones fe<strong>de</strong>rales que<strong>de</strong>n<br />
al <strong>de</strong>scubierto para obligar a la obediencia.<br />
Más aún, reglamentos y lineamientos muy estrictos pue<strong>de</strong>n<br />
inducir a cierto <strong>de</strong>svío <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas: los funcionarios estatales y<br />
locales pue<strong>de</strong>n empeñarse en cumplir <strong>las</strong> exigencias con la<br />
intención <strong>de</strong> obtener fondos y evitar sanciones, ignorando los objetivos<br />
centrales <strong>de</strong>l programa. Para enfrentar estos problemas, los
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 125<br />
funcionarios fe<strong>de</strong>rales tien<strong>de</strong>n a emplear los métodos <strong>de</strong> vigilancia<br />
más confiables a su disposición: visitas al lugar <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
evaluaciones <strong>de</strong>l programa, inspecciones administrativas y<br />
controles <strong>de</strong> gestión, auditorías y otros mecanismos <strong>de</strong> información<br />
- como la elaboración <strong>de</strong> informes por parte <strong>de</strong> asesores no gubernamentales,<br />
con el encargo <strong>de</strong> vigilar la operación <strong>de</strong> <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s<br />
gubernamentales estatales y locales (véase, por ejemplo, Downs,<br />
1967: 145-153; Blau y Scott, 1962: 170-172; Kaufman, 1973).<br />
Wilensky (1967: 60-61) aña<strong>de</strong>, empero, una importante advertencia<br />
sobre <strong>las</strong> limitaciones <strong>de</strong> la vigilancia:<br />
Don<strong>de</strong> varían los productos <strong>de</strong>l trabajo o don<strong>de</strong> <strong>las</strong> condiciones<br />
locales <strong>de</strong> operación son cambiantes, suelen proliferar los sistemas<br />
<strong>de</strong> vigilancia. Esta maquinaria suele ser ineficaz, especialmente<br />
cuando el personal local tiene que someterse a continuas<br />
inspecciones ya sea por parte <strong>de</strong> gente ajena a su profesión o<br />
especialidad o por parte <strong>de</strong> quienes tienen diferentes convicciones<br />
i<strong>de</strong>ológicas... Cuando... la distancia doctrinal entre los inspectores<br />
y el personal es gran<strong>de</strong>, el bloqueo <strong>de</strong> información<br />
resultante pue<strong>de</strong> impedir que los altos directivos tomen conciencia<br />
<strong>de</strong> la problemáticalocal y que se adapten a ella, así como<br />
también pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>bilitar su habilidad para comunicar nuevas<br />
metas a <strong>las</strong> diversas unida<strong>de</strong>s locales.<br />
Es probable que la forma más amenazante <strong>de</strong> la influencia<br />
fe<strong>de</strong>ral sea el po<strong>de</strong>r retirar o retener los fondos <strong>de</strong>stinados a los<br />
estados y a <strong>las</strong> localida<strong>de</strong>s. Ésta es el arma <strong>de</strong> uso extremo en el<br />
arsenal <strong>de</strong> influencia <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral. Sin embargo, rara vez se<br />
utiliza. Pue<strong>de</strong> causar <strong>de</strong>sconcierto entre todos los involucrados y<br />
dañar al único aliado que el gobierno responsable fe<strong>de</strong>ral tiene en<br />
la zona <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>: <strong>las</strong> instancias estatales o locales <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>. Habitualmente, el gobierno negocia con los funcionarios<br />
estatales y locales en un esfuerzo por obtener el mayor
126 DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HORN<br />
nivel <strong>de</strong> adhesión posible, sin retener el financiamiento. De esta<br />
manera, los funcionarios fe<strong>de</strong>rales suelen abstenerse <strong>de</strong> lanzar<br />
amenazas directas que pudieran <strong>de</strong>teriorar <strong>las</strong> relaciones <strong>de</strong> cooperacióncon<br />
los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>ygenerarhostilidad<br />
en el Congreso, con el resultado <strong>de</strong> malograr <strong>las</strong> metas <strong>de</strong>l programa.<br />
(Derthick, 1970:207-214). Una práctica más generalizada es la<br />
<strong>de</strong> realizar auditorías excepcionales, que tienen lugar cuando se<br />
requiere que ciertas sumas <strong>de</strong> dinero sean <strong>de</strong>vueltas a <strong>las</strong> arcas<br />
fe<strong>de</strong>rales. Por último, el mero conocimiento <strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong>l<br />
gobierno fe<strong>de</strong>ral para retener fondos y la conciencia <strong>de</strong> que existe<br />
un proceso regular <strong>de</strong> auditorías, pue<strong>de</strong>n actuar como po<strong>de</strong>rosos<br />
disuasivos <strong>de</strong> comportamientos equivocados (equivocados, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el<br />
punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> los superiores).<br />
LAs CARACTERÍSTICAS DE LAS INSTANCIAS RESPONSABLES<br />
DE LA IMPLEMENTACIÓN<br />
En este componente <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo se incluyen numerosos factores.<br />
Los estudiosos <strong>de</strong> la política burocrática han i<strong>de</strong>ntificado muchas<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> características <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias administrativas que<br />
influyen en su <strong>de</strong>sempeño político. Ripleyet. al. (1973:10), por<br />
ejemplo, <strong>de</strong>fine la estructuraburocrática como el conjunto <strong>de</strong> aquel<strong>las</strong><br />
"características, normas y patrones <strong>de</strong> relación en <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
ejecutivas, que tienen relación potencial o real con el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>".<br />
Al igual que Ripley, nosotros consi<strong>de</strong>ramos que este componente<br />
incluye tanto los rasgos estructurales formales <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones<br />
como los atributos informales <strong>de</strong> su personal. También<br />
nos interesan los vínculos <strong>de</strong> la instancia responsable con otros<br />
participantes en la puesta en práctica <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Sin tratar <strong>de</strong><br />
hacer una lista exhaustiva <strong>de</strong> estos elementos, sugerimos algunas<br />
características que pue<strong>de</strong>n tener efectos diversos en la capacidad <strong>de</strong><br />
una organización para implementar una política:
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 127<br />
a) la competencia y el tamaño <strong>de</strong>l personal <strong>de</strong> una agencia;<br />
b) el grado <strong>de</strong> controljerárquico <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones y los procesos<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> subunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias responsables;<br />
e) los recursos políticos <strong>de</strong> una agencia (como por ejemplo, el<br />
apoyo <strong>de</strong> legisladores y ejecutivos);<br />
d) la vitalidad <strong>de</strong> una organización;<br />
e) el grado <strong>de</strong> comunicación "abierta" que exista enuna organización<br />
(es <strong>de</strong>cir, <strong>las</strong> re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> comunicación con intercambios<br />
horizontales y verticales libres y un margen relativamente<br />
amplio <strong>de</strong> discrecionalidad en el trato con personas ajenas a<br />
la organización);<br />
f) los nexos formales e informales <strong>de</strong> la instancia con el grupo<br />
encargado <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> o <strong>de</strong> su inducción.<br />
LAs CONDICIONES ECONÓMICAS, SOCIALES Y POLÍTICAS<br />
El impacto <strong>de</strong> <strong>las</strong> condiciones económicas, sociales y <strong>políticas</strong><br />
en <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas ha sido objeto <strong>de</strong> gran atención durante la<br />
década pasada. Los estudios <strong>de</strong> política estatal comparada y <strong>de</strong><br />
<strong>políticas</strong> públicas han mostrado un interés particular en i<strong>de</strong>ntificar<br />
la influencia que estas variables <strong>de</strong>l entorno ejercen en los resultados<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> (véase, por ejemplo, Sharkansky,<br />
1967,1971; Sharkanskyy Hofferbert, 1969; Cnud<strong>de</strong>y Mcrone, 1969;<br />
Dye, 1966; Hofferbert, 1964). El impacto <strong>de</strong> estos factores en la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> ha recibido muy escasa<br />
atención, a pesar <strong>de</strong> que ejercen una profunda influencia en el<br />
<strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones responsables.<br />
Con el fin <strong>de</strong> ilustrar este aspecto proponemos que se consi<strong>de</strong>ren<br />
<strong>las</strong> siguientes preguntas, relacionadas con el entorno económico,<br />
social y político que pue<strong>de</strong> afectar a la jurisdicción u<br />
organización don<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> tiene lugar:
128<br />
DONALD s. VAN ME1ER Y CARL E. VAN HORN<br />
a) ¿Son suficientes los recursos económicos disponibles en la<br />
jurisdicción (u organización) para sostener con éxito un proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>?<br />
b) ZEn qué medida (y <strong>de</strong> qué manera) afectará la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> la política <strong>las</strong> condiciones socioeconómicas prevalecientes?<br />
c) ¿Cuál es el estado <strong>de</strong> la opiniónpública? ¿Qué tanta atención<br />
se presta al problema que enfrenta la política?<br />
d) ¿Favorecen o se oponen <strong>las</strong> élites a la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la<br />
política?<br />
e) ¿Cuál es la inclinación política <strong>de</strong> la jurisdicción (u organización)<br />
responsable <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>? ¿Hay oposiciones<br />
o apoyos hacia la política?<br />
f) ¿En qué medida se han movilizado a favor o en contra <strong>de</strong> la<br />
política los grupos <strong>de</strong> interés privados?<br />
LA ACTITUD DE LOS ENCARGADOS DE LA IMPLEMENTACIÓN<br />
Cada uno <strong>de</strong> los componentes <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo que hemos expuesto<br />
<strong>de</strong>be ser visto a trasluz <strong>de</strong> <strong>las</strong> percepciones <strong>de</strong> los responsables <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la jurisdicción <strong>de</strong> la que se está llevando<br />
a cabo la política. Hay tres elementos <strong>de</strong>l comportamiento <strong>de</strong> los<br />
encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> que pue<strong>de</strong>n afectar su capacidad<br />
y buena voluntad para ejecutar la política: su conocimiento (comprensión,<br />
discernimiento) <strong>de</strong> la política, la orientación <strong>de</strong> su respuesta<br />
a la misma (aceptación, neutralidad, rechazo) y la intensidad<br />
<strong>de</strong> su respuesta.<br />
Es muy importante el conocimiento que los responsables tienen<br />
<strong>de</strong> la intención general <strong>de</strong> la política, así como <strong>de</strong> sus normas y<br />
objetivos específicos. Más aún, el éxito <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> pue<strong>de</strong><br />
malograrse cuando los funcionarios no son conscientes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sacuer<br />
do con la política. Ya hemos analizado algunos <strong>de</strong> los aspectos <strong>de</strong><br />
,<br />
. este fenómeno. Sin embargo, queremos insistir en el riesgo <strong>de</strong> que<br />
los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> malinterpreten un mensaje
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 129<br />
claro si la <strong>de</strong>cisión parece contravenir sus convicciones más profundas.<br />
En condiciones <strong>de</strong> "disonancia cognoscitiva" (Festinger, 1957),<br />
el 'indivuduo pue<strong>de</strong> intentar hacer contrapeso al mensaje <strong>de</strong>sagradable<br />
recurriendo a su propia percepción <strong>de</strong> lo que <strong>de</strong>bería ser la<br />
<strong>de</strong>cisión (véase, por ejemplo, Wasby, 1970: 98).<br />
También es <strong>de</strong> importancia<strong>de</strong>cisivala disposición <strong>de</strong> los responsables<br />
hacia <strong>las</strong> normas y los objetivos. Los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong>n hacer fracasar la ejecución <strong>de</strong> una política<br />
cuando rechazan los objetivos contenidos en ella (véase, por ejemplo,<br />
Peltason, 1961; Dolbeare y Hammond, 1971; Etzioni, 1961;<br />
Wasby, 1970;y Derthick, 1970). A la inversa, la aceptación amplia<br />
<strong>de</strong> normas y objetivos por parte <strong>de</strong> los responsables <strong>de</strong> la administración<br />
<strong>de</strong> la política incrementará consi<strong>de</strong>rablemente el potencial<br />
<strong>de</strong> una ejecución exitosa (Kaufman, 1960). Lo menos que pue<strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cirse es que <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s compartidas parecen facilitar el<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Los objetivos <strong>de</strong> una política pue<strong>de</strong>n<br />
ser rechazados por muy diversas razones: pue<strong>de</strong>n ofen<strong>de</strong>r los sistemas<br />
<strong>de</strong> valores personales <strong>de</strong> los responsables, lesionar lealta<strong>de</strong>s<br />
externas a la organización, poner en riesgo el interés propio, o<br />
afectar relaciones ya existentes al otorgarles preferencia. Sintetizando<br />
este fenómeno, Petrick (1968: 7) ha escrito acerca "<strong>de</strong> la<br />
dificultad que enfrentan los grupos humanos para realizar eficazmente<br />
acciones <strong>de</strong> <strong>las</strong> que no están profundamente convencidos".<br />
Por último, la intensidad <strong>de</strong> la actitud <strong>de</strong> los encargados pue<strong>de</strong><br />
afectar también la ejecución <strong>de</strong> la política. Aquellos que tienen una<br />
preferencia completamente opuesta pue<strong>de</strong>n llegar a <strong>de</strong>safiar directa<br />
y abiertamente los objetivos <strong>de</strong>l programa. Cuando esto ocurre,<br />
la <strong>implementación</strong> queda en entredicho, ya que los subordinados<br />
- como los estados o <strong>las</strong> localida<strong>de</strong>s - pue<strong>de</strong>n negarse por completo<br />
a participar en el programa (véase Bailey y Mosher, 1968).<br />
Actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> menor intensidad pue<strong>de</strong>n provocar que los responsables<br />
intenten <strong>de</strong>sviar o evadir clan<strong>de</strong>stinamente sus obligaciones,<br />
cosa que suele ser un patrón <strong>de</strong> conducta generalizado (véase, por
130<br />
DüNALD s.VAN MElER Y CARL E. VAN HüRN<br />
ejemplo, <strong>La</strong>zin, 1973). En estas condiciones, uno <strong>de</strong>berá indagar<br />
qué papeljuega la vigilancia y la coerción, con el fin <strong>de</strong> explicar <strong>las</strong><br />
variaciones en la eficacia <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. En suma, el investigador<br />
<strong>de</strong>berá reunir múltiples indicadores sobre diversos elementos<br />
relacionados con la actitud <strong>de</strong> los encargados <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>.<br />
VINCU<strong>La</strong>S HIPOTÉTICOS ENTRE LOS COMPONENlES<br />
DEL MODELO<br />
A pesar <strong>de</strong> que presentamos nuestraargumentaciónentérminos<br />
estáticos, es importante que se reconozca el carácter dinámico <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Factores capaces <strong>de</strong> afectar la ejecución<br />
<strong>de</strong> una política en sus etapas iniciales, pue<strong>de</strong>n tener muy poca<br />
relevancia en algún momento posterior. En consecuencia, es fundamental<br />
que el estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> sea diacrónico. <strong>La</strong>s<br />
relaciones que pudieron haberse i<strong>de</strong>ntificado en algún momento no<br />
<strong>de</strong>ben aplicarse indiferentemente a distintos periodos <strong>de</strong>l proceso.<br />
Con esta advertencia, vamos a <strong>de</strong>scribir y a justificar brevemente<br />
algunas relaciones hipotéticas (véase la Figura 3).<br />
Los estándares y los objetivos <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> ejercen un efecto<br />
indirecto en el <strong>de</strong>sempeño; su influencia en la variable <strong>de</strong>pendiente<br />
está mediada por otras variables in<strong>de</strong>pendientes. Evi<strong>de</strong>ntemente,<br />
la prestación <strong>de</strong> servicios públicos estará influida por la forma en<br />
la que <strong>las</strong> normas y los objetivos sean comunicados a los<br />
responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y por el grado en que esas<br />
mismas normas y objetivos faciliten la supervisión y el condicionamiento<br />
<strong>de</strong> la conducta. Los estándares yobjetivos tienenun impacto<br />
indirecto en la actitud <strong>de</strong> los responsables a través <strong>de</strong> <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> comunicación entre <strong>las</strong> organizaciones. <strong>La</strong>s respuestas <strong>de</strong> los<br />
responsables frente a la política estarán basadas, en parte, en <strong>las</strong><br />
percepciones e interpretaciones que tengan <strong>de</strong> los objetivos. Esto<br />
no quiere <strong>de</strong>cir que un buen nivel <strong>de</strong> comunicación contribuya<br />
necesariamente a una disposición positiva por parte <strong>de</strong> los encarga-
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 131<br />
dos <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Sin embargo, <strong>las</strong> variaciones en el apoyo<br />
que los operadores prestan a <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales pue<strong>de</strong>n ser<br />
explicadas parcialmente atendiendo a su entendimiento e interpretación<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> normas y los objetivos. así como a la manera en la que<br />
éstos les fueron comunicados.<br />
Los estándares y los objetivos tienen también un impacto indirecto<br />
en la disposición <strong>de</strong> los responsables a través <strong>de</strong> <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s<br />
que tratan <strong>de</strong> obligar a su cumplimiento. En efecto, aportan los<br />
fundamentos que permiten a <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s sustentar su relación<br />
con los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, pertenecientes a otras<br />
organizaciones. Por ejemplo, <strong>las</strong> normas y los objetivos imponen<br />
límites a <strong>las</strong> sanciones a <strong>las</strong> que <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s pue<strong>de</strong>n recurrir<br />
legítimamente; <strong>de</strong> igual manera, ayudan a <strong>de</strong>finir los márgenes <strong>de</strong><br />
discrecionalidad concedidos a <strong>las</strong> agencias responsables. Cuando<br />
se autoriza la retención <strong>de</strong> fondos, es también posible ejercer<br />
diversas modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r coactivo. Por el contrario, cuando<br />
no se permite la retención <strong>de</strong> fondos, los superiores se ven obligados<br />
a valerse exclusivamente <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res normativo y remunerativo.<br />
<strong>La</strong>s activida<strong>de</strong>s que buscan hacer cumplir <strong>las</strong> normas y objetivos<br />
pue<strong>de</strong>n alterar la actitud <strong>de</strong> los responsables, mostrándoles <strong>las</strong><br />
ventajas <strong>de</strong> la participación y,muy posiblemente, <strong>las</strong> <strong>de</strong>sventajas <strong>de</strong><br />
oponerse a una <strong>implementación</strong> efectiva. Por lo <strong>de</strong>más, al emplear<br />
la coacción, los funcionarios encargados <strong>de</strong>l control pue<strong>de</strong>n asegurar<br />
sólo pasajeramente la subordinación <strong>de</strong> Jos funcionarios responsables,<br />
sin que cambien sus actitu<strong>de</strong>s hacia el programa. Por<br />
ejemplo, el recurso a <strong>las</strong> auditorías excepcionales pue<strong>de</strong> disuadir a<br />
los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> usar los fondos <strong>de</strong> manera<br />
incompatible con <strong>las</strong> normas y los objetivos <strong>de</strong> un programa, aun<br />
cuando no pueda impedirles que continúen cuestionando su conveniencia.<br />
.<br />
Proponemos la existencia <strong>de</strong> vínculos entre los recursos <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> y otros tres componentes <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo. El tipo y la magnitud<br />
<strong>de</strong> los recursos disponibles ejercerán influencia sobre <strong>las</strong> activida-
132<br />
DONALD s. VAN METER Y CARL E. VAN HORN<br />
<strong>de</strong>s <strong>de</strong> comunicación y <strong>de</strong> obligatoriedad. <strong>La</strong> asistencia técnica y<br />
otros servicios pue<strong>de</strong>n suministrarse únicamente cuando han sido<br />
previstos en la <strong>de</strong>cisión política. Aún más, <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s para hacer<br />
cumplir normas y objetivos sólo pue<strong>de</strong>n aplicarse si los recursos<br />
accesibles son suficientes para sostener esa actividad. Cuando se<br />
percibe que vastas cantida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> dinero o <strong>de</strong> otros recursos están<br />
disponibles, los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>pue<strong>de</strong>ntener una<br />
actitud más favorable hacia el programa y es posible lograr su<br />
adhesión haciéndoles notar la posibilidad <strong>de</strong> tener parte <strong>de</strong> esos<br />
recursos. Por el contrario, difícilmente aumentaría el apoyo a un<br />
programa silos responsables percibieranque su participación activa<br />
arroja muy escasos beneficios.<br />
<strong>La</strong>vinculación entre los recursos y el entorno económico.social<br />
y político <strong>de</strong> la jurisdicción (u organización) responsable <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
sugiere que la disponibilidad <strong>de</strong> recursos fiscales y<br />
<strong>de</strong> otro tipo pue<strong>de</strong> ocasionar que ciertos ciudadanos particulares<br />
y ciertos grupos <strong>de</strong> interés organizados quieran participar en el<br />
programa. En efecto, la perspectiva <strong>de</strong> obtener beneficios <strong>de</strong>l programa<br />
pue<strong>de</strong> hacer que grupos que en otras circunstancias se mantendrían<br />
neutrales presionen para que se les conceda la máxima<br />
participación. En cambio, cuando se ponen a disposición recursos<br />
muy limitados, los ciudadanos particulares y los intereses organizados<br />
pue<strong>de</strong>n optar por oponerse a la política, con el pretexto <strong>de</strong> que<br />
los beneficios que reportaría su participación serían mínimos en<br />
comparación con los costos potenciales que implicaría (por ejemplo,<br />
alguna pérdida <strong>de</strong> autonomía estatal o local, o la recomposición<br />
<strong>de</strong> la correlación existente <strong>de</strong> fuerzas).<br />
También se propone la hipótesis <strong>de</strong> que el entorno económico,<br />
social y político <strong>de</strong> la jurisdicción (u organización) afectará el<br />
carácter <strong>de</strong> <strong>las</strong> instancias encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, la<br />
actitud <strong>de</strong> los encargados y el <strong>de</strong>sempeño mismo. <strong>La</strong>s condiciones<br />
<strong>de</strong>l entorno pue<strong>de</strong>n tener un efecto significativo en la disposición y<br />
la capacidad <strong>de</strong> una jurisdicción (u organización) para <strong>de</strong>sarrollar
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 133<br />
su estructura burocrática, así como para mantener la vitalidad y la<br />
experiencia <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias administrativas y el nivel <strong>de</strong> apoyo<br />
político. <strong>La</strong>s condiciones <strong>de</strong>l entorno ten<strong>de</strong>rán también a influir la<br />
disposición <strong>de</strong> los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Cuando los<br />
problemas <strong>de</strong> un programa son graves y se han movilizado en su<br />
apoyo ciudadanos y grupos <strong>de</strong> interés, existe mayor probabilidad <strong>de</strong><br />
que los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> lleguen a ver con animadversión<br />
el programa. <strong>La</strong>s condiciones <strong>de</strong>l entorno pue<strong>de</strong>n ser asimismo<br />
la causa <strong>de</strong> que los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>lleven<br />
a la práctica una política sin modificar sus preferencias personales.<br />
El <strong>de</strong>seo <strong>de</strong> los responsables <strong>de</strong> minimizar la hostilidad pública o<br />
su inclinación i<strong>de</strong>ológica a respon<strong>de</strong>r positivamente a los <strong>de</strong>seos <strong>de</strong><br />
la ciudadanía pue<strong>de</strong>n tener influencia en su comportamiento, aunque<br />
resulte contrario a sus propias preferencias. Finalmente, consi<strong>de</strong>ramos<br />
que estas variables <strong>de</strong>l entorno ejercen influencia directa<br />
en la prestación <strong>de</strong> los servicios públicos. Más allá <strong>de</strong> la disposición<br />
<strong>de</strong> los responsables y <strong>de</strong> la acción <strong>de</strong>l resto <strong>de</strong> <strong>las</strong> fuerzas que<br />
contempla el mo<strong>de</strong>lo, <strong>las</strong> condiciones <strong>de</strong>l entorno pue<strong>de</strong>n mejorar<br />
o restringir el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> la política<br />
<strong>La</strong>s diversas características <strong>de</strong> <strong>las</strong> instancias responsables <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> pue<strong>de</strong>n también afectar la disposición <strong>de</strong> su personal.<br />
<strong>La</strong> naturaleza <strong>de</strong> la red <strong>de</strong> comunicaciones, el grado <strong>de</strong><br />
control jerárquico y el estilo <strong>de</strong> li<strong>de</strong>razgo pue<strong>de</strong>n influir en el grado<br />
en el que los individuos se i<strong>de</strong>ntifican con <strong>las</strong> metas y los objetivos<br />
<strong>de</strong> la organización, facilitando u obstaculizando la eficacia <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>. <strong>La</strong> disposición <strong>de</strong>l personal también pue<strong>de</strong> ser<br />
influida por los nexos formales e informales que mantienen con el<br />
cuerpo directivo encargado <strong>de</strong> elaborar o hacer cumplir <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
(a saber, si ambos operan o no en el mismo nivel <strong>de</strong>l gobierno, o si<br />
Se ha establecido o no una alianza activa entre <strong>las</strong> altas autorida<strong>de</strong>s<br />
y los funcionarios responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>).<br />
Proponemos asimismo la posibilidad <strong>de</strong> que exista una inter<strong>de</strong><br />
Pen<strong>de</strong>ncia entre <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> comunicación y subordinación
134<br />
DüNALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HüRN<br />
entre <strong>las</strong> organizaciones y <strong>las</strong> características <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias responsables.<br />
<strong>La</strong>s activida<strong>de</strong>s que buscan se cumplan <strong>las</strong> normas y objetivos<br />
<strong>de</strong> una política pue<strong>de</strong>n aportar vitalidad y experiencia adicional a<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias, mejorando su capacidad para <strong>de</strong>sarrollar los programas.<br />
También pue<strong>de</strong> ser una fuente <strong>de</strong> apoyo político que facilite<br />
la eficacia <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong> naturaleza <strong>de</strong> <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> enforcement, incluyendo el suministro <strong>de</strong> asistencia técnica, estará<br />
a su vez influida por <strong>las</strong> características <strong>de</strong> <strong>las</strong> instancias encargadas<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Debido a que muchos <strong>de</strong> los<br />
mecanismos <strong>de</strong> obligatoriedad asequibles a los superiores <strong>de</strong> una<br />
organización no pue<strong>de</strong>n ser utilizados cuando la <strong>implementación</strong><br />
requiere la cooperación interorganizacional o intergubernamental,<br />
el tipo <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r al que recurren los superiores - sea normativo,<br />
remunerativo o activo - se verá afectado por <strong>las</strong> relaciones formales<br />
e informales existentes entre <strong>las</strong> organizaciones que elaboran y<br />
<strong>las</strong> que implementan la política. Asimismo, cuando eligen métodos<br />
alternativos <strong>de</strong> control y seguimiento, se pue<strong>de</strong> esperar que los<br />
superiores estén siendo sensibles a <strong>las</strong> características <strong>de</strong> <strong>las</strong> instancias<br />
encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong>s <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias que cuentan<br />
con personal competente y con un buen li<strong>de</strong>razgo requerirán<br />
formas <strong>de</strong> asistencia diferentes a <strong>las</strong> que necesitan <strong>las</strong> agencias con<br />
personal incompetente y con li<strong>de</strong>razgo <strong>de</strong>ficiente. De manera similar,<br />
<strong>las</strong> agencias que tienen recursos políticos limitados pue<strong>de</strong>n ser<br />
más vulnerables al po<strong>de</strong>r coactivo que <strong>las</strong> que gozan <strong>de</strong> amplio<br />
apoyo entre los ciudadanos particulares y los funcionarios públicos.<br />
6 Aunque nuestro esquema ha sido elaborado sobre la base <strong>de</strong> variables dicotómicas,<br />
el cambio yel consenso en torno a <strong>las</strong> metas <strong>de</strong>ben ser consi<strong>de</strong>rados como continuos a largo<br />
<strong>de</strong> los cuales se ubican <strong>las</strong><strong>políticas</strong>. A pesar <strong>de</strong> que hemos <strong>de</strong>cidido hablar en términos <strong>de</strong><br />
"tipos i<strong>de</strong>ales", reconocemos que <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> quedarían ubicadas a lo largo <strong>de</strong><br />
diversos puntos en <strong>las</strong> dos dimensiones.
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 135<br />
Observaciones adicionales<br />
Vale la pena subrayar algunos <strong>de</strong> los rasgos distintivos <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo<br />
que hemos presentado. Este mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>linea varios factores que<br />
mo<strong>de</strong>lan los nexos entre la política y su <strong>de</strong>sempeño, asimismo<br />
especifica qué tipo <strong>de</strong> relaciones existen entre estas variables in<strong>de</strong>pendientes.<br />
Es también un auxilar en la <strong>de</strong>scripción <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y sirve como guía para la investigación,<br />
formulando hipótesis sugerentes. Aunque el mo<strong>de</strong>lo es relativamente<br />
complejo, sostenemos que un análisis <strong>de</strong> los vínculos<br />
propuestos por él pue<strong>de</strong> conducir a la elaboración <strong>de</strong> explicaciones<br />
más sistemáticas sobre el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
Aunque no es nuestro propósito exponer con <strong>de</strong>talle cada uno <strong>de</strong><br />
los vínculos incluidos en el mo<strong>de</strong>lo, po<strong>de</strong>mos ilustrar su utilidad. Si<br />
empleamos <strong>las</strong> tres explicaciones generales sobre el fracaso <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> que propuso Kaufman (1973: 2) por vez primera,<br />
podremos <strong>de</strong>stacar su importancia al hacer un resumen <strong>de</strong> nuestro<br />
mo<strong>de</strong>lo.<br />
EL PROCESO DE COMUNICACIÓN<br />
<strong>La</strong> eficacia <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> exige que los subordinados<br />
(encargados) sepan lo que están obligados a hacer. A medida que<br />
los mensajes pasan a través <strong>de</strong> cualquier red <strong>de</strong> comunicaciones,<br />
corren el riesgo <strong>de</strong> distorsionarse y dar lugar a directrices contradictorias,<br />
ambigüeda<strong>de</strong>s, incongruencias en <strong>las</strong> instrucciones y exigencias<br />
incompatibles entre sí. Pero aun cuando <strong>las</strong> directrices<br />
y los requisitos son claros, pue<strong>de</strong>n surgir problemas si los subordinados<br />
(los encargados) no logran compren<strong>de</strong>r cabalmente lo que se<br />
espera <strong>de</strong> ellos.<br />
Cuatro <strong>de</strong> los componentes <strong>de</strong> nuestro mo<strong>de</strong>lo abordan este<br />
problema: los estándares ylos objetivos <strong>de</strong> la política, la comunicación<br />
interorganizacional y <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> enforcement, <strong>las</strong> características<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia responsable y la actitud <strong>de</strong> los
136<br />
DüNALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HüRN<br />
encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Nos interesa particularmente el<br />
grado hasta el cual los estándares y los objetivos <strong>de</strong> la política son<br />
transmitidos con claridad, exactitud, congruencia y oportunidad a<br />
los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Varios estudios hananalizado<br />
el impacto que tiene el proceso <strong>de</strong> comunicación en el <strong>de</strong>sempeño<br />
<strong>de</strong> la política. Los estudios sobre impacto judicial (Milner, 1971;<br />
Canon y Kolson, 1971;Wasby, 1973;Dolbeare y Hammond, 1971)<br />
han señalado con frecuencia que la incapacidad <strong>de</strong> los jueces <strong>de</strong><br />
juzgados menores para acatar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> los tribunales superiores<br />
pue<strong>de</strong> atribuirse, en parte, a su <strong>de</strong>sconocimiento <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
resoluciones <strong>de</strong> esos últimos o a la imposibilidad <strong>de</strong> compren<strong>de</strong>r<br />
plenamente la naturaleza <strong>de</strong> esas <strong>de</strong>cisiones.<br />
Los problemas inherentes al proceso <strong>de</strong> comunicación se manifiestan<br />
claramente en el caso <strong>de</strong>l Título 1 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Educación<br />
Elemental y Secundaria <strong>de</strong> 1965 (ESEA).i Los funcionarios <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
oficinas <strong>de</strong> educación en los niveles estatal y local anticiparon que<br />
iba a ser una ley <strong>de</strong> "ayuda general". Muchos <strong>de</strong> ellos fueron<br />
inducidos a creer que, una vez aprobado y sancionado, el programa<br />
ofrecería apoyo a una gran diversidad <strong>de</strong> programas educativos<br />
-impresión reforzada por la amplia difusión que se dio a un documento<br />
erróneo que enlistaba los programas "permisibles bajo la<br />
ley". Sin embargo, el programa contemplaba una serie <strong>de</strong> requisitos<br />
importantes, que <strong>de</strong>stacaban el "enfoque exclusivo'? <strong>de</strong> la ayuda a<br />
niños en <strong>de</strong>sventaja.<br />
Aunque la fórmula <strong>de</strong>l Título 1para la asignación <strong>de</strong> los fondos<br />
fe<strong>de</strong>rales precisaba, efectivamente, que la ayuda estaría <strong>de</strong>stinada<br />
a los niños en <strong>de</strong>sventaja, no se especificaban ni en la ley original ni<br />
en los primeros reglamentos <strong>de</strong>sarrollados por la Oficina Estadouni<strong>de</strong>nse<br />
<strong>de</strong> Educación los tipos <strong>de</strong> programas educativos que podrían<br />
cumplir los requisitos para recibir el financiamiento; así, se<br />
7 <strong>La</strong> información relativa a la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l Título 1<strong>de</strong>l DecretosobreEducación<br />
Elemental y Secundaria <strong>de</strong> 1965 (ESEA) fue tomada <strong>de</strong>l proyecto <strong>de</strong> investigación <strong>de</strong> los<br />
autores sobre la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política fe<strong>de</strong>ral en educación.
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 137<br />
otorgaba un amplio margen <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión a <strong>las</strong> instancias estatales y<br />
locales para <strong>de</strong>finir sus propios criterios respecto al tipo <strong>de</strong> beneficiarios<br />
y <strong>de</strong> programas susceptibles <strong>de</strong> recibir apoyo. Según un<br />
funcionario fe<strong>de</strong>ral, hubo cuando menos un estado que <strong>de</strong>finió al<br />
estudiante "en <strong>de</strong>sventaja" como aquel que carecía <strong>de</strong> educación<br />
artística, musical yfísica. Ese estado aplicó pruebas a los estudiantes<br />
<strong>de</strong> sus sistemas escolares utilizando criterios <strong>de</strong> "evaluación <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
necesida<strong>de</strong>s" y encontró que casi todos estaban "en <strong>de</strong>sventaja".<br />
Posteriormente, asignó los fondos <strong>de</strong>l Título 1para apoyar programas<br />
en aquel<strong>las</strong> tres áreas y distribuyó el financiamiento alejándose<br />
<strong>de</strong> los propósitos fundamentales <strong>de</strong> la legislación.<br />
En este caso, la ambigüedad y la confusión iniciales se <strong>de</strong>bieron,<br />
en gran medida, a que <strong>las</strong> disposiciones estatutarias tendían principalmente<br />
a asegurar la responsabilidad fiscal y sólo tangencialmente<br />
se referían a los estándares y los objetivos <strong>de</strong>l programa. En <strong>las</strong><br />
autorizaciones subsiguientes, el Congreso pudo exponer con mucha<br />
mayor especificidad y claridad sus propósitos. Al final, la Oficina <strong>de</strong><br />
Educación reelaboró sus reglamentos estipulando que <strong>de</strong>bían <strong>de</strong>sarrollarse<br />
programas que contribuyeran al mejoramiento <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
habilida<strong>de</strong>s cognoscitivas básicas (como <strong>las</strong> <strong>de</strong> la lectura y matemáticas).<br />
Como resultado, el estado que mencionamos adoptó nuevos<br />
criterios <strong>de</strong> "evaluación <strong>de</strong> <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s", situándose así <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> los lineamientos fe<strong>de</strong>rales.<br />
EL PROBLEMA DE LA CAPACIDAD<br />
El éxito <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> también <strong>de</strong> la capacidad<br />
que tenga la organización responsable pararealizar su encomienda.<br />
<strong>La</strong> capacidad <strong>de</strong> implementar <strong>políticas</strong> pue<strong>de</strong> verse entorpecida por<br />
factores tales como la sobrecarga <strong>de</strong> trabajo y la preparación <strong>de</strong>ficiente<br />
<strong>de</strong>l personal, la insuficiencia <strong>de</strong> información y <strong>de</strong> recursos<br />
financieros, <strong>las</strong> restricciones <strong>de</strong> tiempo. Comentando la incapacidad<br />
habitual <strong>de</strong> los subordinados para cumplir con exactitud <strong>las</strong><br />
instrucciones <strong>de</strong> sus superiores, Kaufman (1973:3) escribe: "Al
138<br />
DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HORN<br />
enfrentarse con exigencias que no pue<strong>de</strong> satisfacer (el subordinado),<br />
<strong>de</strong>sarrollará sus propias <strong>políticas</strong> para manejar la situación. El<br />
problema consiste en que sus <strong>políticas</strong> rara vez coinci<strong>de</strong>n con <strong>las</strong> <strong>de</strong><br />
los jefes".<br />
Cuatro <strong>de</strong> los componentes <strong>de</strong> nuestro mo<strong>de</strong>lo están relacionados<br />
con la incapacidad: los recursos <strong>de</strong> la política (su carácter y<br />
cantidad), la comunicación entre organizaciones y<strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
inducción (el suministro <strong>de</strong> apoyo político, la asesoríay la asistencia<br />
técnica), <strong>las</strong> características <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias responsables (la<br />
competencia <strong>de</strong>l personal, la capacidad <strong>de</strong> li<strong>de</strong>razgo, la vitalidad,<br />
los nexos formales e informales con quienes -elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>)<br />
y el entorno económico, social y político (la opinión pública, los<br />
grupos <strong>de</strong> interés organizados, la situación económica <strong>de</strong> la jurisdicción).<br />
El análisis <strong>de</strong> Derthick (1972) sobre el programa <strong>de</strong> la Administración<br />
Johnson <strong>de</strong> creación <strong>de</strong> comunida<strong>de</strong>s nuevas <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
ciuda<strong>de</strong>s, ofrece evi<strong>de</strong>ncias sobre la forma en la que la incapacidad<br />
pue<strong>de</strong> inhibir la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong> autora informa que los funcionarios<br />
fe<strong>de</strong>rales enfrentaron obstáculos legales insuperables cuando<br />
intentaron ven<strong>de</strong>r los terrenos exce<strong>de</strong>ntes a bajo precio.<br />
A<strong>de</strong>más, el gobierno fe<strong>de</strong>ral no pudo hacer un uso eficiente <strong>de</strong> los<br />
recursos e incentivos <strong>de</strong> que disponía.<br />
Como el gobierno <strong>de</strong>pendía <strong>de</strong> los funcionarios locales en la<br />
medida en la que ellos eranlos agentes <strong>de</strong> su intenciónbásica,<br />
todas <strong>las</strong> <strong>de</strong>ficiencias <strong>de</strong> estos funcionarios para actuar eficazmente<br />
- ya fuera para conseguir apoyo público, para superar<br />
la oposición o para conformar una organización administrativa<br />
- se convertían en impedimentos propios <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral<br />
mismo (Derthick, 1972: 88).<br />
El fracaso <strong>de</strong> <strong>las</strong> activa<strong>de</strong>s regulatorias <strong>de</strong>l gobierno suele ser<br />
explicado también como una consecuencia <strong>de</strong> la incapacidad. Por
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS<br />
ejemplo, en el informe que rindió sobre <strong>las</strong> instancias reguladoras<br />
in<strong>de</strong>pendientes <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral (1971) el Consejo Asesor sobre<br />
Organización Ejecutiva <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte Nixon concluia que <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias se <strong>de</strong>bían a <strong>de</strong>ficiencias organizativasy<br />
estructurales. Asimismo, el monopolio virtual <strong>de</strong> la industria<br />
petrolerasobre la información relativa a <strong>las</strong>reservas <strong>de</strong> combustible<br />
y a los suministros para el futuro hace extremadamente difícil,si no<br />
imposible, la supervisión <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y <strong>de</strong> <strong>las</strong> prácticas <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
industrias por parte <strong>de</strong> los funcionarios gubernamentales. Es posible<br />
sostener también que los intereses privados pue<strong>de</strong>n ser incapaces<br />
<strong>de</strong> someterse totalmente a los estándares y objetivos <strong>de</strong> la<br />
política gubernamental. Un caso sería el <strong>de</strong> <strong>las</strong> compañías <strong>de</strong> servicios<br />
públicos, que al enfrentar <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> la Agencia <strong>de</strong><br />
Protección Ambiental y <strong>de</strong> otros cuerpos <strong>de</strong>l gobierno, han llegado<br />
a alegar que el acatamiento a <strong>las</strong> normas no es ni económica ni<br />
tecnológicamente factible.<br />
CONFLICTOS RELACIONADOS CON LA ACTITUD<br />
ANTE LA POLÍTICA<br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> corre también el riesgo <strong>de</strong> fracasar si<br />
los responsables se rehúsan a hacer lo que se espera <strong>de</strong> ellos. Los<br />
conflictos relacionados con <strong>las</strong> actitu<strong>de</strong>s surgen cuando los subordinados<br />
(los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>) rechazan <strong>las</strong> metas<br />
propuestas por sus superiores. <strong>La</strong>s metas y los objetivos pu<strong>de</strong>n ser<br />
rechazados por diversas razones: porque atentan contra los valores<br />
personales <strong>de</strong> los responsables o contra susrelaciones <strong>de</strong> lealtad con<br />
agentes externos a la organización, porque violentan su interés<br />
propio o porque alteran rasgos o procedimientos <strong>de</strong> la organización<br />
que los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>sean conservar (Kaufrnan,<br />
1971).<br />
Si bien nos preocupa especialmente el problema <strong>de</strong> la actitud<br />
<strong>de</strong> los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, también nos interesan<br />
los otros cuatro componentes <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo que ejercen influencia<br />
139
140 DONALD s.VAN METER Y CARL E. VAN HüRN<br />
directa sobre ese factor: los recursos <strong>de</strong> la política, la comunicación<br />
entre organizaciones y <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> inducción, <strong>las</strong> características<br />
<strong>de</strong> la agencia responsable y el entorno económico, social y<br />
político <strong>de</strong> la organización (O jurisdicción) responsable. <strong>La</strong> bibliografía<br />
existente muestra que hay una preocupación muy extendida<br />
respecto al impacto <strong>de</strong> los conflictos en <strong>las</strong> actitu<strong>de</strong>s ante la ejecución<br />
<strong>de</strong> la política. Allison (1971: 127-132)sugiere que un conflicto<br />
entre el presi<strong>de</strong>nte Kennedy yla marina, en torno a la ubicación <strong>de</strong>l<br />
bloqueo a Cuba durante la crisis <strong>de</strong> misiles <strong>de</strong> 1962, fue la<br />
causa <strong>de</strong>l fracaso en la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión política<br />
presi<strong>de</strong>ncial. "<strong>La</strong> resistencia <strong>de</strong> la marina a la or<strong>de</strong>npresi<strong>de</strong>ncial <strong>de</strong><br />
situar el bloqueo a menor distancia <strong>de</strong> Cuba obligó al Presi<strong>de</strong>nte a<br />
permitir que una o varias embarcaciones soviéticas cruzaran la línea<br />
<strong>de</strong> bloqueo <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> que se había i<strong>de</strong>ntificado oficialmente su<br />
posición" (Allison, 1971: 130).<br />
En contraste con la opinión <strong>de</strong>l Consejo, según la cual <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la reglamentación pue<strong>de</strong>n remediarse reformando<br />
la estructura organizativa, Noll (1971: 15) propone que "el <strong>de</strong>sempeño<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> instancias reguladoras resulta insatisfactorio cuando los<br />
reguladores optan por perseguir objetivos contrarios al interés público".<br />
Al hacer esta afirmación, Noll aduce implícitamente que los<br />
cambios estructurales diseñados con el propósito <strong>de</strong> mejorar la<br />
capacidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias gubernamentalespararegular la actividad<br />
privada pue<strong>de</strong>n tenermuy escasas consecuencias. Enotras palabras,<br />
el problema pue<strong>de</strong> no residir en la incapacidad sino en la actitud <strong>de</strong><br />
los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> respecto al cumplimiento<br />
<strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> la política.<br />
Conclusión<br />
A pesar <strong>de</strong> que hemos prestado muy poca atención al proceso<br />
mediante el cual <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> se transforman en servicios<br />
públicos, hemos logrado en cambio i<strong>de</strong>ntificar un buennúme-
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 141<br />
ro <strong>de</strong> estudios que estudian directamente los problemas <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. <strong>La</strong> mayoría <strong>de</strong> ellos se fundamentan<br />
en alguna <strong>de</strong> <strong>las</strong> tres explicaciones generales <strong>de</strong>l fracaso <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> que hemos discutido más arriba. Sin embargo,<br />
pocos investigadores han intentado integrar todas <strong>las</strong> explicaciones<br />
en su análisis.<br />
El marco conceptual que exponemos en este ensayo integra<br />
estas explicaciones parciales e insuficientes, procurando establecer<br />
<strong>las</strong> bases para una comprensión más completa <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
Específicamente, el mo<strong>de</strong>lo enfoca su atención en<br />
seis agrupamientos <strong>de</strong> variables que afectan la prestación <strong>de</strong> serviciospúblicos:<br />
señala la importancia <strong>de</strong> <strong>las</strong> normas y los objetivos <strong>de</strong><br />
la política, <strong>de</strong> los recursos, <strong>de</strong> la comunicación entre organizaciones<br />
y <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> inducción, <strong>de</strong> <strong>las</strong> características <strong>de</strong> los responsables,<br />
<strong>de</strong>l entorno económico, social y político que afecta a la<br />
jurisdicción u organización responsable <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, y <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los encargados frente a la ejecución <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
<strong>políticas</strong>.<br />
Este mo<strong>de</strong>lo ofrece, en nuestra opinión, un esquema a<strong>de</strong>cuado<br />
para la <strong>de</strong>cripción y el análisis <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y propone explicaciones plausibles <strong>de</strong> los logros y<br />
fracasos <strong>de</strong> los programas. Si los estudios en torno a la <strong>implementación</strong><br />
se realizan sobre esta base, podrán<strong>de</strong>cir mucho a los analistas<br />
y a quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Este tipo <strong>de</strong> estudios permite a<br />
los analistas políticos trascen<strong>de</strong>r la simple medición <strong>de</strong> los impactos<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas y elaborar explicaciones sobre los<br />
resultados observados. A<strong>de</strong>más, estos estudios llaman la atención<br />
<strong>de</strong> quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sobre variables que pue<strong>de</strong>n ser<br />
manipuladas con el fin <strong>de</strong> mejorar la prestación <strong>de</strong> los servicios<br />
públicos.
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MAR'I1N REIN y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
2. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong>:<br />
una perspectiva teórica.<br />
Entre la intención y la acción *<br />
EN AÑos pasados, los científicos sociales interesados en <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
públicas solían dirigir su atención a la manera en que se<br />
elaboraban <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Recientemente se han comenzado a<br />
preocupar por <strong>de</strong>terminar si <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> realmente logran lo que<br />
se espera <strong>de</strong> el<strong>las</strong>. De ahí que estén invirtiendo buena cantidad <strong>de</strong><br />
capital intelectual en el problema <strong>de</strong> la evaluación <strong>de</strong> los resultados<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> acciones gubernamentales. Pero entre los insumos y los<br />
resultados existe un terreno aún inexplorado: la cuestión <strong>de</strong> cómo<br />
se modifican <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> a medida que se les traduce en lineamientos<br />
administrativos y se les lleva a la práctica. Este ensayo<br />
trata ese proceso, al que nosotros <strong>de</strong>nominamos "política <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>".<br />
No es nuestra intención poner a prueba una teoría, sino <strong>de</strong>sarrollar,<br />
por primera vez, una perspectiva amplia sobre la manera<br />
en la que opera la <strong>implementación</strong>. Los profesionales -es <strong>de</strong>cir,<br />
quienes ponen en práctica <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>- han acumulado cuanta<br />
sabiduría existe sobre la <strong>implementación</strong>, pero <strong>las</strong> recomendaciones<br />
que ofrecen y que reciben son incompletas y a menudo<br />
contradictorias. Por eso, "cuando <strong>de</strong> cuestiones cruciales se trata,<br />
los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> suelen toparse con princi-<br />
* Publicado originalmente con el título "Implcmentation: a Theoretical Perspective",<br />
en American Politics and Public Policy, W. D. Burham y M. W. Weinberg, edits. The MIT<br />
Press, Cambridge, Mass., 1978, pp. 307·335. Traducción al español <strong>de</strong> Gloria Elena Bernal.<br />
[ 147]
148 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
pios <strong>de</strong> acción divergentes y con información y percepciones ina<strong>de</strong>cuadas".'<br />
<strong>La</strong>perspectiva sobre el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> que presentamos<br />
procura no solamente recapitular la experiencia existente,<br />
sino ofrecer un marco <strong>de</strong> referencia para compren<strong>de</strong>r los distanciamientos<br />
<strong>de</strong> la intención legislativa original, como los que se evi<strong>de</strong>nciaron<br />
durante la evaluación <strong>de</strong> la legislación social <strong>de</strong> la década <strong>de</strong><br />
1960. <strong>La</strong> afirmación <strong>de</strong> que "nada funciona" cuando el gobierno<br />
interviene, resultado <strong>de</strong> aquella evaluación, condujo a muchos observadores<br />
a concluir que el campo <strong>de</strong> acción <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong>bería<br />
restringirse, <strong>de</strong>bido a su incapacidad para traducir sus nobles propuestas<br />
en programas efectivos <strong>de</strong> acción. Tal acusación pue<strong>de</strong> ser<br />
excesiva; tanto, como la <strong>de</strong> la posición liberal, que llegó a sostener<br />
que algunos <strong>de</strong> los programas juzgados como fracasados nunca<br />
<strong>de</strong>bieron haberse intentado.' Si prestamos atención <strong>de</strong>tenida al<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, podremos <strong>de</strong>tectar el momento preciso<br />
en que laintención se traduce en acción, el punto en que ocurren<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>sviaciones y la reformulación, y <strong>las</strong> razones para que ello<br />
suceda. El propósito <strong>de</strong> nuestra exposición es tanto práctico como<br />
teórico. Esperamos establecer los imperativos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> forma tal que estos factores puedan ser tomados<br />
en consi<strong>de</strong>ración para la formulación <strong>de</strong> nuevas <strong>políticas</strong>. Quizá<br />
entonces po<strong>de</strong>mos evitar la aparente impotencia que hoy en día nos<br />
obsesiona.<br />
Los imperativos <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
Si por <strong>implementación</strong> enten<strong>de</strong>mos 1) una <strong>de</strong>claración <strong>de</strong> <strong>las</strong> prefe- ,<br />
rencias <strong>de</strong>l gobierno, 2) mediada por varios actores que 3) generan<br />
un proceso caracterizado por relaciones <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r y negociaciones<br />
1 Paul Berrnan y Milbrey W. Me <strong>La</strong>uglin, Implementing Innovations: Revisonsforan<br />
Agen<strong>de</strong> for a Study o¡ Change Agent Programs in Education, Rand Corporation Working<br />
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2 Robert Weiss y Martín Rein, "Irnput Analysis in Program Evaluation", MIT Departament<br />
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LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTNA TEÓRICA 149<br />
recíprocas, tendremos que concluir que los actores <strong>de</strong>ben tener en<br />
cuentala existencia <strong>de</strong> tres imperativos potencialmente conflictivos<br />
entre sí: el imperativo legal <strong>de</strong> cumplir con la exigencia legislativa,<br />
el imperativo racional burocrático <strong>de</strong> realizar lo que sea <strong>de</strong>fendible<br />
en términos racionales y el imperativo consensual <strong>de</strong> facilitar el<br />
acuerdo entre <strong>las</strong> partes contendientes interesadas en el resultado<br />
y con posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> ejercer influencia.<br />
Existe unasorpren<strong>de</strong>nterelación entre cadaimperativoy alguna<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> interpretaciones <strong>de</strong> lateoría<strong>de</strong>mocrática.' El imperativo legal<br />
enfatiza la importancia <strong>de</strong> que los subordinados obe<strong>de</strong>zcan los<br />
reglamentos que se <strong>de</strong>rivan <strong>de</strong> los mandatos legislativos y que son,<br />
supuestamente, congruentes con ellos.' <strong>La</strong> ley misma se convierte<br />
en el referente <strong>de</strong> todos los actores <strong>de</strong>l proceso. El imperativo<br />
racional correspon<strong>de</strong> al proceso por medio <strong>de</strong>l cual el ejecutivo y su<br />
burocracia se empeñan en la resolución <strong>de</strong> los problemas. Los<br />
criterios paraunasolución aceptable incluyenlo que, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto<br />
<strong>de</strong> vista burocrático, es un curso <strong>de</strong> acción moralmente correcto,<br />
administrativamente factible e intelectualmente <strong>de</strong>fendible. El imperativo<br />
consensual asume como su preocupación central el acuerdo<br />
entre <strong>las</strong> posiciones contrapuestas sustentadas por los<br />
principales actores: la legislatura, el ejecutivo y la agencia administrativa,<br />
junto con sus electorados respectivos.<br />
Nosotros sostenemos que la <strong>implementación</strong> implica una <strong>de</strong>sviación<br />
respecto <strong>de</strong> los propósitos <strong>de</strong>clarados, en tanto que los tres<br />
imperativos operan conjuntamente en la transformación <strong>de</strong> la política<br />
en práctica. Por muy molesto que esto resulte en opinión <strong>de</strong><br />
quienes prefieren que haya una división metódica <strong>de</strong>l trabajo entre<br />
los políticos, los grupos <strong>de</strong> interés y los burócratas, <strong>de</strong>bemos aceptar<br />
3 Para una discusión más completa acerca <strong>de</strong> la interacción entre <strong>las</strong> teorías <strong>de</strong>mocráticasy<br />
el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, véase: Martin Rein and Francine Rabinovitz, "Im plementation:<br />
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i i<br />
150 MARTlN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
la realidad <strong>de</strong> que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> existe precisamente<br />
<strong>de</strong>bido a que no es posible formular regla alguna <strong>de</strong> negociación<br />
con anterioridad a la práctica y dado que no se pue<strong>de</strong> suponer que<br />
el imperativolegal prevaleceráen todos loscasos. Enotras palabras,<br />
para compren<strong>de</strong>r cómo se implementa la legislación, necesitamos<br />
i<strong>de</strong>ntificar la manera en que los principios legales, racionales y<br />
consensuales orientan <strong>las</strong> negociaciones, para ello <strong>de</strong>bemos consi<strong>de</strong>rar<br />
en primer lugar la lógica subyacente a cada imperativo y<br />
<strong>de</strong>spués examinar la <strong>implementación</strong> como un proceso durante el<br />
cual se <strong>de</strong>sahogan los conflictos entre los tres imperativos.<br />
El imperativo legal<br />
<strong>La</strong> tarea <strong>de</strong> legislar incluye un proceso <strong>de</strong> negociación, compromiso<br />
y adaptación, que se <strong>de</strong>sarrolla a la luz <strong>de</strong> su propia racionalidad;<br />
esta racionalidad se fundamenta en el juicio sobre qué es políticamente<br />
posible una vez que por lo menos la mayoría <strong>de</strong> los intereses<br />
afectados por la ley se han pronunciado. (Sin embargo, la voz <strong>de</strong> los<br />
grupos políticamente débiles suele no ser escuchada. Cuando ciertos<br />
grupos <strong>de</strong> interés son excluidos sistemáticamente <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
discusión, se <strong>de</strong>bilita la creencia <strong>de</strong> que la legislación resultante sea<br />
producto <strong>de</strong> la inteligencia inherente a la <strong>de</strong>mocracia). Los encargados<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>ben tomar en cuenta el resultado <strong>de</strong><br />
este proceso y asumir que uno <strong>de</strong> los imperativos formales <strong>de</strong> los<br />
funcionarios públicos será obe<strong>de</strong>cer la ley tal y como haya sido<br />
formulada. Si son abogados quienes dominan el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
tratarán <strong>de</strong> actuar como intérpretes fieles capaces <strong>de</strong><br />
expresar con exactitud la intención legislativa, <strong>de</strong> acuerdo con los<br />
prece<strong>de</strong>ntes históricos. Encontraste, si son científicos quienes están<br />
a cargo <strong>de</strong> la legislación a implementar -como es el caso <strong>de</strong> la<br />
Comisión <strong>de</strong> Energía Atómica-, seguramente estarán más dispuestos<br />
a reelaborar la voluntad contenida en la ley en caso necesario;<br />
esto suce<strong>de</strong>rá cuando la norma resulte incompatible con la visión
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 151<br />
que los responsables tengan acerca <strong>de</strong> la mejor manera <strong>de</strong> proteger<br />
a la comunidad. A pesar <strong>de</strong> todo, estas generalizaciones tan simples<br />
no siempre son a<strong>de</strong>cuadas. Sabemos, por ejemplo, que hay algunos<br />
abogados más preocupados por <strong>las</strong> modificaciones a los reglamentos<br />
que por su acatamiento. No obstante, aunque constituyen un<br />
problema fascinante, <strong>las</strong> circunstancias que conducen a <strong>las</strong> burocracias<br />
a reclutar un tipo u otro <strong>de</strong> encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
no han sido objeto <strong>de</strong> atención suficiente.<br />
Tampoco se ha llegado a compren<strong>de</strong>r la interacción entre el<br />
proceso legislativo y el imperativo legal como guía <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Se han podido indicar varios factores relevantes para la<br />
comprensión <strong>de</strong> esta interacción, en los casos en que el acatamiento<br />
legal es forzoso; sin embargo, la importancia <strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> esos<br />
factores en relación con los <strong>de</strong>más no ha sido objeto <strong>de</strong> estudio<br />
sistemático. <strong>La</strong> siguiente lista <strong>de</strong> factores pue<strong>de</strong> aportar un buen<br />
comienzo: 1) la fuerza y el prestigio <strong>de</strong>l comité legislativo en el que<br />
un proyecto <strong>de</strong> ley se origina; 2) la experiencia <strong>de</strong> los miembros <strong>de</strong>l<br />
comité, <strong>de</strong> don<strong>de</strong> <strong>de</strong>riva la presunción <strong>de</strong> que el proyecto <strong>de</strong> leyes<br />
técnicamente a<strong>de</strong>cuado; 3) el grado hasta el cual los puntos <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sacuerdo llegan a ser abiertamente impugnados y aclarados durante<br />
el <strong>de</strong>bate legislativo; y finalmente 4) el nivel <strong>de</strong> apoyo a la ley,<br />
tanto entre los legisladores como entre <strong>las</strong> comunida<strong>de</strong>s locales en<br />
<strong>las</strong> que se implementará. En casos como el <strong>de</strong> la legislación fiscal,<br />
cuando todos esos factores son positivos, los responsables <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> tratarán <strong>de</strong> reflejar fielmente la intención contenida<br />
en la historia legislativa <strong>de</strong>l proyecto <strong>de</strong> la ley. Ese proceso se<br />
facilita por el hecho <strong>de</strong> que, como explica Stanley Surrey,<br />
El personal gubernamental... implicado en la formulación <strong>de</strong> la<br />
legislación fiscal también participa en la preparación <strong>de</strong> los<br />
reglamentos..., <strong>de</strong> ahí que los informes <strong>de</strong>l Comité <strong>de</strong> <strong>de</strong>bates<br />
que<strong>de</strong>n incorporados habitualmente a los Reglamentos... s<br />
5 Herbert Kaufman, Administrative Feedback (Washington n.e.: Brookings Institution,<br />
1973).
152 MARTIN RE IN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
En efecto, la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> personas e intereses (<strong>de</strong> <strong>de</strong>ntro o<br />
<strong>de</strong> fuera <strong>de</strong>l gobierno) que intervienen en el proceso legislativo<br />
participan también en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
Sin embargo, la legislación explícita y bien formulada también<br />
limita la maniobrabilidad en la arena legislativa y dificulta la formulación<br />
<strong>de</strong> coaliciones. Es por eso que po<strong>de</strong>mos suponer <strong>de</strong> entrada<br />
que cuando la claridad, el consenso, el prestigio y la experiencia se<br />
refuerzan mutuamente, los imperativos legales serán más estrictos<br />
durante la <strong>implementación</strong>. Aún así, casi nunca es posible resolver<br />
por completo los <strong>de</strong>sacuerdos a lo largo <strong>de</strong>l proceso legislativo, <strong>de</strong><br />
manera que pudieransurgir lineamientos estatutarios claros <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el<br />
principio. Con frecuencia los temas polémicos quedan pendientes y<br />
se <strong>de</strong>jan en la ambigüedad, con el fin <strong>de</strong> evitar confrontaciones que<br />
pudieran poner en peligro el apoyo al proyecto <strong>de</strong> ley y el éxito <strong>de</strong> su<br />
promulgación. Cuando esto suce<strong>de</strong>, la redacción <strong>de</strong> los lineamientos<br />
cobra gran importancia y la <strong>implementación</strong> pasa a ser controlada<br />
sólo parcialmente por la reforma legal, a través <strong>de</strong> los tribunales.<br />
Si el tiempo que se tiene para la promulgación es muy limitado<br />
y si los medios para alcanzar una finalidad particular son escasamente<br />
comprendidos, la legislación suele quedar formulada en<br />
términos vagos. Por ejemplo, el Decreto <strong>de</strong> EstabilizaciónEconómica<br />
autorizaba al presi<strong>de</strong>nte a "emitir<strong>las</strong> reg<strong>las</strong> y los reglamentos<br />
que consi<strong>de</strong>rase apropiados para estabilizar precios, rentas, salarios<br />
y estipendios...". El presi<strong>de</strong>nte Nixon transfirió la autoridad<br />
que el <strong>de</strong>creto le confería al Consejo para el Costo <strong>de</strong> la Vida y la<br />
Junta <strong>de</strong> Pagos. En una discusión sobre esta situación, Kenneth<br />
Davis- señala que el Congreso se vio forzado en ese momento a<br />
emitir una ley <strong>de</strong>clarando, simplemente, que los administradores<br />
responsables ante el presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>bían, "tan rápidamente como<br />
fuere posible, establecer <strong>las</strong> normas", ya que nadie tenía i<strong>de</strong>a clara<br />
sobre <strong>las</strong> medidas que implicaba la estabilización. .<br />
6 Kennetb Davis, Diseretionary Justiee. Baton Rouge, Louisiana State U niversity Press,<br />
1969.
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 153<br />
El imperativo racional-burocrático<br />
Aun cuando todas <strong>las</strong> condiciones establecidas por el imperativo<br />
legal hayan sido satisfechas, la ley sólo será puesta en vigor si no<br />
violenta el sentido que los funcionarios públicos tienen <strong>de</strong> lo que es<br />
razonable o justo. <strong>La</strong> racionalidad burocrática abarca varias perspectivas<br />
diferentes, la primera <strong>de</strong> <strong>las</strong> cuales supone "la coherencia<br />
entre los principios". Consi<strong>de</strong>remos un caso concreto. En 1968 el<br />
Congreso incluyó algunas pautas estatutarias en el Decreto <strong>de</strong>l<br />
Desarrollo Económico, EDA, que resultaban internamente contradictorias.<br />
El proyecto <strong>de</strong> ley autorizaba préstamos únicamente a<br />
aquellos negocios que estuvieran en condición financiera sólida.<br />
Pero también exigía que los préstamos se concedieran sólo a <strong>las</strong><br />
empresas que no podíanobtener dinero <strong>de</strong> otrafuente que no fuese<br />
el EDA y cuando hubiera clara necesidad <strong>de</strong> los productos <strong>de</strong> esas<br />
empresas en <strong>las</strong> localida<strong>de</strong>s. Una empresa que solicitaba crédito no<br />
podía esperar éxito en su gestión si el préstamo amenazaba con<br />
ocasionar pérdidas a cualquier otro negocio. A pesar <strong>de</strong> la dificultad<br />
<strong>de</strong> reconciliar en términos lógicos esos principios, pue<strong>de</strong> enten<strong>de</strong>rse<br />
que el <strong>de</strong>seo <strong>de</strong> proteger a <strong>las</strong> firmas locales contra la competencia<br />
llevó a los empresarios a insistir en ser incluidos en la<br />
legislación.<br />
El jefe <strong>de</strong> la División <strong>de</strong> Préstamos a Empresas en Washington<br />
no tenía otro recurso que ignorar la legislación en los términos en<br />
los que había sido planteada. Pero, ¿<strong>de</strong> qué manera logró reconciliar<br />
<strong>las</strong> contradicciones? Buscó principios que, en su opinión, estuvieran<br />
basados en criterios burocráticos razonables para la<br />
asignación <strong>de</strong> los préstamos. Posteriormente, <strong>de</strong>sarrolló una serie<br />
<strong>de</strong> pautas inspiradas en diversos propósitos, que estaban ausentes<br />
en la legislación original: rapi<strong>de</strong>z en la aprobación <strong>de</strong> los proyectos<br />
-Io que no sólo facilitaba <strong>las</strong> tareas <strong>de</strong> la administración, sino que<br />
evitaba también que la división contara con un gran presupuesto no<br />
ejercido al final <strong>de</strong>l año-, formación <strong>de</strong> una baselocal <strong>de</strong> ciudadanos
154 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
que apoyara al EDA en caso necesario y autoprotección contra el<br />
cargo <strong>de</strong> irresponsabilidad fiscal por apoyar negocios en riesgo <strong>de</strong><br />
quiebra. Esta estrategia exigía explícitamente que se otorgaran los<br />
préstamos a empresas que pudieran generar empleos en forma<br />
inmediata, que promovieran la capacidad empresarial (enuna época<br />
enla que estabaenboga el concepto <strong>de</strong>l capitalismo negro) y que<br />
mostraran su viabilidad económica (protegiendo así la inversión <strong>de</strong>l<br />
EDA).7<br />
Un segundo aspecto <strong>de</strong> la racionalidad burocrática es el que se<br />
refiere a la "viabilidad". En la legislación que creó <strong>las</strong> Organizaciones<br />
para el Mantenimiento <strong>de</strong> la Salud (HMO, por sus sig<strong>las</strong> en<br />
inglés) el estatuto <strong>de</strong>mandaba con claridad que los patrones <strong>de</strong><br />
ciertas firmas ofrecieran a sus empleados la posibilidad <strong>de</strong> elegir<br />
entre una HMO o cualquier otra opción para la atención a la salud.<br />
<strong>La</strong> ley disponía también que los médicos que participaban en el<br />
programa <strong>de</strong> <strong>las</strong> HMO ejercieran en grupo, no por separado, y que<br />
los gastos se les reembolsaran sobre la base <strong>de</strong> capitación. Estas<br />
estipulaciones tuvieron el efecto perverso <strong>de</strong> generar oposición<br />
tanto en los beneficiarios como entre los proveedores <strong>de</strong>l servicio.<br />
Los sindicatos sentían que la "doble opción" <strong>de</strong>bilitaba su posición<br />
como agentes únicos <strong>de</strong> negociación, en tanto que los médicos se<br />
oponían a obligaciones tan estrechas como la <strong>de</strong> ejercer en grupo<br />
como la única manera <strong>de</strong> ofrecer atención yla <strong>de</strong> la capitación como<br />
sistema exclusivo <strong>de</strong> reembolso. Sin la cooperación <strong>de</strong> los sindicatos<br />
y <strong>de</strong> los médicos, el programa resultó inviable. Dado que los imperativos<br />
legal y burocrático se oponían entre sí, los responsables <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong> enfrentabanun dilema. Finalmente, optaronpor<br />
ignorar el imperativo legal y establecieron nuevos reglamentos que<br />
minimizaban la oposición <strong>de</strong> los dos grupos <strong>de</strong> interés más importantes-,<br />
7 Jeffrey Pressman and Aaron Wildavsky, Implementation (Berkeley: University of<br />
California Press, 1973), chapo4.<br />
8Drew A1tman and Harvey Sapolsky, in Pressman, Rabinovitz and Rein, Gui<strong>de</strong>lines, pp.<br />
417- 439. .
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 155<br />
Otro caso en el que la viabilidad constituía un problema surgió<br />
en la legislación sobre educación. <strong>La</strong> Oficina Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Educación<br />
Elemental y Secundaria sentía que estaba obligada a <strong>de</strong>sembolsar<br />
automáticamente fondos ya asignados mediante una fórmula prescrita<br />
en el Título 1<strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Educación Elemental y Secundaria.<br />
En lugar <strong>de</strong> verificar directamente si los fondos se <strong>de</strong>stinaban en<br />
realidad al cumplimiento <strong>de</strong> los objetivos, los empleados <strong>de</strong> la<br />
oficina <strong>de</strong>cidieron basarse únicamente en <strong>las</strong> solicitu<strong>de</strong>s originales<br />
para <strong>de</strong>terminar si los solicitantes cumplían o no con los requisitos.<br />
Tomaron esta <strong>de</strong>cisión en vista <strong>de</strong>l tormentoso <strong>de</strong>bate sobre el<br />
control fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> la educación que se había suscitado en torno a la<br />
legislación. Más aún, como en el caso <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> salud, entre<br />
los beneficiarios <strong>de</strong> los fondos se encontraba el electorado principal<br />
<strong>de</strong> la oficina. Así, la racionalidad burocrática prescribía evitar, en la<br />
mediad <strong>de</strong> lo posible, toda confrontación directa con su mayor<br />
fuente <strong>de</strong> apoyo, si se quería que el programa resultara viable."<br />
<strong>La</strong> fuente <strong>de</strong> inspiración <strong>de</strong> la racionalidad burocrática es la<br />
preocupación por el mantenimiento, la protección y el crecimiento<br />
institucionales. Este motivo fundamental es más complejo que la<br />
simple actitud <strong>de</strong> amor propio con la que los miembros <strong>de</strong> una<br />
organización <strong>de</strong>fien<strong>de</strong> su territorio. Implica también la i<strong>de</strong>a que los<br />
profesionistas y directivos <strong>de</strong>l programa tienen acerca <strong>de</strong> lo que es<br />
la política correcta; implica el juicio acerca <strong>de</strong> lo que es administrativamente<br />
factible -que surge <strong>de</strong> la experiencia acumulada en la<br />
memoria colectiva <strong>de</strong> la burocracia- y, también, incorpora la i<strong>de</strong>ntificación<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> fuerzas que puedan hacer que la legislación sea<br />
operativamente insostenible.<br />
El imperativo consensual<br />
Por último, se <strong>de</strong>be tener en cuenta a los grupos <strong>de</strong> interés afectados<br />
por la legislación. El imperativo consensual exige que el proceso <strong>de</strong><br />
9Jerome T. Murphy, "Title 1ofESEA: The Politics ofImplementig Fe<strong>de</strong>ral Education<br />
Reform", Harvard Educational Review 41 (1971): 35-64.
156 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
<strong>implementación</strong> se someta a <strong>las</strong> preferencias <strong>de</strong> esos grupos, subordinando<br />
los imperativos legales yburocrático a ese criterio. Cuando<br />
unainstanciaburocrática es <strong>de</strong> reciente creación, es débil yestábajo<br />
la presión <strong>de</strong> producir resultados evi<strong>de</strong>ntes, quienes en realidad<br />
manejan la <strong>implementación</strong> casi por sí sólos son los grupos <strong>de</strong><br />
interés externos a la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. <strong>La</strong> Oficina <strong>de</strong> Vivienda y Desarrollo<br />
Urbano (HUD, porsus sig<strong>las</strong>en inglés) ilustraun caso extremo<br />
a este respecto. Se suponía que la oficina elaboraría lineamientos<br />
para<strong>de</strong>terminar en qué consistirían<strong>las</strong> nuevas comunida<strong>de</strong>s y cómo<br />
<strong>de</strong>berían distribuirse en todo el país. Carente <strong>de</strong> experiencia y <strong>de</strong><br />
personal suficiente y enfrentada a la tarea <strong>de</strong> realizar doscientas<br />
investigaciones <strong>de</strong> los solicitantes, la oficina llegó a ser criticadapor<br />
el Congreso por no haber concedido ninguna subvención a un año<br />
<strong>de</strong> haberse entregado los fondos. En su <strong>de</strong>seo <strong>de</strong> respon<strong>de</strong>r con<br />
rapi<strong>de</strong>z, la oficina elaboró ciertas directrices generales a partir <strong>de</strong>l<br />
material contenido en <strong>las</strong> solicitu<strong>de</strong>s que todavía estaban por aprobar.<br />
Posteriormente, envió los lineamientos a <strong>las</strong> industrias que<br />
formaban parte <strong>de</strong> su clientela electoral; <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> recibir sus<br />
comentarios, ajustó los lineamientos y los publicó. De los créditos<br />
sujetos a esos lineamientos, que ascendían a 240 millones <strong>de</strong> dólares,<br />
la oficina concedió préstamos a <strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s compañías constructoras,<br />
cuyas priorida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong>finiciones habían sido incorporadas a<br />
los criterios para <strong>de</strong>terminar <strong>las</strong> cualida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>seables <strong>de</strong> <strong>las</strong> nuevas<br />
comunida<strong>de</strong>s urbanas.<br />
Cuando una <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>be a<strong>de</strong>más su existencia a grupos<br />
<strong>de</strong> interés externos que controlan también el proceso legislativo <strong>de</strong><br />
elaboración <strong>de</strong> sus programas, no pue<strong>de</strong> más que someterse a esos<br />
grupos. Por ejemplo, la administración <strong>de</strong> la política ambiental a<br />
través <strong>de</strong> la Agencia <strong>de</strong> Protección Ambiental (EPA, por sus sig<strong>las</strong><br />
en inglés), tuvo su origenen el mismo movimiento político que logró<br />
que la calidad ambiental se convirtiera en un problema <strong>de</strong> interés<br />
público. Como resultado, la agencia ha tenido que enfrentar a una<br />
ciudadanía activa, bien informada y educada, cuyas presiones fue-
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 157<br />
ron la causa <strong>de</strong> su existencia. Por ello, la oposición a los reglamentos<br />
existentes provinieron <strong>de</strong> intereses ajenos, vinculados a <strong>las</strong> industrias<br />
<strong>de</strong>l petróleo y <strong>de</strong> energía, rivales tradicionales <strong>de</strong> la EPA.<br />
Cuando es el imperativo consensual el que domina, un cambio<br />
en <strong>las</strong> relaciones <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r entre los diversos grupos <strong>de</strong> interés<br />
externos produce el <strong>de</strong>splazamiento correspondiente en el proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Considérese el caso <strong>de</strong> la regulación <strong>de</strong> la<br />
radiación <strong>de</strong> <strong>las</strong> plantas <strong>de</strong> energía. Hacia 1971, en una época en la<br />
que el grupo que pugnaba por la protección <strong>de</strong>l ambiente gozaba<br />
<strong>de</strong> influencia y po<strong>de</strong>r máximos, la autoridad para fijar <strong>las</strong> normas<br />
fue asignada a la EPA. <strong>La</strong> agencia impuso normas muy estrictas a<br />
cada plantay trató <strong>de</strong> intervenir en cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong> etapas <strong>de</strong>l ciclo<br />
<strong>de</strong> radiación. Posteriormente, cuando la crisis energética <strong>de</strong>svió la<br />
fuente <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r hacia los productores <strong>de</strong> energía, sin hacer ninguna<br />
modificación a la legislación, la administración Nixon reasignó<br />
la responsabilidad <strong>de</strong>l control <strong>de</strong> la radiación a la Comisión <strong>de</strong><br />
Energía Atómica, la cual, como se sabe, tenía una actitud más laxa<br />
respecto <strong>de</strong> la protección contra la radiación. lO Cuando los grupos<br />
en pro <strong>de</strong> la protección <strong>de</strong>l ambiente perdieron el control sobre<br />
la <strong>implementación</strong>, trataron <strong>de</strong> buscar el cambio por la vía <strong>de</strong>l<br />
"proceso <strong>de</strong> iniciativa" (esto es, un procedimiento mediante el<br />
cual los grupos <strong>de</strong> ciudadanos pue<strong>de</strong>n solicitar la discusión <strong>de</strong><br />
ciertas iniciativas <strong>de</strong> ley).<br />
Cuando losimperativos son incompatibles<br />
<strong>La</strong> tensión entre los imperativos legales, burocráticos y consensuales<br />
pue<strong>de</strong> y suele emerger a la superficie. Esto no es sorpren<strong>de</strong>nte<br />
ya que, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> todo, el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l gobierno se ejerce cooperativamente.<br />
Cuando la tensión se produce, los diferentes cuerpos <strong>de</strong>l<br />
10 Richard D. Lyonds, "EPS Loses Its Authority to Límit Plant Radiation", New York<br />
Times, Dec. 12, 1973.
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 159<br />
lineamientos se publican en el Diario Oficial y frecuentemente<br />
sufren modificaciones <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> que <strong>las</strong> partes interesadas han<br />
tenido oportunidad <strong>de</strong> cuestionarlos.<br />
En segundo lugar, se distribuyen recursos entre <strong>las</strong> instancias<br />
administrativas responsables <strong>de</strong> poner en práctica la legislación. Sin<br />
embargo, la cantidad total <strong>de</strong> los recursos disponibles no se <strong>de</strong>termina<br />
<strong>de</strong> antemano, ya que generalmente surgen discrepancias entre<br />
la asignación y la autorización. Por lo <strong>de</strong>más, el momento preciso<br />
en que los recursos ya están disponibles resulta también <strong>de</strong>cisivo<br />
para la <strong>implementación</strong>.<br />
En tercer lugar, <strong>de</strong>be iniciarse algun proceso <strong>de</strong> supervisión<br />
como mecanismo parapromover la responsabilidad en los niveles<br />
inferiores a la burocracia. Este proceso concuerda con la interpretación<br />
que hace Kaufman sobre la forma en que la <strong>de</strong>sobediencia<br />
amenaza los principios <strong>de</strong>mocráticos: si el <strong>de</strong>sacato a los lineamientos<br />
es <strong>de</strong>smesurado, la legitimidad <strong>de</strong> la legislación será<br />
puesta en entredicho. <strong>La</strong>s tres formas más comunes utilizadas en<br />
la supervisión son la inspección, la auditoría y la evaluación. (<strong>La</strong><br />
inspección <strong>de</strong>l proceso mediante el que se pone en práctica la<br />
legislación es diferente a la evaluación <strong>de</strong> sus resultados. <strong>La</strong><br />
primera se ocupa <strong>de</strong> averiguar si la práctica se ajusta a los lineamientos,<br />
en tanto que la segunda se interesa en saber si la práctica<br />
produce resultados).<br />
Debe notarse que el análisis por separado <strong>de</strong> estas tres etapas<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> no pasa <strong>de</strong> ser un mecanismo heurístico, ya<br />
que el proceso no es lineal sino circular. En efecto, la legislatura<br />
supervisa los lineamientos que la administración elabora; quienes<br />
se encargan <strong>de</strong> implementar los lineamientos no pue<strong>de</strong>n más que<br />
supervisar el comportamiento <strong>de</strong> la administración y procurar<br />
influir en ella; quienes elaboran los lineamientos <strong>de</strong>ben <strong>de</strong>terminar<br />
si los niveles inferiores <strong>de</strong> la burocracia estarán dispuestos a<br />
acatarlos.
160 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
<strong>La</strong> elaboración <strong>de</strong> lineamientos<br />
<strong>La</strong> elaboración <strong>de</strong> lineamientos -que es normalmente responsabilidad<br />
<strong>de</strong> una agencia administrativa- constituye la primera etapa<br />
<strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Al <strong>de</strong>mostrar la congruencia entre<br />
los lineamientos y la legislación, los administradores tratan <strong>de</strong><br />
asegurar a la legislatura que sus programas son neutrales por lo que<br />
a la intención legislativa se refiere. Cuando explicó cómo se administraba<br />
el programa <strong>de</strong> reparto <strong>de</strong> utilida<strong>de</strong>s fiscales, John Ehrlichman,<br />
entonces consejero en jefe <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> los Estados<br />
Unidos, <strong>de</strong>cía que "al elaborar los lineamientos para el reparto <strong>de</strong><br />
utilida<strong>de</strong>s fiscales, simplemente hemos convertido la exigencia <strong>de</strong><br />
la ley en reglamentos administrativos".12 Sin embargo, ésta es<br />
precisamente la etapa en la que se <strong>de</strong>be establecer qué grado <strong>de</strong><br />
congruencia hay entre la legislación y la interpretación burocrática<br />
<strong>de</strong> lo razonable y viable, ya que el campo <strong>de</strong> acción <strong>de</strong> la iniciativa<br />
administrativa es, <strong>de</strong> hecho, enorme. Por ejemplo, el comité legislativo<br />
encargado <strong>de</strong> investigar la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l <strong>de</strong>creto <strong>de</strong><br />
reforma <strong>de</strong> 1971 a cargo <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Seguridad Social <strong>de</strong><br />
California, criticó al primer director por emitir re- glamentos que<br />
"en lo general, entraban en conflicto con la intención legislativa y<br />
que, específicamente, contravenían los acuerdos alcanzados en <strong>las</strong><br />
negociaciones ejecutivo-legislativa sobre el proyecto <strong>de</strong> ley". De<br />
acuerdo con el informe, aquel director no había implementado<br />
absolutamente todas <strong>las</strong> disposiciones <strong>de</strong>l <strong>de</strong>creto que la legislatura<br />
favorecía <strong>de</strong> manera especial.13 Está también como ejemplo el<br />
reciente conflicto entre el Congreso y la administración en torno a<br />
los lineamientos diseñados para implementar <strong>las</strong> acciones <strong>de</strong> servicio<br />
social. El Congreso pretendía conce<strong>de</strong>r acceso a los servicios<br />
sociales a todo el espectro <strong>de</strong> la población necesitada, incluyendo<br />
12Juergen Haber, "Revenue Sharing Report: Ehrlichman Promises Audits and Strict<br />
Evaluation of Local Programs", NationalJoumal Reports 5 (7), Jan. 1973.<br />
13 Senate-Assembly Subcommittee on Implementation of Welfare Reform, California,<br />
Reportto theLegislature (match 17, 1972).
162 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
<strong>de</strong> Ciuda<strong>de</strong>s Mo<strong>de</strong>lo mandó hacer estudios sobre la participación<br />
ciudadana y concluyó que prefería la "máxima expresión" <strong>de</strong> la<br />
participación, lo cual suponía la inclusión <strong>de</strong> los ciudadanos en ocho<br />
etapas diferentes <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones. Aunque algunos<br />
burócratas <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias locales <strong>de</strong> Ciuda<strong>de</strong>s Mo<strong>de</strong>lo sostenían<br />
que la actividad ciudadana <strong>de</strong>bería normarse con mucha<br />
exactitud para cada etapa <strong>de</strong>l proceso, la agencia central sentía que<br />
había emitido su fallo con fines informativos y que ya había establecido<br />
normas generales suficientes para la participación.<br />
También <strong>de</strong>ben tomarse <strong>de</strong>cisiones en esta etapa respecto a si<br />
<strong>las</strong> nuevas <strong>políticas</strong> <strong>de</strong>berán ser retro- o pro-activas. Por ejemplo,<br />
en la revisión que se hizo en 1961<strong>de</strong> <strong>las</strong> or<strong>de</strong>nanzas <strong>de</strong> zonificación<br />
<strong>de</strong> Nueva York, al elaborarse <strong>las</strong> pautas sobre <strong>de</strong>nsidad y altura <strong>de</strong><br />
los edificios se tenía que optar, por un lado, entre exigir a los<br />
establecimientos industriales existentes que se ajustaran a <strong>las</strong> normas<br />
u otorgar un "año <strong>de</strong> gracia" para que todos los edificios en<br />
construcción pudieran terminarse <strong>de</strong> acuerdo con los antiguos reglamentos<br />
y, por otro lado, <strong>de</strong>cidir si la nueva ley <strong>de</strong>bería aplicarse<br />
o no a los acuerdos ya existentes.<br />
A pesar <strong>de</strong> su impacto fundamental, el proceso <strong>de</strong> elaboración<br />
<strong>de</strong> lineamientos casi nunca ha sido analizado por los estudios <strong>de</strong> la<br />
política y la administración. Quizá hayan <strong>de</strong>scuidado esta etapa<br />
porque a primera vista parece muy sencilla y muy técnica: el Congreso<br />
promulga una ley y <strong>de</strong>spués los administradores redactan<br />
reglamentos que contienen instrucciones <strong>de</strong>talladas para cumplir<br />
con ella. Pero cuando uno examina en <strong>de</strong>talle el proceso total, es<br />
difícil compartir esa apreciación. Por eso, una vez que reconocimos<br />
que la política es <strong>de</strong>finida primero en forma <strong>de</strong> ley y que posteriormente<br />
se traduce en lineamientos, nosotros <strong>de</strong>cidimos hacer un<br />
recuento <strong>de</strong>tallado <strong>de</strong> casos <strong>de</strong> elaboración <strong>de</strong> lineamientos, con el<br />
fin <strong>de</strong> compren<strong>de</strong>r mejor este proceso.><br />
16 Francine Rabinovitz, Jeffrey Pressman and Martin Rein, "Gui<strong>de</strong>lines: A Plethora od<br />
Forms, Authors and Functions", PolieySciences 4 (1976), pp. 399-416.
164 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
<strong>de</strong>secharse los recursos escasos impidiendo su retorno al gobierno?<br />
Unaposible explicación estaría relacionada con el temor <strong>de</strong> que un<br />
gasto menor a los fondos solicitados podría interpretarse como el<br />
resultado <strong>de</strong> haber sobreestimado <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong> que ello<br />
podría repercutir negativamente en <strong>las</strong> asignaciones <strong>de</strong>l año siguiente.<br />
Sin embargo, la única ocasión en la que los comités <strong>de</strong><br />
asignaciones -que, por su naturaleza, se preocupan por el costo <strong>de</strong><br />
los programas- realmente llegan a involucrarse directamente en la<br />
<strong>implementación</strong>, es cuando, por ejemplo, encargan investigaciones<br />
especiales para <strong>de</strong>scubrir posibles abusos.<br />
<strong>La</strong> oportunidad con que los recursos se ponen efectivamente a<br />
disposición <strong>de</strong> una agencia administrativa pue<strong>de</strong> llegar a ser un<br />
factor tan <strong>de</strong>cisivo como el <strong>de</strong> su monto real. El hecho <strong>de</strong> que <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias legislativasy ejecutivas calculen el tiempo <strong>de</strong> manera<br />
diferente -una <strong>de</strong> acuerdo con el calendario fiscal, la otra según el<br />
calendario anual- crea problemas. En el intervalo entre la elaboración<br />
<strong>de</strong> los presupuestos por parte <strong>de</strong>l Ejecutivo y la actuación <strong>de</strong>l<br />
Congreso, <strong>las</strong> agencias que <strong>de</strong>sarrollan programas <strong>de</strong> rutina se<br />
<strong>de</strong>sempeñan mejor que <strong>las</strong> que están a cargo <strong>de</strong> programas nuevos.<br />
Estas últimas suelen estarsujetas a cambios repentinos en<strong>las</strong> cargas<br />
<strong>de</strong> trabajo o a <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> aceleración <strong>de</strong> la acción, razón por la<br />
cual parecen con<strong>de</strong>nadas a comienzos poco propicios; <strong>de</strong> esta manera,<br />
es frecuente que se consi<strong>de</strong>re que sus directores hanfracasado<br />
antes <strong>de</strong> haber tenido oportunidad <strong>de</strong> actuar. Más energía se consume<br />
en Washington, más frustración se genera, más restricciones<br />
se imponen a la dirección a causa <strong>de</strong> la incompatibilidad aparte <strong>de</strong><br />
los calendarios legislativo y ejecutivo, que <strong>de</strong> cualquier otra condición<br />
<strong>de</strong> índole individual.?"<br />
Los acuerdos en torno a la calendarización <strong>de</strong>l financiamiento<br />
abren también un enorme campo a la acción burocrática. El caso <strong>de</strong><br />
HUD sería revelador a este respecto. Recién organizada, UHD <strong>de</strong>stinó<br />
millones <strong>de</strong> dólares a <strong>las</strong> ciuda<strong>de</strong>s para cubrir sus proyectos<br />
19 Robert Wood, "When Gouvernment Works", tt« Pub/icInterest 17 (Winter 1970).
LA IMPLEMENTACIÓN: UNAPERSPECTNA TEÓRICA 165<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el inicio hasta la terminación total. Posteriormente, irritados<br />
por la inflexibilidad que esta medida imponía a <strong>las</strong> ciuda<strong>de</strong>s, los<br />
funcionarios <strong>de</strong> HUD que sustituyeron al equipo inicial pidieron a<br />
<strong>las</strong> ciuda<strong>de</strong>s que elaboraran sus planes sobre bases <strong>de</strong> corto plazo,<br />
por un año a la vez; sin embargo, siguieron recurriendo a los fondos<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> asignaciones a largo plazo previamente comprometidos. Una<br />
drástica retención <strong>de</strong>l financiamiento vino a poner fin a ese juego<br />
<strong>de</strong>l escondite y <strong>de</strong>jó a la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> ciuda<strong>de</strong>s con proyectos<br />
inconclusos y sin fondos a futuro.<br />
El procedimiento normal <strong>de</strong> la üMB permite a la oficina encargada<br />
<strong>de</strong>l programa distribuir los fondos asignados <strong>de</strong> acuerdo con<br />
<strong>las</strong> normas que ella misma se imponga. En cierta ocasión, esta<br />
posibilidad condujo a un gasto excesivamente rápido y sin mediación<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>bate alguno <strong>de</strong>l presupuesto <strong>de</strong>stinado al Fi<strong>de</strong>icomiso <strong>de</strong><br />
Carreteras. Debido a eventualida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> este tipo, el Congreso se ha<br />
reservado el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> "retener" o <strong>de</strong> "asignar" el dinero <strong>de</strong>l<br />
fondo. No obstante, los efectos que tal medida pueda llegar a tener<br />
sobre la política, todavía son <strong>de</strong>sconocidos. Des<strong>de</strong> luego, no todos<br />
los programas gozan <strong>de</strong> la flexibilidad que se le había concedido al<br />
Fi<strong>de</strong>icomiso <strong>de</strong> Carreteras. Muchos operan bajo restricciones <strong>de</strong><br />
tiempo que, por ley, controlan el flujo <strong>de</strong> fondos. Naturalmente,<br />
cuando los calendarios fiscales imponen rutinas muy rígidas, la<br />
<strong>implementación</strong> corre otra suerte.<br />
Elproceso <strong>de</strong> supervisión<br />
<strong>La</strong> supervisión <strong>de</strong> los programas asume tres modalida<strong>de</strong>s distintas:<br />
la inspección, la auditoría y la evaluación. De <strong>las</strong> tres, la inspección<br />
es la que recibe menos publicidad. El gobierno siempre ha contado<br />
con procedimientos para inspeccionar el cumplimiento <strong>de</strong> los <strong>de</strong>partamentos.<br />
<strong>La</strong> agencia responsable es la OMB. Normalmente, la<br />
OMB envía circulares numeradas en <strong>las</strong> que informa sobre el procedimiento<br />
<strong>de</strong> inspección que se aplica en cada<strong>de</strong>partamento. A pesar
166 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
<strong>de</strong> eso, ocurre con frecuencia que <strong>las</strong> agencias no obe<strong>de</strong>zcan a <strong>las</strong><br />
directrices <strong>de</strong> la circular, que or<strong>de</strong>nan que se establezcan sistemas<br />
<strong>de</strong>terminados <strong>de</strong> comunicación parapo<strong>de</strong>r llevar a cabo una inspección<br />
continua.<br />
Tradicionalmente, el procedimiento <strong>de</strong> auditoría consiste en<br />
la inspección <strong>de</strong> los registros financieros; se trata <strong>de</strong> una tarea<br />
sumamente compleja, <strong>de</strong>bido a la cantidad <strong>de</strong> agencias que prestan<br />
este servicio. A veces existe una unidad especial <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la<br />
agencia, que se encarga <strong>de</strong> administrar el programa y <strong>de</strong> practicar<br />
la auditoría correspondiente (como es el caso <strong>de</strong> HEW). Sin embargo,<br />
una agencia in<strong>de</strong>pendiente, como la Oficina General <strong>de</strong> Contabilidad<br />
(GAG, por sus sig<strong>las</strong> en inglés), también pue<strong>de</strong> realizar<br />
auditorías. En cualquiera <strong>de</strong> los dos casos, a diferencia <strong>de</strong>l procedimiento<br />
<strong>de</strong> inspección, la auditoría se mantiene organizativamente<br />
separada <strong>de</strong> los <strong>de</strong>partamentos que <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia se<br />
encargan <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y que están sujetos a auditoría. Esta<br />
práctica se estableció para asegurar una supervisión <strong>de</strong>sinteresada.<br />
No obstante, es natural suponer que <strong>las</strong> auditorías internas se llevan<br />
a cabo como mecanismos <strong>de</strong> protección contra <strong>las</strong> auditorías externas<br />
o como una forma <strong>de</strong> manejar<strong>las</strong>. Así pues, como tales, <strong>las</strong><br />
auditorías internas no constituyen una oportunidad <strong>de</strong> aprendizaje,<br />
sino un mecanismo <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> <strong>las</strong> prácticas establecidas.<br />
Des<strong>de</strong> luego, los dos tipos <strong>de</strong> auditorías pue<strong>de</strong>n quedar invalidados<br />
por no po<strong>de</strong>r ejercer acciones subsecuentes. Para que "la<br />
información recabada durante una auditoría resulte útil, es necesario<br />
que se le divulgue entre personas ajenas al proceso, <strong>de</strong> forma<br />
que éstas puedan usar los conocimientos adquiridos para presionar<br />
a quienes están <strong>de</strong>ntro. A través <strong>de</strong> vías tan indirectas como<br />
éstas, la auditoría pue<strong>de</strong> prestar ayuda para la elaboración <strong>de</strong><br />
directrices. Esto da lugar a una cuestión importante: ¿Bajo qué<br />
condiciones funciona la auditoría en el juego político <strong>de</strong> ataque y<br />
<strong>de</strong>fensa y en qué ocasiones sirve como mecanismo <strong>de</strong> aprendizaje<br />
colectivo?
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 167<br />
Ciertos programas pue<strong>de</strong>n requerir procedimientos <strong>de</strong> supervisión<br />
sumamente uniformados, en los que cada auditoría, interna o<br />
externa, <strong>de</strong>ba ajustarse a <strong>las</strong> mismas reg<strong>las</strong>. Por otro lado, pue<strong>de</strong><br />
haber un amplio margen para que la auditoría ejerza discrecionalmente<br />
la inspección. Cuando se les conce<strong>de</strong> amplia libertad para<br />
realizar la supervisión, algunos auditores intentan indagar qué relación<br />
existe entre entre <strong>las</strong> operaciones <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y el<br />
<strong>de</strong>signo legislativo original. Si éste es el caso, <strong>las</strong> auditorías <strong>de</strong>sempeñan<br />
funciones similares a <strong>las</strong> <strong>de</strong> la evaluación.<br />
Habitualmente, la evaluación consiste en la valoración <strong>de</strong> los<br />
logros <strong>de</strong> un programa. El énfasis que se ha puesto recientemente<br />
en la evaluación es consecuencia <strong>de</strong>l <strong>de</strong>scubrimiento <strong>de</strong> que, aun<br />
cuando la supervisión confirme la adhesión a los procedimientos, el<br />
acatamiento no es garantía <strong>de</strong> que se toman en consi<strong>de</strong>ración los<br />
resultados <strong>de</strong>seados. En principio, la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> la evaluación es lógica<br />
y atractiva, porque el énfasis en los resultados permite al Congreso<br />
valorar si sus <strong>políticas</strong> están funcionando o no. Sin embargo, suele<br />
ocurrir que <strong>las</strong> evaluaciones no son instrumentos suficientemente<br />
precisos para <strong>de</strong>terminar si un programa ha fracasado y si <strong>de</strong>bería<br />
o no ser suspendido.><br />
<strong>La</strong>s diferencias entre <strong>las</strong> tres modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> supervisiónno<br />
son tajantes, ni los límites están claramente <strong>de</strong>finidos. Esto<br />
se hace patente, por ejemplo, en la forma como la GAG, que es el<br />
principal auditor <strong>de</strong>l gobierno, lleva a cabo sus programas <strong>de</strong> auditoría.<br />
<strong>La</strong>s cifras que maneja la propia GAG dan una i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> la<br />
amplitud <strong>de</strong>l ámbito <strong>de</strong> sus activida<strong>de</strong>s. <strong>La</strong> oficina estima que<br />
durante los últimos cinco años alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong>l 30 por ciento <strong>de</strong> su<br />
personal profesional ha estado intensivamente <strong>de</strong>dicado a la evaluación<br />
<strong>de</strong> los programas fe<strong>de</strong>rales, conforme a la autoridad que le<br />
confirió el Decreto <strong>de</strong> Reorganización Legislativa <strong>de</strong> 1970.Bajo los<br />
20 Geneviene J. Kelezo, "Program Evaluation: Emerging Issues of Possible Legislative<br />
Conccrn Relating to thc Canduct and Use of Evaluation in thc Congress and the Executivc<br />
Branch", Congressional Research Service, Library of Congress Publication, no. 74-78ss<br />
(Washington. D.C., 1974).
168<br />
MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
auspicios <strong>de</strong> este <strong>de</strong>creto, la GAG tiene un campo <strong>de</strong> actividad<br />
sumamente amplio y pue<strong>de</strong> iniciar por cuenta propia, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong><br />
auditorías, evaluaciones in<strong>de</strong>pendientes o solicitadas por el Congreso.<br />
In<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> la eficacia inicial que puedan tener<br />
estos mecanismos <strong>de</strong> supervisión, todos ellos tien<strong>de</strong>n a <strong>de</strong>sgastarse<br />
con el tiempo. Por lo general, el supervisor comienza mostrando<br />
consi<strong>de</strong>ración ante <strong>las</strong> circunstancias atenuantes que podrían poner<br />
en peligro el <strong>de</strong>sempeño o los procedimientos prescritos. Al final,<br />
la laxitud observada se vuelve el objeto <strong>de</strong> su crítica. Si bien se<br />
mantienen los antiguos procedimientos <strong>de</strong> supervisión, ahora el<br />
supervisor crea una nueva institución para vigilar a quienes realizan<br />
la vigilancia." De esta manera, el proceso <strong>de</strong> supervisión queda tan<br />
sujeto a la crítica como el proceso <strong>de</strong> elaboración <strong>de</strong> directrices <strong>de</strong><br />
comportamiento. Cuando en la década <strong>de</strong> los sesenta el gobierno<br />
confiabaprincipalmente en el proceso <strong>de</strong> elaboración <strong>de</strong> lineamientos<br />
como base para ejercer el control, los administradores se quejaban<br />
<strong>de</strong> que los procedimientos carecían <strong>de</strong> relación con los<br />
resultados. Ahora, se lamentan <strong>de</strong> que la preocupación por medir<br />
los avances bloquea la consecución <strong>de</strong> los objetivos.<br />
Elprincipio <strong>de</strong> circularidad<br />
Ya hemos señalado que todas <strong>las</strong> etapas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> son<br />
inter<strong>de</strong>pendientes. El proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> no consiste en<br />
una fluida transición unidimensional <strong>de</strong> la legislación a la elaboración<br />
<strong>de</strong> lineamientos y <strong>de</strong> ésta a la auditoría y a la evaluación. En<br />
realidad es, o un proceso circular, o uno lleno <strong>de</strong> recovecos. Por<br />
ejemplo, encontramos que en el campo <strong>de</strong> los impuestos los funcionarios<br />
públicos influyen en la legislación aun antes <strong>de</strong> que haya sido<br />
elaborada. Estos funcionarios toman en cuenta el potencial que la<br />
21 H.L <strong>La</strong>Framboise, "Adrninistrative Inspection and Methods Analysis in the Departament<br />
ofVeterans' Affairs", Canadian Public Administration 2 (1959): 195-201.
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 169<br />
ley posee para orientar el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, procurando<br />
prever <strong>las</strong> reacciones y preferencias <strong>de</strong> quienes serán objeto <strong>de</strong>l<br />
programa. Los lineamientos no sólo se imponen a la nueva legislación<br />
fiscal. <strong>La</strong> ley <strong>de</strong>manda que sean formulados y sean publicados<br />
en el Diario Oficial, con el fin <strong>de</strong> dar oportunidad a <strong>las</strong> partes<br />
interesadas <strong>de</strong> reaccionar a <strong>las</strong> nuevas propuestas. De esta manera,<br />
tanto los grupos <strong>de</strong> interés como la burocracia responsable en la<br />
<strong>implementación</strong> tienen oportunidad <strong>de</strong> intervenir. Evi<strong>de</strong>ntemente,<br />
mientras más se negocie con los grupos que serán afectados por los<br />
lineamientos fe<strong>de</strong>rales y mientras mayor sea la adaptación a sus<br />
intereses, la distancia entre la legislación y la práctica será mayor.<br />
<strong>La</strong> experiencia <strong>de</strong> racionamiento <strong>de</strong> gasolina en Estados Unidos<br />
durante la posguerra nos ofrece un buen ejemplo <strong>de</strong> cómo opera el<br />
proceso circular en el caso <strong>de</strong> una legislación que se inicia <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la<br />
base. Debido a un sentimiento <strong>de</strong> obligación moral, <strong>las</strong> juntas<br />
locales comenzaron por su cuenta a proporcionar a los veteranos <strong>de</strong><br />
guerra recién llegados <strong>de</strong>l frente, raciones adicionales <strong>de</strong> gasolina.<br />
Esta maniobra llegó a ser muy popular entre el público, a pesar <strong>de</strong><br />
que no estaba estipulada ni en la legislación ni en los lineamientos<br />
nacionales <strong>de</strong> racionamiento <strong>de</strong> gasolina. Entonces, <strong>las</strong> juntas regionales<br />
pidieron a la junta nacional legitimar su política. <strong>La</strong> junta<br />
nacional modificó sus lineamientos, en parte cediendo a los <strong>de</strong>seos<br />
<strong>de</strong> sus subunida<strong>de</strong>s y en parte al temor que tenían <strong>las</strong> juntas regionales<br />
<strong>de</strong> per<strong>de</strong>r el control sobre <strong>las</strong> juntas locales." En este caso, la<br />
política <strong>de</strong> acomodos y ajustes siguió practicándose aun <strong>de</strong>spués <strong>de</strong><br />
que se había aprobado la legislación correspondiente.<br />
Por lo <strong>de</strong>más, ningún participante en el proceso <strong>de</strong>sea realmente<br />
suspen<strong>de</strong>r su intervención en otras partes y momentos sólo porque<br />
la etapa <strong>de</strong> su competencia y responsabilidad ha sido superada. Por<br />
esto, el Congreso insiste frecuentemente en participar en el proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Reconociendo que diferentes agencias tienen<br />
. 22 William 11. Riker, "The Veterans' Gas Ration", in Harold Stein, ed., Public Admimstration<br />
and PolicyDeveloment(New York: Harcourt Brace, 1952) pp. 744-759.
170 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
distintos puntos <strong>de</strong> vista sobre programas <strong>de</strong> una misma área <strong>de</strong><br />
interés, el Congreso intenta a menudo influir en la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el inicio, especificando qué <strong>de</strong>partamento <strong>de</strong>beráadministrar<br />
el nuevo programa." Obviamente esto no garantiza que prevalecerán<br />
los <strong>de</strong>seos <strong>de</strong>l Congreso. Un ejemplo se encuentra en la legislación<br />
que otorga faculta<strong>de</strong>s al Departamento <strong>de</strong> Transporte.<br />
Inicialmente, el Congreso pidió que ese <strong>de</strong>partamento <strong>de</strong>sarrollara<br />
<strong>las</strong> normas para la inversión fe<strong>de</strong>ral en transportes. Al quedar<br />
insatisfecho, el Congreso, optóposteriormenteporimponercontroles<br />
más estrictos. Modificó el proyecto <strong>de</strong> ley con el fin <strong>de</strong> que el<br />
<strong>de</strong>partamento estuviera obligado a someter sus propuestas <strong>de</strong> procedimiento<br />
al Congreso antes <strong>de</strong> su aprobación <strong>de</strong>finitiva. En ocasiones,<br />
el Congreso ha ido aún más lejos en ciertos campos,<br />
prohibiendo expresamente que los <strong>de</strong>partamentos hagan la investigación<br />
necesaria para diseñar sus propias normas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>."<br />
Sin embargo, el Congreso no suele enten<strong>de</strong>r que él también<br />
opera bajo el principio <strong>de</strong> circularidad, pues frecuentemente se<br />
resiste a incorporar iniciativas que buscan simplificar <strong>las</strong> normas y<br />
directrices a implementar. Su argumento ha sido el <strong>de</strong> que no hay<br />
que confundir <strong>las</strong> prerrogativas legislativas con <strong>las</strong> iniciativas <strong>de</strong>l<br />
ejecutivo, a pesar <strong>de</strong> que son frecuentes los traslapes y<strong>las</strong> entremezcladuras.<br />
Supervisión y circularidad<br />
Los programas tienen, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> su valor <strong>de</strong> uso, un valor <strong>de</strong><br />
cambio. En efecto, algunos estudios sostienen que los nuevos programas<br />
son valorados como un medio <strong>de</strong> cambio por los políticos,<br />
los burócratas y los grupos <strong>de</strong> interés." <strong>La</strong> existencia <strong>de</strong> los progra-<br />
23 James A Noone, "New Fe<strong>de</strong>ral Programs Seek to Aid in Control of Coastal Area<br />
Exploitation",National Joumal Reports4 (1973): 1889.<br />
24 B. W. Barsness, "Policy, Challenges and Obejetives of the Departament of Transportation",<br />
Quaterly Review01Economics and Business (1969): 63-76.<br />
25 Robert Alford, "ThePolitical Economy of Health Care: Dynamics without Change",<br />
Policyand Society2 (1972): 127-165.
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 171<br />
mas aportan a los legisladores una lista <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s que justificaría<br />
su reelección; a los burócratas les ofrece motivos para<br />
continuar en sus puestos; finalmente, a los grupos ajenos a la arena<br />
ejecutiva les proporciona pruebas tangibles <strong>de</strong> haber prestado su<br />
servicio a intereses <strong>de</strong>terminados. Para los supervisores <strong>de</strong> los<br />
programas sociales el valor <strong>de</strong> uso es, en cambio, el más importante.<br />
Por eso, el resultado <strong>de</strong> la inspección, <strong>de</strong> la auditoría y <strong>de</strong> la<br />
evaluación, <strong>de</strong>bería ser el <strong>de</strong> estimular el proceso <strong>de</strong> circularidad<br />
mediante la alteración <strong>de</strong> la intención legislativa original y <strong>de</strong> la<br />
práctica administrativa.<br />
Cuando la supervisión se practica con seriedad, reclama la<br />
elaboración <strong>de</strong> indicadores <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l programa, no solo<br />
para medir <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> servicio contempladas en el proceso,<br />
sino para contar con unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> medida <strong>de</strong> los resultados que se<br />
alcancen. Sorpren<strong>de</strong>ntemente, <strong>las</strong> discusiones más complejas son<br />
<strong>las</strong> que giran en torno a la utilidad que la medición <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño<br />
puedan tener como indicador <strong>de</strong> los resultados. Ejemplos <strong>de</strong><br />
algunas <strong>de</strong> <strong>las</strong> preguntas que se plantean serían: é Son útiles para<br />
medir el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l cuerpo policiaco <strong>las</strong> cifras sobre arrestos<br />
que maneja la policía, o <strong>de</strong>bería también calcularse la proporción<br />
entre <strong>las</strong> tasas <strong>de</strong> arresto y <strong>las</strong> <strong>de</strong> con<strong>de</strong>na? ZNos dicen algo sobre<br />
la eficiencia <strong>de</strong>l procedimiento <strong>de</strong> frau<strong>de</strong>s <strong>las</strong> tasas <strong>de</strong> solución <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> quejas, o se requiere comparar también el peso relativo <strong>de</strong> los<br />
tipos <strong>de</strong> <strong>de</strong>litos contralos consumidores? Estas cuestiones pue<strong>de</strong>n<br />
ser muy complicadas, pero indudablemente son relevantes. Existe,<br />
sin embargo, cierto riesgo en el esfuerzo <strong>de</strong> diseñar formas legislativas.<br />
<strong>La</strong> suposiciónmisma <strong>de</strong> que los programas están diseñados<br />
para alcanzar fines mensurables podría carecer <strong>de</strong> fundamentos.<br />
Con el fin <strong>de</strong> aclarar la manera en que el proceso <strong>de</strong> supervisión<br />
estimula el principio <strong>de</strong> circularidad, es preciso elaborar una lista<br />
un poco más amplia <strong>de</strong> los posibles resultados <strong>de</strong> los programas. <strong>La</strong><br />
legislación preten<strong>de</strong>, enefecto, producir ciertos cambios a través <strong>de</strong><br />
su <strong>implementación</strong>. Sin embargo, en el caso <strong>de</strong> la legislación social,
172 MARTIN RE IN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
es frecuente que no exista consenso claro respecto a los objetivos<br />
que se persiguen. Aquí es don<strong>de</strong> unalista más amplia <strong>de</strong> los posibles<br />
resultados sería <strong>de</strong> alguna utilidad. Si nos limitamos al proceso <strong>de</strong><br />
evaluación, po<strong>de</strong>mos establecer, como mínimo, tres maneras diferentes,<br />
para influir en la legislación y en la administración: la<br />
evaluación pue<strong>de</strong>producir cambios en <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l programa,<br />
cambios en el propósito y cambios en el clima <strong>de</strong> opinión.<br />
Cuando hablamos <strong>de</strong> cambio en <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l programa,<br />
nos referimos a <strong>las</strong> transformaciones que se producen en aspectos<br />
tales como el volumen <strong>de</strong> los recursos disponibles, el carácter <strong>de</strong>l<br />
programa en cuestión o la distribución <strong>de</strong> los beneficios o <strong>de</strong> los<br />
costos. Cuando, como suele suce<strong>de</strong>r, ocurren <strong>de</strong>sviaciones <strong>de</strong> este<br />
tipo, una evaluación <strong>de</strong>l programa pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>tectar<strong>las</strong> y, por lo<br />
mismo, ofrece pistas para compren<strong>de</strong>r cómo se va <strong>de</strong>sarrollando<br />
el propósito a partir <strong>de</strong> la práctica. Por ejemplo, hay programas<br />
que tienen más <strong>de</strong> un objetivo último. El éxito en una parte <strong>de</strong>l<br />
programa no implica necesariamente que cualquier otra parte<br />
resulte también exitosa. Un programa como el <strong>de</strong> Ayuda Médica<br />
fue diseñado paraampliar el acceso <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong> bajos ingresos<br />
a la atención médica, así como para contribuir a mejorar la salud<br />
<strong>de</strong> la población en general. <strong>La</strong> evaluación ha <strong>de</strong>mostrado que,<br />
efectivamente, la Ayuda Médica ha logrado ampliar el acceso a la<br />
atención <strong>de</strong> calidad, pero que, hasta la fecha, no ha contribuido <strong>de</strong><br />
manera fehaciente a mejorar la salud <strong>de</strong> los ciudadanos <strong>de</strong> bajos<br />
ingresos. Existen otros programas que no sólo tienen finalida<strong>de</strong>s<br />
múltiples, sino también ambiguas, inciertas y cambiantes. Enfrentados<br />
a estas circunstancias, los evaluadores encuentran difícil<br />
<strong>de</strong>tectar el propósito si no lo elaboran ellos mismos, a partir <strong>de</strong> su<br />
propia interpretación.<br />
Por cambio en el propósito queremos simplemente indicar que<br />
un programa pue<strong>de</strong> haber cumplido su misión fundamental aun<br />
cuando en algún momento <strong>de</strong> su trayectoria sus contenidos hayan<br />
tenido que modificarse. Consi<strong>de</strong>remos el caso <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong>
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTNA TEÓRICA 173<br />
mano <strong>de</strong> obra. Hacia finales <strong>de</strong> la década <strong>de</strong> los sesenta, ocurrió una<br />
profunda transformación en el propósito <strong>de</strong> estos programas: se<br />
pasó a otorgar prioridad a los grupos menos favorecidos y ya no a<br />
los trabajadores <strong>de</strong> ingresos medios, como antes se hacía. En consecuencia,<br />
el volumen, el carácter programático y la clientela <strong>de</strong><br />
estos programas se modificaron drásticamente. Habitualmente, un<br />
evaluador preguntaba si un programa <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra había conseguido<br />
que sus beneficiarios obtuvieran empleos que les permitieran<br />
mejorar sus condiciones económicas anteriores y si habían sido<br />
capaces <strong>de</strong> mantener esos empleos, mejorando así su posición neta<br />
en forma permanente. El evaluador <strong>de</strong>scubría más tar<strong>de</strong> que, a<br />
pesar <strong>de</strong> los cambios que efectivamente habían tenido lugar, no se<br />
modificaba el impulso central <strong>de</strong>l programa, consistente en asegurar<br />
empleos estables y a<strong>de</strong>cuados.<br />
Un cambio en el clima <strong>de</strong> opinión es aquel en el que unprograma<br />
contribuye a alterar el contexto o la atmósfera en la que <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> se <strong>de</strong>sarrollan. Un programa pue<strong>de</strong> no conseguir financiamiento<br />
sustancial o cumplir su misión y, a pasar <strong>de</strong> ello, contribuir<br />
a alterar el clima político en el que se <strong>de</strong>baten los problemas. Por<br />
ejemplo, los programas <strong>de</strong> empadronamiento <strong>de</strong> votantes no lograron<br />
cumplir sus objetivos porque tropezaron con la obstinada oposición<br />
<strong>de</strong> los partidos políticos locales, los cuales temían que la<br />
incorporación <strong>de</strong> nuevos grupos a la política local amenazara la<br />
posición que había consolidado. Sin embargo, <strong>las</strong> acciones <strong>de</strong> esos<br />
programas generaron un clima <strong>de</strong> opinión que influyó para que el<br />
gobierno se <strong>de</strong>cidiera a experimentar con otras fórmu<strong>las</strong> <strong>de</strong> participación<br />
menos amenazadoras para <strong>las</strong> instituciones establecidas.<br />
Lo mismo suele suce<strong>de</strong>r cuando se discute el grado <strong>de</strong> control que<br />
la comunidad local <strong>de</strong>be tener sobre la escuela o los servicios <strong>de</strong><br />
salud. En suma, un programa pue<strong>de</strong> fracasar a corto plazo y, simultáneamente,<br />
ejercer una influencia precisa sobre <strong>las</strong> ten<strong>de</strong>n<strong>de</strong>ncias<br />
futuras.
174 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
<strong>La</strong>s condiciones <strong>de</strong>l entorno<br />
Hasta aquí hemos esbozado un marco para el análisis <strong>de</strong> los imperativos,<br />
<strong>las</strong> etapas, la dinámica y los resultados <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>. Parece evi<strong>de</strong>nte, empero, que la forma en la que<br />
la legislación se implementa <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> también <strong>de</strong> <strong>las</strong> condiciones<br />
ambientales <strong>de</strong>l entorno. Existen tres condiciones que ejercen una<br />
influencia <strong>de</strong>cisiva enel proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>: la importancia<br />
<strong>de</strong> los objetivos, la complejidad <strong>de</strong>l proceso y la naturaleza y el<br />
volumen <strong>de</strong> los recursos disponibles. Estas condiciones producen<br />
impactos diversos en los distintos niveles <strong>de</strong>l gobierno.<br />
<strong>La</strong> importancia <strong>de</strong> los objetivos<br />
<strong>La</strong> legislación pue<strong>de</strong> c<strong>las</strong>ificarse<strong>de</strong> acuerdo con diversos factores:<br />
la claridad con la que especifican sus propósitos, si <strong>de</strong>sea el cumplimiento<br />
inmediato <strong>de</strong> sus objetivos o si sólo se plantea como un<br />
proceso simbólico, y la urgencia con la que, según sus partidarios,<br />
<strong>de</strong>ba ser implementada, en comparación con el resto <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas<br />
que ellos persiguen. Por ejemplo, el Congreso ha promulgado diversas<br />
leyes para promover la economía <strong>de</strong> <strong>las</strong> regiones <strong>de</strong>primidas,<br />
pero ha elegido como estrategia <strong>de</strong> acción la colaboración <strong>de</strong> varias<br />
instancias fe<strong>de</strong>rales, que tienen metas propias distintas entre sí y<br />
que consi<strong>de</strong>ran al <strong>de</strong>sarrollo regional como un asunto periférico.<br />
Así por ejemplo, el Departamento <strong>de</strong> Defensa siempre se ha rehusado<br />
a pagar bonificaciones a los proveedores a quienes recurre en<br />
zonas <strong>de</strong>primidas; el <strong>de</strong>partamento suele sentirse más urgido para<br />
abatir los costos y dar mantenimiento a <strong>las</strong> plantas construidas por<br />
sus proveedores cautivos que para estimularlos a mudarse a aquel<strong>las</strong><br />
regiones." En el caso <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> comunida<strong>de</strong>s nuevas,<br />
HUD sostiene que la lentitud <strong>de</strong> su trabajo no se <strong>de</strong>be a que sus metas<br />
26 Anthony Downs, "Testimony on National Public Works Investmcnt Policy", U.S.<br />
House of Representatives, November 1, 1973.
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 175<br />
sean ambiguas e incompatibles, sino a que "la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
disposiciones originales <strong>de</strong>l Decreto que promueve esas metas<br />
nunca recibieron apoyo financiero". <strong>La</strong> acción administrativa impuso<br />
límites a esas disposiciones, dando buena muestra <strong>de</strong>l <strong>de</strong>seo <strong>de</strong><br />
no incurrir en el costo que supone la consecución <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas<br />
originales <strong>de</strong>l programa.<br />
Los programas ambiguos, simbólicos y poco importantes, se<br />
caracterizan por ser implementados <strong>de</strong> manera muy complicada y<br />
circular. En cambio, la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los programas con objetivos<br />
claros, útiles y urgentes, suele ser más centralizada y jerárquica.<br />
Una forma en que los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong><br />
programas nuevos y con poca experiencia tratan <strong>de</strong> manejar la<br />
incertidumbre <strong>de</strong> los objetivos es diseñando lineamientos laxos y<br />
genéricos. Otra posibilidad es confiar el monitoreo a un cuerpo <strong>de</strong><br />
especialistas que observe y dirija el programa durante el periodo<br />
inicial. En contraste, cuando los programas son más antiguos y se·<br />
benefician <strong>de</strong> la experiencia que la institución ha adquirido, existe<br />
la posibilidad <strong>de</strong> confiar más en la soli<strong>de</strong>z <strong>de</strong> los lineamientos que<br />
en la inspección directa y en el escrutinio.<br />
Si comparamos algunos aspectos <strong>de</strong> la política exterior y <strong>de</strong> la<br />
política interna, veremos que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> es<br />
mucho más directo y que los grupos <strong>de</strong> interés están mucho más<br />
limitados para imponer sus preferencias en el primer caso que en<br />
el segundo. Por eso es fácil concluir, <strong>de</strong> acuerdo con el sentido<br />
común, que los objetivos <strong>de</strong>ben afectar y <strong>de</strong> hecho afectan al<br />
proceso. Pero, ¿bajo qué condiciones se pue<strong>de</strong> contar con propósitos<br />
claros y compartidos y, por esa vía, aminorar la complejidad<br />
<strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>? Galbraith ofrece una explicación<br />
al referirse a la disminución <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> la legislatura: <strong>de</strong> la<br />
misma manera en la que los organismos públicos pue<strong>de</strong>n volverse<br />
prisioneros <strong>de</strong> <strong>las</strong> empresas a <strong>las</strong> que preten<strong>de</strong>n regular, <strong>las</strong> Comisiones<br />
<strong>de</strong> Servicios Armados y <strong>de</strong> Asignaciones han llegado a
176 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
ser aliados <strong>de</strong> <strong>las</strong> burocracias públicas, <strong>las</strong> cuales disfrutan <strong>de</strong> márgenes<br />
consi<strong>de</strong>rables <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>bido a los electorados que <strong>las</strong><br />
apoyan. Los miembros <strong>de</strong> esas comisiones "<strong>de</strong>rivan, en general, el<br />
po<strong>de</strong>r que tiene el Congreso, su influencia política y su prestigio en<br />
la comunidad, <strong>de</strong> su i<strong>de</strong>ntificación plena con los intereses <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
burocracias militares que nominalmente <strong>de</strong>ben vigilar".27<br />
Cuando analizamos el problema <strong>de</strong> la claridad <strong>de</strong> la intención y<br />
<strong>de</strong> la importancia <strong>de</strong>l propósito, <strong>de</strong>bemos preguntarnos para quiénes<br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política posee tales atributos. Después<br />
<strong>de</strong> todo, un proyecto <strong>de</strong> ley pue<strong>de</strong> ser claro y prominente para quien<br />
encabeza un comité po<strong>de</strong>roso en el Congreso y que, porello mismo,<br />
pue<strong>de</strong> influir tanto en los recursos <strong>de</strong>l programa como tranquilizar<br />
a los servidores públicos que lo van a administrar. Obviamente será<br />
diferente la historia <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una política que no<br />
cuente con un supervisor <strong>de</strong> esa categoría.<br />
Cada nueva administración elige ciertas leyes para simbolizar la<br />
filosofía central <strong>de</strong>l gobierno recién electo. En consecuencia, <strong>de</strong>beremos<br />
esperar que algunos programas sean consi<strong>de</strong>rados como<br />
prioritarios y más urgentes que otros. En estas circunstancias, el<br />
Ejecutivo revisará los reglamentos, establecerá plazos precisos para<br />
la elaboración <strong>de</strong> los lineamientos y <strong>de</strong>signará funcionarios leales y<br />
capaces para llevar a cabo la <strong>implementación</strong>; <strong>de</strong> ser necesario,<br />
pasará por encima <strong>de</strong> la burocracia establecida durante el tiempo<br />
que requieran esas activida<strong>de</strong>s. <strong>La</strong> claridad, consistencia, sinceridad<br />
y prominencia <strong>de</strong> los objetivos son factores que <strong>de</strong>berían proporcionar<br />
una mayor centralización <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
Mientras menos recovecos haya entre la legislación, la elaboración<br />
<strong>de</strong> lineamientos y la práctica, más exitosos serán los programas y<br />
menor será la urgencia <strong>de</strong> inspeccionar y <strong>de</strong> examinar todos los<br />
pasos <strong>de</strong>l proceso.<br />
27 John Galbraith, Economics and the Public Purpose (Bastan: Houghton Mifflin Co.,<br />
1973), p. 174. Consúltese también Harvey M. Sapolsky, The Polaris System Development:<br />
Bureacratic and Programmatic Successin Goverment(Cambridge, Mass.: Harvard University<br />
Press, 1972).
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVATEÓRICA 177<br />
<strong>La</strong> complejidad<br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> muy estrechamente también <strong>de</strong>l número<br />
<strong>de</strong> niveles, <strong>de</strong>l número <strong>de</strong> instancias y <strong>de</strong>l número <strong>de</strong> participantes<br />
que intervienen en el proceso o que tiene po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> veto<br />
sobre cualquiera <strong>de</strong> sus momentos y etapas. Un estudio <strong>de</strong> Hawley<br />
ilustra esta afirmación." A partir <strong>de</strong> un análisis <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong><br />
renovación urbana, el autor llegó a la conclusión <strong>de</strong> que mientras<br />
mayor fuera el alcance <strong>de</strong> la participación, menor probabilidad<br />
habría <strong>de</strong> que se implementaran en la comunidad los programas <strong>de</strong><br />
renovación urbana. De manera similar, Greenstone y Peterson<br />
concluyen que se distribuyeron más fondos para los pobres en<br />
aquel<strong>las</strong> ciuda<strong>de</strong>s en <strong>las</strong> que la participación <strong>de</strong> <strong>las</strong> comunida<strong>de</strong>s no<br />
fue muy amplia, que en aquel<strong>las</strong> otras en <strong>las</strong> que se estimuló la<br />
mayor participación posible."<br />
De acuerdo con este último estudio, la participación inhibe la<br />
toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones. <strong>La</strong> i<strong>de</strong>a es que mientras más abierto sea el<br />
sistema y mayor sea la calidad <strong>de</strong> actores con po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión y <strong>de</strong><br />
veto, menor será la posibilidad <strong>de</strong> llegar a <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>finitivas. Un<br />
proceso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones abierto y complejo, que funcione en<br />
múltiples niveles, estará siempre en peligro <strong>de</strong> corroer el consenso<br />
y <strong>de</strong>formar <strong>las</strong> priorida<strong>de</strong>s iniciales.<br />
Sin embargo, también pue<strong>de</strong> afirmarse que la complejidad misma<br />
es un mecanismo <strong>de</strong> protección <strong>de</strong>l programa. Por ejemplo, la<br />
renovación urbana generalmente requiere <strong>de</strong> mucho tiempo. Un<br />
estudio que HUD realizó en 1969 informaba que el proceso <strong>de</strong><br />
aprobación <strong>de</strong> un proyecto <strong>de</strong> renovación urbana había llegado a<br />
comportar alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> cuatro mil pasos. Decir no, en cualquier<br />
punto <strong>de</strong>l proceso, resultaba imposible, ya que los varios miles <strong>de</strong><br />
pasos prece<strong>de</strong>ntes terminaban por embotar al disi<strong>de</strong>nte. Otro as-<br />
28Amos Hawley, "Community power and Urban Renewal Success",AmericanIoumal<br />
o]Sociology 68 (1963): 422-431.<br />
. 29J.D. Greenstone and P.E. Peterson, "Reformers, Machines and the Waron Poverty",<br />
In J.Q. Wilson, ed., City Politics ami PublicPolicy (New York: Wiley, 1966), pp. 267-293.
178 MARTIN RE IN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
pecto <strong>de</strong> la complejidad es la naturaleza <strong>de</strong>l ambiente político<br />
don<strong>de</strong> los programas particulares van a ponerse en práctica. En<br />
ausencia <strong>de</strong> objetivos uniformes y coherentes y <strong>de</strong> principios suficientemente<br />
po<strong>de</strong>rosos, un ambiente sobrecargado <strong>de</strong> mandatos<br />
legislativos múltiples y diversos pue<strong>de</strong> dar lugar a una situación en<br />
que los programas terminen suprimiéndose unos a otros.<br />
Consi<strong>de</strong>remos un ejemplo relacionado con <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> vivienda<br />
que, por lo <strong>de</strong>más, es muy típico en muchos países. <strong>La</strong>s<br />
facilida<strong>de</strong>s fiscales para apoyar la compra <strong>de</strong> vivienda aumentan en<br />
proporción a la tasa impositiva correspondiente a cada individuo y,<br />
consecuentemente, a sus ingresos. Pero los subsidios para la construcción<br />
<strong>de</strong> viviendas <strong>de</strong> alquiler no tienen ninguna relación con el<br />
ingreso <strong>de</strong> los inquilinos. Los controles sobre <strong>las</strong> rentas permiten,<br />
efectivamente, que <strong>las</strong> familias <strong>de</strong> bajos ingresos encuentren acomodo<br />
a precios que pue<strong>de</strong>n afrontar, pero al mismo tiempo pue<strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>salentar la construcción <strong>de</strong> viviendas por parte <strong>de</strong> instancias<br />
privadas. <strong>La</strong> vivienda pública subsidiada ofrece amplias oportunida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> vivienda y rentas relativamente bajas accesibles a los<br />
pobres. Todos estos programas combinados representan un gasto<br />
sumamente alto en ayudapública a favor <strong>de</strong> lospropietarios <strong>de</strong> casas<br />
y <strong>de</strong> los inquilinos. Sin embargo, dado que estos programas no están<br />
respaldados por criterios distributivos suficientemente precisos,<br />
distorsionan consi<strong>de</strong>rablemente el mercado <strong>de</strong> la vivienda y origi-<br />
.nan situaciones en <strong>las</strong> que <strong>las</strong> disposiciones pue<strong>de</strong>n entrar en conflicto<br />
abierto y anularse mutuamente.<br />
Los recursos<br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> es también una función <strong>de</strong>l tipo y <strong>de</strong>l nivel que<br />
los recursos asumen en forma <strong>de</strong> <strong>de</strong>sembolsos directos. Por ejemplo,<br />
si se promulgara una ley or<strong>de</strong>nando que todas <strong>las</strong> fábricas<br />
emplearan carbón en una proporción <strong>de</strong> 25 por ciento <strong>de</strong> su consumo<br />
<strong>de</strong> energía, no se necesitaría que el gobierno realizara ningún<br />
gasto adicional. (Habría, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> luego, beneficiarios evi<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong>
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 179<br />
gasto adicional. (Habría, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> luego, beneficiarios evi<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong><br />
una política <strong>de</strong> tal naturaleza, aunque no estaría tan claramente<br />
<strong>de</strong>finido quién pagaría los costos finales). Otros ejemplos <strong>de</strong> leyes<br />
que no requerirían <strong>de</strong>sembolso directo <strong>de</strong> fondos serían <strong>las</strong> disposiciones<br />
en torno a la remoción <strong>de</strong> obstáculos legales para la práctica<br />
<strong>de</strong>l aborto por prescripción médica, o la exigencia <strong>de</strong> la que <strong>las</strong><br />
solicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> aeropuertos y alcantarillado que hicieran <strong>las</strong> ciuda<strong>de</strong>s<br />
fueran aprobadas por alguna instancia regional <strong>de</strong> planeación. Un<br />
ejemplo más <strong>de</strong> legislación que no supondría <strong>de</strong>sembolso directo<br />
<strong>de</strong> dinero sería la que permitiera que <strong>las</strong> familias con ingreso medio<br />
pudiesen adquirir viviendas en propiedad con el fin <strong>de</strong> aprovechar<br />
<strong>las</strong> concesiones en materia <strong>de</strong> impuestos. Aunque se necesitaran<br />
intermediarios encargados <strong>de</strong> notificar a la gente <strong>de</strong> sus <strong>de</strong>rechos y<br />
su elegibilidad para el goce <strong>de</strong> tal beneficio, la legislación <strong>de</strong> este<br />
tipo no tendría por qué implicar una maquinaria <strong>de</strong>masiado elaborada<br />
para llevar a cabo la supervisión.<br />
Po<strong>de</strong>mos suponer que el patrón <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> variará<br />
<strong>de</strong>pendiendo <strong>de</strong> la naturaleza <strong>de</strong> los recursos necesarios. Por lo<br />
tanto, podría ser útil distinguir los tipos <strong>de</strong> legislación <strong>de</strong> acuerdo<br />
con sus requerimientos <strong>de</strong> recursos. Es <strong>de</strong>cir, proce<strong>de</strong> distinguir<br />
entre la legislación diseñada para reglamentar la calidad <strong>de</strong> los<br />
productos o el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> los individuos, empresas u otras<br />
organizaciones, y la legislación que otorga incentivos o distribuye<br />
donativos públicos en forma <strong>de</strong> servicios o en efectivo. Kaufman ha<br />
señalado algo similar en un análisis sobre la retroalimentación<br />
administrativa. 30 Seleccionó diversas oficinas fe<strong>de</strong>rales en <strong>las</strong> que la<br />
retroalimentación <strong>de</strong>bía estar bien <strong>de</strong>sarrollada, puesto que <strong>las</strong><br />
funciones que <strong>de</strong>sempeñaban requerían mecanismos <strong>de</strong> contabilidad<br />
y <strong>de</strong> control. De acuerdo con esto, el autor trató <strong>de</strong> c<strong>las</strong>ificar<br />
<strong>las</strong> oficinas por su función (administración directa <strong>de</strong> programas,<br />
otorgamiento <strong>de</strong> fondos, reglamentación <strong>de</strong>l comportamiento,<br />
prestación <strong>de</strong> servicios al público) y por su administración (si<br />
30 Kaufman,Administrative Feedback.
180 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
administraban sus programas propios o programas intergubernamentales).<br />
Pero la c<strong>las</strong>ificación <strong>de</strong> Kaufman nos parece poco satisfactoria,<br />
porque el autor encontró comportamientos sumamente<br />
diferentes <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la misma categoría. Por ejemplo, en su categoría<br />
<strong>de</strong> oficinas <strong>de</strong> servicio que administran sus propios programas,<br />
se encuentran tanto la Oficina <strong>de</strong> Servicio Forestal, que tiene<br />
mecanismos rigurosos <strong>de</strong> retroalimentación, como la Oficina <strong>de</strong><br />
.Educación Elemental y Secundaria, cuya retroalimentación es muy<br />
laxa. Este mo<strong>de</strong>lo carece <strong>de</strong> una teoría sobre la forma en la que <strong>las</strong><br />
operaciones <strong>de</strong> una oficina harían uso <strong>de</strong> los procedimientos <strong>de</strong><br />
retroalimentación. Desafortunadamente, la c<strong>las</strong>ificación que nosotros<br />
hemos elaborado es vulnerable a la misma crítica.<br />
El nivel <strong>de</strong> los recursos que van a ser distribuidos también<br />
influye sobre la manera en que la <strong>implementación</strong> se lleva a cabo.<br />
Cuando hay gran<strong>de</strong>s intereses en juego, la presión para llevarse un<br />
pedazo <strong>de</strong>l pastel será muy diferente. Por ejemplo, todos los consultores<br />
<strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Desarrollo Económico recomendaban<br />
que los proyectos se concentraran en un solo centro <strong>de</strong><br />
crecimiento por cada distrito, pero como los congresionistas querían<br />
obtener el apoyo <strong>de</strong> sus electores en todos los distritos, los<br />
recursos fueron diseminados. De manera semejante, el programa<br />
original <strong>de</strong> <strong>las</strong> Ciuda<strong>de</strong>s Mo<strong>de</strong>lo iba a limitarse a unas pocas ciuda<strong>de</strong>s.<br />
Sin embargo, el Congreso dividió en dos partes los fondos <strong>de</strong>l<br />
programa, no sin antes duplicar a ciento cincuenta<strong>las</strong> sesentaycinco<br />
ciuda<strong>de</strong>s que inicialmente iban a ser subvencionadas. Des<strong>de</strong> luego,<br />
el efecto <strong>de</strong> estas nuevas presiones fue diluir la cantidad <strong>de</strong> recursos<br />
disponibles para realizar <strong>las</strong> funciones <strong>de</strong> inspección, examen, auditoría<br />
y evaluación y, por tanto, reducir el nivel <strong>de</strong> la supervisión y<br />
<strong>de</strong> la vigilancia.<br />
Implicaciones<br />
<strong>La</strong> política norteamericana se ha <strong>de</strong>sarrollado durante años bajo un<br />
paradigma <strong>de</strong> pluralismo. El núcleo <strong>de</strong> la teoría <strong>de</strong>l pluralismo
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 181<br />
propone que el gobierno respon<strong>de</strong> a <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas públicas <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
organizaciones formales. Debido a que existe gran número <strong>de</strong><br />
grupos <strong>de</strong> interés, algunos <strong>de</strong> los cuales rivalizan con otros, el po<strong>de</strong>r<br />
para <strong>de</strong>terminar la política se encuentra muy disperso. En consecuencia,<br />
la política es el resultado <strong>de</strong>l compromiso entre los diversos<br />
grupos <strong>de</strong> interés. En el curso <strong>de</strong> <strong>las</strong> negociaciones que tienen por<br />
objeto lograr el compromiso, los contendientes obtienen siempre<br />
algún beneficio, porque ningún interés queda eliminado por completo."<br />
A lo largo <strong>de</strong>l proceso, lamembresía <strong>de</strong> estos grupos termina<br />
por sobreponerse y mezclarse y el proceso general <strong>de</strong> socialización<br />
<strong>de</strong> un conjunto <strong>de</strong> valores dominantes ayuda a reducir la polarización<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> posiciones. El gobierno se encarga <strong>de</strong> reconciliar <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>mandas incompatibles que puedan haber quedado sin solución y<br />
les asigna un or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> prioridad.<br />
Como otros autores, nosotros hemos tratado <strong>de</strong> <strong>de</strong>mostrar que<br />
esta concepción <strong>de</strong>l pluralismo es incompleta. Tanto los grupos<br />
como. el gobierno actúan no solamente <strong>de</strong> acuerdo con <strong>las</strong> presiones<br />
y <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong>l momento, sino también en términos <strong>de</strong> su propia<br />
percepción <strong>de</strong> <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s futuras. <strong>La</strong>s burocracias gubernamentales<br />
no respon<strong>de</strong>n simplemente a <strong>las</strong> presiones externas, sino<br />
que intentan con todo vigor conformar electorados que <strong>de</strong>n apoyo<br />
a su programa <strong>de</strong> reformas. Los esfuerzos por imponer normas <strong>de</strong><br />
comportamiento a comunida<strong>de</strong>s reticentes o indiferentes son prueba<br />
<strong>de</strong> que el gobierno no solamente reacciona a <strong>las</strong> presiones.<br />
<strong>La</strong>s teorías incrementalistas fueron propuestas -en cierto sentido-<br />
para corregir esas omisiones <strong>de</strong> la teoría <strong>de</strong> grupos. El<br />
incrementalismo reconoce la importancia que <strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s organizaciones<br />
formales tienen por separado, más que el papel <strong>de</strong> individuos<br />
y grupos. Pero esta teoría está orientada hacia el pasado.<br />
Sostiene que lo que ocurre en cierto periodo está <strong>de</strong>terminado por<br />
31 Una crítica a esta perspectiva, basada en información obtenida en encuestas <strong>de</strong><br />
opinión se encuentra en Richard Hamilton, C<strong>las</strong>s and Politics in the United States (New<br />
York: Wiley, 1972), pp. 34-36.
182 MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
lo que ocurrió anteriormente, <strong>de</strong>bido a que los administradores rara<br />
vez se apartan <strong>de</strong>masiado <strong>de</strong> lo que ya están haciendo. Salen al paso<br />
lo mejor que pue<strong>de</strong>n, para realizar sólo cambios marginales en <strong>las</strong><br />
operaciones institucionalizadas <strong>de</strong>l gobierno."<br />
Sin embargo, si la visión que el gobierno tiene <strong>de</strong>l futuro mol<strong>de</strong>a<br />
su acción presente, se <strong>de</strong>be concluir que no actúa meramente en<br />
respuesta a sus viejos hábitos y normas <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión, como afirmaría<br />
la perspectiva marginal, incrementalista, adaptiva. Se <strong>de</strong>ben tomar<br />
en cuenta <strong>las</strong> iniciativas <strong>de</strong> administración y legislación para po<strong>de</strong>r<br />
compren<strong>de</strong>r cómo implementan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> los funcionarios públicos<br />
y cómo, en el curso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, <strong>las</strong> <strong>de</strong>sarrollan. Una<br />
relación imparcial <strong>de</strong>l proceso no pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>cir, sin más, que la<br />
integración <strong>de</strong> puntos <strong>de</strong> vista contrapuestos se basa únicamente en<br />
el principio <strong>de</strong> los ajustes marginales como mecanismo para lograr<br />
el consenso. También requiere incluir la noción <strong>de</strong> la racionalidad<br />
instrumental, según la cual la <strong>implementación</strong> se realiza <strong>de</strong> cara a<br />
un propósito. Enotras palabras, aunque el esquema <strong>de</strong> "satisfaciencia"<br />
satisficing <strong>de</strong> Simon-Lindblom sea capaz <strong>de</strong> <strong>de</strong>scubrir a<strong>de</strong>cuadamente<br />
los procesos cognoscitivos <strong>de</strong> quienes implementan <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones, <strong>de</strong>be tenerse en cuenta que <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y los programas<br />
varían drásticamente en longevidad, recursos y esfuerzos conjuntos<br />
por obtener los escasos medios disponibles." Así, el proceso no es<br />
tanto un cambio incremental paulatino, como el ejercicio <strong>de</strong> la<br />
capacidad empresarial <strong>de</strong> la burocracia, a veces más ya veces menos<br />
exitoso." Con esto no se quiere <strong>de</strong>cir que no sean importantes para<br />
la <strong>implementación</strong>, los cambios paulatinos y lentos.<br />
<strong>La</strong> pregunta que surge entonces es ¿a favor <strong>de</strong> quién? <strong>La</strong> crítica<br />
liberal afirma que, efectivamente, la burocracia funciona, pero<br />
32 D. Davis, M. Dernpster and A. Wildavsky, "A Theory of the Budgetary Process",<br />
American Política! 5cience Review 60 (1966): 529-547.<br />
33 Charles Lindblorn, "The Science of Muddling Through", Public Adrninistration<br />
Review 29 (1959): pp. 79-88.<br />
34 Peter B. Natchez and Irvin C. Bupp, "Policy and Priority in the Budgetary Process",<br />
American Política! 5cience Review 67 (1973): 951-964.
LA IMPLEMENTACIÓN: UNA PERSPECTIVA TEÓRICA 183<br />
para satisfacer exclusivamente sus propios intereses. Por ejemplo,<br />
Robert Wood señala "la dificultad real estriba en que, con frecuencia,<br />
<strong>las</strong> agencias públicas logran propósitos y realizan objetivos que<br />
los observadores políticos o el público consi<strong>de</strong>ran obsoletos, <strong>de</strong><br />
alcance ina<strong>de</strong>cuado o <strong>de</strong>cididamente erróneos. (En nuestra opinión,<br />
los objetivos son diseñados por <strong>las</strong> propias organizaciones<br />
públicas; <strong>de</strong> ahí que el<strong>las</strong> sirvan a sus propios propósitos, no a los<br />
nuestros)."> Por el contrario, la crítica <strong>de</strong> los radicales sostiene que<br />
esas organizaciones son meros instrumentos <strong>de</strong>l sector privado.<br />
Ambas posiciones simplifican excesivamente el problema, en<br />
nuestra opinión. Por lo general no existe claridad respecto al proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, ni respeto a quién o qué resulta beneficiado<br />
y en qué momento o nivel <strong>de</strong> proceso. Orientado a finalida<strong>de</strong>s y<br />
resultados estrictamente <strong>de</strong>finidos, al proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
impi<strong>de</strong> compren<strong>de</strong>r hasta que punto <strong>las</strong> funciones burocráticas se<br />
restringen realmente con todo su potencial a la realización <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>. Los radicales quieren hacernos creer que esta confunsión<br />
es <strong>de</strong>liberada. Los pensadores conservadores aprovecharían esta<br />
misma ambigüedad para reforzar su argumento. Así, Edward Banfield<br />
insinúa que, en vista <strong>de</strong> que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong> ser complejo y estar abierto a cambios en todos sus niveles,<br />
los gobiernos <strong>de</strong>berían limitarse a adoptar sólo aquel<strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
que puedan ser implementadas con facilidad. En el caso <strong>de</strong> la<br />
política <strong>de</strong> bienestar social, este punto <strong>de</strong> vista ha llevado a apoyar<br />
exclusivamente la estrategia basada en el ingreso <strong>de</strong> los ciudadanos<br />
y a repudiar los enfoques <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios o <strong>de</strong> subsidio<br />
indirecto. Pero una política clara, <strong>de</strong> fácil <strong>implementación</strong>, bien<br />
<strong>de</strong>limitada, no está exenta <strong>de</strong> costos. Podría haber incompatibilidad<br />
entre lo que es factible implementar y lo que es verda<strong>de</strong>ramente<br />
útil. En este sentido, no es que los pobres no necesiten dinero, sino<br />
que un pequeño incremento marginal a su ingreso pue<strong>de</strong> ser suficiente<br />
para evitar que sigan siendo afectados por el mercado priva-<br />
35 Wood, "Whcn Government Works".
184<br />
MARTIN REIN Y FRANCINE F. RABINOVITZ<br />
do. <strong>La</strong>s estrategias <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios pue<strong>de</strong>nser difíciles <strong>de</strong><br />
implementar, pero el gobierno podría <strong>de</strong>sarrollar<strong>las</strong> y mejorar<strong>las</strong>.<br />
Pensamos que modificar el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> <strong>las</strong> instituciones es una<br />
meta que el gobierno no <strong>de</strong>be <strong>de</strong>sechar <strong>de</strong> ningún modo.<br />
En conclusión, sostenemos que la política <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
está regida, cuando menos, por tres imperativos formales: 1) el<br />
respeto a la intención legal (es <strong>de</strong>cir, a la racionalidad legal), el cual<br />
2) está mediado por el interés en la racionalidad instrumental, tal<br />
como es <strong>de</strong>finida por los servidores públicos y, a su vez, este tipo <strong>de</strong><br />
racionalidad 3) se orienta por el reconocimiento <strong>de</strong> que la acción<br />
requiere consenso interno y externo. <strong>La</strong> mejor manera <strong>de</strong> enten<strong>de</strong>r<br />
la política <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> es consi<strong>de</strong>rarla como un intento<br />
por resolver los conflictos entre esos imperativos. <strong>La</strong> forma en la<br />
que se resuelven esos conflictos <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> los propósitos (su<br />
claridad, prominencia y consistencia), los recursos (tipo, nivel y<br />
oportunidad) y la complejidad <strong>de</strong>l proceso administrativo <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>.<br />
En términos generales, cuando hay propósitos claros, pertinentes<br />
y concretos, cuando <strong>las</strong> etapas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> suponen la<br />
menor complejidad y cuando se cuenta con gran cantidad <strong>de</strong> recursos,<br />
se pue<strong>de</strong> prever que los programas limitarán al mínimo posible<br />
la discrecionalidad y <strong>las</strong> <strong>de</strong>sviaciones, con un amplio margen <strong>de</strong><br />
consenso. En algunos casos, pue<strong>de</strong>n surgir objetivos claros a partir<br />
<strong>de</strong> propósitos inicialmente ambiguos; para que eso ocurra, es preciso<br />
lograr que el consenso entre intereses contrapuestos ayu<strong>de</strong> a<br />
"aclarar progresivamente los programas incialmente vagos, ambiguos<br />
e in<strong>de</strong>finidos. Sin embargo, el proceso no siempre se <strong>de</strong>sarrolla<br />
<strong>de</strong> esa manera. Algunos objetivos gubernamentales quedarán empantanados<br />
permanentemente <strong>de</strong>bido a la incertidumbre, a la ambivalencia<br />
y a la contradicción. En estas circunstancias, el consenso<br />
siempre es frágil y sólo pue<strong>de</strong> compren<strong>de</strong>rse la intención <strong>de</strong> fondo<br />
retrospectivamente, durante el curso mismo <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.
RICHARD F. ELMORE<br />
3. Mo<strong>de</strong>los organizacionales para<br />
el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong>programas sociales*<br />
DURANTE LA última década <strong>de</strong> los años sesenta, los reformadores<br />
sociales han llegado a sentirse como el personaje <strong>de</strong> T.S.<br />
Eliot, J. Alfred Prufrock: sus logros no son sino un pálido reflejo <strong>de</strong><br />
sus intenciones originales. <strong>La</strong>s gran<strong>de</strong>s i<strong>de</strong>as que han dado forma a<br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales -la mayor participación posible, la igualdad <strong>de</strong><br />
oportunida<strong>de</strong>s, la autosuficiencia, el trato compensatorio, por mencionar<br />
sólo algunas- parecen haberse convertido en caricaturas <strong>de</strong><br />
sí mismas en el momento preciso en el que <strong>de</strong>jaron <strong>de</strong> ser i<strong>de</strong>as para<br />
transformarse en acción.<br />
<strong>La</strong> preocupación en torno a la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los programas<br />
sociales surge <strong>de</strong>l reconocimiento <strong>de</strong> que <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> no pue<strong>de</strong>n<br />
compren<strong>de</strong>rse al margen y separadamente <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> su<br />
ejecución. Un amplio conjunto <strong>de</strong> estudios <strong>de</strong> caso cuidadosamente<br />
documentados -en educación, fuerza <strong>de</strong> trabajo, vivienda y <strong>de</strong>sarrollo<br />
económico- señala insistentemente la presencia <strong>de</strong>l mismo patrón<br />
básico: pretensiones <strong>de</strong>smedidas, ejecución <strong>de</strong>ficiente,<br />
resultados insignificantes.' Se ha <strong>de</strong>sarrollado un consenso razona-<br />
* Publicado originalmente con el título "Organizational rno<strong>de</strong>ls of Social Program<br />
Implementation" eti Public Policy, vol. 26, n. 2, 1978,pp. 185-228.Traducción al español <strong>de</strong><br />
Gloria Elena Bernal.<br />
1 Varios <strong>de</strong> estos estudios han sido reunidos en: Walter Williamsy Richard F. Elmore<br />
(Eds.), Social Program Implementation (New York: Aca<strong>de</strong>mic Press, 1976). Otra colección<br />
<strong>de</strong> estudios que giran en torno al papel <strong>de</strong> los reglamentos en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
es la que aparece publicada en un número especial <strong>de</strong> Policy Sciences (7, Winter 1976),<br />
editado por Francine Rabínovítz, JeffreyPressman y Martín Rein, Dos revisiones funda-<br />
r185J
188<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
embargo, con que no existe un único cuerpo coherente <strong>de</strong> teoría<br />
organizacional que pueda servir como base para el análisis. Hay dos<br />
maneras <strong>de</strong> enfrentar este obstáculo en apariencia insalvable. Una<br />
<strong>de</strong> el<strong>las</strong> consistiría en hacer un esfuerzo heroico por sintetizar toda<br />
la teoría organizacional existente en un conjunto or<strong>de</strong>nado <strong>de</strong><br />
preceptos analíticos que puedan ser <strong>de</strong> utilidad para el análisis <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong> otra sería conformarse con la diversidad <strong>de</strong><br />
ten<strong>de</strong>ncias intelectuales vigentes hasta el momento en relación con<br />
<strong>las</strong> organizaciones, y tratar <strong>de</strong> seleccionar <strong>de</strong> entre esas ten<strong>de</strong>ncias<br />
un pequeño número <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>los claros y distintos que puedan<br />
aplicarse al análisis <strong>de</strong>l problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Yo he<br />
elegido esta última estrategia, en gran medida porque creo que la<br />
primera es imposible. Este enfoque no respon<strong>de</strong> a la petición que<br />
hace Nelson <strong>de</strong> una "eficaz estructura intelectual normativa", puesto<br />
que no da como resultado un único cuerpo <strong>de</strong> prescripciones<br />
sobre la manera en la que <strong>de</strong>be organizarse la <strong>implementación</strong>, pero<br />
sí respon<strong>de</strong> a su reclamo <strong>de</strong> un lenguaje que pueda servir como base<br />
para la discusión en torno <strong>de</strong> <strong>las</strong> alternativas organizacionales.<br />
Quienes estén familiarizados con el estudio <strong>de</strong> Graham Allison<br />
sobre la crisis cubana <strong>de</strong> los misiles,' reconocerán que he tomado la<br />
i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los organizacionales alternativos directamente <strong>de</strong><br />
él. Suya fue la i<strong>de</strong>a original y suyo es el mérito <strong>de</strong> haber <strong>de</strong>mostrado<br />
su utilidad analítica. Los lectores <strong>de</strong> Allison se percatarán, sin<br />
embargo, <strong>de</strong> que yo me alejo mucho <strong>de</strong> su tratamiento. En la<br />
mayoría <strong>de</strong> los casos, <strong>las</strong> diferencias son atribuibles a la naturaleza<br />
<strong>de</strong> los temas <strong>de</strong> estudio; no es sorpren<strong>de</strong>nte que la estrategia <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>fensa plantee una serie <strong>de</strong> problemas muy distintos <strong>de</strong> los que<br />
implica la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> programas sociales. Bástenos <strong>de</strong>cir<br />
que Allison no es responsable <strong>de</strong>l uso que otros hagan <strong>de</strong> sus i<strong>de</strong>as.<br />
Si analizamos el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> a través <strong>de</strong> diversos<br />
mo<strong>de</strong>los organizacionales, podremos- i<strong>de</strong>ntificar con mayor preci-<br />
4 Graham Allison, Essenceo/Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, (Bastan:<br />
Little Brown, 1971). [Véase la traducción <strong>de</strong>l artículo <strong>de</strong> G. T. Allison en el volumen II <strong>de</strong><br />
esta colección J.
MODELOS ORGANIZACIONALES 189<br />
sión cuáles son los presupuestos organizacionales a los que acudimos<br />
cuando formulamos recomendaciones para el mejoramiento<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Como tendremos oportunidad <strong>de</strong> ver, el uso<br />
<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>los diferentes conduce a percepciones y conclusiones muy<br />
distintas entre sí."Lo que creemos yjuzgamos importante", sostiene<br />
Allisori, "...no <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> solamente <strong>de</strong> <strong>las</strong> evi<strong>de</strong>ncias que se nos<br />
presentan, sino también <strong>de</strong> los 'anteojos conceptuales' a través <strong>de</strong><br />
los cuales percibimos esas evi<strong>de</strong>ncias".'<br />
Ni los analistas políticos ni los administradoreshan tenido especialcuidado<br />
en explicitar <strong>de</strong>talladamente lossupuestos organizacionales<br />
que dan forma a sus recomendaciones y acciones. En su gran<br />
mayoría, los analistas han consi<strong>de</strong>rado que los problemas <strong>de</strong> organización<br />
no son interesantes, o bien que no son suficientemente<br />
precisos como para abordarlos. Los administradores tienen un interés<br />
directo en los problemas <strong>de</strong> organización, pero rara vez pue<strong>de</strong>n<br />
darse el lujo <strong>de</strong> hacer un análisis a fondo <strong>de</strong> <strong>las</strong> alternativas<br />
organizacionales. Una consecuencia <strong>de</strong> este <strong>de</strong>ficiente tratamiento<br />
ha sido la apertura <strong>de</strong> una brecha exageradamente ancha entre <strong>las</strong><br />
recomendaciones <strong>de</strong> los analistas y <strong>las</strong> soluciones implementadas<br />
por los administradores.' Si se consiguiera que los analistas y administradores<br />
reflexionaran sistemáticamente acerca <strong>de</strong> <strong>las</strong> alternativas<br />
organizacionales, podría esperarse que el proceso <strong>de</strong><br />
elaboración condujera a la formulación <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> viables o susceptibles<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
Algunos <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los son fundamentalmente normativos, es<br />
<strong>de</strong>cir, se basan en opiniones contun<strong>de</strong>ntes sobre la manera en la que<br />
<strong>las</strong> organizaciones <strong>de</strong>berían funcionar. Otros mo<strong>de</strong>los son <strong>de</strong>scriptivos,<br />
puesto que intentan captar los atributos esenciales <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
organizaciones. En algunos casos resulta difícil distinguir los elementos<br />
normativos <strong>de</strong> los <strong>de</strong>scriptivos. Pero cualquier mo<strong>de</strong>lo es<br />
5Ibid., p. 2..<br />
6 Ibid., p. 267.Véase también el trabajo <strong>de</strong> ArnoldMeltsner,"Political Feasibility and<br />
Palicy Analysis", en Public Administration Review, (November/December, 1972): 859-67.<br />
[Véase laversiónen español<strong>de</strong> este artículo en elvolumen 11 <strong>de</strong> esta colección].
190<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
siempre una simplificación <strong>de</strong> la realidad, no un sustituto <strong>de</strong> ella.'<br />
No existe un solo mo<strong>de</strong>lo capaz <strong>de</strong> captar plenamente la complejidad<br />
<strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
Desarrollaré a continuación los postulados <strong>de</strong> cuatro mo<strong>de</strong>los<br />
<strong>de</strong> organización. Estos mo<strong>de</strong>los representan <strong>las</strong> escue<strong>las</strong> <strong>de</strong> pensamiento<br />
que pue<strong>de</strong>n hacer contribuciones importantes al análisis <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong>. El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas se<br />
nutre <strong>de</strong> los presupuestos organizacionales <strong>de</strong> la principal tradición<br />
<strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, la tradición racionalista. Su punto <strong>de</strong><br />
partida es la hipótesis <strong>de</strong>l comportamiento maximizador <strong>de</strong> los<br />
valores. El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático representa una perspectiva<br />
sociológica en torno a <strong>las</strong> organizaciones, misma que ha sido<br />
actualizada para dar cabida a <strong>las</strong> recientes investigaciones sobre la<br />
"burocracia <strong>de</strong>l nivel operativo" ("street-level bureaucracy"); este<br />
tipo <strong>de</strong> estudios tiene especial importancia para el análisis <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los programas sociales. El punto <strong>de</strong> partida <strong>de</strong><br />
este mo<strong>de</strong>lo es la hipótesis <strong>de</strong> que el rasgo esencial <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones<br />
consiste en la interacción entre la rutina y el libre albedrío.<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional es resultado <strong>de</strong> una combinación<br />
relativamente reciente <strong>de</strong> la teoría sociológica y la psicológica,<br />
que centra su atención en el conflicto entre <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
los individuos y <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s vitales <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones. Por<br />
último, el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l conflicto y la negociación se interesa en el<br />
problema <strong>de</strong> cómo la gente con intereses divergentes se aglutina en<br />
torno a una tarea común. Este mo<strong>de</strong>lo parte <strong>de</strong>l presupuesto <strong>de</strong> que<br />
el conflicto -que surge <strong>de</strong> la prosecución <strong>de</strong> ventajas individuales<br />
relativas en toda relación <strong>de</strong> negociación-, constituye el rasgo dominante<br />
<strong>de</strong> la vida <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones.<br />
No obstante lo anterior, el aspecto más importante <strong>de</strong> estos<br />
mo<strong>de</strong>los no es que representen ciertas tradiciones <strong>de</strong> investigación<br />
académica ya establecidas. Como veremos, su principal atractivo<br />
7 Esta distinción se <strong>de</strong>sarrolla ampliamente en Ralph Strauch, "A Critical Look at<br />
Quantitative Methodology", in PolicyAnalysis2 (1976): 121-44.
MODELOS ORGANlZACIONALES 191<br />
resi<strong>de</strong> en que cada uno <strong>de</strong> ellos contiene una explicación <strong>de</strong> sentido<br />
común respecto a los fracasos en la <strong>implementación</strong>. Cada una <strong>de</strong><br />
estas explicaciones pone énfasis en diferentes características <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
El formato <strong>de</strong> la exposición será el mismo para cada mo<strong>de</strong>lo.<br />
Primero, presentaré una lista <strong>de</strong> cuatro proposiciones que contienen<br />
<strong>las</strong> características esenciales <strong>de</strong> cada mo<strong>de</strong>lo. <strong>La</strong> primera proposición<br />
enuncia el principio central <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo; la segunda <strong>de</strong>fine<br />
la posición <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo frente a la distribución <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r en <strong>las</strong><br />
organizaciones; la tercera explicita el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo<br />
acerca <strong>de</strong> la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones en <strong>las</strong> organizaciones; finalmente,<br />
la cuarta ofrece unbosquejo muy con<strong>de</strong>nsado <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo. Después analizo cómo<br />
influyen estos presupuestos en la percepción que el analista pueda<br />
tener <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. En palabras <strong>de</strong> Allison,<br />
elaboraré "un patrón <strong>de</strong> inferencia dominante" que sirva para<br />
explicar por qué son más importantes ciertos rasgos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> que otros, así como para pre<strong>de</strong>cir <strong>las</strong> consecuencias<br />
<strong>de</strong> ciertas acciones administrativas en relación con el éxito o el<br />
fracaso <strong>de</strong> los esfuerzos <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Al final, tomaré<br />
algunos ejemplos <strong>de</strong> los estudios más recientes <strong>de</strong> caso sobre la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> programas sociales, con el fin <strong>de</strong> mostrar <strong>las</strong><br />
fortalezas y <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> cada mo<strong>de</strong>lo.<br />
Sin lugar a dudas, algunos lectores se sentirán molestos ante la<br />
i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que sistemas <strong>de</strong> pensamiento extremadamente complejos<br />
acerca <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, puedan ser reducidos a unas cuantas<br />
proposiciones simples. Sólo puedo aducir en <strong>de</strong>fensa propia que el<br />
mío es un ejercicio <strong>de</strong> aplicación <strong>de</strong> la teoría, y no un ejercicio <strong>de</strong><br />
elaboración teórica. <strong>La</strong> recompensa será po<strong>de</strong>r captar <strong>las</strong> i<strong>de</strong>as con<br />
<strong>las</strong> que cada mo<strong>de</strong>lo contribuye a esclarecer el problema y no la <strong>de</strong><br />
hacer más elegante o <strong>de</strong>fendible la teoría misma. He tratado <strong>de</strong><br />
evitar, con todas mis fuerzas, la creación <strong>de</strong> hombres <strong>de</strong> paja. Cada<br />
mo<strong>de</strong>lo se presenta como una perspectiva analítica legítima.
192 RICHARD F. ELMORE<br />
Mo<strong>de</strong>lo l: <strong>La</strong> <strong>implementación</strong><br />
como administración <strong>de</strong> sistemas<br />
PROPOSICIONES<br />
1. <strong>La</strong>s organizaciones <strong>de</strong>ben funcionar como maximizadoras<br />
racionales <strong>de</strong> los valores. El atributo esencial <strong>de</strong> la racionalidad es<br />
el comportamiento orientado a fines. <strong>La</strong>s organizaciones son eficaces<br />
en la medida en la que maximizan el cumplimiento <strong>de</strong> sus fines<br />
y objetivos prioritarios. Cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong> tareas que <strong>de</strong>sempeña una<br />
organización <strong>de</strong>be contribuir a la consecución <strong>de</strong> por lo menos uno<br />
<strong>de</strong> los objetivos incluidos enun conjunto bien <strong>de</strong>finido <strong>de</strong> fines, que<br />
refleje con fi<strong>de</strong>lidad el propósito <strong>de</strong> la organización.<br />
2. <strong>La</strong>s organizaciones <strong>de</strong>berían estructurarse sobre el principio<br />
<strong>de</strong>l control jerárquico. <strong>La</strong> responsabilidad <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> y<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño general <strong>de</strong>l sistema resi<strong>de</strong> en la cúspi<strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> la administración. Ésta distribuye, a su vez, <strong>las</strong> tareas específicas<br />
y los objetivos operativos entre <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas; asimismo,<br />
es ella quien supervisa el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> estas últimas.<br />
3. Para cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong> tareas que <strong>de</strong>sarrolla una organización,<br />
existe una asignación óptima <strong>de</strong> <strong>las</strong> responsabilida<strong>de</strong>s entre <strong>las</strong><br />
unida<strong>de</strong>s subordinadas. Esta asignación maximiza el cumplimiento<br />
general <strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> la organización. El proceso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones en <strong>las</strong> organizaciones consiste en i<strong>de</strong>ntificar cuál es ese<br />
nivel óptimo y enmantenerlo a través <strong>de</strong> la a<strong>de</strong>cuaciónpermanente<br />
<strong>de</strong> la distribución interna <strong>de</strong> <strong>las</strong> responsabilida<strong>de</strong>s a los cambios que<br />
ocurren en el entorno.<br />
4. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> consiste, primeramente, en <strong>de</strong>finir un<br />
conjunto <strong>de</strong>tallado <strong>de</strong> objetivos que refleje fielmente la intención<br />
fundamental <strong>de</strong> unapolítica <strong>de</strong>terminada; posteriormente, consiste<br />
en asignar a <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas responsabilida<strong>de</strong>s yparámetros<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño que sean congruentes con esos objetivos, en<br />
supervisar el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l sistema y en hacer los ajustes internos<br />
necesarios para elevar el grado <strong>de</strong> cumplimiento <strong>de</strong> los fines <strong>de</strong> la
194 RICHARD F. ELMORE<br />
sistemas <strong>de</strong> la organización, respon<strong>de</strong>r a los cambios externos y<br />
tomar <strong>de</strong>cisiones sobre la mejor manera <strong>de</strong> lograr todas esas cosas"."<br />
El control jerárquico es el elemento indispensable para asegurar<br />
que <strong>las</strong> organizaciones se comporten como sistemas.<br />
<strong>La</strong> transformación <strong>de</strong> una política en acción es un proceso<br />
<strong>de</strong>liberado, compuesto por etapas, en el cual los fines se traducen<br />
en tareas específicas. En el análisis que hace <strong>de</strong>l control <strong>de</strong> la<br />
planeación y la administración, Robert Anthony ofrece una breve<br />
<strong>de</strong>scripción <strong>de</strong> la transición entre la política y <strong>las</strong> operaciones:<br />
<strong>La</strong> planeación estratégíca es el proceso en el que se <strong>de</strong>ci<strong>de</strong><br />
acerca <strong>de</strong> los objetivos, <strong>de</strong> los recursos necesarios para obtener<br />
esos objetivos y <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> que <strong>de</strong>ben regir la adquisíción,<br />
el uso y la disposición <strong>de</strong> esos recursos... El control administrativo<br />
es el proceso por medio <strong>de</strong>l cual.los administradores aseguran<br />
que los recursos se obtengan y sean utilizados efectiva y<br />
eficientemente para dar cumplimiento a los objetivos <strong>de</strong> la<br />
organización... (y) el control operativo es el procesoque consiste<br />
en asegurar que <strong>las</strong> tareas específicas se realicen con eficacia y<br />
eficiencia."<br />
Estas funciones se distribuyen en or<strong>de</strong>n <strong>de</strong>scen<strong>de</strong>nte, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los<br />
niveles superiores <strong>de</strong> la organización hasta los inferiores. Consi<strong>de</strong>radas<br />
en su totalidad, <strong>de</strong>scriben un conjunto general <strong>de</strong> normas <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisión orientadas a la asignación óptima <strong>de</strong> los recursos, tareas y<br />
criterios <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño entre <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas <strong>de</strong> una<br />
organización.<br />
Dado el fuerte énfasis que pone en el control jerárquico, uno<br />
ten<strong>de</strong>ría a suponer que el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas<br />
no permite, en ninguna medida, el ejercicio <strong>de</strong> la autonomía por<br />
parte <strong>de</strong> los subordinados <strong>de</strong> menor nivel encargados <strong>de</strong> poner en<br />
práctica <strong>las</strong> directrices <strong>de</strong> la política; en todo caso, podría pensarse<br />
10 Ibid., p. 203. Cf. Churchman, The Systems Approach, p. 44.<br />
11 Anthony,Planningand Control Systems, pp. 16-18.
MODELOS ORGANlZACIONALES 195<br />
que el mo<strong>de</strong>lo sólo <strong>de</strong>ja un muy estrecho margen para ello. Sin<br />
embargo, este no es el caso en absoluto. El problema <strong>de</strong> la autonomía<br />
<strong>de</strong> los subordinados figura <strong>de</strong> modo <strong>de</strong>stacado en la literatura<br />
sobre la administración <strong>de</strong> sistemas. Es comprensible que el asunto<br />
se planteara precisamente cuando se hicieron los primeros esfuerzos<br />
por aplicar el análisis <strong>de</strong> sistemas a la planeación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa<br />
nacional. De manera casi inmediata, los planificadores <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa<br />
<strong>de</strong>scubrieron que la capacidad <strong>de</strong>l subsistema administrativo<br />
para controlar el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas estaba<br />
limitada por la enorme complejidad <strong>de</strong>l sistema en su totalidad. De<br />
ahí que la mayor parte <strong>de</strong>l trabajo consistiera en indagar cuál era la<br />
combinación más a<strong>de</strong>cuada entre el control jerárquico y la autonomía<br />
<strong>de</strong> los subordinados. Hitch y McKean llaman a éste el proceso<br />
<strong>de</strong> la "sub-optimización" y lo <strong>de</strong>finen como un "intento por encontrar<br />
soluciones óptimas (o, por lo menos, <strong>las</strong> más cercanas al nivel<br />
óptimo) a problemas parciales, más que al problema general <strong>de</strong> la<br />
organización en cuyo bienestar o utilidad estemos interesados".»<br />
En términos organizacionales, la sub-optimización consiste en<br />
asignar a <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas la responsabilidad <strong>de</strong> producir<br />
un cierto nivel <strong>de</strong> resultados, pero otorgando a sus administradores<br />
la autonomía suficiente paratomar <strong>de</strong>cisiones respecto a los medios<br />
idóneos para alcanzar ese nivel. En el lenguaje <strong>de</strong> los negocios, <strong>las</strong><br />
12 Hitch and McKean, The Eeonomies o/Defense in a NuclearAge, pp. 128-9,396-402.<br />
<strong>La</strong> elección que estos autores hacen <strong>de</strong>l término "sub-optimización" es posiblemente<br />
<strong>de</strong>safortunada, ya que para la mayoría <strong>de</strong> nosotros significaría"menos que óptimo", que es<br />
exactamente lo opuesto a lo que ellos quieren <strong>de</strong>cir. Sin embargo, en el contexto <strong>de</strong> su<br />
análisisse aclara que por ese término quieren <strong>de</strong>cir "optimización en los niveles inferiores".<br />
Algunos estudiosos, no obstante, insisten en usar el término para dar a enten<strong>de</strong>r que algo<br />
es menos que óptimo. Véase, por ejemplo, Anthony, Planning and Control Systems, p. 35.<br />
Dos estudios en los que el término es utilizado con el mismo contenido que le confieren<br />
Hiteh y McKean son los <strong>de</strong> Baumol, Economic Theories and OperationsAnalysis, p.3950,<br />
YRichard Zeckhauser and Elmer Schaefer, "Public Policy and Normative Económic<br />
Theory", in Raymond Bauer and Kenneth Gergen (eds.), The Study ofPolicy Fonnation<br />
New York: Free Press, 1968, pp. 73-6. Un tratamiento más reciente <strong>de</strong>l tema <strong>de</strong> la<br />
sub-optimización en el análisis <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> pue<strong>de</strong> encontrarse en E.S. Qua<strong>de</strong>,Analysis<br />
[or Publi¿ Decisions, New York: EIsevier, 1975, pp. 95-8. (Existe traducción en español,<br />
<strong>Instituto</strong> <strong>de</strong> Estudios Fiscales, Madrid, 1989).
196 RICHARD F. ELMORE<br />
unida<strong>de</strong>s subordinadas suelen llamarse "centros <strong>de</strong> productividad";<br />
en el sector público, son conocidas como "centros <strong>de</strong> responsabilidad".<br />
El principio <strong>de</strong> la sub-optimización ofrece un dispositivo para<br />
ejercer el control jerárquico; esto lo hace concentrando la atención<br />
en los resultados que producen <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas y no en<br />
sus operaciones internas técnicamente complejas.<br />
En la práctica, la sub-optimización plantea algunos problemas<br />
sumamente complicados: la selección <strong>de</strong> los criterios apropiados<br />
para evaluar el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas, la valoración<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> consecuencias o los <strong>de</strong>rrames involuntarios <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño<br />
<strong>de</strong> una unidad sobre el <strong>de</strong> otra y la elección <strong>de</strong>l conjunto<br />
a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> funciones que <strong>de</strong>ben asignarse a cada unidad subordinada."<br />
A pesar <strong>de</strong> ello, la noción <strong>de</strong> sub-optimización confiere al<br />
mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas un grado <strong>de</strong> t1exibilidad<br />
<strong>de</strong>l que no siempre se percatan sus críticos. No es preciso suponer<br />
que todas <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones organizacionales <strong>de</strong>ban estar centralizadas<br />
para po<strong>de</strong>r dar por sentado que <strong>las</strong> organizaciones se encuentran<br />
funcionalmente integradas,> Si 'los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
<strong>de</strong>legadas son compatibles con los propósitos generales <strong>de</strong> la organización,<br />
existirá un cierto grado <strong>de</strong> libertad para la selección <strong>de</strong> los<br />
medios necesarios en la consecución <strong>de</strong> esos resultados.<br />
13 Hitch y McKean, TheEconomics o[Defense in a Nuclear Age, p. 129.<br />
14 Tampoco es necesario suponer, como hace Graham AIlison, que un mo<strong>de</strong>lo "racional"<br />
<strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones es aquél que trata todas <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones como si hubieran surgido<br />
<strong>de</strong> un solo centro (Allison,Essence o[Decision, pp. 3, 28, 36). <strong>La</strong> mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> teorías sobre<br />
la <strong>de</strong>cisión racional alientan este presupuesto parcial cuando emplean un varias frases ya<br />
hechas, tales como "el problema <strong>de</strong> quien toma <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones", "la preferencia <strong>de</strong> quien<br />
toma <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones", etcétera. Sin embargo, en términos organizacionales, lo que interesa<br />
no es si pue<strong>de</strong> mantenerse o no la peculiar ficción<strong>de</strong> un solo centro <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
consagrado a la maximízación <strong>de</strong> los valores, sino si es o no posible elaborar un conjunto<br />
suficiente <strong>de</strong> controles organizacionales para integrar a <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas <strong>de</strong> una<br />
organización en una totalidad funcional. Éste es un punto en el que difieren los planteamientos<br />
<strong>de</strong>Allison ylos míos. En su mo<strong>de</strong>lo, basado en el actorracional (Essenceo[Decision;<br />
pp. 10-38), AIlisonconcibe todas <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones como producto <strong>de</strong> un solo responsable <strong>de</strong> la<br />
toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones; esto hace que resulte muy sencilla la crítica a su mo<strong>de</strong>lo. Mi intención<br />
es <strong>de</strong>mostrar que existe un importante conjunto <strong>de</strong> estudios teóricos que trata a <strong>las</strong><br />
organizaciones como si fuesen unida<strong>de</strong>s racionales maximizadoras <strong>de</strong> valores y que, sin<br />
embargo, no necesita recurrir a la ficción <strong>de</strong> un único centro o responsable <strong>de</strong> la toma <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones.
MODELOS ORGANlZACIONALES 197<br />
Buena parte <strong>de</strong>l comportamiento en <strong>las</strong> organizaciones pue<strong>de</strong><br />
explicarse si se analizan los dispositivos <strong>de</strong> control y acatamiento.<br />
Algunos <strong>de</strong> estos mecanismos-pue<strong>de</strong>n i<strong>de</strong>ntificarse con facilidad,<br />
pero otros se confun<strong>de</strong>n con la sutil trama social que caracteriza<br />
a <strong>las</strong> organizaciones. Uno <strong>de</strong> los mecanismos más comunes es el<br />
que Herbert Kaufman <strong>de</strong>nomina la "<strong>de</strong>cisión prefabricada". Este<br />
autor sostiene que "<strong>las</strong> organizaciones pue<strong>de</strong>n llegar a <strong>de</strong>sintegrarse<br />
si cada miembro <strong>de</strong>l personal operativo toma <strong>de</strong>cisiones con<br />
absoluta in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia"; por esta razón, <strong>las</strong> organizaciones<br />
<strong>de</strong>sarrollan maneras <strong>de</strong> tomar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones en lugar <strong>de</strong> sus trabajadores,<br />
"antes <strong>de</strong> que se presenten situaciones específicas que<br />
exijan la adopción <strong>de</strong> alguna alternativa".<br />
...(los sucesos) y <strong>las</strong> condiciones en el campo se prevén tan<br />
completamente como sea posible y los cursos <strong>de</strong> acción (a<strong>de</strong>cuados<br />
para cada conjunto <strong>de</strong> sucesos y condiciones) se <strong>de</strong>scriben<br />
<strong>de</strong>talladamente por anticipado. Así, el trabajador operativo<br />
sólo necesita <strong>de</strong>terminar en qué categoría cae cualquiera <strong>de</strong> los<br />
casos que se le presentan; una vez <strong>de</strong>terminado esto, el trabajador<br />
simplemente se <strong>de</strong>dicaa seguir una serie <strong>de</strong> pasos que sea<br />
aplicable a esa categoría. Por lo tanto, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> cada categoría<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones únicamente se "ejecutan"."<br />
Gran parte <strong>de</strong> la función que cumplen los administradores <strong>de</strong><br />
alto nivel en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> consiste en prever los<br />
problemas que se presentarán con mayor frecuencia en los niveles<br />
inferiores <strong>de</strong>l sistema, así como en intentar programar el comportamiento<br />
<strong>de</strong> los subordinados con el fin <strong>de</strong> que respondan a esos<br />
problemas <strong>de</strong> manera regular.<br />
Pero no todos los dispositivos <strong>de</strong> control resultan tan evi<strong>de</strong>ntes.<br />
En una digresión informal, Robert Anthony subraya que "el sistema<br />
15 Herbert Kaufman, The Forest Ranger:A Studyof.'Adminlstrative Behavior(Baltimore:<br />
Johns Hopkins University Press, 1960), p. 91.
198 RICHARD F. ELMORE<br />
(<strong>de</strong> controles administrativos) <strong>de</strong>be estructurarse <strong>de</strong> forma tal que<br />
<strong>las</strong> acciones que los administradores operativos empren<strong>de</strong>n en<br />
provecho propio, tiendan también a favorecer los intereses <strong>de</strong> la<br />
organización en su totalidad".16 Así pues, uno <strong>de</strong> los ingredientes<br />
más importantes <strong>de</strong>l control es la posibilidad <strong>de</strong> incorporarlo a los<br />
procesos mismos a través <strong>de</strong> los cuales la gente se socializa en <strong>las</strong><br />
organizaciones.<br />
Los psicólogos sociales Katz y Kahn observan que todas <strong>las</strong><br />
organizaciones cuentan con "subsistemas <strong>de</strong> mantenimiento" para<br />
el reclutamiento, la indoctrinación, la socialización, la recompensa<br />
y la sanción, que "funcionanpara mantener enbuen estado la trama<br />
<strong>de</strong> los comportamientos inter<strong>de</strong>pendientes necesarios para el cumplimiento<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> tareas"." Estos mecanismos constituyen la base <strong>de</strong><br />
"los patrones uniformes <strong>de</strong> conducta a los que se requiere se sometan<br />
todas <strong>las</strong> personas que <strong>de</strong>sempeñan un papel en cualquier<br />
relación funcional dada, in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> sus <strong>de</strong>seos personales<br />
o <strong>de</strong> <strong>las</strong> obligaciones interpersonales, todos los cuales son<br />
irrelevantes para la relación funcional"." En lenguaje llano, esto<br />
significa que <strong>las</strong> organizaciones requieren frecuentemente que la<br />
gente ponga <strong>las</strong> exigencias <strong>de</strong> sus funciones formales por encima <strong>de</strong><br />
sus preferencias personales. Elefecto que esto tiene es el <strong>de</strong> ampliar<br />
<strong>las</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> prediccióny control <strong>de</strong>l comportamiento <strong>de</strong> los<br />
subordinados, en forma muy similar al efecto <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
prefabricadas y al <strong>de</strong>l principio <strong>de</strong> sub-optimización. <strong>La</strong> diferencia<br />
es que, en lugar <strong>de</strong> mol<strong>de</strong>ar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones, quienes resultan mol<strong>de</strong>ados<br />
son los propios responsables <strong>de</strong> la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones.<br />
El atractivo principal <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas<br />
es que pue<strong>de</strong> ser fácilmente transformado en un conjunto <strong>de</strong><br />
prescripciones normativas que los analistas <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> pue<strong>de</strong>n<br />
a su vez emplear para <strong>de</strong>finir la manera en la que el proceso <strong>de</strong><br />
16 Anthony, Planning and Control Systems, p. 45.<br />
17 Katz and Kahn, The Social Psychology o[ Organizations, p. 40.<br />
18Ibid, p. 40.
MODELOS ORGANIZACIONALES 199<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong>be <strong>de</strong>sarrollarse. Des<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong> este<br />
mo<strong>de</strong>lo, la <strong>implementación</strong> eficaz requiere cuatro ingredientes<br />
principales: 1) tareas y objetivos claramente especificados, que<br />
reflejen con exactitud la intención fundamental <strong>de</strong> la política, 2) un<br />
plan administrativo que asigne tareas y normas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño a <strong>las</strong><br />
unida<strong>de</strong>s subordinadas, 3) un instrumento objetivo para medir el<br />
<strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas, y 4) un sistema suficiente<br />
<strong>de</strong> controles administrativos y <strong>de</strong> sanciones sociales capaz <strong>de</strong> hacer<br />
responsables a los subordinados <strong>de</strong> su propio <strong>de</strong>sempeño. Por<br />
<strong>de</strong>finición, <strong>las</strong> <strong>de</strong>ficiencias en la <strong>implementación</strong> son resultado <strong>de</strong><br />
errores en la planeación, en la especificación y en el control. El<br />
análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> consiste en encontrar o en prever<br />
estas fal<strong>las</strong> y en prescribir <strong>las</strong> soluciones pertinentes.<br />
El análisis se facilita mucho en el caso <strong>de</strong> este mo<strong>de</strong>lo, en virtud<br />
<strong>de</strong> que se presupone que <strong>las</strong> organizaciones funcionan como unida<strong>de</strong>s;<br />
se piensa que es una sola la concepción <strong>de</strong> la política que<br />
domina en todos los niveles <strong>de</strong> una organización. El éxito o fracaso<br />
<strong>de</strong> la organización se juzga i<strong>de</strong>ntificando <strong>las</strong> discrepancias existentes<br />
entre la formulación <strong>de</strong> la política y el comportamiento <strong>de</strong> los<br />
subordinados. El analista concentra su atención en la "claridad,<br />
precisión, amplitud y sensatez <strong>de</strong> la formulación preliminar <strong>de</strong> la<br />
política", en "la capacidad técnica para llevar a cabo la <strong>implementación</strong>"<br />
yen "el grado hasta el cual los resultados alcanzados por la<br />
organización se ajustan a <strong>las</strong> expectativas que dieron lugar a la<br />
introducción <strong>de</strong> la innovación". 19 Pero para que esta concepción <strong>de</strong>l<br />
análisis tenga algún sentido en términos organízacionales, uno <strong>de</strong>be<br />
primero suponer que quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, los administradores<br />
y los analistas, comparten la misma forma <strong>de</strong> enten<strong>de</strong>r esa<br />
política y gozan <strong>de</strong> un control suficiente sobre el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
como para someter a los subordinados a la misma manera<br />
<strong>de</strong> ver <strong>las</strong> cosas.<br />
_ 19 Walter Williams, "Implementation Analysis and Assessment", en Williams and<br />
Elmorc (eds.), Social Program Implcmentation, pp. 281·2.
200 RICHARD F. ELMORE<br />
En consecuencia,parece que mucho <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> la medida en<br />
la que <strong>las</strong> organizaciones puedan estructurarse efectivamente <strong>de</strong><br />
acuerdo con <strong>las</strong> hipótesis <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas.<br />
<strong>La</strong> evi<strong>de</strong>ncia empírica es muy sugerente, pero no permite sacar<br />
conclusiones al respecto. Herbert Kaufman, cuya trayectoria ha<br />
estado <strong>de</strong>dicada al estudio <strong>de</strong>l acatamiento y control administrati- .<br />
vos, concluye su ya clásico estudio sobre el Servicio Forestal norteamericano<br />
observando que "en general, el rendimiento se aproxima<br />
notablemente a los objetivos propuestos por la dirección",» Esto se<br />
hizo posible gracias al empleo <strong>de</strong> un conjunto <strong>de</strong> controles administrativos<br />
y <strong>de</strong> sanciones sociales muy próximos a los planteamientos<br />
<strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administracién <strong>de</strong> sistemas. El resultado neto es<br />
que "los guardabosques <strong>de</strong>sean hacer exactamente lo que el Servicio<br />
Forestal quiere que hagan, y son capaces <strong>de</strong> hacerlo porque <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la organización y sus acciones hanllegado a constituir<br />
su segunda naturaleza, como resultado <strong>de</strong> años <strong>de</strong> obediencia continua"."<br />
Conclusiones muy similares son <strong>las</strong> que formula Jeremiah<br />
ü'Connell en su estudio sobre la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una profunda<br />
reorganización en una gran compañía <strong>de</strong> seguros. El autor se propuso<br />
<strong>de</strong>mostrar la eficacia <strong>de</strong> una estrategia <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
basada en acciones "unilaterales" propuestas por la gerencia yen<br />
ciertos "valores económicos"." El plan <strong>de</strong> reorganización constituía<br />
un ejemplo prístino <strong>de</strong> la sub-optimización:<br />
Los administradores tendrán una responsabilidad directa sobre<br />
los resultados semanales acumulados logrados por una unidad,<br />
compuesta ésta, a su vez, por entre siete y diez hombres... Esta<br />
responsabilidad directa trae como consecuencia que cada administrador<br />
<strong>de</strong>ba rendir cuentas <strong>de</strong> la manera en la que utiliza su<br />
20 Kaufman, The Forest Ranger, p. 203.<br />
21Ibid., p. 228.<br />
22Jeremiah O'Connell, Managing Organizational Innovation (Homewood, IlIinois:<br />
Irwin, 1968), p. 10.
MODELOS ORGANlZACIONALES 201<br />
tiempo personal. Su expediente personal será el expediente<br />
conjunto <strong>de</strong> la unidad a su cargo. Sobre la base <strong>de</strong> este expediente,<br />
se evaluará su <strong>de</strong>sempeño, se le otorgará reconocimiento y<br />
se le recompensará, en su caso.><br />
O'Connell sostiene que el plan tenia el propósito <strong>de</strong> colocar "los<br />
mejores recursos disponibles en los mercados más prometedores",<br />
lo cual permitiría, con mucha probabilidad, incrementar <strong>las</strong> ganancias<br />
<strong>de</strong> la compañía.><br />
El rasgo distintivo común a los dos casos citados es el ejercicio<br />
<strong>de</strong> un fuerte control administrativo, en medio <strong>de</strong> una gran dispersión<br />
geográfica. Esto indica, a su vez, que <strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s organizaciones<br />
pue<strong>de</strong>n aproximarse al i<strong>de</strong>al <strong>de</strong> <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s maximizadoras <strong>de</strong><br />
valores. Pero ninguno <strong>de</strong> estos dos ejemplos proviene <strong>de</strong> la literatura<br />
sobre la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> programas sociales en la cual, por<br />
lo <strong>de</strong>más, no existen ejemplos que tiendan a aproximarse a ese i<strong>de</strong>al.<br />
Una posible explicación <strong>de</strong> este fenómeno es que la literatufa sólo<br />
registra casos <strong>de</strong> fracaso. Otra, es que los programas sociales se<br />
caracterizan por-una mala administración crónica. Podríamos argumentar<br />
que, <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r encontrar ejemplos <strong>de</strong> éxito en la <strong>implementación</strong>,<br />
esos casos presentarían los atributos esenciales <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo<br />
<strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas. Sin embargo, éste es un problema<br />
empírico cuya solución requiere <strong>de</strong> más evi<strong>de</strong>ncias que <strong>las</strong> que<br />
tenemos hasta el momento.<br />
Pero existen por lo menos dos explicaciones más a la ausencia<br />
<strong>de</strong> ejemplos <strong>de</strong> administración <strong>de</strong> sistemas en la literatura sobre<br />
<strong>implementación</strong>; ambas señalan <strong>de</strong>ficiencias en el mo<strong>de</strong>lo. <strong>La</strong> primera<br />
<strong>de</strong> el<strong>las</strong> es que el mo<strong>de</strong>lo ignora por completo un elemento<br />
básico común a todos los casos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> programas<br />
sociales: el fe<strong>de</strong>ralismo. In<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> lo bienorganizada<br />
que una instancia pueda estar, su capacidad para implementar<br />
programas con éxito <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>, hasta cierto punto, <strong>de</strong> su habilidad<br />
23Ibid., pp. 72Y74.<br />
24Ibid., p. 13.
202 RICHARD F. ELMORE<br />
para ejercer influencia sobre agencias que se encuentren en otros<br />
niveles <strong>de</strong>l gobierno.<br />
En los dos ejemplos citados anteriormente, el agente responsable<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> es un subordinado directo <strong>de</strong> la administración;<br />
<strong>las</strong> mismas personas que articulan la política son quienes lo<br />
seleccionan, indoctrinan, recompensan y castigan. Pero cuando más<br />
<strong>de</strong> una agencia está involucrada en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
<strong>las</strong> líneas <strong>de</strong> autoridad son muy confusas. Habitualmente, los responsables<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales tienen que<br />
rendir cuentas ante más <strong>de</strong> unajurisdicción política: ante el gobierno<br />
fe<strong>de</strong>ral por lo que respecta a los componentes generales <strong>de</strong> la<br />
política y a ciertos lineamientos específicos, y ante alguna unidad<br />
estatal o local por lo que toca a multitud <strong>de</strong> <strong>de</strong>talles administrativos.<br />
<strong>La</strong>s fronteras jurisdiccionales constituyen una característicapermanente<br />
<strong>de</strong>l sistema fe<strong>de</strong>ral norteamericano; no existen para asegurar<br />
la eficiencia <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, sino paraproteger <strong>las</strong> prerrogativas<br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong> los gobiernos estatales y locales. En la medida en<br />
la que entien<strong>de</strong> el "éxito" <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> como la producción<br />
<strong>de</strong> resultados coherentes entre sí a todo lo largo <strong>de</strong> la jerarquía<br />
gubernamental, el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas resulta<br />
antí-fe<strong>de</strong>ralista.<br />
Un buen ejemplo <strong>de</strong> este prejuicio anti-fe<strong>de</strong>ralista es el estudio<br />
<strong>de</strong> Herbert Kaufman sobre el control administrativo en nueve<br />
agencias fe<strong>de</strong>rales. Seis <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias que Kaufman incluyó en su<br />
muestra administraban sus propios programas; otras tres administraban<br />
programas a través <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>s gubernamentales estatales y<br />
locales. Kaufman reconoció la distinción, pero optó por no consi<strong>de</strong>rarla<br />
importante para efectos <strong>de</strong>l análisis:<br />
En el caso <strong>de</strong> los programas intergubernamentales, optamos<br />
por consi<strong>de</strong>rar a los receptores <strong>de</strong> los fondos administrados por<br />
oficinas como si fuesen subordinados <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias administradoras.<br />
Esto, con el propósito <strong>de</strong> afinar <strong>las</strong> comparaciones...
204 RICHARD F. ELMORE<br />
embargo, recurrimos a ellos porquenos aportaninstrumentos.útiles<br />
para organizar y simplificar los problemas complejos. En este sentido,<br />
el criterio para validar un mo<strong>de</strong>lo no es si éste representa con<br />
exactitud la realidad, sino si ofrece alguna ventaja corno dispositivo<br />
para la solución <strong>de</strong> problemas. <strong>La</strong> mayor utilidad <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la<br />
administración <strong>de</strong> sistemas resi<strong>de</strong> en que dirige nuestra atención<br />
hacia los mecanismos con los que cuentan los responsables <strong>de</strong> la<br />
elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y los administradores <strong>de</strong> alto nivel para<br />
estructurar y controlar el comportamiento <strong>de</strong> los subordinados.<br />
No obstante, es peligroso centrar toda la atención en la conveniencia<br />
normativa <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo, haciendo caso omiso <strong>de</strong> su vali<strong>de</strong>z<br />
<strong>de</strong>scriptiva. Decir que el mo<strong>de</strong>lopermite elaborar simplificaciones<br />
útiles, no equivale a afirmar que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong>bería estructurarse <strong>de</strong> acuerdo con ese mo<strong>de</strong>lo. Éste es un error<br />
en el que los analistas <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> se muestran particularmente<br />
propensos a caer; por lo <strong>de</strong>más, implica una circularidad muy<br />
peculiar y evi<strong>de</strong>nte. De acuerdo con el argumento, si la relación<br />
entre el mo<strong>de</strong>lo y la realidad es muy débil, el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>bería<br />
emplearse para reestructurar la realidad. Sólo entonces, concluye<br />
triunfalmente el analista, pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>terminarse si el mo<strong>de</strong>lo "funciona"<br />
o no. Una modalidad especial <strong>de</strong> este razonamiento proclama<br />
que los programas sociales fracasan porque <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> no se<br />
<strong>de</strong>finen con todo <strong>de</strong>talle y porque el control administrativo es muy<br />
frágil. Enla medida enla que pongamos remedio a estos problemas,<br />
podremos pre<strong>de</strong>cir que habrá una mayor proporción <strong>de</strong> éxitos que<br />
<strong>de</strong> fracasos. El problema <strong>de</strong> este razonamiento es que la <strong>de</strong>finición<br />
<strong>de</strong>l éxito se hace <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el interior <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo mismo y que pue<strong>de</strong> o<br />
no ser compartidapor quienes realmente forman parte <strong>de</strong>l proceso.<br />
Se pue<strong>de</strong> afirmar con seguridad casi total que el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la<br />
administración <strong>de</strong> sistemas"funcionará" si todos los participantes se<br />
comportan <strong>de</strong> acuerdo con sus prescripciones. Si pudiéramos conseguir<br />
que todas <strong>las</strong> organizaciones orientaran su actividad a la<br />
maximización <strong>de</strong> valores, podríamos comprobar sin duda alguna
MODELOS ORGANlZACIONALES<br />
que todas <strong>las</strong> organizaciones son maximizadoras <strong>de</strong> valores. Pero el<br />
hecho es que los participantes en el proceso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
no necesariamente comparten <strong>las</strong> normas <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo. Y es precisamente<br />
este hecho lo que nos obliga a buscar mo<strong>de</strong>los alternativos.<br />
205<br />
Mo<strong>de</strong>lo JI: <strong>La</strong> <strong>implementación</strong><br />
como proceso burocrático<br />
PROPOSICIONES<br />
1.Los dos atributos centrales <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones son la autonomía<br />
y la rutina. Todocomportamiento relevante en <strong>las</strong> organizaciones<br />
pue<strong>de</strong> explicarse sobre la base <strong>de</strong> la relación entre la<br />
autonomía irreductible que ejercen los trabajadores individuales en<br />
sus <strong>de</strong>cisiones cotidianas "y <strong>las</strong> rutinas <strong>de</strong> operación que <strong>de</strong>sarrollan<br />
para mantener y mejorar sus posiciones en la organización.<br />
2. El predominio <strong>de</strong> la autonomía y la rutina significa que el<br />
po<strong>de</strong>r en <strong>las</strong> organizaciones tien<strong>de</strong> a fragmentarse y a dispersarse<br />
entre pequeñas unida<strong>de</strong>s. Estas unida<strong>de</strong>s ejercen un control relativamente<br />
fuerte sobre <strong>las</strong> tareas específicas que se ubican <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong><br />
su esfera <strong>de</strong> competencia. <strong>La</strong> magnitud <strong>de</strong>l control que cualquier<br />
unidad organizacional pue<strong>de</strong> ejercer sobre otra-seao no <strong>de</strong>l mismo<br />
niveljerárquico-está limitada por el hecho <strong>de</strong> que, en la medida en<br />
la que <strong>las</strong> organizaciones se vuelven crecientemente complejas, <strong>las</strong><br />
unida<strong>de</strong>s se especializan cada vez más y ejercen un mayor control<br />
sobre sus propias operaciones internas.<br />
3. El proceso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones consiste en controlar la<br />
autonomía yen modificar la rutina. Todas <strong>las</strong> propuestas <strong>de</strong> cambio<br />
son sometidas a juicio por <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s organizacionales, para <strong>de</strong>terminar<br />
el grado en el que contrastan o se alejan <strong>de</strong> los patrones<br />
establecidos; por tanto, <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones organizacionales tien<strong>de</strong>n a<br />
ser graduales.<br />
4. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> consiste en i<strong>de</strong>ntificar el lugar en el que<br />
se concentra la autonomíay en establecer cuál <strong>de</strong> los repertorios <strong>de</strong>
208 RICHARD F. ELMORE<br />
esas técnicas suelen ser meramente accesorias a la función "real"<br />
<strong>de</strong> la organización. <strong>La</strong> mayor preocupación <strong>de</strong> este tipo <strong>de</strong> trabajador<br />
es la <strong>de</strong> apren<strong>de</strong>r a encarar <strong>las</strong> presiones inmediatas <strong>de</strong>l trabajo,<br />
lo cual requiere inventar y apren<strong>de</strong>r un conjunto relativamente .<br />
complejo <strong>de</strong> rutinas laborales que se a<strong>de</strong>cúen a la propia responsabilidad<br />
especializada. <strong>La</strong> ruptura entre los administradores <strong>de</strong> alto<br />
nivel y los trabajadores operativos explica la perspectiva irónica y<br />
en ocasiones escéptica que suelen asumir los maestros, los trabajadores<br />
sociales y <strong>de</strong>más burócratas cuando se les pi<strong>de</strong> su opinión<br />
sobre la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política: "¿Política?", replican, "Estamos<br />
tan ocupados en hacer nuestro trabajo, que no tenemos<br />
mucho tiempo para pensar en la política".<br />
Así pues, el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático intenta i<strong>de</strong>ntificar<br />
el efecto que tienen la autonomía y el comportamiento rutinario <strong>de</strong><br />
los niveles inferiores en la puesta en práctica <strong>de</strong> la política. El<br />
problema analítico central <strong>de</strong> este mo<strong>de</strong>lo consiste en <strong>de</strong>scubrir en<br />
dón<strong>de</strong> resi<strong>de</strong> la autonomía y <strong>de</strong> qué modo pue<strong>de</strong>n mol<strong>de</strong>arse <strong>las</strong><br />
rutinas existentes para lograr dar cumplimiento a los propósitos <strong>de</strong><br />
la política. <strong>La</strong> mayor diferencia entre el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración<br />
<strong>de</strong> sistemas y el <strong>de</strong>l proceso burocrático es que el primero supone<br />
que los instrumentos <strong>de</strong>l control administrativo pue<strong>de</strong>n emplearse<br />
para programar el comportamiento <strong>de</strong> los subordinados, en tanto<br />
que el segundo consi<strong>de</strong>ra que la autonomía y <strong>las</strong> rutinas operativas<br />
constituyen mecanismos mediante los cuales los subordinados se<br />
resisten al control.<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas parte <strong>de</strong>l supuesto<br />
<strong>de</strong> que la totalidad <strong>de</strong> los recursos <strong>de</strong> una organización pue<strong>de</strong><br />
orientarse a la consecución <strong>de</strong> un solo conjunto <strong>de</strong> objetivos coherentes<br />
entre sí -esto es, que <strong>las</strong> organizaciones pue<strong>de</strong>n ser programadas<br />
para respon<strong>de</strong>r a <strong>las</strong> modificaciones que se le hagan a la<br />
política-o Por el contrario, el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático presupone<br />
que la característica predominante <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones es<br />
la resistencia al cambio -lo cual no <strong>de</strong>be consi<strong>de</strong>rarse simplemente
MODELOS ORGANlZACIONALES 209<br />
como inercia (la ten<strong>de</strong>ncia a moverse en una sola dirección hasta<br />
que alguna fuerza externa produzca una <strong>de</strong>sviación) sino, según<br />
observa Donald Schon, como "conservadurismo dinámico", es <strong>de</strong>cir,<br />
la ten<strong>de</strong>ncia a luchar por permanecer igual."<br />
Des<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas<br />
se presupone que, dado un conjunto apropiado <strong>de</strong> controles<br />
administrativos, <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas <strong>de</strong> una organización<br />
harán lo que se les or<strong>de</strong>na; en el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático se<br />
presupone, en cambio, que <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas continuarán<br />
haciendo lo que hacían en el pasado, a menos que se encuentre una<br />
manera <strong>de</strong> obligar<strong>las</strong> a hacer lo contrario.<br />
Cuando se trata <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> programas sociales,<br />
<strong>las</strong> nuevas <strong>políticas</strong> <strong>de</strong>ben pasar habitualmente <strong>de</strong> una gran unidad<br />
burocrática pública a otra y, posteriormente, a través <strong>de</strong> diversas<br />
capas sucesivas <strong>de</strong> la agencia responsable <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
antes <strong>de</strong> alcanzar el punto <strong>de</strong> impacto en el beneficiario. Que la<br />
política produzcao no el impacto <strong>de</strong>seado en el beneficiario, es algo<br />
que <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> en buena medida <strong>de</strong> que la fuerza <strong>de</strong> la rutina imperante<br />
en cada nivel <strong>de</strong>l proceso actúe a favor o en contra <strong>de</strong> la<br />
política.<br />
<strong>La</strong> etapa final <strong>de</strong> este proceso -es <strong>de</strong>cir, el momento <strong>de</strong> la<br />
prestación <strong>de</strong>l servicio por parte <strong>de</strong> la agencia al beneficiario- suele<br />
ser aquélla en la que <strong>las</strong> fuerzas <strong>de</strong> la autonomía y la rutina resultan<br />
más difíciles <strong>de</strong> vencer. Este problema constituye el centro <strong>de</strong> la<br />
preocupación <strong>de</strong> los estudiosos <strong>de</strong> la "burocracia <strong>de</strong>l nivel operativo"<br />
("street-level bureaucracy"). El crecimiento <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s agencias<br />
prestadoras <strong>de</strong> servicios públicos ha generado una c<strong>las</strong>e perfectamente<br />
i<strong>de</strong>ntificable <strong>de</strong> burócratas: la que se compone <strong>de</strong> quienes<br />
llevan sobre sus espaldas prácticamente toda la responsabilidad <strong>de</strong>l<br />
Contacto directo con los ciudadanos, quienes ejercen un margen<br />
relativamente ancho <strong>de</strong> autonomía respecto <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones particulares<br />
que exige el trato con los beneficiarios y quienes, en<br />
33 D onald Schon, Beyond the Stable State New York: Random House, 1971, p. 32.
210 RICHARD F. ELMORE<br />
consecuencia, tienen un impacto potencial consi<strong>de</strong>rable en los ciudadanos.><br />
Des<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l ciudadano, el burócrata <strong>de</strong>l nivel operativo<br />
es realmente el gobierno. Los ciudadanos comunes rara vez,<br />
o nunca, interactúan con los administradores <strong>de</strong> más alto nivel; <strong>de</strong><br />
hecho, la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> burocracias <strong>de</strong>l servicio público han sido<br />
<strong>de</strong>liberadamente estructuradaspara impedir este contacto. Debido<br />
a la frecuencia e inmediatez <strong>de</strong>l contacto entre los burócratas <strong>de</strong>l<br />
nivel operativo y sus .beneficiarios, suele ser habitualmente imposible<br />
que los administradores <strong>de</strong> alto nivel supervisen o controlen<br />
todos los aspectos <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l trabajo. En consecuencia, se<br />
interpone una consi<strong>de</strong>rable distancia entre el burócrata <strong>de</strong>l nivel<br />
operativo y sus superiores. Esta distancia alienta la autonomía y la<br />
capacidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>cidir discrecionalmente en los niveles inferiores <strong>de</strong><br />
la organización. <strong>La</strong> característicadistintiva <strong>de</strong> la burocracia <strong>de</strong>l nivel<br />
operativo es que "la discrecionalidad aumenta a medida que se<br />
<strong>de</strong>scien<strong>de</strong> en la jerarqufa".><br />
Pero esta concentración <strong>de</strong> autonomía en los niveles inferiores<br />
tiene a su vez una cualidad paradójica, que consiste en que, aunque<br />
los burócratas <strong>de</strong>l nivel operativo ocupen la posición más crítica en<br />
el proceso <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> los servicios, sus condiciones <strong>de</strong> trabajo<br />
muy rara vez favorecen el <strong>de</strong>sempeño a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> sus funciones.<br />
Conmuchafrecuencia, estos burócratas se encuentrancolocados en<br />
situaciones en <strong>las</strong> que carecen <strong>de</strong> los recursos organizacionales y<br />
personales suficientes para realizar apropiadamente sus tareas, en<br />
<strong>las</strong> que regularmente están expuestos a amenazas físicas o psicológicas<br />
y en <strong>las</strong> que se les plantean expectativas incompatibles o<br />
ambiguas respecto <strong>de</strong> la manera en la que <strong>de</strong>berían <strong>de</strong>sarrollar su<br />
trabajo."<br />
34 Michael Lipsky, "Toward a Theory of Street-Level Bureaucracy", en Willis Hawley<br />
and Michael Lipsky (eds.), Theoretical Perspectives on Urban Politics (Englewood Cliffs,<br />
NJ.: Prentice Hall, 1976), p. 197.<br />
35 Wilson, Varieties o/Police Behavior, p. 7.<br />
36 Lípsky,"Toward a Theory of Street-Level Bureaucracy", pp. 197-8.
MODELOS ORGANlZACIONALES 211<br />
Los trabajos <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios sociales se encuentran<br />
entre los que mayor cantidad <strong>de</strong> presiones imponen en nuestra<br />
sociedad. De los burócratas <strong>de</strong>l nivel operativo se espera que traten<br />
a los beneficiarios como individuos, pero la gran <strong>de</strong>manda que<br />
tienen sus servicios los obliga a establecer rutinas para proporcionarles<br />
tratamiento masivo. Los funcionarios <strong>de</strong> alto nivel y los<br />
responsables <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> se preocupan <strong>de</strong> la<br />
manera en la que la política se expresa a través <strong>de</strong> la legislación, los<br />
reglamentos y los lineamientos. En contraste, lo que más preocupa<br />
a los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en el nivel operativo es<br />
cómo controlar la tensión yla complejidad <strong>de</strong>l trabajo cotidiano. De<br />
esta inquietud surge todo un conjunto <strong>de</strong> rutinas informales que los<br />
estudiosos <strong>de</strong> la burocracia <strong>de</strong>l nivel operativo suelen llamar "mecanismos<br />
<strong>de</strong> adaptación".<br />
Apren<strong>de</strong>r a adaptarse a <strong>las</strong> tensiones que implica la prestación<br />
<strong>de</strong> servicios, significa apren<strong>de</strong>r a confiar en fuentes <strong>de</strong> información<br />
sencil<strong>las</strong> y rutinarias respecto <strong>de</strong> los beneficiarios -historias<br />
<strong>de</strong> caso, registros <strong>de</strong> empleo, registros escolares permanentes,<br />
calificaciones <strong>de</strong> pruebas, formas <strong>de</strong> elegibilidad y otras semejantes-o<br />
Significa <strong>de</strong>sarrollar mecanismos muy simples para c<strong>las</strong>ificar<br />
y etiquetar a la gente <strong>de</strong> manera sencilla y rápida -"padre alcohólico",<br />
"familia rota", "trayectoria <strong>de</strong> abuso <strong>de</strong> drogas", "ten<strong>de</strong>ncia<br />
a la violencia y resistencia a la autoridad", "incapacidad para<br />
conservar un empleo" y otras por el estilo-o Implica también<br />
<strong>de</strong>sarrollar <strong>las</strong> "faculta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> sospecha", con el fin <strong>de</strong> reconocer<br />
inmediatamente a <strong>las</strong> personas que representan una amenaza<br />
Contra uno mismo o contra el sistema que uno está administrando.<br />
Signifíca, por último, aprovechar los procedimientos formales <strong>de</strong><br />
la organización para ten<strong>de</strong>r una distancia impersonal entre uno<br />
mismo como individuo y el beneficiario."Todos estos mecanismos<br />
tienen el efecto <strong>de</strong> reducir y controlar la tensión y la incertidumbre<br />
<strong>de</strong>l trabajo cotidiano y,por esta razón, son elementos <strong>de</strong>stacados en<br />
37 Ibid; pp. 201ss.
212 RICHARD F. ELMORE<br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política social. Por otra parte, estos mecanismos<br />
no suelen incluirse en la <strong>de</strong>finición que el responsable <strong>de</strong> la<br />
elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> o el funcionario <strong>de</strong> alto nivel hacen <strong>de</strong><br />
la "política". Con mucha frecuencia, son ignorados o consi<strong>de</strong>rados<br />
como factores externos al proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
<strong>La</strong> <strong>de</strong>dicación <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s esfuerzos para lograr gran precisión<br />
en <strong>las</strong> <strong>de</strong>claraciones formales <strong>de</strong> la política, en <strong>de</strong>trimento <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
rutinas informales <strong>de</strong> adaptación, implica que "aun <strong>las</strong> formas más<br />
ingeniosas <strong>de</strong> manipulación <strong>de</strong> metas, estructura, procedimientos<br />
<strong>de</strong> contratación <strong>de</strong> personal, capacitación y supervisión, pue<strong>de</strong>n...<br />
representar únicamente cambios superficiales... y no tener relación<br />
alguna con <strong>las</strong> reformas fundamentales que se espera poner en<br />
ejecución"." Des<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático,<br />
<strong>las</strong> transformaciones más profundas en la política no producen<br />
efectos sino hasta que alcanzan el punto en el que se realiza la<br />
transacción final entre el prestador <strong>de</strong> servicios y el beneficiario.<br />
<strong>La</strong> complicada superestructura <strong>de</strong> reglamentos, lineamientos y<br />
controles administrativos que acompaña a la mayoría <strong>de</strong> los programas<br />
sociales, tien<strong>de</strong> a producir efectos muy débiles e imprevisibles<br />
en la prestación directa <strong>de</strong> los servicios sociales; esto es así porque<br />
los burócratas <strong>de</strong>l nivel operativo y sus beneficiarios <strong>de</strong>sarrollan<br />
sólidos patrones <strong>de</strong> interacción que resultan relativamente inmunes<br />
al cambio. Des<strong>de</strong> este punto <strong>de</strong> vista, los fracasos en la <strong>implementación</strong><br />
son resultado <strong>de</strong> la incapacidad <strong>de</strong> quienes elaboran <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> para compren<strong>de</strong>r <strong>las</strong> condiciones reales bajo <strong>las</strong> cuales se<br />
ofrecen los servicios sociales.<br />
Aunque no es muy amplia, la evi<strong>de</strong>ncia empírica que muestra el<br />
efecto <strong>de</strong> <strong>las</strong> rutinas organizacionales en la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> sociales se impone vigorosamente. Quizá, el primer esfuerzo<br />
serio por documentar el efecto que tuvo en el nivel operativo un<br />
cambio <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s proporciones en la política, fue la investigación<br />
38 Richard Weatherly, "Toward a Theory of Client Control in Street-Level Bureaucracy",<br />
unpublished paper, School of Social Work, University ofWashington, 1976, p. 5.
MODELOS ORGANlZACIONALES 213<br />
<strong>de</strong> Miriam Johnson. En este estudio se <strong>de</strong>scribe la influencia que la<br />
política nacional sobre la mano <strong>de</strong> obra ejerció enel funcionamiento<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> oficinas locales <strong>de</strong>l servicio <strong>de</strong> empleo en California." El<br />
servicio <strong>de</strong> empleo es, encierto sentido, unarquetipo <strong>de</strong> los sistemas<br />
<strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios sociales. Iniciado y engran medidafinanciado<br />
por el gobierno fe<strong>de</strong>ral, este servicio es totalmente administrado<br />
por los estados, los cuales están obligados a seguir<br />
lineamientos sumamente generales emitidos <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el nivel fe<strong>de</strong>ral.<br />
No obstante, <strong>las</strong> transacciones esenciales <strong>de</strong>l servicio <strong>de</strong> empleo<br />
tienen lugar en el nivel operativo, en el que los empleadores y los<br />
candidatos al empleo son puestos en contacto.<br />
Antes <strong>de</strong> la rutad <strong>de</strong> los años sesenta, los servicios estatales <strong>de</strong><br />
empleo funcionaban principalmente como mecanismos <strong>de</strong> intercambio<br />
<strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra; su objetivo consistía simplemente en<br />
establecer una correspon<strong>de</strong>ncia entre el mejor candidato y el empleo<br />
disponible. A mediados <strong>de</strong> los sesenta, <strong>las</strong> nuevas <strong>políticas</strong><br />
fe<strong>de</strong>rales sobre la mano <strong>de</strong> obrahacían énfasis enla responsabilidad<br />
que esos servicios tenían <strong>de</strong> adoptar programas correctivos para<br />
incorporar a <strong>las</strong> personas pobres y no calificadas al mercado <strong>de</strong><br />
trabajo. Posteriormente, a principios <strong>de</strong> los años setenta, un creciente<br />
escepticismo respecto <strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong> estos servicios para<br />
ayudar a la población en <strong>de</strong>sventaja dio lugar a un retroceso hacia<br />
la concepción original <strong>de</strong>l intercambio laboral. Johnson nos ofrece<br />
el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> los beneficiarios acerca <strong>de</strong> 10 que significaba<br />
tratar con el servicio <strong>de</strong> empleo en cada uno <strong>de</strong> esos periodos.<br />
Durante la primera fase -la <strong>de</strong>l intercambio laboral- la transacción<br />
<strong>de</strong>l beneficiario conel servicio <strong>de</strong> empleo estaba dominada por<br />
la impersonal fila <strong>de</strong> espera y el mostrador que separaba al beneficiario<br />
<strong>de</strong>l burócrata. "El solicitante no tenía forma alguna <strong>de</strong> eludir<br />
la fila", dice la autora, porque sólo haciendo fila podía llegar a<br />
obtener <strong>las</strong> formas que se necesitaban:<br />
39 Miriam Johnson, CounterPoint:The Changing EmploymentService, Salt <strong>La</strong>ke City,<br />
Utah: Olympus, 1973.
214 RICHARD F. ELMORE<br />
<strong>La</strong> fila <strong>de</strong> espera conducía al mostrador y éste hacía <strong>las</strong> veces <strong>de</strong><br />
una muralla, <strong>de</strong> una frontera que <strong>de</strong>finía los campos <strong>de</strong> batalla.<br />
El mostrador protegía y <strong>de</strong>fendía a la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia pública <strong>de</strong>l<br />
asedio y asalto <strong>de</strong>l público que atendía, <strong>de</strong>l ataque <strong>de</strong> "aquellos",<br />
que eran el enemigo."<br />
Cuando el Servicio <strong>de</strong> Empleo <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong> California comenzó<br />
a respon<strong>de</strong>r al mandato fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> ofrecer servicios a la población<br />
en <strong>de</strong>sventaja, lo hizo mediante el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> pequeños proyectos<br />
experimentales, y no mediante la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una reforma<br />
radical <strong>de</strong> la agencia. Los trabajadores <strong>de</strong>l servicio <strong>de</strong> empleo que<br />
participaban en estos proyectos contaban con un amplio margen <strong>de</strong><br />
autonomía para diseñarlos; así, lo primero que dieron en eliminar<br />
fueron la fila <strong>de</strong> esperay el mostrador. Enopinión <strong>de</strong> Johnson, estas<br />
acciones eranuna clara prueba<strong>de</strong> que los trabajadores <strong>de</strong> la agencia<br />
estaban tan oprimidos por <strong>las</strong> rutinas <strong>de</strong>l viejo sistema como los<br />
propios solicitantes." El mostrador fue reemplazado por relaciones<br />
más informales, menos estructuradas, que con frecuencia asumían<br />
la forma <strong>de</strong> reuniones <strong>de</strong> asesoría grupal. Pero estos proyectos<br />
experimentales "no llegaban a tener efectos significativos en quienes<br />
diseñaban los nuevos programas <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obray los sistemas<br />
<strong>de</strong> prestación <strong>de</strong>l servicio"." Asimismo, el resto <strong>de</strong>l servicio <strong>de</strong><br />
empleo parecía no haber sido afectado por los proyectos experimentales.<br />
Con el retorno <strong>de</strong> la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong>l intercambio laboral a principios <strong>de</strong><br />
los años setenta, <strong>las</strong> oficinas <strong>de</strong>l servicio <strong>de</strong> empleo volvían a parecerse<br />
mucho a lo que siempre habían sido, pero había ahora una<br />
interesante diferencia, aparentemente superficial, en <strong>las</strong> rutinas<br />
operativas <strong>de</strong>l nivel local:<br />
40 Ibid., p. 21.<br />
41 Ibid., pp. 63-4.<br />
42 Ibid., pp. 85-6.
216 RICHARD F. ELMORE<br />
realizar evaluaciones individualizadas <strong>de</strong> <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> cada<br />
niño; <strong>de</strong> ello <strong>de</strong>bía encargarse un equipo integrado por maestros,<br />
especialistas y padres <strong>de</strong> familia. <strong>La</strong> evaluación <strong>de</strong>bía dar como<br />
resultado un plan educativo para cada niño, que señalara los servicios<br />
que el sistema escolar <strong>de</strong>bía proporcionar. Si el sistema escolar<br />
era incapaz <strong>de</strong> ofrecer los servicios requeridos, tenía que sufragar<br />
los gastos que supusiera su obtención en alguna otra instancia. En<br />
la medida <strong>de</strong> lo posible, los niños en <strong>de</strong>sventaja <strong>de</strong>bían ser incorporados<br />
a los grupos regulares. Por lo <strong>de</strong>más, <strong>las</strong> c<strong>las</strong>ificaciones tradicionales<br />
que habían estigmatizado a los niños con problemas<br />
especiales, tenían que ser eliminadas.<br />
Durante el primer año <strong>de</strong> su <strong>implementación</strong> (1974-75), los<br />
administradores estatales y locales comenzaron a percatarse <strong>de</strong> que<br />
la ley imponía cargas <strong>de</strong> trabajo que estaban "muy por encima <strong>de</strong> la<br />
capacidad <strong>de</strong> cualquier sistema escolar"." En el programa implementado<br />
se hallaba implícito un cruel dilema. Por un lado, la ley<br />
exigía el tratamiento individualizado pero, por el otro, generaba una<br />
carga administrativa tan enorme en el nivel local, que los educadores<br />
se veían forzados a <strong>de</strong>sarrollar rutinas para proporcionar tratamiento<br />
masivo a los niños."<br />
Los educadores locales elaboraron normas <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión muy<br />
sencil<strong>las</strong> para distinguir los casos más difíciles <strong>de</strong> los menos complicados:<br />
los niños más ruidosos y problemáticos eran los primeros en<br />
ser referidos a evaluación; los niños con problemas habituales<br />
fácilmente i<strong>de</strong>ntificables, eran sometidos a formas <strong>de</strong> atención muy<br />
superficiales; finalmente, los niños que presentaban problemas muy<br />
complejos o que tenían padres potencialmente "perturbadores",<br />
recibían un tratamiento más cauteloso. Maestros y administradores<br />
colaborabanparareducir la cantidad <strong>de</strong> referencias, cuando la carga<br />
<strong>de</strong> trabajo era <strong>de</strong>masiado onerosa." <strong>La</strong>s sesiones <strong>de</strong> evaluación, que<br />
45Ibid., p. 180.<br />
46Ibid., p. 182.<br />
47Ibid., pp. 186-7.
MODELOS ORGANlZACIONALES 217<br />
reunían a maestros, especialistas y padres <strong>de</strong> familia, tendían a<br />
caracterizarse por valoraciones negativas <strong>de</strong> los niños, por el uso <strong>de</strong><br />
vocabulario técnico y por la preocupación excesiva en torno a la<br />
atribución <strong>de</strong> <strong>las</strong> culpas -factores todos que acentuaban la superioridad<br />
<strong>de</strong> los profesionales sobre los padres y que aceleraban la<br />
realización <strong>de</strong> los procedimientos <strong>de</strong> evaluación." Se eliminaron<br />
efectivamente <strong>las</strong> categorías tradicionales mediante <strong>las</strong> que se c<strong>las</strong>ificaban<br />
los problemas <strong>de</strong> los niños, pero se crearon nuevas etiquetas<br />
que no eran sino eufemismos." En otras palabras, la creación <strong>de</strong><br />
nuevas rutinas en el nivel local socavó en buena medidalos gran<strong>de</strong>s<br />
propósitos <strong>de</strong> la ley.<br />
Weatherley y Lipsky señalan que el problema central no residía<br />
en que el personal <strong>de</strong> <strong>las</strong> escue<strong>las</strong> locales estuviese <strong>de</strong>terminado a<br />
subvertir la ley. Por el contrario, todos los trabajadores hacían<br />
gran<strong>de</strong>s sacrificios personales para ponerla en funcionamiento. El<br />
problema real era que la ley reflejaba un <strong>de</strong>sconocimiento absoluto<br />
<strong>de</strong> la forma en la que los burócratas <strong>de</strong>l nivel operativo respon<strong>de</strong>n<br />
a los cambios en la políticay al aumento <strong>de</strong> <strong>las</strong> cargas <strong>de</strong> trabajo que<br />
aquéllos traen consigo. Enfrentados con un amplio mandato legislativo<br />
y con una nueva responsabilidad gran<strong>de</strong> y compleja, los<br />
responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en el nivel local crearon rutinas<br />
<strong>de</strong> operación que les ayudaban a simplificar su trabajo, si bien estas<br />
rutinas resultaban contrarias a la intención central <strong>de</strong> la legislación.<br />
<strong>La</strong>principal ventaja <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático es que<br />
nos obliga a enfrentar los patrones habituales <strong>de</strong> la vida burocrática<br />
y a pensar en la manera en la que <strong>las</strong> nuevas <strong>políticas</strong> afectan <strong>las</strong><br />
rutinas cotidianas <strong>de</strong> la gente que presta directamente los servicios.<br />
Los responsables <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, los analistas y<br />
los administradores tienen la ten<strong>de</strong>ncia a centrar su atención en <strong>las</strong><br />
variables que enfatizan el control y la previsibilidad, pasando po<br />
alto frecuentemente los factores que contribuyen a <strong>de</strong>bilitar e<br />
48lbid., pp. 189-90.<br />
49lbid., pp. 192-3.
218 RICHARD F. ELMDRE<br />
control y a producir anomalías en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
<strong>La</strong>s rutinas burocráticas operan a contrapelo <strong>de</strong> muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
modificaciones que se hacen a <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, porque han sido diseñadas<br />
para servir como amortiguadores contra el cambio y la incertidumbre.<br />
El hecho <strong>de</strong> que persistan se <strong>de</strong>be, precisamente, a que<br />
ofrecenventajas inmediatas a quienes recurren a el<strong>las</strong> para reducir<br />
la tensión y la complejidad <strong>de</strong>l trabajo. <strong>La</strong> incapacidad <strong>de</strong> compren<strong>de</strong>r<br />
la fuerza <strong>de</strong> la rutina en la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
conduce a graves errores <strong>de</strong> percepción.<br />
Walter Williams sostiene que la mayoría <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> surge <strong>de</strong> la división <strong>de</strong>l trabajo entre lo que él<br />
llama "la esfera <strong>de</strong> la políticayla <strong>de</strong> <strong>las</strong> operaciones".50 Enla esfera<br />
<strong>de</strong> la política, la gente tien<strong>de</strong> a prestar atención exclusiva a los<br />
asuntos más generales ya <strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s modificaciones en la distribución<br />
<strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r entre <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s gubernamentales. En consecuencia,<br />
cuando la responsabilidad <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> pasa a<br />
la esfera <strong>de</strong> <strong>las</strong> operaciones, suele no haber orientaciones útiles<br />
para guiar a los responsables. <strong>La</strong> escasez <strong>de</strong> estudios <strong>de</strong> caso<br />
acerca <strong>de</strong>l papel <strong>de</strong> <strong>las</strong> rutinas burocráticas confirma esta observación.<br />
<strong>La</strong> insensibilidad que muestran <strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s unida<strong>de</strong>s burocráticas<br />
frente a <strong>las</strong> nuevas iniciativas <strong>políticas</strong> pue<strong>de</strong> atribuirse,<br />
en la mayoría <strong>de</strong> los casos, a la incapacidad <strong>de</strong> establecer una<br />
conexión entre <strong>las</strong> "gran<strong>de</strong>s i<strong>de</strong>as" <strong>de</strong> quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
y los aparentemente triviales mecanismos <strong>de</strong> adaptación <strong>de</strong> los<br />
responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
A diferencia <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas, el<br />
mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático no ofrece prescripciones precisas<br />
para mejorar el proceso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Prácticamente, la<br />
única recomendación normativa que ofrecen los estudiosos <strong>de</strong> la<br />
burocracia <strong>de</strong>l nivel operativo es la observación, bastante débil por<br />
cierto, <strong>de</strong> que "los comportamientos adaptativos <strong>de</strong> la burocracia<br />
50 Walter WilIiams, "Implementation Problems in Fe<strong>de</strong>rally Fun<strong>de</strong>d Programs", en<br />
Williams y Elmore, edits., SocialProgram Implementation, pp. 20-23.
MODELOS ORGANlZACIONALES 219<br />
no pue<strong>de</strong>n ser eliminados, pero sí supervisados y orientados", recompensando<br />
"aquellos que se apeguen en mayor medida a los<br />
objetivos públicos prioritarios y (<strong>de</strong>salentando) toda práctica censurable".»<br />
Lo que esta prescripción pasa por alto, es que <strong>las</strong> rutinas<br />
<strong>de</strong> adaptación <strong>de</strong>rivan su atractivo y e<strong>las</strong>ticidad <strong>de</strong>l hecho <strong>de</strong> que<br />
están enraizadas en <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas inmediatas que impone el trabajo;<br />
en consecuencia, son casi genéricamente inmunes al control jerárquico.<br />
Resulta difícil, en el contexto <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático,<br />
pensar envías a<strong>de</strong>cuadas paramodificar el comportamiento<br />
<strong>de</strong>l nivel operativo <strong>de</strong> manera previsible. Sin embargo, como veremos<br />
en la siguiente sección, no es difícil en absoluto resolver este<br />
problema cuando adoptamos la perspectiva <strong>de</strong> otro mo<strong>de</strong>lo.<br />
No obstante, sería erróneo creer que la utilidad que puedatener<br />
el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático resi<strong>de</strong> totalmente en su limitado<br />
po<strong>de</strong>r normativo. Sus principales virtu<strong>de</strong>s se encuentran en su<br />
capacidad <strong>de</strong>scriptiva: <strong>de</strong>scubre un patrónmuy frecuente <strong>de</strong> fracaso<br />
en la <strong>implementación</strong>, según el cual los controles jerárquicos creados<br />
por la administración <strong>de</strong> más alto nivel con el fin <strong>de</strong> alterar el<br />
comportamiento <strong>de</strong> los subordinados, resultan simplemente incapaces<br />
<strong>de</strong> afectar <strong>las</strong> importantes transacciones <strong>de</strong>l nivel operativo.<br />
Estas son <strong>las</strong> que <strong>de</strong>terminan, en último análisis, el éxito <strong>de</strong> una<br />
política.<br />
Mo<strong>de</strong>lo JJJ: <strong>La</strong> <strong>implementación</strong><br />
como <strong>de</strong>sarrollo organizacional<br />
PROPOSICIONES<br />
1. <strong>La</strong>s organizaciones <strong>de</strong>berían funcionar para satisfacer <strong>las</strong><br />
necesida<strong>de</strong>s psicológicas y sociales fundamentales <strong>de</strong> los individuos<br />
-necesida<strong>de</strong>s éstas <strong>de</strong> autonomía y control sobre su propio trabajo,<br />
<strong>de</strong> participación en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones que los afectan y <strong>de</strong> compromiso<br />
Con los objetivos <strong>de</strong> la organización.<br />
51 WeatherlyyLipsky, "Street-Level Bureaucratsand Institutional Innovations", p. 196.
220<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
2. <strong>La</strong>s organizaciones <strong>de</strong>berían estructurarse <strong>de</strong> tal suerte que<br />
maximizaran el control, la participacióny el compromiso individuales<br />
en todos los niveles. <strong>La</strong>s burocracias estructuradas jerárquicamente<br />
maximizan todos esos elementos pero sólo para quienes se<br />
ubican en los niveles superiores <strong>de</strong> la organización, a costa <strong>de</strong><br />
quienes están en los niveles inferiores. De ahí que la mejor estructura<br />
organizacional sea la que minimiza el control jerárquico y<br />
distribuye la responsabilidad <strong>de</strong> la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones entre todos<br />
los niveles <strong>de</strong> la organización.<br />
3. Un proceso efectivo <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones en <strong>las</strong> organizaciones<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> la creación <strong>de</strong> grupos eficaces <strong>de</strong> trabajo. <strong>La</strong><br />
calidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones interpersonales en <strong>las</strong> organizaciones <strong>de</strong>termina<br />
en buena medida la calidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones. Los grupos<br />
<strong>de</strong> trabajo se caracterizan por su acuerdo mutuo en torno a <strong>las</strong><br />
metas, por la comunicación abierta entre los individuos, por la<br />
confianza y el apoyo mutuo entre los miembros <strong>de</strong>l grupo, por el<br />
pleno aprovechamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> aptitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los miembros y por un<br />
control eficaz <strong>de</strong> los conflictos. El proceso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
consiste principalmente en la construcción <strong>de</strong>l consenso y <strong>de</strong> sólidas<br />
relaciones interpersonales entre los miembros <strong>de</strong>l grupo.<br />
4. El proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> es, necesariamente, un proceso<br />
<strong>de</strong> creación <strong>de</strong> consenso y <strong>de</strong> adaptación entre quienes elaboran<br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. El problema<br />
central <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> no resi<strong>de</strong> en el grado hasta el cual se<br />
conformen los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> a la política<br />
prescrita, sino en la capacidad <strong>de</strong>l proceso mismo <strong>de</strong> generar consenso<br />
en torno a <strong>las</strong> metas, <strong>de</strong> propiciar el ejercicio <strong>de</strong> la autonomía<br />
individual y <strong>de</strong> fomentar el compromiso con la política por parte <strong>de</strong><br />
quienes <strong>de</strong>ben ponerla en práctica.<br />
Otra <strong>de</strong> <strong>las</strong> explicaciones que frecuentemente se proponen para<br />
dar cuenta <strong>de</strong> los fracasos en la <strong>implementación</strong>, es que quienes<br />
implementan los programas rara vez son incluidos en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
que <strong>de</strong>terminan el contenido <strong>de</strong> esos programas. Mientras más se
MODELOS ORGANlZACIONALES 221<br />
acerca uno al punto <strong>de</strong> la prestación directa <strong>de</strong> los servicios en los<br />
programas sociales, más frecuentemente oye la queja <strong>de</strong> que quienes<br />
elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y los administradores <strong>de</strong> alto nivel no<br />
escuchan a los prestadores <strong>de</strong> los servicios. Lo que más irrita la<br />
sensibilidad <strong>de</strong> maestros, trabajadores sociales, consejeros <strong>de</strong> empleo<br />
y burócratas <strong>de</strong> ese tipo, es el presupuesto tácito que manejan<br />
la mayoría <strong>de</strong> los funcionarios en el sentido <strong>de</strong> que aquéllos son<br />
incapaces <strong>de</strong> hacer juicios in<strong>de</strong>pendientes y <strong>de</strong> tomar <strong>de</strong>cisiones y<br />
<strong>de</strong> que, en consecuencia, su comportamiento <strong>de</strong>be ser programado<br />
por alguien diferente. Enefecto, resulta difícilpara<strong>las</strong> personas que<br />
se consi<strong>de</strong>ran a sí mismas como adultos competentes yautosuficientes,<br />
comprometerse profundamente con <strong>políticas</strong> que <strong>las</strong> colocan en<br />
el papel <strong>de</strong> ejecutantes pasivos <strong>de</strong> la voluntad <strong>de</strong> algún extraño.<br />
El predominio <strong>de</strong> teorías sobre el comportamiento organizacional<br />
<strong>de</strong>l tipo <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas y<br />
<strong>de</strong>l proceso burocrático, promueve y perpetúa esta patología. El<br />
recurso a conceptos como los <strong>de</strong> jerarquía, especialización, rutina<br />
y control, refuerza la creencia <strong>de</strong> que quienes están en el nivel<br />
inferior <strong>de</strong> la organización son agentes menos competentes en la<br />
toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones que quienes están enla cúspi<strong>de</strong>. Des<strong>de</strong> este<br />
punto <strong>de</strong> vista, se pue<strong>de</strong> confiar el ejercicio <strong>de</strong> la libertad a los<br />
administradores <strong>de</strong> alto nivel, en tanto que los operarios <strong>de</strong>l nivel<br />
inferior <strong>de</strong>ben ser sometidos a una supervisión y a un control muy<br />
estrechos. <strong>La</strong> política se elabora en la cúspi<strong>de</strong> y se implementa en<br />
la base; los responsables directos <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>ben<br />
hacer a un lado sus. propios puntos <strong>de</strong> vista y someterse a la<br />
autoridad y competencia superiores <strong>de</strong> quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
y <strong>de</strong> los altos funcionarios.<br />
No es sorpren<strong>de</strong>nte que esta opinión resulte cada vez menos<br />
<strong>de</strong>fendible a medida que la fuerza <strong>de</strong> trabajo se va profesionalizando<br />
ypresentamayores niveles <strong>de</strong> educación. Enla actualidad parece<br />
ser relativamente evi<strong>de</strong>nte la existencia <strong>de</strong> conflictos fundamentales<br />
entre la necesidad <strong>de</strong> autonomía, participación y compromiso
222<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
<strong>de</strong>l individuo, y los requerimientos <strong>de</strong> estructura, control y subordinación<br />
por parte <strong>de</strong> la organización.<br />
<strong>La</strong> preocupación en torno a este conflicto ha llevado a algunos<br />
estudiosos a proponer una "alternativa <strong>de</strong>mocrática" frente a <strong>las</strong><br />
teorías organizacionales vigentes." El nombre que damos a esta<br />
alternativa es el <strong>de</strong> "<strong>de</strong>sarrollo organizacional". Dentro <strong>de</strong> esta<br />
tradición coexisten diversas escue<strong>las</strong> <strong>de</strong> pensamiento, peronosotros<br />
nos concentraremos principalmente en el trabajo <strong>de</strong> Chris Argyris,<br />
quien ha <strong>de</strong>dicado un esfuerzo excepcional a la <strong>de</strong>finición precisa<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> hipótesis en <strong>las</strong> que se fundamenta su perspectiva teórica.<br />
Argyris parte <strong>de</strong> la observación <strong>de</strong> que lo que nosotros consi<strong>de</strong>ramos<br />
como comportamiento adulto aceptable fuera <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones,<br />
se opone directamente a lo que se consi<strong>de</strong>ra aceptable<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> el<strong>las</strong>. En el exterior, los adultos se <strong>de</strong>finen como personas<br />
que pue<strong>de</strong>n motivarse a sí mismas, que son responsables <strong>de</strong> sus<br />
propias acciones y que son honestas acerca <strong>de</strong> sus emociones y<br />
valores. Dentro <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, por el contrario, se espera<br />
que los adultos <strong>de</strong>muestren <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia y pasividad frente a sus<br />
superiores, que se muestren <strong>de</strong>sorientados y eviten asumir iniciativas<br />
como individuos y, a<strong>de</strong>más, se les obliga a reprimir sus emociones<br />
y sus valores." <strong>La</strong> solución <strong>de</strong> esta tensión exige un tipo <strong>de</strong><br />
organización radicalmente distinto y una teoría diferente sobre el<br />
comportamiento organizacional. <strong>La</strong>s teorías organizacionales <strong>de</strong><br />
corte racional o burocrático subrayan <strong>las</strong> propieda<strong>de</strong>s abstractas y<br />
sistémicas -corno la estructura, la tecnología o los resultados- en<br />
<strong>de</strong>trimento <strong>de</strong> <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s sociales y psicológicas <strong>de</strong> los indivíduos."<br />
<strong>La</strong> alternativa razonable sería una teoría cuyo punto <strong>de</strong><br />
partida fuesen <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los individuos, en lugar <strong>de</strong> los<br />
atributos abstractos <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones. Una teoría <strong>de</strong> esa natu-<br />
52 Véase, por ejemplo, Katzy Kahn, The Social PsychologyofOrganizations, pp. 211ss.<br />
53 Chris Argyris, Personality and Organization: The Conflict Between System and Individual,<br />
New York: Harpcr, 1957, pp. 53ss.<br />
54 Chris Argyris, The Applicability of Organizational Sociology, London, Cambridge<br />
University Press, 1972, passim.
MODELOS ORGANlZACIONALES 223<br />
raleza conduciría "no solamente a un sistema más humano y <strong>de</strong>mocrático,<br />
sino también a uno más eficiente"."<br />
<strong>La</strong>s transacciones esenciales <strong>de</strong> la vida organizacional tienen<br />
lugar en los contactos directos entre los individuos comprometidos<br />
en una tarea común, es <strong>de</strong>cir, en los grupos <strong>de</strong> trabajo. <strong>La</strong> eficacia<br />
y eficiencia organizativas <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n, más que <strong>de</strong> cualquier otra cosa,<br />
<strong>de</strong> la calidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones interpersonales <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> los grupos<br />
<strong>de</strong> trabajo. Los grupos <strong>de</strong> trabajo eficaces se caracterizan por el<br />
acuerdo en torno a los objetivos, la comunicación abierta, la confianza<br />
y el apoyo mutuo, el aprovechamiento pleno <strong>de</strong><strong>las</strong> aptitu<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> sus miembros y el manejo a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> los conflictos." El cultivo<br />
<strong>de</strong> estos atributos requiere <strong>de</strong> un tipo especial <strong>de</strong> habilidad, que<br />
Argyris <strong>de</strong>nomina "competencia interpersonal", para distinguirla<br />
<strong>de</strong> la competenciapuramente técnica que se <strong>de</strong>riva <strong>de</strong> la realización<br />
rutinaria <strong>de</strong> una tarea. Los individuos pue<strong>de</strong>n consi<strong>de</strong>rarse competentes<br />
en <strong>las</strong> relaciones interpersonales cuando son capaces <strong>de</strong> dar<br />
y recibir retroalimentación <strong>de</strong> manera tal que se produzca el mínimo<br />
posible <strong>de</strong> actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong>fensivas, cuando expresan honestamente<br />
sus propios sentimientos, valores y actitu<strong>de</strong>s y cuando mantienen<br />
una posición <strong>de</strong> apertura frente a <strong>las</strong> i<strong>de</strong>as nuevas." <strong>La</strong>s cualida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> que se precia la burocracia y la toma racional <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
-rutinas, controles administrativos, confiabilidad objetivable- <strong>de</strong>bilitan<br />
la competencia interpersonal y la eficacia <strong>de</strong> los grupos, ya<br />
que refuerzan la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia y la pasividad y, simultáneamente,<br />
penalizan la apertura y la capacidad <strong>de</strong> asumir riesgos. Así pues,<br />
"precisamente los mismos valores que supuestamente contribuyen<br />
a hacer que (una organización) sea eficaz, pue<strong>de</strong>n en realidad...<br />
disminuir esa eficacia"."<br />
55 Warren Bennis, Organization Development: lts Nature, Origins, and Prospeets, Re<br />
. ading, Massachusetts, Addison-Wesley, 1969, p. 28.<br />
56 Ibid., p. 2, citando a Doug<strong>las</strong> McGregor, The Professional Manager, New York'<br />
MeGraw Hill, 1967.<br />
57 Chris Argyris, Interpersonal Competenee and Organizational Effeetiveness, Homewood,<br />
IIlinois, Irwin, 1962, p. 42.<br />
58 Chris Argyris, Integrating the Individual and the Organization, New York: Wiley,<br />
1964, p. 138.
224<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
No existe en la literatura sobre <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones<br />
ninguna composición simple <strong>de</strong> elementos que pueda dar lugar a<br />
una organización bien estructurada. Sin embargo, parece'justo inferir<br />
<strong>de</strong> la teoría que una organización eficaz presentaría, cuando<br />
menos, los siguientes rasgos: la mayor parte <strong>de</strong> la responsabilidad<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones recaería en los niveles inferiores <strong>de</strong> la organización;<br />
el énfasis <strong>de</strong> la actividad organizacional sería el grupo <strong>de</strong><br />
trabajo, compuesto por personas comprometidas en una tarea común;<br />
por último, la información -es <strong>de</strong>cir, <strong>las</strong> <strong>de</strong>claraciones <strong>de</strong><br />
propósitos, los juicios <strong>de</strong> evaluación y la expresión <strong>de</strong> los cambios<br />
necesarios- sería transmitida con agilidad y sin temor <strong>de</strong> que acarreara<br />
consecuencias sociales negativas, a través <strong>de</strong> todos los niveles<br />
<strong>de</strong> la organización. Todas estas características se <strong>de</strong>rivan <strong>de</strong>l simple<br />
supuesto <strong>de</strong> que <strong>las</strong> personas se inclinan con mayor probabilidad a<br />
<strong>de</strong>sempeñar sus funciones al máximo <strong>de</strong> su capacidad cuando se les<br />
otorga el mayor control posible sobre sus propias tareas, la posibilidad<br />
<strong>de</strong> tomar parte intensamente en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones que les afectan<br />
y un nivel máximo <strong>de</strong> incentivos para comprometerse con los objetivos<br />
<strong>de</strong>l grupo. I<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional ofrece una imagen <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> muy diferente <strong>de</strong> la que proporcionan .<br />
los mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas o <strong>de</strong>l proceso burocrático.<br />
En el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas, la <strong>implementación</strong><br />
consiste en el uso hábil <strong>de</strong> los controles administrativos<br />
para lograr que <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas se responsabilicen <strong>de</strong><br />
niveles <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño bien <strong>de</strong>finidos. En el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso<br />
burocrático, la <strong>implementación</strong> consiste en modificar <strong>las</strong> rutinas<br />
formales e informales <strong>de</strong> trabajo <strong>de</strong> una organización con el fin <strong>de</strong><br />
que se a<strong>de</strong>cúen a la <strong>de</strong>claración <strong>de</strong>l propósito fundamental <strong>de</strong> la<br />
política. En ambos casos.Ja política se elabora en la cúspi<strong>de</strong> <strong>de</strong> la<br />
jerarquíay se implementa en la base) Pero en el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo<br />
organizacional esta distinción no resulta, ni con mucho, tan clara.<br />
Si se hace recaer realmente la principal responsabilidad en los
MODELOS ORGANlZACIONALES 225<br />
grupos <strong>de</strong> trabajo <strong>de</strong> los niveles inferiores <strong>de</strong> la organización, tiene<br />
muy poco sentido pensar en la política que fluye <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la cúspi<strong>de</strong><br />
hasta la base. Diré más acerca <strong>de</strong> esto en un momento.<br />
Des<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional,<br />
los fracasos en la <strong>implementación</strong> no se conciben como resultado<br />
<strong>de</strong> un <strong>de</strong>ficiente control administrativo ni <strong>de</strong> la persistencia <strong>de</strong><br />
rutinas burocráticas, sino que surgen <strong>de</strong> la ausencia <strong>de</strong> consenso y<br />
<strong>de</strong> compromiso entre los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Los<br />
rasgos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> que más importan son aquellos<br />
que inci<strong>de</strong>n en la motivación individual y en la cooperación<br />
interpersonal, y no los que contribuyen a acentuar el control jerárquico.<br />
El éxito <strong>de</strong> un esfuerzo <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> pue<strong>de</strong> valorarse<br />
mejor si se examina el grado hasta el cual los responsables <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> participan en la formulación <strong>de</strong>l programa, la cantidad<br />
<strong>de</strong> estímulos que recibenparaejercerin<strong>de</strong>pendientemente su<br />
capacidad <strong>de</strong> juicio en el establecimiento <strong>de</strong> sus propias formas <strong>de</strong><br />
proce<strong>de</strong>r y el grado en el que son incentivados para conformar<br />
grupos <strong>de</strong> trabajo sólidos, con el fin <strong>de</strong> darse apoyo mutuo en la<br />
solución <strong>de</strong> los problemas.<br />
Es relativamente escasa la evi<strong>de</strong>ncia empírica existente en relación<br />
con <strong>las</strong> hipótesis subyacentes <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional;<br />
sin embargo, la evi<strong>de</strong>ncia más importante en el área <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> programas sociales proviene <strong>de</strong> una investigación<br />
<strong>de</strong> gran trascen<strong>de</strong>ncia que se hizo completamente al margen<br />
<strong>de</strong> la tradición <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizaciona1. En 1972, el gobierno<br />
fe<strong>de</strong>ral contrató a la Rand Corporation para empren<strong>de</strong>r un estudio<br />
a escala nacional sobre cuatro programas educativos financiados<br />
por la Fe<strong>de</strong>ración. Cada uno <strong>de</strong> esos programas habíasido diseñado<br />
para estimular la introducción <strong>de</strong> innovaciones en <strong>las</strong> escue<strong>las</strong><br />
públicas.> Los programas eran administrados por diferentes unida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> la Oficina Norteamericana <strong>de</strong> Educación (U.S. Office of<br />
59 Los resultados <strong>de</strong> este estudio quedaron consignados en cinco volúmenes bajo el<br />
título <strong>de</strong> Fe<strong>de</strong>ral Programs Supporting EducationalChange, Santa Monica, California, Rand<br />
,.1.,<br />
id
226<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
Education), que empleaban muy diversas estrategias administrativas.<br />
Se analizaron casi trescientos proyectos locales, <strong>de</strong> modo que<br />
la variación potencial <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> los programas y entre ellos era<br />
enorme. No obstante, los analistas <strong>de</strong> Rand llegaron a la conclusión<br />
<strong>de</strong> que, en general, "los cuatro programas tuvieron casi los mismos<br />
efectos sobre los resultados <strong>de</strong> los proyectos, a pesar <strong>de</strong> <strong>las</strong> diferencias<br />
en sus estrategias administrativas't.w'También concluyeron que<br />
"<strong>las</strong> diferencias entre los programas explicaban solamente una pequeña<br />
porción <strong>de</strong> <strong>las</strong> variaciones en los resultados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>"."<br />
Enpocas palabras, la administración que hacíael gobierno<br />
fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> los programas, parecía no ejercer influencia alguna en el<br />
éxito o fracaso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Con el fin <strong>de</strong> profundizar en el análisis <strong>de</strong> este problema, el<br />
grupo <strong>de</strong> Rand examinó veintinueve <strong>de</strong>scripciones <strong>de</strong> caso sobre la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los proyectos locales, esforzándose por i<strong>de</strong>ntificar<br />
qué era lo que distinguía a los intentos exitosos <strong>de</strong> los que<br />
fracasaban en la introducción <strong>de</strong> cambios. <strong>La</strong>s características resultantes<br />
<strong>de</strong> ese análisis fueron <strong>las</strong> siguientes: 1) la existencia <strong>de</strong> un<br />
fuerte componente <strong>de</strong> capacitación en el nivel local; 2) el aprovechamiento<br />
<strong>de</strong> la experienciay asistencia técnica locales en la<strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> los proyectos; 3) reuniones frecuentes y regulares <strong>de</strong>l<br />
personal; 4) la elaboración local <strong>de</strong> materiales para los proyectos;<br />
5) la inclusión <strong>de</strong> participantes voluntarios altamente motivados, y<br />
otras por el estilo."<br />
Lo que resulta significativo en todos estos factores, es que los<br />
administradores fe<strong>de</strong>rales prácticamente no podían ejercer ningún<br />
control sobre ellos. El éxito <strong>de</strong> los proyectos <strong>de</strong>pendía principal-<br />
Corporation, 1975. Los principales autores son Paul Berman, Milbrey Mc<strong>La</strong>ughlin, Dale<br />
Mann, Peter Greenwood y John Pincus, Otros investigadores, incluido el autor <strong>de</strong> este<br />
artículo, participaron en diversas partes <strong>de</strong>l estudio.<br />
60 Paul Berman y Milbrey Mc<strong>La</strong>ughlin, Fe<strong>de</strong>ral Programs Supporting Educational<br />
Change, Vol. IV, "The Findings in Review", p. 22.<br />
61lbid; véanse también <strong>las</strong> pp. 45·7.<br />
62 Berman y Mc<strong>La</strong>ughlin, Fe<strong>de</strong>ral Programs Supporting EducationalChange, Vol. III:<br />
"The Process of Change", p. 39.
MODELOS ORGANlZACIONALES 227<br />
mente <strong>de</strong> la existencia y aprovechamiento <strong>de</strong> los recursos locales.<br />
"Nuestras observaciones sugieren", concluían los analistas, "que no<br />
es práctico esperar que ningún distrito escolar utilice sensatamente<br />
los recursos fe<strong>de</strong>rales que le han sido asignados, si antes <strong>de</strong> recibir<br />
por primera vez los fondos no ha emprendido ya alguna tarea<br />
razonable"."<br />
Milbrey Mc<strong>La</strong>ughlin, una <strong>de</strong> <strong>las</strong> principales autoras <strong>de</strong>l estudio,<br />
analizó en <strong>de</strong>talle varios <strong>de</strong> los proyectos diseñados para modificar<br />
la organización <strong>de</strong>l salón <strong>de</strong> c<strong>las</strong>es. Discurriendo en torno a la<br />
importancia <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> materiales en el nivel local,<br />
Mc<strong>La</strong>ughlin observa que "en ocasiones, esta tarea era asumida<br />
porque el personal sentía que no podía encontrar material a<strong>de</strong>cuado<br />
en el mercado". Sin embargo, la autora llega a la conclusión <strong>de</strong><br />
que "lacontribución fundamental consistía ...enofrecer al personal<br />
un sentido <strong>de</strong> participación y una oportunidad <strong>de</strong> apren<strong>de</strong>r a través<br />
<strong>de</strong> la práctica". Mc<strong>La</strong>ughlin aña<strong>de</strong>:<br />
El trabajo grupal en la elaboración <strong>de</strong> materiales... daba al<br />
personal una sensación <strong>de</strong> participar como "propietarios" en el<br />
proyecto. También eliminaba el aislamiento tradicional <strong>de</strong>l<br />
maestro y le proporcionaba un sentido <strong>de</strong> profesionalismo y<br />
cooperación que no es fácil encontrar en el contexto <strong>de</strong> la<br />
escuela. Pero lo más importante era que la elaboración <strong>de</strong><br />
materiales ofrecía a los usuarios una oportunidad para reflexionar,<br />
en términos prácticos y operativos, en los conceptos que<br />
fundamentaban el proyecto... Aunque tal "reinvención <strong>de</strong> la<br />
rueda" pudiera no resultar eficiente a corto plazo, parece en<br />
cambio constituir un aspecto <strong>de</strong>terminante <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
aprendizaje y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l individuo, necesario para producir<br />
cambios significativos."<br />
63 Ibid., p. 26.<br />
64 MilbreyMc<strong>La</strong>ughlin, "Implementationas Mutual Adaptation:ChangeinC<strong>las</strong>sroom<br />
Organization", en Williams y Elmore, eds.,SocialProgram Implemenuuion, pp. 172·3.
228<br />
RICHARD F. ELMüRE<br />
Aquí, en el lenguaje concreto <strong>de</strong>l nivel <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l<br />
proyecto, se encuentran los elementos esenciales <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo organizacional: el énfasis en la motivación y el compromiso<br />
<strong>de</strong> los individuos (sentido <strong>de</strong> participación, propiedad en el<br />
proyecto), la importancia central <strong>de</strong> grupos <strong>de</strong> individuos con fuertes<br />
relaciones interpersonales (la eliminación <strong>de</strong>l aislamiento tradicional<br />
<strong>de</strong> los maestros, el aumento <strong>de</strong>l profesionalismo y la<br />
cooperación) y la crítica explícita a <strong>las</strong> nociones convencionales<br />
sobre la eficiencia organizacional (la conveniencia <strong>de</strong> reinventar la<br />
rueda).<br />
En la imagen <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> que surge <strong>de</strong> estos <strong>de</strong>scubrimientos,<br />
la capacidad <strong>de</strong> quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y <strong>de</strong> los<br />
administradores <strong>de</strong> alto nivelpara manipular el comportamiento <strong>de</strong><br />
los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> empleando los mecanismos<br />
habituales <strong>de</strong>l control jerárquico, está severamente limitada. <strong>La</strong>s<br />
variables <strong>de</strong>terminantes son <strong>las</strong> que emergen <strong>de</strong>l compromiso y la<br />
motivación <strong>de</strong> <strong>las</strong> personas. Los analistas <strong>de</strong> Rand <strong>de</strong>scribieron la<br />
<strong>implementación</strong> como un proceso caracterizado "intrínsecamente"<br />
por la "adaptación mutua"; la política o la innovación <strong>de</strong> que se trate<br />
son mol<strong>de</strong>adas por los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, <strong>de</strong> la<br />
misma manera que el comportamiento <strong>de</strong> éstos resulta modificado<br />
por la política o innovación." <strong>La</strong> única manera en la que una<br />
innovación pue<strong>de</strong> instaurarse en una organización, según sostienen<br />
los analistas <strong>de</strong> Rand, es que los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
la aprendan, la mol<strong>de</strong>en y la reclamen como propia.<br />
A pesar <strong>de</strong> ello, la importancia real <strong>de</strong> los <strong>de</strong>scubrimientos <strong>de</strong><br />
Rand no llega a ser expresada con toda exactitud por la i<strong>de</strong>a -rnuy<br />
plausible, por cierto- <strong>de</strong> la adaptación mutua. Cualquier perspectiva<br />
en torno a la <strong>implementación</strong> que tenga algún valor, contiene<br />
alguna posición a favor <strong>de</strong>l comportamiento adaptativo; así, en el<br />
mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas, la adaptación es una<br />
65 Berrnan and Mc<strong>La</strong>ughlin, Fe<strong>de</strong>ral Programs Supporting Educational Change, Vol.<br />
m, "The Proces.o; of Change"l pp. 3, 31.
MODELOS ORGANlZACIONALES 229<br />
consecuencia necesaria <strong>de</strong> la retroalimentación entre el <strong>de</strong>sempeño<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas; en el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático,<br />
<strong>las</strong> rutinas organizacionales evolucionan paulatinamente con el<br />
transcurso <strong>de</strong>l tiempo como respuesta a <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas cambiantes.<br />
Por lo tanto, no es la noción <strong>de</strong>l comportamiento adaptativo lo que<br />
distingue al mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional <strong>de</strong>l resto <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
perspectivas.<br />
<strong>La</strong> importancia real <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional y<br />
el peso <strong>de</strong> la evi<strong>de</strong>ncia que ofrece el estudio Rand, resi<strong>de</strong>n en que,<br />
inequívocamente, trastocan por completo el proceso total <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>. El mo<strong>de</strong>lo subvierte lo que solemos consi<strong>de</strong>rar<br />
instintivamente como el flujo "normal" <strong>de</strong> la política, que iría <strong>de</strong> la<br />
cúspi<strong>de</strong> hacia la base. El mensaje contun<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> este mo<strong>de</strong>lo es<br />
que la capacidad <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> se origina en la base <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
organizaciones, no en la cúspi<strong>de</strong>. En cada uno <strong>de</strong> los dos mo<strong>de</strong>los<br />
previos, el problema central giraba en torno a la manera en la que<br />
los responsables <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y los funcionarios<br />
<strong>de</strong> alto nivel podrían modificar el comportamiento <strong>de</strong> los encargados<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, utilizando para ello los dispositivos<br />
habituales <strong>de</strong>l control jerárquico. Lo que muestra el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo organizacional, es que esos dispositivos no explican casi<br />
nada acerca <strong>de</strong> la variación en los resultados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Los factores que sí afectan realmente el comportamiento <strong>de</strong> los<br />
encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> -la motivación y el compromiso<br />
individuales así como la interacción y el apoyo mutuo entre la gente<br />
que participa en los grupos <strong>de</strong> trabajo-, se encuentran fuera <strong>de</strong>l<br />
dominio <strong>de</strong>l control administrativo directo.<br />
De ahí que, mientras más se acerque uno a los factores <strong>de</strong>terminantes<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> efectiva, más se alejará <strong>de</strong> los factores<br />
que quienes elaboran <strong>políticas</strong> y los administradores pue<strong>de</strong>n manipular.<br />
Des<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> la estructura real <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones,<br />
lo que pue<strong>de</strong> concluirse es que el proceso que implica iniciar<br />
e implementar <strong>las</strong> nuevas <strong>políticas</strong> comienza en realidad por la base
230<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
y concluye en la cúspi<strong>de</strong>. A menos que <strong>las</strong> organizaciones posean <strong>de</strong><br />
antemano <strong>las</strong> propieda<strong>de</strong>s que <strong>las</strong> predisponen al cambio, posiblemente<br />
no podrán respon<strong>de</strong>r a <strong>las</strong> nuevas <strong>políticas</strong>. Pero si cuentan<br />
con esas cualida<strong>de</strong>s, serán capaces <strong>de</strong> iniciar por el<strong>las</strong> mismas <strong>las</strong><br />
transformaciones, sin necesidad <strong>de</strong>l control <strong>de</strong> <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s y los<br />
administradores. Así pues, el papel <strong>de</strong> quienes se encuentran en la<br />
cima <strong>de</strong>l sistema es necesariamente residual; ellos pue<strong>de</strong>n proporcionarlos<br />
recursos que los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>requieran<br />
para realizar su trabajo, pero no pue<strong>de</strong>n ejercer control directo<br />
sobre los factores que <strong>de</strong>terminan el éxito o fracaso <strong>de</strong> ese trabajo.<br />
En caso <strong>de</strong> aceptar este punto <strong>de</strong> vista, la tarea más importante<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> no consistirá en la elaboración progresiva <strong>de</strong><br />
técnicas crecientemente complejas para manipular el comportamiento<br />
<strong>de</strong> los subordinados, sino en el reforzamiento <strong>de</strong> la capacidad<br />
<strong>de</strong> empresa <strong>de</strong> la más pequeña <strong>de</strong> <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s. <strong>La</strong> capacidad<br />
organizacional para aceptar <strong>las</strong> innovaciones prece<strong>de</strong> por necesidad<br />
a <strong>las</strong> innovaciones mismas, <strong>de</strong> modo que no podrá esperarse que los<br />
individuos respondan a <strong>las</strong> nuevas <strong>políticas</strong> a menos que estén<br />
predispuestos a hacerlo. Pero una vez que se asegura la existencia<br />
<strong>de</strong> esa predisposición, pier<strong>de</strong> pertinencia la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> imponer cambios<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> arriba. <strong>La</strong> única concepción <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> que<br />
pue<strong>de</strong> tener sentido bajo estas condiciones, es la que enfatiza la<br />
edificación <strong>de</strong>l consenso y la adaptación entre quienes elaboran <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> y quienes son responsables <strong>de</strong> su <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong><br />
adaptación mutua no existe porque sea una tarea placentera o una<br />
actitud <strong>de</strong>mocrática, sino porque es la única vía segura para lograr<br />
que los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> asuman un interés personal<br />
directo en el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> sus funciones. Esto es lo que<br />
quieren dar a enten<strong>de</strong>r los partidarios <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional<br />
cuando afirman que <strong>las</strong> organizaciones más <strong>de</strong>mocráticas son también<br />
<strong>las</strong> más eficientes.<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional centra su atención en<br />
los aspectos <strong>de</strong> la estructura interna <strong>de</strong> una organización que arn-
MODELOS ORGANlZACIONALES 231<br />
plían O inhiben el compromiso <strong>de</strong> los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Los principales factores <strong>de</strong>terminantes <strong>de</strong>l éxito pertenecen<br />
al tipo <strong>de</strong> <strong>las</strong> microvariables que i<strong>de</strong>ntificaron los analistas <strong>de</strong> Rand:<br />
la elaboración <strong>de</strong> materiales por parte <strong>de</strong> los encargados <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>, fuertes vínculos personales y profesionales entre<br />
esos encargados, apoyo no manipulador por parte <strong>de</strong> los administradores<br />
<strong>de</strong> alto nivel y una confianza explícita en los incentivos<br />
capaces <strong>de</strong> generar el compromiso individual <strong>de</strong> los responsables<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, y no en los mecanismos diseñados para<br />
imponer la conformidad externa.<br />
En la medida en la que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> asuma<br />
realmente <strong>las</strong> características mencionadas, <strong>de</strong>jará <strong>de</strong> ser exacta y<br />
conveniente la concepción <strong>de</strong> un solo enunciado <strong>de</strong> la política que<br />
se transforma en <strong>de</strong>terminados comportamientos por parte <strong>de</strong> los<br />
subordinados. <strong>La</strong> política no existe en ningún sentido concreto sino<br />
hasta que los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> le han dado forma<br />
yla han reclamado como propia; el resultado <strong>de</strong> ello es un consenso<br />
que refleja tanto la intención original <strong>de</strong> quienes elaboraron la<br />
política, como el juicio in<strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> los responsables <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>.<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional también nos obliga a<br />
reconocer los estrechos límites que tiene la capacidad <strong>de</strong> una organización<br />
para modificar el comportamiento <strong>de</strong> otra. Cuando una<br />
agencia situada en cierto nivel <strong>de</strong>l gobierno preten<strong>de</strong> implementar<br />
una política a través <strong>de</strong> otra agencia situada en un nivel diferente,<br />
el presupuesto implícito es que la primera controla efectivamente<br />
factores que son importantes para <strong>de</strong>terminar el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> la<br />
segunda. El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional propone que los<br />
factores que ejercen mayor influencia sobre el éxito o fracaso <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong>, son precisamente aquéllos sobre los que <strong>las</strong><br />
agencias externas tienen el menor control. Lo más que un nivel<br />
<strong>de</strong>l gobierno pue<strong>de</strong> hacer para incidir en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
es proporcionar un apoyo general que contribuya a incre-
232 RICHARD F. ELMORE<br />
mentar la capacidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones. que se encuentren en<br />
otro nivel para respon<strong>de</strong>r a <strong>las</strong> exigencias <strong>de</strong> cambio, y esto in<strong>de</strong>pendientemente<br />
<strong>de</strong> los requisitos que impongan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> específicas.<br />
Así, en la medida en la que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
se ajustara a la forma <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo, el gobierno fe<strong>de</strong>ral, por ejemplo,<br />
invertiría la mayor parte <strong>de</strong> sus recursos no en la imposición <strong>de</strong>l<br />
acatamiento <strong>de</strong> sus <strong>políticas</strong>, sino en ayudar a <strong>las</strong> agencias estatales<br />
y locales a <strong>de</strong>sarrollar una capacidad in<strong>de</strong>pendiente para producir<br />
comportamientos innovadores entre los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Sorpren<strong>de</strong>ntemente, la crítica más po<strong>de</strong>rosa que se ha lanzado<br />
contra el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo organizacional proviene <strong>de</strong> sus<br />
partidarios más fervientes. <strong>La</strong> ten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo a subrayar el<br />
consenso, la cooperación y los vínculos interpersonales intensos<br />
implica el riesgo <strong>de</strong> ignorar o restar importancia al papel que juega<br />
el conflicto en <strong>las</strong> organizaciones. Uno <strong>de</strong> sus partidarios sostiene<br />
que el mo<strong>de</strong>lo "parece sumamente apropiado cuando <strong>las</strong> condiciones<br />
prevalecientes se caracterizan por la confianza, la veracidad, el<br />
amory la colaboración. Pero ¿qué ocurre en condiciones <strong>de</strong> guerra,<br />
conflicto, <strong>de</strong>sacuerdo y violencia?" El autor concluye que "la <strong>de</strong>ficiencia<br />
fundamental <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> cambio asociados con el<br />
<strong>de</strong>sarrollo organizacional" es que "eva<strong>de</strong>n sistemáticamente el problema<br />
<strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, es <strong>de</strong>cir, la política <strong>de</strong>l cambio"."<br />
Esta misma crítica podría hacerse, con mayor o menor fuerza, a<br />
cada uno <strong>de</strong> los tres mo<strong>de</strong>los que hemos analizado hasta ahora,<br />
porque ninguno <strong>de</strong> ellos enfrenta directamente el problema <strong>de</strong> lo<br />
que ocurre en <strong>las</strong> organizaciones cuando el control, la rutina y el<br />
consenso fallan. Hay una amplia gama <strong>de</strong> problemas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
que sólo pue<strong>de</strong>n ser comprendidos cabalmente cuando se les<br />
plantea como problemas <strong>de</strong> conflicto y negociación. El conflicto y<br />
la negociación tienen lugar <strong>de</strong>ntro y entre <strong>las</strong> agencias responsables<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong>s organizaciones individuales pue<strong>de</strong>n con-<br />
66 Bennis,Organization Development, p. 77;el subrayadoaparece en el original.
MODELOS ORGANlZACIONALES 233<br />
cebirse como coaliciones casi permanentes <strong>de</strong> negociación y el<br />
proceso por el cual se <strong>de</strong>splazan <strong>las</strong> <strong>de</strong>claraciones <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> a<br />
través <strong>de</strong> los diversos niveles <strong>de</strong>l gobierno, pue<strong>de</strong> enten<strong>de</strong>rse mejor<br />
como la negociación entre distintas organizaciones.<br />
PROPOSICIONES<br />
Mo<strong>de</strong>lo W: <strong>La</strong> <strong>implementación</strong><br />
como conflicto y negociación<br />
1. <strong>La</strong>s organizaciones son arenas <strong>de</strong> conflicto en <strong>las</strong> que los<br />
individuos y otras unida<strong>de</strong>s subordinadas con intereses específicos,<br />
compiten por obtener ventajas relativas <strong>de</strong>rivadas <strong>de</strong>l ejercicio <strong>de</strong>l<br />
po<strong>de</strong>r y <strong>de</strong> la distribución <strong>de</strong> recursos escasos.<br />
2. <strong>La</strong> distribución <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r en <strong>las</strong> organizaciones nunca es<br />
estable. Depen<strong>de</strong> exclusivamente <strong>de</strong> la capacidad temporal <strong>de</strong> algún<br />
individuo o unidad para movilizar recursos suficientes, con el<br />
propósito <strong>de</strong> manipular el comportamiento <strong>de</strong> otros. <strong>La</strong>s posiciones<br />
formales en la jerarquía <strong>de</strong> una organización son solamente uno<br />
entre una multitud <strong>de</strong> factores que <strong>de</strong>terminan la distribución <strong>de</strong>l<br />
po<strong>de</strong>r. Entre los otros factores se encuentran el conocimiento especializado,<br />
el control <strong>de</strong> los recursos materiales y la capacidad para<br />
movilizar el apoyo político <strong>de</strong>l exterior. Por lo tanto, el ejercicio <strong>de</strong>l<br />
po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones está relacionado sólo en escasa<br />
medida con su estructura formal.<br />
3. El proceso <strong>de</strong> la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones en <strong>las</strong> organizaciones se<br />
basa en la negociación <strong>de</strong>ntro y entre <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s organizacionales.<br />
<strong>La</strong>s <strong>de</strong>cisiones negociadas son resultado <strong>de</strong> la convergencia <strong>de</strong><br />
actores que tienen diversas preferencias y recursos. <strong>La</strong> negociación<br />
no exige que <strong>las</strong> partes lleguen a ningún acuerdo en torno a un<br />
conjunto común <strong>de</strong> objetivos, y ni siquiera requiere que todas <strong>las</strong><br />
partes concuer<strong>de</strong>n en el resultado <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> negociación. <strong>La</strong><br />
negociación solamente requiere que <strong>las</strong> partes accedan a ajustar<br />
mutuamente su forma <strong>de</strong> proce<strong>de</strong>r, con el fin <strong>de</strong> conservar la
234<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
relación misma <strong>de</strong> negociación como un medio para la asignación<br />
<strong>de</strong> los recursos.<br />
4. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> consiste en una complicada serie <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
negociadas que reflejan <strong>las</strong> preferencias y los recursos <strong>de</strong><br />
los participantes. El éxito o el fracaso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> no<br />
pue<strong>de</strong>njuzgarse a partir <strong>de</strong> la comparación <strong>de</strong> un resultado con una<br />
sola <strong>de</strong>claración <strong>de</strong> propósitos, puesto que ningún conjunto único<br />
<strong>de</strong> propósitos pue<strong>de</strong> ofrecer una exposición intrínsecamente coherente<br />
<strong>de</strong> los intereses <strong>de</strong> todas <strong>las</strong> partes involucradas en el proceso<br />
<strong>de</strong> negociación. El éxito sólo pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>finirse en relación con los<br />
objetivos <strong>de</strong> una <strong>de</strong> <strong>las</strong> partes implicadas en el proceso <strong>de</strong> negociación,<br />
o en relación con la preservación <strong>de</strong>l proceso mismo <strong>de</strong><br />
negociación.<br />
Se argumenta con frecuencia que los programas sociales fracasan<br />
porque ninguna unidad <strong>de</strong>l gobierno es suficientemente capaz,<br />
por sí sola, <strong>de</strong> obligar a <strong>las</strong> <strong>de</strong>más a conformarse con una sola<br />
concepción <strong>de</strong> la política. Si se tiene en cuenta que cada agencia<br />
persigue su propio interés, se compren<strong>de</strong>rá que la <strong>implementación</strong><br />
no evoluciona linealmente <strong>de</strong>s<strong>de</strong> una sola <strong>de</strong>claración <strong>de</strong> la intención<br />
hasta el resultado final. Por el contrario, la <strong>implementación</strong> se<br />
caracteriza por el conflicto permanente en torno a los propósitos y<br />
los resultados, así como por la prosecución <strong>de</strong> ventajas relativas a<br />
través <strong>de</strong>l empleo <strong>de</strong> la negociación. <strong>La</strong> diversidad <strong>de</strong> propósitos<br />
pue<strong>de</strong> conducir a algunos <strong>de</strong> los participantes a calificar a los<br />
programas como "fracasos" y a otros a caracterizarlos como "éxitos",<br />
basándose exclusivamente en su posición <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l proceso<br />
<strong>de</strong> negociación. El conflicto y la negociación tiene lugar <strong>de</strong>ntro y<br />
entre <strong>las</strong> agencias responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong>s organizaciones<br />
individuales pue<strong>de</strong>n concebirse como coaliciones casi permanentes<br />
<strong>de</strong> negociación y el proceso por el cual se <strong>de</strong>splazan <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>claraciones <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> a través <strong>de</strong> los diversos niveles <strong>de</strong>l<br />
gobierno, pue<strong>de</strong> enten<strong>de</strong>rse mejor como la negociación entre distintas<br />
organizaciones.
MODELOS ORGA-NlZACIONALES 235<br />
<strong>La</strong> negociación pue<strong>de</strong> ser explícita o tácita. Ten<strong>de</strong>mos erróneamente<br />
a asociar la noción <strong>de</strong> negociación exclusivamente con la<br />
confrontación directa entre adversarios bien <strong>de</strong>finidos -como ocurre<br />
en <strong>las</strong> negociaciones laborales, <strong>las</strong> conversaciones sobre limitación<br />
<strong>de</strong> armamentoy <strong>las</strong> negociaciones porla paz, por ejemplo-o Sin<br />
embargo, muchas formas <strong>de</strong> negociación, especialmente aquel<strong>las</strong><br />
que forman parte <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, ocurren sin que<br />
medie comunicación directa alguna entre <strong>las</strong> partes y, en ocasiones,<br />
habiendo una muy <strong>de</strong>ficiente comprensión <strong>de</strong> los motivos yrecursos<br />
<strong>de</strong> los contendientes por parte <strong>de</strong> cada facción."<br />
Consi<strong>de</strong>rada <strong>de</strong>s<strong>de</strong> esta perspectiva, la <strong>implementación</strong> se<br />
transforma, en esencia, en una serie <strong>de</strong> movimientos estratégicos<br />
realizados por diversas unida<strong>de</strong>s individuales <strong>de</strong>l gobierno, cada<br />
una <strong>de</strong> <strong>las</strong> cuales intenta influir en el comportamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>más,<br />
otras a favor <strong>de</strong> sus propios fines.<br />
<strong>La</strong> clave para compren<strong>de</strong>r el comportamiento negociador está<br />
en reconocer que el conflicto implica <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Hasta los más<br />
po<strong>de</strong>rosos adversarios <strong>de</strong>ben tomar en cuenta los movimientos <strong>de</strong><br />
sus oponentes cuando formulan alguna estrategia <strong>de</strong> negociación.<br />
"<strong>La</strong> habilidad <strong>de</strong> un participante para conseguir sus fines", observa<br />
Schelling, "<strong>de</strong>pen<strong>de</strong> en muy buena medida <strong>de</strong> <strong>las</strong> opciones o <strong>de</strong>cisiones<br />
que el otro participante asuma". Aún más, "existe un po<strong>de</strong>roso<br />
interés común en lograr un resultado que no atente<br />
<strong>de</strong>cisivamente contra los valores compartidos por ambas partes"."<br />
En la <strong>implementación</strong>, como en todo problema importante sometido<br />
a negociación, <strong>las</strong> partes que suscribenintereses radicalmente<br />
opuestos se encuentran, sin embargo, íntimamente ligadas entre<br />
sí por el simple hecho <strong>de</strong> que todas el<strong>las</strong> <strong>de</strong>ben conservar la arena<br />
<strong>de</strong> negociación si <strong>de</strong>sean obtener algo <strong>de</strong> valor. <strong>La</strong> incapacidad <strong>de</strong><br />
negociar significa la exclusión <strong>de</strong>l proceso mediante el cual se<br />
67 Una exposición muy elegante sobre la negociación y la coordinación tácitas se<br />
encuentra en la obra <strong>de</strong> Thomas Schelling,The StrategyofConflict (London and New York:<br />
Oxford University Press, 1963), pp. 53 ss,<br />
68tua, pp. 5-6.
236<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
distribuyen los recursos. Pero la ventaja mutua que obtienen los<br />
participantes al negociar, tiene poca o ninguna relación con su<br />
habilidad para llegar a acuerdos explícitos en torno a los objetivos<br />
que persiguen o a los medios que emplean en su prosecución. <strong>La</strong>s<br />
ventajas mutuas son solamente resultado <strong>de</strong>l hecho <strong>de</strong> que, mediante<br />
su aceptación <strong>de</strong> negociar, <strong>las</strong> partes preservan su acceso a algo<br />
que tiene valor para cada una <strong>de</strong> el<strong>las</strong>.<br />
Lindblom recurre al término general <strong>de</strong> "ajuste mutuo entre <strong>las</strong><br />
partes" para <strong>de</strong>nominar en conjunto la diversidad <strong>de</strong> formas en <strong>las</strong><br />
que los individuos con intereses divergentes coordinan sus acciones.<br />
El elemento común a todas <strong>las</strong> formas <strong>de</strong> comportamiento negociador,<br />
argumenta el autor, resi<strong>de</strong> en que "<strong>las</strong> personas pue<strong>de</strong>n coordinarse<br />
entre sí sin que alguien que se encuentre por encima <strong>de</strong> el<strong>las</strong><br />
<strong>las</strong> coordine, sin compartir un solo propósito dominante e, incluso,<br />
sin reg<strong>las</strong> que prescriban cabalmente la forma en que <strong>de</strong>ben relacionarse<br />
entre sí".69 Éste es un punto fundamental para compren<strong>de</strong>r<br />
<strong>las</strong> ventajas que ofrece el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l conflicto y la negociaciónpara<br />
el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> programas sociales.<br />
El mo<strong>de</strong>lo nos permite captar conceptualmente el sentido <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, sin tener que presuponer la existencia<br />
<strong>de</strong>l control jerárquico, sin tener que afirmar que el comportamiento<br />
<strong>de</strong> todos está sometido a un conjunto previsible <strong>de</strong> rutinas burocráticas<br />
y, finalmente, sin suponer que la acción concertada sólo pue<strong>de</strong><br />
ir <strong>de</strong>l consenso y el compromiso hacia un conjunto común <strong>de</strong><br />
objetivos. Enbreve, el mo<strong>de</strong>lo ofrece una alternativa diferente a <strong>las</strong><br />
69 Charles Lindblom, TheIntelligence ofDemocracy: DecisionMaking ThrougbMutual<br />
Adjustment, New York: Free Press, 1965, p. 3. Buscando la economía en la expresión, me<br />
he tomado ciertas liberta<strong>de</strong>s con la terminología <strong>de</strong> Lindblom. De hecho, él <strong>de</strong>sarrolla no<br />
menos <strong>de</strong> doce tipos distintos <strong>de</strong> ajuste mutuo entre <strong>las</strong> partes, basándose en diferentes<br />
hipótesis acerca <strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> mismas para <strong>de</strong>terminar el efecto <strong>de</strong> sus acciones<br />
sobre <strong>las</strong> otras, <strong>de</strong>l nivel <strong>de</strong> comunicación entre <strong>las</strong> partes, <strong>de</strong> su habilidad para emplear<br />
amenazas condicionadas y <strong>de</strong> su capacidad <strong>de</strong> producir <strong>de</strong>terminados comportamientos<br />
recurriendo a la acción unilateral (pp. 33-84). Yo he equiparado a la negociación con el<br />
ajuste mutuoentre <strong>las</strong> partes, aun cuando en el esquema <strong>de</strong> Lindblom la negociación es sólo<br />
un tipo particular <strong>de</strong> ajuste, que implica el empleo <strong>de</strong> amenazas y promesas condicionadas<br />
(pp. 71ss.).
MODELOS ORGANIZACIONALES 237<br />
hipótesis tan limitantes <strong>de</strong> los tres mo<strong>de</strong>los prece<strong>de</strong>ntes. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong> tener lugar, y <strong>de</strong> hecho lo tiene, en ausencia <strong>de</strong><br />
mecanismos <strong>de</strong> coordinación -como el control jerárquico, la rutina<br />
o el consenso <strong>de</strong>l grupo- externos a los actores mismos.<br />
<strong>La</strong>s <strong>de</strong>cisiones negociadas se <strong>de</strong>sarrollan a través <strong>de</strong> la convergencia,<br />
la adaptación y <strong>las</strong> conclusiones provisionales a <strong>las</strong> que<br />
llegan los individuos involucrados en el proceso, quienes suelen<br />
perseguir fines esencialmente in<strong>de</strong>pendientes entre sí. Allison hace<br />
hincapié en este aspecto cuando afirma que "<strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones y acciones<br />
<strong>de</strong> los gobiernos... son resultantes <strong>políticas</strong>... en el sentido <strong>de</strong><br />
que lo que finalmente ocurre no es lo que se propuso explícitamente<br />
como solución a un problema, sino el producto <strong>de</strong> compromisos,<br />
conflictos y confusiones entre funcionarios que tienen distintos<br />
intereses y diferente capacidad para ejercer influencia".70 El término<br />
"resultante", tomado <strong>de</strong> la física, refuerza la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones son producto <strong>de</strong> la convergencia <strong>de</strong> dos o más fuerzas.<br />
El mecanismo <strong>de</strong> convergencia está condicionado por lo que Schelling<br />
llama "inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> <strong>las</strong> expectativas". Cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
partes en el proceso <strong>de</strong> negociación <strong>de</strong>be fundamentar sus acciones<br />
no solamente en sus predicciones respecto <strong>de</strong> la manera en la que<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>más ten<strong>de</strong>rán a respon<strong>de</strong>r, sino también sobre el entendido<br />
<strong>de</strong> que <strong>las</strong> otras partes están haciendo lo mismo que ella. Así es que<br />
la negociación <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> tanto <strong>de</strong> <strong>las</strong> expectativas compartidas, como<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> acciones concretas:<br />
El resultado está <strong>de</strong>terminado por <strong>las</strong> expectativas que cada uno<br />
<strong>de</strong> los actores se forma respecto <strong>de</strong> la manera en la que el otro<br />
actuará; por lo <strong>de</strong>más, cada uno <strong>de</strong> ellos sabe que sus expectativas<br />
son recíprocas en esencia. Los actores <strong>de</strong>ben <strong>de</strong>scubrir<br />
conjuntamente y llegar a acuerdos mutuos sobre un resultado o<br />
un modo <strong>de</strong> acción; a su vez, estos acuerdos sobre<strong>de</strong>terminan el<br />
70 A1lison, Essence ofDecision, p. 162.
238<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
resultado. Los actores <strong>de</strong>ben encontrar juntos "<strong>las</strong> reg<strong>las</strong> <strong>de</strong>l<br />
juego", o sufrir juntos <strong>las</strong> consecuencias <strong>de</strong> no hacerlo."<br />
En la práctica, esto significaque gran parte <strong>de</strong>l comportamiento<br />
que observamos durante el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> está <strong>de</strong>liberadamente<br />
<strong>de</strong>stinado a modificar <strong>las</strong> expectativas <strong>de</strong> los otros actores.<br />
Por ejemplo, una agencia pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>dicar gran<strong>de</strong>s esfuerzos a la<br />
elaboración <strong>de</strong> un complejo conjunto <strong>de</strong> normas yreglamentos o <strong>de</strong><br />
un elegante sistema <strong>de</strong> controles administrativos, aun sabiendo<br />
perfectamente que carece <strong>de</strong> recursos suficientes para lograr que<br />
esos dispositivos resulten obligatorios para los actores con los que<br />
interactúa. Sin embargo, la simple expectativa que abrigan esos<br />
otros actores en el sentido <strong>de</strong> que los reglamentos podrían ser<br />
obligatorios, es suficiente para ejercer influencia en su comportamiento.<br />
El hecho importante no es que <strong>las</strong> normas sean o no<br />
impuestas, sino el efecto que su sola existencia produce en el<br />
resultado <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> negociación.<br />
Es rara la ocasión en la que los resultados <strong>de</strong> la negociación<br />
llegan a ser "óptimos" en sentido estrictamente objetivo. <strong>La</strong> mayoría<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> veces, los resultados constituyen simplemente puntos<br />
<strong>de</strong> llegada temporales, que ofrecen alguna salida conveniente en<br />
forma provisional. Preguntándose "qué es lo que permite ...que<br />
<strong>las</strong> expectativas converjan y que... <strong>las</strong> negociaciones lleguen a<br />
algún término", Schelling se respon<strong>de</strong> que "es el magnetismo<br />
intrínseco <strong>de</strong> los resultados particulares, especialmente <strong>de</strong> aquellos<br />
que se caracterizan por su prominencia, singularidad, simplicidad,<br />
que sobresalen por sus antece<strong>de</strong>ntes, o que muestran algún<br />
tipo <strong>de</strong> racionalidad, lo que los hace cualitativamente distintos"<br />
<strong>de</strong> otras alternativas."<br />
En otras palabras, el resultado <strong>de</strong> la negociación no suele ser la<br />
mejor y ni siquiera la segunda o tercera alternativas en el or<strong>de</strong>n <strong>de</strong><br />
71 Schelling, The Strategy ofConflict, pp. 106·7.<br />
n Ibid., p. 70; Lindblom , The lntelligence ofDemocracy, pp. 205-225.
MODELOS ORGANlZACIONALES 239<br />
<strong>las</strong> priorida<strong>de</strong>s para ninguna <strong>de</strong> <strong>las</strong> partes; con mucha frecuencia,<br />
todas <strong>las</strong> partes abandonan el proceso <strong>de</strong> negociación quedando<br />
insatisfechas con el resultado. Pero mientras persista alguna oportunidad<br />
<strong>de</strong> reanudar la negociación, prácticamente no se producirá<br />
un solo resultado <strong>de</strong>cisivo; todas <strong>las</strong> formas <strong>de</strong> resolución serán<br />
temporales y pasajeras. Por ello, no <strong>de</strong>be esperarse que los mecanismos<br />
<strong>de</strong> la negociación conduzcan teleológicamente <strong>de</strong>s<strong>de</strong> un<br />
propósito único hacia un resultado <strong>de</strong>finido.<br />
Es gran<strong>de</strong> la tentación <strong>de</strong> afirmar que el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l conflicto y<br />
la negociación no constituye en absoluto un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> comportamiento<br />
organizacional; más bien, parecería un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> lo que<br />
ocurre cuando <strong>las</strong> organizaciones no funcionan correctamente. Éste<br />
es un argumento plausible. Ten<strong>de</strong>mos a asociar el término "organización"<br />
con un cierto nivel <strong>de</strong> comunidad que permite que los<br />
individuos cooperen entre sí para lograr un conjunto común <strong>de</strong><br />
objetivos. Si esta condición mínima no es satisfecha, parecería<br />
razonable concluir que hay una ausencia <strong>de</strong> organización. Sin embargo,<br />
hace ya tiempo que la teoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones comenzó<br />
a alejarse <strong>de</strong> este presupuesto. Descontentos con los conocimientos<br />
<strong>de</strong> sentido común que ofrecían la teoría económica normativa y la<br />
sociología <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, Cyert y March elaboraron una<br />
teoría alternativa, partiendo <strong>de</strong> la premisa <strong>de</strong> que <strong>las</strong> organizaciones<br />
son, esencialmente, coaliciones <strong>de</strong> negociación. 73<br />
Los autores sostienen que el proceso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones en<br />
<strong>las</strong> organizaciones implica un conflicto permanente entre <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s<br />
subordinadas en torno a propósitos relativamente específicos.<br />
Estos propósitos <strong>de</strong>finen los intereses <strong>de</strong> cada una <strong>de</strong> esas unida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la organización. Cyert y March afirman también que los<br />
objetivos generales <strong>de</strong> una organización son <strong>de</strong>liberadamente ambiguos<br />
y que, en esencia, resultan inútiles como guías para el proceso<br />
<strong>de</strong> la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones. De ahí que <strong>las</strong> organizaciones no se<br />
73 Richard Cyert and James March,A Behavioral Theory o/theFirm,Englewood Clíffs,<br />
New Jersey, Prentice Hall, 1963, p. 27.
240<br />
RICHARD F. ELMüRE<br />
<strong>de</strong>finan por el acuerdo en torno a propósitos generales; por el<br />
contrario, se <strong>de</strong>finen exclusivamente por el proceso <strong>de</strong> conflicto,<br />
negociación y edificación <strong>de</strong> coaliciones que tiene lugar entre <strong>las</strong><br />
unida<strong>de</strong>s subordinadas. <strong>La</strong> ausencia <strong>de</strong> acuerdos en torno a objetivos<br />
generales no constituye, en consecuencia, un signo <strong>de</strong>l fracaso<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, sino una simple pista que <strong>de</strong>be orientar<br />
nuestra atención hacia la existencia <strong>de</strong>l conflicto y la negociación<br />
como componentes constantes <strong>de</strong> la vida organizacional.<br />
Así pues, la estructura real <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones se asienta en<br />
sus procesos <strong>de</strong> negociación y no en su jerarquía formal ni en sus<br />
rutinas operativas. <strong>La</strong>s nociones <strong>de</strong> "cúspi<strong>de</strong>" y"base"son muypoco<br />
significativas. Cierto es que la posición formal <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> una organización<br />
constituye una fuente <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r, pero es sólo una entre otras<br />
muchas y, a<strong>de</strong>más, no necesariamente trae consigo la capacidad <strong>de</strong><br />
manipular el comportamiento <strong>de</strong> los subordinados. Existen muchas<br />
fuentes adicionales <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r -como el dominio <strong>de</strong> algún conocimiento<br />
especializado, el control discrecional sobre los recursos yun<br />
fuerte apoyo político externo, entre otras- a <strong>las</strong> que se pue<strong>de</strong><br />
recurrir para mejorar la posición que en la negociación tienen los<br />
subordinados en relación con los superiores y viceversa. No se<br />
pue<strong>de</strong>n elaborar reg<strong>las</strong> simples para <strong>de</strong>terminar la distribución <strong>de</strong>l<br />
po<strong>de</strong>r en <strong>las</strong> organizaciones. En el remoto caso <strong>de</strong> que exista, la<br />
estabilidad es producto, a corto plazo, <strong>de</strong> la negociación en torno a<br />
<strong>de</strong>cisiones específicas.<br />
Esta postura conduce a una concepción <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
muy diferente <strong>de</strong> la que proponen cualquiera <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los consi<strong>de</strong>rados<br />
más arriba. El proceso se compren<strong>de</strong> solamente si se<br />
centra la atención en el conflicto entre los actores, en los recursos<br />
que esos actores traen consigo al proceso <strong>de</strong> negociación y en los<br />
mecanismos mediante losque cada actor se ajusta a los movimientos<br />
<strong>de</strong> los <strong>de</strong>más. Aún más importante como rasgo distintivo, es el<br />
hecho <strong>de</strong> que el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l conflicto y la negociación no <strong>de</strong>scansa<br />
sobre ningún presupuesto acerca <strong>de</strong> la comunidad <strong>de</strong> propósitos.
MODELOS ORGANIZACIONALES 241<br />
De acuerdo con cada uno <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los prece<strong>de</strong>ntes, era<br />
posible afirmar que el éxito <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>pendía en un<br />
cierto sentido <strong>de</strong> una concepción común <strong>de</strong> la política en la cual<br />
coincidieran todos los participantes involucrados en el proceso. En<br />
elmo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> sistemas, el acuerdo eraresultado<br />
<strong>de</strong>l control administrativo; en el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l proceso burocrático, el<br />
acuerdo resultaba <strong>de</strong> la incorporación <strong>de</strong> una nueva política a <strong>las</strong><br />
rutinas operativas <strong>de</strong> la organización; por último, en el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo organizacional, el acuerdo se producía a partir <strong>de</strong>l consenso<br />
entre quienes elaboraban <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y quienes <strong>las</strong> implementaban.<br />
En contraste, en el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l conflicto y la negociación<br />
los resultados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> no son más que soluciones<br />
temporales negociadas -"resultantes"-, que no reflejan ningún<br />
acuerdo general en torno a los objetivos.<br />
. Consecuentemente, el éxito o el fracaso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
son nociones en gran medida relativas, <strong>de</strong>terminadas porla posición<br />
que el actor tenga en el proceso. Aunque sólo sea provisionalmente,<br />
los actores que pue<strong>de</strong>nimponer sus propósitos a los <strong>de</strong>más aducirán<br />
que el proceso ha tenido "éxito". Aquellos que pa<strong>de</strong>zcan <strong>de</strong>sventajas<br />
en la negociación, afirmarán que el proceso es un "fracaso". Por<br />
lo <strong>de</strong>más, es enteramente factible que el proceso,se lleve a cabo aun<br />
cuando todos los actores lo consi<strong>de</strong>ren fracasado, <strong>de</strong>bido a que los<br />
costos <strong>de</strong> negarse a negociar pue<strong>de</strong>n ser mucho más altos que los<br />
costos <strong>de</strong> permanecer en una relación <strong>de</strong>sventajosa <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la<br />
negociación. Bajo estas circunstancias, la única medida objetiva <strong>de</strong>l<br />
éxito o fracaso es la conservación <strong>de</strong>l proceso mismo <strong>de</strong> negociación.<br />
En la medida en la que todas <strong>las</strong> partes accedan a negociar y<br />
puedan <strong>de</strong>rivar beneficios mutuos <strong>de</strong> la negociación, la preservación<br />
<strong>de</strong> la arena <strong>de</strong> negociación constituirá por sí misma un éxito.<br />
In<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong>l nivel <strong>de</strong> conflicto que se presente en los<br />
programas sociales, todos los actores tienen interés en conservar<br />
esos programas mientras proporcionen beneficios que no serían<br />
asequibles por otras vías.
242<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
<strong>La</strong> evi<strong>de</strong>ncia empírica en torno al conflicto y la negociación en<br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> programas sociales es muy abundante. <strong>La</strong><br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> programas fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> educación ofrece algunos<br />
<strong>de</strong> los mejores ejemplos, puesto que el proceso tiene lugar<br />
enunsistema enel que el po<strong>de</strong>r se halla sumamente disperso entre<br />
todos los niveles <strong>de</strong>l gobierno. <strong>La</strong> intención <strong>de</strong>l "Decreto <strong>de</strong><br />
Educación Elemental y Secundaria" <strong>de</strong> 1965 no consistía únicamente<br />
en incrementar <strong>las</strong> inversiones fe<strong>de</strong>rales en el campo <strong>de</strong> la<br />
educación, sino también en modificar la actuación <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias<br />
estatales y locales. El Título 1 <strong>de</strong>l <strong>de</strong>creto estaba <strong>de</strong>stinado a<br />
concentrar la atención y los recursos en el nivel local, a favor <strong>de</strong><br />
los niños que presentaran <strong>de</strong>sventajas educativas. El Título V fue<br />
diseñado para ampliar la capacidad administrativa <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias<br />
estatales <strong>de</strong> educación. En ambos casos, el patrón <strong>de</strong> interacción<br />
entre <strong>las</strong> agencias ubicadas en diferentes niveles <strong>de</strong>l gobierno<br />
indica que hubo conflicto y negociación, en lugar <strong>de</strong> avances<br />
progresivos y lineales <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el propósito inicial hacia los resultados<br />
previstos.<br />
Durante sus primeros cinco años <strong>de</strong> vigencia, el Título 1pasó <strong>de</strong><br />
un periodo <strong>de</strong> "buenas relaciones <strong>de</strong> trabajo" y <strong>de</strong> "ayuda amistosa"<br />
entre el gobierno fe<strong>de</strong>ral y <strong>las</strong> agencias locales, a una etapa <strong>de</strong><br />
imposición enérgica por parte <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> los lineamientos<br />
programáticos y, finalmente, al retroceso hacia una función relativamente<br />
pasiva <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral. Jerome Murphyha <strong>de</strong>mostró<br />
que el elemento crítico en estos virajes fue un cambio en la naturaleza<br />
<strong>de</strong> la arena <strong>de</strong> negociación <strong>de</strong>l Título 1. A finales <strong>de</strong> los años<br />
sesenta, algunas organizaciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos civiles<br />
realizaron un estudio a gran escala <strong>de</strong> los abusos locales cometidos<br />
en la aplicación <strong>de</strong>l Título 1, y confirmaron la difundida sospecha <strong>de</strong><br />
que los fondos no estaban siendo invertidos en la atención <strong>de</strong> los<br />
niños en <strong>de</strong>sventaja. A partir <strong>de</strong> ese momento, <strong>las</strong> organizaciones<br />
iniciaron una intensa campaña política para forzar a la Oficina<br />
Norteamericana <strong>de</strong> Educación a adoptar una postura más<strong>de</strong>cidida,
MODELOS ORGANlZACIONALES 243<br />
a través <strong>de</strong> la cual se impusiera la obligación <strong>de</strong> seguir los lineamientos<br />
programáticos. Después <strong>de</strong> una racha <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s impositivas<br />
que generaron una fuerte presión política contra el<br />
gobierno por parte <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias estatales y locales, los administradores<br />
fe<strong>de</strong>rales se retractaron <strong>de</strong> sus enérgicos intentos <strong>de</strong><br />
imposición <strong>de</strong> la ley."<br />
En otras palabras, la política fe<strong>de</strong>ral-es <strong>de</strong>cir, la legislación, los<br />
reglamentos y los lineamientos- sirvió únicamente como punto <strong>de</strong><br />
partida para la negociación entre <strong>las</strong> agencias responsables <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>. Los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en el nivel<br />
local diseñaronsus acciones sobre la base <strong>de</strong> sus expectativas acerca<br />
<strong>de</strong> la disposición <strong>de</strong> los administradores fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> obligar efectivamente<br />
al cumplimiento <strong>de</strong> la política. Cuando estos últimos<br />
fueron forzados a asumir una postura diferente, los administradores<br />
locales respondieron sólo en parte obe<strong>de</strong>ciendoy, en parte también,<br />
ejerciendo una presión adversa. <strong>La</strong> política que finalmente se implementó<br />
se encuentra a medio camino entre los requerimientos<br />
literales <strong>de</strong> la ley y los reglamentos por una lado, y los intereses <strong>de</strong><br />
los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en el nivel local, por el otro.<br />
Tiempo <strong>de</strong>spués, una nueva andanada <strong>de</strong> acciones fe<strong>de</strong>rales para<br />
imponer el acatamiento habría <strong>de</strong> modificar <strong>de</strong> nueva cuenta la<br />
situación.<br />
En la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l Título V, el gobierno fe<strong>de</strong>ral aportó<br />
fondos con relativa liberalidad para que <strong>las</strong> agencias estatales <strong>de</strong><br />
educación los emplearan en fortalecer su capacidad administrativa.<br />
Murphy <strong>de</strong>scubrió que, en términos generales, el Título V no modificó<br />
significativamente ni <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s ni <strong>las</strong> funciones <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
agencias estatales. El patrón predominante se caracterizó por "la<br />
distribución <strong>de</strong> los fondos para satisfacer los intereses <strong>de</strong> elementos<br />
74Jerome Murphy, "The Education Bureaucracies Implement Novel Policy: The<br />
Politics of Title 1 of ESEA, 1965-72", en Ajan Sindler (ed.), Policyand PoliticsinAmerica,<br />
Boston, Little Brown, 1973, pp. 160-98. Véase también el artículo <strong>de</strong> Milbrey Mc<strong>La</strong>ughlin,<br />
"Implementation ofESEA Title 1:A Problem of Compliance", en Teachers College Record<br />
77 (1976): 397-415.
244 RICHARD F. ELMORE<br />
importantes <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la organización" y por "el gasto orientado<br />
principalmente a resolver algunos problemas apremiantes, a través<br />
<strong>de</strong> la simple expansión <strong>de</strong> los modos vigentes <strong>de</strong> operación"."<br />
Dicho <strong>de</strong> otra manera, la infusión <strong>de</strong> fondos fe<strong>de</strong>rales se limitó<br />
a <strong>de</strong>senca<strong>de</strong>nar un proceso <strong>de</strong> negociación interna en <strong>las</strong> organizaciones,<br />
durante el cual <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s subordinadas reclamarían su<br />
parte en el subsidio y se <strong>de</strong>dicarían a utilizarla para satisfacer sus<br />
propios intereses inmediatos. En los pocos casos en los que sí<br />
ocurrieron cambios significativos en <strong>las</strong> agencias estatales, <strong>las</strong> modificaciones<br />
se produjeron "sólo <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> una intensa presión<br />
proveniente <strong>de</strong>l exterior <strong>de</strong> la organización"." Como sucedió en el<br />
caso <strong>de</strong>l Título 1, se necesitó una transformación en la arena <strong>de</strong><br />
negociación para que el comportamiento <strong>de</strong> los encargados <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> se viera forzado a cambiar.<br />
<strong>La</strong> naturaleza extremadamente difusa y fluida <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones<br />
organizacionales en el campo <strong>de</strong> la educación ha llevado a Karl<br />
Weick a caracterizar a <strong>las</strong> organizaciones educativas como "sistemas<br />
débilmente articulados" ("loosely coupled systems'[s." A pesar<br />
<strong>de</strong> que ni el conflicto ni la negociación figuran como elementos<br />
prominentes en el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> Weick, <strong>las</strong> características <strong>de</strong> los<br />
sistemas débilmente articulados que él i<strong>de</strong>ntifica permiten llegar a<br />
<strong>las</strong> mismas conclusiones que <strong>las</strong> que propone el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l conflicto<br />
y la negociación. <strong>La</strong> carencia <strong>de</strong> estructuray exactitud, la ausencia<br />
<strong>de</strong> sucesos vinculados teleológicamente entre sí, la dispersión <strong>de</strong><br />
recursos y responsabilida<strong>de</strong>s y la ausencia relativa <strong>de</strong> reglamentos<br />
obligatorios, son elementos que se aña<strong>de</strong>n al tipo <strong>de</strong> sistema en el<br />
que la acción que interesa se posibilita solamente a través <strong>de</strong> la<br />
7SJerome Murphy, "Title V of ESEA The Impact of Discretionary Funds on State<br />
Education Bureaucracies", in Williams and Elmore (eds.j, Social Program Implementation,<br />
pp. 89 and 91. Un tratamiento Ir-ásextenso <strong>de</strong> este caso se encuentra en la obra <strong>de</strong> Murphy,<br />
State Education Agencies and Discretionary Funds (Lexington, Massachusetts: Lexington<br />
Books, 1974).<br />
76 Ibid., p. 94.<br />
77Karl Weick, "Educational Organizations as Loosely Coupled Systems", en Administrative<br />
Science Quarterly 21 (1976): 1-18.
MODELOS ORGANlZACIONALES 245<br />
negociación implícita o explícita entre actores relativamente in<strong>de</strong>pendientes.<br />
Este mismo patrón se encuentra en varios estudios sobre la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> diferentes programas sociales. En su análisis<br />
sobre el impacto <strong>de</strong> los programas fe<strong>de</strong>rales en la ciudad <strong>de</strong> Oakland,<br />
Pressman concluye que la acción en contextos urbanos solamente<br />
es posible cuando existen "arenas efectivas <strong>de</strong> negociación"<br />
que permitanimponer "<strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> los ciudadanos...al gobierno<br />
y a éste, (mostrar) su disposición a respon<strong>de</strong>r".78En el estudio <strong>de</strong><br />
Pressman y Wildavsky sobre el proyecto <strong>de</strong> creación <strong>de</strong> empleos <strong>de</strong><br />
la Administraciónpara el Desarrollo Económico (Economic Development<br />
Administration), se repite un patrón similar. Los administradores<br />
fe<strong>de</strong>rales subestimaron la complejidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones<br />
locales <strong>de</strong> negociación y sobreestimaron su propia capacidad para<br />
imponer un resultado congruente con sus objetivos." El estudio <strong>de</strong><br />
Dertbick sobre el programa <strong>de</strong> "Comunida<strong>de</strong>s Nuevas" (New<br />
Towns) <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Vivienda y Desarrollo Urbano concluye<br />
con la observación <strong>de</strong> que los programas fe<strong>de</strong>rales alcanzan<br />
el éxito cuando "se logra un ajuste entre el programa fe<strong>de</strong>ral y los<br />
intereses locales... con el resultado neto... <strong>de</strong> que los programas no<br />
son ya ni 'fe<strong>de</strong>rales' ni 'locales', sino una mezcla <strong>de</strong> ambos"." El<br />
relato <strong>de</strong> Cuomo acerca <strong>de</strong>l intento <strong>de</strong> ubicar un proyecto <strong>de</strong><br />
vivienda pública para población <strong>de</strong> bajos ingresos en un vecindario<br />
<strong>de</strong> c<strong>las</strong>e media <strong>de</strong> Forest Hills, Queens, muestra cómo la negociación<br />
entre los resi<strong>de</strong>ntes locales, el gobierno <strong>de</strong> la ciudad, el Estado<br />
y los administradores fe<strong>de</strong>rales condujo a un resultado que no<br />
satisfizo a nadie, pero que resolvió provisionalmente el conflicto.»<br />
78 Jeffrey Pressman, Fe<strong>de</strong>ral Programs and City Politics: The Dynamics of the Aid<br />
Process in Oakland, Berkeley, California,University of California Press, 1975, pp. 14Y143-4.<br />
79 Jeffrey Pressman yAaron Wildavsky, Implementation, Berkeley, California, University<br />
of California Press, 1973, passim.<br />
80 Martha Derthick,New Towns in Town: Why a Fe<strong>de</strong>ral ProgramFailed, Washington,<br />
D.C., Urban Institute, 1972, pp. 97-8. Algunas partes <strong>de</strong> este estudio se reproducen en<br />
Williams y Elmore, Social Program Implementation, pp. 219-39.<br />
81 Mario Cuorno, Forest Hills Diary: The Crisis ofLow-Income Housing, New York,<br />
Random House, 1974, passim.
246<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
Finalmente, un artículo reciente <strong>de</strong> Helen Ingram presenta <strong>las</strong><br />
subvenciones fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong><br />
negociación, y no <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva más tradicional <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo<br />
<strong>de</strong> la zanahoria y el palo."<br />
El elemento común a todos estos casos que nos importa subrayar,<br />
es que los participantes en el proceso <strong>de</strong> negociación estaban<br />
dispuestos a obtener un mayor beneficio a través <strong>de</strong> la negociación,<br />
que el que podrían esperar <strong>de</strong> retirarse <strong>de</strong>l proceso. <strong>La</strong> incapacidad<br />
<strong>de</strong> negociar significa per<strong>de</strong>r el acceso a los bienes que sólo pue<strong>de</strong>n<br />
obtenerse mediante la participación. Hasta los más po<strong>de</strong>rosos adversarios<br />
se encuentran estrechamente vinculados entre sí por su<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia respecto <strong>de</strong>l conflicto.<br />
<strong>La</strong> mayor contribución que el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l conflicto y la negociación<br />
hace a nuestra comprensión <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los<br />
programas sociales, es el <strong>de</strong>scubrimiento <strong>de</strong> que <strong>las</strong> partes involucradas<br />
en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> no precisan estar <strong>de</strong> acuerdo<br />
en nada que no sea la necesidad misma <strong>de</strong> negociar. Ya sea que<br />
tenga lugar entre individuos en el interior <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, o<br />
entre organizaciones situadas en diferentes niveles <strong>de</strong>l gobierno, el<br />
proceso <strong>de</strong> negociación evoluciona a través <strong>de</strong> la convergencia, la<br />
adaptación mutua y los acuerdos provisionales, y no mediante el<br />
control jerárquico o el consenso. Es este rasgo <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo lo que<br />
explica por qué constituye un mecanismo <strong>de</strong>scriptivo tan po<strong>de</strong>roso;<br />
nos permite interpretar los sucesos sin atribuirles <strong>de</strong> antemano un<br />
propósito final o sobre<strong>de</strong>terminante. Sin embargo, en este mismo<br />
rasgo resi<strong>de</strong> la mayor <strong>de</strong>bilidad <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo: no nos permite formular<br />
una <strong>de</strong>finición objetiva <strong>de</strong>l éxito o <strong>de</strong>l fracaso, puesto que todos<br />
losjuicios normativos que pudieran hacerse <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l<br />
mo<strong>de</strong>lo, son sólo simples aseveraciones <strong>de</strong>rivadas <strong>de</strong> <strong>las</strong> ventajas<br />
relativas <strong>de</strong> los actores <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> negociación.<br />
82 Helen Ingram, "Policy Implementation Through Bargaining: The Case of Fe<strong>de</strong>ral<br />
Grants-in-Aid", en Public Policy25 (4), Fall1977.
248<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
Entre los problemas por resolver, el más interesante es el que<br />
se refiere a la utilidad que pueda tener la noción <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los<br />
alternativos para el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Si aceptamos<br />
que ciertos mo<strong>de</strong>los subrayan algunos rasgos importantes <strong>de</strong>l<br />
proceso en tanto que ocultan otros, ¿cómo podría aprovecharse<br />
ese hecho? Me gustaría sugerir brevemente dos posibilida<strong>de</strong>s;<br />
pero antes <strong>de</strong> hacerlo, viene a la mente un posible empleo <strong>de</strong> los<br />
mo<strong>de</strong>los alternativos sobreel que yo abrigo muchas dudas. Se trata<br />
<strong>de</strong> la opinión <strong>de</strong> que los mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong>berían consi<strong>de</strong>rarse como<br />
hipótesis rivales, y que la acumulación gradual <strong>de</strong> evi<strong>de</strong>ncia empírica<br />
comprobaría, finalmente, que uno solo <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong>l<br />
proceso es superior al resto.<br />
Es muy poco probable que esto llegara a ocurrir, por dos razones.<br />
Por un lado, los mo<strong>de</strong>los no sólo contienen información <strong>de</strong>scriptiva,<br />
sino también elementos normativos; aun cuando la<br />
evi<strong>de</strong>ncia empírica <strong>de</strong>muestre que un proceso opera <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminada<br />
manera, <strong>las</strong> personas po<strong>de</strong>mos, no obstante, mantener la creencia<br />
<strong>de</strong> que <strong>de</strong>bería operar<strong>de</strong> otraforma. Porotro lado, la gente tiene<br />
capacidad para mol<strong>de</strong>ar su comportamiento en respuesta a los<br />
. mo<strong>de</strong>los; un mo<strong>de</strong>lo predictivo preciso sobre un proceso esencialmente<br />
político, como es el <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, invita a la gente a<br />
comportarse <strong>de</strong> maneras imprevistas para lograr su propios objetivos.<br />
Dadala diversidad <strong>de</strong> opiniones reflejada en los cuatro mo<strong>de</strong>los<br />
que presentamos aquí, parece sumamente improbable que la sola<br />
acumulación <strong>de</strong> evi<strong>de</strong>ncias pudiera conducir al consenso. Lo más<br />
probable es que simplemente contribuya a reforzar el <strong>de</strong>sacuerdo<br />
que actualmente existe. Pero, como dije más arriba, existen dos<br />
i<strong>de</strong>as en torno al uso <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los alternativos que parecenmucho<br />
más promisorias.<br />
<strong>La</strong> primera es que la aplicación <strong>de</strong> diferentes mo<strong>de</strong>los al mismo<br />
conjunto <strong>de</strong> hechos, nos permite establecer distinciones entre ciertos<br />
rasgos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. De hecho, cualquier<br />
organización responsable <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> pue<strong>de</strong> contar con
252<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
hacer generalizaciones que pudieran trascen<strong>de</strong>r lo que sus datos les<br />
permiten <strong>de</strong>cir estrictamente y, si lo hacen, parecen pedir disculpas<br />
a los lectores. Por eso, cuando acudimos a <strong>las</strong> investigaciones más<br />
importantes en busca <strong>de</strong> apoyo para prever problemas eventuales<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, encontramos opiniones inconexas y <strong>de</strong>liberadamente<br />
imprecisas. 1<br />
Es preferible, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> luego, contar con consejos imprecisos que<br />
no contar con ninguno. Pero es difícil <strong>de</strong>jar <strong>de</strong> preguntarse si eso es<br />
todo lo que los investigadores pue<strong>de</strong>n aportar. Una exploración más<br />
acuciosa <strong>de</strong> la literatura implicaría un riesgo que ni académicos ni<br />
analistas políticos parecerían estar dispuestos a asumir. Obligaría a<br />
elaborar una secuencia lógica <strong>de</strong> <strong>las</strong> cuestiones <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n práctico<br />
que pudieranplantearse <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s antes <strong>de</strong> tomar sus <strong>de</strong>cisiones.<br />
Si se les compara, por ejemplo, con los catálogos <strong>de</strong> prescripciones<br />
inconexas <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso, este otro enfoque correría<br />
el peligro <strong>de</strong> equivocarse <strong>de</strong> múltiples maneras: al interpretar, al<br />
establecer la conexión lógica entre <strong>las</strong> cuestiones, o al elegir <strong>las</strong><br />
cuestiones mismas. Sospecho que el temor a equivocarse es lo que<br />
ha <strong>de</strong>bilitado el ánimo <strong>de</strong> los investigadores. Pero el meollo <strong>de</strong> la<br />
cuestión no es si el marco <strong>de</strong> análisis resulta "correcto" o "equivo-<br />
1 Pressman y Wildavsky concluyen que "la duración e incertidumbre <strong>de</strong> los procesos <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong>berían obligar a quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> a diseñar mecanismos más<br />
directos". Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky, Implementation, Berkeley: University of<br />
California Press, 1973, pp. 143-144. Bardach aconseja a <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s responsables que<br />
fundamenten <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> en teorías explícitas, que privilegien el uso <strong>de</strong> mecanismos como<br />
los <strong>de</strong>l mercado por encima <strong>de</strong> los <strong>de</strong> tipo burocrático, que prevean <strong>las</strong> eventualida<strong>de</strong>s<br />
planteando escenarios posibles, y que contribuyan a la resolución <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> (fix) mediante la intervención política. Eugene Bardach, The Implementation<br />
(Jame, Cambridge, Mass, MIT Press, 1977, pp. 250-83. Berman y Mc<strong>La</strong>ughlin proponen<br />
a quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> que presten mayor atención "a todas <strong>las</strong> etapas·<strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> cambio local", que "proporcionen un apoyo más flexible a la <strong>implementación</strong>"<br />
y que acrecenten "la capacidad <strong>de</strong> los distritos escolares para manejar el cambio". Paul<br />
Berman y Milbrey Mc<strong>La</strong>ughlin, Fe<strong>de</strong>ral Programs Supporting Edicaiional Change, Santa<br />
Monica, Calif., RandCorporation, 1978,vol. VIII, pp. 35-43. Weatherly y Lipsky concluyen<br />
que quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong>ben prestar mayor atención al comportamiento <strong>de</strong>l<br />
personal operativo, recompensando <strong>las</strong>conductas que se apeguen a la política y sancionando<br />
aquel<strong>las</strong> que no lo hagan. Richard Weatherly y Michael Lipsky, "Street-Level Bureaucrats<br />
and Institutional Innovation: Implementing Special Education Reforrn", Harvard Educational<br />
Review 47, May 1977, p. 196.
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 255<br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> ejercen -o <strong>de</strong>berían ejercer- algún tipo <strong>de</strong> control<br />
directo y <strong>de</strong>terminante sobre la <strong>implementación</strong>, pue<strong>de</strong> ser <strong>de</strong>nominada<br />
como la "ilustre mentira" <strong>de</strong> la administración pública y <strong>de</strong>l<br />
análisis político convencionales. Los administradores legitiman sus<br />
<strong>de</strong>cisiones discrecionales y aducen que su autoridad les ha sido<br />
conferida y está controlada por políticos electos y <strong>de</strong>signados. Los<br />
analistas <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> justifican su existencia argumentando la necesidad<br />
<strong>de</strong> que <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s y los funcionarios tomen <strong>de</strong>cisiones<br />
bien informadas yracionales en lo que toca a la dirección y al control<br />
<strong>de</strong> los administradores. Los administradores y los analistas <strong>de</strong> <strong>políticas</strong><br />
suelen negarse a consi<strong>de</strong>rar la posibilidad <strong>de</strong> que la mayor<br />
parte <strong>de</strong> lo que ocurre durante el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> no<br />
pueda ser explicado a partir <strong>de</strong> <strong>las</strong> intenciones y directrices <strong>de</strong><br />
quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
Al suponer que una mayor explicitud <strong>de</strong> <strong>las</strong> directrices <strong>políticas</strong>,<br />
una mayor atención a <strong>las</strong> responsabilida<strong>de</strong>s administrativas y una<br />
mayor claridad en la exposición <strong>de</strong> los resultados esperados mejorarían<br />
la <strong>implementación</strong>, el diseño prospectivo refuerza el mito <strong>de</strong><br />
que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> se controla <strong>de</strong>s<strong>de</strong> arriba. Sin<br />
embargo, cada vez es más difícil sostener este mito ante la creciente<br />
evi<strong>de</strong>ncia sobre la naturaleza <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. A<strong>de</strong>más,<br />
en tanto estrategia <strong>de</strong> análisis, el diseño prospectivo aporta<br />
muy pocas explicaciones respecto <strong>de</strong> los posibles fracasos en la<br />
<strong>implementación</strong>. 4 <strong>La</strong> explicación más convincente <strong>de</strong> por qué se<br />
continúa practicando el diseño prospectivo a pesar <strong>de</strong> sus obvias<br />
limitaciones, es la ausencia <strong>de</strong> una alternativa apropiada. Una cosa<br />
es la sospecha intuitiva <strong>de</strong> que quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> quizá<br />
no ejercen el control <strong>de</strong>cisivo sobre el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
y otra muy diferente es formular una estrategia analítica que responda<br />
a esa intuición.<br />
. 4 Para una discusión <strong>de</strong>tallada <strong>de</strong> <strong>las</strong> explicaciones alternativas a los fracasos en la<br />
Implementación y<strong>de</strong> sus consecuencias para eldiseño <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, véase:<br />
Richard F. Elmore, "Organizational Mo<strong>de</strong>ls 01' Social Program Impternentation", Public<br />
Policy 26, Spring, 1978, 185-228.
256<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
El diseño retrospectivo comparte con el prospectivo el reconocimiento<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>seo que tienen los funcionarios que elaboran <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong> incidir en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> y en los resultados<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones. Pero el diseño retrospectivo cuestiona<br />
explícitamente el supuesto <strong>de</strong> que quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
<strong>de</strong>berían ejercer, o <strong>de</strong> hecho ejercen, una influencia <strong>de</strong>cisiva sobre<br />
lo que ocurre durante el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Tambiénpone<br />
en duda el supuesto <strong>de</strong> que <strong>las</strong> directrices <strong>políticas</strong> explícitas, la<br />
<strong>de</strong>terminación precisa <strong>de</strong> <strong>las</strong> responsabilida<strong>de</strong>s administrativas y la<br />
<strong>de</strong>finición exacta <strong>de</strong> los resultados, necesariamente aumentan la<br />
probabilidad <strong>de</strong> que <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> se implementen con éxito.<br />
En todos los aspectos importantes, la lógica <strong>de</strong>l diseño retrospectivo<br />
se opone a la <strong>de</strong>l diseño prospectivo. El diseño retrospectivo<br />
no parte <strong>de</strong> la cúspi<strong>de</strong> <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, sino<br />
<strong>de</strong> la última <strong>de</strong> <strong>las</strong> etapas posibles, <strong>de</strong>l punto mismo en el que <strong>las</strong><br />
acciones administrativas se entrecruzan con <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones privadas.<br />
No comienza con una aclaración <strong>de</strong> intenciones, sino con la<br />
<strong>de</strong>finición <strong>de</strong>l comportamiento específico que, en el nivel más<br />
bajo <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, genera la necesidad <strong>de</strong> una<br />
política. Sólo <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> que ese comportamiento ha sido <strong>de</strong>scrito,<br />
se atreve el análisis a establecer el objetivo; éste se <strong>de</strong>fine en<br />
un primer momento como un conjunto <strong>de</strong> operaciones y <strong>de</strong>spués<br />
como el conjunto <strong>de</strong> efectos y resultados a los que darán lugar a<br />
aquel<strong>las</strong> operaciones. Después <strong>de</strong> haber establecido con precisión<br />
el objetivo correspondiente al nivel inferior <strong>de</strong>l sistema, el análisis<br />
retroce<strong>de</strong> a través <strong>de</strong> la estructura '<strong>de</strong> <strong>las</strong> instancias responsables<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, planteando en cada nivel dos preguntas:<br />
óOué capacidad tiene esta unidad para afectar el comportamiento<br />
al que apunta la política? y Zqué recursos requiere esta unidad<br />
para lograr ese efecto? En la última etapa <strong>de</strong>l análisis, el analista<br />
o el funcionario responsable formula una política que canalice los<br />
recursos hacia aquel<strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s organizativas que tengan la capacidad<br />
<strong>de</strong> lograr el mayor efecto posible.
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 257<br />
A pesar <strong>de</strong> que el diseño retrospectivo hace suyo el punto <strong>de</strong><br />
vista <strong>de</strong> los responsables <strong>de</strong> elaborar <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> en relación con el<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, no presupone que la política sea, sin<br />
más, ni la única ni la principal influencia que se ejerce sobre el<br />
comportamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> personas involucradas en ese proceso. Tampoco<br />
consi<strong>de</strong>ra que la adhesión a la intención original <strong>de</strong> <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s<br />
constituya el criterio absoluto <strong>de</strong>l éxito o fracaso <strong>de</strong> una<br />
política. Por el contrario, el diseño retrospectivo presupone un<br />
criterio totalmente condicional para <strong>de</strong>terminar el éxito <strong>de</strong> la política;<br />
más específicamente, el éxito se <strong>de</strong>fine <strong>de</strong> acuerdo con la<br />
capacidad limitada <strong>de</strong> la totalidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones públicas<br />
para modificar el comportamiento privado.<br />
El diseño prospectivo presupone que <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s organizativas<br />
involucradas en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> están vinculadas<br />
entre sí por relaciones esencialmente jerárquicas. Este supuesto<br />
tiene dos corolarios. El primero es que el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> autoridad y la<br />
posibilidad <strong>de</strong> ejercer influencia serán mayores mientras más cerca<br />
se esté <strong>de</strong> la fuente don<strong>de</strong> se origina la política; el segundo implica<br />
que la capacidad <strong>de</strong> los sistemas complejos para respon<strong>de</strong>r a los<br />
problemas <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong>l establecimiento <strong>de</strong> líneas precisas <strong>de</strong> autoridad<br />
y control. El diseño retrospectivo parte <strong>de</strong> presupuestos radicalmente<br />
distintos: mientras más cerca se esté <strong>de</strong>l origen <strong>de</strong>l<br />
problema, mayor será la capacidad <strong>de</strong> ejercer influencia sobre él; y<br />
la capacidad que tienen los sistemas complejos para resolver los<br />
problemas no <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong>l rigor <strong>de</strong>l control jerárquico, sino <strong>de</strong> la<br />
maximización <strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión ahí don<strong>de</strong> el problema se<br />
manifiesta <strong>de</strong> manera más inmediata.<br />
El diseño retrospectivo y la<br />
investigación sobre la <strong>implementación</strong><br />
<strong>La</strong> aplicación alternativa <strong>de</strong> los diseños prospectivo y retrospectivo<br />
al mismo problema redunda en resultados muy diferentes. <strong>La</strong> solución<br />
analítica que ofrece el diseño prospectivo subraya los factores
258<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
que tien<strong>de</strong>n a centralizar el control y que son manipulados con<br />
facilidad por quienes <strong>de</strong>ci<strong>de</strong>n <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>: fórmu<strong>las</strong> <strong>de</strong> financiamiento,<br />
estructuras organizativas formales, relaciones <strong>de</strong> autoridad<br />
entre <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s administrativas, regulaciones y controles administrativos<br />
(como los requerimientos específicos en relación con el<br />
presupuesto, la planeación y la evaluación). En contraste, la solución<br />
analítica que propone el diseño retrospectivo enfatiza la neceo<br />
sidad <strong>de</strong> dispersar el ejercicio <strong>de</strong>l control y presta especial atención<br />
a factores sobre los que quienes <strong>de</strong>ci<strong>de</strong>n <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sólo pue<strong>de</strong>n<br />
ejercer una influencia indirecta: el conocimiento y la capacidad <strong>de</strong><br />
resolver problemas con los que cuentan los administradores <strong>de</strong> más<br />
bajo nivel, la estructura <strong>de</strong> incentivos en la que operan los sujetos<br />
<strong>de</strong> la política, <strong>las</strong> relaciones <strong>de</strong> negociación entre los actores políticos<br />
en diferentes niveles <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> y el uso<br />
estratégico <strong>de</strong>l financiamiento para influir en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones discrecionales.<br />
<strong>La</strong> diferencia <strong>de</strong>cisiva entre más perspectivas resi<strong>de</strong> en<br />
que el diseño prospectivo confía principalmente en los mecanismos<br />
formales <strong>de</strong> mando y control capaces <strong>de</strong> centralizar la autoridad, en<br />
tanto que el diseño retrospectivo opta por <strong>de</strong>sarrollar mecanismos<br />
informales <strong>de</strong> <strong>de</strong>legación <strong>de</strong> la autoridad y por recurrir a la discrecionalidad<br />
para dispersar el control.<br />
Lo que está en juego en la elección <strong>de</strong>l enfoque analítico se<br />
manifiesta claramente cuando se sitúa a cada enfoque en el contexto<br />
<strong>de</strong>l pensamiento común en torno a la <strong>implementación</strong>. A medida<br />
que ha ido aumentando el volumen <strong>de</strong> los estudios sobre <strong>implementación</strong>,<br />
han surgido ciertos temas que muestran <strong>las</strong> consecuencias,<br />
tanto intelectuales como prácticas, <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rar a la <strong>implementación</strong><br />
bien como un proceso or<strong>de</strong>nado jerárquicamente o como un<br />
proceso disperso y <strong>de</strong>scentralizado.<br />
PROCESOS y RESULTADOS ORGANIZATIVOS<br />
El surgimiento <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> como objeto <strong>de</strong> estudio<br />
<strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> está estrechamente relacionado con el
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 259<br />
<strong>de</strong>scubrimiento, por parte <strong>de</strong> los analistas, <strong>de</strong> que <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones no<br />
producen efectos inmediatos. El análisis <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong><br />
resulta trivial cuando no se compren<strong>de</strong> cabalmente el mecanismo<br />
para implementar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones. éOué proporción <strong>de</strong>l trabajo que<br />
implica realizar una acción <strong>de</strong>seada por el gobierno representa la<br />
actividad <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar la alternativa analítica preferible? Respondiendo<br />
a esta pregunta, Allison estimó que en situaciones normales,<br />
esa proporción era <strong>de</strong> alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong>l 10 por ciento y que la realización<br />
<strong>de</strong>l restante 90 por ciento <strong>de</strong>l trabajo se <strong>de</strong>jaba en manos <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.' Por tanto, en palabras <strong>de</strong> Nelson, "el<br />
núcleo <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> <strong>las</strong> alternativas consiste en pre<strong>de</strong>cir el comportamiento<br />
<strong>de</strong> diversas estructuras organizativas a lo largo... <strong>de</strong>l<br />
tiempo".' Sin embargo, la tarea <strong>de</strong> predicción se complica enormemente<br />
<strong>de</strong>bido a la carencia <strong>de</strong> una teoría coherente <strong>de</strong> la organización<br />
y se hace necesario postular varios mo<strong>de</strong>los alternativos <strong>de</strong><br />
organización,"<br />
Impacientes ante <strong>las</strong> complejida<strong>de</strong>s que entraña la burocracia y<br />
ante la imprecisión habitual <strong>de</strong> la teoría <strong>de</strong> la organización, los<br />
analistas <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> que provienen <strong>de</strong>l campo <strong>de</strong> la economía han<br />
tratado <strong>de</strong> reducir el análisis <strong>de</strong> la implantación a una simple<br />
elección entre mecanismos <strong>de</strong> mercado y mecanismos que no son<br />
<strong>de</strong> mercado. Schu1tze explicita el argumento básico <strong>de</strong> esta posición<br />
cuando dice que el "componente <strong>de</strong> coerción colectiva inherente a<br />
la intervención <strong>de</strong>bería ser consi<strong>de</strong>rado como un recurso escaso"<br />
en la formulación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y que quienes <strong>las</strong> elaboran <strong>de</strong>berían<br />
apren<strong>de</strong>r a "maximizar el uso <strong>de</strong> técnicas que modifiquen la<br />
estructura <strong>de</strong> los incentivos privados".' Wolf profundiza el argumento<br />
afirmando que toda la empresa <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> la implemen-<br />
5 Graham Allison,Essence ofDecision: "Explaining the Cuban Missile Crisis", Bastan,<br />
Mass., Little, Brown, 1971, p. 267.<br />
6 Richard Nelson, The Moon and the Ghetto, New York, W.W. Norton, 1977, p. 40.<br />
7 Véase por ejemplo, ibid., 41; Elrnore, "Organizatianal Mo<strong>de</strong>ls", pp. 187-89.<br />
8 Charles Schultze, The Public Use ofPrivate Interest, Washington, D.C., Brookings<br />
Institution, 1977, pp. 6-7.
260 RICHARD F. ELMORE<br />
tación pue<strong>de</strong> reducirse a un diagnóstico <strong>de</strong> <strong>las</strong> patologías <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
estructuras ajenas al mercado o, en sus propios términos, a "una<br />
teoría <strong>de</strong> los fracasos <strong>de</strong>bidos a la ausencia <strong>de</strong> mercado"." Aunque<br />
la simplicidad <strong>de</strong>l argumento resulta reconfortante, pue<strong>de</strong> sospecharse<br />
<strong>de</strong> su utilidad. Esta posición preten<strong>de</strong> resolver un tipo <strong>de</strong><br />
problema organizativo, a saber, el <strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong> respuesta <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s burocracias, sustituyéndolo por otro tipo <strong>de</strong> problema,<br />
también organizativo, consistente en la invención y creación <strong>de</strong><br />
cuasi-mercados. No existen muchas evi<strong>de</strong>ncias para afirmar que<br />
este último problema sea más dúctil que el primero. No obstante,<br />
es difícil creer que pudiera surgir un marco <strong>de</strong>tallado <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> opciones organizativas a partir <strong>de</strong> una tradición intelectual que<br />
consi<strong>de</strong>ra que. cualquier tipo <strong>de</strong> estructura organizativa es una<br />
solución "segunda mejor" en los problemas <strong>de</strong> la acción colectiva."<br />
<strong>La</strong> <strong>de</strong>finición <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> como una elección<br />
entre estructuras <strong>de</strong> mercado y estructuras que no lo son <strong>de</strong>svía<br />
la atención <strong>de</strong> un problema muy importante y lo trivializa, a saber,<br />
el <strong>de</strong> cómo utilizar la estructura y el proceso <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones<br />
para elaborar, especificar y <strong>de</strong>finir <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. <strong>La</strong> mayoría <strong>de</strong> los<br />
analistas, sean o no economistas, están acostumbrados a consi<strong>de</strong>rar<br />
a <strong>las</strong> organizaciones complejas como barreras para la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> la política pública y no como instrumentos <strong>de</strong> los que se<br />
pue<strong>de</strong> hacer uso y a los que se pue<strong>de</strong> mol<strong>de</strong>ar en la prosecución <strong>de</strong><br />
los objetivos <strong>de</strong> la política. En realidad, <strong>las</strong> organizaciones pue<strong>de</strong>n<br />
ser medios sumamente eficaces pararesolver los gran<strong>de</strong>s problemas<br />
públicos, siempre y cuando se comprenda bien la naturaleza recíproca<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones <strong>de</strong> autoridad. En <strong>las</strong> organizaciones, la<br />
autoridad formal va <strong>de</strong> la cúspi<strong>de</strong> hacia la base, pero la autoridad<br />
informal, la que nace <strong>de</strong> la experiencia, la habilidad y la proximidad<br />
9 Charles Wolf, "A Theory of Non-Market Failures'', Public Interest, Spring 1979,<br />
114-33.<br />
10 Para ver ejemplos <strong>de</strong> este argumento, consúltese a Kenneth Arrow, The Limits of<br />
Organization, New York, W.W. Norton, 1974; y Oliver Williamson, Markets and Hierarchies,<br />
New York, Free Press, 1975.
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 261<br />
a <strong>las</strong> tareas esenciales <strong>de</strong> una organización, viaja en dirección opuesta.<br />
<strong>La</strong> discrecionalidad <strong>de</strong>legada es entonces una vía paracapitalizar<br />
esta relación recíproca; en estos casos, se <strong>de</strong>ben <strong>de</strong>splazar a los<br />
niveles inferiores <strong>de</strong> la organización <strong>las</strong> responsabilida<strong>de</strong>s que exigen<br />
experiencia especializada y mucha familiaridad con un problema,<br />
y permitir que los niveles superiores asuman responsabilida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> tipo más general. Para propósitos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, esto significa<br />
que la autoridad formal que se manifiesta en <strong>las</strong> <strong>de</strong>claraciones<br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> fuertemente <strong>de</strong> la capacidad especializada <strong>de</strong><br />
resolución <strong>de</strong> problemas, la cual suele encontrarse en los eslabones<br />
inferiores <strong>de</strong> la ca<strong>de</strong>na <strong>de</strong> la autoridad. Con excepción <strong>de</strong> los casos<br />
en los que una política requiere un estricto <strong>de</strong>sempeño sujeto a<br />
rutinas rigurosamente estructuradas (como <strong>las</strong> inspecciones <strong>de</strong> seguridad<br />
en <strong>las</strong> aerolíneas, por ejemplo), los controles fuertemente<br />
jerarquizados amenazan el cumplimiento <strong>de</strong> este principio <strong>de</strong> reciprocidad.<br />
El aprovechamiento eficiente <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones como<br />
instrumentos <strong>de</strong> una política dada requiere que tanto los analistas<br />
como los responsables <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> comprendan<br />
en qué punto <strong>de</strong> la compleja red <strong>de</strong> relaciones organizativas<br />
<strong>de</strong>ben realizarse <strong>de</strong>terminadas tareas, qué recursos se requieren<br />
para su <strong>de</strong>sempeño, y si la realización <strong>de</strong> esas tareas produce o no<br />
un efecto tangible en el problema que la política preten<strong>de</strong> solucionar.<br />
Ni los analistas ni quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> necesitan saber<br />
cómo realizar la tareay ni siquiera si su <strong>de</strong>sempeño es uniforme; <strong>de</strong><br />
hecho, la diversidad en el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> una tarea <strong>de</strong>terminada<br />
constituye una fuente importante <strong>de</strong> conocimientos para realizarla<br />
mejor.<br />
<strong>La</strong> noción <strong>de</strong> reciprocidad confiere concreción a los cálculos<br />
estratégicos que <strong>de</strong>be realizar el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. En<br />
lugar <strong>de</strong> <strong>de</strong>finir el problema analítico central como una elección<br />
entre abstracciones opuestas -alternativas <strong>de</strong> mercado y alternativas<br />
que no son <strong>de</strong> mercado- el análisis se concentra en el proceso<br />
<strong>de</strong> solución organizada <strong>de</strong> los problemas y en el resultado <strong>de</strong> ese
262 RICHARD F. ELMORE<br />
proceso. Igualmente, la comprensión <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia<br />
recíproca <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones contribuye en gran<br />
medida a simplificar el análisis, que <strong>de</strong>ja <strong>de</strong> preocuparse por trazar<br />
todas <strong>las</strong> relaciones <strong>de</strong> autoridad formal que pudiesen incidir en un<br />
problema y se <strong>de</strong>dica a aislar aquellos puntos críticos <strong>de</strong> una organización<br />
compleja que estén más próximos al problemaya <strong>de</strong>scribir<br />
qué es lo que <strong>de</strong>be ocurrir en esos puntos para resolverlo.<br />
Un análisis organizacional perspicaz no impi<strong>de</strong> la selección <strong>de</strong><br />
estructuras semejantes a <strong>las</strong> <strong>de</strong>l mercado para implementar <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>. De hecho, aporta mucha claridad a la elección. Nada<br />
impi<strong>de</strong> al analista o a quien elabora <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sacar en conclusión<br />
que, en el caso <strong>de</strong> un problema específico, la mejor estrategia pue<strong>de</strong><br />
consistir en sustraer la responsabilidad <strong>de</strong> la solución <strong>de</strong> los problemas<br />
<strong>de</strong> la esfera <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones formales y ponerla en manos<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> elecciones individuales. Pero la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> adoptar esa<br />
estrategia en lugar <strong>de</strong> otras <strong>de</strong>be basarse en la comprensión previa<br />
<strong>de</strong>l contexto y <strong>de</strong> los actores, y no en el presupuesto incondicional<br />
<strong>de</strong> que <strong>las</strong> estructuras similares a <strong>las</strong> <strong>de</strong>l mercado son <strong>las</strong> más<br />
eficientes.<br />
LACOMPLEJIDAD DE LA ACCIÓN CONJUNTA<br />
Pressman y Wildavsky fueron los primeros en observar la relación<br />
inversamente proporcional que existe entre el número <strong>de</strong><br />
transacciones necesarias para implementar una <strong>de</strong>cisión y la posibilidad<br />
<strong>de</strong> producir un efecto, cualquiera que éste sea. Así, cuando<br />
la probabilidad <strong>de</strong> obtener un resultado favorable sea muy alta en<br />
cada etapa, el saldo acumulado <strong>de</strong> un gran número <strong>de</strong> transacciones<br />
tendrá como consecuencia una probabilidad extraordinariamente<br />
baja <strong>de</strong> éxito." Este análisis se complementa con la extensa discusión<br />
<strong>de</strong> Bardach en torno a los mecanismos que los administradores<br />
utilizan para retardar, <strong>de</strong>sviar y disipar el efecto <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, y<br />
11 Pressman y Wíldavsky, Implementation, pp.87-144.
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 263<br />
con los intentos <strong>de</strong> otros estudiosos por especificar el efecto que<br />
tiene la estructura burocrática en la <strong>implementación</strong>.» Estas nociones<br />
han llegado a ser parte <strong>de</strong>l repertorio clásico <strong>de</strong> explicaciones<br />
<strong>de</strong> por qué fracasan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Pero sorpren<strong>de</strong>ntemente, han<br />
servido muy poco para acrecentar nuestros conocimientos y prevenir<br />
el fracaso. Si aceptamos que la complejidad <strong>de</strong> la acción conjunta<br />
es un serio problemapara los analistas <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> tanto como para<br />
quienes <strong>las</strong> elaboran, tendremos que preguntarnos qué se pue<strong>de</strong><br />
hacer al respecto.<br />
Muy poco se podrá hacer si los analistas y los responsables <strong>de</strong> la<br />
elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> persisten en consi<strong>de</strong>rar a la <strong>implementación</strong><br />
como un conjunto <strong>de</strong> relaciones <strong>de</strong> autoridad or<strong>de</strong>nado<br />
jerárquicamente. En otras palabras, en la medida en que el proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong> se encuentre dominado por reglamentos, por<br />
estructuras organizativas formales y por controles administrativos<br />
rigurosos, pue<strong>de</strong> esperarse que se incrementen los problemas relacionados<br />
con la complejidad. Mientras más rígida sea la estructura<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones jerárquicas, mayor será la cantidad <strong>de</strong> controles y<br />
<strong>de</strong> instancias <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión que se requieran para garantizar el acatamiento,<br />
más abundantes <strong>las</strong> ocasiones <strong>de</strong> <strong>de</strong>sviación y retraso <strong>de</strong>l<br />
proceso, mayor la necesidad que los subordinados sientan <strong>de</strong> ser<br />
dirigidos en todo por sus superiores, y menor la confianza en el<br />
juicio <strong>de</strong> los individuos y en su capacidad <strong>de</strong> resolver problemas.<br />
Una <strong>de</strong> <strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s ironías <strong>de</strong> la creciente atención al proceso <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> es que mientras más nos esforzamos en el uso <strong>de</strong><br />
los instrumentos convencionales <strong>de</strong> control jerárquico, menor es la<br />
probabilidad que tenemos <strong>de</strong> alcanzar el éxito."<br />
Como estrategia analítica, el diseño prospectivo refuerza <strong>las</strong><br />
patologías <strong>de</strong> la jerarquía. Cuando es este el enfoque prevaleciente,<br />
. 12 Bardach, The Implementation Carne, p. 65; véase también A1lison, Essence 01Deci-<br />
SLOn, pp. 67-100; YElmore, "Organizational Mo<strong>de</strong>ls", pp. 199-208.<br />
13 Richard F. Elmore, "Complexity and Control: What Legislators and administrators<br />
Can Do About Implementation", PolicyPaper, no. 11, Institute of Govermental Research,<br />
University of Washington, Seattle, Washington, April 1979.
264 RICHARD F. ELMORE<br />
basta un lápiz afilado, un ojo entrenado para captar los <strong>de</strong>talles y<br />
una calculadora <strong>de</strong> bolsillo para <strong>de</strong>mostrar sin esfuerzo que cualquier<br />
política está <strong>de</strong>stinada al fracaso; se requiere simplemente<br />
hacer la cuenta <strong>de</strong>l número <strong>de</strong> autorizaciones y <strong>de</strong>cisiones discrecionales<br />
involucradas en el proceso, asignar unaprobabilidad a cada<br />
una <strong>de</strong> el<strong>las</strong> y multiplicar<strong>las</strong> sucesivamente. <strong>La</strong> inconsistencia <strong>de</strong><br />
este tipo <strong>de</strong> análisis no está en su lógica interna, sino en su imposibilidad<br />
<strong>de</strong> percibir una alternativa viable a la jerarquía. Si resulta<br />
tan sencilla la <strong>de</strong>mostración <strong>de</strong> que <strong>las</strong> jerarquías incrementan el<br />
riesgo <strong>de</strong>l fracaso, <strong>de</strong>bería hacerse evi<strong>de</strong>nte la necesidad <strong>de</strong> un<br />
mo<strong>de</strong>lo alternativo <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
<strong>La</strong> i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> Bardach sobre la tarea <strong>de</strong> arreglo y recomposición<br />
<strong>de</strong>l proceso lfzxing) inaugura una vía promisoria. Por "arreglo y<br />
recomposición" entien<strong>de</strong> Bardach la intervención hábil y selectiva<br />
<strong>de</strong> quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> en diferentes momentos <strong>de</strong>l proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.> El elemento fundamental <strong>de</strong> esta tarea<br />
es su indiferencia <strong>de</strong>liberada hacia la jerarquía; un buen mediador<br />
(fixer) es aquél que está dispuesto a intervenir ahí don<strong>de</strong> ocurre<br />
algún percance, sin prestar atención a la línea <strong>de</strong> relaciones <strong>de</strong><br />
autoridad que le prece<strong>de</strong>n. El problema <strong>de</strong> la exposición <strong>de</strong> Bardach<br />
es que no aporta orientaciones precisas para po<strong>de</strong>r formular una<br />
estrategia <strong>de</strong> intervención: ¿Cómo se elige entre varios momentos<br />
posibles <strong>de</strong> intervención? ¿Qué es lo que se hace cuando se i<strong>de</strong>ntifica<br />
un momento apropiado para la intervención? y ¿cómo se <strong>de</strong>termina<br />
el éxito o el fracaso <strong>de</strong> la intervención? Dicho <strong>de</strong> otra manera,<br />
la tarea <strong>de</strong>l arreglo, recomposición y mediación, en sí misma, constituye<br />
un comportamiento, no una estrategia analítica. Habiendo<br />
<strong>de</strong>cidido intervenir para resolver alguna situación, aún queda el<br />
problema <strong>de</strong> <strong>de</strong>cidir cómo hacerlo, y ello requiere algún tipo <strong>de</strong><br />
lógica.<br />
14 Bardach, The Implementation Game, pp.274-83.
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 265<br />
LA DISCRECIONALIDAD EN EL NIVEL OPERATIVO<br />
<strong>La</strong> <strong>de</strong>sconfianza hacia la discrecionalidad se encuentra profundamente<br />
arraigada en <strong>las</strong> teorías convencionales sobre administración<br />
y gobierno. Kaufman asevera tranquilamente y sin mayor<br />
discusión:<br />
Si los lí<strong>de</strong>res ejercieran solamente una influencia mínima en<br />
<strong>las</strong> acciones <strong>de</strong> sus subordinados, <strong>de</strong>jaría <strong>de</strong> tener vigencia uno<br />
<strong>de</strong> los axiomas <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong>mocrático... <strong>La</strong> <strong>de</strong>mocracia en el<br />
Estado mo<strong>de</strong>rno presupone que el cambio <strong>de</strong> un puñado <strong>de</strong><br />
funcionarios <strong>de</strong> alto nivel modificará, por sí solo, <strong>las</strong> acciones <strong>de</strong><br />
miles <strong>de</strong> empleados en todo el sistema."<br />
Si sustituimos la expresión "cambio <strong>de</strong> un puñado <strong>de</strong> funcionarios<br />
<strong>de</strong> alto nivel" por la <strong>de</strong> "cambio <strong>de</strong> política", estaremos expresando<br />
el núcleo mismo <strong>de</strong> la concepción <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> como<br />
proceso <strong>de</strong> control jerárquico. Kaufman sostiene que la "principal<br />
contribución" <strong>de</strong> sus trabajos "consiste en haber señalado la importancia<br />
que tiene la capacidad <strong>de</strong> los lí<strong>de</strong>res como instrumento para<br />
neutralizar <strong>las</strong> ten<strong>de</strong>ncias a la <strong>de</strong>sobediencia".16 Des<strong>de</strong> esta perspectiva,la<br />
discrecionalidad, que inevitablemente se ejerce en cualquier<br />
sistema administrativo complejo, <strong>de</strong>berá ser cuidadosamente limitada,<br />
contenida y controlada por un conjunto <strong>de</strong> mecanismos (<strong>de</strong><br />
selección, supervisión y rutinización) que refuercen la cúspi<strong>de</strong> <strong>de</strong>l<br />
sistema en <strong>de</strong>trimento <strong>de</strong> la base. Hasta los teóricos <strong>de</strong> la administración<br />
pública que sostienen que no es posible separar la <strong>de</strong>cisión<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> la administración, albergan una fuerte <strong>de</strong>sconfianza<br />
hacia la discrecionalidad:<br />
Gran parte <strong>de</strong> la discrecionalidad real que se ejerce en la administración<br />
se <strong>de</strong>sarrolla en el nivel inferior <strong>de</strong> la jerarquía, aquél<br />
15Herbert Kaufrnan,Administrative Feedback (Washington, D.C.: Brookings Institution,<br />
1973), p. 4.<br />
16Ibid; p. 5.
266<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
en el que los empleados públicos tienen contacto directo con los<br />
ciudadanos. El trabajador social que entra en la vivienda y<br />
observa los muebles yel estado <strong>de</strong> la construcción, el policía que<br />
escucha el relato <strong>de</strong>l automovilista, el inspector <strong>de</strong> salubridad<br />
que visita la lechería, el auditor fiscal que examina <strong>las</strong> cuentas<br />
<strong>de</strong>l contribuyente y lo entrevista, todas estas personas se ven<br />
obligadas a ejercer una discrecionalidad mayor y más <strong>de</strong>terminante<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista al ciudadano, que muchos otros<br />
funcionarios <strong>de</strong> nivel superior en la organización. Aunque esta<br />
es la situación real <strong>de</strong> <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s administrativas mal organizadas<br />
y <strong>de</strong>ficientemente dirigidas, sus rasgos no pue<strong>de</strong>n ser<br />
eliminados por completo ni siquiera en <strong>las</strong> mejores organizacienes."<br />
Este tema ha sido <strong>de</strong>sarrollado con mayor amplitud por Weatherly<br />
y Lipsky. En su análisis sobre la función <strong>de</strong> los burócratas <strong>de</strong>l<br />
nivel operativo o "a nivel <strong>de</strong> la calle", sostienen que la onerosa<br />
sobrecarga <strong>de</strong> <strong>de</strong>mandas y expectativas que producen <strong>las</strong> nuevas<br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong>ja a esos empleados un amplio margen <strong>de</strong> libertad para<br />
"arreglárse<strong>las</strong> por su cuenta" y para simplificar, distorsionándolos<br />
frecuentemente, los propósitos originales <strong>de</strong> quienes elaboran <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>. Los autores sugieren que la mejor solución a este problema<br />
resi<strong>de</strong> en el diseño <strong>de</strong> fórmu<strong>las</strong> más refinadas para limitar y<br />
controlar la discrecionalidad."<br />
<strong>La</strong> opinión prevaleciente <strong>de</strong> que, en el mejor <strong>de</strong> los casos, la<br />
discrecíonalidad es unmal necesario y <strong>de</strong> que, en el peor, constituye<br />
una amenaza contra el gobierno <strong>de</strong>mocrático, favorece la elaboración<br />
<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>los jerárquicos en el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y.<br />
fomenta una gran confianza en los controles jerárquicos como<br />
mecanismo para la solución <strong>de</strong> los problemas. Este enfoque atribu-<br />
17Luther Gulick, citado por Herbert Kaufman, "Reflections on Administrative Reorganization",en:<br />
The 1978Budget:SettingNational Priorities, ed,Joseph Pechman (Washington,<br />
D. c. Brookings Institution, 1977), p. 400.<br />
18 Weatherly and Lipsky, "Street-Level Bureaucrats", pp. 172Y196.
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 267<br />
ye un valor positivo a la homogeneidad en la <strong>implementación</strong>, es<br />
<strong>de</strong>cir, a la menor variación posible en la forma en la que los<br />
burócratas <strong>de</strong>l nivel operativo respon<strong>de</strong>n a <strong>las</strong> directrices <strong>políticas</strong>,<br />
in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> si la uniformidad se relacione positivamente<br />
o no con los resultados. Se consi<strong>de</strong>ra que el apego estricto a<br />
ór<strong>de</strong>nes y procedimientos elimina la competencia o se vuelve su<br />
equivalente en <strong>las</strong> interacciones entre funcionarios públicos <strong>de</strong><br />
menor nivel y ciudadanos. Des<strong>de</strong> esta perspectivajamás se contempla<br />
el problema <strong>de</strong> cómo capitalizar la discrecionalidad para incrementar<br />
la confiabilidad y la eficiencia <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> en el nivel<br />
operativo. Pero como sabemos, <strong>las</strong> soluciones unificadas, diseñadas<br />
a gran distancia <strong>de</strong>l problema, no son confiables; <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> que<br />
prescriben con exactitud el comportamiento a seguir en el nivel<br />
operativo, pretendiendo así lograr la homogeneidad y la consistencia<br />
en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, son incapaces <strong>de</strong> adaptarse<br />
con facilidad a situaciones no previstas por <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s responsables.<br />
En estas condiciones, cualquier intento <strong>de</strong> adaptación se<br />
percibe como comportamiento subversivo o extralegal; o bien, en<br />
caso <strong>de</strong> que se requiera lograr la adaptación a <strong>las</strong> circunstancias, se<br />
procura hacerlo a través <strong>de</strong> autorizaciones sancionadaspor la jerarquía,<br />
cuya expedición implica el recurso a complejos procedimientos.<br />
Esta forma <strong>de</strong> proce<strong>de</strong>r impi<strong>de</strong> el ejercicio <strong>de</strong> <strong>las</strong> habilida<strong>de</strong>s<br />
especializadas y <strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong> juicio, por no mencionar la<br />
invención y la experimentación <strong>de</strong>liberadas.<br />
Cuando la <strong>implementación</strong> consiste esencialmente en el control<br />
<strong>de</strong> la discrecionalidad, tiene como consecuencia, por un lado, que<br />
se reduzca la confianza en el <strong>de</strong>spliegue <strong>de</strong> los conocimientos y<br />
habilida<strong>de</strong>s en el nivel operativo y,por otro, que se <strong>de</strong>penda más <strong>de</strong><br />
soluciones abstractas y homogéneas. De ahí que se pierda irremediablemente<br />
cierta proporción <strong>de</strong>l aprendizaje que se requiere para<br />
adaptar una política <strong>de</strong> gran alcance a un conjunto cualquiera <strong>de</strong><br />
circunstancias particulares. En esta perspectiva, los comportamientos<br />
adaptativos <strong>de</strong> los burócratas <strong>de</strong>l nivel operativo, los <strong>de</strong> venta-
268 RICHARD F. ELMORE<br />
nilla, piso o calle, nunca llegan a ser comprendidos a<strong>de</strong>cuadamente<br />
por quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, porque se les consi<strong>de</strong>ra ilícitos.<br />
Sin embargo, la variabilidad y la discrecionalidad en el nivel <strong>de</strong> la<br />
operación directa bien podrían ser consi<strong>de</strong>radas como una gran<br />
ventaja, en la medida en la que producenun cuerpo bienfundamentado<br />
<strong>de</strong> información en torno a <strong>las</strong> respuestas imprevistas y adaptativas<br />
que pue<strong>de</strong>n y suelen darse a problemas sumamente<br />
específicos. Para aprovechar esta sabiduría es preciso, no obstante,<br />
que la perspectivaque se adopte respeto a la <strong>implementación</strong>valore<br />
más la actuación por iniciativa propia que la obediencia.<br />
LAs COALICIONES Y LA ARENA DE NEGOCIACIÓN<br />
Uno <strong>de</strong> los <strong>de</strong>scubrimientos más tempranos y sólidos fue el<br />
reconocimiento <strong>de</strong> que el efecto local <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong>cisivamente <strong>de</strong> la formación <strong>de</strong> coaliciones locales compuestas<br />
por los individuos afectados por la política. Derthick documentó<br />
la impotencia que los funcionarios administrativos fe<strong>de</strong>rales<br />
experimentaron al intentar, sin éxito, hacer uso <strong>de</strong> los terrenos<br />
fe<strong>de</strong>rales sobrantes como incentivos para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> "comunida<strong>de</strong>s<br />
nuevas"; el fracaso se <strong>de</strong>bió a que el apoyo local para los<br />
proyectos no llegó a transformarse en coaliciones fuertes." Pressman<br />
concluyó un análisis <strong>de</strong> los programas fe<strong>de</strong>rales en Oakland<br />
haciendo la observación <strong>de</strong> que el impacto <strong>de</strong> aquéllos <strong>de</strong>pendía <strong>de</strong><br />
la existencia <strong>de</strong> "arenas afectivas <strong>de</strong> negociación", en <strong>las</strong> que <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>mandas incompatibles <strong>de</strong> los grupos locales pudiesen dirimirse."<br />
Banfield ponía fin a su estudio sobre el programa <strong>de</strong> Ciuda<strong>de</strong>s<br />
Mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> esta manera:<br />
Des<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong> Washington, el gobierno <strong>de</strong> una ciudad<br />
era una entidad capaz <strong>de</strong> tomar <strong>de</strong>cisiones racionales, siempre<br />
19 Martha Derthick, New Towns in Town (Washington, D.C.: Urban Institute, 1972).<br />
20 Jeffre Pressman,Fe<strong>de</strong>ral Programs and CityPolities, Berkeley: University of California<br />
press, 1975, pp. 143-44.
270 RICHARD F. ELMORE<br />
constituye siempre el punto <strong>de</strong> partida <strong>de</strong>l siguiente. El éxito en <strong>las</strong><br />
negociaciones es totalmente relativo en un sentido muy importante:<br />
cada participante juzgará el éxito en relación con sus propios objetivos,<br />
no en relación al conjunto general <strong>de</strong> objetivos que concierne<br />
a todos los participantes. <strong>La</strong> única medida <strong>de</strong> éxito en la que todos<br />
los participantes pue<strong>de</strong>n llegar a coincidir es la permanencia <strong>de</strong>l<br />
espacio <strong>de</strong> negociación, ya que éste les proporciona acceso a los<br />
bienes que están a disposición en él. Reconocer que la negociación<br />
es un aspecto esencial <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> equivale a<br />
aceptar el hecho <strong>de</strong> que los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> nunca serán<br />
<strong>de</strong>finitivos, que no podránser <strong>de</strong>finidos con absolutaprecisiónyque<br />
tampoco podránser medidos ni objetivados. Unmarco analítico que<br />
exija la comparación entre un resultado claramente especificado y<br />
una intención igualmente <strong>de</strong>finida -contraste implícito en el diseño<br />
prospectivo-, no es compatible con unaconcepción <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
que consi<strong>de</strong>ra la negociación como uno <strong>de</strong> sus aspectos<br />
fundamentales.s<br />
Para resumir, la bibliografía sobre <strong>implementación</strong> ofrece un<br />
fuerte respaldo a la aseveración <strong>de</strong> que es necesario formular un<br />
marco analítico que tome en cuenta la reciprocidad característica<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> interacciones entre superiores y subordinados en <strong>las</strong> organizaciones,<br />
la relación entre el control jerárquico y el incremento <strong>de</strong><br />
la complejidad, la discrecionalidad como mecanismo <strong>de</strong> adaptación<br />
yla negociación como precondición para obtener efectos en el nivel<br />
local.<br />
Recor<strong>de</strong>mos la lógica <strong>de</strong>l diseño retrospectivo expuesta más<br />
arriba: comienza con una <strong>de</strong>scripción precisa <strong>de</strong>l comportamiento<br />
que da ocasión a la intervención política; posteriormente, diseña un<br />
conjunto <strong>de</strong> operaciones organizativas que se espera produzcan un<br />
impacto sobre aquel comportamiento; <strong>de</strong>scribe <strong>de</strong>spués los efectos<br />
22Elmore, "Organizational Mo<strong>de</strong>ls", pp. 217-26; Helen Ingram, "Policy Implementation<br />
through Bargaining: The Case of Fe<strong>de</strong>ral Grants-ín Aid", Public Policy, 25, Fall1977,<br />
499-526.
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 271<br />
que se prevé tendrán esas operaciones y finalmente plantea, para<br />
cada nivel <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, la influencia que podría<br />
esperarse que tuviera ese nivel en el comportamiento-objetivo y los<br />
recursos que son necesarios para que el efecto tenga lugar. <strong>La</strong><br />
ventaja <strong>de</strong> comenzar por un comportamiento específico y <strong>de</strong> concentrar<br />
la atención en el mecanismo <strong>de</strong>l nivel <strong>de</strong> operaciones inmediato,<br />
capaz <strong>de</strong> incidir en ese comportamiento, resi<strong>de</strong> en que el<br />
énfasis se pone en la reciprocidad y en la discrecionalidad. El<br />
problema que enfrentan quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> se <strong>de</strong>fine <strong>de</strong><br />
la siguiente manera: "Si nos proponemos afectar este comportamiento,<br />
¿cuál es el punto <strong>de</strong> contacto más cercano posible que<br />
tenemos con él?" Dicho <strong>de</strong> otra manera, esta perspectiva insiste en<br />
que ni la política ni quien la elabora pueda resolver el problema; la<br />
solución <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> fundamentalmente <strong>de</strong> aquel que tenga contacto<br />
inmediato con él. <strong>La</strong> solución <strong>de</strong> los problemas requiere habilidad<br />
e inventiva; unapolíticapue<strong>de</strong> orientar la atención <strong>de</strong> losindividuos<br />
hacia un problema y darles la oportunidad <strong>de</strong> ejercer su habilidad y<br />
juicio crítico pero no pue<strong>de</strong>, por sí misma, resolver los problemas.<br />
De ahí que la etapa más crítica <strong>de</strong>l análisis sea la que se ocupa <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>scubrir y <strong>de</strong>finir la relación entre el problemayel punto <strong>de</strong> mayor<br />
contacto con él. Una vez superada esa etapa, el análisis consiste en<br />
la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> los medios más directos para alcanzar el punto<br />
<strong>de</strong> contacto, encauzando el flujo <strong>de</strong> recursos hacia aquel<strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s<br />
organizativas y aquel<strong>las</strong> coaliciones que tengan la mayor posibilidad<br />
<strong>de</strong> incidir directamente en el <strong>de</strong>sempeño, es <strong>de</strong>cir, en el nivel<br />
<strong>de</strong> la operación inmediata. En cuanto a la estrategia, mientras más<br />
directa sea la ruta para alcanzar el punto <strong>de</strong> contacto -esto es,<br />
mientras mayor sea la confianza en la libre iniciativa y menor la<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> controles jerárquicos-, mayor será la probabilidad<br />
<strong>de</strong> afectar el comportamiento-objetivo. En lugar <strong>de</strong> que el razonamiento<br />
parta<strong>de</strong> la cúspi<strong>de</strong> yse dirija hacia la base a través <strong>de</strong> estratos<br />
Sucesivos e intentando <strong>de</strong>scubrir <strong>de</strong> qué manera cada nivel podría<br />
ejercer control sobre su inmediato inferior, hay que comenzar en el
272<br />
RICHARD F. ELMORE<br />
punto en el que se presenta el problema y procura i<strong>de</strong>ntificar la vía<br />
más eficaz para alcanzarlo.<br />
El diseño retrospectivo en <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong> empleo juvenil<br />
Los responsables <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales se<br />
encuentran actualmente empeñados en una revisión a fondo <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong> empleo juvenil." <strong>La</strong> coyuntura que ha dado lugar a esta<br />
revisión es la inminente terminación <strong>de</strong> la vigencia <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong><br />
Pruebas y Proyectos para el Empleo Juvenil (Youth Employrnent<br />
Demostration and Projecsts Act, YEDPA) <strong>de</strong> 1977, que ofrece<br />
apoyo a diversas activida<strong>de</strong>s locales en torno al empleo y la capacitación<br />
<strong>de</strong> los jóvenes. Uno <strong>de</strong> los temas a <strong>de</strong>bate es si el sistema<br />
vigente <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> estos programas se orienta realmente<br />
a la solución <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong> empleo que enfrenta la<br />
juventud.<br />
Como suele ocurrir en la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> discusiones en torno a<br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales, el <strong>de</strong>bate se ha centrado enla distribución <strong>de</strong><br />
los recursos financieros entre diversas instancias administrativas<br />
competidoras, cadauna <strong>de</strong> <strong>las</strong> cuales persigue propósitos diferentes<br />
a los <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>más. Así, tal como ha sido <strong>de</strong>finido por los responsables<br />
fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> la política, uno <strong>de</strong> los asuntos<br />
más conflictivos es el problema <strong>de</strong> la cooperación entre los principales<br />
patrocinadores <strong>de</strong> la Ley General <strong>de</strong> Empleo y Capacitación<br />
(CETA) y <strong>las</strong> agencias locales <strong>de</strong> educación (LEA). <strong>La</strong> Ley <strong>de</strong> Pruebas<br />
y Proyectos para el Empleo Juvenil (YEDPA) aporta incentivos<br />
financieros para la colaboración entre <strong>las</strong> agencias locales <strong>de</strong> edu-<br />
23 Esta sección sintetiza un análisis sobre la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales<br />
<strong>de</strong> empleo juvenil, que se encuentra en: Richard Elmore, Policy Paper: "The Youth<br />
Employment Delivery System" (Prepared for the Vice-Presi<strong>de</strong>nt's Task Force on Youth<br />
Employment, Washington, D. c., August 1979). Me he basado en los extensos estudios<br />
sobre la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> empleo juvenil realizado por Gregory Wurzburg<br />
en el National Council on Employment Policy,Washington, D.C.
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 273<br />
cacióny los patrocinadores, que conforman, juntos, <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
los gobiernos locales encargadas <strong>de</strong> administrar la Ley <strong>de</strong> Empleo<br />
y Capacitación (CETA). Por ejemplo 22 por ciento <strong>de</strong> los fondos<br />
correspondientes a unos rubros <strong>de</strong>l YEDPA se <strong>de</strong>stina a los programas<br />
administrados conjuntamente; sin embargo, los fondos van<br />
directamente <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong>l Trabajo <strong>de</strong> los Estados Unidos<br />
a los patrocinadores locales, don<strong>de</strong> se toman los acuerdos <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
agencias locales <strong>de</strong> educación. Los fondos fe<strong>de</strong>rales no pasan por<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias fe<strong>de</strong>rales ni estatales <strong>de</strong> educación, pero <strong>las</strong> agenciaslocales<br />
tampoco tienenacceso in<strong>de</strong>pendiente al financiamiento<br />
<strong>de</strong> los programas locales. Los <strong>de</strong>fensores fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong>l sistema<br />
educativo sostienen que <strong>las</strong> agencias fe<strong>de</strong>rales, estatales y locales<br />
'<strong>de</strong> educación contarían con mayores estímulos para interesarse<br />
activamente en los problemas <strong>de</strong> empleo juvenil si tuvieran acceso<br />
in<strong>de</strong>pendiente a una fuente <strong>de</strong> financiamiento. Otros argumentan,<br />
en cambio,que lo que interesa es lograr la colaboración efectiva, en<br />
elnivellocal, entrelos patrocinadores <strong>de</strong>l CETA y<strong>las</strong> agencias locales<br />
<strong>de</strong> educación, y que la asignación <strong>de</strong> fondos a través <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
fe<strong>de</strong>rales y estatales <strong>de</strong> educación no necesariamente es útil<br />
a este propósito.<br />
Otro <strong>de</strong> los temas a discusión es el problema <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
conocimientos. Aunque el gobierno fe<strong>de</strong>ral ha estado activamente<br />
preocupado por el empleo juvenil <strong>de</strong>s<strong>de</strong> mediados <strong>de</strong> los años<br />
sesenta, los especialistas en empleo y capacitación sostienen que es<br />
muy poco lo que se sabe sobre la solución <strong>de</strong> los muy peculiares<br />
problemas <strong>de</strong> empleo que enfrentan los jóvenes. Se pretendía que<br />
el YEDPA estimulara el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> nuevas iniciativas que permitirán<br />
mejorar el <strong>de</strong>sempeño general <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> empleo<br />
iuvenü, pero los administradores locales han interpretado <strong>de</strong> muy<br />
diversas maneras la meta <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> conocimientos y <strong>las</strong><br />
activida<strong>de</strong>s orientadas a conseguirlo han resultado sumamente <strong>de</strong>siguales<br />
en <strong>las</strong> distintas localida<strong>de</strong>s. Muchos observadores se preguntan<br />
si el gobierno fe<strong>de</strong>ral tiene alguna función qué <strong>de</strong>sempeñar
274 RICHARD F. ELMüRE<br />
enun área tan difusa y <strong>de</strong> límites tan imprecisos yenque consistiría,<br />
en su caso, esa función.<br />
Finalmente un tercer asunto a discusión es el problema <strong>de</strong> los<br />
vínculos con el sector privado. Los responsables <strong>de</strong> la elaboración<br />
<strong>de</strong> la política fe<strong>de</strong>ral son sensibles a la muy socorrida crítica <strong>de</strong> que<br />
los programas para adultos y para jóvenes administrados a través<br />
<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>l CETA no están realmente vinculados con los empleadores<br />
<strong>de</strong>l sectorprivado. Esto significa que <strong>las</strong> personas que egresan<br />
<strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> capacitación no se encuentran a<strong>de</strong>cuadamente<br />
preparadas para el empleo no subsidiado. <strong>La</strong>s autorida<strong>de</strong>s están<br />
preocupadas por i<strong>de</strong>ntificar la forma en la que los fondos fe<strong>de</strong>rales<br />
podrían utilizarse más apropiadamente para mejorar los vínculos<br />
entre los programas <strong>de</strong> empleo fe<strong>de</strong>ral y los empleados privados.<br />
En muchos sentidos, estas discusiones son típicas <strong>de</strong> la manera<br />
en la que los responsables <strong>de</strong> la elaboración<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales<br />
formulan los problemas. Se trata <strong>de</strong> problemas <strong>de</strong>masiado amplios,<br />
abstractos e inconexos. El foco <strong>de</strong> atención resi<strong>de</strong> en los problemas<br />
inmediatos <strong>de</strong> diseño <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y no en los <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
<strong>La</strong> asignación <strong>de</strong> recursos entre <strong>las</strong> agencias competidoras<br />
tien<strong>de</strong> a ser el tema dominante y sin embargo no se <strong>de</strong>finen con<br />
precisión <strong>las</strong> consecuencias que podrían tener <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones en este<br />
ámbito en relación con la prestación directa <strong>de</strong> los servicios. Todas<br />
<strong>las</strong> cuestiones son estructuradas conforme al patrón <strong>de</strong> diseño<br />
prospectivo: todos los planteamientos presuponen o establecen<br />
explícitamente un objetivo general, a partir <strong>de</strong>l cual se formula la<br />
pregunta <strong>de</strong> qué es lo que el gobierno fe<strong>de</strong>ral pue<strong>de</strong> hacer para<br />
lograr que la gente actúe en consecuencia. Todas <strong>las</strong> formulaciones<br />
presuponen que es responsabilidad <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral lograr<br />
efectos en el nivel local, pero el mecanismo para que eso suceda no<br />
se especifica más allá <strong>de</strong> la asignación <strong>de</strong> recursos a los organismos.<br />
El problema <strong>de</strong> esta perspectiva es que carece <strong>de</strong> una imagen<br />
precisa <strong>de</strong> <strong>las</strong> transacciones más importantes para el éxito <strong>de</strong> los<br />
programas <strong>de</strong> empleo juvenil y <strong>de</strong> la forma en la que el gobierno
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 275<br />
fe<strong>de</strong>ral podría ejercer una influencia eficaz en el<strong>las</strong>. ¿Por qué es<br />
importante la cooperación entre el CETA y la LEA? ¿Qué significa la<br />
cooperación efectiva? ¿A quién correspon<strong>de</strong>n enfrentar el problema<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> conocimientos y por qué? ¿En dón<strong>de</strong> podría<br />
esperarse que se manifestaran los efectos <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> conocimientos,<br />
en caso <strong>de</strong> que esto se consiguiera? ¿En qué consiste<br />
exactamente el "vínculo" <strong>de</strong> un programa <strong>de</strong> capacitación para el<br />
empleador privado? Problema aún más importante es saber Zen<br />
relación con qué comportamiento específico en el nivel <strong>de</strong> la operación<br />
directa se van a juzgar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> asignación<br />
<strong>de</strong> recursos? Parapo<strong>de</strong>r abordar estas cuestiones, es preciso comenzar<br />
por elaborar una <strong>de</strong>scripción explícita <strong>de</strong>l comportamiento<br />
sobre el que la política fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>sea incidir.<br />
Des<strong>de</strong> esta otra perspectiva, lo primero que salta a la vista es<br />
que los factores que afectan <strong>de</strong> manera más <strong>de</strong>cisiva <strong>las</strong> oportunida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> empleo <strong>de</strong> los jóvenes se encuentran fuera <strong>de</strong> la esfera <strong>de</strong><br />
control directo <strong>de</strong>l gobierno. El objeto <strong>de</strong> la política pública es la<br />
transacción entre el joven y el empleador. Los principales factores<br />
<strong>de</strong>terminantes en esta transacción son <strong>las</strong> preferencias <strong>de</strong>l empleador<br />
respecto al personal <strong>de</strong> nuevo ingreso, <strong>las</strong> preferencias <strong>de</strong>l joven<br />
respecto a cierto tipo <strong>de</strong> empleo y <strong>las</strong> condiciones locales <strong>de</strong>l<br />
mercado <strong>de</strong> trabajo, ninguno <strong>de</strong> los cuales está bajo el control<br />
directo <strong>de</strong> la política fe<strong>de</strong>ral.<br />
<strong>La</strong>s instituciones públicas se esfuerzan por mol<strong>de</strong>ar aquellos<br />
atributos <strong>de</strong>l joven que pudieran incrementar sus posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
empleo, o bien influir en <strong>las</strong> preferencias <strong>de</strong> los empleadores<br />
respecto al personal que ingresa a sus empresas. <strong>La</strong>s instituciones<br />
públicas que se encuentran más cerca <strong>de</strong> la transacción entre el<br />
joven y el empleado son dos: <strong>las</strong> escue<strong>las</strong> y los programas <strong>de</strong><br />
capacitación para el empleo. Estas instituciones operan sobre<br />
bases legales y <strong>políticas</strong> muy diferentes entre sí. <strong>La</strong>s escue<strong>las</strong> son<br />
creaciones <strong>de</strong> los gobiernos estatales, pero están administradas y<br />
dirigidas en su mayor parte por instancias locales. <strong>La</strong>s organiza-
276 RICHARD F. ELMORE<br />
ciones <strong>de</strong> capacitación para el empleo son creaciones <strong>de</strong>l gobierno<br />
fe<strong>de</strong>ral y se encuentran dirigidas y administradas en el nivel local<br />
porlos principales patrocinadores <strong>de</strong>l CETA. Hay unagranvariación<br />
<strong>de</strong> una localidad a otra en el nivel <strong>de</strong> la operación directa, tanto al<br />
tipo <strong>de</strong> servicios que se ofrecen, como al monto <strong>de</strong> los recursos<br />
invertidos por <strong>las</strong> escue<strong>las</strong> públicas en la preparación <strong>de</strong> los jóvenes<br />
para su incorporación al trabajo, así como en la intensidad <strong>de</strong> la<br />
cooperación entre los encargados <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> capacitación<br />
para el empleo y el personal <strong>de</strong> <strong>las</strong> escue<strong>las</strong>. Sin embargo, a pesar<br />
<strong>de</strong> la diversidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> situaciones locales, un elemento permanece<br />
constante: el punto en el que la política pública cruza <strong>las</strong> opciones<br />
personales, es <strong>de</strong>cir, el <strong>de</strong> <strong>las</strong> transacciones que ocurren entre los<br />
jóvenes, los proveedores <strong>de</strong> servicios (escue<strong>las</strong> y organizaciones <strong>de</strong><br />
capacitación para el empleo) y los empleadores.<br />
Son cuando menos tres los conjuntos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones en el nivel<br />
<strong>de</strong> la operación directa que resultan importantes para <strong>de</strong>terminar<br />
los efectos <strong>de</strong> la política <strong>de</strong> empleo juvenil: <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> los<br />
proveedores <strong>de</strong> servicios acerca <strong>de</strong> quién tiene acceso a qué tipo <strong>de</strong><br />
servicios, <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> los jóvenes respecto al tipo <strong>de</strong> entrenamiento<br />
que <strong>de</strong>sean recibir ya la búsqueda <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminados empleos<br />
y, por último, <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones que los empleadores toman para cubrir .<br />
los puestos vacantes. Estas <strong>de</strong>cisiones no pue<strong>de</strong>n homogeneizarse,<br />
manejarse ni controlarse mediante el uso <strong>de</strong> herramientas administrativas<br />
convencionales. Lograr que los jóvenes se a<strong>de</strong>cúen a los<br />
servicios que se ofrecen en una tarea<strong>de</strong> mucha discrecionalidad que<br />
requiere iniciativa, buenjuicio, habilidad e imaginación. Se requiere<br />
combinar <strong>de</strong> cierta manera <strong>las</strong> habilida<strong>de</strong>s cognoscitivas, <strong>las</strong><br />
disposiciones vocacionales, la capacidad para la búsqueda <strong>de</strong> empleoyla<br />
experiencialaboral paralograr su participación en la fuerza<br />
<strong>de</strong> trabajo. Y es el prestador <strong>de</strong> servicios quien tiene como tarea<br />
respon<strong>de</strong>r a los diferentes requerimientos <strong>de</strong> los individuos en esos<br />
aspectos. De la misma forma, <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> los jóvenes y <strong>de</strong> los<br />
empleadores en gran medida son iniciativas discrecionales. El pro-
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 277<br />
blema fundamental <strong>de</strong> quienes elaboran la política no consiste en<br />
lograr que esas <strong>de</strong>cisiones personales concuer<strong>de</strong>n con algún plan<strong>de</strong><br />
acción homogéneo y pre<strong>de</strong>terminado, sino en maximizar la probabilidad<br />
<strong>de</strong> que el efecto neto <strong>de</strong> esas <strong>de</strong>cisiones sea aumentar la<br />
capacidad <strong>de</strong> los jóvenes para conseguir empleo. <strong>La</strong> orientación<br />
estratégica <strong>de</strong> los recursos hacia <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones discrecionales es<br />
mucho más importante que los intentos que se hacen por controlar<br />
los comportamientos <strong>de</strong> acuerdo con lo planeado.<br />
<strong>La</strong> relación triangular entre los proveedores <strong>de</strong> servicios, los<br />
jóvenes y los empleadores, así como <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones inter<strong>de</strong>pendientes<br />
<strong>de</strong> los miembros <strong>de</strong> esta tríada, se convierten en puntos<br />
ineludibles <strong>de</strong> referencia para elaborar juicios pertinentes acerca<br />
<strong>de</strong>l efecto potencial <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> y <strong>las</strong> estrategias <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>. Mientras más cercano y directo sea el impacto<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> sobre aquel<strong>las</strong> relaciones, mayor será<br />
su posibilidad <strong>de</strong> incidir efectivamente en el potencial <strong>de</strong> empleo<br />
<strong>de</strong> los jóvenes; mientras más lejano e indirecto sea, menor será esa<br />
probabilidad.<br />
Si se ven <strong>de</strong>s<strong>de</strong> esta perspectiva, los temas planteados inicialmente<br />
porlos responsables fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> la elaboración<strong>de</strong> la política<br />
cobran mucho mayor sentido. En lugar <strong>de</strong> formularlos como objetivos<br />
<strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral carentes <strong>de</strong> conexión con el nivel <strong>de</strong><br />
operación directa (mayor cooperación entre el CETA y <strong>las</strong> LEA,<br />
mayor <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> conocimientos, más vínculos con el sector<br />
privado), se les pue<strong>de</strong> plantear en términos <strong>de</strong> su efecto previsto en<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones que se toman realmente en el nivel <strong>de</strong> ejecución. Si<br />
no se <strong>de</strong>fine con claridad en dón<strong>de</strong> se ubica el nivel <strong>de</strong> operación<br />
directa, cuáles son <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones críticas en ese nivel y qué interés<br />
tiene el gobierno fe<strong>de</strong>ral en <strong>las</strong> relaciones que ocurren en el mismo,<br />
no se pue<strong>de</strong> formular <strong>de</strong> manera inteligible el problema <strong>de</strong> la<br />
política. En otras palabras, el proceso <strong>de</strong> formulación <strong>de</strong> los problemas<br />
en la cúspi<strong>de</strong> <strong>de</strong>be comenzar por una comprensión profunda<br />
<strong>de</strong> lo que es realmente importante en la base.
l •<br />
278 RICHARD F. ELMORE<br />
¿Qué efecto esperamos que tenga en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones que se<br />
toman en el nivel <strong>de</strong> operación directa con mayor cooperación entre<br />
el CETAy<strong>las</strong> LEA? Des<strong>de</strong> la perspectivafe<strong>de</strong>ral, la cooperación entre<br />
los administradores locales sería un factor positivo <strong>de</strong> entrada.<br />
A<strong>de</strong>más, la tarea <strong>de</strong>l administrador fe<strong>de</strong>ral se simplificaría consi<strong>de</strong>rablemente<br />
si contara en el nivel local con un receptáculo bien<br />
organizado y consolidado para los recursos fe<strong>de</strong>rales. Sin embargo<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l nivel <strong>de</strong> operación directa, estas ventajas<br />
no parecen tan evi<strong>de</strong>ntes. ¿Por cooperación entre administradores<br />
tendría que enten<strong>de</strong>rse que el personal <strong>de</strong> <strong>las</strong> escue<strong>las</strong> y los operadores<br />
<strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> capacitación estarán obligados a trabajar<br />
continuamente en la solución <strong>de</strong> los problemas que le son comunes?<br />
No necesariamente. Podría significar únicamente que los administradores<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> escue<strong>las</strong> y los patrocinadores <strong>de</strong>l CETA <strong>de</strong>berían<br />
diseñar algún mecanismo para repartirse el financiamiento fe<strong>de</strong>ral<br />
en forma pacífica y para usarlo un sistema <strong>de</strong> ejecución perfectamente<br />
consolidado en el nivel local, cabría preguntarse si eso sería<br />
lo <strong>de</strong>seable. ¿Qué efectos tendría esa soli<strong>de</strong>z en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
discrecionales <strong>de</strong> los proveedores <strong>de</strong> servicios, <strong>de</strong> los jóvenes y <strong>de</strong><br />
los empleadores? Una <strong>de</strong> <strong>las</strong> mayores ventajas <strong>de</strong>l sistema CETA en<br />
comparación con el sistema escolar, es que permite a pequeñas<br />
organizaciones marginales e informales competir con los proveedores<br />
<strong>de</strong> servicios ya establecidos y con <strong>las</strong> escue<strong>las</strong>. ¿Podría una<br />
cooperación más estrecha entre el CETA y <strong>las</strong> LEA excluir a los<br />
proveedores marginales <strong>de</strong> servicio y reducir <strong>de</strong> esta manera <strong>las</strong><br />
opciones accesibles a los jóvenes? Si lo que se <strong>de</strong>sea es lograr la<br />
simplificación, la homogeneización y el control <strong>de</strong>l proceso, la<br />
cooperación entre el CETA y <strong>las</strong> LEA parece, efectivamente, un<br />
elemento <strong>de</strong>seable. Pero si por el contrario, lo que se busca es un<br />
mejor <strong>de</strong>sempeño en el nivel <strong>de</strong> la operación directa cabría, en el<br />
mejor <strong>de</strong> los casos, someter a discusión los beneficios <strong>de</strong> esa<br />
propuesta <strong>de</strong> cooperación.
LA INVESTIGACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 279<br />
Si consi<strong>de</strong>ramos el problema <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> conocimientos<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l nivel <strong>de</strong> operación directa, se hace patente<br />
el hecho <strong>de</strong> que esa noción es poco significativa, más allá <strong>de</strong> lo que<br />
pueda <strong>de</strong>cir respecto a la manera en la que el personal <strong>de</strong>l nivel<br />
operativo entien<strong>de</strong> sus tareas y la forma en la que comparte sus<br />
conocimientos. Los administradores fe<strong>de</strong>rales y locales pue<strong>de</strong>n<br />
or<strong>de</strong>nar que se realicen ciertos tipos <strong>de</strong> estudios, que se evalúe el<br />
<strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l personal operativo y que se elaboren complejos<br />
sistemas <strong>de</strong> información-todo lo cual se suele hacer en nombre <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> conocimientos-, pero el efecto neto <strong>de</strong> esos mecanismos<br />
será el <strong>de</strong> incrementar los conocimientos y la capacidad <strong>de</strong><br />
control <strong>de</strong> los administradores y no los <strong>de</strong>l personal que labora en<br />
el nivel <strong>de</strong> la operación directa. ¿Acaso no tendría sentido poner<br />
directamente cierta porción <strong>de</strong> los fondos <strong>de</strong>stinados al <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong> conocimientos en manos <strong>de</strong>l personal <strong>de</strong>l nivel operativo?<br />
Si se mira <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el nivel <strong>de</strong> la operación directa, el asunto <strong>de</strong> los<br />
vínculos con el sector privado sería un problema <strong>de</strong> cómo construir<br />
una coalición. No se pue<strong>de</strong> esperar que los empleadores se interesen<br />
seriamente en los programas <strong>de</strong> empleo juvenil si no reciben la<br />
oportunidad <strong>de</strong> lograr una participación tangible en los beneficios<br />
<strong>de</strong> los programas. Una estrategia para darles acceso a los beneficios<br />
sería consi<strong>de</strong>rarlos como parte <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> ejecución <strong>de</strong> la política<br />
en el nivel local y no como los consumidores <strong>de</strong> un artículo<br />
producido por alguien que les es ajeno. Esta estrategia podría<br />
convertir a los empleadores en proveedores competitivos <strong>de</strong> servicio.<br />
También permitiría incorporarlos en una relación formal <strong>de</strong><br />
negociación con los patrocinadores <strong>de</strong>l CFTA y los administradores<br />
<strong>de</strong>l sistema escolar, cuando el problema fuera el <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar la<br />
asignación <strong>de</strong> fondos en el nivel local. O bien, podría exigir la<br />
constitución <strong>de</strong> alguna instancia equivalente a un consejo escolarlaboral<br />
en el nivel más bajo <strong>de</strong>l sistema, que tuviera control directo<br />
<strong>de</strong> cierta cantidad <strong>de</strong> recursos financieros para <strong>de</strong>sarrollar los programas<br />
y <strong>las</strong> tareas <strong>de</strong> incremento <strong>de</strong>l conocimiento. Para lograr que
280 RICHARD F. ELMORE<br />
los empleadores modifiquen sus actitu<strong>de</strong>s hacia los jóvenes que<br />
ingresan en la fuerza <strong>de</strong> trabajo es preciso incorporarlos en una<br />
relación <strong>de</strong> la que puedan esperar beneficios.<br />
Así pues, los temas centrales en la formulación <strong>de</strong> una política<br />
fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> empleo juvenil no son los que se refieren a la asignación<br />
<strong>de</strong> recursos para el cumplimiento <strong>de</strong> objetivos nacionales a menudo<br />
incompatibles, ni a la manera en la que el gobierno fe<strong>de</strong>ral pue<strong>de</strong><br />
manipular otros niveles <strong>de</strong> gobierno para lograr esos objetivos. Los<br />
problemas cruciales son los concernientes a la ubicación precisa <strong>de</strong><br />
los individuos más cercanos a los problemas, en el confuso ámbito<br />
<strong>de</strong> relaciones que caracterizan al nivel <strong>de</strong> la operación directa, así<br />
como los que atañen a los recursos que los individuos requierenpara<br />
resolver los problemas. <strong>La</strong> lógica <strong>de</strong>l diseño retrospectivo preten<strong>de</strong><br />
enlazar directamente <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> con le punto exacto en<br />
el que sus efectos se manifiestan.
PAULBERMAN<br />
5. El estudio <strong>de</strong> la macro y<br />
micro-<strong>implementación</strong>*<br />
EN LOS AÑos sesenta, cuando se ponían en marcha los colosales<br />
programas sociales <strong>de</strong> la Administración Johnson, casi nadie<br />
hablaba <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Sin embargo, en los años setenta,<br />
cuando los <strong>de</strong>cepcionantes resultados <strong>de</strong> esas <strong>políticas</strong> y <strong>las</strong> frustraciones<br />
<strong>de</strong> Vietnam habían apagado incluso <strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s esperanzas<br />
<strong>de</strong> los reformadores más optimistas, diversos autores comenzaron<br />
a hacer notar que elcentro <strong>de</strong>l problema residía en la <strong>implementación</strong>.i<br />
En la actualidad, la <strong>implementación</strong> es un tema "<strong>de</strong> moda".<br />
Todo mundo parece estar estudiándola, aunque no necesariamente<br />
se estén resolviendo los serios problemas que plantea. Posiblemente,<br />
los próximos años atestiguarán una cascada <strong>de</strong> estudios <strong>de</strong> caso<br />
que insistirán en la ya conocida conclusión <strong>de</strong> que hasta los planes<br />
<strong>de</strong> reforma social mejor formulados están invariablemente <strong>de</strong>stinados<br />
a fracasar.<br />
En su prisa por hacer suya la causa triunfante, los estudios sobre<br />
la política burocrática, los análisis organizacionales sobre la resistencia<br />
al cambio, los análisis en torno a la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> y a la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones y los estudios <strong>de</strong> caso en el campo<br />
<strong>de</strong> la administración pública, han asumido una nueva perspectiva:<br />
" e1análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>". Todavía está por verse si este<br />
. * Publicado originalmente con el título "The Study of Macro and Micro-Implementation'',<br />
en Public Policy, vol. 26, n. 2, 1978, pp. 157-184. Traducción al español <strong>de</strong> Gloria<br />
Elena Berna!.<br />
. I A pesar <strong>de</strong> que se citarán muchos <strong>de</strong> estos trabajos, el ensayo no ofrece una revisión<br />
SIstemática<strong>de</strong> la bibliografía. En Hargrove (1975) se encontrará una excelente panorámica<br />
<strong>de</strong>l estado <strong>de</strong> la cuestión.<br />
[2811
282 PAULBERMAN<br />
viraje en el foco <strong>de</strong> atención <strong>de</strong> la investigación tendrá o no algún<br />
valor. Los primeros trabajos cometían el error fatal <strong>de</strong> examinar <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> sin preocuparse por ofrecer recomendacionesútiles .. a<br />
quienes iban a ser responsables <strong>de</strong> su elaboración (aceptando implícitamente<br />
la evi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> que no estaban siendo tomados en<br />
cuenta como testimonios elocuentes aunque silenciosos). Algunos<br />
estudios estaban a tal punto interesados en el funcionamiento <strong>de</strong>l<br />
gobierno, que hacían caso omiso <strong>de</strong> la relación existente entre los<br />
procedimientos gubernamentales y los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>;<br />
otros se contentaban con relacionar los insumos provistos por <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> con los resultados obtenidos, sin investigar el funcionamiento<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> instituciones involucradas. <strong>La</strong> esperanza que ofrece<br />
la nueva generación <strong>de</strong> analistas es que la investigación sistemática<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> -es <strong>de</strong>cir, <strong>de</strong>l "eslabón perdido" entre los<br />
insumos y los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>- pueda proporcionar a<br />
quienes <strong>las</strong> elaboran recomendaciones más directas, más útiles y<br />
con mayores perspectivas <strong>de</strong> aplicación inmediata.<br />
No obstante lo anterior, para lograr que se cumpla esta expectativa,<br />
la investigación tiene que encarar dos problemas. En primer<br />
lugar, la literatura existente se nutre principalmente <strong>de</strong> estudios <strong>de</strong><br />
caso no teóricos, <strong>de</strong> calidad muy diversa (algunos son extraordinariamente<br />
incisivos, mientras que otros <strong>de</strong>cepcionanporsu torpeza),<br />
cuyas pretensiones <strong>de</strong> aplicación generalizada son cuestionables<br />
<strong>de</strong>bido a que los casos no son susceptibles <strong>de</strong> comparación. Los<br />
estudios sobre <strong>políticas</strong> en áreas tales como la educación, la salud,<br />
la vivienda o la justicia criminal, generalmente emplean la terminología<br />
yjerga particulares <strong>de</strong> sus sectores respectivos. <strong>La</strong> revisión <strong>de</strong><br />
una muestra amplia <strong>de</strong> este tipo <strong>de</strong> estudios retrospectivos <strong>de</strong>ja a<br />
uno la sensación <strong>de</strong> haber adquirido nuevos conocimientos, pero<br />
también gran<strong>de</strong>s dudas acerca <strong>de</strong> la manera en la que se podrían<br />
aplicar estos conocimientos en circunstancias diferentes <strong>de</strong> aquél<strong>las</strong><br />
en <strong>las</strong> que se aplicaron <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong>scritas. En segundo lugar, la<br />
mayoría <strong>de</strong> los estudios abordan los problemas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 283<br />
que surgen en un solo nivel <strong>de</strong> algún sector <strong>de</strong> la política o, cuando<br />
mucho, entre dos <strong>de</strong> esos niveles (como por ejemplo, entre el<br />
Congreso y la burocracia fe<strong>de</strong>ral, o entre una agencia estatal y el<br />
sistemapolítico local). Enconsecuencia, tales estudios pue<strong>de</strong>nestar<br />
tratando solamente con una parte <strong>de</strong> la compleja secuencia que va<br />
<strong>de</strong> los insumas a los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y no necesariamente<br />
con la parte más significativa <strong>de</strong> esa secuencia. <strong>La</strong> parcialidad <strong>de</strong><br />
este enfoque provocajustas dudas respecto <strong>de</strong>l efecto que, si acaso,<br />
pudieran tener sobre los resultados finales <strong>las</strong> "soluciones" propuestas.<br />
En pocas palabras, el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> carece<br />
<strong>de</strong> un marco conceptual capaz <strong>de</strong> ubicar a los estudios particulares<br />
en el sector más amplio al que correspon<strong>de</strong>n y facilitar <strong>las</strong> comparaciones<br />
intersectoriales.'<br />
Es posible afirmar, sin embargo, que están surgiendo algunas<br />
líneas, si bien todavía imprecisas, para la elaboración <strong>de</strong> un marco<br />
<strong>de</strong> análisis. Los estudios empíricos recientes, así .como diversos<br />
ensayos <strong>de</strong> tipo conceptual, parecen estar convergiendo hacia tres<br />
Zonas <strong>de</strong> coinci<strong>de</strong>ncia: 1) Se ha <strong>de</strong>sarrollado un amplio consenso en<br />
torno al significado <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y al núcleo mismo <strong>de</strong>l<br />
problema <strong>de</strong> ese proceso. 2) Rechazando <strong>las</strong> formulaciones simplistas<br />
<strong>de</strong> muchos analistas <strong>de</strong> <strong>políticas</strong>, investigadores <strong>de</strong> operaciones<br />
y planificadores, los investigadores parecen estar <strong>de</strong> acuerdo con<br />
que el problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una política no <strong>de</strong>riva<br />
únicamente <strong>de</strong> su diseño, sino que también es producto <strong>de</strong> la<br />
relación que tenga esa política con su entorno institucional. Simultáneamente<br />
a este interés más aguzado porel contexto institucional,<br />
ha surgido una mayor conciencia <strong>de</strong> que <strong>las</strong> características perdurables<br />
<strong>de</strong>l contexto -es <strong>de</strong>cir, <strong>las</strong> que constituyen la estructura <strong>de</strong>l<br />
mismo- mol<strong>de</strong>an la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> manera similar en diferentes<br />
sectores <strong>de</strong> la política. En otras palabras, los estudios parecen<br />
. 2 En los trabajos <strong>de</strong> Bunker (1972), Rein y Rabinovitz (1974), Schultz ySlevin (1975),<br />
Smlth (1973) y Van Meter yVan Horn (1975), se encontrarán algunos marcos conceptuales<br />
preliminares.
284 PAULBERMAN<br />
estarse inclinando hacia una c<strong>las</strong>ificación <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> basada en la estructura <strong>de</strong>l contexto social <strong>de</strong> la<br />
política. 3) <strong>La</strong> mayoría <strong>de</strong> los investigadores parecen consi<strong>de</strong>rar que<br />
el estudio <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, en tanto que proceso, es<br />
esencial para i<strong>de</strong>ntificar los mecanismos políticos fundamentales<br />
que operan en la arena <strong>de</strong> la política social. Numerosos estudios <strong>de</strong><br />
caso sobre sistemas locales <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios sociales han<br />
llegado incluso al punto <strong>de</strong> <strong>de</strong>finir un enfoque analítico que les<br />
permita escribir el proceso local <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
De esta manera, el naciente campo <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
comienza a tomar forma: se están estableciendo algunas<br />
<strong>de</strong>finiciones operativas, se están c<strong>las</strong>ificando los problemas <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> planteados por el contexto institucional <strong>de</strong> la política<br />
y se está <strong>de</strong>scribiendo el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> en sistemas<br />
locales <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios sociales. A pesar <strong>de</strong> que estos<br />
espacios <strong>de</strong> coinci<strong>de</strong>ncia todavía no conformanunmarco <strong>de</strong> análisis<br />
perfectamente articulado, ni mucho menos una teoría, ya auguran<br />
el <strong>de</strong>sarrollo futuro <strong>de</strong> estudios comparativos y generalizables.<br />
Nuestro ensayo explora estos espacios, con la esperanza <strong>de</strong> contribuir<br />
a acelerar el <strong>de</strong>sarrollo al que nos referimos. <strong>La</strong> primera<br />
sección traza los límites <strong>de</strong>l dominio <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
-especificando acerca <strong>de</strong> qué y <strong>de</strong> qué no trata. <strong>La</strong> segunda<br />
sección esboza la arquitectura <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en los sectores<br />
que compren<strong>de</strong>n <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales. <strong>La</strong> tercera propone un mo<strong>de</strong>lo<br />
muy sencillo <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> para el caso <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> organizaciones locales prestadoras <strong>de</strong> servicios sociales. Aunque<br />
nos concentramos en el análisis empírico <strong>de</strong> <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s que<br />
comportala <strong>implementación</strong> en el área <strong>de</strong> la prestación <strong>de</strong> servicios<br />
sociales, creemos que pue<strong>de</strong>n <strong>de</strong>ducirse muchas lecciones para el<br />
análisis prospectivo tanto en aquél<strong>las</strong> como en otras áreas <strong>de</strong> la<br />
política pública.
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 285<br />
1. El dominio <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong><br />
El artículo <strong>de</strong> fe que comparten todos los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
es la creencia <strong>de</strong> que la aplicación <strong>de</strong> una política, la instalación<strong>de</strong><br />
una tecnología, la realización <strong>de</strong> un plan, o la imposición <strong>de</strong><br />
una ley, no son automáticas ni tienen un futuro asegurado. Por el<br />
contrario, tanto la observación fortuita como la investigación empírica<br />
sistemática indican que los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales y<br />
<strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> innovación suelen ser impre<strong>de</strong>cibles y <strong>de</strong>safortunados,<br />
por lo menos en opinión <strong>de</strong> sus diseñadores. <strong>La</strong> investigación<br />
académica preten<strong>de</strong> compren<strong>de</strong>r y explicar la incertidumbre<br />
que caracteriza a los resultados; la investigación <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> procura<br />
hacer algoparaeliminar esa incertidumbre. Pocos <strong>de</strong> entre nosotros<br />
creen en una mano invisible capaz <strong>de</strong> equilibrar <strong>las</strong> complejas<br />
fuerzas y la dinámica organizativa que constituyen la esencia <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>. Por el contrario, la mayoría <strong>de</strong> nosotros estamos<br />
empeñados en <strong>de</strong>velar un proceso que habitualmente se presenta<br />
encubierto por la multitud <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones incrementales aparentemente<br />
triviales <strong>de</strong> los actores que se limitan a <strong>de</strong>sempeñar sus<br />
funciones. El primer paso consiste en i<strong>de</strong>ntificar <strong>las</strong> características<br />
y<strong>las</strong> fuentes <strong>de</strong> dificultad e incertidumbre que aparecen durante la<br />
<strong>implementación</strong>. Esta sección empren<strong>de</strong> la tarea mediante la <strong>de</strong>finición<br />
<strong>de</strong> algunos conceptos medulares.<br />
<strong>La</strong><strong>implementación</strong> consiste en el cumplimiento <strong>de</strong> una<strong>de</strong>cisión<br />
proveniente <strong>de</strong> la autoridad. Una <strong>de</strong>cisión tal podría ser, por ejemplo,<br />
la elección <strong>de</strong> una opción política. Como señalan Pressman y<br />
Wildavsky (1973), una <strong>de</strong>cisión respecto a la políti ca a implementar<br />
supone la existencia <strong>de</strong> una teoría que relacione <strong>de</strong> alguna manera<br />
los objetivos con los fines o consecuencias esperados: la teoría<br />
presupone que una vez que se ha hecho una opción a favor <strong>de</strong> una<br />
Política <strong>de</strong>terminada, P, los resultados, R, ocurrirán. El análisis <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong> no trata en absoluto acerca <strong>de</strong> la a<strong>de</strong>cuación o
286 PAULBERMAN<br />
pertinencia <strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, lo cual sería una cuestión<br />
<strong>de</strong> or<strong>de</strong>n ético; tampoco se ocupa <strong>de</strong> la manera en la que esos<br />
objetivos fueron formulados, cuestión que sería objeto <strong>de</strong>l estudio<br />
específico <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. En lugar <strong>de</strong> ello, el<br />
análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> cuestiona la vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> la teoría y<br />
presupone que P no necesaria ni invariablemente conduce a R. En<br />
pocas palabras, el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> es el estudio <strong>de</strong> por<br />
qué <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones provenientes <strong>de</strong> la autoridad (sean éstas <strong>políticas</strong>,<br />
planes, leyes u otras) no conducen necesariamente al logro <strong>de</strong> los<br />
resultados previstos. Para plantearlo en términos más positivos, el<br />
análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> es el estudio <strong>de</strong> <strong>las</strong> condiciones bajo<br />
<strong>las</strong> cuales <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la autoridad conducen efectivamente a<br />
los resultados <strong>de</strong>seados.<br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> no siempre implica problemas serios y, en<br />
algunos casos, ni siquieraconstituye un problema en ningún sentido.<br />
Por ejemplo, la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> adoptar una nueva tecnología en los<br />
campos <strong>de</strong> la agricultura, la salud o <strong>las</strong> manufacturas, ha tenido<br />
como consecuencia frecuente los resultados previstos, que son, en<br />
ocasiones, sorpren<strong>de</strong>ntemente exitosos. <strong>La</strong> revolución ver<strong>de</strong>, la<br />
píldora anticonceptiva y la vacuna contra la poliomielitis son otros<br />
tantos ejemplos <strong>de</strong> avances tecnológicos recientes que invitarían a<br />
aplicar, sin más, algún mo<strong>de</strong>lo seductoramente sencillo <strong>de</strong>l tipo<br />
"InvestigaciónyDesarrollo" (R& D*). Este mo<strong>de</strong>lo consiste en una<br />
secuencia <strong>de</strong> pasos preestablecidos (Havelock, 1969): 1) invención<br />
<strong>de</strong> un tipo <strong>de</strong> tecnología y aplicación <strong>de</strong> pruebas "<strong>de</strong> laboratorio",<br />
2) realización <strong>de</strong> pruebas y <strong>de</strong>mostración en el campo, 3) comunicación<br />
<strong>de</strong> la tecnología a los usuarios potenciales y 4) adopción <strong>de</strong><br />
la tecnología por parte <strong>de</strong> los usuarios. ¿En dón<strong>de</strong> queda pues la<br />
<strong>implementación</strong>? En realidad, esto no tiene importancia en casos<br />
especiales como los mencionados, puesto que una vez sembrada la<br />
semilla <strong>de</strong> trigo, administrada la píldora o inoculado el suero, <strong>las</strong><br />
'" <strong>La</strong>s sig<strong>las</strong> correspon<strong>de</strong>n a los términos "Research & Development". (N. <strong>de</strong>l T.)
288<br />
PAULBERMAN<br />
diferentes (Burns y Stalker, 1961; Yin et al., 1976). <strong>La</strong> bibliografía<br />
da cuenta <strong>de</strong> casos en los que <strong>las</strong> tecnologías no hubieran podido<br />
utilizarse <strong>de</strong> no ser adaptadas a su contexto institucional. Por ejemplo,<br />
Elting Morison (1966) refiere cómo un nuevo mecanismo <strong>de</strong><br />
afinación <strong>de</strong> la puntería diseñado para el armamento <strong>de</strong> los buques<br />
<strong>de</strong> guerra no pudo ser empleado sino hasta que se le hicieron<br />
modificaciones técnicas para a<strong>de</strong>cuarlo a los procedimientos habituales<br />
<strong>de</strong> la marina y hasta que se incorporaron algunas reestructuraciones<br />
molestas en <strong>las</strong> rutinas navales. En casos como ese, la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una tecnología se convierte en un problema,<br />
in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> la eficacia que la tecnología haya <strong>de</strong>mostrado<br />
en el laboratorio. Esto se <strong>de</strong>be a que la interacción entre la<br />
tecnología y su entorno suele ser un proceso muy incierto.'<br />
Po<strong>de</strong>mos concluir que el problema <strong>de</strong> la dominancia <strong>de</strong> la<br />
tecnología o <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> es una cuestión que <strong>de</strong>pen<strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> la relación existente entre la tecnología y el contexto institucional<br />
que <strong>de</strong>be acogerla, y no simplemente <strong>de</strong> la "dureza" <strong>de</strong> la<br />
tecnología misma. Por muy obvia que esta conclusión puedaparecer,<br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas <strong>de</strong> los años sesentay setenta partían con<br />
frecuencia <strong>de</strong> un enfoque R & D que presuponía la dominancia<br />
tecnológica e ignoraba la <strong>implementación</strong>. Los estudios <strong>de</strong> caso<br />
sobre proyectos fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> tecnologías tan "duras" como <strong>las</strong><br />
4 Estamos utilizando el término "tecnología" en un sentido más restringido <strong>de</strong>l que<br />
habitualmente tiene en diversas ramas <strong>de</strong> la ciencia social. Los economistas, por ejemplo,<br />
consi<strong>de</strong>ran que la tecnología incluye los sistemas <strong>de</strong> interacción entre el hombre y la<br />
máquina; por ello, cada vez se ocupan más <strong>de</strong> los aspectos organizativos <strong>de</strong> esa interacción<br />
(Nelson y Winter, 1977). Nuestra discusión se centra en casos en los que una tecnología<br />
resulta <strong>de</strong>sconocida para el usuario; el problema consiste en compren<strong>de</strong>r cómo respon<strong>de</strong> el<br />
usuario a la introducción <strong>de</strong> esa tecnología. De acuerdo con esta preocupación específica y<br />
siguiendo la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong>l diccionario <strong>de</strong> Webster, consi<strong>de</strong>ramos a la tecnología como "un<br />
método técnico para lograr un propósito práctico". Excluimos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>finición la interacción<br />
<strong>de</strong>l método técnico con el contexto institucional al que está <strong>de</strong>stinado. Es difícil<strong>de</strong>finir con<br />
precisión la noción <strong>de</strong> "contexto o entorno institucional"; en su sentido más restringido, se<br />
refiere a una organización formal (por ejemplo, un distrito escolar) o a una parte <strong>de</strong> una<br />
organización formal (por ejemplo, un salón <strong>de</strong> c<strong>las</strong>es); en su sentido más amplio, nos<br />
referimos al complejo conjunto <strong>de</strong> organizaciones y actores interrelacionados que conforman<br />
un sector <strong>de</strong> la política nacional. Esperamos que el significado que estamos utilizando<br />
se aclare <strong>de</strong> acuerdo con el sentido <strong>de</strong>l texto.
290<br />
portamiento rutinario. De haber puesto atención a estas lecciones,<br />
los planificadores sociales se habrían planteado, cuando menos, la<br />
necesidad <strong>de</strong> disminuir sus expectativas. 0, mejor aún, habrían<br />
podido abandonar el enfoque tecnológico, percatándose <strong>de</strong> que es<br />
imposible pre<strong>de</strong>cir con exactitud <strong>las</strong> consecuencias <strong>de</strong> <strong>las</strong> opciones<br />
<strong>políticas</strong> cuando <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones son poco usuales y <strong>de</strong> que tampoco<br />
se pue<strong>de</strong> controlar en esos casos el proceso que va <strong>de</strong> la política al<br />
resultado. (Con el propósito <strong>de</strong> mantener la claridad, <strong>de</strong> ahora en<br />
a<strong>de</strong>lante reservaremos el término "política" a <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones poco<br />
usuales; cf. March y Simon, 1958,p. 174).<br />
Po<strong>de</strong>mos resumir <strong>de</strong> manera muy sencilla la discusión <strong>de</strong> esta<br />
sección acerca <strong>de</strong> <strong>las</strong> preocupaciones centrales <strong>de</strong>l naciente campo<br />
<strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. El análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
presupone que la afirmación sobre la relación entre los insumos y<br />
los resultados <strong>de</strong> la política "si P, entonces R", <strong>de</strong>bería serreemplazada<br />
por una secuencia <strong>de</strong> -por lo menos- dos relaciones:<br />
Eficacia <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong><br />
Vali<strong>de</strong>z técnica<br />
PAULBERMAN<br />
1) Si P, entonces 1 (don<strong>de</strong> una opción política, P,<br />
conduce a la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> un programa particular,<br />
1).<br />
2) Si 1,entonces R (don<strong>de</strong> el programa implementado,<br />
1, conduce a <strong>de</strong>terminados resultados, R).<br />
Al aceptar la naturaleza existencial <strong>de</strong> la política, los analistas<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> creen que estas dos relaciones están vinculadas<br />
<strong>de</strong> manera <strong>de</strong>finitiva. Rechazan la esperanza <strong>de</strong> que la vali<strong>de</strong>z<br />
técnica <strong>de</strong> una política -es <strong>de</strong>cir, qué tan "buena" sea la i<strong>de</strong>a que<br />
fundamenta la política, la ley o la tecnología <strong>de</strong> que se trate (d.<br />
Schultz y Slevin, 1975)-pueda <strong>de</strong>terminarse antes <strong>de</strong> su <strong>implementación</strong>.<br />
Por el contrario, los analistas parten <strong>de</strong>l supuesto <strong>de</strong> que la<br />
política, especialmente cuando se inscribe en la arena social, existe<br />
únicamente en la medida en la que se le implementa y <strong>de</strong> que, en<br />
consecuencia, la "bondad" <strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> i<strong>de</strong>as no pue<strong>de</strong>
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 291<br />
comprobarse prescindiendo <strong>de</strong> su <strong>implementación</strong>. De esta manera,<br />
<strong>las</strong> dos relaciones, la <strong>de</strong> la vali<strong>de</strong>z técnica <strong>de</strong> la política y la <strong>de</strong> la<br />
eficacia <strong>de</strong> su <strong>implementación</strong>, no pue<strong>de</strong>n divorciarse; consi<strong>de</strong>rándo<strong>las</strong><br />
simultáneamente, ambas relaciones constituyen el dominio<br />
<strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
<strong>La</strong> primera relación (si P, entonces 1), concierne al "eslabón<br />
perdido" entre la política y los resultados, es <strong>de</strong>cir, al programa<br />
implementado. Los estudios coinci<strong>de</strong>n en que el programa implementado<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> la compleja interacción entre la opción<br />
política y el contexto institucional <strong>de</strong> la política, compuesto <strong>de</strong> una<br />
organización o, frecuentemente, <strong>de</strong> muchas organizaciones tanto<br />
formales como informales. Simbólicamente,<br />
1) 1 = f (P, Inst.)<br />
El resto <strong>de</strong> este ensayo está <strong>de</strong>dicado a analizar <strong>de</strong> qué manera<br />
entien<strong>de</strong>n los investigadores esta relación engañosamente simple.<br />
2. <strong>La</strong> arquitectura <strong>de</strong> la<br />
macro-<strong>implementación</strong><br />
El estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales <strong>de</strong>be su<br />
dificultad al hecho <strong>de</strong> que los servicios sociales son proporcionados<br />
por organizaciones locales (sean éstas escue<strong>las</strong>, hospitales,<br />
centros <strong>de</strong> cuidado <strong>de</strong> la salud, <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong> policía, <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
<strong>de</strong> bienestar social u otras similares) que gozan <strong>de</strong> una<br />
relativa autonomíarespecto <strong>de</strong>l control fe<strong>de</strong>ral o estatal y,peor aún,<br />
tienen sus propios problemas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Así, la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> nacionales implica no uno sino dos tipos<br />
<strong>de</strong> problemas. Por un lado, el gobierno fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>be llevar a cabo<br />
sus <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> tal manera que pueda ejercer influencia sobre <strong>las</strong><br />
organizaciones locales prestadoras <strong>de</strong> servicios, para que se com<br />
POrten <strong>de</strong> acuerdo con lo <strong>de</strong>seado: llamarnos a éste el problema <strong>de</strong><br />
lanzacro-<strong>implementación</strong>. Por otro lado, en respuesta a <strong>las</strong> acciones
292<br />
PAULBERMAN<br />
fe<strong>de</strong>rales, <strong>las</strong> organizaciones locales tienen que diseñar y poner en<br />
ejecución sus propias <strong>políticas</strong> internas; a éste lo llamamos el<br />
problema <strong>de</strong> la micro-<strong>implementación</strong>. Esperamos aclarar que la<br />
macro-<strong>implementación</strong> es un proceso muy diferente al <strong>de</strong> la micro-implemcntacioni<br />
<strong>La</strong>s diferencias esenciales entre los procesos <strong>de</strong> micro-<strong>implementación</strong><br />
y macro-<strong>implementación</strong> se originan en <strong>las</strong> diferencias<br />
entre sus contextos institucionales. En tanto que el contexto institucional<br />
<strong>de</strong> la micro-<strong>implementación</strong> es una organización local<br />
prestadora <strong>de</strong> servicios, el contexto institucional <strong>de</strong> la macro-<strong>implementación</strong><br />
es todo un sector <strong>de</strong> la política, que abarca <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los<br />
niveles fe<strong>de</strong>rales hasta los locales.<br />
Un sector <strong>de</strong> la política suele estar compuesto por una serie <strong>de</strong><br />
muchos y diversos gobiernos, unida<strong>de</strong>s burocráticas, tribunales,<br />
grupos <strong>de</strong> interés privados ypúblicos, sistemas locales <strong>de</strong> prestación<br />
<strong>de</strong> servicios, grupos <strong>de</strong> clientes o beneficiarios yactores indi- viduales,<br />
cuyas complejas interacciones son habitualmente muy difíciles<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>scubrir, porno <strong>de</strong>cir <strong>de</strong> <strong>de</strong>scribir. <strong>La</strong>s interacciones en sectores<br />
tales como los <strong>de</strong> educación, salud, vivienda y bienestar social son<br />
en ocasiones fluidas, con frecuencia caóticas y siempre conflictivas.<br />
Sin embargo, los sectores <strong>de</strong> la política suelen tener reg<strong>las</strong> <strong>de</strong> juego<br />
implícitas que operan efectivamente, así como funciones preestablecidas,<br />
procedimientos sujetos a rutina y condiciones razonablemente<br />
estables. Estos patrones permanentes <strong>de</strong> comportamiento<br />
pue<strong>de</strong>n <strong>de</strong>nominarse macro-estructura.<br />
¿Cómo podría ser <strong>de</strong>scrita la macro-estructura? Muchos estudios<br />
en torno al fe<strong>de</strong>ralismo (Sundquist, 1969; Seidman, 1970;<br />
6 A pesar <strong>de</strong> que nuestra discusión se circunscribe a <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> sociales fe<strong>de</strong>rales, la<br />
distinción entre macro y micro-<strong>implementación</strong> pue<strong>de</strong> utilizarse en otros contextos -por<br />
ejemplo, en el <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones estatales y locales-oDe modo más general, podría aplicarse<br />
al estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en cualquier organización compleja en la que la prestación<br />
<strong>de</strong>l servicio (o alguna tarea técnica particular) estuviera sólo débilmente relacionada con<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> los más altos niveles <strong>de</strong> la administración, como en el caso <strong>de</strong>l Departamento<br />
<strong>de</strong> Defensa (Allison, 1971). Nuestro ensayo caracteriza a este tipo <strong>de</strong> organización<br />
como un "sistema débilmente integrado".
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 293<br />
Reagan, 1972) <strong>de</strong>scartan convincentemente los vínculos entre los<br />
niveles fe<strong>de</strong>ral, estatal y local que con tanta niti<strong>de</strong>z y certidumbre<br />
presentan los textos gubernamentales <strong>de</strong> educación básica; consi<strong>de</strong>ran<br />
que no correspon<strong>de</strong>n a nada más que a una jerarquía en el<br />
papeL En lugar <strong>de</strong> aceptar la imagen i<strong>de</strong>al <strong>de</strong>l "pastel <strong>de</strong> hojaldre"<br />
con la que se suele equiparar al fe<strong>de</strong>ralismo coordinado, <strong>de</strong>scriben<br />
la macro-<strong>implementación</strong> como un proceso que tiene lugar <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> una especie <strong>de</strong> "panqué mármol"; ésta, consi<strong>de</strong>ran, es una<br />
imagen más exacta <strong>de</strong>l fe<strong>de</strong>ralismo cooperativo (Seidman, 1970,<br />
Capítulo 6). Estas metáforas invitan a evitar una simplificación<br />
excesiva. No obstante, siguen siéndonos necesarios conceptos analíticos<br />
más po<strong>de</strong>rosos y precisos para lograr que el análisis <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> supere la etapa <strong>de</strong> la sabiduría pragmática.<br />
Un concepto que podría ser <strong>de</strong> gran utilidad es el <strong>de</strong> la integración<br />
débil (March y Simon, 1958; G<strong>las</strong>sman, 1973; Weick,<br />
1976). Los patrones <strong>de</strong> comportamiento que se observan en <strong>las</strong><br />
organizaciones públicas, privadas y semipúblicas, así como los diversos<br />
actores que operan en un sector <strong>de</strong>terminado <strong>de</strong> la política,<br />
pue<strong>de</strong>n ser consi<strong>de</strong>rados como los componentes <strong>de</strong> una estructura<br />
débilmente integrada. <strong>La</strong> integración débil-que se preten<strong>de</strong> sea<br />
un . término neutro en el sentido <strong>de</strong> que la "<strong>de</strong>bilidad" pue<strong>de</strong> , ser<br />
Indistintamente positiva o negativa para la implernentación-,' indica<br />
que 1) cada organización tiene sus propios problemas, perspectivas<br />
y propósitos; en ellos se reflejan su estructura y cultura<br />
particulares, y 2) cada organización opera con mayor o menor<br />
autonomía <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la macro-estructura general <strong>de</strong> su sector. Los<br />
científicos sociales tienen todavía un largo camino qué recorrer<br />
para hacer operativa la categoría <strong>de</strong> la integración débil y para<br />
po<strong>de</strong>rla medir (Weick, 1976), pero este concepto ayuda a enfocar<br />
la atención en factores susceptibles <strong>de</strong> comparación entre un área<br />
Política y otra.<br />
7 Weick (1976) analiza diversas formas en <strong>las</strong> que la integración débil pue<strong>de</strong> favorecer<br />
o dañar la adaptación <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones a <strong>las</strong> presiones <strong>de</strong> su entorno; sus observaciones<br />
SOn perfectamente aplicables a la <strong>implementación</strong>.
h ,.;<br />
294 PAULBERMAN<br />
Por ejemplo, diversos autores (entre los que se encuentran<br />
Levine, 1972 y Pressman y Wildavsky, 1973) han advertido que<br />
mientras mayor sea la cantidad <strong>de</strong> organizaciones y <strong>de</strong> acuerdos<br />
interorganizacionales necesarios para implementar una política,<br />
mayores serán también la incertidumbre y la dificultad <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Algunos investigadores han ido más allá <strong>de</strong>l problema<br />
que plantea la mera cantidad <strong>de</strong> actores in<strong>de</strong>pendientes, para<br />
subrayar la importancia <strong>de</strong> otros factores que gobiernan la política<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en los sectores débilmente integrados. Así<br />
por ejemplo, diversos estudios en áreas tales como el empleo y el<br />
<strong>de</strong>sarrollo económico (Pressman y Wildavsky, 1973), el bienestar<br />
social (Derthick, 1970),la vivienda (Derthick, 1972), la renovación<br />
urbana (Wilson, 1967), la protección <strong>de</strong>l ambiente (Freeman y<br />
Haveman, 1972)y la legislación estatal sobre los servicios <strong>de</strong> salud<br />
mental (Bardach, 1972 y 1977), han señalado cuatro núcleos <strong>de</strong><br />
factores asociados con la incertidumbre y la dificultad que caracterizan<br />
a la macro-<strong>implementación</strong>: discrepancias en torno a los<br />
objetivos, índices diferenciales <strong>de</strong> influencia y autoridad, <strong>de</strong>ficiencias<br />
<strong>de</strong> recursos y dificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> comunicación entre <strong>las</strong> organizaciones.<br />
<strong>La</strong> importancia que tienen estos factores políticos para la<br />
macro-<strong>implementación</strong> nos recuerda que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> nacionales es, en gran medida, el proceso<br />
mediante el cual se <strong>de</strong>termina quién obtiene realmente qué beneficios<br />
y cuándo y cómo lo hace.<br />
Mientras que el análisis <strong>de</strong> la <strong>de</strong>bilidad <strong>de</strong> unamacro-estructura<br />
subraya el peso que tienen los procesos políticos, el aspecto <strong>de</strong> la<br />
integración, en el caso <strong>de</strong> la integración débil, apunta a algunas otras<br />
cuestiones burocráticas relacionadas. En el sistema fe<strong>de</strong>ral existe<br />
habitualmente una <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia temporal o causal entre <strong>las</strong> organizaciones<br />
responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una política que<br />
pertenecena un mismo sector. Esto quiere <strong>de</strong>cir que la política pasa<br />
a través <strong>de</strong> diversas organizaciones que la implementan <strong>de</strong> manera<br />
secuencial, <strong>de</strong> tal modo que el resultado logrado por una <strong>de</strong> <strong>las</strong>
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 295<br />
organizaciones responsables se convierte en el insumo que recibirán<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>más organizaciones. El programa finalmente implementado<br />
y, en consecuencia, el resultado final <strong>de</strong> la política, <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n<br />
<strong>de</strong> esta serie <strong>de</strong> transiciones. El problema que se presenta en una<br />
estructura débilmente integrada es, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> luego, que cada transición<br />
o pasaje provoca dificulta<strong>de</strong>s e incertidumbre: mientras mayor<br />
sea el número <strong>de</strong> pasajes, mayor será la cantidad <strong>de</strong> problemas. Lo<br />
másimportante es que cada transición transforma el insumo, como<br />
veremos más a<strong>de</strong>lante.<br />
Antes <strong>de</strong> formalizar estas cuestiones, ilustremos primero <strong>las</strong><br />
transiciones <strong>de</strong>terminantes en la conocida secuencia <strong>de</strong>l "largo<br />
proceso que va <strong>de</strong> la política a <strong>las</strong> operaciones" (Williams, 1976a).<br />
El Decreto General <strong>de</strong> Empleo y Capacitación (CETA) <strong>de</strong> 1973<br />
pretendía <strong>de</strong>scentralizar la capacitación <strong>de</strong> la mano <strong>de</strong> obra aportando<br />
concesiones a los principales empleadores estatales y locales<br />
(que generalmente eranunida<strong>de</strong>s gubernamentales). <strong>La</strong> legislación<br />
fue formulada por la Secretaría <strong>de</strong>l Trabajo y por la Administración<br />
<strong>de</strong> Mano <strong>de</strong> Obra (Manpower Administration), que establecieron<br />
los reglamentos, procedimientos, lineamientos y otras normas a<br />
seguir por los patrocinadores. Junto con <strong>las</strong> concesiones, los reglamentos,<br />
procedimientos y lineamientos constituían el programa<br />
gubernamental que los patrocinadores principales <strong>de</strong>bían ejecutar."<br />
El programa gubernamental dio lugar a la adopción <strong>de</strong> proyectos<br />
locales, que casi siempre eran operados (es <strong>de</strong>cir, implementados)<br />
no por los principales patrocinadores, sino por prestadores locales<br />
<strong>de</strong> servicios <strong>de</strong> los sectores público y privado, que habían sido<br />
Contratados por los patrocinadores. Al final, la forma en la que los<br />
prestadores <strong>de</strong> servicios implementaron sus propios proyectos <strong>de</strong>terminó<br />
el tipo <strong>de</strong> resultados <strong>de</strong> la política.<br />
Este ejemplo permite formular una secuencia compuesta por<br />
Cuatro transiciones bien <strong>de</strong>finidas, correspondientes a la macro-im-<br />
8 En Hargrove (1975, pp. 42-52), WiIliams (1976a, pp. 17-20) YMirengoffy Rindler<br />
(1976), se encontrarán análisis sobre la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l CETA.
296 PAULBERMAN<br />
plementación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> en los sectores <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong><br />
servicios sociales:<br />
Administración<br />
Adopción<br />
Micro-<strong>implementación</strong><br />
Vali<strong>de</strong>z técnica<br />
1) Si P, entonces G (don<strong>de</strong> una <strong>de</strong>cisión política<br />
<strong>de</strong> la autoridad, P, da lugar a un programa guber-<br />
.namental, G).<br />
2) Si G, entonces A (don<strong>de</strong> el programa gubernamental,<br />
G, conduce a la adopción <strong>de</strong> un proyecto<br />
local, A).<br />
3) Si A, entonces 1 (don<strong>de</strong> el proyecto local, A,<br />
abre paso a la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una <strong>de</strong>terminada<br />
práctica, 1).<br />
4) Si 1, entonces R (don<strong>de</strong> la práctica implementada,<br />
1,produce resultados, R).<br />
Estas transiciones vinculadas entre sí que van <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión<br />
política al programa <strong>de</strong>l gobierno, <strong>de</strong>l programa a la adopción <strong>de</strong><br />
un proyecto local, <strong>de</strong> la adopción <strong>de</strong>l proyecto a una práctica implementada<br />
en el nivel local y <strong>de</strong> ésta a los resultados locales representanlos<br />
tipos básicos <strong>de</strong> integración en los que los estudios suelen<br />
interesarse.<br />
En lugar <strong>de</strong>l término "transición", hubiéramos podido llamar a<br />
estas formas <strong>de</strong> integración "pasos en el proceso <strong>de</strong> la política". De<br />
hecho, sin embargo, el proceso no avanza <strong>de</strong> esta manera. Tampoco<br />
pue<strong>de</strong> hablarse <strong>de</strong> un flujo continuo y certero <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la iniciación <strong>de</strong><br />
la política hasta la producción <strong>de</strong> resultados. Una imagen más<br />
apropiada <strong>de</strong> la macro-<strong>implementación</strong> sería la <strong>de</strong> una serie <strong>de</strong><br />
pasajes necesarios, cuyos vínculos estocásticos <strong>de</strong>finen y re<strong>de</strong>finen<br />
constantemente la política. Por una parte, lo que ocurre durante el<br />
incierto pero permanente proceso <strong>de</strong> la administración, afecta al <strong>de</strong><br />
la adopción; lo que ocurre en la adopción afecta a la micro-<strong>implementación</strong>;<br />
lo que ocurre en la micro-<strong>implementación</strong> afecta a la<br />
vali<strong>de</strong>z técnica. Porla otra, el proceso pue<strong>de</strong> también tener aspectos<br />
iterativosy retroactivos; por ejemplo, los resultados <strong>de</strong> los proyectoS
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 297<br />
locales <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong>l CETA podrían haber alterado la administración<br />
<strong>de</strong>l programa gubernamental. En lo que resta <strong>de</strong> esta sección analizaremos<br />
cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong> transiciones, prestando especial atención<br />
a aquel<strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s en la <strong>implementación</strong> que surgen <strong>de</strong> la<br />
naturaleza misma <strong>de</strong> los vínculos entre <strong>las</strong> transiciones.<br />
<strong>La</strong> administración, que es la primera <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones, consiste<br />
en la transformación <strong>de</strong> una <strong>de</strong>cisión política en un programa<br />
específico <strong>de</strong>l gobierno, cuyo objetivo hipotético es el <strong>de</strong> dar cumplimiento<br />
a la intención contenida en la política. <strong>La</strong> literatura<br />
documenta varios <strong>de</strong> los factores que podrían ser causa <strong>de</strong> que la<br />
administración provocara una ruptura entre la intención <strong>de</strong> la política<br />
y la acción gubernamental. Uno <strong>de</strong> los factores que se mencionan<br />
con mayor frecuencia es un tipo <strong>de</strong> insumo que suele recibir la<br />
instancia administradora-a saber, la ambigüedad <strong>de</strong> la intención <strong>de</strong><br />
la legislación, <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> los tribunales o <strong>de</strong> otras instancias<br />
similares que dan pie a la operación <strong>de</strong>l programa (March y Olsen,<br />
1976). Esta ambigüedad se manifiesta en la existencia <strong>de</strong> múltiples<br />
objetivos a menudo incompatibles entre sí, y en la ausencia <strong>de</strong><br />
especificaciones respecto a los medios. <strong>La</strong> Ley <strong>de</strong> Educación Elemental<br />
y Secundaria (ESEA) <strong>de</strong> 1965, ofrece un ejemplo típico <strong>de</strong> la<br />
multiplicidad e incompatibilidad <strong>de</strong> los objetivos y <strong>de</strong> la ausencia<br />
<strong>de</strong> especificidad en los medios, como lo han <strong>de</strong>mostrado diversos<br />
investigadores (Baileyy Mosher, 1968; Murphy, 1971).Cualesquiera<br />
que sean <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s en la <strong>implementación</strong> que pueda provocar,<br />
la ambigüedad parece ser, simultáneamente, una característica<br />
inevitable y <strong>de</strong>seable <strong>de</strong>l proceso político <strong>de</strong> promulgación <strong>de</strong> una<br />
ley (Rein y Rabinovitz, 1974). El problema que enfrentan los analistas<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> consiste, por lo tanto, en compren<strong>de</strong>r<br />
<strong>de</strong> qué manera transforma la instancia administradora una <strong>de</strong>cisión<br />
política ambigua en un programa gubernamental. Parece evi<strong>de</strong>nte<br />
que mientras más ambigua sea la intención <strong>de</strong> una política, mayor<br />
libertad tendrá la instancia administradora para <strong>de</strong>finir el programa.<br />
Dicho <strong>de</strong> otra manera, mientras más ambigua sea la política, el
298 PAULBERMAN<br />
programa implementado <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá en mayor medida <strong>de</strong> <strong>las</strong> características<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones responsables <strong>de</strong> su administración.<br />
Por todas estas razones, los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
harían bien en concentrar sus esfuerzos en la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> los<br />
rasgos organizacionales <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias administradoras. Esto<br />
les permitiría lograr una mejor comprensión <strong>de</strong>l proceso mediante<br />
el cual la política se transforma en programas gubernamentales<br />
operativos. <strong>La</strong> investigación en esta área ha sido habitualmente más<br />
intuitiva que analítica. En lugar <strong>de</strong> utilizar <strong>las</strong> c<strong>las</strong>ificaciones <strong>de</strong> los<br />
rasgos estructurales que aparecen con frecuencia en la literatura<br />
sobre <strong>las</strong> organizaciones -rasgos tales como el tamaño, la complejidad<br />
y el grado <strong>de</strong> formalización (Blau, 1968; Hage y Aiken, 1970;<br />
Hall, 1972)-, los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> se han empeñado<br />
en documentar <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s que implica lograr que <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
ejecutencon fi<strong>de</strong>lidad <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Este tipo <strong>de</strong> investigación<br />
comienza invariablemente por reconocer que la mayor parte <strong>de</strong> la<br />
legislación fe<strong>de</strong>ral es administrada por la burocracia ya existente o<br />
por alguna combinación <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>s burocráticas previamente establecidas,<br />
quizá reorganizadas con el propósito <strong>de</strong> llevar a cabo<br />
alguna política particular. Pero la burocracia marcha a su propio<br />
ritmo y en ocasiones no marcha en absoluto, como han podido<br />
corroborar con <strong>de</strong>silusión muchos directores nuevos. Cuando todavía<br />
era reciente su experiencia en la Oficina <strong>de</strong> Oportunidad Económica,<br />
Robert Levine no fue el primero ni el último <strong>de</strong> los<br />
funcionarios que <strong>de</strong>scubrieron que la política "es implementadapor<br />
operadores <strong>de</strong>l programa que pue<strong>de</strong>n o no simpatizar con los<br />
planes, que pue<strong>de</strong>n o no haberlos comprendido siquiera, pero que<br />
en cualquier caso siempre actuarán bajo el influjo <strong>de</strong> sus propios<br />
<strong>de</strong>seos e imperativos, tanto personales como programáticos" (Levine,<br />
1972,p. 9). En pocas palabras, los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
parten <strong>de</strong>l presupuesto <strong>de</strong> que la transformación <strong>de</strong> una<br />
política en un programa está sujeta a la eventualidad <strong>de</strong> que <strong>las</strong><br />
instancias administrativas logren cooptar a su favor la política.
EL ESTIJDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 299<br />
El siguiente paso en la investigación consiste en formular algunas<br />
hipótesis, no importa cuán primitivas sean, que relacionen<br />
la ten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias a cooptar la política con el insumo<br />
<strong>de</strong> la misma. En este sentido se podría proponer, por ejemplo, que<br />
mientras más ambiguo sea el planteamiento <strong>de</strong> la intención, la<br />
apropiación in<strong>de</strong>bida por parte <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias será más probable.<br />
Asimismo, los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> querrán relacionar<br />
los rasgos estructurales <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones responsables <strong>de</strong> la<br />
administración con la probabilidad <strong>de</strong> que esas organizaciones<br />
coopten la política. Por ejemplo, pue<strong>de</strong>n llegar a establecer que<br />
cada nivel <strong>de</strong> operación, colocado entre la iniciación <strong>de</strong> la política<br />
y el programa que finalmente se presenta a los prestadores locales<br />
<strong>de</strong> servicios, podría amenazar con cooptar el "insumo" que<br />
recibe <strong>de</strong> los niveles superiores. En consecuencia, mientras mayor<br />
sea el número <strong>de</strong> niveles involucrados en la administración (O<br />
mientras mayores sean el tamaño, la complejidad o la formalización<br />
<strong>de</strong> la agencia administrativa), mayor será también el margen <strong>de</strong><br />
riesgo<strong>de</strong> apropiación in<strong>de</strong>bida <strong>de</strong> la políticapor parte <strong>de</strong> la agencia.<br />
El siguiente paso, adopción <strong>de</strong> los proyectos en el nivel local,<br />
pue<strong>de</strong> implicar una fuente adicional <strong>de</strong> incertidumbre en la <strong>implementación</strong>:<br />
una fractura entre los lineamientos programáticos y la<br />
respuesta local. Esta grieta pue<strong>de</strong> producirse <strong>de</strong> muy diversas maneras.<br />
Una <strong>de</strong> el<strong>las</strong> estaría relacionada con la ten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> los<br />
sistemas locales <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios (los distritos escolares,<br />
los tribunales, <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s geográfico <strong>políticas</strong>, los hospitales y <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> bienestar social) a no adoptar un proyecto si su<br />
adoPción es optativa. Los estudios acerca <strong>de</strong> la difusión <strong>de</strong> innovaciones,<br />
<strong>de</strong> la diseminación y aprovechamiento <strong>de</strong> conocimientos y<br />
<strong>de</strong> la transferencia <strong>de</strong> tecnología han analizado el problema <strong>de</strong> la<br />
negativa a la adopción en situaciones <strong>de</strong> mayor o menor libertad <strong>de</strong><br />
elección. Estos textos consi<strong>de</strong>ran que la adopción <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
características <strong>de</strong> la "tecnología" a absorber, <strong>de</strong> los incentivos ofrecidos<br />
a los usuarios, <strong>de</strong> los atributos <strong>de</strong>l usuario, <strong>de</strong> <strong>las</strong> condiciones
300 PAULBERMAN<br />
<strong>políticas</strong>, sociales y económicas <strong>de</strong>l entorno local y, finalmente, <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> características <strong>de</strong> la red más amplia <strong>de</strong>l mercado o <strong>de</strong>l sistema<br />
en los que se halle inserto el usuario local (Rogers y Schoemaker,<br />
1971; Walker, 1969; Warner, 1974 ). Estos <strong>de</strong>scubrimientos tienen<br />
menor relevancia para el análisis <strong>de</strong> la im plementación <strong>de</strong> lo que<br />
pudiera pensarse, ya que la macro-<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política<br />
social suele implicar adopciones que no son totalmente voluntarias<br />
o que constituyen una respuesta a <strong>las</strong> condiciones estipuladas por<br />
el gobierno fe<strong>de</strong>ral o estatal. En estos casos, los sistemas locales <strong>de</strong><br />
prestación <strong>de</strong> servicios pue<strong>de</strong>n adoptar un proyecto <strong>de</strong> manera<br />
meramente simbólica, o pue<strong>de</strong>nadoptar un proyecto que tenga muy<br />
poca relación con el programa gubernamental y con su intención<br />
fundamental o que, incluso, le sea adverso. <strong>La</strong> literatura sobre<br />
<strong>implementación</strong> ha analizado <strong>las</strong> causas <strong>de</strong> ruptura <strong>de</strong>stacando la<br />
importancia <strong>de</strong>l acatamiento y <strong>de</strong> la consonancia. (El acatamiento<br />
y el consonancia constituyen casos especiales <strong>de</strong> lo que hemos<br />
<strong>de</strong>nominado previamente "diferenciales <strong>de</strong> autoridad"y discrepancias<br />
en torno a los objetivos entre <strong>las</strong> organizaciones pertenecientes<br />
a un sector <strong>de</strong> la política débilmente integrado).<br />
En el sector educativo, el fuerte control local tradicional impi<strong>de</strong><br />
al gobierno fe<strong>de</strong>ral obligar <strong>de</strong> manera efectiva al acatamiento <strong>de</strong> sus<br />
lineamientos programáticos e, incluso, <strong>de</strong>l espíritu mismo <strong>de</strong> la ley.<br />
Por lo tanto, ese sector ofrece ejemplos i<strong>de</strong>ales <strong>de</strong> ruptura. por<br />
ejemplo, el Título 1<strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Educación Elemental y Secundaria<br />
<strong>de</strong> 1965, iniciativa <strong>de</strong> reforma fe<strong>de</strong>ral que <strong>de</strong>stinaba más <strong>de</strong> un<br />
billón <strong>de</strong> dólares al año al establecimiento local <strong>de</strong> "programas <strong>de</strong><br />
educación especial paralos escolares en <strong>de</strong>sventaja", no ha sido aún<br />
implementado en todo el país, como lo pretendía el Congreso.<br />
Puesto que la autoridad <strong>de</strong> la cual <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> el acatamiento local<br />
resulta en esencia inoperante, gran cantidad <strong>de</strong> distritos escolares<br />
locales han entendido y utilizado los fondos asignados por el Título<br />
1 como un apoyo generala para financiar activida<strong>de</strong>s simbólicas o<br />
no previstas por la reforma, en lugar <strong>de</strong> emplearlos en proyectoS
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 301<br />
complementarios especiales (Mc<strong>La</strong>ughlin, 1976).Así pues, los proyectos<br />
financiados por el <strong>de</strong>creto reflejan principalmente intereses<br />
locales. Pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>ducirse <strong>de</strong> ello que la fractura <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong>l grado<br />
<strong>de</strong> consonancia entre los intereses locales y los objetivos programáticos<br />
fe<strong>de</strong>rales. Cuando el nivel <strong>de</strong> consonancia es bajo, la ruptura<br />
pue<strong>de</strong> ser afectada por el grado <strong>de</strong> influencia y autoridad que el<br />
gobierno fe<strong>de</strong>ral tenga para obligar al acatamiento en el nivel local,<br />
así como por la disposición y capacidad que tenga el gobierno<br />
fe<strong>de</strong>ral para implementar procedimientos <strong>de</strong> supervisión y evaluación<br />
(Wholey, 1973).<br />
Resulta evi<strong>de</strong>nte que el "largo proceso que va <strong>de</strong> la política a su<br />
ejecución" se <strong>de</strong>sploma si no se adoptan proyectos en el nivel local<br />
o si la adopción es meramente simbólica. Aunque es igualmente<br />
cierto que la adopción no garantiza por sí misma el éxito <strong>de</strong> una<br />
política, los responsables <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y sus<br />
evaluadores suelen cotejar con excesiva frecuencia la cantidad <strong>de</strong><br />
casos <strong>de</strong> adopción local <strong>de</strong> una nueva práctica médica, <strong>de</strong> una<br />
técnica educativa, <strong>de</strong> algún proyecto <strong>de</strong>rivado <strong>de</strong>l CETA, <strong>de</strong> algún<br />
suministro en apoyo <strong>de</strong> los minusválidos o <strong>de</strong> algún procedimiento<br />
<strong>de</strong> justicia criminal, y consi<strong>de</strong>rar que el resultado <strong>de</strong> sus cálculos<br />
constituye un indicador suficientemente preciso <strong>de</strong> la eficacia <strong>de</strong><br />
una política. Al hacer esto, ignoran flagrantemente el proceso <strong>de</strong> la<br />
micro-<strong>implementación</strong>, es <strong>de</strong>cir, el paso <strong>de</strong> la adopción <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
prácticas a su <strong>implementación</strong> en el nivel local. Esta omisión tan<br />
<strong>de</strong>safortunada merece el nombre <strong>de</strong> la falacia <strong>de</strong> la adopción, esto<br />
es, la suposición <strong>de</strong> que el proyecto adoptado equivale y es igual a<br />
la práctica implementada.<br />
Por ejemplo, como parte <strong>de</strong>l estudio <strong>de</strong> la Variación Planificada<br />
<strong>de</strong>l Seguimiento (Follow Through Planned Variation), financiado<br />
por el gobierno fe<strong>de</strong>ral, gran cantidad <strong>de</strong> distritos escolares diferentes<br />
adoptaron mo<strong>de</strong>los educativos particulares (es <strong>de</strong>cir, tecnologías<br />
específicas). Cuando los administradores <strong>de</strong>l programa fe<strong>de</strong>ral<br />
intentaban averiguar qué consecuencias había tenido la aplicación
302<br />
<strong>de</strong> alguno <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los, suponían implícitamente que, si diferentes<br />
distritos escolares habían adoptado el mismo mo<strong>de</strong>lo educativo,<br />
habían utilizado <strong>de</strong> hecho el mismo mo<strong>de</strong>lo. <strong>La</strong> investigación mostró<br />
que ese presupuesto era erróneo (Elmore, 1976). <strong>La</strong> práctica<br />
educativa realmente implementada en cada localidad difería <strong>de</strong> la<br />
intención <strong>de</strong> su promotor; en consecuencia, el mismo mo<strong>de</strong>lo daba<br />
como resultado una diversidad <strong>de</strong> prácticas en diferentes localida<strong>de</strong>s.<br />
Este mismo fenómeno ha sido consignado en estudios sobre la<br />
reforma educativa (Berman y Mc<strong>La</strong>ughlin, 1976), la reforma <strong>de</strong>l<br />
sistema fianzas (Friedman, 1976), el programa Ayuda Médica (Medicaid)<br />
(Brewer y Kakalik, 1974) Yla justicia criminal (Greenwood,<br />
1973). A este fenómeno lo llamamos mutación.<br />
<strong>La</strong> mutación consiste en la adaptación <strong>de</strong> un proyecto a su<br />
contexto organizativo local durante la <strong>implementación</strong>. Cuando<br />
existen diversas localida<strong>de</strong>s en <strong>las</strong> que se lleva a cabo simultáneamente<br />
la <strong>implementación</strong>, la mutación pue<strong>de</strong> simbolizarse reformulando<br />
la transición 3) <strong>de</strong> la siguiente manera:<br />
Si A, entonces 11 , 12 , ••• , In.<br />
Es <strong>de</strong>cir, si n localida<strong>de</strong>s adoptan un proyecto, pue<strong>de</strong> esperarse<br />
que se produzcann prácticas implementadas diferentes." O bien,en<br />
términos funcionales,<br />
2) In = f (A, Org.),<br />
PAULBERMAN<br />
don<strong>de</strong> Org. representa <strong>las</strong> características <strong>de</strong> cada organización particular<br />
prestadora <strong>de</strong> servicios en el nivel local.<br />
<strong>La</strong> importancia <strong>de</strong>l fenómeno <strong>de</strong> la mutación trascien<strong>de</strong> con<br />
mucho <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s que plantea a los evaluadores fe<strong>de</strong>rales y a<br />
los planificadores sociales. El fenómeno indica que mientras más<br />
9 <strong>La</strong> macro-<strong>implementación</strong> suele ser más compleja que la relación expresada arriba,<br />
puesto que (a) un programa gubernamental pue<strong>de</strong> conducir a la adopción <strong>de</strong> diferentes<br />
proyectos, es <strong>de</strong>cir, si G, entonces AL., Am; Y(b) por lo general hay más <strong>de</strong> un programa<br />
gubernamental implementándose en el mismo sector <strong>de</strong> la política, es <strong>de</strong>cir, si P, entonces<br />
GL,Gp.
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 303<br />
vulnerables sean los proyectos a <strong>las</strong> adaptaciones irrepetibles a<br />
<strong>las</strong> que se les somete en sus contextos locales, menor será la<br />
influencia que el "insumo" proveniente <strong>de</strong> un programa gubernamental<br />
pueda ejercer sobre <strong>las</strong> prácticas implementadas en el<br />
nivel local o sobre sus resultados. Esta hipótesis parece coincidir,<br />
entre otras, con <strong>las</strong> conclusiones <strong>de</strong>l estudio Rand en torno a<br />
aproximadamente 300 innovaciones educativas financiadas por el<br />
gobierno fe<strong>de</strong>ral. El estudio <strong>de</strong>scubrió que <strong>las</strong> variaciones en los<br />
insumas -tales como <strong>las</strong> estrategias programáticas <strong>de</strong> administración<br />
(en cuyo caso se estudiaron cuatro programas fe<strong>de</strong>rales), el<br />
tipo <strong>de</strong> innovación y el monto <strong>de</strong>l financiamiento fe<strong>de</strong>ral- explicaban<br />
muy poco acerca <strong>de</strong> <strong>las</strong> diferencias <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
entre los proyectos y acerca <strong>de</strong> los distintos resultados obtenidos<br />
(Berman y Pauly, 1975). Parecía evi<strong>de</strong>nte que los resultados <strong>de</strong> la<br />
política <strong>de</strong>pendían fundamentalmente <strong>de</strong> la micro-<strong>implementación</strong><br />
en el nivel local, la cual sólo había podido ser influida por los<br />
niveles superiores <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> maneraindirecta. En estos casos,<br />
resulta intrascen<strong>de</strong>nte la "solución" <strong>de</strong> todos los problemas <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> relacionados con la administración y la adopción,<br />
ya que el po<strong>de</strong>r efectivo resi<strong>de</strong> en la base <strong>de</strong> la macro-estructura,<br />
en los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l nivel local y en los<br />
burócratas que tienen contacto directo con los ciudadanos (streetlevel<br />
bureaucrats) (Lipsky, 1971; Dolbeare y Hammond, 1971).<br />
En resumen, el estudio <strong>de</strong> la macro-<strong>implementación</strong> es promisorio,<br />
pero hasta el momento no ha producido muchos resultados<br />
generalizables. Parece que ya han sido formulados diversos conceptos<br />
medulares, varios factores importantes y algunas hipótesis centralesque<br />
podríanformar parte <strong>de</strong> un marco <strong>de</strong> análisis organizador<br />
<strong>de</strong> la investigación. Nosotros hemos propuesto aquí una alternativa<br />
a la dirección que podrían seguir los estudios. Esta alternativa se<br />
basa en dos premisas: la macro-<strong>implementación</strong> a) tiene lugar en<br />
estructuras débilmente integradas y b) compren<strong>de</strong> cuatro momentos<strong>de</strong><br />
transición <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la formulación <strong>de</strong> la política hasta la produc-
304 PAULBERMAN<br />
ción <strong>de</strong> resultados. Aunque cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong> transicionesamerita un<br />
análisis minucioso, pue<strong>de</strong> ser que el <strong>de</strong> la micro-<strong>implementación</strong><br />
sea el paso <strong>de</strong>cisivo, porque el resultado <strong>de</strong> una política social<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño en el nivel local. Por 10tanto, la siguiente<br />
sección estará <strong>de</strong>stinada a examinar la micro-<strong>implementación</strong> con<br />
más <strong>de</strong>tenimiento.<br />
3. <strong>La</strong> micro-<strong>implementación</strong><br />
<strong>La</strong> micro-<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política fe<strong>de</strong>ral supone habitualmente<br />
la necesidad <strong>de</strong> un cambio organizativo en el nivel local.Esta<br />
afirmación pue<strong>de</strong> parecer <strong>de</strong>masiado obvia; sin embargo, los responsables<br />
<strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> nacionales suelen, con<br />
excesiva frecuencia, ver el problema <strong>de</strong> una manera distinta. Tien<strong>de</strong>n<br />
a suspen<strong>de</strong>r su atención en el momento en que se <strong>de</strong>ci<strong>de</strong><br />
adoptar el programa y a presuponer que la <strong>implementación</strong> local<br />
ocurre automáticamente. Pero la realidad es muy diferente. <strong>La</strong><br />
ejecución fiel <strong>de</strong> los programas gubernamentales requiere por 10<br />
general que se produzcan cambios en los procedimientos normales<br />
<strong>de</strong> operación <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones responsables. Esos cambios no<br />
se producen nunca con facilidad. Sin duda alguna, los miembros <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> organizaciones pue<strong>de</strong>n adaptarse a <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> cambio en<br />
formas inesperadas, y esto constituye el núcleo <strong>de</strong>l problema <strong>de</strong> la<br />
micro-<strong>implementación</strong>.<br />
<strong>La</strong> sección anterior <strong>de</strong> este ensayo terminó señalando que la<br />
macro-<strong>implementación</strong> supone necesariamente la adaptación <strong>de</strong> un<br />
proyecto a su contexto organizativo local. El párrafo prece<strong>de</strong>nte<br />
aña<strong>de</strong> una complicación más: los miembros <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones<br />
también tienen que adaptarse al proyecto. Pero la cuestión fundamental<br />
es que, en el caso <strong>de</strong> los proyectos efectivamente implementados,<br />
tanto el proyecto como la organización se transforman<br />
durante su interacción mutua. En pocas palabras, proponemos la<br />
hipótesis <strong>de</strong> que la micro-<strong>implementación</strong> efectiva se caracteriza
306 PAULBERMAN<br />
nes educativas; éstas estaban orientadas, generalmente, al mejoramiento<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> habilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> lectura. <strong>La</strong> mayoría <strong>de</strong> los proyectos<br />
<strong>de</strong> una muestra nacional que fueron analizados (Berman y Mc<br />
<strong>La</strong>ughlin, 1976b) enfrentaron dificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> insuperables,<br />
porque el plan inicial no ofrecía los márgenes <strong>de</strong> acción<br />
necesarios para enfrentar contingencias imprevistas (como por<br />
ejemplo, <strong>las</strong> huelgas <strong>de</strong> maestros, la negativa <strong>de</strong> los padres <strong>de</strong><br />
familia a la cooperación, o la transferencia <strong>de</strong> los directores <strong>de</strong><br />
escuela) y porque el personal <strong>de</strong> los proyectos se mostraba incapaz,<br />
en algunos casos, <strong>de</strong> adaptar el plan a esas situaciones. En otros<br />
casos, el personal siguió el plan <strong>de</strong> Derecho a la Lectura <strong>de</strong> manera<br />
meramente simbólica y evitó cuidadosamente cualquier alteración<br />
<strong>de</strong> sus prácticas en el salón <strong>de</strong> c<strong>las</strong>es; los fracasos en la adaptación<br />
organizativa tuvieron como consecuencia que los proyectos no pudieran<br />
elevar los niveles <strong>de</strong> lectura. En contraste con estos casos <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> ineficaz, los pocos proyectos que aparentemente<br />
lograron mejorar el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> los estudiantes, fueron implementados<br />
mediante procesos <strong>de</strong> adaptación mutua: los planes fueron<br />
revisados y modificados <strong>de</strong> acuerdo con <strong>las</strong> condiciones <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
escue<strong>las</strong> así como con <strong>las</strong> características <strong>de</strong> maestros y alumnos, y<br />
los procedimientos normales <strong>de</strong> operación <strong>de</strong> <strong>las</strong> escue<strong>las</strong> tanto<br />
como <strong>las</strong> prácticas en el salón <strong>de</strong> c<strong>las</strong>es, fueron modificados con el<br />
fin <strong>de</strong> satisfacer <strong>de</strong> mejor manera los requerimientos <strong>de</strong>l proyecto.<br />
En un nivel aún más pormenorizado, se advierte que estos<br />
procesos adaptativos estaban compuestos por multitud <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
tomadas a lo largo <strong>de</strong>l tiempo por muchos actores locales. <strong>La</strong><br />
secuencia <strong>de</strong> todas estas <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>scribe la ruta <strong>de</strong> la micro-<strong>implementación</strong>.<br />
Presuponemos que los insumas aportados al sistema<br />
local <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios por un programa gubernamental se<br />
llevan a la práctica a través <strong>de</strong> toda umi serie <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones locales,<br />
es <strong>de</strong>cir, la micro-<strong>implementación</strong> es una ruta que no está <strong>de</strong>terminada<br />
únicamente por el insumo. <strong>La</strong> ruta particular que sigue la<br />
micro-<strong>implementación</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> la interacción <strong>de</strong>l proyecto con
EL ESTIJDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 307<br />
el contexto organizativo local. El punto <strong>de</strong> partida más natural para<br />
la investigación empírica es, en consecuencia, la <strong>de</strong>scripción <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
rutas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Algunas características micro-estructurales. Antes <strong>de</strong> proponer<br />
un marco para la <strong>de</strong>scripción <strong>de</strong> <strong>las</strong> rutas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, es<br />
preciso hacer algunas advertencias. Resultaría fácil pero poco perspicaz<br />
registrar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones y los sucesos sin tomar en consi<strong>de</strong>ración<br />
la estructura <strong>de</strong>l sistema local <strong>de</strong> ejecución que el proyecto<br />
preten<strong>de</strong> modificar. <strong>La</strong> gestalt* <strong>de</strong> la dinámica <strong>de</strong>l sistema local<br />
tiene que ser comprendida antes <strong>de</strong> iniciar el análisis <strong>de</strong>l primer<br />
plano <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l proyecto. No es posible sugerir una<br />
vía teórica para lograr esta comprensión, ya que <strong>las</strong> organizaciones<br />
localesdifieren consi<strong>de</strong>rablemente <strong>de</strong> un sector <strong>de</strong> la política a otro,<br />
<strong>de</strong> modo que un único mo<strong>de</strong>lo organizacional podría no ser aplicable<br />
a toda c<strong>las</strong>e <strong>de</strong> situaciones. Dado el temprano estadio evolutivo<br />
<strong>de</strong>lanálisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en el que nos encontramos, parece<br />
más pertinente aplicar uno o más <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los organizacionales<br />
ya elaborados, que inventar una nueva teoría. Sin embargo, in<strong>de</strong>pendientemente<br />
<strong>de</strong>l enfoque teórico que uno elija, la investigación<br />
que se está haciendo actualmente señala algunos rasgos estructurales<br />
aparentemente comunes a todos los sistemas públicos <strong>de</strong> prestación<br />
<strong>de</strong> servicios que son, posiblemente, muy significativos para<br />
la <strong>implementación</strong>.<br />
Resulta indudablemente apropiado consi<strong>de</strong>rar a los sistemas<br />
públicos <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios precisamente como sistemas,<br />
puesto que la organización responsable <strong>de</strong> la ejecución (sea<br />
escuela, hospital o <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> bienestar social) se encuentra<br />
inserta en un contexto local al cual presta sus servicios (a los<br />
estudiantes, pacientes o beneficiarios) y con el cual interactúa. A su<br />
vez, el contexto local está inmerso en un entorno más amplio<br />
* Es <strong>de</strong>cir, la forma completa <strong>de</strong>l fenómeno, que no pue<strong>de</strong> explicarse únicamente a<br />
partir <strong>de</strong> la percepción sensorial, sino que es resultado <strong>de</strong> procesos <strong>de</strong> organización intelectUal<br />
más complejos. [N. <strong>de</strong>l T.]
308 PAULBERMAN<br />
-compuesto, entre otras, por <strong>las</strong> condiciones generales <strong>de</strong> tipo<br />
social y económico- que inci<strong>de</strong> directa e indirectamente en la<br />
organización, aun cuando ésta no pueda afectarlo, como casi siempre<br />
suce<strong>de</strong>. Los teóricos <strong>de</strong> la organización sugieren que <strong>las</strong> características<br />
organizativas típicas <strong>de</strong> los sistemas públicos <strong>de</strong> prestación<br />
<strong>de</strong> servicios sociales, al contrario <strong>de</strong> 10 que ocurre con <strong>las</strong> organizaciones<br />
privadas que operan en el mercado, se <strong>de</strong>rivan <strong>de</strong> la<br />
intensidad <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra que requieren sus tareas, <strong>de</strong> la ambigüedad<br />
<strong>de</strong> los criterios para evaluar los resultados y <strong>de</strong> la apertura<br />
<strong>de</strong> la organización<strong>de</strong> servicio social frente a su entorno (Thompson,<br />
1967; Meyer, 1977). Estos mismos rasgos <strong>de</strong>finen el contexto <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>.<br />
En primer lugar, la prestación <strong>de</strong>l servicio social (aprendizaje,<br />
cuidado médico o asistencia pública) se basa en la interacción<br />
continua, a lo largo <strong>de</strong>l tiempo, entre un prestador profesional <strong>de</strong><br />
servicios y un beneficiario <strong>de</strong> los mismos. Estas interacciones bilaterales<br />
(entre maestro y alumno, médico y paciente o trabajador<br />
social y receptor <strong>de</strong> la asistencia pública) exigen el uso "intensivo"<br />
<strong>de</strong> técnicas profesionales cuya "selección, combinación y or<strong>de</strong>n <strong>de</strong><br />
aplicación están<strong>de</strong>terminadas porla retroalimentación queproporciona<br />
el (beneficiario)" (Thompson, 1967,p. 17). En esta situación,<br />
los analistas no <strong>de</strong>benpresuponerque los proyectospuedan, podrán<br />
o <strong>de</strong>berían serimplementados <strong>de</strong> manera uniforme porcada una <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s prestadoras <strong>de</strong> servicios. Los trabajos <strong>de</strong> Michael<br />
Lipsky (1971) y <strong>de</strong> James Q. Wilson (1967) tratan este asunto, si<br />
bien en forma diferente.<br />
Ensegundo lugar, muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong> áreas <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios<br />
sociales están plagadas <strong>de</strong> problemas relacionados con juicios <strong>de</strong><br />
valoryjuicios <strong>de</strong> hechos y con la ausencia <strong>de</strong> una teoríabásica sobre<br />
los "productos". <strong>La</strong>s cuestiones acerca <strong>de</strong> qué "productos" <strong>de</strong>berían<br />
'medirse, cómo <strong>de</strong>berían medirse o, incluso, si son mensurables o<br />
no, constituyen problemas que trascien<strong>de</strong>n la controversia académica<br />
o política. Estas incertidumbres implican que la "productivi-
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 309<br />
dad" o los "productos" no siempre ni necesariamente son temas que<br />
influyan en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la autoridad <strong>de</strong> la organización. Del<br />
problema <strong>de</strong> los "productos" se <strong>de</strong>spren<strong>de</strong>n muchas otras dificulta<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong> interrelacionadas en <strong>las</strong> áreas <strong>de</strong> prestación<br />
<strong>de</strong> servicios sociales. Por ejemplo, <strong>de</strong>bido a que la vali<strong>de</strong>z técnica<br />
<strong>de</strong> un programa implementado suele ser una cuestión muy discutible<br />
y en ocasiones efectivamente discutida, <strong>las</strong> evaluaciones <strong>de</strong> los<br />
proyectos sirven por lo general a intereses políticos y burocráticos<br />
(Cohen, 1970; Mc<strong>La</strong>ughlin, 1975). En consecuencia, la adaptación<br />
<strong>de</strong> losproyectos durante la <strong>implementación</strong> obe<strong>de</strong>ce con frecuencia<br />
no a la retroalimentación proporcionada por los resultados, sino a<br />
ajustes <strong>de</strong> tipo burocrático y político durante el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
En tercer lugar, <strong>las</strong> organizaciones <strong>de</strong> servicio social presentan<br />
una extraordinaria "apertura" respecto <strong>de</strong> sus entornos locales. Su<br />
naturaleza pública y ajena al mercado implica un entorno cuya<br />
"textura causal" -por usar el concepto <strong>de</strong> Emery y Trist (1965)- es<br />
una extraña mezcla <strong>de</strong> placi<strong>de</strong>z y turbulencia. <strong>La</strong> placi<strong>de</strong>z es resultado<br />
<strong>de</strong> la existencia <strong>de</strong> beneficiarios cautivos y <strong>de</strong> la ausencia <strong>de</strong><br />
mercado en <strong>las</strong> condiciones en que se prestan los servicios públicos.<br />
Sinembargo, la turbulencia suele hacer apariciones esporádicas, ya<br />
que <strong>las</strong> organizaciones públicas están obligadas a respon<strong>de</strong>r a <strong>de</strong>terminados<br />
sucesos externos (como son los cambios en <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
gubernamentales, <strong>las</strong> ten<strong>de</strong>ncias en <strong>las</strong> condiciones económicas y<br />
sociales y <strong>las</strong> modas tecnológicas) y a interactuar con su entorno<br />
estrictamente local. Enpocas palabras, esas organizaciones tien<strong>de</strong>n<br />
a ser objeto <strong>de</strong> acontecimientos incontrolables e inciertos. Por<br />
poner un ejemplo, <strong>las</strong> "<strong>de</strong>cisiones" <strong>de</strong> los administradores <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
eSCUe<strong>las</strong> públicas nunca son <strong>de</strong>terminantes; están sujetas a modificaciones,<br />
negociaciones o anulación por parte <strong>de</strong> los consejos escolares,<br />
cuya composición varía conel transcurso <strong>de</strong>l tiempo y cuyos<br />
miembros <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n <strong>de</strong> grupos <strong>de</strong> interés particulares, <strong>de</strong> <strong>las</strong> inquietu<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> los padres <strong>de</strong> familia y <strong>de</strong> sus propias ambiciones
310 PAULBERMAN<br />
<strong>políticas</strong>. Más aún, la turbulencia <strong>de</strong>l entorno pue<strong>de</strong> ejercer un<br />
efecto magnificado sobre el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong> <strong>de</strong>signación<br />
<strong>de</strong> un nuevo jefe policiaco, la elección <strong>de</strong> unalcal<strong>de</strong>, el retiro<br />
forzoso <strong>de</strong> un superinten<strong>de</strong>nte, <strong>las</strong> protestas <strong>de</strong> los beneficiarios, <strong>las</strong><br />
huelgas <strong>de</strong>l personal, la influencia <strong>de</strong> factores inflacionarios y muchas<br />
más -la lista es ciertamente larga- pue<strong>de</strong>n ser causa <strong>de</strong> una<br />
simple perturbación <strong>de</strong>l sistema general y, no obstante, ejercer un<br />
impacto traumático en la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> proyectos que tengan<br />
que abrirse paso a duras penas y cuya supervivencia esté en juego.<br />
De estamanera, la ruta <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> unproyecto pue<strong>de</strong><br />
resultar profundamente afectada por sucesos imprevistos e imprevisibles.<br />
En suma, <strong>las</strong> características institucionales <strong>de</strong> los sistemas locales<br />
<strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios -entre <strong>las</strong> que se cuentan tecnologías<br />
intensivas enmano <strong>de</strong> obra <strong>de</strong>pendientes <strong>de</strong> interacciones bilaterales,<br />
la multiplicidad <strong>de</strong> objetivos incompatibles y a menudo imposibles<br />
<strong>de</strong> medir y un entorno incierto e incontrolable- constituyen el<br />
contexto <strong>de</strong> la micro-<strong>implementación</strong>. El arte <strong>de</strong> <strong>de</strong>scribir <strong>las</strong> rutas<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> requiere que el analista tome en cuenta <strong>de</strong><br />
alguna manera este trasfondo.<br />
<strong>La</strong>s fases <strong>de</strong> lamicro-<strong>implementación</strong>. Los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
llevan a cuestas una carga especial. Para <strong>de</strong>scribir la ruta<br />
<strong>de</strong> la micro-<strong>implementación</strong>, están obligados a observar el mismo<br />
fenómeno según dos puntos <strong>de</strong> vista diferentes. Des<strong>de</strong> la perspectiva<br />
<strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral o estatal, la micro-<strong>implementación</strong> comienza<br />
con la adopción <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones en el nivel local y termina<br />
cuando los sistemas locales han incorporado nuevas prácticas o <strong>las</strong><br />
han llevado a cabo. Pero, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva local, la "<strong>implementación</strong>"<br />
implica un proceso más restringido, ya que se trata <strong>de</strong><br />
efectuar una política local y no <strong>de</strong> ejecutar una política fe<strong>de</strong>ral. En<br />
efecto, estamos frente a una muñeca rusa: la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Con el fin <strong>de</strong> ser claros, nos referiremos<br />
a la efectuación <strong>de</strong> la política local con la expresión "implementa-
312 PAULBERMAN<br />
. profundas repercusiones en el <strong>de</strong>stino <strong>de</strong>l mismo. Si <strong>las</strong> priorida<strong>de</strong>s<br />
locales no concuerdan con <strong>las</strong> <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral, <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
en torno a la adopción <strong>de</strong>l proyecto pue<strong>de</strong>n quedar reducidas a<br />
meras formalida<strong>de</strong>s (como lo fueron, por ejemplo, el acatamiento<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> normas contra la segregación racial o el <strong>de</strong>l reglamento<br />
<strong>La</strong>u-Nichols sobre la educación bilingüe). Se sabe que los distritos<br />
escolares suelen aceptar el quid <strong>de</strong>l financiamiento fe<strong>de</strong>ral, sin<br />
tener intenciones serias <strong>de</strong> llevar a cabo el qua <strong>de</strong>l programa; esto<br />
constituye una estrategia oportunista <strong>de</strong> la que, por lo <strong>de</strong>más, los<br />
distritos escolares no tienen el monopolio exclusivo.<strong>La</strong>s motivaciones<br />
iniciales tien<strong>de</strong>n a prevalecer a lo largo <strong>de</strong> toda la vida <strong>de</strong>l<br />
proyecto, pero son puestas en evi<strong>de</strong>ncia inmediatamente durante la<br />
segunda actividad en importancia <strong>de</strong> la fase <strong>de</strong> la movilización, es<br />
<strong>de</strong>cir, durante la planeación.<br />
<strong>La</strong> gran mayoría <strong>de</strong> los estudios coinci<strong>de</strong>n en afirmar que una<br />
planeación a<strong>de</strong>cuada respecto a los recursos, el personal, los procedimientos<br />
y otros elementos <strong>de</strong> importancia similar, es <strong>de</strong>terminante<br />
para la <strong>implementación</strong> y para la institucionalización; sin<br />
embargo, no existe consenso en torno a los ingredientes que <strong>de</strong>be<br />
tener la planeación a<strong>de</strong>cuada. No obstante, más importante aun que<br />
el planmismo es el efecto que el proceso <strong>de</strong> planeaciónpue<strong>de</strong> tener<br />
en la generación <strong>de</strong>l apoyo político, burocrático e individual en la<br />
organización responsable. <strong>La</strong> literatura ha señalado a) la importancia<br />
<strong>de</strong> que tenga lugar una amplia participación en la planeación<br />
como un mecanismo para asegurar el compromiso <strong>de</strong> los encargados<br />
<strong>de</strong> la prestación <strong>de</strong>l servicio (Giacquinta, 1973; Fullan y Pomfret,<br />
1977) y b) la relevancia <strong>de</strong> la formación <strong>de</strong> coaliciones y <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
negociaciones como medios para consolidar los compromisos <strong>de</strong> los<br />
directivos (Cyert y March, 1963; Hargrove, 1975, p. 53)..<br />
<strong>La</strong> clave <strong>de</strong> la <strong>de</strong>scripción <strong>de</strong> la siguiente fase, la <strong>implementación</strong><br />
por parte <strong>de</strong>l prestador <strong>de</strong> servicios, es la adaptación. En el<br />
proceso <strong>de</strong> convertir el proyecto o el plan adoptados en una realidad<br />
operativa, los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> toman repetida-
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 313<br />
mente dos tipos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión, que podrían parecer triviales si se les<br />
compara con <strong>las</strong> opciones presi<strong>de</strong>nciales, judiciales o <strong>de</strong>l Congreso:<br />
los encargados tienen que elegir entre adaptar los planes <strong>de</strong>l proyecto<br />
a su comportamiento habitual o adaptar su comportamiento<br />
al plan. Esta alternativa sugiere la hipótesis <strong>de</strong> que la <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong> seguir una <strong>de</strong> cuatro rutas: 1) Ausencia total <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
en esta modalidad no se producen adaptaciones ni en el<br />
plan <strong>de</strong>l proyecto ni el comportamiento <strong>de</strong>l prestador <strong>de</strong> servicios;<br />
2) cooptación, la cual implica que no hay adaptación <strong>de</strong>l comportamiento<br />
<strong>de</strong>l prestador <strong>de</strong> servicios y, por el contrario, se modifica el<br />
proyecto para ajustarlo a <strong>las</strong> rutinas existentes; 3) aprendizaje tecnológico,<br />
que significa que no se induce una adaptación <strong>de</strong>l plan o<br />
proyecto, sino que ocurre una adaptación <strong>de</strong>l comportamiento rutinario<br />
con el fin <strong>de</strong> ajustarlo al plan; o 4) adaptación mutua, que<br />
implicatanto la adaptación <strong>de</strong>l proyecto como la <strong>de</strong>l comportamiento<br />
<strong>de</strong>l prestador <strong>de</strong> servicios. Sería una omisión no señalar que el<br />
estudio Rand sobre los proyectos educativos no consigna ningún<br />
caso<strong>de</strong> <strong>implementación</strong> que pudieraser <strong>de</strong>scrito como aprendizaje<br />
tecnológico; los proyectos fueron adaptados a <strong>las</strong> condiciones locales<br />
o no fueron implementados en absoluto. Más aún, los únicos<br />
proyectos que aparentemente produjeron resultados efectivos fueron<br />
aquéllos cuyas rutas mostrabanun proceso <strong>de</strong> adaptación mutua<br />
(Berman y Mc<strong>La</strong>ughlin, 1977).<br />
<strong>La</strong> prácticaimplementada no,pue<strong>de</strong> generar un flujo continuo<br />
<strong>de</strong> resultados, a menos que se convierta en una operación rutinaria<br />
<strong>de</strong>l sistema local <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios, es <strong>de</strong>cir, que se le<br />
institucionalice. En ocasiones, la institucionalización es un producto<br />
colateral <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Pero <strong>las</strong> organizaciones estables<br />
suelen mostrar una notable habilidad parapermitir que <strong>las</strong> prácticas<br />
novedosasy hasta "exitosas" se <strong>de</strong>svanezcan, especialmente cuando<br />
la macro-política que impulsó la adopción en el nivel local <strong>de</strong>ja <strong>de</strong><br />
ser una i<strong>de</strong>a "<strong>de</strong> moda" (Schon, 1971). En éstas y otras muchas<br />
situaciones, la <strong>implementación</strong> eficaz no garantiza la institucionali-
314 PAULBERMAN<br />
zación; por lo <strong>de</strong>más, la <strong>implementación</strong> y la institucionalización<br />
pue<strong>de</strong>n llegar a ser procesos antagónicos (Fundación Ford, 1973).<br />
Tanto los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> como los estudiosos<br />
<strong>de</strong>l cambio organizacional han ignorado el estudio <strong>de</strong> la institucionalización<br />
como un proceso, a pesar <strong>de</strong> su evi<strong>de</strong>nte importancia<br />
para los efectos <strong>de</strong> largo plazo <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Sin embargo, los<br />
trabajos empíricos recientes ofrecen por lo menos tres claves importantes<br />
para <strong>de</strong>scribir la ruta <strong>de</strong> un proyecto. En primer lugar,la<br />
institucionalización implica cuando menos una <strong>de</strong>cisión, pero más<br />
seguramente un clclo completo <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> los funcionarios<br />
para rutinizar la práctica implementada e incorporarla a los procedimientos<br />
habituales <strong>de</strong> la organización (Yin, en preparación; Berman<br />
y Mc<strong>La</strong>ughlin, 1977). En segundo lugar, estas <strong>de</strong>cisiones son<br />
similares a la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> adoptar un proyecto, en el sentido <strong>de</strong> que<br />
se basan en consi<strong>de</strong>raciones locales <strong>de</strong> tipo burocrático y político.<br />
En tercer lugar, <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s locales no se<br />
ejecutan <strong>de</strong> manera automática, <strong>de</strong>l mismo modo que ocurre con<br />
todo lo que caracteriza al complejo mundo <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>:<br />
también el<strong>las</strong> <strong>de</strong>ben ser llevadas a la práctica por los operarios<br />
directos.<br />
Hemos revisado el ciclo completo. <strong>La</strong>s fases <strong>de</strong>l proceso local<br />
<strong>de</strong> cambio -es <strong>de</strong>cir, <strong>de</strong> la micro-<strong>implementación</strong>- no son, ni con<br />
mucho, tan claras, lineales o distintas como podrían <strong>de</strong>sear los<br />
analistas. Pero po<strong>de</strong>mos esperar que una mayor cantidad <strong>de</strong> trabajos<br />
empíricos arroje luz sobre sus interrelaciones.<br />
4. Perspectivas <strong>de</strong>l análisis<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>La</strong> batalla por el reconocimiento <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> como un<br />
aspecto crucial <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> ya ha sido ganada.<br />
Pero el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> apenas comienza a salir <strong>de</strong> la<br />
etapa <strong>de</strong> los estudios aislados <strong>de</strong> caso y <strong>de</strong>l conocimiento aplicado.
EL ESTUDIO DE LA MACRO Y MICRO-IMPLEMENTACIÓN 315<br />
Es tiempo ahora <strong>de</strong> diseñar la investigación <strong>de</strong> tal forma, que los<br />
conocimientos generados por los estudios individuales <strong>de</strong> diferentes<br />
sectores <strong>de</strong> la política puedan acumularse y ser comparados.<br />
Para ello necesitamos un marco flexible que <strong>de</strong>fina los conceptos<br />
centrales e i<strong>de</strong>ntifique los principales factores que afectan a la<br />
<strong>implementación</strong>. Este ensayo ha propuesto algunos conceptos -maero<br />
y micro-<strong>implementación</strong>, integración débil, transiciones en la<br />
<strong>implementación</strong>, mutación, adaptación mutua, fases <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>-<br />
que por un lado reflejan los avances <strong>de</strong> la investigación<br />
quese está realizando y,porotro, pue<strong>de</strong>n contribuira la elaboración<br />
<strong>de</strong> un marco <strong>de</strong> análisis a<strong>de</strong>cuado.<br />
Sin embargo, a medida que se acelera el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la<br />
investigación, los analistas tienen la responsabilidad <strong>de</strong> aportar<br />
una evaluación realista acerca <strong>de</strong>l grado hasta el cual el incremento<br />
<strong>de</strong> los conocimientos científicos pue<strong>de</strong> reducir <strong>las</strong> incertidumbres<br />
y dificulta<strong>de</strong>s inherentes a la <strong>implementación</strong>. Puesto que la<br />
<strong>implementación</strong>, al igual que otras activida<strong>de</strong>s humanas orientadas<br />
a la resolución <strong>de</strong> problemas (Simon y Newell, 1972), surge <strong>de</strong><br />
la interacción <strong>de</strong> la política con su entorno, no <strong>de</strong>bemos esperar<br />
que se <strong>de</strong>sarrolle una simple o única teoría retrospectiva <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> que pueda prescindir <strong>de</strong>l contexto. Tampoco po<strong>de</strong>mos<br />
exigir al análisis predictivo que proponga remedios universales<br />
para <strong>las</strong> incertidumbres que caracterizan a la <strong>implementación</strong>.<br />
Este ensayo propone tres razones por <strong>las</strong> cuales los responsables <strong>de</strong><br />
la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong>berían ser siempre cautelosos:<br />
1) la macro-<strong>implementación</strong> comporta inevitablemente<br />
política; 2) generalmente, el gobierno fe<strong>de</strong>ral tiene influencia limitada<br />
en el comportamiento <strong>de</strong> los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
en el nivel local, y son éstos, a su vez, quienes tienen el po<strong>de</strong>r<br />
efectivo en el sistema; y 3) la micro-<strong>implementación</strong> no resulta<br />
eficaz a menos que <strong>las</strong> organizaciones locales se sometan a un<br />
proceso <strong>de</strong> adaptación que no pue<strong>de</strong> ser previsto nunca con completa<br />
exactitud ni tampoco pue<strong>de</strong> ser controlado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el exterior.
316 PAULBERMAN<br />
Enpresencia <strong>de</strong> todas estas fuentes <strong>de</strong> incertidumbre, el análisis<strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong> podría hacer una contribución <strong>de</strong> la mayor importancia<br />
a la eficacia <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong>sarrollando una heurística<br />
fundamentada en <strong>las</strong> instituciones. Esto ayudaría a que los responsables<br />
<strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> pudieran ajustar sus <strong>de</strong>cisiones<br />
a medida que fueran surgiendo los problemas <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>. He aquí un objetivo más mo<strong>de</strong>sto que, aunque<br />
difícil <strong>de</strong> alcanzar, parece viable.<br />
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LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 325<br />
en que los cambios <strong>de</strong> <strong>las</strong> condiciones socioeconómicas, la opinión<br />
pública y otros factores afectan ese proceso. Una <strong>de</strong> nuestras tesis<br />
sostiene que muchos <strong>de</strong> los estudios <strong>de</strong> caso prestan tanta atención<br />
a los <strong>de</strong>talles <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los programas, que llegan a<br />
per<strong>de</strong>r <strong>de</strong> vista <strong>las</strong> variables legales y <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> nivel macro que<br />
estructuran el proceso en su totalidad.<br />
A lo largo <strong>de</strong>l texto nos referimos principalmente a <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
regulatorias tradicionales, a través <strong>de</strong> <strong>las</strong> cuales <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
gubernamentales procuran alterar el comportamiento <strong>de</strong><br />
grupos objetivo específicos. Sin embargo, consi<strong>de</strong>ramos que, con<br />
algunas modificaciones menores, el marco pue<strong>de</strong> aplicarse también<br />
a los siguientes tipos <strong>de</strong> <strong>políticas</strong>:<br />
1.A los intentos <strong>de</strong> modificar el comportamiento <strong>de</strong> los burócratas<br />
que trabajan directamente en campo mediante directrices<br />
legales. Como ejemplos podría mencionarse la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong><br />
programas <strong>de</strong> educación especial, el Reglamento Miranda y la Ley<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Política Ambiental.<br />
2. A los intentos <strong>de</strong> modificar el comportamiento <strong>de</strong> funcionarios<br />
locales y estatales mediante la imposición <strong>de</strong> condiciones para<br />
el otorgamiento <strong>de</strong> fondos. Algunos ejemplos serían el <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong>l Título 1 <strong>de</strong>l Decreto <strong>de</strong> Educación Elemental y<br />
Secundaria <strong>de</strong> 1965, y el <strong>de</strong> <strong>las</strong> ór<strong>de</strong>nes y leyes <strong>de</strong> los tribunales<br />
concernientes a la abolición <strong>de</strong> la segregación racial en <strong>las</strong> escue<strong>las</strong>.<br />
3. A los intentos <strong>de</strong> modificar el comportamiento <strong>de</strong> actores<br />
particulares mediante la imposición <strong>de</strong> condiciones para el otorgamiento<br />
<strong>de</strong> fondos. Un ejemplo sería el programa <strong>de</strong> creación <strong>de</strong><br />
empleos analizado por Pressman y Wildavsky.<br />
Esfuerzos recientes <strong>de</strong> integración conceptual<br />
Han sido cuatro, por lo menos, los trabajos principales que hasta el<br />
momento ofrecen ciertas posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> integración conceptual.<br />
En uno <strong>de</strong> los primeros intentos, Martin Reiny Francine Rabinovitz
326 PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
proponían que se examinara el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> como la<br />
puesta en práctica <strong>de</strong> tres "imperativos": 1) el respeto a la intención<br />
legal; 2) la preocupación <strong>de</strong> los empleados públicos por la racionalidad<br />
instrumental; 3) la expectativa generalizada <strong>de</strong> que la acción<br />
acordada requiere consenso tanto al interior <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> como en el sistema político." En<br />
su análisis <strong>de</strong> <strong>las</strong> etapas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los programas sociales<br />
fe<strong>de</strong>rales, Paul Berman se interesa por los dos últimos "imperativos".<br />
El autor pone el énfasis en los ajustes que pa<strong>de</strong>cen los<br />
programas a medida que se abren paso a través <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones<br />
locales <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios, <strong>las</strong> cuales suelen ser muy<br />
sensibles al ambiente político inmediato y a los <strong>de</strong>seos <strong>de</strong> los<br />
profesionales que operan en el "nivel <strong>de</strong> la calle" (como los maestros<br />
que trabajan en el salón <strong>de</strong> c<strong>las</strong>es ).9 Eugene Bardach ofrece una<br />
perspectiva ligeramente diferente al enfocar su atención en los<br />
obstáculos que pue<strong>de</strong> enfrentar el programa por tener que or<strong>de</strong>nar<br />
toda una multitud <strong>de</strong> elementos necesarios para la realización <strong>de</strong><br />
los objetivos normativos. <strong>La</strong> metáfora unificadora que permea su<br />
análisis es que el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>be concebirse como<br />
una serie <strong>de</strong> juegos en los que participan numerosos actores semiautónomos,<br />
y en los que cada uno <strong>de</strong> esos actores se esfuerza por<br />
proteger sus intereses y obtener acceso a los elementos <strong>de</strong>l programa<br />
que están bajo el control <strong>de</strong> otros. Todos estos juegos se suce<strong>de</strong>n<br />
en medio <strong>de</strong> una gran incertidumbre y respon<strong>de</strong>n a la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que<br />
lo que se haga <strong>de</strong>be ser <strong>de</strong> alguna manera congruente con el<br />
mandato legal. 10<br />
Mientras Bardach y, en menor medida, Rein y Rabinovitz,<br />
abordan la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l comportamiento<br />
estratégico <strong>de</strong> los diversos actores, Donald van Meter y Carl<br />
van Horn ofrecen un mo<strong>de</strong>lo sistémico <strong>de</strong>l proceso, incluyendo los<br />
8 Rein and Rabinovitz, Lmplementation, p. 39.<br />
9 Berrnan, "Macro- and Micro-Impíemcntation", pp. 157-184.<br />
10 Bardach, The lmplementation Game; Chapters 3-6, especialmente pp. 51-57.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 327<br />
siguientes factores, los cuales condicionan el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l programa:<br />
1) los criterios que rigen <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y los recursos (básicamente<br />
los fondos); 2) el apoyo que existe en el ambiente político<br />
hacia <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>; 3) <strong>las</strong> condiciones económicas y sociales; 4) <strong>las</strong><br />
características <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>; 5)<br />
la comunicación <strong>de</strong> los estándares <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y <strong>de</strong> otras <strong>de</strong>cisiones<br />
en y entre <strong>las</strong> agencias encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>; 6) los<br />
incentivos para promover la aceptación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong>,<br />
y 7) <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> los funcionarios responsables <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>. 11<br />
Estos esfuerzos ofrecen, en conjunto, una buena visión general<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, <strong>de</strong>stacando su complejidad y la<br />
variedad <strong>de</strong> factores que pue<strong>de</strong>n asegurar o impedir su <strong>implementación</strong><br />
exitosa. Creemos, sin embargo, que es preciso ir más allá. En<br />
primer lugar, es necesario realizar esfuerzos adicionales para conceptualizar<br />
y explorar empíricamente la vinculación entre el comportamiento<br />
individual y el contexto político, económico y legal <strong>de</strong><br />
la acción. En segundo lugar, <strong>de</strong>be notarse que todos los marcos <strong>de</strong><br />
análisis propuestos subestiman seriamente la capacidad que pueda<br />
tener una ley para "estructurar" el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. A<br />
pesar <strong>de</strong> que casi todos otorgan importancia a la claridad y consistencia<br />
<strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, a los recursos financieros<br />
a<strong>de</strong>cuados y, en menor medida, a los incentivos que se ofrecen para<br />
favorecer el acatamiento, esos marcos <strong>de</strong>satien<strong>de</strong>n la capacidad <strong>de</strong><br />
una ley dada para <strong>de</strong>terminar el número <strong>de</strong> instancias <strong>de</strong> veto o<br />
aprobación, el acceso formal <strong>de</strong> diversos actores al proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> y, hasta cierto punto, <strong>las</strong> eventuales predisposiciones<br />
que hacia <strong>de</strong>terminadas <strong>políticas</strong> puedan tener los funcionarios<br />
responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. En tercer lugar, ninguno <strong>de</strong> los<br />
marcos <strong>de</strong> análisis disponibles pone atención explícita a 10 que<br />
podría llamarse la "tratabilidad" (tractability) <strong>de</strong> los problemas a los<br />
que se dirige una política pública. Por ejemplo, cabría preguntar por<br />
1J Van Meter and Van Horn, "The Policy ImplemcntationProcess".
328<br />
PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
qué resultó más fácil lograr los objetivos <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong>l Derecho <strong>de</strong><br />
Voto (Voting Rights Act) <strong>de</strong> 1966, que la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> otras<br />
leyes y <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> los tribunales sobre <strong>de</strong>recho civiles. En cuarto<br />
lugar, los marcos <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong> Berman y <strong>de</strong> Van Meter y Van Horn<br />
-el primero explícitamente y el segundo implícitamente- se aplican<br />
a programas que preten<strong>de</strong>n distribuir bienes y prestar servicios,<br />
pero <strong>de</strong>satien<strong>de</strong>n un gran número <strong>de</strong> programas que buscan abiertamente<br />
regular el comportamiento <strong>de</strong> actores privados en lo que<br />
se refiere, por ejemplo, a la protección <strong>de</strong>l consumidor y <strong>de</strong>l ambiente,<br />
a la seguridad <strong>de</strong>l trabajador y<strong>de</strong>l comercio interestatal. Por<br />
último, el marco más completo elaborado hasta el momento, el <strong>de</strong><br />
Van Meter y Van Horn, presenta algunos <strong>de</strong> los <strong>de</strong>fectos tradicionales<br />
<strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>los sistémicos abstractos. Si bien muchos <strong>de</strong> los<br />
factores <strong>de</strong> su "mo<strong>de</strong>lo" resultan útiles para orientar nuestro pensamiento,<br />
son esencialmente categorías amorfas y no variables operativas.?<br />
Por lo <strong>de</strong>más, su marco no i<strong>de</strong>ntifica <strong>las</strong> variables<br />
controladas por diversos actores y, en consecuencia, es poco probable<br />
que sea <strong>de</strong> utilidad para quienes se encargan <strong>de</strong> poner en<br />
práctica <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
A pesar <strong>de</strong> sus limitaciones, estos esfuerzos <strong>de</strong> conceptualización<br />
han dado pasos importantes hacia la comprensión <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Nuestra <strong>de</strong>uda con ellos se evi<strong>de</strong>nciará<br />
a lo largo <strong>de</strong>l texto. Sin embargo, nuestro propósito ha sido el <strong>de</strong><br />
señalar <strong>las</strong> direcciones por <strong>las</strong> que <strong>de</strong>ben orientarse los marcos <strong>de</strong><br />
análisis <strong>de</strong> la "segunda generación" <strong>de</strong> estudios sobre la <strong>implementación</strong>'.<br />
.<br />
12Tomemos como ejemplo la categoría "ambiente político", Indudablemente, la magnitud<br />
<strong>de</strong>l apoyo a los objetivos <strong>de</strong> una política entre los actores <strong>de</strong>l ambiente político en el<br />
que opera la agencia <strong>de</strong> gobierno ejerce influencia en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> ésta; sin embargo, es<br />
preciso distinguir entre el apoyo que ofrecen <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la agencia (que controlan<br />
sus recursos financieros y legales) y el que dan los grupos organizados <strong>de</strong> interés, <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias gubernamentales afines y el público en general. Esto es así, porque cada uno<br />
cuenta con recursos diferentes y adopta estrategias distintas para influir en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong><br />
la agencia,
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 329<br />
Un marco conceptual <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> es el cumplimiento <strong>de</strong> una <strong>de</strong>cisión política<br />
básica. Ésta se p<strong>las</strong>ma por lo general en un estatuto, aunque también<br />
pue<strong>de</strong> presentarse en forma <strong>de</strong> ór<strong>de</strong>nes ejecutivas <strong>de</strong>terminantes o<br />
como <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> los tribunales. En el mejor <strong>de</strong> los casos, esa<br />
<strong>de</strong>cisión i<strong>de</strong>ntifica el(los) problema(s) que <strong>de</strong>ben atacarse, estipula<br />
el(los) objetivo(s) a lograr y "estructura" el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> diversas maneras. En el caso <strong>de</strong> una ley que regula el<br />
comportamiento económico <strong>de</strong> los actores privados, el proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> pasa normalmente a través <strong>de</strong> varias etapas. Comienza<br />
con la aprobación <strong>de</strong> la ley básica; <strong>de</strong>spués pasa por la<br />
producción <strong>de</strong> resultados (es <strong>de</strong>cir, <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones) por parte <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
instancias encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, por el acatamiento <strong>de</strong><br />
los grupos objetivo a esas <strong>de</strong>cisiones, por los impactos reales <strong>de</strong> los<br />
resultados -tanto los <strong>de</strong>seados como los no <strong>de</strong>seados-, por los<br />
impactos percibidos <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la instancia y, finalmente,<br />
por <strong>las</strong> revisiones importantes -efectívas o tentativas- a <strong>las</strong> que se<br />
someta la ley básica.<br />
Des<strong>de</strong> nuestro punto <strong>de</strong> vista, la función central <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong> consiste en i<strong>de</strong>ntificar .los factores que condicionan<br />
el logro <strong>de</strong> los objetivos normativos R lo largo <strong>de</strong> todo el<br />
proceso. Estos factores pue<strong>de</strong>n dividirse en tres categorías amplias:<br />
}) la tratabilidad <strong>de</strong>l o <strong>de</strong> los problemas a los que se dirige el<br />
estatuto; 2) la capacidad <strong>de</strong>l estatuto para estructurar apropiadamente<br />
el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>; y 3) el efecto neto <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
diversas variables "<strong>políticas</strong>" en el apoyo a los objetos estatutarios.<br />
En lo que resta <strong>de</strong> esta sección examinaremos cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
variables componentes y sus efectos potenciales.<br />
El marco <strong>de</strong> análisis completo se presenta en forma esquemática<br />
en la figura 1. Ahí se establece una distinción entre <strong>las</strong> tres categorías<br />
<strong>de</strong> variables (in<strong>de</strong>pendientes) y <strong>las</strong> etapas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,
Capacidad <strong>de</strong> la ley para estructurar el proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
l. Objetivos claros y coherentes.<br />
2. Incorporación <strong>de</strong> teoría causal a<strong>de</strong>cuada.<br />
·3. Recursos financieros.<br />
4. Integración jerárquica en y entre <strong>las</strong> instituciones<br />
encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
5. Reg<strong>las</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> <strong>las</strong> instituciones encargadas.<br />
6. Reclutamiento <strong>de</strong> directivos y personal.<br />
7. Posibilida<strong>de</strong>s formales <strong>de</strong> acceso a actores externos.<br />
Resultados <strong>de</strong> la acción <strong>de</strong> Acuerdo <strong>de</strong> los<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias encargadas grupos objetivo<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> con los resultados<br />
<strong>de</strong> la política <strong>de</strong> la acción<br />
Tratabilidad <strong>de</strong>l problema<br />
l. Disponibilidad <strong>de</strong> teorías y tecnologías probadas<br />
2. Diversidad <strong>de</strong> comportamientos en el grupo objetivo.<br />
3. Porcentaje <strong>de</strong>l grupo objetivo en la población total.<br />
4. Magnitud <strong>de</strong> <strong>las</strong> modificaciones comportamentales requeridas.<br />
T<br />
Etapas (variables <strong>de</strong>pendientes) <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
Variables no normativas que condicionan<br />
la <strong>implementación</strong><br />
l. Condiciones socioeconómicas y tecnología.<br />
2. Atención <strong>de</strong> los medios al problema.<br />
3. Apoyo <strong>de</strong>l público.<br />
4. Actitu<strong>de</strong>s y recursos <strong>de</strong> grupos <strong>de</strong> ciudadanos.<br />
5. Apoyo <strong>de</strong> <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s.<br />
6. Compromiso y calidad <strong>de</strong> li<strong>de</strong>razgo <strong>de</strong> los funcionarios<br />
encargados<br />
Los impactos Los impactos Revisión<br />
efectivos percibidos mayor<br />
<strong>de</strong> los resultados <strong>de</strong> los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong> la acción <strong>de</strong> la acción normas<br />
FIG. l. Diagrama <strong>de</strong> flujo <strong>de</strong> <strong>las</strong> variables <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 331<br />
que son <strong>las</strong> variables <strong>de</strong>pendientes. Debe tenerse en cuenta que<br />
cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong> etapas pue<strong>de</strong> afectar a <strong>las</strong> subsiguientes; por ejemplo,<br />
el grado <strong>de</strong> acatamiento <strong>de</strong> los grupos objetivo hacia <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias afecta con toda seguridad los<br />
impactos reales <strong>de</strong> esas <strong>de</strong>cisiones.<br />
1. TRATABILIDAD DE LOS PROBLEMAS<br />
A<strong>La</strong>S QUE SE DIRIGE UNA LEY<br />
In<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s asociadas a la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> los programas gubernamentales, la solución <strong>de</strong> algunos<br />
problemas sociales resulta mucho más sencilla que la <strong>de</strong><br />
otros. Preservar la tranquilidad <strong>de</strong> un vecindario en California,<br />
alterado por el ruido, es un problema intrínsecamente más manejable<br />
o dúctil que lograr la generación <strong>de</strong> energía eléctrica limpia a<br />
partir <strong>de</strong> la energía nuclear. Al contrario <strong>de</strong> lo que ocurre en este<br />
último caso, en el primero es fácil compren<strong>de</strong>r qué cambios en el<br />
comportamiento son necesarios para resolver el problema; a<strong>de</strong>más,<br />
el comportamiento que <strong>de</strong>be regularse no es muy variado -puesto<br />
que consiste principalmente en la celebración <strong>de</strong> fiestas por parte<br />
<strong>de</strong> algunos grupos- e involucra únicamente a una pequeña porción<br />
<strong>de</strong> la población <strong>de</strong> la ciudad; por último, la cantidad requerida <strong>de</strong><br />
cambio en el comportamiento <strong>de</strong> los grupos objetivo es bastante<br />
mo<strong>de</strong>sta. Vamos a discutir aquí aquellos aspectos específicos <strong>de</strong> un<br />
problema social que afectan la capacidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> instituciones gubernamentales<br />
para lograr los objetivos normativos. Aunque cada uno<br />
<strong>de</strong> esos aspectos es una variable en sí misma, todos ellos pue<strong>de</strong>n<br />
formar -por lo menos conceptualmente- un índice <strong>de</strong> tratabilidad<br />
intrínseca. L1<br />
13 Por "intrínseca" nos referimos a lo que es propio <strong>de</strong> la naturaleza <strong>de</strong>l problema en sí<br />
mismo, dadas <strong>las</strong> restricciones técnicas y prácticas que no pue<strong>de</strong>n ser superadas solamente<br />
a través <strong>de</strong>l esfuerzo humano -o por lo menos, no en el corto plazo. De ahí nuestro énfasis<br />
en la disponibilidad <strong>de</strong> una teoría casual válida, en la variación <strong>de</strong>l comportamiento <strong>de</strong> los<br />
grupos objetivo y en el resto <strong>de</strong> los factores. No incluimos aquí los recursos políticos<br />
<strong>de</strong> los grupos objetivo, ya que los discutiremos más a<strong>de</strong>lante bajo la <strong>de</strong>nominación <strong>de</strong>
332<br />
PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
Dificulta<strong>de</strong>s en el manejo <strong>de</strong>l cambio. Existen dificulta<strong>de</strong>s para<br />
medir los cambios en la gravedad <strong>de</strong> ciertos problemas, para relacionar<br />
esos cambios con <strong>las</strong> modificaciones <strong>de</strong>seadas en el comportamiento<br />
<strong>de</strong> los grupos objetivo, y para <strong>de</strong>sarrollar la tecnología<br />
a<strong>de</strong>cuada que permita capacitar a los grupos objetivo en el establecimiento<br />
<strong>de</strong> tales cambios. Cualquier programa regulativo presupone<br />
que el problema se reducirá si se logran modificaciones en el<br />
comportamiento <strong>de</strong> los grupos objetivo. Por ejemplo, la reducción<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> emisiones <strong>de</strong> azufre <strong>de</strong> <strong>las</strong> plantas generadoras <strong>de</strong> energía<br />
disminuiría los niveles <strong>de</strong> dióxido <strong>de</strong> azufre existentes en el aire y<br />
en consecuencia, contribuiría a mejorar el estado <strong>de</strong> la salud pública.<br />
Sin embargo, llevar a cabo esta propuesta requeriría que los<br />
niveles <strong>de</strong> contaminación en el aire pudieran ser medidos a un costo<br />
relativamente bajo, y que existiera un mo<strong>de</strong>lo que pusiera en relación<br />
<strong>las</strong> emisiones <strong>de</strong> ciertas fuentes contaminantes con la contaminación<br />
<strong>de</strong>l aire y la contaminación con los efectos en la salud <strong>de</strong><br />
grupos específicos <strong>de</strong> la población.<br />
Más aún, algunos programas se fundamentan en la posibilidad<br />
<strong>de</strong> acceso a ciertas tecnologías, en ausencia <strong>de</strong> <strong>las</strong> cuales <strong>las</strong> modificaciones<br />
en el comportamiento <strong>de</strong>l grupo objetivo no producirían<br />
los objetivos <strong>de</strong>seados. Por ejemplo, la reducción <strong>de</strong> <strong>las</strong> emisiones<br />
<strong>de</strong> azufre <strong>de</strong> <strong>las</strong> plantas <strong>de</strong> energía <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> que se tenga a mano<br />
una tecnología confiable y relativamente barata para eliminar el<br />
azufre <strong>de</strong>l carbón, antes o <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> que se le utilice en la generación<br />
<strong>de</strong> energía; en este caso, por lo <strong>de</strong>más, existe un consi<strong>de</strong>rable<br />
<strong>de</strong>sacuerdo entre <strong>las</strong> empresas y la Agencia <strong>de</strong> Protección Ambiental<br />
respecto a si tal tecnología es asequible actualmente o no. Otros<br />
problemas sociales complicados porserias dificulta<strong>de</strong>s tecnológicas<br />
son los <strong>de</strong> <strong>las</strong> emisiones contaminantes <strong>de</strong> los vehículos, el almacenamiento<br />
<strong>de</strong> los <strong>de</strong>sechos nucleares y el control <strong>de</strong> plagas en la<br />
agricultura.<br />
"recursos políticos <strong>de</strong> los grupos electorales". Para una excelente <strong>de</strong>cisión sobre los problemas<br />
intratables, véase Richard Nelson. "Intellectualizing about the Moon-Ghetto Metaphor",<br />
Policy Sciences, no. 5, 1974, pp. 375-414.<br />
\<br />
I \
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 333<br />
<strong>La</strong> ausencia <strong>de</strong> una teoría casual válida y/o <strong>de</strong> la tecnología<br />
necesaria supone a su vez varias dificulta<strong>de</strong>s para la consecución<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> objetivos normativos. En primer lugar, cualquier programa<br />
implica costos para los contribuyentes (como los.que genera la administración<br />
<strong>de</strong>l programa) y para los grupos objetivo. En la<br />
medida en que estos costos no pue<strong>de</strong>n justificarse mediante mejorías<br />
observables y mensurables en el problema que se está<br />
enfrentando, casi seguramente disminuirá el apoyo político al<br />
programa y, en consecuencia, los objetivos normativos serán ignorados<br />
o modificados. En segundo lugar, <strong>las</strong> discusiones en torno a<br />
la disponibilidad <strong>de</strong> la tecnología requerida producirán fuertes<br />
presiones para que se amplíen los plazos <strong>de</strong> cumplimiento <strong>de</strong> los<br />
objetivos normativos y podrían provocar también gran incertidumbre<br />
respecto <strong>de</strong> los mecanismos más a<strong>de</strong>cuados para impulsar<br />
la innovación tecnológica. Ejemplo <strong>de</strong> esta situación es la muy<br />
problemática <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> medidas sobre el uso obligatorio<br />
<strong>de</strong> tecnología contenidas en <strong>las</strong> Enmiendas Fe<strong>de</strong>rales sobre<br />
Aire Limpio <strong>de</strong> 1970.<br />
Diversidad <strong>de</strong>lcomportamientoprohibido. Mientras mayor sea la<br />
diversidad <strong>de</strong>l comportamiento que se <strong>de</strong>sea regular, más difícil<br />
será formular reglamentos claros y, por lo tanto, será menos probable<br />
la consecución <strong>de</strong> los objetivos normativos. Por ejemplo, uno<br />
<strong>de</strong> los mayores obstáculos que enfrenta la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
enmiendas <strong>de</strong> 1972 al control fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> la contaminación <strong>de</strong>l agua,<br />
ha sido la extrema diversidad en el tipo y gravedad <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>scargas<br />
que realizan <strong>las</strong> 62 mil fuentes emisoras que se calcula existen en el<br />
país. Tal diversidad hace inevitablemente imposible la redacción <strong>de</strong><br />
reglamentos generales precisos; éstos trae como consecuencia que<br />
losreglamentos para cada industria yfirma tengan que ser negociados<br />
sobre bases particulares, abriendo así un amplio margen <strong>de</strong><br />
maniobra al personal operativo. Por otro lado, existen indicios<br />
<strong>de</strong> que en ocasiones este aspecto <strong>de</strong> la tratabilidad pue<strong>de</strong> mejorar<br />
mediante un mayor énfasis en los incentivos económicos, como por
334<br />
PAULA. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
ejemplo reducir los impuestos, en lugar <strong>de</strong> prestar <strong>de</strong>masiada atención<br />
a <strong>las</strong> reglamentaciones <strong>de</strong>talladas."<br />
Porcentaje <strong>de</strong>poblaciónen unajurisdicción políticacuyocomportamiento<br />
necesita ser modificado. Por lo general, mientras más pequeño<br />
y fácil <strong>de</strong> circunscribir sea el grupo objetivo cuyo<br />
comportamiento requiera modificaciones, más probable será que<br />
el apoyo político pueda movilizarse a favor <strong>de</strong>l programa, y por lo<br />
tanto, más factible que se consigan los objetivos normativos. Por<br />
ejemplo, la exitosa <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong>l Derecho <strong>de</strong> Voto<br />
<strong>de</strong> 1965 se <strong>de</strong>bió en gran medida a que se aplicaba a un conjunto<br />
muy específico <strong>de</strong> abusos' por parte <strong>de</strong> los encargados <strong>de</strong>l registro<br />
<strong>de</strong> votantes y sólo en siete estados sureños. Esto facilitó la conformación<br />
<strong>de</strong> un grupo fuerte <strong>de</strong> votantes que pugnaban en favor <strong>de</strong> la<br />
legislación. En contraste, <strong>las</strong> medidas en torno <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos<br />
civiles han sido notoriamente menos exitosas cuando han <strong>de</strong>bido<br />
enfrentar problemas <strong>de</strong> trascen<strong>de</strong>ncia nacional, tales como la discriminación<br />
en la vivienda y la segregación escolar.<br />
Alcance <strong>de</strong><strong>las</strong>modificaciones en elcomportamiento <strong>de</strong> losgrupos<br />
objetivo. <strong>La</strong> magnitud <strong>de</strong> <strong>las</strong> modificaciones en el comportamiento<br />
requeridas para el logro <strong>de</strong> los objetivos normativos está <strong>de</strong>terminada<br />
por el número (absoluto) <strong>de</strong> personas que forman parte <strong>de</strong> los<br />
grupos objetivo fundamentales y <strong>de</strong> la cantidad <strong>de</strong> cambios que se<br />
les <strong>de</strong>manda. <strong>La</strong> hipótesis básica es, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> luego, que a mayor<br />
cantidad <strong>de</strong> cambios requeridos en el comportamiento, más difícil<br />
será lograr una <strong>implementación</strong> exitosa.<br />
En pocas palabras, algunos problemas son mucho más tratables<br />
que otros. Los programas dirigidos a los problemas más<br />
tratables serán mucho más efectivos en la producción <strong>de</strong> los cambios<br />
<strong>de</strong>seados en el comportamiento <strong>de</strong> los grupos objetivo y, por<br />
lo mismo, en la disminución <strong>de</strong>l problema que enfrentan. Esta breve<br />
revisión <strong>de</strong> <strong>las</strong> variables involucradas indica que es más fácil resolver<br />
los problemas 1) si existe una teoría válida que vincule el cambio<br />
14Véase, porejemplo,CharlesSchultze, ThePublicUseofPrivateIruerest, Washington,<br />
D.C., Brookings Institution, 1976.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 335<br />
en el comportamiento con la disminución <strong>de</strong>l problema, si existe la<br />
tecnología necesaria, y si la medición <strong>de</strong>l cambio en la gravedad <strong>de</strong>l<br />
problema es poco costosa; 2) si existe una variación mínima en <strong>las</strong><br />
prácticas conductuales que causan el problema; 3) si el grupo<br />
objetivo constituye una minoría <strong>de</strong> población fácilmente i<strong>de</strong>ntificable<br />
en una jurisdicciónpolítica dada; 4) si la cantidad <strong>de</strong> cambios en<br />
el comportamiento no es muy gran<strong>de</strong>. Por ejemplo el éxito <strong>de</strong> la Ley<br />
<strong>de</strong>l Derecho <strong>de</strong> Voto <strong>de</strong> 1965, que aumentó drásticamente el porcentaje<br />
<strong>de</strong> negros votantes en el Sur, pue<strong>de</strong> atribuirse en última<br />
instancia yen gran medida a la primeraya la segunda <strong>de</strong> <strong>las</strong> razones<br />
arriba mencionadas, no obstante que era muy consi<strong>de</strong>rable el cambio<br />
<strong>de</strong> comportamiento que exigía <strong>de</strong> los funcionarios electorales<br />
sureños. Por el contrario, la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la legislación fe<strong>de</strong>ral<br />
entorno a la salud y la seguridad laborale se ha visto entorpecida<br />
por la extrema diversidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> prácticas sometidas a regulación,<br />
por la gran cantidad <strong>de</strong> cambios requeridos en el comportamiento<br />
(particularmente en los pequeños establecimientos manufactureros)<br />
y, en menor medida, por los problemas <strong>de</strong> medición real <strong>de</strong> los<br />
beneficios en salud y seguridad.<br />
A pesar <strong>de</strong> lo anterior, <strong>de</strong>be tenerse cuidado en no poner<br />
<strong>de</strong>masiado énfasis en la tratabilidad <strong>de</strong>l problema que se enfrenta.<br />
Después <strong>de</strong> todo, una <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> es<br />
<strong>de</strong>sarrollar mejores instrumentos para resolver problemas heterogéneos<br />
que reclaman cambios sustanciales en los comportamientos;<br />
por ejemplo, podrían <strong>de</strong>sarrollarse más a<strong>de</strong>cuados y mejores métodos<br />
<strong>de</strong> medición, y <strong>las</strong> tecnologías requeridas, durante el trans<br />
Curso mismo <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l programa. Por último, uno<br />
<strong>de</strong> los propósitos <strong>de</strong> nuestro marco <strong>de</strong> análisis es mostrar cómo<br />
hasta los problemas relativamente más difíciles pue<strong>de</strong>n disminuir<br />
mediante una comprensión más a<strong>de</strong>cuada <strong>de</strong> la inci<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
variables legales y <strong>políticas</strong> en la movilización <strong>de</strong>l apoyo necesario<br />
para producir cambios sustanciales en el comportamiento. A continuación<br />
examinaremos esas variables.
336 PAULA. SABATIER Y DANlEL A. MAZMANIA."I r<br />
2. GRADO EN EL QUE LA LEY ESTRUCTURA<br />
COHERENTEMENTE EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN<br />
Des<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong> nuestro marco <strong>de</strong> análisis, una ley<br />
específica es aquella <strong>de</strong>cisión política fundamental que <strong>de</strong>be implementarse,<br />
en tanto indica el o los problemas a enfrentar y estipula<br />
el o los objetivos a alcanzar. <strong>La</strong> ley tiene también la capacidad <strong>de</strong><br />
"estructurar" el proceso total <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> a través <strong>de</strong> la<br />
selección <strong>de</strong> <strong>las</strong> instituciones responsables, a través <strong>de</strong> la influencia<br />
que pue<strong>de</strong> ejercer sobre la orientación política <strong>de</strong> los funcionarios<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y finalmente mediante la regulación <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> participación que otorgue a actores no pertenecientes<br />
a <strong>las</strong> agencias. En la medida en la que el estatuto estipule un<br />
conjunto <strong>de</strong> objetivos claros y consistentes, incorpore una teoría<br />
idónea que relacione <strong>las</strong> modificaciones <strong>de</strong>l comportamiento con<br />
esos objetivos y en la medida en la que, posteriormente, estructure<br />
el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> orientándolo hacia esas modificaciones,<br />
<strong>las</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> alcanzar los objetivos estatutarios serán<br />
mayores; esto pue<strong>de</strong> esperarse aun en el caso <strong>de</strong> que la cantidad <strong>de</strong><br />
modificaciones requeridas en el comportamiento <strong>de</strong> los grupos<br />
objetivo sea muy gran<strong>de</strong>.<br />
Presión y jerarquización <strong>de</strong> los objetivos normativos. Cuando los<br />
objetivos normativos son precisos y su grado <strong>de</strong> importancia está<br />
claramente establecido, prestan un auxilio insustituible para evaluar<br />
el programa, fungen como directrices precisas para los funcionarios<br />
encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y constituyen un<br />
recurso para los partidarios <strong>de</strong>l estatuto." Con respecto a esto<br />
IS Deseamos proponer que la claridad y consistencia <strong>de</strong> los objetivos estatutarios se<br />
<strong>de</strong>terminen <strong>de</strong> acuerdo con la siguiente escala ordinal: 1) Objetivos ambiguos. Entre éstas<br />
se encuentran <strong>las</strong> amonestaciones carentes <strong>de</strong> sentido -como <strong>las</strong> que, se afirma, se hacen<br />
"en interés público"-,y los or<strong>de</strong>namientos que preten<strong>de</strong>n equilibrar objetivos incompatibles<br />
entre sí, sin establecer entre ellos ninguna prioridad; un ejemplo sería proponer el mejoramiento<br />
<strong>de</strong> la calidad <strong>de</strong>l aire y, simultáneamente, el incremento <strong>de</strong>l empleo industrial.<br />
2) "Inclinación" <strong>de</strong>finida. Esta implica una graduación relativamente más clara <strong>de</strong> los<br />
objetivos incompatibles; por ejemplo, cuando se or<strong>de</strong>na "mejorar la calidad <strong>de</strong>l aire aunque<br />
se produzca algún <strong>de</strong>sempleo". 3) Objetivos cualitativos. Estos son los que dan ór<strong>de</strong>nes<br />
cualitativas bastante precisas como, por ejemplo, la <strong>de</strong> "proteger la calidad <strong>de</strong>l aire con el
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 337<br />
último, cuando los funcionarios encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
por poner un caso, tienen que encarar objeciones a los programas,<br />
bien pue<strong>de</strong>nencontrar respaldo en el hecho <strong>de</strong> que se limitan a seguir<br />
<strong>las</strong>instrucciones <strong>de</strong> la legislación, aun cuando admitan simpatizar con<br />
la parte agraviada. Los objetivos claros pue<strong>de</strong>n ser también un recu rso<br />
<strong>de</strong> los actores, pertenecientes o no a <strong>las</strong> instituciones encargadas<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, en el caso que perciban discrepancias entre <strong>las</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia y los objetivos normativos<br />
(cosa que es particularmente posible cuando la ley prevé su acceso<br />
formal al proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> a través, por ejemplo, <strong>de</strong> la<br />
oportunidad que conce<strong>de</strong> a los ciudadanos <strong>de</strong> entablar juicio contra<br />
<strong>las</strong> instancias responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>).<br />
Por regla general, se compren<strong>de</strong> bien la necesidad <strong>de</strong> que <strong>las</strong><br />
directrices <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> un estatuto sean precisas; sin embargo,<br />
también es necesario que el estatuto asigne con claridad a la instancia<br />
encargada <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> la prioridad relativa que <strong>las</strong><br />
nuevas directrices <strong>de</strong>berán tener en el conjunto <strong>de</strong> los programas<br />
que esa agencia ya opera. Si esto no se hace, lo más probable es que<br />
la aplicación <strong>de</strong> <strong>las</strong> nuevas directrices se aplace consi<strong>de</strong>rablemente<br />
y que se les asigne una baja prioridad en tanto no logren su incorporación<br />
a los procedimientos operativos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen- <strong>de</strong>ncia. En<br />
suma, mientras más precisas y claramente jerarquizadas se presenten<br />
<strong>las</strong> instrucciones <strong>de</strong> una ley a Jos funcionarios responsables y al<br />
resto <strong>de</strong> los actores -<strong>de</strong>finición <strong>de</strong> <strong>las</strong> condiciones <strong>de</strong> inicio <strong>de</strong>l<br />
programa a partir <strong>de</strong> la situación previa-, mayor será la posibilidad<br />
<strong>de</strong> que tanto <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias como el<br />
comportamiento <strong>de</strong> los grupos objetivo sean congruentes con <strong>las</strong><br />
directrices.<br />
fin <strong>de</strong> mantener la salud pública incluyendo la <strong>de</strong> <strong>las</strong> poblaciones más vulnerables". Nótese<br />
que este objetivo cualitauvo es consl<strong>de</strong>rablemente más preciso que el que ejemplificó la<br />
categoría anterior. 4) Objetivos cuantitativos. Por poner un ejemplo, se or<strong>de</strong>na que <strong>las</strong><br />
emisiones automotores <strong>de</strong> los niveles existentesen 1970 se reduzcan en un 90 por ciento<br />
para el 31 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1975. Es evi<strong>de</strong>nte que este últ irno tipo <strong>de</strong> objetivos es un recurso<br />
mucho mayor a favor <strong>de</strong> los proponentes <strong>de</strong>l estatuto que el <strong>de</strong>: primer tipo.
338<br />
PAUL A. SABATIER y DAN !EL A. MAZMANIAN<br />
Vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> la teoría casual incorporada a la ley. Toda reforma<br />
importante contiene, por lo menos implícitamente, una teoría<br />
casual respecto a la manera<strong>de</strong> alcanzar los objetivos <strong>de</strong> unapolítica.<br />
De hecho, una <strong>de</strong> <strong>las</strong> principales contribuciones que pue<strong>de</strong> hacer el<br />
análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, a diferencia <strong>de</strong> la teoría <strong>de</strong> la administración<br />
y <strong>de</strong> la organización pública, es su planteamiento <strong>de</strong> una<br />
teoría general sobre la obtención <strong>de</strong> los cambios <strong>de</strong>seados.<br />
Una teoría casual a<strong>de</strong>cuada requiere: 1) que los principales<br />
vínculos casuales entre la intervención gubernamental y el logro <strong>de</strong><br />
los objetivos <strong>de</strong>l programa sean bien comprendidos," y 2) que los<br />
funcionarios responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l programa tengan<br />
jurisdicción sobre una cantidad suficiente <strong>de</strong> vínculos cruciales<br />
para alcanzar los objetivos. Por ejemplo, si uno supone que el<br />
objetivo central <strong>de</strong> la abolición <strong>de</strong> la segregación racial escolar en<br />
el Sur era simplemente el <strong>de</strong> eliminar el sistema dual <strong>de</strong> escue<strong>las</strong>,<br />
la teoría casual podría haber sido relativamente simple: implicaría<br />
básicamente la aplicación <strong>de</strong> incentivos y sanciones suficientes a los<br />
consejos escolares <strong>de</strong>l Sur. Pero en la medida en que el objetivo era<br />
ofrecer iguales oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> educación a los niños, in<strong>de</strong>pendientemente<br />
<strong>de</strong> su raza, la teoría tenía que ser mucho más<br />
compleja, tanto en sus aspectos cognoscitivos como en los jurídicos.<br />
Por una parte, todavía existe gran discusión sobre los factores que<br />
condicionan el rendimiento escolar y sobre los instrumentos a<strong>de</strong>cuados<br />
<strong>de</strong> medición. Por otra parte, <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias encargadas<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> (principalmente la oficina <strong>de</strong> Educación y los<br />
consejos escolares locales) carecían casi por completo <strong>de</strong> jurisdicción<br />
sobre la multitud <strong>de</strong> factores que condicionan el rendimiento<br />
escolar más allá <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño mismo <strong>de</strong> <strong>las</strong> escue<strong>las</strong>.<br />
16Por ejemplo en su anaísís <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la "Ley <strong>de</strong> Obras Públicas y<br />
Desarrollo Económico" <strong>de</strong> Oakland, Pressman y Wildavsky sostienen convincentemente<br />
que la teoría técnica subyacente a esa Ley -que planteaba que el empleo <strong>de</strong> <strong>las</strong> minorías<br />
podría mejorarse mediante subsidios <strong>de</strong> capital- era sencillamente inválida o, por lo menos,<br />
muy ineficaz para una economía tan saludable como la Oakland, Una estrategia mucho más<br />
válida hubiera sido la <strong>de</strong> un subsidio directo a <strong>las</strong> empresas que contratan trabajadores<br />
provenientes <strong>de</strong> <strong>las</strong> minorías. Pressman and Wildavsky, Implementation: 149-159.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 339<br />
Indudablemente, la raíz <strong>de</strong> muchos fracasos en la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> son <strong>las</strong> teorías casuales ina<strong>de</strong>cuadas. Y en otro<br />
lugar, al examinar la política <strong>de</strong> bienestar social, Goodwi y Moen<br />
<strong>de</strong>stacaban la escasa comprensión que tenemos acerca <strong>de</strong> muchos<br />
<strong>de</strong> los factores que influyen en los incentivos laborales <strong>de</strong> los pobres,<br />
por no mencionar la limitada capacidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> instancias gubernamentales<br />
para controlar los factores macroeconómicos que inci<strong>de</strong>n<br />
en la <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> la cantidad <strong>de</strong> empleos disponibles para la<br />
población <strong>de</strong>pauperada.<br />
Recursos financieros disponibles para la instancia encargada <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong>. Evi<strong>de</strong>ntemente, el dinero es un recurso clave<br />
en cualquier programa <strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> fondos públicos. A<strong>de</strong>más,<br />
los programas regulativos clásicos necesitan contratar personal y<br />
llevar a cabo análisis técnicos relacionados con el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
reglamentos, con la administración <strong>de</strong> concesiones y licitaciones<br />
y con la supervisión <strong>de</strong>l grado <strong>de</strong> acatamiento. Nosotros sostenemos<br />
que existen a<strong>de</strong>más tremendas presiones para lograr que <strong>las</strong><br />
reglamentaciones sustituyan gradualmente la imposición <strong>de</strong> obligaciones<br />
en áreas <strong>de</strong>l interés público por incentivos económicos<br />
adicionales. Por ejemplo, sería preferible que los programas comprasen<br />
<strong>de</strong>recho <strong>de</strong> paso hacia <strong>las</strong> playas. En términos generales,<br />
se requiere un mínimo <strong>de</strong> financiamiento para posibilitar el logro<br />
<strong>de</strong> los objetivos reglamentarios. El monto <strong>de</strong>l financiamiento que<br />
supere ese mínimo será proporcionar -hasta cierto límite <strong>de</strong> saturación-<br />
a la probabilidad <strong>de</strong> alcanzar los objetivos."<br />
Grado <strong>de</strong> integración jerárquica <strong>de</strong>ntro y entre <strong>las</strong> instituciones<br />
encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Varios estudios sobre la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> programas regulativos y <strong>de</strong> servicio social han mostrado<br />
que uno <strong>de</strong> los principales obstáculos es la dificultad <strong>de</strong><br />
coordinar <strong>las</strong> acciones <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> una <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia gubernamental<br />
17 <strong>La</strong> <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> lo que sería el monto a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> los recursos financieros es,<br />
no obstante, una tarea sumamente difícil; sólo se pue<strong>de</strong> señalar que <strong>de</strong>be estar en relación<br />
con la gravedad <strong>de</strong>l o <strong>de</strong> los problemas que seenfrentan -y que los gastos per cápita son un<br />
indicador muy burdo.
340<br />
PAULA. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
dada y entre <strong>las</strong> numerosas instancias semiautónomas <strong>de</strong> gobierno<br />
que suelen estar involucradas en <strong>las</strong> tareas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. El<br />
problema es particularmente grave en el caso <strong>de</strong> leyes fe<strong>de</strong>rales<br />
que <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n <strong>de</strong> instancias estatales y locales para la ejecución<br />
<strong>de</strong>tallada <strong>de</strong>l programa, con sistemas político-administrativos muy<br />
heterogénos entre sí. Por lo tanto, uno <strong>de</strong> los atributos más importantes<br />
<strong>de</strong> cualquier leyes lograr integrar jerárquicamente a <strong>las</strong><br />
agencias encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Si el sistema queda<br />
vagamente integrado, se pue<strong>de</strong> prever que habrá variaciones muy<br />
consi<strong>de</strong>rables en el grado <strong>de</strong> obediencia y aceptación <strong>de</strong> la política<br />
por parte <strong>de</strong> los funcionarios responsables y <strong>de</strong> los grupos objetivo,<br />
ya que cada actor tendrá que respon<strong>de</strong>r al incentivo para modificar<br />
su conducta <strong>de</strong> acuerdo con <strong>las</strong> características <strong>de</strong> su propio contexto<br />
local.<br />
El grado <strong>de</strong> integraciónjerárquica entre <strong>las</strong> agencias encargadas<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> está <strong>de</strong>terminado 1) por el número <strong>de</strong> instancias<br />
<strong>de</strong> veto o aprobación implicadas en el logro <strong>de</strong> los objetivos<br />
normativos y 2) por la capacidad que se otorgue a los promotores<br />
<strong>de</strong> objetivos para ofrecer estímulos e imponer sanciones que aseguren<br />
la adhesión <strong>de</strong> quienes cuentan con po<strong>de</strong>r<strong>de</strong> veto. <strong>La</strong>s instancias<br />
<strong>de</strong> veto o aprobación compren<strong>de</strong>n todas aquel<strong>las</strong> ocasiones en <strong>las</strong><br />
que un actor tiene capacidad <strong>de</strong> impedir que se logren los objetivos<br />
normativos in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> su autoridad legal." <strong>La</strong> eventual<br />
resistencia <strong>de</strong> <strong>las</strong> instancias específicas <strong>de</strong> veto pue<strong>de</strong> superarse<br />
si la ley prevé suficientes medios <strong>de</strong> sanción o <strong>de</strong> inducción<br />
para convencer al actor -sea éste funcionario responsable o grupo<br />
objetivo- <strong>de</strong> que es preferible que modifique su comportamiento.<br />
En pocas palabras, si <strong>las</strong> sanciones e incentivos son suficientemente<br />
po<strong>de</strong>rosos, <strong>las</strong> instancias <strong>de</strong> veto podrían retrasar, pero proba-<br />
18 Al hacer el calculo <strong>de</strong>l número total <strong>de</strong> tales instancias, <strong>de</strong>ben sumarse <strong>las</strong> incluídas<br />
en el proceso <strong>de</strong> formulación <strong>de</strong> los reglamentos generales y <strong>de</strong> los procedimientos <strong>de</strong><br />
operación, en <strong>las</strong> disposiciones sobre el manejo <strong>de</strong> loscasos específicos, yen el reforzarniento<br />
<strong>de</strong> esas <strong>de</strong>cisiones. También <strong>de</strong>be consi<strong>de</strong>rarse la posibilidad <strong>de</strong> que él <strong>las</strong> agencias encargadas<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> no se les otorgue el grado a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> autoridad legal para hacer<br />
cumplir los objetivos <strong>de</strong>cretados.
342<br />
PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
Asignación <strong>de</strong>l programa a <strong>las</strong> agencias y funcionarios comprometidos<br />
con los objetivos normativos. In<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> la<br />
pertinencia con la que una ley estructura el proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión<br />
formal, no será posible dar cumplimiento a los objetivos normativos<br />
que pretendan modificar significativamente el comportamiento <strong>de</strong>l<br />
grupo objetivo, a menos que los funcionarios <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
responsables estén profundamente comprometidos con el logro <strong>de</strong><br />
esos objetivos. Un programa nuevo necesita que quienes lo implementan<br />
no se limiten a adoptar una posición neutral, sino que estén<br />
suficientemente comprometidos, <strong>de</strong> modo que <strong>de</strong>sarrollen nuevos<br />
reglamentos y procedimientos para hacer operativas <strong>las</strong> normas y<br />
para hacer<strong>las</strong> valer frente la resistencia <strong>de</strong> los grupos objetivo o<br />
hasta <strong>de</strong> los funcionarios públicos renuentes a llevar a cabo los<br />
cambios prescritos.<br />
En principio, existen varios mecanismos disponibles para que<br />
quienes formulan los estatutos aseguren razonablemente que los<br />
funcionarios responsables se comprometan con los objetivos normativos.<br />
En primer lugar, se pue<strong>de</strong> asignar la responsabilidad <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> a aquel<strong>las</strong> instancias cuya orientación política sea<br />
coinci<strong>de</strong>nte con el estatuto y que otorguen alta prioridad al nuevo<br />
prograrna.> Esto se torna más factible cuando se crea una nueva<br />
instancia con la finalidad especial <strong>de</strong> administrar el estatuto, <strong>de</strong>bido<br />
a que, necesariamente, el programa será su más alta prioridad y a<br />
que la creación <strong>de</strong> nuevos puestos será una gran oportunidad para<br />
incorporar a los partidarios <strong>de</strong>l estatuto. Otro camino es encargar<br />
la <strong>implementación</strong> a alguna instancia prestigiosa ya existente que<br />
esté en busca <strong>de</strong> nuevos programas y que consi<strong>de</strong>re que el nuevo<br />
<strong>de</strong>creto es compatible con su orientación tradicional. En segundo<br />
lugar, la ley pue<strong>de</strong> estipular con frecuencia que los funcionarios<br />
responsables <strong>de</strong> más alto nivel sean elegidos <strong>de</strong> entre aquellos<br />
20 Anthony Dows,Insi<strong>de</strong> Bllreallcrllcy (Boston: Little,Brown 19(7), Chapter 3. Para<br />
un ejemplo en elque la principal agencia responsable constituía un problemacentral, véase:<br />
Zigurd Zile,"A Legislatlve-Politícal Historyof theCoastalZone ManagemcntAct of 1972",<br />
Coastal Zone Management Joumal ; (1974): 235-274.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 343<br />
sectores sociales que tiendan a favorecer los objetivos <strong>de</strong> la legislación.<br />
Por ejemplo, varios estudios sobre <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias estatales<br />
y regionales encargadas <strong>de</strong>l uso <strong>de</strong>l suelo han <strong>de</strong>mostrado que los<br />
funcionarios locales elegidos tien<strong>de</strong>n a aprobar los <strong>de</strong>sarrollos en<br />
mayor medida que los funcionarios estatales <strong>de</strong>signados."<br />
Sin embargo, en la práctica la posibilidad <strong>de</strong> escoger a los<br />
funcionarios encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> suele estar sumamente<br />
restringida. En muchos casos, no queda otra opción que la<br />
<strong>de</strong> asignar la <strong>implementación</strong> a <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias ya existentes, a<br />
pesar <strong>de</strong> que pue<strong>de</strong>n tener una actitud ambivalente o hasta hostil<br />
hacia el programa. De hecho, el que los <strong>de</strong>cisores <strong>de</strong> los programas<br />
poco puedan hacer para asignar la <strong>implementación</strong> a funcionarios<br />
verda<strong>de</strong>ramente comprometidos con los objetivos, es frecuentemente<br />
el origen <strong>de</strong>l logro <strong>de</strong>ficiente <strong>de</strong> los objetivos.<br />
Grado en el que <strong>las</strong> oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> participación otorgadas a<br />
actores externos favorecen a los partidarios <strong>de</strong> la ley. Así como la ley<br />
pue<strong>de</strong> influir en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> estableciendo <strong>las</strong><br />
características <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias responsables, pue<strong>de</strong> también ejercer<br />
influencia sobre la participación <strong>de</strong> dos grupos <strong>de</strong> actores ajenos a<br />
esas instituciones: 1) los beneficiarios potenciales y los grupos<br />
objetivo <strong>de</strong>l programa y 2) <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s legislativas, ejecutivas y<br />
judiciales <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias.<br />
Por ejemplo, en la mayoría <strong>de</strong> los programas regulativos, los<br />
grupos objetivo no enfrentan problemas respecto a su posición<br />
legal, ni carecen, por lo común, <strong>de</strong> incentivos financieros para<br />
<strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r su caso ante los tribunales cuando se sienten afectados por<br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias gubernamentales. Por el contrario,<br />
los beneficiarios <strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> leyes <strong>de</strong> protección al<br />
consumidor o <strong>de</strong> protección <strong>de</strong>l ambiente suelen carecer, individualmente,<br />
<strong>de</strong> gran interés suficiente en hacer valer su estatuto legal<br />
21 Judy Roscner with Sally Russell and Dermis Brehn, Environmcntal \'S LocalControl:<br />
A Study ofthe Voting Behavior ofSome California Coastul Commissions (Irvine: University<br />
or California, 1977).
344<br />
PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
y en asumir los costos <strong>de</strong> una <strong>de</strong>manda contra <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia ante <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s jurídicas y legislativas. Por lo<br />
tanto <strong>las</strong> leyes que tienen mayor probabilidad <strong>de</strong> alcanzar sus<br />
objetivos son aquel<strong>las</strong> que promueven reglamentariamente la participación<br />
<strong>de</strong> los ciudadanos, permitiéndoles intervenir en los procedimientos<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia o exigir una investigación judicial,<br />
que pueda culminar en ór<strong>de</strong>nes que obliguen a los funcionarios a<br />
cumplir cabalmente con <strong>las</strong> disposiciones legalesY<br />
Los estatutos pue<strong>de</strong>n también influir en la amplitud y orientación<br />
<strong>de</strong> la supervisión que realicen <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia.<br />
Ciertos requerimientos normativos resultan muy<br />
apropiados para el logro <strong>de</strong> los objetivos; entre ellos se encuentran<br />
la obligación <strong>de</strong> realizar evaluaciones formales y la disposición<br />
<strong>de</strong> concentrar en manos <strong>de</strong>l principal promotor <strong>de</strong> la ley la<br />
supervisión legislativa formal-a través, por ejemplo, <strong>de</strong> un comité<br />
selecto que él presida. Por otra parte, <strong>las</strong> disposiciones que favorecen<br />
el veto legislativo <strong>de</strong> los reglamentos administrativos tien<strong>de</strong>n<br />
a inhibir el logro <strong>de</strong> los objetivos, por la simple razón <strong>de</strong> que<br />
es más probable que los grupos objetivo estén mucho mejor organizados<br />
y tengan más incentivos para apelar ante los legisladores<br />
que los propios beneficiarios <strong>de</strong> la regulación.<br />
En resumen, una ley cuidadosamente diseñada pue<strong>de</strong> afectar el<br />
grado <strong>de</strong> cumplimiento <strong>de</strong> sus objetivos. Para ser más precisos, la<br />
legislación que pretenda modificar significativamente el comportamiento<br />
<strong>de</strong>l grupo objetivo con el fin <strong>de</strong> lograr sus metas, tendrá<br />
mayores oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> éxito 1) si sus objetivos son precisos y<br />
están claramente jerarquizados; 2) si incorpora una teoría casual<br />
válida; 3) si ofrece el financiamiento a<strong>de</strong>cuado a <strong>las</strong> instancias<br />
encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>; 4) si minimiza el número <strong>de</strong><br />
22 James Q. Wilson, "The Politicsof Regulation", in James McKie. ed., Social Responsability<br />
and the Business Predicament (Washington, D.e.: Brookings Tnstitution, 1974):<br />
135-168; Pauí Sabatier, "Social Movements and Regulatory Agencies", Palie)' Seienee 6<br />
(FaIl1975): 301-142; Karen Orren, "Standing to Sue: Interest Group Conflict in the Fe<strong>de</strong>ral<br />
Courts", American Política! Science Review 70 (Septernber 1976): 723-741.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 345<br />
posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> veto en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> y si estipula<br />
sanciones e incentivos para superar la resistencia; 5) si <strong>las</strong> reg<strong>las</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> instancia favorecen el cumplimiento <strong>de</strong> los objetivos<br />
normativos; 6) si la <strong>implementación</strong> se asigna a <strong>las</strong> agencias partidarias<br />
<strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> la legislación que concedan prioridad al<br />
programa; y 7) si <strong>las</strong> disposiciones sobre la participación <strong>de</strong> actores<br />
externos favorecen el cumplimento <strong>de</strong> los objetivos mediante reglamentos<br />
flexibles y mediante la concentración <strong>de</strong> la supervisión en<br />
manos <strong>de</strong> los promotores <strong>de</strong> la ley.<br />
Reconocemos que con frecuencia los estatutos no estructuran<br />
coherentemente el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Esto es especialmente<br />
cierto en el nivel fe<strong>de</strong>ral, don<strong>de</strong> varios factores concurren<br />
para obstaculizar el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> metas claras, la minimización <strong>de</strong>l<br />
número <strong>de</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> veto, y la asignación <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> a <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias que simpaticen con la ley. Estos<br />
factores son, entre otros, la heterogeneidad <strong>de</strong> los intereses realmente<br />
representados, la diversidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s proscritas y la<br />
acusada magnitud <strong>de</strong> cambio conductual requerido por la mayoría<br />
<strong>de</strong> los programas, la multiplicidad <strong>de</strong> los vetos, un sistema <strong>de</strong><br />
partidos débiles en el Congreso y los incentivos constitucionales y<br />
políticos que a favor <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> puedan ofrecer <strong>las</strong><br />
instancias estatales y locales. Por añadidura, <strong>las</strong> teorías causales<br />
a<strong>de</strong>cuadas suelen ser insensibles o no estar incorporadas a la legislación.<br />
Con todo lo dicho sólo preten<strong>de</strong>mos hacer notar que <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
su inicio muchos programas están con<strong>de</strong>nados a lograr resultados<br />
muy pobres, <strong>de</strong>bido a la intratabilidad <strong>de</strong> los problemas y/o la<br />
incapacidad <strong>de</strong> la legislatura para estructurar coherentemente el<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. De cualquier manera, la importancia<br />
potencial que la tratabilidad y la variable normativa tienen en la<br />
explicación <strong>de</strong>l éxito o fracaso <strong>de</strong> los programas, es algo que <strong>de</strong>be<br />
ser todavía examinado <strong>de</strong> manera muy cuidadosa.<br />
1:
346<br />
3. VARIABLES NO NORMATIVAS QUE<br />
CONDICIONAN LA IMPLEMENTACIÓN<br />
PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
Si bien es cierto que una ley establece la estructura legal básica<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la cual se <strong>de</strong>sarrollan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
también lo es que la <strong>implementación</strong> tiene un dinamismo inherente,<br />
impulsado cuando menos por dos procesos importantes: 1) la necesidad<br />
que un programa tiene <strong>de</strong> recibir infusiones consistentes y/o<br />
periódicas <strong>de</strong> apoyo político para po<strong>de</strong>r superar la inercia y el<br />
retraso propios <strong>de</strong> toda búsqueda <strong>de</strong> cooperación entre una gran<br />
cantidad <strong>de</strong> personas: muchas <strong>de</strong> esas cooperaciones pue<strong>de</strong>n sentirse<br />
afectadas en su interés por la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los objetos<br />
normativos y 2) el efecto que producenlos continuos cambios <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
condiciones socioeconórnicas y técnicas en <strong>las</strong> reservas <strong>de</strong> apoyo<br />
que el público, los grupos <strong>de</strong> interés y <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s brindan a los<br />
objetivos <strong>de</strong> la política. A<strong>de</strong>más <strong>de</strong> esos cambios, suelen ocurrir<br />
también notables transformaciones en ciertas variables in<strong>de</strong>pendientes<br />
cruciales, tales como la percepción <strong>de</strong> gravedad <strong>de</strong>l<br />
problema, <strong>las</strong> condiciones socioeconómicas y la opinión pública.<br />
Todas estas transformaciones ocurren en <strong>las</strong> diversas jurisdicciones<br />
gubernamentales en <strong>las</strong> que una misma ley se implementa.<br />
Los resultados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> son efectos <strong>de</strong> la interacción<br />
entre la estructura legal y el proceso político. Una ley que<br />
ofrece pocas orientaciones institucionalizadas, <strong>de</strong>ja a los funcionarios<br />
responsables a merced <strong>de</strong> los vaivenes que acompañan al apoyo<br />
político a través <strong>de</strong>l tiempo en los distintos contextos locales; por el<br />
contrario si está bien diseñada ofrece a esos mismos funcionarios<br />
directrices <strong>políticas</strong> suficientemente claras y recursos legales para<br />
resistir a <strong>las</strong> presiones <strong>de</strong> corto plazo que se hagan presentes en la<br />
opinión pública; asimismo les proporciona una consi<strong>de</strong>rable capacidad<br />
para inducir los cambios conductuales <strong>de</strong>seados en jurisdicciones<br />
locales muy diferentes entre sí.<br />
Esta sección discute <strong>las</strong> principales variables <strong>de</strong> carácter no<br />
normativo que afectan <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias,
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 347<br />
la adhesión <strong>de</strong> los grupos objetivo a esas <strong>de</strong>cisiones y, en última<br />
instancia, el logro <strong>de</strong> los objetivos normativos. El apartado comienza<br />
por revisar algunas variables indiscutiblemente exógenas a la<br />
<strong>implementación</strong> como son, por ejemplo, los cambios en <strong>las</strong> condiciones<br />
socioeconómicas; <strong>de</strong>spués examina <strong>las</strong> variables que están<br />
íntimamente entrelazadas con el proceso, tales como <strong>las</strong> actitu<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong> electores; finalmente aborda<br />
la variable que afecta <strong>de</strong> manera más directa el diseño <strong>de</strong> la política<br />
por parte<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias, a saber, el compromiso yla capacidad<br />
<strong>de</strong> li<strong>de</strong>razgo <strong>de</strong> los funcionarios responsables <strong>de</strong> la<strong>implementación</strong>.<br />
Transformaciones <strong>de</strong> <strong>las</strong> condiciones sociales, económica'! y tecnológicas<br />
que influyen en la realización <strong>de</strong> los objetivos normativos.<br />
Existen por lo menos cuatro formas en que la variación <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
condiciones mencionadas, tanto a lo largo <strong>de</strong>l tiempo como en los<br />
distintos contextos locales, pue<strong>de</strong> afectar sustancialmente el apoyo<br />
político que se dé a los objetivos normativos, a <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> instancias encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y, finalmente,<br />
al logro <strong>de</strong> los objetivos estatutarios.<br />
En primer lugar, la variación en <strong>las</strong> condiciones socioeconómicas<br />
pue<strong>de</strong> afectar la percepción <strong>de</strong> la importancia relativa <strong>de</strong>l<br />
problema que enfrenta una ley. A medida que con el tiempo otros<br />
problemas sociales vayan consi<strong>de</strong>rándose más importantes, es lógico<br />
que vaya disminuyendo el apoyo político a favor <strong>de</strong> la asignación<br />
<strong>de</strong> recursos, escasos <strong>de</strong> suyo, contemplada por la ley original." En<br />
segundo lugar, la <strong>implementación</strong> se entorpece cuando ocurren<br />
cambios en <strong>las</strong> condiciones socioeconómicas locales y, como ya se<br />
dijo, en la gravedad <strong>de</strong>l problema enfrentado. Tal variación tiene<br />
como consecuencia que surjan enormes presiones para que se<br />
flexibilicen los reglamentos y se concedan amplios márgenes <strong>de</strong><br />
23 Por ejemplo el boicot petrolero árabe <strong>de</strong> 1973-1974<strong>de</strong>bilitó el apoyo a la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> enmiendas sobre Aire Limpio <strong>de</strong> 1970,ya que ranto cl público en general como<br />
<strong>las</strong> élites <strong>políticas</strong> cobraron conciencia <strong>de</strong> que <strong>las</strong> medidas <strong>de</strong> control <strong>de</strong> la contaminación<br />
<strong>de</strong>l aire tenían como efecto incrementar el consumo <strong>de</strong> gas natural en <strong>las</strong> empresas y el<br />
rendimiento <strong>de</strong> la gasolina en los automotores.
348 PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
maniobra administrativa a <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s locales. Esa discrecionalidad<br />
incrementa, a su vez, <strong>las</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> que varíe el grado <strong>de</strong><br />
congruencia entre <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y los<br />
objetivos normativos. Por otra parte, la imposición <strong>de</strong> normas uniformes<br />
en jurisdicciones que presentan situaciones muy distintas<br />
entre sí, casi inevitablemente aumentan la oposición por parte <strong>de</strong><br />
quienes <strong>de</strong>ben sobrellevar costos que les parecen injustos. En ambos<br />
casos se reduce la posibilidad <strong>de</strong> alcanzar los objetivos normativos.<br />
En tercer lugar, la magnitud <strong>de</strong>l apoyo que se otorga a los<br />
reglamentos orientados a la protección <strong>de</strong>l ambiente o <strong>de</strong>l consumidor,<br />
o a la seguridad <strong>de</strong>l trabajador, parece estar relacionada<br />
con la capacidad económica <strong>de</strong> los grupos objetivo y con su importancia<br />
relativa en el contexto económico total. 24 Así, a mayor<br />
diversidad económica y prosperidad <strong>de</strong> los grupos objetivo, mayor<br />
probabilidad habrá <strong>de</strong> implementar con éxito leyes que impongan<br />
costos improductivos a esos grupos. Por el contrario, mientras<br />
menores sean la diversidad y la prosperidad económicas, se hará<br />
más probable la sustitución <strong>de</strong> los subsidios por reglamentos <strong>de</strong><br />
fuerza pública. Finalmente, en el caso <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> directamente<br />
asociadas con la tecnología -como <strong>las</strong> <strong>de</strong> control <strong>de</strong> la contaminación-,<br />
los cambios o la inmovilidad que se observen en el nivel<br />
tecnológico serán variables <strong>de</strong> importancia crucial.<br />
Para abreviar, <strong>las</strong> condiciones sociales, económicas y tecnológicas<br />
son algunas <strong>de</strong> <strong>las</strong> principales variables exógenas que influyen<br />
en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
y, en última instancia, en la consecución <strong>de</strong> los objetivos<br />
estatutarios. El vínculo principal se establece a través <strong>de</strong> los cambios<br />
que ocurren en el nivel <strong>de</strong>l apoyo <strong>de</strong>l público o <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong><br />
interés a los objetivos normativos, y/o a través <strong>de</strong> <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s<br />
24 Sobre la. relación entre la diversidad económica y la capacidad <strong>de</strong> soportar <strong>las</strong><br />
perturbaciones (o, en el caso <strong>de</strong> los reglamentos, <strong>de</strong> tolerar costos improductivos), véase:<br />
Jane Jacobs, The Economy ofCities (New York: Vintage, 1970).
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 349<br />
legislativas y ejecutivas <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias responsables. Alternativamente,<br />
los funcionarios encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> pue<strong>de</strong>n<br />
respon<strong>de</strong>r <strong>de</strong> manera directa -esto es, sin la medición <strong>de</strong><br />
ninguna variable- a los cambios en <strong>las</strong> condiciones <strong>de</strong>l medio,<br />
especialmente si sienten que esos cambios favorecen sus programas<br />
o sus preferencias particulares.<br />
Nivel y continuidad <strong>de</strong> la atención que los medios <strong>de</strong> comunicación<br />
prestan al problema que enfrenta una ley. Los medios <strong>de</strong><br />
comunicación masiva son importantes para el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
cuando menos por dos razones. En primer lugar, constituyen<br />
una variable crucial que media entre los cambios en <strong>las</strong><br />
condiciones socioeconórnicas y <strong>las</strong> percepciones que <strong>de</strong> esos cambios<br />
tienen el público en general y en menor medida <strong>las</strong> élites<br />
<strong>políticas</strong>. Esto se cumple espacialmente en el caso <strong>de</strong> acontecimientos<br />
que ocurren fuera <strong>de</strong> la arena política local, don<strong>de</strong> la mayoría<br />
<strong>de</strong> los individuos tiene muy poca experiencia directa.<br />
En segundo lugar, la ten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong> los canales <strong>de</strong><br />
televisión y <strong>de</strong> los periódicos a explotar un asunto al extremo para<br />
luego enfocar bruscamente su atención en cualquier otro tema, es<br />
un obstáculo real para concitar el apoyo político <strong>de</strong> los <strong>de</strong> suyo muy<br />
difusos beneficiarios <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> protección <strong>de</strong>l ambiente<br />
y al consumidor." <strong>La</strong> propensión <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> comunicación a<br />
prestar atención a cada asunto por periodos limitados está <strong>de</strong>terminada<br />
por la interacción <strong>de</strong> múltiples factores; entre ellos, uno <strong>de</strong> los<br />
más importantes es la inclinación <strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones<br />
<strong>de</strong> comunicación a utilizar reporteros no especializados, en<br />
lugar <strong>de</strong> recurrir a especialistas en áreas diversas. Esto indicaría que<br />
los programas que pudiesen ser seguidos <strong>de</strong> cerca por reporteros<br />
especializados recibirían una atención superior a la normal por<br />
parte <strong>de</strong> los medios durante un periodo sostenido y-en condiciones<br />
25 Anthony Downs, "Up and Down with Ecology-Thc Issuc-Ancnuon Cycle", Public<br />
ln(eres( (Surnmer 1972): 38-50, (<strong>La</strong> traducción en español aparece en el volumen III <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
antologías,)
350<br />
PAULA. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
<strong>de</strong> apoyo o por lo menos <strong>de</strong> neutralidad <strong>de</strong> los medios- tendrían<br />
más posibilidad <strong>de</strong> ser implementados eficazmente."<br />
Variaciones en el apoyo público a los objetivos normativos. Lo<br />
anterior indica que el interés <strong>de</strong>l público en un estatuto o en el<br />
problema a tratar suele ser cíclico, por lo que resulta difícil que un<br />
programa reciba un apoyo político continuo. De igual forma, es tan<br />
probable que el apoyo que dan a un programa particular <strong>las</strong> instancias<br />
jurisdiccionales <strong>políticas</strong> cambie con el transcurso <strong>de</strong>l tiempo,<br />
que el<strong>las</strong> mismas se inclinan a favor <strong>de</strong> la ambigüedad <strong>de</strong> la regulación<br />
y tratan que se otorguen amplios márgenes <strong>de</strong> maniobra a los<br />
funcionarios locales; ambos factores tendrán a obstaculizar la consecución<br />
<strong>de</strong> los cambios <strong>de</strong>seados en el comportamiento.<br />
El público pue<strong>de</strong> influir en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> por<br />
lo menos <strong>de</strong> tres maneras: 1) la opinión pública y su interacción con<br />
los medios <strong>de</strong> comunicación pue<strong>de</strong>n afectar intensamente la agenda<br />
política, es <strong>de</strong>cir, los temas que serán discutidos por <strong>las</strong> legislaturas;<br />
2) existe clara evi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> que los legisladores se <strong>de</strong>jan influir por<br />
sus electores en lo que respecta a los asuntos que son <strong>de</strong> mayor<br />
importancia para éstos, particularmente si la opinión en un distrito<br />
electoral es relativamente homogénea;" y 3) <strong>las</strong> encuestas <strong>de</strong> opinión<br />
pública son utilizadas con frecuencia por los administradores<br />
y <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s para apoyar sus posiciones <strong>políticas</strong> particulares.<br />
Por ejemplo, la Agencia <strong>de</strong> Protección Ambiental promovió una<br />
encuesta entre 1973-1974, con el fin <strong>de</strong> refutar la opinión generalizada<br />
<strong>de</strong> que el petróleo árabe había <strong>de</strong>bilitado seriamente el apoyo<br />
público a <strong>las</strong> medidas <strong>de</strong> control <strong>de</strong> la contaminación. Como la<br />
encuesta confirmó básicamente la posición <strong>de</strong> la Agencia, ésta<br />
utilizó ampliamente la información en un esfuerzo por convencer<br />
26 El papel <strong>de</strong>cisivo <strong>de</strong> los reporteros especializados es ilustrado por Morton Mintz, <strong>de</strong>l<br />
Washington Post, al dar seguimiento a la Oficna dc Administración <strong>de</strong> Alimentos y Medicamentos<br />
(Food and Drug Adrninistratíonj, y por Casey Buckro, <strong>de</strong>l Chicago Tribune, quien<br />
informó sobre el caso <strong>de</strong> la contaminación <strong>de</strong>l <strong>La</strong>go Michigan.<br />
27 Warren Miller and Donald Stokes, "Constituency Influence in Congress".American<br />
Political Science Review 57 (March 1%3): 45-56; Charles Backstrorn, "Congress and tne<br />
Public", American PoliticsQuarterly 4 (October 1977): 411-435.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚRLICA 351<br />
al Congreso <strong>de</strong> no <strong>de</strong>svirtuar <strong>las</strong> enmiendas sobre aire limpio <strong>de</strong><br />
1970. 28<br />
Cambios en los recursosy actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong> ciudadanos<br />
frente a los objetivos normativos y <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
instituciones responsables. El mayor dilema que enfrentan los promotores<br />
<strong>de</strong> cualquier programa regulatorio que pretenda modificar<br />
el comportamiento <strong>de</strong> uno o más grupos objetivo, consiste en el<br />
hecho <strong>de</strong> que el apoyo público a su posición <strong>de</strong>clinará casi inevitablemente<br />
con el transcurso <strong>de</strong>l tiempo. Normalmente, los estatutos<br />
son resultado <strong>de</strong> una preocupación pública muy intensa en torno a<br />
un problema general, tal como la calidad <strong>de</strong>l ambiente, la protección<br />
al consumidor o <strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s disparida<strong>de</strong>s en el subsidio a los<br />
distritos escolares. Esapreocupación se <strong>de</strong>svanece cuando el público<br />
y los medios <strong>de</strong>splazan su atención hacia otros asuntos y en la<br />
medida en que los costos que imponen los programas a sectores<br />
específicos <strong>de</strong> la población alejan a los partidarios anteriores e<br />
intensifican la oposición." <strong>La</strong> tarea esencial y muy compleja que<br />
<strong>de</strong>ben asumir los promotores es hacer que el difuso apoyo que<br />
ayudó a promulgar el <strong>de</strong>creto inicial se convierta en organizaciones<br />
viables que cuenten con membresía, cohesión y experiencia suficientes<br />
para ser aceptadas como participantes legítimas y necesarias<br />
en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> importantes, tanto por los funcionarios<br />
responsables como por sus autorida<strong>de</strong>s legislativas y ejecutivas.<br />
Por lo <strong>de</strong>más, quienes se oponen al cambio <strong>de</strong>cretado tienen<br />
generalmente los recursos e incentivos necesarios para intervenir<br />
activamente en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Sus recursos organizativos<br />
y su experiencia los capacitan para promover con eficacia<br />
sus tesis ante <strong>las</strong> instancias administrativas y, en caso <strong>de</strong> no quedar<br />
satisfechos con <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones tomadas, para plantear sus <strong>de</strong>mandas<br />
ante <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s legislativas, los tribunales y la opinión pública.<br />
28Joseph Viladas Co., TheAmerican People ami Their Environment, A Report to the<br />
Environmental Protection Agency (Springfield, Va.: NTIS, 1973).<br />
29 Downs, "The Issue-Attention Cycle"; Rilcy Dunlap and Dan Dillman, "Decline in<br />
Public Support for Environmental Protection", Rural Sociology 41, (Fall 1976): 382-390.
352<br />
PAULA. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
Los opositores pue<strong>de</strong>n por lo general intervenir más activamente y<br />
durante periodos más prolongados que los partidarios <strong>de</strong> la ley, <strong>de</strong><br />
ahí que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> hace tiempo se haya venido notando que la mayoría<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias reconocen que su supervivencia en un medio<br />
político inestable requiere <strong>de</strong> cierta a<strong>de</strong>cuación a los intereses <strong>de</strong><br />
los grupos objetivo y, por lo mismo, se abstienen <strong>de</strong> modificar<br />
<strong>de</strong>masiado la situación preexistente como quería el <strong>de</strong>creto reglamentario<br />
original."<br />
Los grupos <strong>de</strong> electores interactuán <strong>de</strong> muy diversas maneras<br />
con el resto <strong>de</strong> <strong>las</strong> variables que aparecen en nuestro marco <strong>de</strong><br />
análisis." En primer lugar, su membresía y sus recursos financieros<br />
ten<strong>de</strong>rán a modificarse <strong>de</strong> acuerdo con el grado <strong>de</strong> apoyo público<br />
<strong>de</strong>l que goce su posición y con la magnitud <strong>de</strong>l cambio conductual<br />
<strong>de</strong>cretado por los objetivos normativos. En segundo lugar, podrán<br />
intervenir directamente en <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias encargadas<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, ya sea emitiendo sus opiniones o<br />
complementando los recursos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Por último, suelen<br />
estar capacitados para afectar <strong>de</strong> manera indirecta <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias, publicando estudios críticos sobre su <strong>de</strong>sempeño,<br />
con campañas <strong>de</strong> opinión pública y levantando <strong>de</strong>mandas ante<br />
<strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s legislativas yjudiciales.<br />
Apoyo permanente a los objetivos normativos porparle<strong>de</strong> <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong>instituciones encargada') <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Este tipo<br />
<strong>de</strong> apoyo pue<strong>de</strong> lograrse <strong>de</strong>pendiendo <strong>de</strong> 1) la magnitud y la orientación<br />
<strong>de</strong> la supervisión que se encargue a esas autorida<strong>de</strong>s y 2) <strong>de</strong>l<br />
ámbito y posible incompatibilidad <strong>de</strong> los nuevos <strong>de</strong>cretos -es <strong>de</strong>cir,<br />
<strong>de</strong> aquellos que se emitan con posterioridad la ley original-o <strong>La</strong>s<br />
autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> una agencia encargada <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> son<br />
30 Para una argumentación más general, véase a Marvcr H. Bernstein, Regulating<br />
Business by In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nt Commission (Princeton: Princeton University Press, 1955), capítulos<br />
3-8.<br />
31 Los grupos <strong>de</strong> electores pue<strong>de</strong>n complementar los recursos <strong>de</strong> la agencia aportando<br />
información técnica y ayudando a verificar el acatamiento. Véase B. Guy Peters, "Insi<strong>de</strong>rs<br />
and Outsi<strong>de</strong>rs: The Politics of Prcssure Group Influence on Bureaucracy", Administration<br />
and Society9 (August 1977): 191-218.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 353<br />
aquel<strong>las</strong> instituciones que controlan sus recursos legales y financieros.<br />
Entre estas instituciones se encuentran normalmente la legislatura<br />
(y más específicamente los comités políticos y fiscales<br />
importantes), el funcionario <strong>de</strong> más alto rango, los tribunales y, en<br />
el caso <strong>de</strong> los programas intergubernamentales, <strong>las</strong> instancias jerárquicamente<br />
superiores.<br />
Una <strong>de</strong> <strong>las</strong> mayores dificulta<strong>de</strong>s en la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los<br />
programas intergubernamentales es que <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias tienen<br />
que respon<strong>de</strong>r ante autorida<strong>de</strong>s diferentes, que frecuentemente<br />
<strong>de</strong>sean imponer <strong>políticas</strong> distintas. Cuando un subordinado intergubernamental<br />
se enfrenta a directrices contradictorias provenientes<br />
<strong>de</strong> sus superiores intergubernamentales y <strong>de</strong> sus autorida<strong>de</strong>s<br />
inmediatas, ten<strong>de</strong>rá a seguir <strong>las</strong> directrices <strong>de</strong> <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s que<br />
pudieran afectar en mayor medida sus recursos legales y financieros<br />
durante periodos prolongados. Por ejemplo, cuando una instancia<br />
estatal se enfrenta simultáneamente a <strong>las</strong> directrices contradictorias<br />
<strong>de</strong> una <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia fe<strong>de</strong>ral y <strong>de</strong> la legislatura estatal, se ve obligada,<br />
en razón <strong>de</strong> su supervivencia como institución, a ofrecer lealtad a la<br />
autoridad que tiene mayor capacidad <strong>de</strong> afectar sus intereses y que<br />
en casi todos los casos es la legislatura estatal. Sin embargo, cuando<br />
se trata <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones entre una instancia estatal y sus superiores<br />
estatales, la situación no pue<strong>de</strong> pre<strong>de</strong>cirse con tanta exactitud,<br />
porque los gobiernos locales tienen habitualmente menor autonomía<br />
constitucional frente a los estados que la que éstos tienen frente<br />
al gobierno fe<strong>de</strong>ral.<br />
Más allá <strong>de</strong> <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s que enfrentan los programas intergubernamentales,<br />
<strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s pue<strong>de</strong>n influir en <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias efectuando supervisiones informales o induciendo<br />
cambios formales en los recursos legales y financieros <strong>de</strong><br />
la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. <strong>La</strong> supervisión resulta <strong>de</strong> la interacción continua<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia con sus autorida<strong>de</strong>s legislativas y ejecutivas, y<br />
se lleva a cabo a través <strong>de</strong> auscultaciones formales, entrevistas con<br />
el personal y los legisladores <strong>de</strong> <strong>las</strong> comisiones más importantes,
354<br />
PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
solicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> rutina por parte <strong>de</strong> los legisladores en relación con<br />
<strong>las</strong> quejas <strong>de</strong> los ciudadanos y otros procedimientos por el estilo.<br />
Por un lado, parece haber razones <strong>de</strong> peso para que <strong>las</strong> comisiones<br />
legislativas simpaticen crecientemente con los grupos objetivo; esto<br />
en parte obe<strong>de</strong>ce a la variabilidad <strong>de</strong>l apoyo político <strong>de</strong> los grupos<br />
<strong>de</strong> interés, y se <strong>de</strong>be también en parte a que la conducta <strong>de</strong> muchos<br />
ciudadanos tien<strong>de</strong>n a ser <strong>de</strong> quejas, reclamaciones y <strong>de</strong>nuncias. Por<br />
otro lado, <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s legislativas que apoyan un programa<br />
regulatorio estricto pue<strong>de</strong>njugar un papel <strong>de</strong>cisivo en la <strong>implementación</strong><br />
exitosa <strong>de</strong> la ley si cuentan con recursos y con el <strong>de</strong>seo <strong>de</strong><br />
hacerlo. Aquí nos encontramos con el muy interesante concepto <strong>de</strong><br />
mediador ("fixer") propuesto por Eugene Bardach. El mediador<br />
pue<strong>de</strong> ser un importante legislador o un funcionario ejecutivo que<br />
controla recursos atractivos paralos actores cruciales y que, a<strong>de</strong>más,<br />
tiene el <strong>de</strong>seo y el personal necesarios para inspeccionar <strong>de</strong> cerca<br />
el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> y para intervenir <strong>de</strong> manera casi<br />
permanente en él.<br />
En un nivel más formal, <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s tienen la capacidad <strong>de</strong><br />
alterar o <strong>de</strong> socavar los recursos legales y financieros <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Algunas leyes han<br />
llegado a ser totalmente <strong>de</strong>svirtuadas por los tribunales." Asimismo,<br />
<strong>las</strong> legislaturas tienen la capacidad <strong>de</strong> revisar profundamente<br />
<strong>las</strong> leyes y <strong>de</strong> revocar<strong>las</strong>. Pero los efectos más frecuentes son los <strong>de</strong><br />
naturaleza indirecta. Como se ha dicho antes, casi todas <strong>las</strong> leyes<br />
son influidas por <strong>políticas</strong> que operan fuera <strong>de</strong> su dominio específico.<br />
Los cambios <strong>de</strong> cualquiera <strong>de</strong> esas <strong>políticas</strong> pue<strong>de</strong>n afectar<br />
severamente el apoyo a los objetivos reglamentarios y/o a la cantidad<br />
<strong>de</strong> instancias <strong>de</strong> veto implicadas en la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>l<br />
estatuto. <strong>La</strong> responsabilidad <strong>de</strong> una agencia y <strong>de</strong> sus partidarios<br />
legislativos consiste en estar conscientes <strong>de</strong> esas posibles ramificaciones<br />
y en asegurar que se les tenga en cuenta en "la legislación<br />
32 Peter WolI,AmericanBureaucracy (New York: Norton, 1963): 39-40. Sin embargo,<br />
habitualmente los tribunales muestran reticencia al revocar <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la agencia.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 355<br />
posterior. En suma, la estrecha interrelación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> aumenta<br />
enormemente la responsabilidad <strong>de</strong> los encargados <strong>de</strong> supervisar<br />
y proteger la aplicación <strong>de</strong> un estatuto particular y, por lo mismo,<br />
aumenta la probabilidad <strong>de</strong> que ese estatuto sea gradualmente<br />
erosionado por una legislación ulterior ina<strong>de</strong>cuada.<br />
Compromiso y calidad <strong>de</strong> li<strong>de</strong>razgo ,<strong>de</strong> losfuncionarios responsables<br />
partidarios<strong>de</strong> la ley. Finalmente llegamos a la variable que más<br />
directamente afecta <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, el compromiso que asumen los<br />
funcionarios frente a la realización <strong>de</strong> los objetivos normativos. Este<br />
factor incluye por lo menos dos componentes: el primero es la<br />
orientación y la prioridad que tengan tales objetivos en la escala <strong>de</strong><br />
preferencias <strong>de</strong> los funcionarios; el segundo es la capacidad <strong>de</strong> los<br />
funcionarios para dar cumplimiento a esas preferencias, es <strong>de</strong>cir, su<br />
capacidad para ir más allá <strong>de</strong> lo que se podría esperar razonablemente<br />
en el uso <strong>de</strong> los recursos disponibles. Des<strong>de</strong> luego, la importancia<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong> la habilidad varía <strong>de</strong>pendiendo <strong>de</strong>l<br />
margen <strong>de</strong> discrecionalidad otorgado a los administradores.<br />
El compromiso <strong>de</strong> los funcionarios <strong>de</strong> la agencia <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá, en<br />
parte o en gran medida, <strong>de</strong> la capacidad que haya tenido la ley para<br />
institucionalizar una cierta manera <strong>de</strong> operar seleccionando a <strong>las</strong><br />
instituciones y a los funcionarios <strong>de</strong> más alto nivel. También estará<br />
<strong>de</strong>terminado por <strong>las</strong> normas profesionales y los valores personales<br />
<strong>de</strong> los funcionarios, así como por el apoyo que tengan los objetivos<br />
normativos <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong> interés y <strong>de</strong> <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l medio político en el que se <strong>de</strong>sempeñan <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias. Por<br />
lo general, el compromiso <strong>de</strong> losfuncionarios <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia con<br />
los objetivos normativos y la consecuente probabilidad <strong>de</strong> que<br />
Ocurra una <strong>implementación</strong> exitosa serán mayores si la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia<br />
es nueva y tiene gran visibilidad hal haber sido creada <strong>de</strong>spués <strong>de</strong><br />
una intensa movilización política. Sin embargo, es común que una<br />
vez transcurrido el periodo inicial, el grado <strong>de</strong> compromiso tienda<br />
a <strong>de</strong>caer, ya que <strong>las</strong> personas más comprometidas se <strong>de</strong>bilitarán y
356 PAUL A. SABATIER y DANIEL A MAZMANIAN<br />
se <strong>de</strong>silusionarán a tal punto <strong>de</strong> la rutina burocrática, que <strong>de</strong>berán<br />
ser reemplazadas por otros funcionarios, seguramente más interesados<br />
en su propia seguridad que en asumir los riesgos que implica<br />
el logro <strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> la políticaY<br />
In<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> su intensidad, el compromiso con los<br />
objetivos normativos contribuye poco a su consecución, a menos<br />
que vaya acompañado <strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong> utilizar los recursos<br />
disponibles para ese fin. Este factor, llamado frecuentemente "li<strong>de</strong>razgo",<br />
incluye elementos políticos y <strong>de</strong> gestión. Los primeros<br />
abarcan la capacidad <strong>de</strong> propiciar buenas relaciones <strong>de</strong> trabajo con<br />
<strong>las</strong> diversas autorida<strong>de</strong>s, la capacidad <strong>de</strong> convencer a los opositores<br />
y a los grupos objetivo <strong>de</strong> que están recibiendo un trato justo, la<br />
capacidad <strong>de</strong> difundir hábilmente la posición <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia a<br />
través <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> comunicación y otras habilida<strong>de</strong>s en el<br />
mismo or<strong>de</strong>n. <strong>La</strong> capacidad <strong>de</strong> gestión supone a su vez el <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong> controles a<strong>de</strong>cuados para que el programa que<strong>de</strong> libre <strong>de</strong> cargos<br />
<strong>de</strong> manejo fiscal ina<strong>de</strong>cuado; implica también mantener en alto la<br />
moral entre el personal y manejar el <strong>de</strong>sacuerdo interno <strong>de</strong> tal<br />
forma que quienes se oponen directamente al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la<br />
política estatutaria, sean <strong>de</strong>splazados hacia posiciones <strong>de</strong> importancia<br />
secundaria.<br />
Sin embargo, la capacidad <strong>de</strong> li<strong>de</strong>razgo sigue siendo un concepto<br />
muy elusivo. Aunque su importancia es ampliamente reconocida<br />
sus connotaciones varían <strong>de</strong> una situación a otra; en consecuencia,<br />
resulta'extremadamente difícil pronosticar si ciertos lí<strong>de</strong>res utilizarán<br />
o no todos sus recursos en apoyo <strong>de</strong> los objetivos normativos.<br />
4. ETAPAS (O VARIABLES DEPENDIENTES)<br />
DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN<br />
Hasta ahora nuestra discusión se ha concentrado en los factores<br />
generales que condicionan el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> en su<br />
33 Francís Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Poliey, 2d ed. (Bastan: Little,<br />
Brown, 1976): 94-101, se encontrará información sobre <strong>las</strong> discusiones en torno al li<strong>de</strong>razgo<br />
e ilustraciones <strong>de</strong> su importancia.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 357<br />
totalidad. Sin embargo, este proceso tiene que ser consi<strong>de</strong>rado<br />
también en sus distintas etapas: 1) los-productos o <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>; 2) el acatamiento<br />
<strong>de</strong> esas <strong>de</strong>cisiones por parte <strong>de</strong> los grupos objetivo; 3) los<br />
impactos efectivos <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias 4) los<br />
impactos percibidos <strong>de</strong> esas mismas <strong>de</strong>cisiones; y finalmente, 5)<br />
la evaluación que el sistema político hace <strong>de</strong> la legislación, ya sea<br />
en.forma.<strong>de</strong>.revisiones <strong>de</strong> fondo <strong>de</strong> su contenido o <strong>de</strong> intentos <strong>de</strong><br />
revisión, Todas estas etapas son agrupadas a menudo bajo el rótulo<br />
<strong>de</strong> "circuito <strong>de</strong> retroalimentación", pero <strong>de</strong>ben distinguirse dos<br />
procesos. Si a uno le interesa únicamente el grado en el que los<br />
impactos reales concuerdan con los objetivos normativos, entonces<br />
sólo resultan <strong>de</strong> interés <strong>las</strong> tres primeras etapas. Sin embargo, <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
nuestra perspectiva, también <strong>de</strong>bería tenerse en cuenta la evaluaciónglobal<br />
que hace el sistema político <strong>de</strong> una ley dada; esto implica<br />
necesariamente analizar también <strong>las</strong> dos última etapas.<br />
Cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong> etapas <strong>de</strong>l proceso pue<strong>de</strong> pensarse como un<br />
aspecto o variable <strong>de</strong>pendiente. Pero también cada una <strong>de</strong> el<strong>las</strong><br />
constituye un insumo para <strong>las</strong> etapas subsiguientes. Por ejemplo, el<br />
acatamiento por parte <strong>de</strong> los grupos objetivo <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> instancias encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>termina en mucho<br />
la magnitud <strong>de</strong> su impacto. De la misma manera, la percepción<br />
<strong>de</strong> los efectos <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones es una variable que influye significativamente<br />
en <strong>las</strong> revisiones -o en los intentos <strong>de</strong> revisión- <strong>de</strong> la<br />
ley reglamentaria.<br />
Decisiones <strong>políticas</strong><strong>de</strong><strong>las</strong><strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>:<br />
su concordancia con losobjetivos normativos. Los objetivos<br />
<strong>de</strong> la ley <strong>de</strong>ben traducirse en reglamentos concretos, en<br />
criterios <strong>de</strong> procedimiento para el manejo <strong>de</strong> casos individuales, en<br />
fallos específicos -como la concesión <strong>de</strong> permisos o licitaciones- y<br />
en mecanismos para hacer cumplir <strong>las</strong> sentencias o fallos. Este<br />
proceso requiere habitualmente un esfuerzo consi<strong>de</strong>rable por parte<br />
<strong>de</strong> los funcionarios que primero tienen que efectuar muchos análisis
358<br />
PAUL A SABATIER y DANIEL A MAZMANIAN<br />
técnicos para <strong>de</strong>finir la mejor manera <strong>de</strong> aplicar <strong>las</strong> reg<strong>las</strong> generales<br />
a situaciones cada vez más concretas y que <strong>de</strong>spués tienen que<br />
hacerse cargo <strong>de</strong> aplicar <strong>las</strong> reg<strong>las</strong> a miles <strong>de</strong> casos específicos.<br />
Aunque se pue<strong>de</strong> esperar que la mayoría <strong>de</strong> los funcionarios legales<br />
siga lo legalmente establecido, no se pue<strong>de</strong> excluir un cierto grado<br />
<strong>de</strong> discrecionalidad. Es en el ámbito <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en el que<br />
se manifiestan <strong>las</strong> concepciones personales y profesionales <strong>de</strong> los<br />
funcionarios respecto <strong>de</strong> lo que <strong>de</strong>be ser la política pública." A<strong>de</strong>más,<br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los programas implica normalmente<br />
contratar a nuevo personal e introducir cambios en el comportamiento<br />
<strong>de</strong> los funcionarios ya involucrados. Tales cambios enfrentarán<br />
posiblemente alguna resistencia, ya que implican alterar<br />
relaciones interpersonales y hábitos <strong>de</strong> trabajo yquizá per<strong>de</strong>r sumas<br />
erogadas. Por último, dado que la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> leyes involucra a varias <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias que manifiestan diversos<br />
grados <strong>de</strong> compromiso con el logro <strong>de</strong>los objetivos <strong>de</strong> la legislación<br />
pue<strong>de</strong> esperarse que surjan problemas <strong>de</strong> coordinación y <strong>de</strong> comunicación."<br />
Por éstas y muchas otras razones, la traducción <strong>de</strong> los<br />
objetivos normativos en <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> capaces <strong>de</strong> tratar casos<br />
individuales es un proceso excesivamente complejo.<br />
Aunque no sea por otra causa que por la existencia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sacuerdos<br />
legítimos sobre la manera en la que <strong>de</strong>ben aplicarse <strong>las</strong> reg<strong>las</strong><br />
34 En la medida en la que la agencia cuente con personal profesional, es fundamental<br />
conce<strong>de</strong>r a los individuos márgenes suficientes <strong>de</strong> maniobra para que ejerzan su experiencia<br />
y su juicio profesionales, si se <strong>de</strong>sea que <strong>de</strong>sarrollen sus activida<strong>de</strong>s con un mínimo <strong>de</strong><br />
entusiasmo; esto es así aun en el caso <strong>de</strong> que esa discrecionalidad entre en conflicto con el<br />
control jerárquico. Rein and Rabinovitz, Implementation: 11-14; Wilbert Moore, The<br />
Professions (New York: Russell Sage, 1970), Chapter 11; Donald Pelz and Frank Andrews.<br />
Scientistsin Organizations, rev. ed. (Ann Arbor: Institute for Social Research, 1976).<br />
35 Véase al respecto los siguientes textos: Van Meter and Van Horn, "The Policy<br />
Implementation Process"; Helen Ingram, "Policy Implementation Through Bargaining:<br />
The Case ofFe<strong>de</strong>ral Grants-In-Aid", PublicPolicy 25 (FaIl1977): 499-526; Christa Aírenstetter<br />
and James Bjorkman, Implemenuuion of a Fe<strong>de</strong>ral-State Healtlt Program (Berlín:<br />
International Institute of Management, 1977); Roben Thomas, "Intergovernmetal Coordination<br />
in the Implementation of Natíonaí Air and Water Pollution Policies", in: Public<br />
Policy-Making in the Fe<strong>de</strong>ralSystem,ed. Charles Jones and Robert Thomas (Beverly Hills,<br />
Calif.: Sage, 1976): 129-148.
360<br />
PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
congruencia entre <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias y los<br />
objetivos normativos estrictos."<br />
Acatamientoporparte <strong>de</strong>l grupo objetivo <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias implementadoras. A pesar <strong>de</strong> que la gran<br />
mayoría <strong>de</strong> los ciudadanos suele expresar su adhesión a la ley,varios<br />
estudios sobre el acatamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones judiciales y <strong>las</strong><br />
disposiciones administrativas han <strong>de</strong>mostrado que, en la práctica,<br />
la adhesión está <strong>de</strong>terminada habitualmente por el cálculo que<br />
hacen los individuos <strong>de</strong> los costos y beneficios relativos que les<br />
produce obe<strong>de</strong>cer a los or<strong>de</strong>namientos legales. Esos estudios indican<br />
que la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> acatar una norma es una función 1) <strong>de</strong> la<br />
probabilidad <strong>de</strong> que la <strong>de</strong>sobediencia sea <strong>de</strong>tectada y perseguida<br />
efectivamente; 2) <strong>de</strong> <strong>las</strong> sanciones vigentes para penalizar el <strong>de</strong>sacato;<br />
3) <strong>de</strong> <strong>las</strong> actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> losgrupos objetivo frente a la legitimidad<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> reg<strong>las</strong>; y 4) <strong>de</strong> los costos que supone el acatamiento a los<br />
grupos objetivo."<br />
En el contexto <strong>de</strong> nuestro marco, la probabilidad <strong>de</strong> que el<br />
<strong>de</strong>sacato sea castigado mediante sanciones severas está condicionada<br />
por la variedad y la magnitud <strong>de</strong> <strong>las</strong> sanciones previstas por la<br />
propia ley, por los recursos con los que cuentan <strong>las</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
responsables para <strong>de</strong>tectarla <strong>de</strong>sobediencia, porla capacidad <strong>de</strong> los<br />
grupos <strong>de</strong> electores para supervisar y obligar al cumplimiento <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
normas, por el compromiso <strong>de</strong> los funcionarios para llevar a juicio<br />
36 <strong>La</strong> respuesta a la enmienda <strong>de</strong> 1970sobre Aire Limpio, por ejemplo, ha involucrado<br />
ambos tipos <strong>de</strong> acción: por un lado, se han postergado repentinamente los plazos <strong>de</strong><br />
vencimiento para la reducción <strong>de</strong> <strong>las</strong> emisiones contaminantes <strong>de</strong> los automotores, y por<br />
otro, se han otorgado apoyos financieros que incluyen créditos fiscalesy préstamos baratos<br />
para la compra <strong>de</strong> equipos <strong>de</strong> control <strong>de</strong> la contaminación. A pesar <strong>de</strong> la crítica <strong>de</strong> los<br />
economistas en el sentido <strong>de</strong> que tales subsidios constituyen una asignación ineficiente <strong>de</strong><br />
los recursos, realmente son congruentes con lo que Charles Schultze ha llamado la regla<br />
<strong>de</strong> "no hacer daño directo" <strong>de</strong> la política norteamericana. Schultze, The Public Use of<br />
Privare Interest: 70-72.<br />
37 Rodgers and Bullock, Coercion ro Compliance, chapter 1; Nelson Rosenbaum and<br />
Míchael Fix,Enforcing State <strong>La</strong>nd Use Controls (Washington, D.e.: Urban Institute Working<br />
Paper 1236-01, September 1977); Don Brown and Robert Stover, "Court Directives<br />
and Compliance: A Utility Approach", American Politics Quarterly 5 (October 1977):<br />
.465-480.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 361<br />
los casos <strong>de</strong> infracción y por la cantidad <strong>de</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> veto<br />
contra el cumplimiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> obligaciones. Por lo que respecta a la<br />
percepción <strong>de</strong> la legitimidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> reg<strong>las</strong>, toda la bibliografía sobre<br />
<strong>de</strong>sobediencia civil indica claramente que hay individuos que se<br />
arriesgarían a la cárcel antes que someterse a leyes que consi<strong>de</strong>ran<br />
injustas. Sin embargo, la mayoría ten<strong>de</strong>rá a modificar aun aquel<strong>las</strong><br />
conductas basadas en convicciones profundas, si la probabilidad <strong>de</strong><br />
incurrir en sanciones muy severas es suficientemente alta."<br />
Aparte <strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> rechazo a <strong>las</strong> reg<strong>las</strong>, cualquier programa<br />
regulativo que pretenda modificar sustancialmente el comportamiento<br />
<strong>de</strong>l grupo objetivo enfrentará hostilidad, cuando <strong>las</strong> personas<br />
sometidas a la regulación se empeñen en una oposición total y<br />
no acepten obe<strong>de</strong>cer. Con el fin <strong>de</strong> minimizar la inci<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong><br />
conflictos tan <strong>de</strong>bilitantes -así como la posibilidad <strong>de</strong> que culminen<br />
enjuicias que pongan en peligro el programa entero- los programas<br />
coactivos necesitan complementarse con el otorgamiento <strong>de</strong> apoyos<br />
financieros.<br />
Impactos reales <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong>: su concordancia con<br />
los objetivos normativos. A lo largo <strong>de</strong>l texto nos hemos interesado<br />
en el logro <strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> la legislación. Debe haber quedado<br />
claro que una ley tendrá los impacto <strong>de</strong>seados: 1) si <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> instancias responsables son congruentes con los<br />
objetivos normativos; 2) si los grupos objetivo más importantes<br />
acatan esas <strong>de</strong>cisiones; 3) si no se dan casos graves <strong>de</strong> "subversión"<br />
frente a <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones o a los impactos por causa <strong>de</strong> incompatibili-<br />
38 Por ejemplo, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> años<strong>de</strong> <strong>de</strong>sobediencia generalizada <strong>de</strong> los distritos escolares<br />
<strong>de</strong>l Sur a <strong>las</strong> ór<strong>de</strong>nes <strong>de</strong> abolición <strong>de</strong> la segregación racial, se logró el acatamiento en corto<br />
tiempo al otorgarse autoridad administrativa a una agencia específica, una vez que la Ley<br />
<strong>de</strong> Derechos Civiles <strong>de</strong> 1964 y una <strong>de</strong>cisión judicial <strong>de</strong> 1969 autorizaron a los funcionarios<br />
<strong>de</strong> aquella agencia a imponer muy severassancionesa los distritos locales -particularmenre,<br />
la disminución <strong>de</strong> alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong>l 67 por ciento <strong>de</strong> su presupuesto-", (Rodgers and Bullock,<br />
Coercian lo Compliance, chapters 2-4). Más todavía, los padres <strong>de</strong> familia acataron individualmente<br />
ór<strong>de</strong>nes, a pesar <strong>de</strong> que muchos seguíanconsi<strong>de</strong>rando ilegítimos los or<strong>de</strong>narnientos<br />
<strong>de</strong> abolición <strong>de</strong> la segregación; Doug<strong>las</strong> Gatlin, Michael Giles, and Evcrctt Cataldo,<br />
"Policy Support Within a Target Group: The Case of School Desegregation", American<br />
Political Science Review 72 (Septemher 1978): 985-995.
362<br />
PAULA. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
dad legal; y 4) si el estatuto incorpora una teoría casual válida que<br />
vincule <strong>las</strong> modificaciones <strong>de</strong>l comportamiento <strong>de</strong> los grupos objetivo<br />
con el logro <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas legalmente establecidas.<br />
Aunque nuestra mayor preocupación resi<strong>de</strong> en la concordancia<br />
entre los impactos y los objetivos normativos, hay dos aspectos <strong>de</strong><br />
esta etapa <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> que merecen alguna<br />
atención. En primer lugar, <strong>de</strong>bido quizá a los cambios en <strong>las</strong> condiciones<br />
socioeconómicas o tecnológicas, la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> una<br />
ley pue<strong>de</strong> provocar serios impactos no previstos en los objetivos<br />
normativos. Otros impactos importantes son <strong>las</strong> transformaciones<br />
<strong>de</strong> largo plazo en la fuerza política <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong> interés en<br />
competencia. Por ejemplo, la movilización <strong>de</strong> grupos <strong>de</strong> electores<br />
en favor <strong>de</strong> estatutos reglamentarios estrictos pue<strong>de</strong> dar origen a<br />
organizaciones <strong>políticas</strong> viables en ciertas localida<strong>de</strong>s, que pue<strong>de</strong>n<br />
lograr que algunos <strong>de</strong> sus miembros sean elegidos para' ocupar<br />
cargos locales y, en consecuencia, modificar una amplia variedad <strong>de</strong><br />
programas locales.><br />
Impactos percibidos: su concordancia con los objetivos normativosy<br />
con losvalores<strong>de</strong> <strong>las</strong>élites<strong>políticas</strong>importantes. A pesar <strong>de</strong> que<br />
el interés primordial <strong>de</strong> los estudiosos y los funcionarios profesionales<br />
pueda centrarse en los impactos reales <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones gubernamentales, este tipo <strong>de</strong> impactos<br />
suele ser muy difícil <strong>de</strong> medir. Aún más lo realmente importante<br />
en la evaluación son los impactos percibidos por los grupos <strong>de</strong><br />
electores y por <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l sistema político.<br />
Nosotros sostenemos que los impactos percibidos son una función<br />
<strong>de</strong> los impactos reales, mediados por los valores <strong>de</strong>l observador.<br />
En términos generales, es <strong>de</strong> esperar que exista un alto grado<br />
<strong>de</strong> correlación entre la evaluación inicial que un actor hace <strong>de</strong> una<br />
ley y su percepción y evaluación <strong>de</strong> los impactos." Para ser más<br />
39 Browning and Marshall, "Implementation ofMo<strong>de</strong>l Cities and Revenue Sharíng".<br />
40 Para ver qué evi<strong>de</strong>ncias existen en apoyo a esta posición, consúItese: Daniel Mazmanian<br />
y Paul Sabatier, "The Role of Attitu<strong>de</strong>s and Perceptions in Po!icy Evaluation by<br />
I ¡<br />
I<br />
I
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 363<br />
específicos, un actor que no apruebe los impactos (percibidos) <strong>de</strong><br />
una cierta ley, ten<strong>de</strong>rá 1) a consi<strong>de</strong>rar que esos impactos son incompatibles<br />
con los objetivos normativos, 2) a pensar que la leyes<br />
ilegítima, y/o 3) a cuestionar la objetividad <strong>de</strong> los datos <strong>de</strong>l impacto.<br />
Esta afirmación se basa en la teoría <strong>de</strong> la disonancia cognoscitiva y,<br />
especialmente, en el corolario <strong>de</strong> que un actor ten<strong>de</strong>rá a rechazar<br />
cualquier insinuación <strong>de</strong> que los impactos <strong>de</strong> una ley legítima<br />
puedan ser in<strong>de</strong>seables."<br />
Magnitudy dirección <strong>de</strong> laretroalimentación políticafinal. Modificaciones<br />
a la ley. De la misma manera que la promulgación <strong>de</strong> un.<br />
estatuto <strong>de</strong>be consi<strong>de</strong>rarse como el punto <strong>de</strong> partida <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong>, la revisión <strong>de</strong> esa ley o los intentos <strong>de</strong> revisión<br />
más importantes <strong>de</strong>berían ser vistos como la etapa culminante <strong>de</strong>l<br />
proceso -Ia cual, pue<strong>de</strong> repetirse varias veces. <strong>La</strong> magnitud y la<br />
dirección <strong>de</strong> <strong>las</strong> modificaciones -o <strong>de</strong> los intentos <strong>de</strong> modificación<strong>de</strong><br />
los <strong>de</strong>cretos regulatorios estarán <strong>de</strong>terminadas por los impactos<br />
percibidos <strong>de</strong> <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s realizadas por la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, por los<br />
cambios en <strong>las</strong> priorida<strong>de</strong>s <strong>políticas</strong> <strong>de</strong>l público y <strong>de</strong> <strong>las</strong> élites<br />
<strong>políticas</strong> -cambios que son producto <strong>de</strong> <strong>las</strong> transformaciones en <strong>las</strong><br />
condiciones socioeconómicas-, por los recursos políticos <strong>de</strong> los<br />
grupos en competencia y por <strong>las</strong> posiciones estratégicas <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
autorida<strong>de</strong>s partidarias u opositoras <strong>de</strong> la ley.<br />
En este sentido se hacen necesarias algunas obeservaciones. En<br />
primer lugar, durante los cinco o siete años posteriores a la promulgación<br />
<strong>de</strong> la ley básica, un "mediador" (para usar el término <strong>de</strong><br />
Bardach) pue<strong>de</strong> jugar un papel absolutamente <strong>de</strong>terminante para<br />
impedir su revisión. Pero <strong>de</strong>spués. a los diez o quince años, lo que<br />
Attentive Elites: The California Coastal Commissions", in WIl)' Policies Succeed 01' Fail, by<br />
Helen Ingram and Dean Mann, Vol. VIII of Sagc Yearbook in Polines and Public Policy<br />
(Beverly HiUs,Calif.: 1980).<br />
41 Por ejemplo, cerca <strong>de</strong>l 60 por ciento <strong>de</strong> los funcionarios <strong>de</strong> <strong>las</strong> escue<strong>las</strong> sureñas que<br />
percibían como in<strong>de</strong>seables los impactos previstos <strong>de</strong> la abolición <strong>de</strong> la segregación en <strong>las</strong><br />
escue<strong>las</strong>, justificaban su <strong>de</strong>sacato sobre la base <strong>de</strong> que <strong>las</strong> ór<strong>de</strong>nes <strong>de</strong> los tribunales eran<br />
ilegítimas (Rodgers and Bullock, Coercion 10 Compliance: 70-74). Para una visión <strong>de</strong> la<br />
disonancia cognoscitiva, véase: Roger Brown Social Psychology (New York: Macmillan,<br />
1965): 584.604.
364<br />
PAULA. SABATIER Y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
prevalece es el equilibrio <strong>de</strong> <strong>las</strong> fuerzas electorales, al que subyacen<br />
los cambios en <strong>las</strong> condiciones sociales, económicas y tecnológicas.<br />
<strong>La</strong> razón es que, a pesar <strong>de</strong> todo, cualquier mediador individual,<br />
in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> sus recursos o <strong>de</strong> su habilidad, está sujeto<br />
a la <strong>de</strong>rrota electoral, al retiro y a la muerte. Teniendo como base<br />
nuestras hipótesis sobre la <strong>de</strong>clinación que a la larga se observa en<br />
el apoyo <strong>de</strong> los electores hacia la regulación rigurosa y sobre la<br />
incapacidad <strong>de</strong> nuestro sistema político <strong>de</strong> soportar la oposición<br />
intensa que ejercen los intereses legítimos durante periodos promulgados,<br />
concluimos que <strong>las</strong> leyes reglamentarias estrictas serán<br />
invariablemente revisadas y ten<strong>de</strong>rán a <strong>de</strong>slizarse en alguna suerte<br />
<strong>de</strong> subsidios en favor <strong>de</strong> los que llevan la carga onerosa <strong>de</strong> la<br />
<strong>de</strong>cisión. En consecuencia, sostenemos que sólo mediante la combinación<br />
<strong>de</strong> <strong>políticas</strong> distributivas y reglamentarias es como pue<strong>de</strong>n<br />
obtenerse cambios permanentes en el comportamiento <strong>de</strong>l grupo<br />
objetivo.<br />
Implicaciones <strong>de</strong>l marco <strong>de</strong> análisis<br />
Hasta este punto hemos examinado <strong>las</strong> variables relacionadas con<br />
el problema al que se enfrenta una ley, así como <strong>las</strong> variables<br />
legales y <strong>las</strong> variables <strong>políticas</strong> que condicionan el proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>. Se ha propuesto a lo largo <strong>de</strong> la discusión varias<br />
hipótesis, muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong> cuales se refieren a <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> regulatorias<br />
tradicionales, tales como <strong>las</strong> que tienen que ver con los <strong>de</strong>rechos<br />
civiles, con la protección ambiental y <strong>de</strong>l consumidor y con<br />
la seguridad <strong>de</strong> los trabajadores. Esta sección final presenta un<br />
panorama general <strong>de</strong>l marco conceptual, analizando algunas <strong>de</strong><br />
sus premisas, mostrando cómo pue<strong>de</strong> utilizarse para hacer estimaciones<br />
sobre el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, presentando<br />
algunos escenarios en los que se muestre cómo pue<strong>de</strong>n interactuar<br />
<strong>las</strong> variables a lo largo <strong>de</strong>l tiempo y señalando que el marco pue<strong>de</strong><br />
aplicarse a una amplia gama <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> públicas fuera <strong>de</strong>l ámbito<br />
regulatorio tradicional.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 365<br />
En su ensayo, que fue uno <strong>de</strong> los primeros intentos <strong>de</strong> integración<br />
conceptual <strong>de</strong> la bibliografía sobre la <strong>implementación</strong>, Rein y<br />
Rabinovitz proponían que tres fuerzas o "imperativos" básicos<br />
condicionaban el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>: el imperativo legal<br />
(con su énfasis en la intención <strong>de</strong> la ley), el imperativo racional-burocrático<br />
(con su preocupación sobre la viabilidad, la consistencia y<br />
el mantenimiento <strong>de</strong> la organización) y el imperativo consensual<br />
(con su insistencia en los grupos <strong>de</strong> interés afectados por la legislación).<br />
Aunque nuestro marco ha incorporado esos tres factores, su<br />
énfasis se ha concretado en el imperativo legal. Existen para ello<br />
por lo menos dos razones, una <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n empírico y la otra <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n<br />
normativo. 42<br />
Por unlado, pensamos que los académicos <strong>de</strong> la "era conductista''<br />
han tendido a ignorar la importancia <strong>de</strong> <strong>las</strong> variables legales.<br />
Nuestro <strong>de</strong>sacuerdo no está relacionado con su interés en el comportamiento,<br />
sino con su capacidad para darse cuenta <strong>de</strong> que gran<br />
parte <strong>de</strong>l comportamiento burocrático se explica por la estructura<br />
legal o por la ausencia <strong>de</strong> tal estructura. <strong>La</strong> segunda razón para<br />
concentrarnos en el imperativo legal surge <strong>de</strong> la convicción <strong>de</strong> que,<br />
en la medida <strong>de</strong> lo posible, <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> fundamentales<br />
<strong>de</strong> un régimen <strong>de</strong>mocrático <strong>de</strong>ben ser tomadas por funcionarios<br />
electos y no por servidores públicos <strong>de</strong>signados. Así es que uno <strong>de</strong><br />
los objetivos <strong>de</strong> nuestro mo<strong>de</strong>lo ha sido mostrar los mecanismos por<br />
medio <strong>de</strong> los cuales los legisladores y <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s más relevantes<br />
pue<strong>de</strong>n afectar formalmente el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> a través<br />
<strong>de</strong>l diseño normativo y, por otro lado, i<strong>de</strong>ntificar <strong>las</strong> variables no<br />
normativas que podrían impedir <strong>de</strong> manera <strong>de</strong>finitiva el logro <strong>de</strong><br />
los objetivos.<br />
Con esa misma finalidad proponemos una lista <strong>de</strong> verificación y<br />
control que pue<strong>de</strong> ser utilizada por el personal legislativo y por<br />
quienes intervienen en la formación <strong>de</strong> <strong>las</strong> leyes, para estimar la<br />
42 Aquí se hace evi<strong>de</strong>nte nuestra <strong>de</strong>uda intelectual con Thcodore Lowi, The End of<br />
Liberalism (New York: w.w. Norton, 1969).
366 PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
probabilidad <strong>de</strong> que la ley alcance sus objetivos." Al hacer esta<br />
propuesta estamos simplificando hasta cierto punto la situación, ya<br />
que partimos <strong>de</strong> dos premisas relacionadas con la tratabilidad <strong>de</strong>l<br />
problema: '1) que la ley preten<strong>de</strong> lograr un cambio en el comportamiento<br />
<strong>de</strong>l grupo objetivo y2) que existe una teoría razonablemente<br />
válida que vincula los cambios <strong>de</strong> ese comportamiento con la "solución"<br />
<strong>de</strong>l problema que enfrenta la ley;en otras palabras, la mayor<br />
dificultad que encaran quienes formulan <strong>las</strong> leyes es obtener el<br />
acatamiento <strong>de</strong> los grupos objetivo.<br />
1. ¿Han sido formulados con claridad los objetivos normativos?<br />
En caso <strong>de</strong> tratarse <strong>de</strong> múltiples objetivos, ¿se les<br />
jerarquiza con precisión <strong>de</strong> acuerdo con su importancia?<br />
Más aún, si la ley se asigna a una <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>cia ya existente,<br />
¿se indica la prioridad relativa que <strong>de</strong>ben tener los nuevos<br />
objetivos en la totalidad <strong>de</strong> sus programas?<br />
2. ¿Realmente la ley incorpora una teoría casual válida?<br />
3. ¿<strong>La</strong> ley aporta recursos financieros suficientes a <strong>las</strong> instituciones<br />
encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, <strong>de</strong> tal forma que<br />
puedan realizar los análisis técnicos necesarios, aplicar los<br />
objetivos generales a miles <strong>de</strong> casos particulares y verificar<br />
el acatamiento <strong>de</strong> los grupos objetivo?<br />
4. é Minimiza la ley el número <strong>de</strong> instancias <strong>de</strong> veto en y entre<br />
<strong>las</strong> instituciones encargadas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>? ¿Ofrece<br />
suficientes sanciones e incentivos a sus operadores y a los<br />
grupos objetivo? En caso <strong>de</strong> referirse a una función reguladora,<br />
¿¡a ley ofrece exenciones fiscales u otras formas <strong>de</strong><br />
compensación a los miembros <strong>de</strong> los grupos objetivo que<br />
resulten particularmente afectados por los fallos judiciales y<br />
administrativos?<br />
43 Acerca <strong>de</strong> la necesidad <strong>de</strong> realizar estimaciones sobre el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
consúltese: Hargrove, The Missing Link, chapter 1; Bardach, The Implementation Game:<br />
254-267.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA 367<br />
5. ¿Concuerdan <strong>las</strong> normas <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión contenidas en la ley con<br />
los objetivos normativos? Por ejemplo, ¿hacen <strong>de</strong>scansar el<br />
peso <strong>de</strong> la prueba en los grupos objetivo? ZOtorgan tanta<br />
autoridad como es posible <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> <strong>las</strong> instituciones responsables<br />
a aquellos funcionarios que es previsible apoyen más<br />
resueltamente los objetivos? ¿Hace <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r la concesión<br />
<strong>de</strong> permisos o licitaciones <strong>de</strong> fallos específicos congruentes<br />
con los objetivos normativos?<br />
6. ¿<strong>La</strong> ley asigna la responsabilidad <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> a<br />
instituciones que apoyen <strong>de</strong>cididamente sus objetivos y que<br />
con mayor probabilidad otorgarán alta prioridad al programa?<br />
Más específicamente, ¿es posible crear una institución<br />
nueva que administre el programa o bien asignarlo a una<br />
institución prestigiosa ya existente que ofrezca apoyo a los<br />
objetivos y esté en busca <strong>de</strong> un nuevo programa?<br />
7. ¿Maximiza la ley <strong>las</strong> oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> que sus partidarios,<br />
ajenos a <strong>las</strong> instancias <strong>de</strong> gobierno, participen activamente<br />
en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>? En particular, ¿aporta<br />
bases legales para que los partidarios intervengan activamente<br />
en los procedimientos <strong>de</strong> la institución y puedan apelar<br />
contra <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la misma ante los tribunales? ¿Permite<br />
la ley que organizaciones in<strong>de</strong>pendientes y prestigiosas<br />
realicen evaluaciones para supervisar el grado <strong>de</strong> congruencia<br />
entre <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la institución, los impactos <strong>de</strong> esas<br />
<strong>de</strong>cisiones y los objetivos normativos? Por último, ¿es posible<br />
concentrar <strong>de</strong> alguna manera la supervisión legislativa en<br />
manos <strong>de</strong> legisladores partidarios <strong>de</strong> la ley?<br />
8. ¿Qué probabilidad existe <strong>de</strong> que en el futuro previsible<br />
ocurran cambios en <strong>las</strong> condiciones socioeconórnicas o tecnológicas<br />
que pudieran <strong>de</strong>bilitar el apoyo político a los objetivos<br />
normativos? En caso <strong>de</strong> que el logro <strong>de</strong> esos objetivos<br />
<strong>de</strong>penda <strong>de</strong> la innovación tecnológica, ¿qué medida adopta<br />
le ley para fomentar ese progreso?
372 PAUL A. SABATIER y DANIEL A. MAZMANIAN<br />
2. Si la legislación incorpora una teoría a<strong>de</strong>cuada que i<strong>de</strong>ntifique<br />
los principales factores y vínculos casuales que influyen<br />
en la realización <strong>de</strong> los objetivos políticos y si otorga a los<br />
funcionarios responsables autoridad suficiente sobre los grupos<br />
objetivo y otros mecanismos <strong>de</strong> influencia para alcanzar,<br />
por lo menos potencialmente, <strong>las</strong> metas <strong>de</strong>seadas.<br />
3. Si la legislación estructura el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong><br />
manera tal que maximice la posibilidad <strong>de</strong> que los funcionarios<br />
responsables y los grupos objetivo se <strong>de</strong>sempeñen <strong>de</strong><br />
acuerdo con lo <strong>de</strong>seado.<br />
4. Si los mandos superiores <strong>de</strong> la institución responsable poseen<br />
consi<strong>de</strong>rable capacidad política y <strong>de</strong> gestión y si están comprometidos<br />
a lograr <strong>las</strong> metas normativas.<br />
5. Si el programa recibe, a lo largo <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
apoyo activo <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> grupos organizados <strong>de</strong> electores<br />
y <strong>de</strong> legisladores <strong>de</strong> importancia <strong>de</strong>cisiva (O bien, <strong>de</strong> altos<br />
funcionarios) y si los tribunales ofrecen su apoyo o, por lo<br />
menos, se mantienen neutrales.<br />
6. Si la prioridad relativa <strong>de</strong> los objetivos normativos no es<br />
socavada a la larga por el surgimiento <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> públicas<br />
adversas, o por transformaciones socioeconórnicas tan importantes<br />
que <strong>de</strong>biliten la teoría casual o el apoyo político en<br />
que la ley se basa.
374<br />
ROBERT P. STOKER<br />
1986). Por el contrario, valorar la dispersión <strong>de</strong> la autoridad implica<br />
examinar la <strong>implementación</strong> partiendo <strong>de</strong> la base hacia la cúspi<strong>de</strong>.<br />
En este caso, el conocimiento es particular y se circunscribe a <strong>las</strong><br />
situaciones específicas; la tarea <strong>de</strong>l análisis consiste en compren<strong>de</strong>r<br />
los problemas, los puntos <strong>de</strong> vista y la interacción <strong>de</strong> quienes<br />
participan en la <strong>implementación</strong>, situándose en el momento y lugar<br />
precisos en los que los programas públicos hacen contacto con los<br />
ciudadanos (Berman, 1978; Elmore, 1982; Lipsky, 1980; Weikart y<br />
Banet, 1976). Así pues, la selección <strong>de</strong> un mo<strong>de</strong>lo conceptual <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> supone optar por hacer énfasis en un<br />
valor fe<strong>de</strong>ralista en <strong>de</strong>trimento <strong>de</strong> otro.<br />
Es tan alto el costo <strong>de</strong> elegir un mo<strong>de</strong>lo conceptual, que poco<br />
pue<strong>de</strong> aportar la acumulación <strong>de</strong> conocimientos alcanzada a través<br />
<strong>de</strong>l trabajo teórico. Como ocurre con el proceso mismo <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
la tercera generación <strong>de</strong> investigaciones sobre la <strong>implementación</strong><br />
(Goggin, 1986)<strong>de</strong>be apren<strong>de</strong>r a reconciliar estos valores<br />
en competencia, ya que ambos resultan esenciales para la <strong>implementación</strong><br />
en un sistema fe<strong>de</strong>ral. Una posibilidad <strong>de</strong> reconciliación<br />
resi<strong>de</strong> en la construcción <strong>de</strong> marcos conceptuales sintéticos a partir<br />
<strong>de</strong> elementos seleccionados <strong>de</strong> los enfoques "<strong>de</strong> arriba hacia abajo"<br />
y <strong>de</strong> "abajo hacia arriba" (véase, por ejemplo, Elmore, 1985;Lester,<br />
Bowman,Goggin y O'Toole, 1987; Sabatier, 1986). Conscientes <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> predilecciones <strong>de</strong> cada enfoque, estos intentos <strong>de</strong> síntesis buscan<br />
el equilibrio, tomando prestados elementos <strong>de</strong> ambos. El enfoque<br />
que asume este ensayo es diferente en alguna medida; propone un<br />
marco para el "régimen<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>" que conjunta <strong>las</strong> dos<br />
explicaciones, aparentemente contradictorias, elaboradas en torno<br />
al <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong> ventaja que ofrece esta<br />
propuesta en relación con el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la teoría, consiste en la<br />
combinación <strong>de</strong> elementos normativos y positivos <strong>de</strong> ambas explicaciones<br />
en un solo marco <strong>de</strong> referencia que resulta mucho más<br />
completo.
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 375<br />
<strong>La</strong>s explicaciones que el marco para el régimen <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
preten<strong>de</strong> combinar, han sido entresacadas <strong>de</strong> la literatura<br />
sobre <strong>implementación</strong> y representan aspectos cruciales <strong>de</strong> <strong>las</strong> perspectivas<br />
"<strong>de</strong> arriba hacia abajo" y "<strong>de</strong> abajo hacia arriba".' Una <strong>de</strong><br />
el<strong>las</strong> proviene <strong>de</strong> un mo<strong>de</strong>lo "instrumental" que concibe a la <strong>implementación</strong><br />
como medio para llevar a efecto <strong>las</strong> ór<strong>de</strong>nes <strong>de</strong> la autoridad<br />
superior. Este punto <strong>de</strong> vista valora la autoridad central y<br />
atribuye <strong>las</strong> características <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño a la complejidad <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong> otra explicación fue tomada <strong>de</strong> un<br />
mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> "adaptación" que valora la dispersión <strong>de</strong> la autoridad y<br />
analiza la <strong>implementación</strong> a partir <strong>de</strong> la base. Des<strong>de</strong> esta otra<br />
perspectiva, el <strong>de</strong>sempeño es una consecuencia <strong>de</strong>l contexto estratégico<br />
en el que tiene lugar la <strong>implementación</strong>. Los analistas ten<strong>de</strong>rían<br />
<strong>de</strong> buen grado a yuxtaponer ambas posiciones como mo<strong>de</strong>los<br />
incompatibles <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>y a seleccionar aquel<br />
que consi<strong>de</strong>raran más apropiado para un contexto dado. En contraste,<br />
el marco para el régimen <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> que se<br />
propone aquí incorpora ambos enfoques.<br />
El análisis <strong>de</strong>l régimen y<br />
el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
Un régimen <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> es aquel que regula <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l proceso. Un régimen es un or<strong>de</strong>namiento político que institucionaliza<br />
valores importantes para la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones públicas<br />
(Elkin, 1986); pero un régimen es, también, un or<strong>de</strong>namiento organizativo,<br />
que ayuda a <strong>de</strong>finir ya consolidar los valores políticos que<br />
le son inherentes. Por lo tanto, un régimen <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong> ser consi<strong>de</strong>rado como un arreglo entre los participantes en<br />
la <strong>implementación</strong>, que i<strong>de</strong>ntifica los valores que <strong>de</strong>ben acatarse<br />
1 Sería preferible reconciliar <strong>las</strong> perspectivas "<strong>de</strong> arriba hacia abajo" y "<strong>de</strong> abajo hacia<br />
arriba" <strong>de</strong> manera directa ycompleta. Sin embargo, la diversidad <strong>de</strong> investigaciones que se<br />
han producido al amparo <strong>de</strong> tales <strong>de</strong>nominaciones, hace poco viable esa pretensión.
376<br />
ROBERT P. STOKER<br />
durante ese proceso y proporciona un marco organizativo para la<br />
promoción <strong>de</strong> los valores.<br />
Por ejemplo, cuando se implementa a través <strong>de</strong> mecanismos<br />
similares a los <strong>de</strong> mercado, pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>cirse que la política promueve<br />
valores tales como la "soberanía <strong>de</strong> los consumidores" o la "eficiencia".<br />
Pero un régimen similar al <strong>de</strong> mercado es más que una <strong>de</strong>claración<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>seos; <strong>de</strong>ben existir <strong>de</strong> por medio un cierto<br />
or<strong>de</strong>namiento organizativo capaz <strong>de</strong> generar un contexto don<strong>de</strong> los<br />
valores <strong>de</strong>l régimen puedan ser realizados. <strong>La</strong>s <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>l lado<br />
<strong>de</strong>l consumo -por ejemplo mediante vales <strong>de</strong> educación-, son <strong>de</strong><br />
poca ayuda a la soberanía <strong>de</strong>l consumidor y a la eficiencia, si se<br />
toman ignorando la calidad <strong>de</strong> los productos o <strong>las</strong> alternativas <strong>de</strong><br />
consumo. En este contexto, la sola distribución <strong>de</strong> vales no constituye<br />
un régimen similar al mercado; los arreglos organizativos<br />
<strong>de</strong>ben vincular los valores <strong>de</strong>l proceso con sus prácticas específicas.<br />
En el nivel organizativo, un régimen es un sistema <strong>de</strong> reg<strong>las</strong>,<br />
normas y procedimientos que gobierna la interacción <strong>de</strong> los participantes<br />
con el fin <strong>de</strong> dar cumplimiento a alguna <strong>de</strong>cisión colectiva.<br />
El régimen pue<strong>de</strong> alterar los costos <strong>de</strong> <strong>las</strong> transacciones, la disponibilidad<br />
<strong>de</strong> información o el nivel <strong>de</strong> incertidumbre en el proceso<br />
<strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones (Axelrod y Keohane, 1985); pue<strong>de</strong>, también,<br />
promover la cooperación, haciendo que la relación entre los participantes<br />
adquiera regularidad y predictibilidad. El contexto político<br />
don<strong>de</strong> tiene lugar la <strong>implementación</strong> está <strong>de</strong>terminado, en gran<br />
medida, por los arreglos organizativos <strong>de</strong>l régimen: ¿Quién está en<br />
posición <strong>de</strong> influir en el resultado <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>?<br />
¿Quién <strong>de</strong>bería ser consultado -yen qué circunstancias-? ¿Qué<br />
información se comparte con quién? ¿Cuáles son <strong>las</strong> pautas <strong>de</strong>l<br />
comportamiento aceptable? ¿Cómo se hacen valer <strong>las</strong> normas y los<br />
procedimientos?<br />
Algunos aspectos importantes <strong>de</strong>l marco conceptual <strong>de</strong>l régimen<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong> (implementation regime framework) han<br />
sido tomados <strong>de</strong> la literatura sobre la cooperación internacional
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN<br />
(Axelrod y Keohane, 1985; Keohane, 1984; Oye, 1985; Young,<br />
1980).2 Esos trabajos consi<strong>de</strong>ran que la coordinación en política<br />
internacional es un problema estratégico; a pesar <strong>de</strong> la diversidad<br />
<strong>de</strong> puntos <strong>de</strong> vista y <strong>de</strong> intereses, <strong>de</strong> la incertidumbre y <strong>de</strong> la<br />
autoridad compartida, diversos gobiernos in<strong>de</strong>pendientes se ven en<br />
la necesidad <strong>de</strong> cooperar para satisfacer sus intereses mutuos. El<br />
marco para el régimen <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> traslada este problema<br />
a la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> nacionales en un contexto<br />
fe<strong>de</strong>ral; la <strong>implementación</strong> intergubernamental requiere cooperación.<br />
No obstante, durante el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> el fe<strong>de</strong>ralismo<br />
genera tensiones que no son fáciles <strong>de</strong> superar, que<br />
amenazan el li<strong>de</strong>razgo que ejerce el gobierno nacional y que llegan<br />
a dificultar, inclusive, la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> que prometen<br />
beneficios generalizados.<br />
Los regímenes son mol<strong>de</strong>ados por "principios potencialmente conflictivos"que<br />
preten<strong>de</strong>norientarlatoma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones públicas (Stone,<br />
1987, p. 269). Un régimen fe<strong>de</strong>ralista <strong>de</strong>be conciliar <strong>las</strong> preferencias<br />
contrapuestas en torno al li<strong>de</strong>razgo centralizado o a la autoridad<br />
dispersa durante la <strong>implementación</strong>. Éste es un problema típico <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> que elabora un gobierno nacional en un Estado fe<strong>de</strong>ral caracterizado<br />
por una economía política liberal. En este contexto, la autoridad<br />
se fragmenta entre el mercado y el Estado y en el interior <strong>de</strong> la<br />
estructura misma <strong>de</strong>l Estado. Así, la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política<br />
2 Aunque <strong>las</strong> subdivisiones disciplinarias <strong>de</strong> la ciencia política parecerían <strong>de</strong>smentirlo,<br />
existe alguna analogía entre los problemas que conlleva la organización <strong>de</strong> la cooperación<br />
en lacomunidad internacional ylos problemas para gobernar un estado fe<strong>de</strong>ral, en particular<br />
si éste se caracteriza por una economía polúica liberal. Los problemas se asemejan en la<br />
medida en la que no existe una sola autoridad que domine por completo la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> la política; lo habitual es que exista una distribución dispersa <strong>de</strong> la autoridad, con la<br />
posibilidad cercana <strong>de</strong> que surjan conflictos entre <strong>las</strong> partes interesadas. Aunque los<br />
analistas internacionales puedan pensar que el ejercicio doméstico <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r es menos difícil<br />
<strong>de</strong>bido a la limitación <strong>de</strong> la violencia, al respeto que se tiene hacia los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> propiedad<br />
y los contratos y a la estructura constitucional, la percepción <strong>de</strong>l ejercicio nacional <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r<br />
como una tarea sencilla se basa, parcialmente, en el mito <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> automática.<br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> doméstica comparte una característica esencial con la política internacional:<br />
la necesidad <strong>de</strong> manejar el conflicto y la cooperación en un contexto <strong>de</strong> autoridad<br />
difusa para lograr los objetivos <strong>de</strong> la política.<br />
377
378<br />
ROBERT P. STOKER<br />
requiere un arreglo intergubernamental que conjunte los medios y<br />
los fines <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
A pesar <strong>de</strong> que la <strong>implementación</strong> tiene lugar <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> un<br />
sistema establecido <strong>de</strong> ejercicio <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, nuestro marco para el<br />
régimen presupone que se <strong>de</strong>be fomentar la cooperación al interior<br />
<strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Esta hipótesis <strong>de</strong>safía <strong>las</strong> i<strong>de</strong>as<br />
sobre el "fe<strong>de</strong>ralismo cooperativo" que se remontan a los Fundadores.<br />
Vincent Ostrom (1987, p. 129) afirma que "la premisa fundamental<br />
<strong>de</strong> un fe<strong>de</strong>ralismo cooperativo" fue enunciada por<br />
Alexan<strong>de</strong>r Hamilton (p. 129). Discutiendo la posibilidad <strong>de</strong> la<br />
coordinación política entre los gobiernos nacional y estatales en<br />
asuntos fiscales, Hamilton aseveraba:<br />
Puesto que ninguno pue<strong>de</strong> controlar al otro, cada uno tendrá un<br />
interés evi<strong>de</strong>nte y razonable en la autocontención recíproca. Y<br />
ahí don<strong>de</strong> exista un interés común inmediato, podremos contar<br />
confiadamente con su operación. (Fe<strong>de</strong>ralist 36, citado en Rossiter,<br />
1961,p. 221. El énfasis correspon<strong>de</strong> al original.)<br />
<strong>La</strong> premisa <strong>de</strong>l fe<strong>de</strong>ralismo cooperativo, expresada en la <strong>de</strong>claración<br />
<strong>de</strong> Hamilton, supone que el interés mutuo es una condición<br />
suficiente para la coordinación política en un sistema fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong><br />
ejercicio <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r. Esta premisa tiene que ser reexaminada a la luz<br />
<strong>de</strong> la teoría reciente sobre los problemas <strong>de</strong> cooperación y coordinación<br />
política entre actores in<strong>de</strong>pendientes. Mancur Olson (1971)<br />
asevera que la provisión <strong>de</strong> bienes públicos es una tarea problemática,<br />
aun en los casos en los que existe interés mutuo. Los estudios<br />
sobre el régimen internacional sugieren que hay ciertas condiciones<br />
contextuales específicas que facilitan el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> vínculos <strong>de</strong><br />
. cooperación entre gobiernos in<strong>de</strong>pendientes. Lo que resulta más<br />
importante aún, es que la literatura llega a i<strong>de</strong>ntificar acciones<br />
capaces <strong>de</strong> acrecentar la viabilidad <strong>de</strong> la cooperación.<br />
Des<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l marco <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong>l régimen, la tarea<br />
esencial <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> consiste en crear un contexto que
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 379<br />
haga posible <strong>de</strong> que los participantes cooperen para conseguir los<br />
objetivos <strong>de</strong> la política, a pesar <strong>de</strong> la ausencia <strong>de</strong> una autoridad<br />
dominante. No se presupone que la cooperación se <strong>de</strong>rive automáticamente<br />
<strong>de</strong>l interés mutuo que puedan tener los participantes en<br />
la <strong>implementación</strong>; en consecuencia, se analiza el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
con el propósito <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar si existe un contexto<br />
o mecanismos idóneos que amplíen los incentivos para la cooperación.<br />
Es este énfasis en la cooperación lo que distingue a nuestro<br />
marco para el régimen <strong>de</strong> <strong>las</strong> perspectivas ya <strong>de</strong>sarrolladas en torno<br />
al problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.' Los enfoques verticales, "<strong>de</strong><br />
arriba hacia abajo", privilegian la obediencia por encima <strong>de</strong> la<br />
cooperación. En cambio, los enfoques que parten <strong>de</strong> la base hacia<br />
la cúspi<strong>de</strong> se concentran en la resolución <strong>de</strong> conflictos, pero no<br />
llegan a cuestionarse acerca <strong>de</strong> la manera en la que los participantes<br />
en la <strong>implementación</strong> podrían realizar su interés mutuo a través <strong>de</strong><br />
la cooperación.<br />
En <strong>las</strong> siguientes secciones se presenta el marco <strong>de</strong>l régimen <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>. Para comenzar, se precisan los elementos <strong>de</strong> la<br />
teoría <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> que se incorporan al marco, a través <strong>de</strong><br />
la exposición <strong>de</strong> dos "mo<strong>de</strong>los parciales" (Allison, 1971, p. 275) <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. A fin <strong>de</strong> comparar <strong>las</strong> explicaciones<br />
acerca <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> que ofrecen esos<br />
mo<strong>de</strong>los parciales alternativos, se interpretan, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva<br />
<strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> ellos, algunos aspectos <strong>de</strong> la muy conocida iniciativa<br />
sobre la Administración para el Desarrollo Económico (Economic<br />
Development Administration, [DA) <strong>de</strong> Oakland, estudiada por<br />
Pressman y Wildavsky.' Posteriormente, se presenta el marco <strong>de</strong>l<br />
régimen <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> como una alternativa que combina<br />
elementos esenciales <strong>de</strong> ambos mo<strong>de</strong>los parciales; asimismo, se<br />
3 Aunque se ha hecho mención <strong>de</strong> los regímenes en la literatura sobre <strong>implementación</strong><br />
(véase Sabatier y Klosterman, 1981), la i<strong>de</strong>a no ha sido <strong>de</strong>sarrollada nunca <strong>de</strong> manera cabal<br />
como un marco conceptual <strong>de</strong> análisis,<br />
4 Quienes no estén familiarizados con el caso podrían examinarel trabajo <strong>de</strong> Pressman<br />
y Wildavsky, 1983, especialmente los capítulos l al 4.
380<br />
ROBERT P. STOKER<br />
reinterpreta el caso <strong>de</strong> Oakland, <strong>de</strong>stacando los problemas habidos<br />
en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> un régimen más a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
En la sección con la que concluye el ensayo se discuten <strong>las</strong> implicaciones<br />
<strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l<br />
régimen.<br />
Una perspectiva instrumental<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
El mo<strong>de</strong>lo instrumental ve a la <strong>implementación</strong> como un proceso<br />
<strong>de</strong> producción; su propósito consistiría en producir, con eficiencia<br />
y fi<strong>de</strong>lidad, los resultados <strong>de</strong> la política esperados por quienes la<br />
formularon. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> comienza en la cúspi<strong>de</strong> y sigue un<br />
curso <strong>de</strong>scen<strong>de</strong>nte a través <strong>de</strong> una jerarquía <strong>de</strong> organizaciones, a<br />
medida que los resultados <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> cada organización se<br />
convierten en insumos para el siguiente nivel en la escala. <strong>La</strong><br />
iniciativa política fe<strong>de</strong>ral es el catalizador que provoca que el responsable<br />
fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> elabore los <strong>de</strong>talles y requisitos<br />
<strong>de</strong>l programa. Estos requisitos fe<strong>de</strong>rales se convierten en un<br />
insumo para aquellos participantes en la <strong>implementación</strong> encargados<br />
<strong>de</strong> formular los programas estatales o locales.<br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> es un proceso problemático, <strong>de</strong>bido a que<br />
durante ella se producen múltiples ocasiones <strong>de</strong> error en la comunicación<br />
o <strong>de</strong> distorsión <strong>de</strong> <strong>las</strong> intenciones <strong>de</strong> quienes formulan <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>. En el nivel fe<strong>de</strong>ral, la insubordinación o el aletargamiento<br />
burocráticos pue<strong>de</strong>n <strong>de</strong>sviar o <strong>de</strong>scarrilar cualquier iniciativa gubernamental<br />
(Baum, 1984; Edwards, 1980; Montjoy y O'Toole,<br />
1979). En el nivel intergubemamcntal, el fe<strong>de</strong>ralismo pue<strong>de</strong> acarrear<br />
la <strong>de</strong>sviación o la modificación <strong>de</strong> <strong>las</strong> intenciones fe<strong>de</strong>rales<br />
originales (Berman, 1978; Derthick, 1972; Elmore, 1978; O'Toole<br />
y Montjoy, 1984; Van Horn y Van Meter, 1976). El problema que<br />
se plantea consiste en saber si el programa, tal y como se le implementa,<br />
es congruente con los objetivos <strong>de</strong> quienes formularon la<br />
política, si es meramente simbólico, °si no se ejecuta en absoluto.
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 381<br />
El fundamento normativo <strong>de</strong> este mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>scansa en la <strong>de</strong>mocracia,<br />
un punto <strong>de</strong> vista acerca <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
que <strong>de</strong>fine y separa muy estrictamente la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la<br />
formulación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Se consi<strong>de</strong>ra que la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> es legítima cuando sus objetivos son diseñados justamente<br />
por representantes electos (Redford, 1969). <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> se<br />
limita a la transformación fiel y eficiente <strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> la<br />
política en acciones (Thompson, 1984). Por consiguiente, la <strong>de</strong>sviación<br />
respecto <strong>de</strong> la visión original <strong>de</strong> quienes formularon la política<br />
se consi<strong>de</strong>ra como un comportamiento disfuncional, resultante <strong>de</strong><br />
motivaciones <strong>políticas</strong> ilegítimas.<br />
Con el fin <strong>de</strong> evitar esas influencias ilegítimas, quienes elaboran<br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> pue<strong>de</strong>n intentar "programar" la <strong>implementación</strong> por<br />
medio <strong>de</strong> la especificación <strong>de</strong>tallada <strong>de</strong>l comportamiento <strong>de</strong>seado<br />
y prever <strong>las</strong> probables contingencias (Berman, 1980; Sharp, 1981).<br />
Des<strong>de</strong> luego, el problema <strong>de</strong> programar el comportamiento <strong>de</strong> los<br />
participantes en la <strong>implementación</strong> pue<strong>de</strong> reducirse a su mínima<br />
expresión si el diseño <strong>de</strong> la política contempla una selección estricta<br />
<strong>de</strong> los participantes, quienes <strong>de</strong>ben estar muy comprometidos con<br />
el objetivo <strong>de</strong> la misma (Sabatier y Mazmanian, 1983). Aquellos<br />
aspectos <strong>de</strong> la iniciativa que no puedan programarse, <strong>de</strong>berán ser<br />
objeto <strong>de</strong> una estrecha supervisión y <strong>de</strong> correcciones permanentes<br />
por parte<strong>de</strong> un mediador (fixer), en cuanto se <strong>de</strong>tecte algún comportamiento<br />
<strong>de</strong>sviado (Bardach, 1977).<br />
ELABORACIÓN DEL MODELO INSTRUMENTAL<br />
El mo<strong>de</strong>lo instrumental contempla un conjunto <strong>de</strong> participantes<br />
que eligen, a su vez, entre dos comportamientos alternativos:<br />
1) cooperar en la consecución <strong>de</strong>l propósito que les ha sido<br />
confiado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el nivel superior por el participante que los antece<strong>de</strong>,<br />
o 2) vetar la iniciativa. Se piensa que la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> cooperar<br />
o <strong>de</strong> vetar <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong>l grado <strong>de</strong> conflicto <strong>de</strong> los participantes en la<br />
<strong>implementación</strong> con el objetivo <strong>de</strong> la política.
382<br />
ROBERT P. STOKER<br />
<strong>La</strong> complejidad interorganizacional y el conflicto son factores<br />
fundamentales en algunas explicaciones complementarias acerca<br />
<strong>de</strong>l fracaso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> (Pressman y Wildavsky, 1(83). <strong>La</strong><br />
complejidad -<strong>de</strong>terminada por el número <strong>de</strong> eslabonamientos que<br />
se presentan en la trayectoria <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>- reduce la<br />
posibilidad <strong>de</strong> lograr el éxito, cuando la probabilidad <strong>de</strong> éxito<br />
correspondiente a cada eslabón particular es menor a uno. El<br />
fracaso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> es resultado inevitable <strong>de</strong> la fragilidad<br />
<strong>de</strong> un sistema que distribuye el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> veto entre <strong>de</strong>masiados<br />
participantes. El conflicto entre organizaciones -que implica una<br />
muy baja probabilidad <strong>de</strong> éxito en cualquier punto <strong>de</strong> la secuenciadisminuye<br />
la posibilidad <strong>de</strong> éxito en la <strong>implementación</strong>, puesto que<br />
los participantes particulares se hallan en condiciones <strong>de</strong> ejercer su<br />
po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> veto. <strong>La</strong> combinación <strong>de</strong> complejidad y conflicto constituye<br />
una fórmula infalible para el fracaso.<br />
INIERPRETACIÓN DE LA INICIATIVA DE OAKLAND<br />
<strong>La</strong> interpretación que proporciona el mo<strong>de</strong>lo instrumental es<br />
perfectamente coherente con el análisis <strong>de</strong> Pressman y Wildavsky<br />
(1983) sobre la complejidad <strong>de</strong> la acción conjunta. Este análisis<br />
asegura que la complejidad excesiva fue una <strong>de</strong> <strong>las</strong> características<br />
<strong>de</strong> la iniciativa <strong>de</strong> Oakland. El número total <strong>de</strong> participantes en la<br />
<strong>implementación</strong> ap<strong>las</strong>tó la posibilidad <strong>de</strong> que se produjera consenso<br />
alguno en torno al valor <strong>de</strong>l programa. Pressman y Wildavsky<br />
(1983) elaboran una estimación <strong>de</strong>l número <strong>de</strong> "instancias <strong>de</strong> aprobación"<br />
implicadas en el proceso y concluyen que, dado el gran<br />
número <strong>de</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> veto, el éxito <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
resultaba muy improbable (p. 107).Su recomendación, consistente<br />
en reducir el número <strong>de</strong> participantes en la <strong>implementación</strong>, coinci<strong>de</strong><br />
también con el mo<strong>de</strong>lo instrumental. Los participantes contribuyen<br />
a incrementar la complejidad, por lo que se les <strong>de</strong>bería<br />
incorporar al proceso únicamente cuando su presencia fuese imprescindible.<br />
En la medida <strong>de</strong> lo posible, el diseño <strong>de</strong> la política
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 383<br />
<strong>de</strong>bería eliminar la complejidad excesiva, no sólo porque genera<br />
<strong>de</strong>sperdicio, sino porque socava el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l sistema.<br />
CRÍTICAS AL MODELO INSTRUMENTAL<br />
El mo<strong>de</strong>lo instrumental no ofrece pautas para <strong>de</strong>terminar qué<br />
participantes en la <strong>implementación</strong> son indispensables y cuáles<br />
contribuyen a intensificar el exceso en la complejidad. El mo<strong>de</strong>lo<br />
no ofrece indicaciones para la simplificación <strong>de</strong>l proceso, sino que<br />
se limita a afirmar que es mejor reducir la cantidad <strong>de</strong> participantes.<br />
Más preocupante todavía resulta el silencio <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo respecto a<br />
la <strong>implementación</strong> misma. <strong>La</strong>s implicaciones que para <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
tiene el mo<strong>de</strong>lo instrumental son importantes en relación con su<br />
diseño y no con la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong><strong>implementación</strong> se consi<strong>de</strong>ra<br />
como un instrumento; la legitimidad exige que quienes formulan <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>, no quienes <strong>las</strong> implementan, <strong>de</strong>finan el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
mediante la selección <strong>de</strong> los participantes.<br />
También se pue<strong>de</strong> criticar al mo<strong>de</strong>lo instrumental por su pretensión<br />
quimérica <strong>de</strong> programar totalmente el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
Lograr esto requeriría que quienes formulan <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> fuesen capaces <strong>de</strong> lograr el consenso, <strong>de</strong> pre<strong>de</strong>cir los<br />
problemas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> y <strong>de</strong> articular el objetivo <strong>de</strong> la política.<br />
Obviamente esta empresa rebasará la racionalidad <strong>de</strong> quienes<br />
formulan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> o la capacidad <strong>de</strong> los procesos institucionales<br />
que generan y expresan iniciativas <strong>políticas</strong>. Aun el consenso pue<strong>de</strong><br />
resultar insuficiente o irrelevante si no se prevén ciertos aspectos<br />
<strong>de</strong>l problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, o si <strong>las</strong> circunstancias cambian<br />
con el paso <strong>de</strong>l tiempo.<br />
A la base <strong>de</strong> la pretensión <strong>de</strong> programar enteramente el proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong> se encuentra la creencia <strong>de</strong> que todo el conflicto<br />
social legítimo ha sido resuelto en la fase <strong>de</strong> la formulación <strong>de</strong> una<br />
política. Sin embargo, en caso <strong>de</strong> que los responsables <strong>de</strong> la formulación<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> hayan sido incapaces <strong>de</strong> resolver cabalmente<br />
los conflictos, podría pensarse que sería funcional y hasta necesario
384<br />
ROBERT P. STOKER<br />
para la <strong>implementación</strong> introducir alguna modificación en la propuesta.<br />
En caso <strong>de</strong> existir conflictos legítimos, la resolución <strong>de</strong> los<br />
mismos, así como <strong>las</strong> necesarias transacciones <strong>políticas</strong>, se convierten<br />
en aspectos importantes <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> (Rein<br />
y Rabinovitz, 1978). Esto supone asumir una concepción "adaptativa"<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> (Berman, 1980; Sharp, 1981) que amplíe<br />
significativamente el ámbito <strong>de</strong> <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s a <strong>de</strong>sarrollar durante<br />
el proceso. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> efectiva requeriría que <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
ambiguas ganasen en precisión, o que SP. corrigieran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
<strong>de</strong>fectuosas durante el proceso mismo <strong>de</strong> su <strong>implementación</strong>, ajustándo<strong>las</strong><br />
a <strong>las</strong> condiciones locales o a <strong>las</strong> contingencias imprevistas.<br />
Así, se perfila una perspectiva evolutiva <strong>de</strong> la formulación <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>, según la cual <strong>las</strong> iniciativas irían <strong>de</strong>sarrollando e i<strong>de</strong>ntificando<br />
soluciones viables a lo largo <strong>de</strong> <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> (Majone y Wildavsky, 1983, pp. 177-178). Si la<br />
política evoluciona durante la <strong>implementación</strong>, el proceso podría<br />
comportar una dimensión política -caracterizada por la representación<br />
<strong>de</strong> intereses y la resolución <strong>de</strong> conflictos- cuya comprensión<br />
exigiría examinar cuidadosamente la interacción y la<br />
adaptación mutua <strong>de</strong> los participantes en la <strong>implementación</strong>.<br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> como adaptación<br />
Para el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la adaptación, la <strong>implementación</strong> es una relación<br />
<strong>de</strong> intercambio en la que cada parte aporta algo <strong>de</strong> valor. Habitualmente,<br />
el gobierno fe<strong>de</strong>ral proporciona recursos (financieros y <strong>de</strong><br />
autoridad) a los intermediarios, quienes por su parte colaboran en<br />
la consecución <strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> la política fe<strong>de</strong>ral. <strong>La</strong> naturaleza<br />
concreta <strong>de</strong> <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> obliga a los responsables<br />
a reconsi<strong>de</strong>rar y resolver los costos y contradicciones que<br />
fueron reprimidos o ignorados durante la formulación <strong>de</strong> la política<br />
(Stone, 1980). En consecuencia, <strong>las</strong> iniciativas <strong>políticas</strong> evolucionan<br />
a medida que van recorriendo el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> y van
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 385<br />
dando respuesta a <strong>las</strong> diversas transformaciones <strong>de</strong> la práctica, la<br />
perspectiva y la valoración,<br />
A menos que se logre una adaptación (accommodation) entre<br />
los participantes en la <strong>implementación</strong>, la iniciativa corre el riesgo<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sviarse durante el proceso. Esta afirmación constituye una<br />
clara ruptura con el mo<strong>de</strong>lo instrumental. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>ja<br />
<strong>de</strong> ser consi<strong>de</strong>rada como un medio para lograr los objetivos <strong>de</strong><br />
quienes formulan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>; se convierte, por el contrario, en una<br />
arena política y en una fuente legítima <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r político para<br />
quienes participan en el proceso. Cuando los participantes en la<br />
<strong>implementación</strong> se ven obligados a adaptarse, <strong>las</strong> iniciativas <strong>políticas</strong><br />
tien<strong>de</strong>n a ser incrementales y el li<strong>de</strong>razgo central reduce su<br />
campo <strong>de</strong> acción a la consecución <strong>de</strong> cambios marginales en los<br />
valores organizativos existentes. El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la adaptación consi<strong>de</strong>ra<br />
a la <strong>implementación</strong> como un juego <strong>de</strong> negociación en el que<br />
los intereses bien afianzados compiten por el control <strong>de</strong>l programa<br />
(Bardach, 1977; Ingram, 1977; Nakamura y Smal1wood, 1980; Ripley<br />
y Franklin,1982; Salamon, 1981). Los resultados <strong>de</strong> la política<br />
se generan como consecuencia <strong>de</strong> la interacción <strong>de</strong> los participantes<br />
en la <strong>implementación</strong> (Edner, 1976) y escapan al control <strong>de</strong> cualquier<br />
participante individual.<br />
ELABORACIÓN DEL MODELO DE LA ADAPTACiÓN<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la adaptación calcula la posibilidad <strong>de</strong> que se<br />
produzcan <strong>de</strong>terminados resultados en la <strong>implementación</strong> sobre la<br />
base <strong>de</strong> la probabilidad <strong>de</strong> intersección <strong>de</strong> <strong>las</strong> elecciones realizadas<br />
por los participantes. En la Figura 1se presenta un ejemplo tomado<br />
<strong>de</strong>l estudio <strong>de</strong> Pressman y Wildavsky. Se i<strong>de</strong>ntifican dos participantes:<br />
la Administración para el Desarrollo Económico (EDA), que es<br />
el patrocinador fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>l programa, y World Airways, un intermediario<br />
local. Cada participante elige una <strong>de</strong> dos estrategias posibles:<br />
la cooperación o el abandono <strong>de</strong>l programa. Por cooperación se<br />
entien<strong>de</strong> la disposición a adaptar el programa para dar cabida a <strong>las</strong>
386<br />
ROBERT P. STOKER<br />
preocupaciones <strong>de</strong> otros participantes en la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong><br />
estrategia opuesta, la <strong>de</strong>serción, significa negarse a suscribir acuerdos<br />
durante el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, insistiendo en que el<br />
programa opere <strong>de</strong> la manera más favorable posible al propio<br />
interés. <strong>La</strong> intersección <strong>de</strong> estas estrategias produce cuatro resultados<br />
(A, B, e y D).<br />
Patrocinador fe<strong>de</strong>ral,<br />
EDA<br />
cooperación<br />
<strong>de</strong>fección<br />
Intermediario local, World Airways<br />
cooperación<br />
A<br />
e<br />
<strong>de</strong>fección<br />
FIGURA 1. Interacción estratégica entrelosparticipantes en la implemeruacion<br />
El resultado A, que supone la cooperación <strong>de</strong> ambos participantes,<br />
correspon<strong>de</strong> a la <strong>implementación</strong> que se <strong>de</strong>sarrolla a través <strong>de</strong> la<br />
"adaptación mutua". Esta adaptación se produce a medida que la<br />
política evoluciona hacia acuerdos viables que reflejan <strong>las</strong> preocupaciones<br />
<strong>de</strong> los participantes en la .<strong>implementación</strong> (Berman, 1978;<br />
Mc<strong>La</strong>ughlin, 1976). El resultado B, producto <strong>de</strong>l abandono <strong>de</strong>l programa<br />
por parte <strong>de</strong> uno solo <strong>de</strong> los participantes-el intermediario en<br />
este caso-, representa la apropiación, la modificación <strong>de</strong> la iniciativa<br />
fe<strong>de</strong>ral con el fin <strong>de</strong> sujetarla a los intereses <strong>de</strong>l intermediario. El<br />
resultado e, que se <strong>de</strong>riva <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fección por parte <strong>de</strong>l patrocinador<br />
fe<strong>de</strong>ral, indica que se logra el acatamiento porparte <strong>de</strong>l intermediario<br />
y que el programa fe<strong>de</strong>ral se implementa sin modificaciones sustanciales<br />
(lo cual constituye, a su vez, el resultado predilecto <strong>de</strong> los<br />
analistas que suscriben el mo<strong>de</strong>lo instrumental). El resultado D, que<br />
se obtiene cuando ambos participantes abandonan el programa,<br />
tiene como consecuencia el estancamiento <strong>de</strong> la política.<br />
B<br />
D
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 387<br />
Para analizar la <strong>implementación</strong>, el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la adaptación<br />
propone como primeraetapa la <strong>de</strong>scripción <strong>de</strong>l contexto estratégico<br />
creado por la iniciativa política. Pue<strong>de</strong> producirse cualquiera <strong>de</strong> los<br />
tres estados, <strong>de</strong>pendiendo <strong>de</strong> <strong>las</strong> preferencias <strong>de</strong> los participantes<br />
respecto <strong>de</strong> los resultados viables (Oye, 1985). Cuando existen<br />
posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> obtener beneficios mutuos mediante la cooperación,<br />
se producirá un contexto <strong>de</strong> motivaciones mixtas; la condición<br />
para que un contexto tal llegue a crearse, es que los participantes<br />
opten por la adaptación mutua y no por el estancamiento <strong>de</strong> la<br />
política. En este contexto habrá incentivos tanto para la cooperación<br />
como para la <strong>de</strong>fección.' Si uno <strong>de</strong> los participantes opta por el<br />
estancamiento <strong>de</strong> la política y no por la adaptación mutua, la<br />
interacción se verá sometida a un estado <strong>de</strong> "parálisis". En esta<br />
circunstancia no hay solución viable, porque no existen beneficios<br />
mutuos que se <strong>de</strong>riven <strong>de</strong> la cooperación. En contraste, la "armonía"<br />
se producirá siempre que los participantes en la <strong>implementación</strong><br />
prefieran la cooperación a la <strong>de</strong>fección; en este caso, la<br />
cooperación -que no tiene más incentivo que el <strong>de</strong> alcanzar la<br />
satisfacción <strong>de</strong>l interés propio-, no resulta problemática.<br />
EL MODELO DE LA ADAPTACIÓN<br />
APLICADO AL CASO DE OAKLAND<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la adaptación proporciona dos interpretaciones<br />
posibles <strong>de</strong>l caso estudiado por Pressman y Wildavsky. Cuál <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
dos fue más a<strong>de</strong>cuada, es una cuestión que <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong>l contexto<br />
estratégico que existía en ese caso. Sin embargo, <strong>las</strong> evi<strong>de</strong>ncias que<br />
a ese respecto nos proporciona el estudio son ambiguas. En un<br />
contexto <strong>de</strong> motivaciones mixtas, el fracaso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
equivaldría a la pérdida <strong>de</strong> una oportunidad, atribuible a la incapacidad<br />
<strong>de</strong> los participantes para negociar con eficacia. Esto implica<br />
5 Dependiendo <strong>de</strong> la estructura particular <strong>de</strong> <strong>las</strong> preferencias, podrían producirse<br />
numerosos tipos diferentes <strong>de</strong> interacciones basadas en motivaciones mixtas. En Oye (1985)<br />
se encontrará una discusión en torno a estos tipos distintos.
388<br />
ROBERT P. STOKER<br />
que el intercambio habría podido beneficiar, efectivamente, a ambas<br />
partes, pero los participantes fueron incapaces <strong>de</strong> compren<strong>de</strong>r<br />
que existían intereses mutuos. Esta interpretación concuerda bien<br />
con el argumento <strong>de</strong> los autores mismos respecto a que el fracaso<br />
<strong>de</strong> la iniciativa <strong>de</strong> Oakland no podría ser explicado como consecuencia<br />
<strong>de</strong> un profundo <strong>de</strong>sacuerdo en torno al obietivo <strong>de</strong> la política<br />
(1983,p. xx).<br />
<strong>La</strong> segunda interpretación posible es que la interacción se malogró<br />
y por ello la <strong>implementación</strong> quedó "paralizada". En este<br />
contexto, el intercambio no hubiera sido factible, porque los costos<br />
que implicaba la cooperación rebasaban con mucho los beneficios<br />
previstos. Entonces, el diseño mismo <strong>de</strong> la política y no su <strong>implementación</strong><br />
sería la causa directa <strong>de</strong>l fracaso. Una comparación tosca<br />
<strong>de</strong> costos y beneficios <strong>de</strong>mostraría que, en efecto, el valor <strong>de</strong> los<br />
préstamos y concesiones fe<strong>de</strong>rales otorgados a World Airways constituía<br />
una muy insuficiente compensación frente al costo que representaba<br />
la intervención fe<strong>de</strong>ral en sus prácticas <strong>de</strong> manejo <strong>de</strong>l<br />
personal. Parte <strong>de</strong> la evi<strong>de</strong>ncia que presentan Pressmany Wildavsky<br />
(1983) apoyaría esta interpretación.<br />
CRÍTICAS AL MODELO DE LA ADAPTACIÓN<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la adaptación carece <strong>de</strong> parámetros precisos para<br />
juzgar acerca <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Considérese el<br />
caso <strong>de</strong> Oakland: ¿Era correcta la insistencia <strong>de</strong> los funcionarios <strong>de</strong><br />
la EDA en que se firmaran contratos <strong>de</strong> empleo como condición<br />
indispensable para otorgar el apoyo fe<strong>de</strong>ral? <strong>La</strong> posición <strong>de</strong> los<br />
funcionarios podría consi<strong>de</strong>rarse como una muestra <strong>de</strong> la escasa<br />
habilidad para negociar y <strong>de</strong> la inflexibilidad burocrática que suelen<br />
caracterizar al fracaso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. O bien, ¿<strong>de</strong>berían<br />
enten<strong>de</strong>rse <strong>las</strong> <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> la EDA respecto a los contratos como<br />
un esfuerzo pru<strong>de</strong>nte por asegurar que el gobierno obtuviera aquello<br />
por lo que había pagado? Si esta segunda suposición es correcta,<br />
¿por qué no consi<strong>de</strong>rar que, en este caso, la paralización <strong>de</strong> la
390<br />
ROBERT P. STOKER<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la adaptación es incapaz <strong>de</strong> explicar por qué<br />
algunos conflictos en los que intervienen diversas motivaciones se<br />
resuelven a través <strong>de</strong> la cooperación, en tanto que otros culminan<br />
con el estancamiento <strong>de</strong> la política. Cuando existen incentivos a<br />
favor <strong>de</strong> la cooperación tanto como <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fección, la ambigüedad<br />
<strong>de</strong>l contexto estratégico da como resultado una conclusión también<br />
ambigua. El mo<strong>de</strong>lo no presta atención tampoco a la manera en la<br />
que los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> pue<strong>de</strong>n actuar para<br />
satisfacer sus intereses mutuos. De esta forma, se pier<strong>de</strong>n para el<br />
análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> la observación <strong>de</strong> Pressman y Wildavsky<br />
(1983) respecto a que pue<strong>de</strong>n surgir problemas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
a pesar <strong>de</strong> la existencia <strong>de</strong> intereses comunes y la<br />
argumentación <strong>de</strong> Mancur Olson (1971) acerca <strong>de</strong> <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s<br />
que supone la dotación <strong>de</strong> bienes públicos y <strong>las</strong> aportaciones <strong>de</strong> los<br />
estudios sobre el régimen internacional.<br />
El marco para el régimen<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
En un estado fe<strong>de</strong>ral con una economía política liberal, los recursos<br />
necesarios para dar cumplimiento a los objetivos <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
nacionales suelen estar fuera <strong>de</strong>l control directo <strong>de</strong>l gobierno nacional.<br />
Si <strong>de</strong>sea implementar sus <strong>políticas</strong>, el gobierno nacional<br />
<strong>de</strong>be fomentar relaciones <strong>de</strong> cooperación con otros centros <strong>de</strong><br />
autoridad. Estas relaciones son reguladas por los regímenes <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>. Un régimen bien estructurado podrá transformar<br />
<strong>las</strong> expectativas <strong>de</strong> los participantes en la <strong>implementación</strong>, promoviendo<br />
el comportamiento cooperativo y la coordinación en torno<br />
a la política a través <strong>de</strong> la adaptación mutua.<br />
A pesar <strong>de</strong> que no existe una única fórmula para la estructuración<br />
<strong>de</strong> los regímenes, existen <strong>de</strong> hecho varias características comunes<br />
a todos ellos. Los regímenes son instituciones que abarcan<br />
"principios, normas, reg<strong>las</strong> y procedimientos para la toma <strong>de</strong>
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 391<br />
<strong>de</strong>cisiones, en torno a los cuales convergen <strong>las</strong> expectativas <strong>de</strong> los<br />
actores" (Axelrod y Keohane, 1985, p. 249). Los regímenes proporcionan<br />
"or<strong>de</strong>n a <strong>las</strong> activida<strong>de</strong>s", pero pue<strong>de</strong>n no ser a<strong>de</strong>cuados<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista instrumental. Los regímenes promueven la<br />
cooperación; sin embargo, los patrones <strong>de</strong> interacción y los resultados<br />
que un régimen promueve no son necesariamente los más<br />
<strong>de</strong>seables <strong>de</strong>s<strong>de</strong> una perspectiva social (Young, 1980, p. 333). Por<br />
tanto, a pesar <strong>de</strong> que los regímenes valoran ypromueven la cooperación<br />
en el ejercicio <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, se requieren parámetros distintos para<br />
evaluar los resultados promovidos por el or<strong>de</strong>namiento vigente.<br />
<strong>La</strong>s iniciativas <strong>políticas</strong> estructuran y ejercen influencia sobre la<br />
índole <strong>de</strong> los regímenes <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>; no obstante, <strong>las</strong> posibilida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l régimen no se limitan a lo que <strong>las</strong><br />
iniciativas especifican. En muchas ocasiones, el efecto que pue<strong>de</strong><br />
producir la formulación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> es generar tensiones entre<br />
quienes participan en la <strong>implementación</strong>, institucionalizar el proceso,<br />
o reacomodar el paisaje en el que la <strong>implementación</strong> tiene lugar.<br />
Así pues, por lo que se refiere al or<strong>de</strong>namiento vigente más apropiado<br />
para la <strong>implementación</strong>, los participantes pue<strong>de</strong>n estar recibiendo<br />
indicaciones ambiguas <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> quienes formulan <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>. Esto resulta cierto aun cuando quienes <strong>las</strong> formulan expresencon<br />
claridad yprecisión el objetivo <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Es posible<br />
que durante el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> puedan negociarse<br />
acuerdos para el ejercicio <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, o que surja un nuevo régimen<br />
a medida que <strong>las</strong> prácticas <strong>de</strong> los participantes y sus patrones <strong>de</strong><br />
interacción vayan regularizándose gradualmente. Por esta vía, <strong>las</strong><br />
posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> transformación y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones entre<br />
los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y la importancia <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l proceso aumentan más que lo que podrían suponer<br />
los mo<strong>de</strong>los instrumental o <strong>de</strong> adaptación.<br />
<strong>La</strong> teoría <strong>de</strong>l régimen plantea que el comportamiento cooperativo<br />
es más viable cuando los participantes se encuentran ya<br />
involucrados en una relación capaz <strong>de</strong> generar interacción cons-
392 RüBERT P. STüKER<br />
tructiva y expectativas para el futuro. <strong>La</strong> "sombra <strong>de</strong>l futuro" (Axelrod,<br />
1984; Oye, 1985), el <strong>de</strong>seo <strong>de</strong> crear y mantener una reputación<br />
que pueda ejercer influencia en <strong>las</strong> interacciones subsiguientes,<br />
promueve la cooperación haciendo que la explotación <strong>de</strong> los <strong>de</strong>más<br />
aparezca como menos atractiva. El propósito <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong>l régimen<br />
consiste en <strong>de</strong>terminar en qué medida un contexto dado tiene<br />
posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> promover la cooperación. En caso <strong>de</strong> no existir<br />
posibilidad ninguna, el análisis procurará i<strong>de</strong>ntificar <strong>las</strong> prácticas<br />
específicas que puedan ampliar la factibilidad <strong>de</strong> la cooperación.<br />
Así pues, el marco <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong>l régimen evalúa la probabilidad<br />
<strong>de</strong>l éxito <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y propone estrategias para que los<br />
participantes en el proceso puedan avizorar mejores perspectivas.<br />
ELABORACIÓN DEL MARCO<br />
PARA EL ANÁLISIS DEL RÉGIMEN<br />
Una buena base para iniciar la elaboración <strong>de</strong>l marco <strong>de</strong> análisis<br />
es la interacción estratégica ilustrada por medio <strong>de</strong> la Figura 1.A<br />
pesar <strong>de</strong> que existe un aparente parentesco entre el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la<br />
adaptación y el marco <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong>l régimen, hay dos diferencias<br />
significativas entre ambos enfoques. En primer lugar, el enfoque <strong>de</strong>l<br />
régimen aborda el problema <strong>de</strong> la resolución <strong>de</strong> los conflictos <strong>de</strong><br />
manera más amplia mediante la investigación <strong>de</strong> <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s que<br />
pudiesen entorpecer la satisfacción <strong>de</strong> los intereses mutuos. Robert<br />
Keohane (1984) ha <strong>de</strong>scrito la cooperación para la realización <strong>de</strong><br />
los intereses mutuos como una negociación capaz <strong>de</strong> producir<br />
acuerdos entre entida<strong>de</strong>s diferentes; ésta es una actividad con un<br />
alto contenido político que sólo pue<strong>de</strong> tener lugar cuando los<br />
actores ajustan su comportamiento a <strong>las</strong> conductas reales o previsibles<br />
<strong>de</strong> los <strong>de</strong>más actores (p. 53).<br />
El análisis <strong>de</strong>l régimen se distingue por la atención que <strong>de</strong>dica<br />
a compren<strong>de</strong>r los medios para lograr la cooperación y la adaptación<br />
en contextos <strong>de</strong> motivaciones mixtas.¿Por qué se resuelven mediante<br />
la cooperación algunos conflictos en los que intervienen motiva-
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉG IMEN DE IMPLEMENTACIÓN 393<br />
ciones contrapuestas, en tanto que otros terminan en el estancamiento?<br />
¿Cómo podrían crear los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
contextos en losque pudieran surgir patrones constructivos <strong>de</strong><br />
cooperación? ¿Qué aspectos <strong>de</strong>l diseño <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> promueven<br />
o entorpecen <strong>las</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> cooperación?<br />
En segundo lugar, el marco <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong>l régimen consi<strong>de</strong>ra<br />
que la situación estratégica <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> presenta<br />
una dinámica pre<strong>de</strong>cible; el proceso se conforma a un patrón <strong>de</strong><br />
cambio que se <strong>de</strong>sarrolla a medida que el tiempo transcurre. El<br />
marco para el análisis <strong>de</strong>l régimen advierte que el proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> está sometido a una dinámica previsible que altera<br />
<strong>las</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> comportamiento cooperativo por parte <strong>de</strong> los<br />
participantes. Con el tiempo, los costos y riesgos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fección se<br />
incrementan, mientras que los costos y riesgos <strong>de</strong> la cooperación<br />
disminuyen. In<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> su nivel inicial <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo,<br />
un régimen <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> continúa evolucionando como consecuencia<br />
<strong>de</strong> la interacción entre los participantes en el proceso.<br />
Enla Figura 2 se presenta la dinámica <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
mediante dos líneas ten<strong>de</strong>nciales: una <strong>de</strong> el<strong>las</strong>, la <strong>de</strong>scen<strong>de</strong>nte,<br />
indica la relación entre costos y riesgos <strong>de</strong> la cooperación; la<br />
otra, ascen<strong>de</strong>nte, muestra la relación <strong>de</strong> los costos y riesgos <strong>de</strong> la<br />
<strong>de</strong>fección. (Nótese que estas líneas indican ten<strong>de</strong>ncias y que, por lo<br />
tanto, no se presupone que busquen un punto <strong>de</strong> equilibrio). <strong>La</strong><br />
pendiente ascen<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> los costos yriesgos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fección sugiere<br />
que es más atractivo el abandono <strong>de</strong>l programa durante <strong>las</strong> etapas<br />
iniciales <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. En ese momento la <strong>de</strong>serción<br />
constituye una opción más viable, <strong>de</strong>bido a que el programa<br />
todavía no ha creado un grupo <strong>de</strong> partidarios suficientemente consolidado<br />
como para <strong>de</strong>mandar la dotación permanente <strong>de</strong> servicios.<br />
<strong>La</strong> presión que pudiera existir tendría como objetivo la consecución<br />
<strong>de</strong> nuevos beneficios y no la protección contra el riesgo <strong>de</strong> pérdida.<br />
A medida que el tiempo transcurre, los costos y riesgos <strong>de</strong> la<br />
<strong>de</strong>serción -así como la posibilidad <strong>de</strong> estancamiento <strong>de</strong> la política
394 ROBERT P. STOKER<br />
que aquélla trae consigo- aumentan, puesto que los servicios proporcionados<br />
habrían fortalecido a un grupo <strong>de</strong> partidarios en <strong>de</strong>manda<br />
<strong>de</strong> satisfacción contínua (el grupo estaría compuesto por<br />
ciertos responsables <strong>de</strong> la formulación <strong>de</strong> la política, por los participantes<br />
en la <strong>implementación</strong>, por la clientela y por núcleos <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>fensores <strong>de</strong>l programa). Finalmente, los participantes en la <strong>implementación</strong><br />
terminan por consi<strong>de</strong>rar que la continuidad <strong>de</strong>l programa<br />
es una tarea importante, tanto porque garantizala aportación<br />
<strong>de</strong> servicios públicos muy estimados, como porque asegura la supervivencia<br />
<strong>de</strong> los burócratas involucrados en el proceso.<br />
Iniciación <strong>de</strong>l<br />
programa<br />
TIEMPO<br />
FIGURA 2. Transformaciones temporales en elproceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
Reformulación<br />
<strong>de</strong>l programa<br />
Lo contrario resulta cierto respecto a los costos y riesgos implícitos<br />
en la cooperación. En <strong>las</strong> primeras etapas <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> los costos y riesgos <strong>de</strong> la cooperación se encuentran<br />
en su nivel más elevado. Una actitud <strong>de</strong> disposición extrema a<br />
la cooperación al inicio <strong>de</strong>l proceso pue<strong>de</strong> incrementar los costos,<br />
porque constituye una invitación al comportamiento agresivo por<br />
parte <strong>de</strong> otros participantes en la <strong>implementación</strong>. Una vez superada<br />
esta posibilidad, el riesgo <strong>de</strong> cooperar disminuye con el tiempo,<br />
a medida que el proceso <strong>de</strong> interacción genera expectativas mutuas
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 395<br />
que hacen que el comportamiento se vuelva pre<strong>de</strong>cible yse reduzca<br />
el riesgo <strong>de</strong> ser explotado. Por lo <strong>de</strong>más, la familiaridad alienta la<br />
confianza.<br />
Para enten<strong>de</strong>r cómo se transforma con el tiempo el problema<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, examínense conjuntamente <strong>las</strong> líneas ten<strong>de</strong>nciales,<br />
prestando atención a los espacios que hay entre el<strong>las</strong> (a<br />
los que correspon<strong>de</strong>n <strong>las</strong> zonas sombreadas <strong>de</strong> la figura). Durante<br />
los periodos iniciales, la <strong>implementación</strong> resulta más difícil ya que<br />
es mayor la posibilidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>serción y,<strong>de</strong>bido al riesgo <strong>de</strong> abandono<br />
mutuo, <strong>de</strong> estancamiento. Sin embargo, a medida que el tiempo<br />
transcurre esta ten<strong>de</strong>ncia se vuelve autocorrectiva. <strong>La</strong>s circunstancias<br />
se revierten -puesto que <strong>las</strong> ten<strong>de</strong>ncias no se <strong>de</strong>tienen en el<br />
punto <strong>de</strong> intersección. Esto hace pensar que <strong>de</strong>berían abrigarse<br />
esperanzas más mo<strong>de</strong>stas respecto al <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
en el periodo inmediatamente posterior a la elaboración <strong>de</strong><br />
un programa político. Sin embargo, según pasa el tiempo y el<br />
régimen <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> se <strong>de</strong>sarrolla <strong>de</strong> manera más completa,<br />
tanto la cooperación como la adaptación mutua se tornan más<br />
viables.' Una <strong>de</strong> <strong>las</strong> implicaciones <strong>de</strong> esta aseveración es que cualquier<br />
investigación sobre la <strong>implementación</strong> que se realice durante<br />
<strong>las</strong> primeras etapas <strong>de</strong> un programa ten<strong>de</strong>rá a ser excesivamente<br />
pesimista. Una evaluación realista <strong>de</strong>l potencial <strong>de</strong> <strong>las</strong> iniciativas<br />
públicas requiere una perspectiva <strong>de</strong> mayor alcance y gran agu<strong>de</strong>za<br />
para <strong>de</strong>tectar <strong>las</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> reforma.<br />
Cuando el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l régimen se encuentra en marcha, hace<br />
posible introducir diversas reformas <strong>de</strong>l programa que no hubiesen<br />
sido factibles cuando el régimen era aún incipiente. Esto es así<br />
porque la maduración <strong>de</strong>l régimen mitiga los temores <strong>de</strong> explotación,<br />
permitiendo que los participantes prevean <strong>las</strong> consecuencias<br />
positivas <strong>de</strong> la cooperación. Los aspectos <strong>de</strong>l programa cuya <strong>implementación</strong><br />
suponía <strong>de</strong>masiados riesgos cuando el régimen estaba en<br />
6 Peterson, Rabe y Wong (1986) han sugerido que esto es particularmente probable<br />
en un contexto extremadamente profesional, en el que haya un mínimo <strong>de</strong> controversia<br />
política.
396<br />
ROBERT P. STOKER<br />
sus primeras fases, se sitúan ahora en el ámbito <strong>de</strong> lo posible. Así<br />
pues, el paso <strong>de</strong>l tiempo aumenta la posibilidad <strong>de</strong> que <strong>las</strong> reformas<br />
<strong>de</strong>l programa se implementen con éxito.<br />
Esto no concuerda con la sabiduría <strong>de</strong> sentido común respecto<br />
a los efectos que tiene el paso <strong>de</strong>l tiempo sobre el proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>. El sentido común hace pensar, más bien, que el<br />
tiempo rigidiza <strong>las</strong> relaciones que se establecen durante la <strong>implementación</strong>,<br />
disminuyendo <strong>las</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> llevar a cabo la<br />
reforma. Pero, si bien es cierto que los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
tien<strong>de</strong>n a resistirse al cambio a medida que su comportamiento<br />
va siendo sometido a la rutina, también lo es que <strong>las</strong><br />
reformas que se introducen durante el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
tien<strong>de</strong>n a ser evaluadas más favorablemente a consecuencia <strong>de</strong><br />
que el régimen se <strong>de</strong>sarrolla. El proceso mismo <strong>de</strong> interacción<br />
entre los participantes constituye un fundamento <strong>de</strong> gran valor<br />
para la cooperación y reduce el temor <strong>de</strong> que la reforma pueda ser<br />
aprovechada a favor <strong>de</strong> los intereses exclusivos <strong>de</strong> otros participantes<br />
en la <strong>implementación</strong>.<br />
Éstas son noticias alentadoras, porque permiten pre<strong>de</strong>cir que<br />
<strong>las</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> implementar <strong>las</strong> reformas y <strong>de</strong> perfeccionar la<br />
política son mayores que lo que el sentido común permitiría suponer.<br />
Sin embargo, subsiste un dilema. <strong>La</strong>s reformas <strong>de</strong>l programa<br />
pue<strong>de</strong>n requerir un catalizador crucial, que habitualmente consiste<br />
en reformular el programa por parte <strong>de</strong> los responsables, <strong>de</strong>bido a<br />
que es difícil que se produzcan rupturas en los patrones <strong>de</strong> interacción<br />
institucionalizados en el régimen. Así, los mismos grupos que<br />
hacen que la <strong>de</strong>fección resulte menos atractiva para quienes participan<br />
en la <strong>implementación</strong>, hacen también más difícil alterar sustancialmente<br />
el programa/ <strong>La</strong>s objeciones <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong><br />
partidarios pue<strong>de</strong>n impedir a <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s reunir la voluntad<br />
7 Brown (198]) ha analizado esta posibihdad. así como la diferencia que hay entre la<br />
"racionalización" <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y la "ruptura" <strong>de</strong> <strong>las</strong> mismas. El autor sugiere que. al<br />
racionalizar <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, el gobierno pue<strong>de</strong> estar más dispuesto a enfrentar los triángulos<br />
<strong>de</strong> hierro que dominan su formulación (p. 45).
398<br />
ROBERT P. STOKER<br />
reses comunes (Oye, 1985).Cuando participan múltiples actores, la<br />
compatibilidad <strong>de</strong> los intereses se reduce. <strong>La</strong> elaboración <strong>de</strong> una<br />
política nacional que pretenda respon<strong>de</strong>r a <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s e intereses<br />
<strong>de</strong> un grupo, pue<strong>de</strong> violentar los intereses <strong>de</strong> otros. A menos<br />
que todos los participantes tengan intereses idénticos, la incorporación<br />
<strong>de</strong> participantes adicionales incrementa la variación <strong>de</strong> los<br />
intereses que <strong>de</strong>ben ser consi<strong>de</strong>rados durante la <strong>implementación</strong>.<br />
Esto genera, a su vez, un mayor número <strong>de</strong> situaciones estratégicas,<br />
cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong> cuales presenta su propia dinámica y acarrea consecuencias<br />
diferentes para la cooperación. Así se complican los intentos<br />
<strong>de</strong> elaborar regímenes, ya que los fundamentos <strong>de</strong> una<br />
coordinación política viable se <strong>de</strong>bilitan.<br />
<strong>La</strong>s situaciones que involucran a múltiples participantes son<br />
también más difíciles <strong>de</strong> organizar con el fin <strong>de</strong> satisfacer los intereses<br />
comunes, puesto que en esos casos aumentan los costos <strong>de</strong><br />
transacción y <strong>de</strong>l intercambio <strong>de</strong> información. Un incremento en el<br />
número <strong>de</strong> los participantes en la <strong>implementación</strong> acentúa el anonimato<br />
<strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> ellos, facilitando así la posibilidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>serción<br />
inadvertida (Oye, 1985). En caso <strong>de</strong> que fuera imposible saber<br />
por a<strong>de</strong>lantado qué participantes en la <strong>implementación</strong> ten<strong>de</strong>rían a<br />
abandonar el proceso, la información necesaria para supervisar el<br />
<strong>de</strong>sempeño e i<strong>de</strong>ntificar la <strong>de</strong>fección tendría que recabarse entre la<br />
población total <strong>de</strong> los participantes -o quizá entre una muestra<br />
rotante. Los costos <strong>de</strong> información se incrementan con cada nuevo<br />
participante y, dadas <strong>las</strong> limitaciones impuestas al presupuesto<br />
<strong>de</strong>stinado a la información, aumenta también la posibilidad <strong>de</strong> no<br />
<strong>de</strong>tectar la <strong>de</strong>fección. De igual manera, la aplicación <strong>de</strong> sanciones<br />
se imposibilita cuando el número <strong>de</strong> participantes es alto, ya que los<br />
costos <strong>de</strong> la sanción pue<strong>de</strong>n no recaer directa y exclusivamente<br />
sobre quienes la ameritan (Oye, 1985). El oneroso papeleo <strong>de</strong><br />
oficina, que comporta toda participación en los programas fe<strong>de</strong>rales,<br />
es un ejemplo a<strong>de</strong>cuado. El propósito manifiesto <strong>de</strong> la elaboración<br />
<strong>de</strong> informes periódicos consiste en alentar el acatamiento a los
400<br />
ROBERT P. STOKER<br />
interacción pudiera estimular la cooperación, puesto que los participantes<br />
no llegaron a establecer durante el proceso <strong>las</strong> bases <strong>de</strong> una<br />
relación dura<strong>de</strong>ra.<br />
Otro factor que pudo haber contribuido a dificultar el <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong> la cooperación fue la <strong>de</strong>cisión aparente <strong>de</strong> minimizar el papel <strong>de</strong><br />
los dirigentes empresariales yciviles locales, sustituyéndolo por una<br />
relación <strong>de</strong> patrocinio directo entre la EDA y el Puerto o ciertos<br />
empleadores privados previamente seleccionados. Pressmany Wildavsky<br />
(1983) informan que "una continua <strong>de</strong>cepción para la EDA<br />
fue su intento fallido <strong>de</strong> <strong>de</strong>scubrir algún mecanismo <strong>de</strong> toma <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones en Oakland capaz <strong>de</strong> respaldar con su autoridad un<br />
proyecto fe<strong>de</strong>ral" (p. 51). En ausencia <strong>de</strong> instituciones locales eficaces<br />
que pudiesen asumir el li<strong>de</strong>razgo, la EDA optó por instaurar<br />
acciones más directas con el fin <strong>de</strong> asegurar que sus objetivos en<br />
torno al empleo pudieran lograrse (pp. 25-26).<br />
<strong>La</strong> evi<strong>de</strong>ncia que ofrecen Pressman y Wildavsky (1983) indica<br />
que <strong>las</strong> preocupaciones <strong>de</strong> la EDA estaban más orientadas a la<br />
consecución <strong>de</strong> la participación comunitaria que a obtener el apoyo<br />
<strong>de</strong> los dirigentes civiles o empresariales locales. Los contactos<br />
iniciales en Oakland pasaron por alto al gobierno municipal y se<br />
concentraron en los lí<strong>de</strong>res comunitarios (pp. 18-19); el encuentro<br />
que finalmente se tuvo con los empresarios locales fue organizado<br />
por el alcal<strong>de</strong> Houlihan y contó con muy escasa participación <strong>de</strong> la<br />
EDA (p. 23); por lo <strong>de</strong>más, la Oficina <strong>de</strong> Revisión <strong>de</strong> Planes <strong>de</strong><br />
Empleo, único participante institucional local en la iniciativa <strong>de</strong><br />
Oakland, fue consi<strong>de</strong>rada por la EDA exclusivamente como un vehículo<br />
para lograr la participación <strong>de</strong> la comunidad (pp. 26, 31). Es<br />
muy probable que estas <strong>de</strong>cisiones agravaran, en lugar <strong>de</strong> mitigar,<br />
<strong>las</strong> preocupaciones <strong>de</strong> los empleadores sobre <strong>las</strong> implicaciones <strong>de</strong><br />
su cooperación.<br />
El mo<strong>de</strong>lo instrumental hubiera recomendado el establecimiento<br />
<strong>de</strong> un patrocinio directo entre los intereses comerciales y la EDA<br />
(excluyendo la participación <strong>de</strong> la Oficina <strong>de</strong> Revisión <strong>de</strong> Planes <strong>de</strong>
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 401<br />
Empleo), porque <strong>de</strong> esa manera se lograría reducir efectivamente<br />
la cantidad <strong>de</strong> participantes en la <strong>implementación</strong>. El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la<br />
adaptación hubiera secundado esa posición, haciendo notar la conveniencia<br />
<strong>de</strong> pasar por alto a los dirigentes civiles y empresariales<br />
<strong>de</strong> Oakland porque, por esa vía, podría ahorrársele a la iniciativa la<br />
confrontación entre los intereses políticos locales <strong>de</strong> tales participantes.<br />
Ampliar <strong>las</strong> funciones <strong>de</strong> los dirigentes civiles y empresariales<br />
<strong>de</strong> Oakland hubiera significado la necesidad <strong>de</strong> hacer modificaciones<br />
a la iniciativa. ¿Qué beneficio <strong>de</strong>rivado <strong>de</strong> su participación<br />
hubiera justificado esas revisiones? Los funcionarios preocupados<br />
por el <strong>de</strong>sarrollo económico local muyprobablemente cuentan con<br />
una historia previa <strong>de</strong> interacción con los empleadores <strong>de</strong> su jurisdicción.<br />
Su intervención es valiosa porque permite que los empleadores<br />
<strong>de</strong>sarrollen expectativas en torno a la participación en el<br />
programa. El proceso previo <strong>de</strong> cooperación para alcanzar metas<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la comunidad local,junto con el interés que<br />
los funcionarios locales puedan haber <strong>de</strong>mostrado respecto al <strong>de</strong>sempeño<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> empresas, facilita el surgimiento <strong>de</strong> una preocupación<br />
común en torno al <strong>de</strong>terioro potencial <strong>de</strong> una empresa<br />
público-privada. Careciendo <strong>de</strong> un registro <strong>de</strong> su trayectoria, la EDA<br />
contaba con bases muy inciertas para solicitar la cooperación y no<br />
fue capaz <strong>de</strong> <strong>de</strong>scubrir ni <strong>de</strong> crear instituciones locales eficaces para<br />
llevar a cabo el programa.<br />
Algunos otros aspectos <strong>de</strong>l programa pudieron haber mitigado<br />
la carencia <strong>de</strong> antece<strong>de</strong>ntes que la EDA tenía que enfrentar en<br />
Oakland; sin embargo, ninguno <strong>de</strong> esos elementos era evi<strong>de</strong>nte por<br />
sí mismo. No había oportunidad para que se manifestara la reciprocidad.<br />
Una relación en funcionamiento acrecenta la posibilidad <strong>de</strong><br />
cooperación, <strong>de</strong>bido a que <strong>las</strong> organizaciones se esfuerzan por<br />
establecer y mantener una reputación <strong>de</strong> responsabilidad frente a<br />
sus socios regulares. Esto impone restricciones al comportamiento<br />
y reduce los temores hacia la explotación. Pero, una vez que la EDA
402<br />
RüBERT P. STüKER<br />
había incursionado en Oakland, resultaba muy poco probable que se<br />
abrieran <strong>de</strong> nueva cuenta otras oportunida<strong>de</strong>s para la interacción<br />
entre los mismos participantes. <strong>La</strong> previsión más razonable era que<br />
éste fuera un arreglo único e irrepetible; por lo <strong>de</strong>más, la incierta<br />
agenda urbana <strong>de</strong> la EDA (recuér<strong>de</strong>se que ésta era una iniciativa<br />
experimental que involucraba a la EDA por vez primera en problemas<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo urbano) no podía hacer sino reforzar aquella opinión.<br />
Ambas partes se mostraban renuentes a comprometerse, ya que<br />
cada una dudaba <strong>de</strong> <strong>las</strong> intenciones <strong>de</strong> la otra. <strong>La</strong> EDA no hizo<br />
ninguna inversión que manifestara su buena fe y compromiso, y<br />
mantuvo abierta la posibilidad <strong>de</strong> abandonar el proceso al mismo<br />
tiempo que <strong>de</strong>mandaba el compromiso <strong>de</strong> World Airways (Pressman<br />
y Wildavsky, 1983, p. 44). World Airways, a su vez, intentó<br />
reducir al mínimo su vulnerabilidad evitando establecer compromisos<br />
y limitándose a prometer que "realizaría su mejor esfuerzo" por<br />
contratar al grupo objetivo <strong>de</strong> la EDA (p. 57). <strong>La</strong> incertidumbre<br />
produjo un clima <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconfianza que se hizo patente en la insistencia<br />
<strong>de</strong> la EDA en un contrato <strong>de</strong> empleo más estricto como condición<br />
para canalizar apoyos fe<strong>de</strong>rales adicionales, así como en la renuencia<br />
<strong>de</strong> World Airways para establecer un acuerdo.<br />
El marco para el análisis <strong>de</strong>l régimen concluiría que el fracaso<br />
<strong>de</strong> la EDA en Oakland fue una consecuencia <strong>de</strong> la incapacidad <strong>de</strong><br />
quienes elaboraronla política o <strong>de</strong> los participantes en la <strong>implementación</strong><br />
para crear un contexto en el que todos pudieran sobreponerse<br />
a la inclinación a no cooperar. <strong>La</strong> carencia <strong>de</strong> expectativas<br />
precisas en torno a <strong>las</strong> implicaciones <strong>de</strong> la cooperación hizo que<br />
todos los participantes <strong>de</strong>sconfiaran <strong>de</strong> los motivos e intenciones <strong>de</strong><br />
los <strong>de</strong>más. En esta atmósfera, cada uno buscó protegerse y evitó<br />
contraer com.promisos. Tal forma <strong>de</strong> comportamiento pue<strong>de</strong> ser<br />
malinterpretada con suma facilidad como la confirmación <strong>de</strong> la<br />
propia sospecha <strong>de</strong> que el otro participante no es digno <strong>de</strong> confianza.<br />
Como resultado, el abandono <strong>de</strong> ambas partes conduce al estancamiento<br />
<strong>de</strong> la política.
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 403<br />
EL DESARROLLO DEL RÉGIMEN<br />
MÁS ALLÁ DEL CASO DE OAKLAND<br />
Un crítico inteligente podría aducir que la pertinencia <strong>de</strong>l marco<br />
para el análisis <strong>de</strong>l régimen es limitada, dado su énfasis en <strong>las</strong><br />
relaciones establecidas y en <strong>las</strong> expectativas respecto al futur o.<br />
Concediendo que la "sombra <strong>de</strong>l futuro" es, efectivamente, un<br />
po<strong>de</strong>roso incentivo a favor <strong>de</strong> la cooperación, el crítico argumentaría,<br />
no obstante, que ninguna iniciativa política pue<strong>de</strong> ser implementada<br />
en condiciones i<strong>de</strong>ales. Al asumir una iniciativa <strong>de</strong><br />
carácter experimental, el gobierno nacional se mostraría renuente<br />
-y con buenas razones- a establecer un compromiso perpetuo con<br />
el programa. Por lo <strong>de</strong>más, un propósito común <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> es<br />
crear nuevas relaciones entre <strong>las</strong> organizaciones, y no construir a<br />
partir <strong>de</strong> <strong>las</strong> ya establecidas. Frente a estas objeciones, cabe preguntar<br />
si el marco <strong>de</strong>l régimen ofrece recomendaciones pertinentes a<br />
quienes formulan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y a quienes participan en la <strong>implementación</strong>.<br />
Los estudios sobre el régimen contienen diversas sugerencias<br />
para ampliar <strong>las</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> cooperación y <strong>de</strong> adaptación<br />
mutua; estas recomendaciones están dirigidas a los responsables <strong>de</strong><br />
la formulación <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y a los participantes en la <strong>implementación</strong>.<br />
Robert Axelrod (1984, p. 133) propone que un medio eficaz<br />
para estimular la cooperación consiste en elevar el nivel <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
recompensas que reciben los participantes. Aunque esta sugerencia<br />
es sumamente importante para el diseño <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, hay casos<br />
en los que también los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> pue<strong>de</strong>n<br />
reestructurar los beneficios que los participantes reciben. De ello<br />
encontrarnos un ejemplo en el informe <strong>de</strong> Martha Derthick ( 1972)<br />
sobre un caso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo urbano conocido como Fort Lincoln en<br />
Washington, O.e. Los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> lograron<br />
acallar la oposición local al proyecto mediante el ofrecimiento <strong>de</strong><br />
construir una nueva escuela en el vecindario afectado. Corno hace<br />
notar Derthick, "obstruir" el proyecto "significaba, en opinión <strong>de</strong>l
404<br />
ROBERT P. STOKER<br />
consejo <strong>de</strong> ciudadanos, privar al barrio <strong>de</strong> un beneficio al que le<br />
concedía inmenso valor" (p. 33).<br />
Una segunda vía para modificar los beneficios esperados por los<br />
participantes en la <strong>implementación</strong>, es crear vínculos <strong>de</strong> causa-efecto<br />
entre los elementos <strong>de</strong>l programa. Pue<strong>de</strong>n intentarse tanto el<br />
"chantaje" como la promesa <strong>de</strong> retribución directa (Axelrod y<br />
Keohane, 1985). El propósito <strong>de</strong> estos vínculos consiste en modificar<br />
la retribución esperada por un participante, relacionando directamente<br />
<strong>las</strong> consecuencias <strong>de</strong> su cooperación en un contexto con sus<br />
intereses en otro contexto. Un ejemplo reciente <strong>de</strong> vinculación<br />
causa-efecto fue la amenaza <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> retener los<br />
fondos <strong>de</strong>stinados a la construcción <strong>de</strong> carreteras fe<strong>de</strong>rales cuando<br />
algún estado se negase a elevar la edad mínima para el consumo <strong>de</strong><br />
bebidas alcohólicas a 21 años. Como el propio ejemplo lo indica, la<br />
vinculación causa-efecto pue<strong>de</strong> provocar mucha controversia y requiere<br />
la intervención atenta <strong>de</strong> quienes formulan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
<strong>La</strong> cooperación se hace más viable también cuando los programas<br />
<strong>de</strong> gran trascen<strong>de</strong>ncia se fragmentan en series <strong>de</strong> intercambios<br />
más reducidos, restringiendo los beneficios que se pue<strong>de</strong>n lograr<br />
mediante la explotación <strong>de</strong> los <strong>de</strong>más, así como los riesgos que<br />
supone la cooperación (Axelrod, 1984; Oye, 1985). (Un aspecto<br />
digno <strong>de</strong> atención en el caso <strong>de</strong> la iniciativa <strong>de</strong> Oakland fue que <strong>las</strong><br />
negociaciones entre la EDA y los empleadores locales tenían un<br />
carácter sumamente amplio). El estímulo a la cooperación pue<strong>de</strong><br />
ser simplemente una externalidad <strong>de</strong> los ciclos presupuestales que<br />
controlan el financiamiento <strong>de</strong> muchos programas públicos; esto<br />
hace pensar que los compromisos institucionalizados y operantes<br />
tienen mayores posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> promover la cooperación que <strong>las</strong><br />
concesiones globales ocasionales.<br />
Los participantes en la <strong>implementación</strong> podrían alentar la cooperación<br />
precisando <strong>las</strong> "normas <strong>de</strong> conducta", <strong>de</strong>finiendo <strong>las</strong> características<br />
<strong>de</strong>l comportamiento cooperativo (Oye, 1985). Esta<br />
estrategia reduce la probabilidad <strong>de</strong> la <strong>de</strong>serción in<strong>de</strong>seada y aclara
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN 405<br />
<strong>las</strong> expectativas <strong>de</strong> ambas partes. Cierta evi<strong>de</strong>ncia al respecto se<br />
pue<strong>de</strong> encontrar en el caso <strong>de</strong> Oakland, particularmente en el plan<br />
<strong>de</strong> la EDA <strong>de</strong> negociar los contratos <strong>de</strong> empleo, aunque quizá no es<br />
éste el ejemplo más a<strong>de</strong>cuado. <strong>La</strong> pretensión <strong>de</strong> la EDA era atar a<br />
World Airways a compromisos específicos <strong>de</strong> empleo (Pressman y<br />
Wildavsky, 1983, p. 43) Yno tanto <strong>de</strong>finir el comportamiento cooperativo<br />
mediante la asignación <strong>de</strong> responsabilida<strong>de</strong>s directas en<br />
relación con el éxito <strong>de</strong>l programa. Una estrategia más eficaz hubiera<br />
sido que la EDA se esforzara por lograr la "transparencia" en<br />
los procedimientos <strong>de</strong> contratación <strong>de</strong> World Airways (Oye, 1985).<br />
Si hubiera <strong>de</strong>finido los procedimientos para el intercambio <strong>de</strong><br />
información y facilitado los mecanismos <strong>de</strong> observación para asegurar<br />
la cooperación, la EDA podría haber utilizado <strong>las</strong> negociaciones<br />
en torno a los contratos como una valiosa herramienta para el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l régimen.<br />
CRÍTICAS AL MARCO DEL<br />
RÉGIMEN DE LA IMPLEMENTACIÓN<br />
El marco <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong>l régimen exige <strong>de</strong>terminar, en principio,<br />
qué tipo <strong>de</strong> interacción estratégica tiene lugar entre los participantes<br />
en la <strong>implementación</strong>. Pero, a pesar <strong>de</strong> que posiblemente la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> muchas <strong>políticas</strong> supone la existencia <strong>de</strong> interacciones<br />
basadas en motivaciones múltiples, los criterios necesarios<br />
para i<strong>de</strong>ntificar esa c<strong>las</strong>e <strong>de</strong> interacciones todavía carecen <strong>de</strong><br />
precisión. Como se <strong>de</strong>duce <strong>de</strong> la discusión anterior acerca <strong>de</strong>l caso<br />
<strong>de</strong> Oakland, <strong>las</strong> evi<strong>de</strong>ncias sobre <strong>las</strong> características <strong>de</strong> la situación<br />
estratégica son confusas. Esto hace difícil <strong>de</strong>terminar cuál <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
interpretaciones <strong>de</strong>l marco es la más a<strong>de</strong>cuada.<br />
Los factores <strong>de</strong> costo y riesgo incluidos en el marco <strong>de</strong> análisis<br />
son todavía imprecisos. ¿Cómo podrían operacionalizarse <strong>las</strong> categorías<br />
<strong>de</strong> costo y riesgo? El problema tiene consecuencias para <strong>las</strong><br />
investigaciones empíricas en torno al régimen <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Si no pue<strong>de</strong> hacerse una medición directa <strong>de</strong>l costo y riesgo
406 ROBERT P. STOKER<br />
<strong>de</strong> diversas estrategias, ciertas formas <strong>de</strong> investigación empírica<br />
tendrán un potencial muy limitado. En particular, la comparación<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> diversas <strong>políticas</strong>, concebida a partir <strong>de</strong> la "magnitud"<br />
<strong>de</strong>l costo y riesgo que se prevé podrían estar presentes en el<br />
régimen <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, resultaría impracticable en ausencia<br />
<strong>de</strong> mediciones directas. Sin embargo, esto no significa que sea<br />
imposible llevar a cabo investigaciones empíricas. Se pue<strong>de</strong>n señalar<br />
con suficiente confianza los cambios enla magnitud relativa <strong>de</strong>l<br />
costo y <strong>de</strong>l riesgo aun cuando no se cuente con mediciones directas.<br />
Esto indicaría la factibilidad <strong>de</strong> elaborar un diseño longitudinal <strong>de</strong><br />
investigación basado en la evolución <strong>de</strong>l régimen <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
y, consecuentemente, la posibilidad <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar formas<br />
a<strong>de</strong>cuadas <strong>de</strong> medir el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l programa. Aparte <strong>de</strong> sus<br />
ventajas corno instrumento <strong>de</strong> investigación (véase Krist y Jung,<br />
1982), el enfoque longitudinal resulta ser también el más apropiado<br />
al objeto, tomando en consi<strong>de</strong>ración la evolución dinámica <strong>de</strong>l<br />
régimen postulada por el marco <strong>de</strong> análisis.<br />
Implicaciones <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong>l régimen<br />
El análisis <strong>de</strong>l problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva<br />
<strong>de</strong>l régimen pue<strong>de</strong> tener dos consecuencias significativas. En primer<br />
lugar, posibilita reconsi<strong>de</strong>rar algunos <strong>de</strong> los conocimientos <strong>de</strong><br />
sentido común que han surgido <strong>de</strong> anteriores análisis sobre la<br />
<strong>implementación</strong>. En segundo lugar, los contenidos <strong>de</strong> evaluación<br />
<strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> pue<strong>de</strong>n pasar a <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r en<br />
mayor medida <strong>de</strong>l contexto y <strong>de</strong> parámetros <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño susceptibles<br />
<strong>de</strong> discusión.<br />
Los CONOCIMIENTOS DE SENTIDO COMÚN<br />
El mo<strong>de</strong>lo instrumental recomienda eliminar la complejidad <strong>de</strong><br />
todo proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. Des<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong>l análisis<br />
<strong>de</strong>l régimen, la complejidad <strong>de</strong>ja <strong>de</strong> ser vista como el factor respon-
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN<br />
sable <strong>de</strong> la pérdida <strong>de</strong> eficacia en la <strong>implementación</strong>. En contraste,<br />
pasa a ser consi<strong>de</strong>rada como una consecuencia <strong>de</strong>l hecho que el<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> incorpora también otros valores, tales<br />
corno una amplia representación <strong>de</strong> los intereses o la protección<br />
contra el abuso <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r por parte <strong>de</strong> la autoridad central. Por lo<br />
<strong>de</strong>más, el incremento <strong>de</strong>l número <strong>de</strong> participantes en la <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong> resultar necesario si se <strong>de</strong>sea crear un contexto apropiado<br />
para la cooperación. Una <strong>de</strong> <strong>las</strong> tareas más importantes que<br />
<strong>de</strong>ben empren<strong>de</strong>r los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> consiste en<br />
distinguir la complejidad verda<strong>de</strong>ramente innecesaria <strong>de</strong> aquella<br />
que pue<strong>de</strong> prestar servicio a otros valores fundamentales o facilitar<br />
la cooperación.<br />
El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la adaptación refleja y refuerza el lugar común <strong>de</strong><br />
que <strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s inferiores <strong>de</strong>l gobierno dominan el proceso <strong>de</strong><br />
formulación e <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>; <strong>de</strong> esta manera, hace<br />
pensar que el or<strong>de</strong>namiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones vigentes imponen<br />
restricciones <strong>de</strong>terminantes al perfeccionamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
El marco <strong>de</strong>l régimen consi<strong>de</strong>ra que los arreglos organizacionales<br />
existentes en una situación dada son recursos u oportunida<strong>de</strong>s latentes<br />
para introducir reformas. Aunque <strong>las</strong> organizaciones existentes<br />
representen una fuerza que <strong>de</strong>be siempre tenerse en cuenta, no<br />
constituyen la fuerza omnipotente corno nos lo quería hacer creer<br />
el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la adaptación. El problema que los analistas <strong>de</strong>ben<br />
encarar es <strong>de</strong>terminar cómo podrían i<strong>de</strong>ntificarse <strong>las</strong> relaciones<br />
interorganizacionales que están ya maduras para implementar <strong>las</strong><br />
reformas, y qué consecuencias podrían acarrear <strong>las</strong> diversas transformaciones<br />
<strong>de</strong>l régimen en la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
LA EVALUACf(lN DEL DESEMPEÑO DE I.A IMPLEMENTACIÓN<br />
Los mo<strong>de</strong>los conceptuales incorporan estándares normativos.<br />
Los estándares constituyen la base para <strong>de</strong>terminar los criterios<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño por medio <strong>de</strong> los cuales se evalúan los resultados<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Una <strong>de</strong> <strong>las</strong> implicaciones <strong>de</strong> la adopción <strong>de</strong>l<br />
407
408<br />
ROBERT P. STOKER<br />
marco <strong>de</strong>l régimen, es que los criterios <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
tienen mayores posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> ser influidos por el<br />
contexto.<br />
<strong>La</strong> posición <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo instrumental ante la evaluación es muy<br />
clara: el estándar básico <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño eficaz es el acatamiento<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> directrices contempladas por la formulación <strong>de</strong> la política.<br />
<strong>La</strong> intolerancia frente al conflicto y la modificación <strong>de</strong> la política<br />
que manifiesta el mo<strong>de</strong>lo instrumental, contrasta con la incapacidad<br />
<strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> adaptación para distinguir el conflicto legítimo<br />
<strong>de</strong>l ilegítimo. El marco <strong>de</strong>l régimen mantiene una posición ambigua<br />
en lo que respecta a los parámetros a<strong>de</strong>cuados para evaluar el<br />
<strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>; <strong>de</strong> esta forma, asume la posibilidad<br />
<strong>de</strong> que los <strong>de</strong>seos contradictorios que estén en juego en el<br />
proceso impulsen la aparición <strong>de</strong> patrones específicos <strong>de</strong> cooperación<br />
bajo la orientación <strong>de</strong> un gobierno nacional, y mantengan<br />
a la autoridad distribuida <strong>de</strong> manera difusa, con el fin <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r<br />
coexistir. En contraste con la posición <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo instrumental,<br />
para este otro enfoque la cooperación no es equivalente a la<br />
sumisión. No obstante, la cooperación pue<strong>de</strong> estar orientada por<br />
propósitos precisos y, a diferencia <strong>de</strong>l planteamiento <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo<br />
<strong>de</strong> la adaptación, el propósito <strong>de</strong> la cooperación no tiene por qué<br />
limitarse a la sola satisfacción <strong>de</strong> los participantes. El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>l<br />
régimen <strong>de</strong>staca la importancia <strong>de</strong> la relación entre los or<strong>de</strong>namientos<br />
vigentes que se hayan <strong>de</strong>sarrollado en el transcurso <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> yel grado hasta el cual un tipo <strong>de</strong> valor<br />
fe<strong>de</strong>ralista recibe más apoyo que otro. Des<strong>de</strong> esta perspectiva, el<br />
problema <strong>de</strong> los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> consiste en <strong>de</strong>scubrir<br />
cuáles <strong>de</strong> entre los or<strong>de</strong>namientos vigentes logran establecer<br />
un equilibrio a<strong>de</strong>cuado entre valores fe<strong>de</strong>ralistas antagónicos<br />
en un contexto <strong>de</strong>terminado.
UN MARCO DE ANÁLISIS PARA EL RÉGIMEN DE IMPLEMENTACIÓN<br />
409<br />
Conclusión<br />
Cualquier marco conceptual <strong>de</strong> análisis contiene un razonamiento<br />
implícito en torno al énfasis y a los procedimientos que consi<strong>de</strong>ra<br />
más a<strong>de</strong>cuados para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la investigación.Al seleccionar<br />
un enfoque <strong>de</strong>scen<strong>de</strong>nte -<strong>de</strong> arriba hacia abajo- o un enfoque<br />
ascen<strong>de</strong>nte -<strong>de</strong> abajo hacia arriba-, los analistas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong>ben estar dispuestos a elegir un cierto valor clave <strong>de</strong>l fe<strong>de</strong>ralismo<br />
y a <strong>de</strong>scartar otros. El marco <strong>de</strong>l régimen <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> se presenta como una alternativa que combina<br />
aspectos positivos y normativos <strong>de</strong> aquel<strong>las</strong> perspectivas contrapuestas<br />
en torno a la <strong>implementación</strong> y que evita tener que hacer<br />
una elección excluyente e insatisfactoria. El valor <strong>de</strong>l marco <strong>de</strong>l<br />
régimen <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> resi<strong>de</strong> en que es suficientemente<br />
flexible como para incorporar los valores esenciales <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
fe<strong>de</strong>rales, con el fin <strong>de</strong> elaborar una perspectiva precisa en torno al<br />
problema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. El problema central consiste en<br />
<strong>de</strong>terminar la manera en la que los participantes en la <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong>n llegar a colaborar eficazmente para alcanzar los objetivos<br />
<strong>de</strong> la política, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> un contexto en que la autoridad se<br />
encuentre ampliamente difusa.<br />
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LAURENCE J. O'TOOLE, JR.<br />
8. Recomendacionesprácticas para<br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
que involucran a múltiples actores:<br />
una evaluación <strong>de</strong>l campo:<br />
DESDE PRINCIPIOS <strong>de</strong> los años setenta, la literatura académica<br />
en torno a la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> se ha expandido<br />
a una velocidad vertiginosa. Aun antes <strong>de</strong> la aparición <strong>de</strong>l estudio<br />
<strong>de</strong> Pressman y Wildavsky (1973, 1979, 1984), que <strong>de</strong>spertó tanto<br />
interés entre estudiosos y profesionales, se habían realizado ya<br />
diversos estudios <strong>de</strong> caso e intentado <strong>las</strong> primeras incursiones en el<br />
análisis teórico. Sin embargo, el volumen y, en muchos sentidos, la<br />
calidad <strong>de</strong> los esfuerzos aumentaron notoriamente <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la<br />
publicación <strong>de</strong> aquel libro. <strong>La</strong> producción abarca casos exitosos y<br />
fallidos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> en distintos ámbitos <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, así<br />
como numerosos estudios predominantemente teóricos. En gran<br />
parte <strong>de</strong> los trabajos más recientes se observa la intención <strong>de</strong><br />
combinar el análisis empírico con la elaboración teórica. Por lo<br />
<strong>de</strong>más, el campo <strong>de</strong> estudio ha recibido gran<strong>de</strong>s beneficios <strong>de</strong><br />
diversas investigaciones que se han orientado a <strong>de</strong>sarrollar los<br />
instrumentos metodológicos <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, a<br />
estudiar <strong>las</strong> variaciones en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> según <strong>las</strong><br />
diversas ramas <strong>de</strong>l gobierno, a <strong>de</strong>finir <strong>de</strong>talladamente los rasgos <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong> intergu bernamental y a analizar <strong>las</strong> posibles<br />
diferencias en la <strong>implementación</strong> que pudieran <strong>de</strong>rivarse <strong>de</strong> los<br />
* Publicado originalmente con el titulo "Policy Rccommendations for Multi-Actor<br />
Implementation: An Assesmentofthe Field", enIoumal ofPublic Policv,vol. 9, no. 1, 1989,<br />
pp. 181-210. Traducción al español<strong>de</strong> Gloria Elena Bernal,<br />
[ 413]
414<br />
LAURENCE]. O'TOOLE, JR.<br />
distintos tipos <strong>de</strong> <strong>políticas</strong>. Algunos investigadores -aquellos que<br />
adoptan una perspectiva "<strong>de</strong> arriba hacia abajo" (top-down)- se han<br />
concentrado principalmente en los aspectos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> imple-·<br />
mentación que supuestamente son accesibles a quienes <strong>de</strong>ci<strong>de</strong>n formalmente<br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y pue<strong>de</strong>n controlarlos. Otros autores -que<br />
sostienen la perspectiva "<strong>de</strong> abajo hacia arriba"(bottom-up)- han<br />
lanzado severas y múltiples, críticas tanto <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n metodológico<br />
como político, al enfoque "<strong>de</strong> arriba hacia abajo". En algunos casos<br />
se reconoce la necesidad <strong>de</strong> conjuntar <strong>las</strong>ventajas <strong>de</strong> ambos enfoques<br />
(véase, por ejemplo, Wittrock, 1985);actualmente se está <strong>de</strong>sarrollado<br />
cuando menos un proyecto <strong>de</strong> investigación que preten<strong>de</strong> lograr<br />
esa combinación en un contexto empírico (Sabatier y Hanf, 1985).1<br />
Generalmente, la <strong>implementación</strong> requiere la acción conjunta <strong>de</strong><br />
diversas organizaciones. Des<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong> los investigadores<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, los problemas analíticos y prácticos más interesantes<br />
son los que se refieren a la <strong>implementación</strong> cuando ésta tiene<br />
lugar encontextos que involucran a diversos actores y,habitualmente,<br />
a distintas organizaciones y no los que se refieren a una única entidad<br />
responsable <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. En los espacios políticos <strong>de</strong>nsos,<br />
la regla es que participen en la <strong>implementación</strong> múltiples organizaciones;<br />
esta misma regla también quiere seguirse en el caso <strong>de</strong><br />
problemas públicos complicados, a menudo imbricados con otros<br />
problemas adicionales, así como en los sistemas políticos en los que<br />
el po<strong>de</strong>r y, frecuentemente, la autoridad, son compartidos por diversas<br />
unida<strong>de</strong>s. Aun cuando los investigadores <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
no sean explícitos al respecto, la mayoría parece suponer que su<br />
trabajo tiene una gran relevancia directa para los contextos en los que<br />
opera una gran cantidad <strong>de</strong> organizaciones.'<br />
1 Como este ensayo está ya sobrecargado <strong>de</strong> referencias a la bibliografía sobre <strong>implementación</strong>,<br />
se omiten aquí <strong>las</strong> citas correspondientes a <strong>las</strong> diversas categorías <strong>de</strong> estudios.<br />
O'Toole y Montjoy, 1984, presentan parte <strong>de</strong> <strong>las</strong> referencias para cada tipo <strong>de</strong> contribucion.<br />
2 Habitualmente los estudios <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> no establecen distinciones<br />
cuidadosas entre los procesos en los que intervienen múltiples actores, los procesos<br />
en los que participan diversas organizaciones y los procesos a través <strong>de</strong> los que <strong>las</strong> organizaciones<br />
interactúan.
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 415<br />
Pero ¿exactamente <strong>de</strong> qué manera esperan que resulte útil la<br />
investigación que estudia <strong>las</strong> formas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> en <strong>las</strong> que<br />
intervienen múltiples actores? Un objetivo <strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong> los<br />
estudios recientes es alcanzar el nivel <strong>de</strong> la explicación, es <strong>de</strong>cir,<br />
<strong>de</strong>sarrollar o contribuir al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> una teoría empírica <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>. El hecho es que no existe hasta la fecha una teoría<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> que goce <strong>de</strong> consenso general; los investigadores<br />
siguen trabajando <strong>de</strong>s<strong>de</strong> diversas perspectivas teóricas y empleando<br />
variables diferentes para sustentar sus <strong>de</strong>scubrimientos<br />
(O'Toole y Montjoy, 1984). Otro <strong>de</strong> los propósitos reconocidos,<br />
relacionado con el anterior aunque diferente, consiste en auxiliar a<br />
quienes están realmente implicados en los procesos políticos; para<br />
ello se preten<strong>de</strong> elaborar recomendaciones fundamentadas empíricamente,<br />
que sean valiosas, viables y, por lo mismo, susceptibles<br />
<strong>de</strong> aplicación. El principal objetivo <strong>de</strong> este ensayo es indagar hasta<br />
qué punto se han logrado avances en la consecución <strong>de</strong> ese último<br />
propósito. Algunas <strong>de</strong> <strong>las</strong> preguntas que se plantean son: ¿Qué tipo<br />
<strong>de</strong> recomendaciones han sido planteadas por los investigadores que<br />
estudian casos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> en los que intervienen múltiples<br />
actores? ¿Cuál es el grado <strong>de</strong> coherencia <strong>de</strong> esas propuestas? ¿De<br />
qué maneraparecen haber sido aplicadas por los implementadores?<br />
y ¿a que podrían atribuirse esos hallazgos?<br />
Como una posible vía <strong>de</strong> respuesta a estas cuestiones, examinaré<br />
en este ensayo la bibliografía producida en el campo <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Existen, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> luego, vías alternativas -por ejemplo, la <strong>de</strong> la<br />
interacción directa entre el investigador y el diente- a través <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
cuales <strong>las</strong> recomendaciones sustentadas en la investigación pue<strong>de</strong>n<br />
ser utilizadas por quienes elaboran y aplican <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>. Sin embargo,<br />
vale la pena examinar la literatura porque, como afirman LindbIom<br />
y Cohen (1979:2), "cuando se utiliza la investigación social,<br />
habitualmente no hay <strong>de</strong> por medio ninguna relación entre el investigador<br />
y el usuario. Por el contrario, éste obtiene sus lineamientos <strong>de</strong>l<br />
trabajo publicado por científicos sociales que le son <strong>de</strong>sconocidos:'.
416 LAURENCE J. O"fOOLE, JR.<br />
Este ensayo preten<strong>de</strong> hacer una revisión crítica <strong>de</strong>l campo <strong>de</strong><br />
investigación, tal y como se refleja en los productos publicados.<br />
Los datos <strong>de</strong>l análisis son, pues, los textos mismos, en particular<br />
sus correspondientes recomendaciones y la información que ofrecen<br />
sobre el uso <strong>de</strong> esas recomendaciones en la práctica. Situándose<br />
el estudio en un campo <strong>de</strong> activo <strong>de</strong>sarrollo, y tomando en<br />
cuenta la diversidad <strong>de</strong> corrientes académicas y teóricas que influyen<br />
en la literatura, resultaría presuntuoso exigir la exhaustividad.<br />
El material <strong>de</strong> investigación que aquí ha sido ignorado es el que<br />
se ha producido fuera <strong>de</strong>l ámbito <strong>de</strong> la lengua inglesa. E!1 efecto,<br />
no se ha hecho una revisión cuidadosa <strong>de</strong>l trabajo basado en<br />
experiencias europeas y otros países. Sin embargo, la muestra<br />
analizada incluye más <strong>de</strong> 300 textos- que cubren los principales<br />
campos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> (con excepción <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa nacionales, temas virtualmente<br />
ignorados por los académicos que hacen investigación sobre la<br />
<strong>implementación</strong>). Se incluyen en el análisis la mayor parte <strong>de</strong> los<br />
asuntos más prominentes mencionados por la bibliografía. A ello<br />
se aña<strong>de</strong> una revisión sistemática <strong>de</strong> aproximadamente 40 publicaciones<br />
periódicas especializadas aparecidas durante los últimos<br />
diez años; esta revisión se realizó con el fin <strong>de</strong> asegurar que<br />
quedaran incorporadas la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> ten<strong>de</strong>ncias importantes<br />
en el campo. Todas estas contribuciones fueron analizadas para<br />
i<strong>de</strong>ntificar cualquier información que pudieran contener respecto<br />
a <strong>las</strong> recomendaciones para la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y<br />
su uso práctico.<br />
En nuestro caso, <strong>de</strong>finir el campo <strong>de</strong> investigación no es tan fácil<br />
como pudiera parecer. Por ejemplo, los investigadores <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
no han llegado a acuerdos sobre lo que constituye el<br />
objeto común <strong>de</strong> sus estudios. Algunos consi<strong>de</strong>ran que la <strong>implementación</strong><br />
se refiere a todo lo que forma parte <strong>de</strong>l proceso que se<br />
3 Buena parte <strong>de</strong>l material al que hacemos referencia no fue incluido en la bibliografía<br />
que se presenta al final <strong>de</strong> este capítulo.
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 417<br />
<strong>de</strong>sarrolla entre la <strong>de</strong>claración inicial <strong>de</strong> una política y el último <strong>de</strong><br />
sus impactos en el mundo circundante. Otros restringen la noción<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong> a <strong>las</strong> acciones <strong>de</strong> quienes son los responsables<br />
formales <strong>de</strong> la ejecución <strong>de</strong> una política, excluyendo <strong>de</strong> este modo<br />
1) a los actores no <strong>de</strong>signados oficialmente, aunque sean participantes<br />
indispensables -<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista técnico y/o político- para<br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política, y 2) la cuestión <strong>de</strong> si <strong>las</strong> acciones<br />
prescritas tienen posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> lograr el efecto esperado en el<br />
mundo real. (Para una discusión sobre algunos aspectos relativos a<br />
la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> véanse, por ejemplo, los trabajos<br />
<strong>de</strong> Sabatier y Mazmanian, 1983; O'Toole y Montjoy, 1984).<br />
No es posible examinar aquí todas <strong>las</strong> obras relacionadas con el<br />
teI?a. Con el fin <strong>de</strong> limitar el alcance <strong>de</strong> nuestra empresa dándole<br />
dimensiones razonables y, también, con el propósito <strong>de</strong> restringir el<br />
análisis al asunto que nos interesa en particular (es <strong>de</strong>cir, <strong>las</strong> recomendaciones<br />
orientadas a perfeccionar los procesos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
en los que intervienen múltiples actores), se omitió una<br />
porción significativa <strong>de</strong> los estudios iriterorganizacionales; sólo se<br />
incluyeron aquellos estudios que abordaran expresamente el problema<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. De igual manera, se excluyó la literatura<br />
más general en torno al proceso <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y su análisis.<br />
Por último, aunque contienen recomendaciones basadas en la investigación,<br />
algunas obras han restringido sus proporciones <strong>de</strong> maneramuy<br />
específica a la política particular que estudian yal contexto<br />
político, económico y temporal singular <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
sobre el que trabajan. Así pues, también se han excluido <strong>las</strong><br />
recomendaciones extremadamente específicas que no preten<strong>de</strong>n<br />
ofrecer conclusiones útiles <strong>de</strong> tipo general a los diversos agentes<br />
que pudieran estar interesados en la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
De cualquier modo, este tipo <strong>de</strong> recomendaciones suele ser<br />
muy escaso, con la excepción <strong>de</strong> cuatro o cinco estudios.
418<br />
LAURENCE J. O'TOOLE, JR.<br />
1. Los hallazgos: el estado <strong>de</strong>l<br />
campo <strong>de</strong> investigación<br />
Imaginemos la poco probable situación <strong>de</strong> que algún participante<br />
en un proceso <strong>de</strong>terminado <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><strong>de</strong> múltiples actores<br />
estuviera interesado en la sabiduría acumulada <strong>de</strong> los investigadores.<br />
Nuestro sujeto preten<strong>de</strong>ría obtener esa sabiduría tal y como se<br />
presenta en <strong>las</strong> publicaciones, con el propósito <strong>de</strong> ampliar sus<br />
perspectivas <strong>de</strong> éxito -no hace falta aquí <strong>de</strong>finir lo que el éxito<br />
pudiera significar para el sujeto en cuestión- (cf. Barrett y Fudge,<br />
1981: 25-26). Si el actor examinara la bibliografía, ¿qué es lo que<br />
encontraría en ella?<br />
Algo que seguramente le llamaría la atención <strong>de</strong> manera inmediata<br />
es la gran cantidad y confusión <strong>de</strong> puntos <strong>de</strong> vista que existen<br />
en torno <strong>de</strong> los principales componentes <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y la<br />
operación misma <strong>de</strong>l proceso. En efecto, los investigadores no<br />
coinci<strong>de</strong>n en los principios que <strong>de</strong>berían regir una teoría <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>, ni tampoco en lo que respecta a <strong>las</strong> variables<br />
cruciales para el éxito <strong>de</strong>l proceso. Inclusive, si bien en su mayoría<br />
no lo asumen explícitamente, los investigadores tampoco concuerdan<br />
en lo que podría consi<strong>de</strong>rarse como el éxito <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
especialmente cuando se refieren a contextos en los que<br />
interviene una multiplicidad <strong>de</strong> actores. Pero aun entre aquellos<br />
investigadores que parecerían estar <strong>de</strong> acuerdo sobre ciertos supuestos<br />
básicos -por ejemplo, los que parten <strong>de</strong> una perspectiva<br />
precisa "<strong>de</strong> arriba hacia abajo" y que preten<strong>de</strong>n que se dé cumplimiento<br />
a la voluntad <strong>de</strong> una autoridad central-, parece haber una<br />
consi<strong>de</strong>rable divergencia <strong>de</strong> opinión.<br />
Este ensayo no tiene como principal propósito hacer un análisis<br />
<strong>de</strong> la literatura empírico-teórica sobre la <strong>implementación</strong> que involucra<br />
a múltiples actores. No obstante, dado el vínculo existente<br />
entre los esfuerzos empíricos y<strong>las</strong> recomendaciones <strong>de</strong> los analistas,<br />
este asunto adquiere cierta relevancia para nuestro tema. <strong>La</strong> Tabla
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 419<br />
1 <strong>de</strong>spliega <strong>de</strong> manera muy resumida <strong>las</strong> variables que los investigadores<br />
consi<strong>de</strong>ran más importantes para el estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Esta tabla incluye <strong>las</strong> variables que aparecen como<br />
<strong>de</strong>terminantes en más <strong>de</strong> 100 estudios. <strong>La</strong> mayoría <strong>de</strong> los trabajos<br />
citados se limitan a i<strong>de</strong>ntificarvariables importantes yapresentar<strong>las</strong><br />
en forma <strong>de</strong> lista <strong>de</strong> verificación o como elementos <strong>de</strong> <strong>las</strong> discusiones<br />
teóricas en torno al proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, sin ofrecer<br />
mo<strong>de</strong>los acabados <strong>de</strong>l proceso. Sigue siendo cierto que<br />
hasta ahora, el campo <strong>de</strong> investigación manifiesta una fuerte<br />
preferencia por la inducción. Lo que se ha producido son numerosos<br />
estudios <strong>de</strong> caso; por lo <strong>de</strong>más, la mayor parte <strong>de</strong>l trabajo<br />
conceptual consiste en hipótesis muy vagamente vinculadas entre<br />
sí y en esfuerzos por i<strong>de</strong>ntificar <strong>las</strong> variables <strong>de</strong>terminantes<br />
que se <strong>de</strong>rivan <strong>de</strong> los materiales <strong>de</strong> caso (Sabatier y Mazmanían,<br />
1983: 152).<br />
Sin embargo, varios investigadores llegan, sin iugar a dudas, a<br />
establecer relaciones entre <strong>las</strong> variables, si bien a menudo <strong>de</strong> manera<br />
extremadamente complicada (tales son los casos <strong>de</strong> MazrnanianySabatier,<br />
1981,1983;SabatieryMazmanian, 1979,1981,1983;<br />
Mitnick y Backoff, 1984; Van Meter y Van Horn, 1975; Van Horn<br />
y Van Meter, 1976). <strong>La</strong> tabla presenta únicamente <strong>las</strong> variables<br />
importantes, sin esbozar los mo<strong>de</strong>los en los que se incluyen y sin<br />
resumir <strong>las</strong> propuestas prácticas planteadas por los investigadores.
420 LAURENCE J. ü'TOOLE. JR.<br />
Autor(es)<br />
Ackermanny<br />
Steinmann (1982)<br />
Alexan<strong>de</strong>r (1985)<br />
TABLA 1<br />
VARIABLES CONSIDERADAS COMO IMPORTANTES EN<br />
LA BIBLIOGRAFÍA SOBRE IMPLEMENTACIÓN<br />
Altenstetter y<br />
Bjorkman (1976, 1977)<br />
Ball (1976)<br />
Baum (1976, 1981)<br />
Berman y<br />
Mc<strong>La</strong>ughlin (1976);<br />
Berman (1978);<br />
Mac<strong>La</strong>ughlin (1976)<br />
Berrnan (1980)<br />
Bowen (1982)<br />
y Variables<br />
Recursos, estructura interorganizacional.<br />
Estímulos, política, programa, <strong>implementación</strong>; variables<br />
relacionadas con el contexto, <strong>las</strong> organizaciones,<br />
el medio y la percepción.<br />
Ambigüedad en el planteamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas.<br />
Claridad, consenso y reiteración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones;<br />
actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l personal, recursos coactivos, autoridad<br />
basada en la buena reputación, homogeneidad <strong>de</strong> los<br />
problemas públicos, costos <strong>de</strong> la cancelación, papel<br />
<strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> comunicación locales.<br />
Claridad <strong>de</strong> <strong>las</strong> directrices, exactitud con la que se<br />
comunican <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones, intereses <strong>de</strong> los subordinados,<br />
preferencias <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> los subordinados, autoridad,<br />
aislamiento, sistema <strong>de</strong> sanciones, medios<br />
<strong>de</strong> persuasión, rama <strong>de</strong>l gobierno, estructura <strong>de</strong> la<br />
inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia entre <strong>las</strong> organizaciones, lista <strong>de</strong><br />
verificación propuesta por Sabatier y Mazmanian.<br />
El contexto institucional (local) ejerce una influencia<br />
<strong>de</strong> la mayor importancia, especialmente en el caso<br />
<strong>de</strong>l ambiente organizativo y <strong>de</strong> <strong>las</strong> motivaciones <strong>de</strong><br />
los participantes (<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> materiales, capacitación<br />
<strong>de</strong>l personal, planeación, reuniones frecuentes);<br />
por el contrario, la política fe<strong>de</strong>ral, la tecnología ylos<br />
recursos ejercen una influencia mínima.<br />
<strong>las</strong> variables importantes <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n <strong>de</strong>l contexto (organizativo,<br />
político, social y legal). Claridad en <strong>las</strong><br />
me<strong>las</strong> <strong>de</strong> la política, cantidad <strong>de</strong> actores participantes,<br />
grado <strong>de</strong> resistencia <strong>de</strong> los encargados <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>, ineficacia o ineficiencia; grado <strong>de</strong><br />
control ejercido por los niveles superiores.<br />
Aprobación, número <strong>de</strong> actores, persistencia,<br />
tiempo.
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN<br />
Autortes)<br />
Bowman (1984)<br />
Browney<br />
Wildavsky (1984)<br />
Browning, Marshall y<br />
Tabb (1981, 1984);<br />
Browning y Marshall<br />
(1976)<br />
Bryner (1981)<br />
Bullock (1980)<br />
Bunker (1972)<br />
Chase (1979)<br />
Cleaves (1980)<br />
TAELA 1 (Continuación)<br />
y Variables<br />
Tensión, elementos <strong>de</strong>l contexto (por ejemplo, factores<br />
económicos).<br />
Política formal (claridad en los objetivos y priorida<strong>de</strong>s,<br />
vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> la teoría casual, suficiencia <strong>de</strong> los<br />
recursos financieros, suficiencia <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r); aprendizaje/adaptación.<br />
El contexto local es una variable principal (especialmente,<br />
la orientación <strong>de</strong> los objetivos locales y la<br />
i<strong>de</strong>ología <strong>de</strong> <strong>las</strong> coaliciones locales dominantes); el<br />
estatuto es una variable secundaria; tiempo.<br />
Claridad <strong>de</strong>l estatuto, nivel <strong>de</strong>l apoyo político general.<br />
Claridad en <strong>las</strong> normas o en los objetivos <strong>de</strong>l estatuto,<br />
grado <strong>de</strong> apoyo por parte <strong>de</strong> la agencia, "presencia o<br />
ausencia <strong>de</strong> prejuicios en el programa que favorezcan<br />
o atenten contra el cumplimiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> responsabilida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> la agencia", "actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la agencia".<br />
"El grado hasta el cual una organización a) tenga<br />
claridad consensual acerca <strong>de</strong> su tarea, b) esté<br />
a<strong>de</strong>cuadamente dividida en partes relacionadas<br />
apropiadamente con los sub-ambientes correspondientes,<br />
e) esté integrada a través <strong>de</strong> intercambios <strong>de</strong><br />
información y <strong>de</strong> mecanismos efectivos <strong>de</strong> manejo <strong>de</strong><br />
los conflictos, d) cuente con conocimientos precisos<br />
acerca <strong>de</strong> su <strong>de</strong>sempeño y e) posca capacidad <strong>de</strong><br />
reflexión y sea capaz <strong>de</strong> realizar los ajustes correctivos<br />
que requiera su propio comportamiento"; relevancia<br />
<strong>de</strong>l problema, recursos <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r, acuerdo.<br />
Demandas operativas, recursos, autoridad apoyo: 44<br />
"factores a consi<strong>de</strong>rar"; estructura <strong>de</strong> la inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia.<br />
Complejidad <strong>de</strong>l mecanismo <strong>de</strong> cambio, grado <strong>de</strong><br />
cambio, cantidad <strong>de</strong> actores involucrados en calidad<br />
<strong>de</strong> objetivos, número <strong>de</strong> metas, claridad <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas,<br />
duración.<br />
421
422 LAURENCEJ.O'TOOLE,JR.<br />
Autortes)<br />
Davies y Mason (1982)<br />
Durant (1984)<br />
Edwards (1980)<br />
Elmorc (1976, 1977,<br />
1978, 1979-80, 1985)<br />
Goodwin y Moen (1981)<br />
Grindle (1980, 1981)<br />
Gross et al. (1971)<br />
Gunn (1978); Hogwood<br />
y Gunn (1984)<br />
Hamblcton (1983)<br />
Hargrove (1983)<br />
TABLA 1 (Continuación)<br />
y Variables<br />
<strong>La</strong> economía, los recursos, la legitimidad.<br />
Dimensión <strong>de</strong>l cambio conductual requerido, complejidad<br />
<strong>de</strong> la acción conjunta, ambiente sociopolítico,<br />
"el efecto dilatorio <strong>de</strong> la <strong>de</strong>sobediencia",<br />
actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los responsables, vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> la teoría<br />
casual <strong>de</strong> la política, "a<strong>de</strong>cuación y credibilidad <strong>de</strong><br />
los recursos coactivos".<br />
Comunicación (transmisión, claridad, consistencia),<br />
recursos (personal, información, autoridad, capacidad<br />
instalada), disposición o actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los responsables,<br />
estructura burocrática (procedimientos<br />
estandarizados, fragmentación), complejidad.<br />
Estructura <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r e incentivos,<br />
discrecionalidad, recursos.<br />
Teoría técnica a<strong>de</strong>cuada, apoyo <strong>de</strong>l electorado, ambiente<br />
socioeconómico, aprendizaje.<br />
Contenido <strong>de</strong> la política (intereses afectados, tipo <strong>de</strong><br />
beneficios, grado <strong>de</strong> transformación previsto, sitio <strong>de</strong><br />
la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones, encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong>l programa, recursos) y contexto <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
(po<strong>de</strong>r, intereses, estrategias <strong>de</strong> los<br />
actores involucrados, características <strong>de</strong> la institución<br />
y <strong>de</strong>l régimen, obediencia y sensibilidad).<br />
Comprensión <strong>de</strong> los responsables respecto <strong>de</strong> la innovación,<br />
habilida<strong>de</strong>s y conocimientos requeridos,<br />
accesibilidad <strong>de</strong> los recursos necesarios, compatibilidad<br />
entre <strong>las</strong> características organizativas yla innovación,<br />
grado <strong>de</strong> motivación <strong>de</strong>l personal.<br />
Naturaleza <strong>de</strong> la política, estructura <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
interferencia foránea, control sobre los responsables<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, recursos, teoría<br />
válida.<br />
Mensaje <strong>de</strong> la política, multiplicidad <strong>de</strong> agentes,<br />
perspectivas e i<strong>de</strong>ologías, recursos, <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> planeación.<br />
Tipo <strong>de</strong> política (distributiva, regulatoria, redistributiva),
RECOMENDACIONES pRÁcncAs PARA LA IMPLEMENTACIÓí\<br />
Autor(es)<br />
Hays (1982)<br />
Hucke (1978)<br />
Ingram y Mann (1980)<br />
Jones (1980)<br />
Kelman (1984)<br />
Kirst y Jung (1982)<br />
<strong>La</strong>rson (1980)<br />
<strong>La</strong>zin (1980)<br />
Levitt (1980)<br />
Luft (1976)<br />
Mc<strong>La</strong>nahan (1980)<br />
Majone y Wildavsky<br />
(1978)<br />
Man<strong>de</strong>ll (1984)<br />
y<br />
TAELA 1 (Continuación)<br />
Variables<br />
Conflictos políticos locales, grado <strong>de</strong> mediación <strong>de</strong><br />
la agencia local.<br />
423<br />
Condiciones <strong>de</strong>l campo <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> en el que<br />
opera la agencia.<br />
Grado <strong>de</strong> <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> la política, teoría casual precisa,<br />
incentivos.<br />
Diferencias entre <strong>las</strong> organizaciones <strong>políticas</strong> locales.<br />
Complejidad <strong>de</strong>l programa, capacidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones.<br />
Tiempo.<br />
Metas <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, procedimientos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>,<br />
complejidad, cambios en el ambiente cconónuco.<br />
Vínculos administrativos.<br />
Escala <strong>de</strong> tiempo para la introducción <strong>de</strong> po<strong>de</strong>res<br />
legales, política <strong>de</strong> gasto público, costo <strong>de</strong> oportunidad,<br />
la política como "víctima <strong>de</strong>l sacrificio", presión<br />
externa, instrumentos <strong>de</strong> la política, certidumbre <strong>de</strong><br />
que se <strong>de</strong>rivarán beneficios <strong>de</strong> la acción, formulación<br />
<strong>de</strong> la política como un fin en sí misma, estabilidad <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> relaciones entre organizaciones, elementos <strong>de</strong><br />
sorpresa y po<strong>de</strong>r posteriores al cambio gubernamen·<br />
tal, imágenes, consultas, aprendizaje, opinión pública,<br />
ten<strong>de</strong>ncias en <strong>las</strong> percepciones <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong><br />
interés, medios <strong>de</strong> comunicación, elaboración <strong>de</strong> <strong>políticas</strong><br />
internacionales.<br />
Incentivos.<br />
Especificidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas, grado <strong>de</strong> centralización,<br />
participación <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong> interés, confianza pública.<br />
Objetivos, recursos, teoría subyacente a la política,<br />
restricciones surgidas durante el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
Papel <strong>de</strong> intermediario entre <strong>las</strong> diversas parles.
424 LAURENCE J. O'TOOLE, JR.<br />
Autor(es)<br />
Marvel (1982)<br />
Mazmanian y Sabatier<br />
(1981, 1983); Sabatier y<br />
Mazmanian (1979, 1981,<br />
1983); Sabatier y<br />
Klosterman (1981)<br />
Mead (1977)<br />
Mechling (1978)<br />
Menzcl(1981,1983)<br />
Mitnick y Backoff (1984)<br />
Montjoy y O'Toole<br />
(1979); O'Toole y<br />
Montjoy (1984);<br />
O'Toole (1983)<br />
Moorc (1978a y 1978b)<br />
Mucller (1984)<br />
Murphy (1971,1973,<br />
1974, 1976)<br />
Nakamura y<br />
Smallwood (1980)<br />
TABLA 1 (Continuación)<br />
y Variables<br />
Número <strong>de</strong> niveles gubernamentales involucrados.<br />
Tratabilidad (tractability) <strong>de</strong>l problema (cuatro variables),<br />
capacidad <strong>de</strong>l estatuto para estructurar la<br />
<strong>implementación</strong> (siete variables), variables no estatutarias<br />
(cinco), éxito inicial en la <strong>implementación</strong>.<br />
Fuerzas económicas y sociales <strong>de</strong>l entorno, nivel <strong>de</strong><br />
financiamiento, estructura <strong>de</strong> los incentivos, <strong>de</strong>bilidad<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> instituciones proveedoras, <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s<br />
administrativas, restricciones <strong>políticas</strong>.<br />
Incertidumbre técnica, conflicto interno.<br />
Límites <strong>de</strong> tiempo impuestos por el estatuto, "configuración<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones intergubernamentales",<br />
relaciones <strong>de</strong> apoyo entre los electores, estructura y<br />
administración <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, reg<strong>las</strong>, estilos<br />
<strong>de</strong> coerción, oportunidad.<br />
Mo<strong>de</strong>lo complejo <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> incentivos, incluyendo<br />
<strong>las</strong> características <strong>de</strong>l emisor, <strong>de</strong> la relación<br />
entre el emisor y el receptor, <strong>de</strong>l receptor, <strong>de</strong>l contexto<br />
organizativo y <strong>de</strong>l ambiente circundante.<br />
Especificidad <strong>de</strong> la política, recursos, metas <strong>de</strong> la<br />
agencia, rutinas, visión <strong>de</strong>l mundo, estructura <strong>de</strong> la<br />
inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, requerimientos técnicos <strong>de</strong> la tarea,<br />
facilitador, riesgo percibido para los responsables<br />
dc la <strong>implementación</strong>.<br />
Incentivos, cantidad <strong>de</strong> aprobaciones, especificidad<br />
<strong>de</strong> los criterios, recursos.<br />
Grado <strong>de</strong> transformación requerida, nivel <strong>de</strong> apoyo<br />
comunitario, existencia dc personas capaces <strong>de</strong> resolver<br />
los problemas sobre la marcha (fixers).<br />
Grado <strong>de</strong> apoyo entre los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong>l personal, energía con la<br />
que se practica la supervisión, leyy tradición, presión<br />
<strong>de</strong>l electorado.<br />
Especificidad <strong>de</strong> la política, limitaciones técnicas,<br />
actores, arenas, estructuras organizativas, normas
RECOMENDACIONES pRÁcncAs PARA LA IMPLEMENTACIÓN<br />
Autories)<br />
Nixon (1980)<br />
Q'Brien (1980)<br />
Pesso (1978)<br />
Porter (1976)<br />
Pressman y<br />
Wildavskv (1984)<br />
Rae1in (1980, 1982)<br />
Rawson (1981)<br />
Reiny<br />
Rabinovitz (1978)<br />
Ripleyy<br />
Franklin (1982)<br />
Rodgers y<br />
Bullock (1976)<br />
Rosenbaum (1980)<br />
TABLA 1 (Continuación)<br />
y Variables<br />
425<br />
burocráticas, recursos, motivaciones, re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> comunicación,<br />
mecanismos para alterar el acatamiento.<br />
Claridad y coherencia en la comunicación.<br />
Superposición e incompatibilidad entre <strong>las</strong> disposiciones<br />
legales.<br />
Reg<strong>las</strong>, supervisión.<br />
Tecnología requerida por la tarea, tipo <strong>de</strong> inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia,<br />
medio ambiente.<br />
Multiplicidad <strong>de</strong> participantes, perspectivas, instancias<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión, intensidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> preferencias, recursos.<br />
Distribución <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res, niveles <strong>de</strong> autoridad y<br />
mandatos, cantidad <strong>de</strong> organizaciones, li<strong>de</strong>razgo <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> re<strong>de</strong>s, nivel <strong>de</strong> competencia y conflicto.<br />
Claridad en <strong>las</strong> metas <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, apoyo<br />
<strong>de</strong> los lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones, grado <strong>de</strong> discrccionalidad<br />
respecto <strong>de</strong> medios y fines, organizaciones<br />
nuevas vs. organizaciones ya establecidas.<br />
Relevancia <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas, complejidad, naturaleza y<br />
nivel <strong>de</strong> los recursos, número <strong>de</strong> niveles, cantidad <strong>de</strong><br />
agencias, número <strong>de</strong> participantes.<br />
Tipo <strong>de</strong> política.<br />
Percepción <strong>de</strong> <strong>las</strong> normas legales, grado <strong>de</strong> simpatía<br />
hacia <strong>las</strong> normas legales, costos y beneficios percibidos<br />
por los responsables, factores ambientales, grado<br />
hasta el cual la ley <strong>de</strong>fine con precisión quién es<br />
responsable, si la ley especifica o no el tipo e intensidad<br />
<strong>de</strong> acatamiento que se requiere, sanciones percibidas,<br />
si los beneficiarios tien<strong>de</strong>n o no a unificarse<br />
y si son o no capaces <strong>de</strong> asumir acciones enérgicas.<br />
Especificidad <strong>de</strong>l estatuto (cuatro variables) y grado<br />
hasta el cual se pue<strong>de</strong> forzar el cumplimiento <strong>de</strong>l<br />
estatuto (cuatro variables).
426<br />
Autortes)<br />
Ross (1984)<br />
Sapolsky (1972)<br />
Scharpf (1977, 1978),<br />
Scharpf et al. (1978)<br />
Sheirer (1981)<br />
Skelcher,<br />
Hinings, Leach y<br />
Ransom (1983)<br />
Smith (1973)<br />
Sorg (1983)<br />
Thomas (1979)<br />
F. Thompson (1982)<br />
TABLA 1 (Continuación)<br />
y Variables<br />
LAURENCE J. o-roor.n, JR.<br />
Estrategia <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, tratabilidad <strong>de</strong>l problema<br />
que aborda la política, contenido <strong>de</strong> la política,<br />
estructura <strong>de</strong> los sistemas sociopolfticos y<br />
gubernamental más amplios, cantidad <strong>de</strong> actores,<br />
grado <strong>de</strong> difusión <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, actitu<strong>de</strong>s personales e<br />
institucionales <strong>de</strong> los actores, claridad, a<strong>de</strong>cuación<br />
<strong>de</strong> los recursos, apoyo <strong>de</strong> los lí<strong>de</strong>res, rutinas institucionales.<br />
Medio ambiente, recursos, habilida<strong>de</strong>s para <strong>de</strong>senvolverse<br />
en la política burocrática, capacidad <strong>de</strong> manejar<br />
la complejidad.<br />
Nivel <strong>de</strong> conflicto, capacidad disponible para la resolución<br />
<strong>de</strong> conflictos, variables estructurales u organizativas.<br />
Procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión y <strong>de</strong> control, recursos, relaciones<br />
con el entorno, expectativas respecto a la supervisión,<br />
rutinas, requerimientos técnicos, flujo <strong>de</strong><br />
comunicación, normas <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong> trabajo, habilida<strong>de</strong>s<br />
conductuales, incentivos, apoyos cognoscitivos.<br />
Estructura <strong>de</strong> los vínculos entre organizaciones.<br />
Tensiones diversas entre <strong>políticas</strong> i<strong>de</strong>alizadas, organización<br />
responsable <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, grupoobjetivo,<br />
factores ambientales.<br />
Comportamientos individuales <strong>de</strong> los encargados <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong>.<br />
Disposición local a aceptar el programa, mezcla <strong>de</strong><br />
los incentivos que ofrece la política y <strong>las</strong> condiciones,<br />
forma en la que el problema se <strong>de</strong>senvuelve.<br />
Nivel <strong>de</strong> discrecionalidad que ofrece la política, consenso,<br />
etilos/actitu<strong>de</strong>s y li<strong>de</strong>razgo en la agencia, tipo<br />
<strong>de</strong> presión que ejerce el entorno, capacidad <strong>de</strong> los<br />
agentes responsables <strong>de</strong> la supervisión.
RECOMENDACIONES PRÁCI1CAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN<br />
Autories]<br />
J. Thompson (1982)<br />
Van Meter y Van Horn<br />
(1975), Van Horn<br />
(1978, 1979a, 1979b),<br />
Van Horn y Van Meter<br />
(1976)<br />
Weatherley y Lipsky<br />
(1977)<br />
Weiler et al. (1982)<br />
Weimer (1983)<br />
Williams (1980, 1982)<br />
Yaffee (1982)<br />
TABLA 1 (Continuación)<br />
y Variables<br />
Jerarquía, variables socioeconómicas,<br />
427<br />
Normas <strong>de</strong> la política, recursos, coerción, comunicaciones,<br />
características <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias responsables<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, condiciones <strong>políticas</strong>, condiciones<br />
económicas y sociales, actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los encargados<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Recursos, comportamientos adaptativos <strong>de</strong> los burócratas<br />
<strong>de</strong>l nivel operativo.<br />
Disponibilidad <strong>de</strong> información básica, grado hasta el<br />
cual son afectados los programas individuales por <strong>las</strong><br />
normas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño establecidas, actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la<br />
agencia, recursos.<br />
Tiempo, sistema <strong>de</strong> servicio civil, ambiente burocrático.<br />
Negociaciones y activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> solución <strong>de</strong> problemas<br />
(fv:ing), disposición institucionales, competencia<br />
<strong>de</strong> personal, presiones similares a <strong>las</strong> <strong>de</strong>l<br />
mercado, proceso <strong>de</strong> información, recursos.<br />
Estatuto (carácter prohibitivo).<br />
<strong>La</strong> revisión <strong>de</strong>l material resumido en la tabla anterior indica que<br />
hay posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> llegar a ciertos acuerdos en este campo <strong>de</strong><br />
investigación. Sin embargo, hasta ahora se ha hecho muy poco para<br />
sumar conocimientos. Aproximadamente la mitad <strong>de</strong> los estudios<br />
publicados i<strong>de</strong>ntifican como variables significativas <strong>las</strong> características<br />
<strong>de</strong> la política misma (especialmente, los rasgos concernientes a<br />
la claridad, especificidad y/o flexibilidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> metas y los procedimientos<br />
y la vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> la teoría casual <strong>de</strong> la política); más o menos<br />
la misma proporción <strong>de</strong> estudios aducen que los recursos (tanto<br />
financieros como <strong>de</strong> otro tipo) son <strong>de</strong>terminantes. Otras categorías<br />
<strong>de</strong> variables i<strong>de</strong>ntificadas con frecuencia incluyen: los actores responsables<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> o <strong>de</strong> <strong>las</strong> estructuras que abarcan a
428<br />
lAURENCE J. O'TOOLE, JR.<br />
una multiplicidad <strong>de</strong> actores, el número <strong>de</strong> actores involucrados, <strong>las</strong><br />
actitu<strong>de</strong>s y percepciones <strong>de</strong>l personal responsable <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
<strong>las</strong> simpatías <strong>políticas</strong> <strong>de</strong>l electorado y la oportunidad con la<br />
que se realiza el proceso -incluyendo la capacidad <strong>de</strong> aprendizaje<br />
<strong>de</strong> los responsables-o No obstante lo anterior, un rasgo típico <strong>de</strong> la<br />
investigación sobre <strong>implementación</strong>, mucho más notorio en éste<br />
que en otros campos <strong>de</strong> la ciencia social, ha sido el poco esfuerzo<br />
realizando conscientemente por <strong>de</strong>sarrollar y someter a prueba<br />
sistemática <strong>las</strong> intuiciones surgidas en otros trabajos anteriores. En<br />
consecuencia, tampoco se han podido establecer distinciones pertinentes<br />
entre los trabajos potencialmente fecundos y los meramente<br />
plausibles pero improductivos. Este <strong>de</strong>scubrimiento coinci<strong>de</strong> con<br />
<strong>las</strong> observaciones <strong>de</strong> otros autores recientes, que señalan la carencia<br />
<strong>de</strong> una teoría general <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, (véanse, por ejemplo,<br />
los estudios <strong>de</strong> Alexan<strong>de</strong>r, 1982,1985;Y<strong>de</strong> Mitnick yBackoff, 1984).<br />
Si algún responsable <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> en busca <strong>de</strong> orientación práctica<br />
se <strong>de</strong>splazara <strong>de</strong>l material empírico-teórico a los textos que<br />
abordan cuestiones <strong>de</strong> interés más inmediato -por ejemplo, <strong>las</strong><br />
recomendaciones que ofrece la literatura-, ¿qué es lo que encontraría?<br />
2. Evi<strong>de</strong>ncia acerca <strong>de</strong> la<br />
aplicación <strong>de</strong> <strong>las</strong> recomendaciones<br />
Antes <strong>de</strong> analizar <strong>las</strong> recomendaciones <strong>de</strong> los investigadores, vale<br />
la pena preguntar -in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong>l carácter <strong>de</strong> esas sugerencias-<br />
si existe o no evi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> que <strong>las</strong> recomendaciones <strong>de</strong> los<br />
analistas hayan sido conocidas y puestas en práctica por los actores<br />
<strong>de</strong> los procesos políticos. En otras palabras, <strong>las</strong> preguntas a plantear<br />
serían <strong>de</strong> este tipo: ¿qué información ofrece la literatura acerca <strong>de</strong><br />
los esfuerzos que pudieran haber hecho <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s por utilizar<br />
los resultados <strong>de</strong> la investigación? ¿Ha habido una buena cantidad<br />
<strong>de</strong> intentos? éSon más bien escasos? ¿Pue<strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rarse que <strong>las</strong>
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 429<br />
recomendaciones <strong>de</strong> los analistas hayan sido <strong>de</strong> gran ayuda para<br />
quienes tiene responsabilida<strong>de</strong>s específicas? 0, por el contrario,<br />
¿han resultado irrelevantes? ¿Han llamado en alguna forma la<br />
atención <strong>de</strong> los responsables <strong>las</strong> propuestas <strong>de</strong>sarrolladas a través<br />
<strong>de</strong> la investigación? ¿Qué tipo <strong>de</strong> respuestas han sido registradas en<br />
los estudios?<br />
Para comenzar, no parece que ninguna <strong>de</strong> <strong>las</strong>preguntas anteriores<br />
haya sido formulada efectivamente en <strong>las</strong> investigaciones sobre<br />
<strong>implementación</strong> ni, mucho menos, que haya recibido respuesta<br />
satisfactoria. El campo <strong>de</strong> investigación carece absolutamente <strong>de</strong><br />
información respecto <strong>de</strong>l grado en el cual ha sido aprovechado -y<br />
con qué fines- el conocimiento científico sobre la <strong>implementación</strong><br />
en la que intervienen múltiples actores (e incluso sobre la variante<br />
<strong>de</strong> un solo actor). Aunque algunos estudios tratan acerca <strong>de</strong>l grado<br />
y tipo <strong>de</strong> conocimientos que se han aplicado en otros campos, éste<br />
no es el caso en nuestra área particular <strong>de</strong> investigación.<br />
Entre lo materiales examinados, se i<strong>de</strong>ntificó solamente una<br />
discusión en torno a un intento particular <strong>de</strong> aplicación <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
recomendaciones. <strong>La</strong> literatura no incluye ningún estudio <strong>de</strong>stinado<br />
a auxiliar a los investigadores para que sus resultados y consejos<br />
puedan llamar la atención <strong>de</strong> quienes participan en los procesos<br />
políticos, ni para formular sus análisis <strong>de</strong> manera que ofrezcan<br />
mayor utilidad práctica a los responsables <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
En el único estudio que examina un esfuerzo por poner en la<br />
práctica los resultados <strong>de</strong> la investigación sobre <strong>implementación</strong>,<br />
Kelman (1984), estudioso <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas, aporta un informe<br />
personal <strong>de</strong> sus propios intentos por sacar provecho <strong>de</strong> los<br />
hallazgos <strong>de</strong> la investigación, durante el periodo en el que abandonó<br />
su puesto académico para prestar sus servicios en el gobierno nacional<br />
<strong>de</strong> los Estados Unidos. (Es muy posible que el mecanismo <strong>de</strong><br />
difusión <strong>de</strong> la información <strong>de</strong> <strong>las</strong> ciencias sociales acerca <strong>de</strong>l proceso<br />
<strong>de</strong> <strong>implementación</strong> sea principalmente el <strong>de</strong>splazamiento <strong>de</strong> investigadores<br />
hacia organizaciones involucradas más directamente en
430<br />
LAURENCE J. OTOOLE, JR.<br />
el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>). En opinión <strong>de</strong> Kelman, "gran parte<br />
<strong>de</strong> la insatisfacción respecto a <strong>las</strong> aportaciones que ha hecho la<br />
investigación sobre <strong>implementación</strong> se <strong>de</strong>be a que sus resultados no<br />
abordan con suficiente profundidad los problemas específicos <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>... <strong>La</strong> literatura no ofrece casos en los que se hayan<br />
aplicado, prospectivayprescriptivamente, <strong>las</strong> generalizaciones existentes,<br />
con el propósito <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollar planes <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>"<br />
(p. 77). Kelman informa sobre su intento <strong>de</strong> apoyar el diseño <strong>de</strong> una<br />
política <strong>de</strong> la burocracia fe<strong>de</strong>ral encargada <strong>de</strong>l área <strong>de</strong> energía; su<br />
propósito era aprovechar <strong>las</strong> lecciones <strong>de</strong> la investigación sobre<br />
<strong>implementación</strong> corno un recurso heurístico. Pero hasta esta forma<br />
particular <strong>de</strong> aplicación resultó muy poco estimulante. Des<strong>de</strong> la<br />
perspectiva <strong>de</strong> Kelman, la literatura sólo ofrece "generalizaciones<br />
muy vagas" (p. 88), correspondientes principalmente a la variedad<br />
"<strong>de</strong> arriba hacia abajo". Así pues, no po<strong>de</strong>mos extraer conclusiones<br />
ni siquiera <strong>de</strong>l esfuerzo personal <strong>de</strong> Kelman por poner en práctica<br />
una lista reducida <strong>de</strong> propuestas. Cuando el autor tuvo oportunidad<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollar un plan para la <strong>implementación</strong> y aplicación <strong>de</strong> una<br />
política por parte <strong>de</strong>l gobierno, pero su plan no fue nunca puesto en<br />
ejecución. Kelman tampoco extrajo <strong>de</strong> esta experiencia ninguna<br />
conclusión que se refiera a la vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> su muy elemental perspectiva<br />
"<strong>de</strong> arriba hacia abajo".<br />
Más allá <strong>de</strong> este ejemplo, no parece haber bibliografía alguna<br />
relacionada con el problema <strong>de</strong>l uso <strong>de</strong> la investigación sobre<br />
<strong>implementación</strong>. Si los responsables <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> examinaran la<br />
literatura en busca <strong>de</strong> pistas útiles que otros pudieran haber aprovechado,<br />
no encontrarían ninguna. Buena parte <strong>de</strong>l material publicado<br />
sobre los procesos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> con múltiples actores<br />
explora el comportamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> organizaciones y existe evi<strong>de</strong>ncia<br />
<strong>de</strong> que el problema <strong>de</strong> la aplicación práctica también ha sido<br />
ignorado en los textos sobre <strong>las</strong> organizaciones. BeyeryTrice (1982)<br />
realizaron un estudio sobre el particular. Estos autores <strong>de</strong>scubrieron<br />
que, "a pesar <strong>de</strong> que la bibliografía en torno a la utilización <strong>de</strong>
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENfACIÓN 431<br />
la investigación generada en ciencias sociales es extensa y aumenta<br />
rápidamente, el conjunto <strong>de</strong> estudios empíricos acerca <strong>de</strong> la aplicación<br />
práctica es relativamente pequeño y discontinuo. Una revisión<br />
<strong>de</strong> la bibliografía <strong>de</strong>mostró que habían únicamente 27 estudios<br />
empíricos que incluían alguna información significativa sobre el<br />
problema <strong>de</strong> cómo mejorar la utilización práctica <strong>de</strong> la investigación<br />
<strong>de</strong> organizaciones" (p. 591). Muy pocos <strong>de</strong> los estudios consignados<br />
por estos autores trataban asuntos relacionados con los contextos<br />
en los que operan múltiples organizaciones, y ninguno <strong>de</strong> ellos se<br />
centraba en el tema <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> a cargo <strong>de</strong><br />
una multiplicidad <strong>de</strong> actores.<br />
EVIDENCIAS SOBRE LAS<br />
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS<br />
¿Qué recomendaciones relacionadas con el proceso <strong>de</strong> la política<br />
han planteado realmente <strong>las</strong> investigaciones sobre la <strong>implementación</strong><br />
a cargo <strong>de</strong> múltiples actores? <strong>La</strong> única respuesta breve<br />
que po<strong>de</strong>mos dar es: no muchas. <strong>La</strong>s recomendaciones más precisas<br />
y directas que contiene la literatura se resumen en la Tabla 2. Sin<br />
duda, algunos <strong>de</strong> los textos registrados constituyen contribuciones<br />
muy importantes y más a<strong>de</strong>lante discutiremos algunas <strong>de</strong> el<strong>las</strong>. Sin<br />
embargo, a pesar <strong>de</strong> la apariencia voluminosa <strong>de</strong> <strong>las</strong> orientaciones,<br />
manifiesta en la longitud misma <strong>de</strong> la tabla, parece razonable<br />
afirmar que hay menor cantidad <strong>de</strong> recomendaciones útiles <strong>de</strong> lo<br />
que pudiera pensarse a primera vista.
432 LAURENCE J. O'TOOLE, JR.<br />
Autores<br />
TABLA 2<br />
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS DE LA LITERATURA<br />
SOBRE IMPLEMENTACIÓN<br />
Bardach (1977,1980)<br />
Berman (1978, 1980)<br />
y Recomendaciones<br />
Asegurarse <strong>de</strong> contar con una buena teoría; "elegir<br />
una estrategia a<strong>de</strong>cuada para enfrentar la entropía<br />
social" (esto significa "diseñar programas sencillos y<br />
directos que requieran el mínimo posible <strong>de</strong> tareas<br />
administrativas", utilizar -<strong>de</strong> ser posible- mecanismos<br />
similares a los <strong>de</strong>l mercado, distribuir efectivo<br />
más que servicios en especie, ejercer la comunicación<br />
a través <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> organización social <strong>de</strong><br />
dimensiones reducidas, reducir al mínimo la cantidad<br />
<strong>de</strong> instancia <strong>de</strong> probación); "diseñar escenarios";<br />
contar con alguien que <strong>de</strong>sempeñe la función<br />
<strong>de</strong> resolver los problemas que aparezcan en los "juegos<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>"; establecer fases y tiempos<br />
para la ejecución <strong>de</strong> la política.<br />
"<strong>La</strong> <strong>implementación</strong>, sea programada o adaptativa,<br />
pueda resultar efectiva si se aplica a la situación<br />
apropiada; en contraste, un <strong>de</strong>sajuste entre el enfoque<br />
y la situación sólo agravaría aquellos problemas<br />
que los diversos enfoques <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> se<br />
proponen superar". En el caso <strong>de</strong>l enfoque <strong>de</strong> la<br />
"<strong>implementación</strong> programada", se <strong>de</strong>be establecer<br />
límites a la discrecionalidad, supervisar el comportamiento,<br />
modificar los incentivos. Si el enfoque es<br />
<strong>de</strong> "<strong>implementación</strong> adaptativa", "se procurará lograr<br />
solamente acuerdos <strong>de</strong> tipo general, quizá imprecisos<br />
o hasta tácitos, en torno a los objetivos. En<br />
caso <strong>de</strong> que no se consiga el acuerdo respecto <strong>de</strong> los<br />
objetivos, bastará entonces el consenso respecto <strong>de</strong><br />
los medios". Este tipo <strong>de</strong> enfoques también "reclaman<br />
la participación activa <strong>de</strong> los actores más relevantes"<br />
en la solución <strong>de</strong> los problemas y en la<br />
aportación <strong>de</strong> estímulos para una mayor motivación.<br />
El autor confía en la pertinencia <strong>de</strong> otorgar "un nivel<br />
consi<strong>de</strong>rable <strong>de</strong> autonomía a los responsables <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>", y <strong>de</strong>linea cinco parámetros para<br />
contribuir a <strong>de</strong>finir el tipo <strong>de</strong> situación.
RECOMENDACIONES PRÁCt'ICAS PARA LA IMPLEME]\¡'TACIÓN<br />
Autores<br />
Bowen (1982)<br />
Browne y Wildavsky<br />
(1984)<br />
Browning, Marshall<br />
y Tabb (1980, 1984)<br />
Bryner (1981)<br />
TABLA 2 (Continuación)<br />
y Recomendaciones<br />
433<br />
Este estudio aporta numerosas recomendaciones<br />
paralos responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, relacionadas<br />
con; el aprovechamiento y sentido <strong>de</strong> la oportunidad,<br />
la anticipación <strong>de</strong> los múltiples escenarios<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, la reducción <strong>de</strong> los componentes<br />
<strong>de</strong> los programas, la cantidad <strong>de</strong> instancias<br />
y, tiempos <strong>de</strong> aprobación, el efecto <strong>de</strong> sumar otros<br />
al programa y el aprovechamiento <strong>de</strong> <strong>las</strong> probabilida<strong>de</strong>s.<br />
"<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> dual, parcialmente retrospectiva<br />
y parcialmente prospectiva, el diseño simultáneamente<br />
retrospectivo y prospectivo, es resultado <strong>de</strong><br />
negociaciones y compromisos".<br />
"Nadie tiene tanta certidumbre acerca <strong>de</strong> la manera<br />
<strong>de</strong> mejorar la ejecución <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> como Sabatier<br />
y Mazmanian. Sus prescripciones se <strong>de</strong>rivan claramente<br />
<strong>de</strong>l diagnóstico -el cual, a su vez, se centra<br />
en la fortaleza <strong>de</strong>l estatuto..." "Los problemas políticos<br />
tanto como los técnicos pue<strong>de</strong>n obstaculizar seriamente<br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> que<br />
imponen un fuerte control centralizado sobre sistemas<br />
políticos <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s dimensiones y complejidad".<br />
"En algún momento, este tipo <strong>de</strong> investigación<br />
aplicada pue<strong>de</strong> fusionarse con la investigación pura<br />
que aborda los proccsos <strong>de</strong> cambio en los sistemas<br />
políticos; aSÍ, la i<strong>de</strong>a optimista <strong>de</strong> que la política sea<br />
una palanca fácilmente manipulable, comienza a <strong>de</strong>svanecerse.<br />
Pensamos que el estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
está llegando a ese punto".<br />
"Los esfuerzos <strong>de</strong> regulación que hace el gobierno...<br />
<strong>de</strong>ben fundamentarse en una concepción clara <strong>de</strong> los<br />
imperativos <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Requieren <strong>de</strong> una<br />
base estatutaria precisa, sustentada en un apoyo político<br />
generalizado. <strong>La</strong> responsabilidad <strong>de</strong> tomar y<br />
dar forma a <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong> fundamentales no<br />
pue<strong>de</strong> ser <strong>de</strong>legada a los tribunales ni a <strong>las</strong> agencias<br />
administrativas. Si no se toma en cuenta el aspecto
434<br />
Autores<br />
Chase (1979)<br />
Davies y Mason (1982)<br />
Edwards (1980)<br />
Elmore (1976, 1977,<br />
1978, 1979-80, 1985)<br />
y<br />
TABLA 2 (Continuación)<br />
Recomendaciones<br />
LAURENCE J. o-room JR.<br />
estrictamente político <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, es<br />
probable que los objetivos <strong>de</strong> la política -in<strong>de</strong>pendientemente<br />
<strong>de</strong> su importancia o vali<strong>de</strong>z- resulten<br />
débiles e ineficaces".<br />
Se recomienda que los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
tomen en consi<strong>de</strong>ración 44 factores. Los remedios<br />
que podrían ser apropiados para enfrentar<br />
los problemas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, incluyen: diseñar<br />
los programas <strong>de</strong> tal forma que se reduzca la<br />
participación <strong>de</strong> otros actores (por ejemplo, mediante<br />
los contratos con terceros o la participación <strong>de</strong><br />
empresas públicas), establecer una sólida relación<br />
con el funcionario <strong>de</strong> más alto nivel y lograr su apoyo,<br />
y comportarse como si la obtención <strong>de</strong> ayuda por<br />
parte <strong>de</strong> los actores clave fuese sumamente difícil. Se<br />
discuten explícitamente diversas tácticas.<br />
Que <strong>las</strong> instituciones responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
tengan pleno po<strong>de</strong>r.<br />
Dar seguimiento a la política a través <strong>de</strong> todas <strong>las</strong><br />
ramas gubernamentales; sin embargo, no <strong>de</strong>be esperarse<br />
gran<strong>de</strong>s progresos.<br />
<strong>La</strong>s concepciones verticales (<strong>de</strong> arriba hacia abajo)<br />
no son muy útiles, aunque "cierto tipo <strong>de</strong> problemas<br />
son más susceptibles <strong>de</strong> solución cuando se adopta<br />
una perspectiva que cuando se adopta otra". Se<br />
requieren estrategias. Sugerencia: practicar el diseño<br />
retrospectivo inquiriendo, en cada nivel, "¿qué<br />
capacidad tiene esta unidad <strong>de</strong> afectar el comportamiento<br />
objeto <strong>de</strong> la política? y ¿qué recursos requiere<br />
esta unidad para conseguir ese efecto? En la<br />
última etapa <strong>de</strong>l análisis, el analista o la autoridad,<br />
<strong>de</strong>scriben una política que oriente los recursos hacia<br />
aquel<strong>las</strong> unida<strong>de</strong>s organizativas que tengan más posibilidad<br />
<strong>de</strong> lograr el mayor efecto posible". En un<br />
trabajo posterior (1985), el autor sugiere practicar<br />
el diseño en ambas direcciones: retrospectiva y prospectivamente.
RECOMENDACIONES PRÁCfICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN<br />
Autores<br />
Grindle (1981)<br />
Gunn (1978)<br />
Ham y Hill (1984)<br />
Higgins (1985)<br />
Hjern (1982); Hjcrn y<br />
Hull (1982, 1985);<br />
Hjern y Porter (1981)<br />
Hjern (1982)<br />
TABLA 2 (Continuación)<br />
y Recomendaciones<br />
435<br />
"Teniendo siempre a la vista la Ley <strong>de</strong> Murphy, los<br />
partidarios <strong>de</strong> la política podrían preguntarse repetidamente<br />
qué es lo que pue<strong>de</strong> fallar, a medida que<br />
se diseñan <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y se establecen mecanismos<br />
para la ejecución <strong>de</strong>l programa. En última instancia,<br />
la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
rural exige pru<strong>de</strong>ncia y perspicacia política en el<br />
diseño, yreclama que se les ejecute con compromiso,<br />
ingenio y no poca buena suerte".<br />
Lista <strong>de</strong> verificación: darle precisión a la política;<br />
reducir al mínimo los vínculos en la ca<strong>de</strong>na <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>; impedir la interferencia externa y<br />
ejercer un estrecho control sobre los encargados <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong>; asegurarse <strong>de</strong> que los recursos<br />
sean a<strong>de</strong>cuados y oportunamente provistos; fundamentar<br />
la política en una teoría válida <strong>de</strong> causaefecto;<br />
obtener el consenso y la obediencia.<br />
"...los factores que Gunn propone controlar son precisamente<br />
aquellos que con mayor dificultad pue<strong>de</strong>n<br />
someterse a control". Se requieren prescripciones<br />
que no estén sujetas a prejuicios liberal-<strong>de</strong>mocráticos,<br />
y se necesita eliminar el supuesto <strong>de</strong> que el<br />
establecimiento <strong>de</strong> los objetivos prece<strong>de</strong> a la <strong>implementación</strong>.<br />
Elegir cuidadosamente a los analistas -quizá se requieran<br />
distintos analistas para <strong>las</strong> diferentes tareas<br />
<strong>de</strong>l proceso-. Difundir ampliamente la información<br />
concerniente a proyectos exitosos que puedan servir<br />
como ejemplo.<br />
"Aunque es necesario adoptar una perspectiva legalista,<br />
la estructuración <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones entre <strong>las</strong><br />
organizaciones es una condición indispensable para<br />
el análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>".<br />
"Constitucionalismo empírico": consiste en i<strong>de</strong>ntificar<br />
los patrones organizativos yen averiguar "cuáles<br />
<strong>de</strong> todas esas formas diversas <strong>de</strong> organización son o<br />
podrían llegar a ser la óptimas <strong>de</strong>s<strong>de</strong> una perspectiva<br />
prescriptiva constitucional".
436<br />
Autores<br />
Hjern y Hull (1982)<br />
Hucke (1978)<br />
Kelman (1984)<br />
Luft (1976)<br />
y<br />
TAELA 2 (Continuación)<br />
Recomendaciones<br />
LAURENCE J. ü'TüüLE, JR.<br />
Concretar la atención en el programa, a través <strong>de</strong> la<br />
estructura <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> (1981) o en el problema<br />
(1982). Tomar en cuenta la importancia <strong>de</strong>l<br />
papel <strong>de</strong> la intermediación.<br />
"...si lo que se <strong>de</strong>sea es la igualdad social, lo mejor<br />
sería establecer normas reguladoras únicamente en<br />
aquel<strong>las</strong> áreas en <strong>las</strong> que el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> negociación <strong>de</strong><br />
los sujetos sea escaso en comparación con el po<strong>de</strong>r<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias, o cuando el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> negociación<br />
esté distribuido equilibradamente entre los sujetos.<br />
Una solución a<strong>de</strong>cuada para los sectores en los que<br />
esas condiciones estén ausentes podría consistir en<br />
utilizar otros recursos legales, tales como los incentivos,<br />
los impuestos o la solución colectiva <strong>de</strong> los problemas<br />
por parte <strong>de</strong> quienes están sometidos a <strong>las</strong><br />
regulaciones".<br />
Utilizar <strong>las</strong> generalizaciones propuestas por la investigación<br />
para formular nuevos planes <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
El diseño <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong>be ser sencillo;<br />
i<strong>de</strong>ntifíquense todos los pasos necesarios para la<br />
<strong>implementación</strong>. <strong>La</strong>s "habilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la organización"<br />
<strong>de</strong>ben estar "previamente establecidas o ser<br />
susceptibles <strong>de</strong> creación expedita".<br />
"...mediante la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> los diversos grupos<br />
involucrados y <strong>de</strong> lo que cada uno pue<strong>de</strong> ganar o<br />
per<strong>de</strong>r, quien toma <strong>las</strong> <strong>de</strong>cisiones pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar<br />
no solamente <strong>las</strong> ganancias agregadas netas en favor<br />
<strong>de</strong> la sociedad en su conjunto, sino también la distribución<br />
<strong>de</strong> esas ganancias entre los grupos, incluidos<br />
aquellos beneficios que no sean <strong>de</strong> tipo económico...<br />
El análisis aportará la información necesaria para<br />
que los responsables <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
puedan i<strong>de</strong>ntificar los problemas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
y pre<strong>de</strong>cir <strong>las</strong> reacciones <strong>de</strong> los grupos<br />
afectados... Este método pue<strong>de</strong> ayudar a <strong>de</strong>terminar<br />
los incentivos que se requieren para asegurar la culminación<br />
exitosa <strong>de</strong> un proyecto". Una vez hecho<br />
esto, procédase a trabajar.
438<br />
Autores<br />
Mechling (1978)<br />
Menzel (1981, 1983)<br />
Molnar y Rogers (1982)<br />
Montjoy y O'Toole<br />
(1979);<br />
O'Toole y Montjoy<br />
(1984);<br />
O'Toole (1983)<br />
Moore (1978a, 1978b)<br />
Murphy (1971, 1973,<br />
1974, 1976)<br />
y<br />
TAELA 2 (Continuación)<br />
Recomendaciones<br />
LAURENCE J. o-room .JR.<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>; si no se pue<strong>de</strong> asignar la <strong>implementación</strong><br />
a unida<strong>de</strong>s operativas que apoyen la<br />
política, dispóngase la intervención <strong>de</strong> agentes externos,<br />
etcétera.<br />
Delegar con absoluta precisión <strong>las</strong> responsabilida<strong>de</strong>s;<br />
llevar a cabo una supervisión permanente; contar<br />
con recursos a<strong>de</strong>cuados; si hay conflicto, asegurar<br />
el apoyo <strong>de</strong> consultores especializados.<br />
Evitar los plazos estatutarios rígidos que puedan<br />
impedir la <strong>implementación</strong>; es preciso "tomar en<br />
consi<strong>de</strong>ración la configuración <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones intergubernamentales<br />
y/o interinstitucionales" al diseñar<br />
la política; es necesario "generar relaciones <strong>de</strong><br />
apoyo mutuo entre los diversos grupos <strong>de</strong> beneficiarios<br />
involucrados". En el estudio proporciona también<br />
algunas recomendaciones para imprimir nueva<br />
dirección a la política durante la <strong>implementación</strong>.<br />
Evitar una coordinación jerárquica simplista; hacer<br />
énfasis en <strong>las</strong> relaciones colaterales e informales;<br />
conce<strong>de</strong>r importancia a la diversidad.<br />
Analizar <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> prospectivas con el fin <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar<br />
si son o no susceptibles <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>;<br />
prestar atención a los objetivos <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias<br />
y a <strong>las</strong> visiones <strong>de</strong>l mundo; estructurar, <strong>de</strong> acuerdo<br />
con <strong>las</strong> necesida<strong>de</strong>s, la inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia entre organizaciones,<br />
para llegar a acuerdos sobre la velocidad<br />
<strong>de</strong> la acción y la coordinación (la variable clave<br />
aquí no es simplemente el número <strong>de</strong> actores involucrados);<br />
proveer recursos a<strong>de</strong>cuados para la <strong>implementación</strong>;<br />
procurar la correspon<strong>de</strong>ncia entre la<br />
estructura <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>y los requerimientos<br />
técnicos <strong>de</strong> la política; recurrir al uso <strong>de</strong> facilitadores.<br />
Utilizar "estimaciones <strong>de</strong> factibilidad"; reducir <strong>las</strong><br />
expectativas.<br />
Se requiere una mejor administración en los niveles<br />
estatal y fe<strong>de</strong>ral; generar "fuerzas locales capaces <strong>de</strong><br />
hacer contrapeso, para estimular a los funcionarios
RECOMENDACIONES pRÁcncAs PARA LA IMPLEMENTACIÓN<br />
Autores<br />
Nakamura (1980)<br />
Nelson (1977)<br />
Nixon (1980)<br />
Porter (1976);<br />
Porter y Olsen (1976)<br />
Pressman y Wildavsky<br />
(1984)<br />
Radian y Sharkansky<br />
(1979)<br />
Radin (1977)<br />
Regan (1984)<br />
Ripley YFranklin<br />
(1982)<br />
Rodgers y Bullock<br />
(1976)<br />
TABLA 2 (Continuación)<br />
y Recomendaciones<br />
439<br />
fe<strong>de</strong>rales, estatales y locales a actuar con más energía";<br />
organizar a los electorados los niveles estatal y<br />
nacional.<br />
Recürrase al buen li<strong>de</strong>razgo.<br />
"...<strong>de</strong>bemos revisar y perfeccionar la manera en la<br />
que caracterizamos y analizamos <strong>las</strong> alternativas <strong>de</strong><br />
organización, puesto que en muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong> arenas<br />
más importantes son estas alternativas <strong>las</strong> que <strong>de</strong>finen<br />
el campo real <strong>de</strong> la elección".<br />
Se requiere claridadycoherencia en la comunicación<br />
<strong>de</strong> la política.<br />
Establecer correspon<strong>de</strong>ncia entre la estructura administrativa<br />
y la tecnología. "<strong>La</strong>s tareas basadas en<br />
tecnologías que requieran <strong>de</strong> ajustes mutuos y/o que<br />
se realicen en ambientes cambiantes y heterogéneos<br />
necesitan <strong>de</strong> una estructura organizativa que incluya<br />
unida<strong>de</strong>s pequeñas y localizadas".<br />
<strong>La</strong> <strong>implementación</strong> no <strong>de</strong>bería estar divorciada <strong>de</strong> la<br />
política. Considérese la necesidad <strong>de</strong> utilizar "medios<br />
más directos" <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, dada "la complejidad<br />
<strong>de</strong> la acción conjunta".<br />
Se requiere tener en cuenta el proceso <strong>de</strong> implcmentación<br />
durante el diseño <strong>de</strong> la política.<br />
Utilizar el recurso <strong>de</strong> la negociación; involucrar a los<br />
funcionarios estatales y locales y a los beneficiarios.<br />
No es necesariamente aconsejable tomar en cuenta<br />
la <strong>implementación</strong> durante el diseño <strong>de</strong> la política;<br />
<strong>de</strong> hacerlo así, se correría el riesgo <strong>de</strong> comprometer<br />
a la política con los intereses <strong>de</strong> los burócratas.<br />
Emplear <strong>las</strong> donaciones en bloque (sobre la base <strong>de</strong><br />
casos individuales); recurrir a la conformación <strong>de</strong><br />
re<strong>de</strong>s en el nivel local. Prestar atención a la <strong>implementación</strong><br />
durante el periodo <strong>de</strong> diseño <strong>de</strong>l programa.<br />
Recurrir a la ley para la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> ciertos<br />
tipos <strong>de</strong> transformación social.
440<br />
Autores<br />
Ross (1984)<br />
Scharpf (1977,1978);<br />
Scharpfel al. (1978)<br />
Smith (1973)<br />
F. Thompson (1982)<br />
Van Horn y Van Meter<br />
(1976);<br />
Van Meter y Van Horn<br />
(1975);<br />
Van Horn (1978, 1979a,<br />
1979b)<br />
Weatherley y Lipsky<br />
(1977)<br />
y<br />
TAELA 2 (Continuación)<br />
Recomendaciones<br />
LAURENCEJ. O'TOOLE, JR.<br />
<strong>La</strong> elección <strong>de</strong> la estrategia <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> (burocrática,<br />
según mecanismos <strong>de</strong> mercado o <strong>de</strong> tipo<br />
exhortativo) <strong>de</strong>be estar sometida a variaciones, <strong>de</strong>pendiendo<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> circunstancias.<br />
Reorganizar la estructura <strong>de</strong> la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
para adoptarse a los requerimientos técnicos <strong>de</strong> la<br />
política; buscar <strong>políticas</strong> alternativas que puedan ser<br />
adoptadas e implementadas <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> estructuras<br />
<strong>de</strong>terminadas; trasladar <strong>las</strong> responsabilida<strong>de</strong>s a estructuras<br />
más apropiadas; recurrir a la "activación<br />
selectiva" <strong>de</strong> diferentes partes <strong>de</strong> la red (lo cual<br />
requiere <strong>de</strong> habilidad en el trazo y manejo <strong>de</strong> la red).<br />
Los responsables <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
<strong>de</strong>berían <strong>de</strong>dicar mayores esfuerzos a la comprensión<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> estrategias <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>.<br />
Suavizar los supuestos jerárquicos cuando 1) exista<br />
consenso entre los encargados <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
en torno a la misión común, 2) el entorno no sea<br />
adverso a la <strong>implementación</strong> 3) los equipos <strong>de</strong> supervisión<br />
estén fragmentados, agotados, o se muestren<br />
propensos a culpar a los responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
El mo<strong>de</strong>lo apunta hacia la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> "variables<br />
susceptibles <strong>de</strong> manipulación". Tiene valor heurístico.<br />
Se requiere mejorar el clima a favor <strong>de</strong>l<br />
análisis <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> en el nivel local. <strong>La</strong>s autorida<strong>de</strong>s<br />
centrales <strong>de</strong>berían separar <strong>las</strong> funciones <strong>de</strong><br />
supervisión <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>de</strong> asistencia técnica. <strong>La</strong>s autorida<strong>de</strong>s<br />
centrales <strong>de</strong>berían especificar los fines, pero<br />
no los medios.<br />
"...puesto que la <strong>implementación</strong> está esencialmente<br />
<strong>de</strong>terminada por los comportamientos adaptativos<br />
<strong>de</strong> quienes son responsables <strong>de</strong> poner en práctica la<br />
nueva ley, sería útil analizar esos comportamientos<br />
con el fin <strong>de</strong> estimular los que se ajusten mejor a los<br />
objetivos públicos más importantes y <strong>de</strong>sestimular<br />
<strong>las</strong> prácticas inconvenientes".
RECOMENDACIONES PRÁcrICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN<br />
Autores<br />
Weimer (1983)<br />
Williams (1980, 1982)<br />
Wittrock et al. (1982)<br />
Yaffee (1982)<br />
y<br />
TABLA 2 (Continuación)<br />
Recomendaciones<br />
441<br />
Aflojar <strong>las</strong> estimaciones rígidas <strong>de</strong> los recursos necesarios<br />
(incluyendo entre ellos el tiempo); reformar el<br />
servicio público; contar con un grupo disponible <strong>de</strong><br />
analistas; prestar "atención cuidadosa al ambiente<br />
organizativo <strong>de</strong> los nuevos programas".<br />
Hacer <strong>de</strong> la negociación y <strong>de</strong> <strong>las</strong> tareas <strong>de</strong> arreglo y<br />
ajuste <strong>las</strong> principales guías <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> <strong>las</strong> agencias;<br />
reducir la complejidad y la confusión en el<br />
campo <strong>de</strong> operación por medio <strong>de</strong> acuerdos institucionales;<br />
elevar el nivel<strong>de</strong> competencia <strong>de</strong>l personal;<br />
aumentar <strong>las</strong> instancias <strong>de</strong> presión <strong>de</strong>l tipo <strong>de</strong> mercado;<br />
<strong>de</strong>sarrollar procesos efectivos <strong>de</strong> información.<br />
(El estudio proporciona breve resumen <strong>de</strong> <strong>las</strong> recomendaciones<br />
planteadas en <strong>las</strong> investigaciones sobre<br />
<strong>implementación</strong>. Propone tres tipos <strong>de</strong> estrategias<br />
que rebasan <strong>las</strong> que se limitan a recurrir al mercado<br />
o a la jerarquía <strong>de</strong>l Estado. Estas otras estrategias<br />
son: <strong>las</strong> que implican la reducción <strong>de</strong> <strong>las</strong> alternativas<br />
a consi<strong>de</strong>rar -concentrándose en los casos cruciales<br />
y en <strong>las</strong> arenas <strong>de</strong>terminantes-; <strong>las</strong> que contiene<br />
"meta-<strong>de</strong>cisiones"; y <strong>las</strong> que "rebasan <strong>las</strong> fronteras<br />
administrativas tradicionales", permitiendo un margen<br />
consi<strong>de</strong>rable <strong>de</strong> discrccionalidad).<br />
<strong>La</strong> política <strong>de</strong> tipo prohibitivo pue<strong>de</strong> utilizarse como<br />
recurso para corregir los <strong>de</strong>sequilibrios en <strong>las</strong> negociaciones<br />
que la <strong>implementación</strong> requiere.<br />
En primer lugar, la mayoría <strong>de</strong> los textos registrados aquí -aunque<br />
no todos-, ofrecen recomendaciones sumamente generales y<br />
poco <strong>de</strong>talladas. Se trata <strong>de</strong> trabajos <strong>de</strong> corte empírico que habitualmente<br />
concluyen en una reducida y superficial discusión en torno a<br />
ciertas implicaciones o sugerencias; algunas <strong>de</strong> éstas están supuestamente<br />
dirigidas a quienes participan <strong>de</strong> manera directa en el<br />
proceso político. En muy escasas ocasiones los estudios sobre im-
LAURENCE J. O'TOOLE, JR.<br />
plernentación manifiestan esfuerzos serios por proporcionar prescripciones<br />
a<strong>de</strong>cuadas. Hay, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> luego, excepciones a la regla; tal<br />
es el caso <strong>de</strong>l trabajo <strong>de</strong> McMahon, Barrett y Hill (1982). Pero en<br />
general, muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong> sugerencias prácticas que proponen los<br />
investigadores son poco precisas, poco persuasivas o ambas cosas.<br />
<strong>La</strong> evaluación que hizo Elmore hace ya varios años, sigue estando<br />
vigente en lo esencial: "... <strong>las</strong> investigaciones sobre la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> contienen mucha <strong>de</strong>scripción y muy pocas<br />
prescripciones... Cuando acudimos a <strong>las</strong> investigaciones más sobresalientes<br />
en busca <strong>de</strong> apoyo para prever problemas eventuales <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>, encontramos opiniones inconexas y <strong>de</strong>liberadamente<br />
vagas" (1979-80: 601).<br />
En segundo término, parecería que la mayoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> recomendaciones<br />
que se ofrecen no están sustentadas sólidamente en la<br />
investigación empírica. Es evi<strong>de</strong>nte que existan algunas dificulta<strong>de</strong>s<br />
serias para generar información útil en un campo tan fuertemente<br />
dominado por los estudios <strong>de</strong> caso y por la inducción. Esta característica<br />
tiene gran importancia en nuestro campo <strong>de</strong> investigación y<br />
podría atribuirse a la complejidad <strong>de</strong> los fenómenos que se analizan.<br />
Cada nuevo estudio nos ofrece consejos basados en la muy en<strong>de</strong>ble<br />
evi<strong>de</strong>ncia empírica <strong>de</strong> uno o muy pocos casos; entre esos consejos<br />
se encuentran los relacionados con <strong>las</strong> diversas variables que se<br />
consi<strong>de</strong>ran <strong>de</strong>terminantes en la <strong>implementación</strong> realizada por múltiples<br />
actores. No es raro encontrar recomendaciones originadas en<br />
investigaciones empíricas en <strong>las</strong> que la cantidad <strong>de</strong> factores consi<strong>de</strong>rados<br />
como particularmente relevantes rebasa, con mucho, el<br />
número <strong>de</strong> casos analizados. (Ejemplo <strong>de</strong> ello son los estudios <strong>de</strong><br />
Bardach, 1977; Mechling, 1978;Ü'Toole, 1983y Weimer, 1983). Se<br />
advierte que en el caso <strong>de</strong> estos estudios se pudieron haber hecho<br />
muchas otras inferencias a partir <strong>de</strong> la información fáctica.<br />
En tercer lugar, <strong>las</strong> recomendaciones que aporta la literatura <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong> en la que intervienen múltiples actores, llegan a<br />
sercontradictorias entre sí: algunas <strong>de</strong> <strong>las</strong> sugerencias prácticas que
RECOMENDACIONES PRÁcrICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 443<br />
hacen ciertos analistas se oponenradicalmente a <strong>las</strong> <strong>de</strong> otros. Ahora<br />
bien, afirmar que la inconsistencia caracteriza a <strong>las</strong> recomendaciones<br />
prácticas en este campo, no implica necesariamente aseverar<br />
que <strong>las</strong> propuestas carezcan en absoluto <strong>de</strong> valor para quienes<br />
participan en los procesos políticos. Un propósito comúnmente<br />
reconocido, al servicio <strong>de</strong>l cual suelen ponerse expresamente los<br />
<strong>de</strong>scubrimientos y <strong>las</strong> recomendaciones <strong>de</strong> la ciencia social, es el <strong>de</strong><br />
apuntalar <strong>las</strong> perspectivas teóricas ya establecidas, ofreciendo un<br />
apoyo simbólico y <strong>de</strong> falsa autoridad a posiciones previamente<br />
aceptadas. Así como los participantes en proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
apren<strong>de</strong>n mucho <strong>de</strong>l trabajo <strong>de</strong> los estudiosos <strong>de</strong> <strong>políticas</strong><br />
(Sabatiery Hanf, 1985; LindblomyCohen, 1979).Paradójicamente,<br />
también es cierto que los estudios y los consejos contradictorios e<br />
incluso incoherentes pue<strong>de</strong>n prestar algún servicio.<br />
¿Qué explicaciones podría darse al hecho <strong>de</strong> que <strong>las</strong> prescripciones<br />
<strong>de</strong> la bibliografía sobre la <strong>implementación</strong> sean contradictorias?<br />
De entre <strong>las</strong> muchas causas que podría aducirse y que valdría<br />
la pena explorar, este texto elegirá dos categorías generales: el<br />
<strong>de</strong>sacuerdo en torno a <strong>las</strong> normas y el estado que guarda la teoría<br />
empírica en este campo <strong>de</strong> investigación.<br />
El <strong>de</strong>sacuerdo en torno a <strong>las</strong> normas. <strong>La</strong> ausencia <strong>de</strong> consenso<br />
entre los investigadores respecto <strong>de</strong> lo que constituye el "éxito" <strong>de</strong><br />
la <strong>implementación</strong>, conduce inevitablemente a un <strong>de</strong>sacuerdo en<br />
torno a <strong>las</strong> recomendaciones que merecen ser suscritas. Des<strong>de</strong><br />
luego, un análisis <strong>de</strong>tallado <strong>de</strong> este problema rebasaría los límites<br />
<strong>de</strong> nuestro ensayo. Baste <strong>de</strong>cir que ciertos valores que algunos<br />
investigadores consi<strong>de</strong>ran normalmente importantes para el proceso<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> -entre los cuales estarían la coordinación,<br />
la rapi<strong>de</strong>z y la coherencia- pue<strong>de</strong>n entrar en conflicto con otro tipo<br />
<strong>de</strong> valores que diversos participantes en ese mismo proceso percibirían<br />
como fundamentales -a saber, la diversidad, el acceso, el<br />
sentido <strong>de</strong> pertenencia a la localidad y una amplia participación<br />
(Montjoy y Q'Toole, 1979; O'Toole y Montjoy, 19H4).
444<br />
LAURENCEJ.O'TOOLE,JR.<br />
De igual forma, diferentes estructuras <strong>de</strong> <strong>implementación</strong><br />
(Hjern y Porter, 1981) ten<strong>de</strong>rán a efectuar <strong>de</strong> manera diferencial<br />
los intereses <strong>de</strong> los participantes. Por eso es que algunos <strong>de</strong> los<br />
investigadores que proporcionan consejos a <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s centrales<br />
pue<strong>de</strong>n entrar en contradicción con quienes ofrecen recomendaciones<br />
explícitamente dirigidas a los burócratas <strong>de</strong>l nivel<br />
operativo, a los administradores <strong>de</strong> organizaciones privadas que<br />
participan en alguna estructura <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, a los grupos<br />
comunitarios o a los políticos locales.<br />
Un ejemplo <strong>de</strong> cómo difieren <strong>las</strong> perspectivas normativas entre<br />
los investigadores <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, es la divergencia<br />
entre los conjuntos <strong>de</strong> propuestas que ofrecen quienes se adhieren<br />
a la tradición vertical (<strong>de</strong> arriba hacia abajo) y quienes trabajan en<br />
la perspectiva inversa, <strong>de</strong> la base hacia arriba. Aunque constituiría<br />
una simplificación exagerada atribuir la brecha entre esas dos<br />
posiciones a <strong>las</strong> diferencias normativas o <strong>políticas</strong> como sus causas<br />
únicas o principales, ya pesar <strong>de</strong> que los académicos que suscriben<br />
ambas posturas han reconocido en cierta medida que ninguna <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> dos pue<strong>de</strong> reclamar el monopolio sobre la verdad, parece poco<br />
probable que la investigación empírica logre, por sí sola, superar<br />
el abismo existente entre <strong>las</strong> recomendaciones <strong>de</strong> los dos grupos.<br />
Un examen <strong>de</strong> la Tabla 2 servirá para <strong>de</strong>mostrar que persisten<br />
algunas divergencias muy agudas entre ambos grupos en lo que<br />
concierne a <strong>las</strong> sugerencias para la acción. Muchos <strong>de</strong> los investigadores<br />
que sostienen la posición vertical se sienten sumamente<br />
incómodos ante la complejidad y la heterogeneidad <strong>de</strong>l "eslabón<br />
perdido" <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> con múltiples actores (Hjern,<br />
1982), creyendo i<strong>de</strong>ntificar en esa aparente "confusión" los síntomas<br />
<strong>de</strong>l fracaso estatal. Por otro lado, al criticar insistentemente<br />
el impacto irreal y a menudo contraproducente <strong>de</strong> <strong>las</strong> recomendaciones<br />
formuladas por los dirigentes (McMahon, Barret y Hill,<br />
1982), se <strong>de</strong>duciría que muchos <strong>de</strong> quienes sostienen la perspectiva<br />
"<strong>de</strong> abajo hacia arriba" no solamente se <strong>de</strong>dican a catalogar
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 445<br />
la diversidad <strong>de</strong> los sistemas en los que participan múltiples actores,<br />
sino que encuentran en ella gran<strong>de</strong>s virtu<strong>de</strong>s.<br />
<strong>La</strong> teoría empírica y losproverbios para la <strong>implementación</strong> . El<br />
<strong>de</strong>sacuerdo en torno a <strong>las</strong> normas no plantearía problemas especiales<br />
a nuestro hipotético personaje responsable <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>,<br />
interesado en obtener consejos prácticos <strong>de</strong> la literatura <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
Siempre y cuando los valores y los intereses <strong>de</strong> los<br />
investigadores se hagan explícitos (condición que no se cumple en<br />
todos los casos), el participante en el proceso pue<strong>de</strong> seleccionar <strong>de</strong><br />
entre <strong>las</strong> recomendaciones ofrecidas aquel<strong>las</strong> que le parezcan <strong>las</strong><br />
más a<strong>de</strong>cuadas. Sin embargo, hay una dificultad adicional que constituye<br />
unaseriaamenaza contra este campo <strong>de</strong> investigación: a pesar<br />
<strong>de</strong> la riqueza <strong>de</strong> los estudios realizados durante la década pasada,<br />
la teoría empírica no se ha <strong>de</strong>sarrollado <strong>de</strong>bidamente. Por lo menos<br />
en parte, esta afirmación parecería correspon<strong>de</strong>r al estado natural<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> cosas: como han observado algunos investigadores <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>, antes <strong>de</strong> que la teoría empírica pueda evolucionar<br />
haciaun mayor refinamientoy<strong>de</strong> que puedan proponerse recomendaciones<br />
pertinentes a quienes participan en el proceso <strong>de</strong> la política,<br />
los investigadores <strong>de</strong>ben asumir la tarea <strong>de</strong> registrar la<br />
complejidad y la diversidad <strong>de</strong> los patrones <strong>de</strong> organización a través<br />
<strong>de</strong> los cuales tiene lugar la <strong>implementación</strong> (Hjern y Porter, 1981;<br />
Hjern, 1982; Hjern y Hull, 1982; Nelson, 1977).<br />
Sin embargo, in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> <strong>las</strong> justificaciones que<br />
pudieran aducirse, el hecho es que el grado <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo que ha<br />
alcanzado nuestro campo <strong>de</strong> investigación aún impone restricciones<br />
muy reales a la calidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> recomendaciones disponibles para<br />
quienes participan en el proceso <strong>de</strong> la política. No sólo ha habido<br />
una muy pohre creación teórica, como se indicaba anteriormente,<br />
sino que <strong>las</strong> pautas e i<strong>de</strong>as más prometedoras <strong>de</strong>sarrolladas por<br />
algunos estudiosos han sido ignoradas por el resto. Es posible que<br />
éste sea un problema común a toda la ciencia social. Sin embargo,<br />
parece especialmente grave en el caso <strong>de</strong> un tema como el <strong>de</strong> la
446<br />
LAURENCE J. O'TOOLE, JR.<br />
<strong>implementación</strong> a cargo <strong>de</strong> múltiples actores, campo que ha concitado<br />
interés hasta fechas muy recientes y que se está <strong>de</strong>sarrollando<br />
mediante el recurso a muchas perspectivas teóricas distintas. Una<br />
enumeración incompleta <strong>de</strong> <strong>las</strong> perspectivas que podrían ejercer<br />
influencia en los estudios empíricos sobre la <strong>implementación</strong> con<br />
múltiples actores, inciuirían: la ciencia política, la teoría <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
organizaciones y la teoría <strong>de</strong> <strong>las</strong> relaciones entre organizaciones<br />
-especialmente algunas <strong>de</strong> sus varieda<strong>de</strong>s como el análisis <strong>de</strong> costos<br />
<strong>de</strong> transacción, (que se nutre a su vez <strong>de</strong> la economía, la teoría <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> organizaciones y <strong>las</strong> leyes contractuales; d. Williamson, 1981),<br />
la teoría <strong>de</strong>l intercambio y <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, teorías <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> relaciones intergubernamentales, teorías sobre la elección pública<br />
y materiales sobre el corporativismo, la teoría <strong>de</strong> la agencia<br />
(por ejemplo, Mitnick y Backoff, 1984). y <strong>las</strong> investigaciones en<br />
torno a la disposición a obe<strong>de</strong>cer.<br />
<strong>La</strong> afirmación <strong>de</strong> que el campo <strong>de</strong> investigación carece todavía<br />
<strong>de</strong> un enfoque organizador y no muestra suficiente acumulación <strong>de</strong><br />
conocimientos, se pue<strong>de</strong> comprobar mencionando el caso <strong>de</strong> una<br />
elaboración teórica <strong>de</strong> sumo interés que ha sido ignorada por<br />
completo en la literatura sobre la <strong>implementación</strong>. Nos referimos a<br />
la contribución <strong>de</strong> Bowen (1982). Aquí encontramos una posición<br />
teórica muy precisa, que se opone directamente a la hipótesis <strong>de</strong><br />
Pressrnan y Wildavsky sobre la explicación-predicción con bases<br />
probabilísticas <strong>de</strong>l fracaso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en la mayoría <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> circunstancias en <strong>las</strong> que intervienen múltiples actores. Bowen<br />
asume directamente el razonamiento <strong>de</strong> Pressman y Wildavsky y lo<br />
rebate <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el interior mismo <strong>de</strong> su marco <strong>de</strong> referencias (es <strong>de</strong>cir,<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la teoría probabilística), la autora ofrece un conjunto <strong>de</strong><br />
proposiciones realistas y verificables, y <strong>de</strong>sarrolla una argu mentación<br />
explícita sobre <strong>las</strong> recomendaciones que su teoría ofrece a los<br />
responsables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. A diferencia <strong>de</strong> la teoría <strong>de</strong><br />
Pressrnan y Wildavsky, la <strong>de</strong> Bowen contribuye a explicar el hecho<br />
incontestable <strong>de</strong> que muchas <strong>políticas</strong> en <strong>las</strong> que participa una
RECOMENDACIONES PRÁcnCAS PARA LA IMPLEMENTACiÓN 447<br />
multiplicidad <strong>de</strong> actores resultan exitosas (afirmación que se cumple<br />
para casi cualquier conjunto <strong>de</strong> criterios <strong>de</strong> éxito que pueda<br />
adoptarse). A<strong>de</strong>más, propone estratagemas para darle la vuelta a<br />
diversos problemas <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>. No solamente no se ha<br />
dado seguimiento sistemático a <strong>las</strong> propuestas <strong>de</strong> Bowen, sino que<br />
su trabajo ni siquiera ha sido citado en <strong>las</strong> revistas que enlistan <strong>las</strong><br />
investigaciones especializadas.' En contraste, se sigue haciendo<br />
referencia al análisis <strong>de</strong> Pressman y Wildavsky en numerosas publicaciones<br />
como la obra clásicasobre la <strong>implementación</strong> compuesta<br />
por múltiples actores. Un ejemplo reciente <strong>de</strong> ello es el estudio<br />
<strong>de</strong> Kelman (1984). En la última edición <strong>de</strong>l libro <strong>de</strong> Pressman y<br />
Wildavsky (1984), este último incluye una cita <strong>de</strong>l trabajo <strong>de</strong> Bowen<br />
en una bibliografía sobre la <strong>implementación</strong>, pero no menciona el<br />
argumento <strong>de</strong> la autora ni tampoco reformula en absoluto su propia<br />
posición teórica sobre el tema.<br />
Otro ejemplo importante <strong>de</strong> la falta <strong>de</strong> continuidad y <strong>de</strong> acumulación<br />
<strong>de</strong> conocimientos es un rasgo <strong>de</strong>l trabajo mismo <strong>de</strong> la mayoría<br />
<strong>de</strong> los investigadores norteamericanos sobre la <strong>implementación</strong>. A<br />
pesar <strong>de</strong> la extensa producción <strong>de</strong> los académicos europeos, especialmente<br />
la <strong>de</strong> quienes están vinculados a la tradición "<strong>de</strong> abajo<br />
hacia arriba" y la <strong>de</strong> algunos investigadores que han hecho análisis<br />
comparativos importantes, gran parte <strong>de</strong> la investigación en los<br />
Estados Unidos se lleva a cabo ignorando esos avances. De ello<br />
existen muchos ejemplos. Consúltense simplemente los estudios <strong>de</strong><br />
Alexan<strong>de</strong>r, 1985; Mitnicky Backoff, 1984;y Ripley y Franklin, 1982.<br />
En este último trabajo, los autores comentan: "Desearíamos po<strong>de</strong>r<br />
concluir <strong>de</strong>terminando si la <strong>implementación</strong> en los Estados Unidos,<br />
tal y como la hemos escrito, constituye un caso único () si, por el<br />
contrario, tiene similitud con la que se lleva a cabo en otras socieda<strong>de</strong>s.<br />
En realidad, no lo sabemos; esto se <strong>de</strong>be principalmente a<br />
4 Resulta consi<strong>de</strong>rablemente más difícilmostrar la ausencia <strong>de</strong> uso <strong>de</strong> una propuesta,<br />
que mostrar su presencia. Sin embargo. hay un hecho revelador: la publicación Social<br />
Science Citation ln<strong>de</strong>x todavía no ha registrado ninguna cita <strong>de</strong> la investigación <strong>de</strong> Bowen.
448<br />
LAURENCE J. O'TOOLE. JR.<br />
que ninguna atención se ha prestado a la <strong>implementación</strong> fuera <strong>de</strong><br />
los Estados Unidos" (p. 207). En la última edición <strong>de</strong> este trabajo<br />
(1985) ya no aparece esta afirmación, pero tampoco hay mención<br />
alguna acerca <strong>de</strong> la investigación sobre <strong>implementación</strong> que se<br />
<strong>de</strong>sarrolla ampliamente fuera <strong>de</strong> los Estados Unidos.<br />
Existe un problema adicional que trascien<strong>de</strong> la responsabilidad<br />
directa <strong>de</strong> los investigadores <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Muchos <strong>de</strong><br />
los campos <strong>de</strong> investigación mencionados más arriba, que podrían<br />
contribuir al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la teoría empírica <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>,<br />
están experimentando dificulta<strong>de</strong>s internas; por tanto pue<strong>de</strong> esperarse<br />
que <strong>las</strong> trasla<strong>de</strong>n, <strong>de</strong> una u otra manera, al estudio <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong>. Baste mencionar un solo ejemplo. En el campo <strong>de</strong><br />
la teoría interorganizacional se ha intentado trazar la distribución y<br />
el ejercicio <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r en sistemas compuestos por múltiples unida<strong>de</strong>s,<br />
mediante la aplicación <strong>de</strong> los principios <strong>de</strong> la teoría <strong>de</strong>l<br />
intercambio y la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r (véase, por ejemplo,<br />
Emerson, 1962, 1972, 1976; en Cook, 1977, se encontrará una discusión<br />
sobre <strong>las</strong> aplicaciones <strong>de</strong> la teoría interorganizacional). Puesto<br />
que el mayor interés consiste en explicar el ejercicio <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, la<br />
i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> centralidad es uno <strong>de</strong> los conceptos básicos <strong>de</strong> esta teoría.<br />
<strong>La</strong> importancia <strong>de</strong> <strong>las</strong> implicaciones que esta línea <strong>de</strong> investigación<br />
tiene para los sistemas interorganizacionales <strong>de</strong> <strong>políticas</strong>, junto<br />
con la relevancia <strong>de</strong> la noción <strong>de</strong> centralidad, han sido notadas ya<br />
por algunos <strong>de</strong> los investigadores interesados en el análisis <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> con múltiples actores (como es el caso <strong>de</strong> Milward, 1982:<br />
471). Aun así, el concepto <strong>de</strong> centralidad, tal y como es utilizado<br />
habitualmente en la teoría <strong>de</strong>l intercambio, resulta incapaz <strong>de</strong><br />
pre<strong>de</strong>cir <strong>las</strong> distribuciones <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r, inclusive cuando es trata <strong>de</strong><br />
simples escenificaciones <strong>de</strong> laboratorio (véase Cook et al., 1983).<br />
Algunos <strong>de</strong> los conceptos fundamentales <strong>de</strong> la teoría <strong>de</strong>l intercambio<br />
y <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r están sufriendo reformu1aciones<br />
sustanciales en la actualidad (en Willer, 1985, se encontrará una<br />
aportación muy importante). Por esta razón, no <strong>de</strong>bería sorpren-
RECOMENDACIONES rRÁcrIcAs PARA LA IMPLEMENTACIÓN 449<br />
<strong>de</strong>rnos que la investigación sobre <strong>implementación</strong>, parcialmente<br />
basada en campos teóricos que están experimentando sus propias<br />
dificulta<strong>de</strong>s, no logre aportar prescripciones sólidas a quienes participan<br />
en los procesos políticos.<br />
Habrá que añadir a <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s mencionadas el hecho <strong>de</strong><br />
que, aun cuando diferentes investigadores concretan su atención<br />
en problemas similares y preten<strong>de</strong>n apoyarse en los esfuerzos <strong>de</strong><br />
los <strong>de</strong>más, el campo <strong>de</strong> investigación ha tendido a producir no<br />
proposiciones comprobadas -lo que redundaría en prescripciones<br />
precisas y coherentes para la acción-, sino <strong>de</strong>scubrimientos incompatibles<br />
entre sí; esto ocurre incluso en los casos en los que<br />
los investigadores diseñan sus estudios <strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>las</strong> mismas o similares<br />
perspectivas. Como resultado, <strong>las</strong> recomendaciones suelen<br />
tener un carácter proverbial más que heurístico. Usamos aquí el<br />
término "proverbial" con toda intención, a la manera <strong>de</strong> Simon en<br />
su análisis sobre los "proverbios <strong>de</strong> la administración", No sería<br />
una exageración sustituir la palabra "administración" por la <strong>de</strong><br />
"<strong>implementación</strong>" en el siguiente pasaje <strong>de</strong> su muy conocida<br />
crítica a la administración pública ortodoxa:<br />
Uno <strong>de</strong> los <strong>de</strong>fectos funestos <strong>de</strong> los principios administrativos<br />
en boga es que, como los proverbios, se presentan por pares.<br />
Para casi toda prescripción po<strong>de</strong>mos encontrar su equivalente<br />
opuesto, igualmente plausible y aceptable. Aunque los principios<br />
que conforman el par conducirían a recomendaciones 0[ganízativas<br />
exactamente contrarias, no hay nada en la teoría que<br />
nos pueda indicar cuál <strong>de</strong> ellos es el correcto (1976: 20),<br />
En apoyo a esta conclusión bastaría un breve análisis <strong>de</strong> lo que<br />
po<strong>de</strong>mos <strong>de</strong>nominar como la sabiduría convencional, propia <strong>de</strong> la<br />
perspectiva vertical <strong>de</strong> arriba hacia abajo. Nuestro propósito es<br />
<strong>de</strong>mostrar que, aun <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el interior <strong>de</strong> este marco <strong>de</strong> referencia,<br />
varias <strong>de</strong> <strong>las</strong> prescripciones resultan contradictorias; <strong>de</strong> ahí que
450<br />
LAURENCEJ.OTOOLE,m..<br />
afirmemos que <strong>las</strong> recomendaciones son como proverbios que<br />
apuntan frecuentemente en direcciones opuestas y que no permiten<br />
estrechar el margen <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión para dar lugar a una mayor precisión.<br />
Si los estudios sobre <strong>implementación</strong> realizados <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva<br />
vertical contienen algún tipo <strong>de</strong> sabiduría convencional-es<br />
<strong>de</strong>cir, algún conjunto <strong>de</strong> principios que aparezcan tan razonables<br />
que puedan ser adoptados como guía para la acción-, posiblemente<br />
sus'prescripciones podrían resumirse <strong>de</strong> la manera siguiente: a fin<br />
<strong>de</strong> maximizar <strong>las</strong> probabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> éxito en la <strong>implementación</strong>,<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> la autoridad central, se <strong>de</strong>be: 1) diseñar<br />
<strong>políticas</strong> que reduzcan la magnitud <strong>de</strong>l cambio conductual requerido<br />
(por ejemplo, Mazmanian y Sabatier, 1981; 1983); 2) simplificar<br />
la estructura <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y reducir el numero <strong>de</strong> actores<br />
(por ejemplo, Kelman, 1984;Pressman y Wildavsky, 1984); 3) tratar<br />
<strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rar en mayor medida los problemas <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>las</strong> etapas iniciales <strong>de</strong>l diseño <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> (por ejemplo,<br />
Bryner, 1981; O'Toole y Montjoy, 1984; Pressman y Wildavsky,<br />
1984); Y 4) tener cuidado <strong>de</strong> poner <strong>las</strong> responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> en manos <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>s operativas que muestren<br />
simpatía hacia la política (por ejemplo, F. Thompson, 1982; Van<br />
Horn y Van Meter, 1976).<br />
Se sabe muy bien que quienes se adhieren a la perspectiva<br />
opuesta, la <strong>de</strong> abajo hacia arriba, han hecho diversas críticas a éstas<br />
y parecidas sugerencias. Los gran<strong>de</strong>s esfuerzos tendientes a centralizar<br />
el control <strong>de</strong>l proceso -subrayan los críticos- orientan la<br />
atención <strong>de</strong> los involucrados hacia variables <strong>de</strong> difícil, si no imposible,<br />
manejo; ignoran que necesariamente hay conflicto, negociación<br />
y transacción política durante la <strong>implementación</strong>, así como ignoran<br />
los efectos positivos que pue<strong>de</strong>n arrojar estos fenómenos; excluyen<br />
a muchos <strong>de</strong> los participantes importantes en el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>;<br />
no logran adaptarse al surgimiento <strong>de</strong> muchos problemas<br />
en el curso <strong>de</strong> la política que sólo pue<strong>de</strong>n resolverse
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 451<br />
concediendo amplios márgenes <strong>de</strong> libre iniciativa a los responsables<br />
<strong>de</strong>l proceso, intensificando su presencia en <strong>las</strong> localida<strong>de</strong>s (Porter,<br />
1976), e impulsando un estilo <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> adaptativo (Berman,<br />
1978, 1980); finalmente, intentan conseguir lo imposible:<br />
tomar <strong>de</strong>cisiones acerca <strong>de</strong> todos los problemas importantes <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
el inicio mismo <strong>de</strong>l proceso, ignorando <strong>de</strong> esta manera el aprendizaje<br />
que necesariamente tiene lugar a medida que se encaran los<br />
problemas que conlleva el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> toda política.<br />
Aunhaciendo <strong>de</strong> lado tales críticas, no se reconoce ampliamente<br />
el hecho <strong>de</strong> que la investigación empírica sobre la <strong>implementación</strong><br />
en la que intervienen múltiples actores ofrece conclusiones y recomendaciones<br />
contradictorias:<br />
1.Acerca <strong>de</strong> la dimensión <strong>de</strong> los cambios en el comportamiento.<br />
<strong>La</strong>s <strong>políticas</strong>, que suelen generar gran<strong>de</strong>s cambios conductuales,<br />
pue<strong>de</strong>n implementarse <strong>de</strong> maneras muy diversas por<br />
los mismos actores. Algunas pue<strong>de</strong>n ser implementadas <strong>de</strong><br />
forma sumamente suave y fluida. Es posible que el grado <strong>de</strong><br />
cambio conductual requerido -in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> su<br />
magnitud- tenga un impacto mucho menor en el proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong> que el que tiene el "efecto dilatorio <strong>de</strong> la<br />
<strong>de</strong>sobediencia" (Durant, 1984, 1985).<br />
2. Acerca <strong>de</strong> la simplificación <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. El trabajo<br />
<strong>de</strong> Bowen (1982), mencionado anteriormente, <strong>de</strong>muestra<br />
que el análisis probabilístico <strong>de</strong> Pressman y Wildavsky distorsiona<br />
muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong> situaciones reales en <strong>las</strong> que intervienen<br />
múltiples actores. Mediante un análisis adicional <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> probabilida<strong>de</strong>s -basado en la incorporación <strong>de</strong> probabilida<strong>de</strong>s<br />
agregadas y condicionales-, el trabajo <strong>de</strong> Bowen<br />
a) conduce a aumentar notablemente el optimismo respecto<br />
<strong>de</strong> la posibilidad <strong>de</strong> tener éxito en la <strong>implementación</strong>,<br />
b) incluye tácticas empíricamente razonables tales<br />
como la persistencia en el intento, la compactación <strong>de</strong> <strong>las</strong>
452<br />
LAURENCE J. O'TOOLE, JR.<br />
instancias <strong>de</strong> aprobación, estrategias para motivar la adhesión<br />
y para lograr la reducción <strong>de</strong> los pasos <strong>de</strong> la política y e)<br />
aporta consejos -algunos no muyobvios- a los responsables<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> que aún no han perdido <strong>las</strong> esperanzas<br />
(p. 1). Otras investigaciones han <strong>de</strong>mostrado que el<br />
análisis <strong>de</strong> Pressman y Wildavsky -y particularmente su<br />
conclusión según la cual a mayor cantidad <strong>de</strong> actores y<br />
mayor complejidad <strong>de</strong>l proceso menores serán <strong>las</strong> oportunida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> acción- parece aplicable únicamente a una categoría<br />
limitada <strong>de</strong> estructuras en <strong>las</strong> que intervienen<br />
múltiples actores (O'Toole y Montjoy, 1984). Por último,<br />
un tercer tipo <strong>de</strong> investigaciones, que estudian <strong>las</strong> <strong>políticas</strong><br />
regulatorias, concluye que, bajo ciertas condiciones, la<br />
complejidad pue<strong>de</strong> facilitar la <strong>implementación</strong>, haciendo<br />
que el acatamiento por parte <strong>de</strong> gran cantidad <strong>de</strong> actores<br />
resulte mucho más atractivo. <strong>La</strong> sabiduría convencional, a<br />
la que se oponen estas observaciones, pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>berse a "la<br />
incapacidad <strong>de</strong> apreciar los muchos problemas que el retraso<br />
en <strong>las</strong> instancias <strong>de</strong> veto plantea para el logro <strong>de</strong> los<br />
objetivos regulatorios" (Durant, 1984: 311; 1985).<br />
3. Acerca <strong>de</strong> que la <strong>implementación</strong> sea tomada en consi<strong>de</strong>ración<br />
durante <strong>las</strong> etapas iniciales <strong>de</strong> formulación <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong>. Regan, quien ha estudiado <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> <strong>de</strong> los<br />
Estados Unidos y <strong>de</strong> la Gran Bretaña, llega a la conclusión<br />
<strong>de</strong> que "cuando se plantean problemas relacionados con la<br />
<strong>implementación</strong> durante el diseño <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, aparece<br />
la ten<strong>de</strong>ncia a sacrificar los objetivos programáticos en aras<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> exigencias <strong>de</strong> su ejecución ...Esto ocurre <strong>de</strong>bido a que<br />
la consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en el momento <strong>de</strong>l<br />
diseño <strong>de</strong> una política introduce explícitamente la cuestión<br />
<strong>de</strong> cómo afectará su <strong>implementación</strong> los patrones existentes<br />
<strong>de</strong> po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> la burocracia y la estructura burocrática<br />
misma" (p. 21).
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 453<br />
4. Acerca <strong>de</strong> la importancia <strong>de</strong> llevar a cabo la <strong>implementación</strong><br />
conactores que sean partidarios <strong>de</strong> la política. Enel proyecto<br />
<strong>de</strong> investigación arriba mencionado (incisos 1 y 2), Durant<br />
señala otra <strong>de</strong> <strong>las</strong> diferencias <strong>de</strong> la sabiduría convencional:<br />
en realidad, el apoyo o la oposición a la política por parte <strong>de</strong><br />
los actores sólo es <strong>de</strong>terminante en mínima medida durante<br />
el proceso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. "El hecho <strong>de</strong> saber que<br />
existe un clima político adverso y <strong>de</strong> reconocer que ese<br />
mismo ambiente podría también generar aliados potenciales<br />
capaces <strong>de</strong> movilización inmediata, no nos ofrece información<br />
alguna acerca <strong>de</strong> <strong>las</strong> estrategias prospectivas más<br />
a<strong>de</strong>cuadas paralograr la obediencia a los objetivos" (p. 312).<br />
Aquí tenemos pues un conjunto <strong>de</strong> aseveraciones incompatibles<br />
entre sí, que se presentan por pares y que se han generado -rnás o<br />
menos todas el<strong>las</strong>- en el marco <strong>de</strong> la perspectiva vertical <strong>de</strong> arriba<br />
hacia abajo. A pesar <strong>de</strong> los juicios externados por algunos analistas<br />
(como Ke1man, 1984), en la literatura sobre <strong>implementación</strong> prevalecen<br />
recomendaciones contradictorias y contraintuitivas. No<br />
queremos <strong>de</strong>cir con esto que la teoría en torno a la <strong>implementación</strong><br />
sea inútil, que el problemase reduzca a lo que plantea la perspectiva<br />
vertical, que lo mejor que po<strong>de</strong>mos esperar sea asumir una actitud<br />
pragmática ingenua y carente <strong>de</strong> teoría, y que resulte imposible<br />
producir buena teoría. Sostenemos, por el contrario, que el mundo<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> en la que intervienen múltiples actores es a<br />
tal punto complejo, que <strong>las</strong> prescripciones simplistas surgidas <strong>de</strong><br />
unos cuantos estudios <strong>de</strong> caso están <strong>de</strong>stinadas irremediablemente<br />
a tener un carácter <strong>de</strong> proverbios. Esto parece especialmente cierto<br />
si se toma en cuenta que gran parte <strong>de</strong> <strong>las</strong> investigaciones han<br />
pretendido edificar teorías sobre la base <strong>de</strong> muy escasa información<br />
obtenida en proyectos <strong>de</strong> investigación sumamente limitados en el<br />
tiempo (cf. Rose, 1977; Sabatier y Hanf, 1985). El campo <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> tiene que enfrentar aun, como parte <strong>de</strong> su estrate-
454<br />
LAURENCE J. OTOOLE, JR.<br />
gia <strong>de</strong> investigación, el reto <strong>de</strong> la contextualización (véase especialmente<br />
el trabajo <strong>de</strong> Wittrock, 1985)y tiene todavía que superar <strong>las</strong><br />
prescripciones vacuas que dirige a <strong>las</strong> autorida<strong>de</strong>s, a los responsables<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> y a los investigadores, cuando simplemente<br />
afirma que hay que abordar los aspectos sociales,<br />
económicos, políticos y legales <strong>de</strong> contextos.<br />
Una agenda para la investigación<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
Como hemos visto, la literatura empírica en torno a la <strong>implementación</strong><br />
con múltiples actores impone gran cantidad <strong>de</strong> limitaciones<br />
a la calidad <strong>de</strong> <strong>las</strong> recomendaciones propuestas. El campo experimenta<br />
carencia <strong>de</strong> acumulación y continuidad <strong>de</strong> conocimientos.<br />
<strong>La</strong>s dificulta<strong>de</strong>s que se presentan en algunos <strong>de</strong> los campos básicos<br />
<strong>de</strong> la elaboración teórica (como el <strong>de</strong> la teoría <strong>de</strong>l intercambio)<br />
provocan, necesariamente, problemas en el campo <strong>de</strong> investigación<br />
aplicada <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Muchas <strong>de</strong> <strong>las</strong> recomendaciones<br />
disponibles hoy en día parecen carecer <strong>de</strong> vali<strong>de</strong>z externa,<br />
como lo <strong>de</strong>muestra la naturaleza contradictoria y proverbial <strong>de</strong> la<br />
gran mayoría <strong>de</strong> los consejos dirigidos a quienes elaboran <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
Sin embargo, sería un error pensar que una lectura cuidadosa<br />
<strong>de</strong> la bibliografía sobre <strong>implementación</strong> produciría un <strong>de</strong>saliento<br />
inevitable. Existen muchas razones para afirmar que un pesimismo<br />
tal resultaría ina<strong>de</strong>cuado.<br />
En primer lugar, <strong>de</strong>clarar que el objetivo <strong>de</strong> la investigación<br />
sobre la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> a cargo <strong>de</strong> múltiples actores<br />
<strong>de</strong>ba ser el <strong>de</strong> apoyar la práctica <strong>de</strong> los profesionales, no obliga en<br />
absoluto a los investigadores a <strong>de</strong>sarrollar una teoría predictiva<br />
susceptible <strong>de</strong> ser empleada por los actores <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> la<br />
política y <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. <strong>La</strong> opinión <strong>de</strong> que los investigadores<br />
<strong>de</strong>berían <strong>de</strong>scubrir verda<strong>de</strong>s que los responsables <strong>de</strong> los procesos<br />
podrían aprovechar posteriormente, implica trabajar con un
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 455<br />
mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> elaboración <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> mucho más racionalista y<br />
limitado <strong>de</strong> lo que sería pertinente. Ensuma, como ocurre con otras<br />
variantes <strong>de</strong> la ciencia social, la investigación sobre la <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong> prestar servicio a los propósitos <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n práctico<br />
esclareciendo los problemas, sensibilizando a los <strong>de</strong>más ante tales<br />
problemas y llamando la atención hacia los núcleos <strong>de</strong> variables y<br />
relaciones más persistentes e importantes. Es así como la investigación<br />
cumple genuinamente su propósito heurístico. En este sentido,<br />
unproyecto práctico consistiría en indagar cómo podría este tipo <strong>de</strong><br />
información más limitada atraer a<strong>de</strong>cuadamente la atención <strong>de</strong> los<br />
actores <strong>de</strong> la política.<br />
En segundo lugar, como podrán atestiguar muchos <strong>de</strong> quienes<br />
han estudiado la utilización <strong>de</strong>l conocimiento, no existe razón alguna<br />
para suponer que los actores <strong>de</strong>l proceso político toman, pue<strong>de</strong>n<br />
tomar o <strong>de</strong>berían tomar <strong>de</strong>cisiones en torno a <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas<br />
sobre la base <strong>de</strong> los hallazgos <strong>de</strong> la investigación. Los responsables<br />
pue<strong>de</strong>n aprovechar en la práctica muchas otras fuentes <strong>de</strong> información<br />
sobre el proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>, como la propia experiencia,<br />
los datos adicionales que aportan los propios colegas, los aliados<br />
políticos y hasta los opositores. Muchas <strong>de</strong> estas fuentes aportan<br />
información específica <strong>de</strong> gran valor práctico. Aún más, la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong> múltiples actores es una <strong>de</strong>nominación genérica para<br />
un conjunto <strong>de</strong> diversos procesos <strong>de</strong> interacción, algunos <strong>de</strong> los<br />
cuales pue<strong>de</strong>n tener la capacidad <strong>de</strong> resolver por su propia cuenta<br />
los problemas <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> (cf. Lindblom y Cohen, 1979). Uno <strong>de</strong><br />
los temas <strong>de</strong> la agenda <strong>de</strong> los investigadores <strong>de</strong>bería ser la investigación<br />
sistemática <strong>de</strong> los patrones <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> que favorecen<br />
<strong>de</strong> hecho diversas formas <strong>de</strong> comportamiento capaces <strong>de</strong><br />
resolver problemas.<br />
Pero, en tercer lugar, los académicos que estudian la <strong>implementación</strong><br />
pue<strong>de</strong>n hacer mucho a favor <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la teoría<br />
empírica en este campo. Los <strong>de</strong>sacuerdos valorativos en torno a <strong>las</strong><br />
normas, tales como los que se manifiestan en algunos aspectos
456<br />
LAURENCE J. ü'TüüLE, JR.<br />
entre quienes sostienen la perspectiva "<strong>de</strong> arriba hacia abajo" y <strong>de</strong><br />
quienes <strong>de</strong>fien<strong>de</strong>n la "<strong>de</strong> abajo hacia arriba", son una consecuencia<br />
natural e incluso <strong>de</strong>seable en toda empresa vigorosa <strong>de</strong> investigación.<br />
No obstante, los investigadores <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
<strong>de</strong>berían preocuparse más bien por <strong>las</strong> dificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la investigación<br />
empírica, en la que <strong>de</strong>be fundamentarse cualquier recomendación<br />
práctica digna <strong>de</strong> confianza. Y aun cuando algunos <strong>de</strong><br />
estos problemas provienen <strong>de</strong> la investigación teórica básica, hay<br />
una agenda propia para los investigadores <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>.<br />
A pesar <strong>de</strong> todas estas limitaciones, parece válida<br />
la siguiente lista <strong>de</strong> propuestas para superar el estado actual <strong>de</strong>l<br />
campo <strong>de</strong> investigación.<br />
1. <strong>La</strong> revisión <strong>de</strong> la literatura empírica señala que existe un<br />
acuerdo implícito en torno a algunos grupos <strong>de</strong> variables que<br />
merecen mayor investigación. Se <strong>de</strong>ben hacer esfuerzos por<br />
<strong>de</strong>sarrollar sistemática y acumulativamente investigaciones<br />
sobre <strong>las</strong> características <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>, los recursos, la estructura<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>, <strong>las</strong> actitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los responsables,<br />
<strong>las</strong> relaciones entre los responsables <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> y sus beneficiarios, y el sentido <strong>de</strong>l tiempo<br />
con el que se llevan a cabo los procesos.<br />
2. Muchos <strong>de</strong> los esfuerzos realizados en el estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
siguen siendo promisorios y merecedores <strong>de</strong> verificación<br />
y <strong>de</strong>sarrollo más cuidadoso. Algunos (como los <strong>de</strong><br />
Van MeteryVanHorn, 1975; Van Horn, 1978, 1979a, 1979b;<br />
Van Horn y Van Meter 1976; Mazmanian y Sabatier, 1981,<br />
1983: Sabatier y Mazmanian, 1979, 1981, 1983; Sabatier y<br />
KIosterman, 1981; Montjoy y O'Toole, 1979; O'Toole y<br />
Montjoy, 1984; Mitnick y Barchoff, 1984) esbozan mo<strong>de</strong>los<br />
interesantes o teorías rudimentarias acerca <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
<strong>implementación</strong>. Unos cuantos, especialmente el trabajo <strong>de</strong><br />
Mazmanian y Sabatier, ya han dado lugar a ciertos intentos
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 457<br />
preliminares <strong>de</strong> comprobación y reproducción (para un listado<br />
<strong>de</strong> tales intentos, véase Sabatier, 1986). Ciertos trabajos<br />
aportan ejemplos particularmente claros <strong>de</strong> perspectivas importantes:<br />
el <strong>de</strong> Mazmaniany Sabatier en el caso <strong>de</strong>l enfoque<br />
"<strong>de</strong> arriba hacia abajo" y el <strong>de</strong> Hjern para el enfoque "<strong>de</strong><br />
abajo hacia arriba" (véanse, por ejemplo, los textos <strong>de</strong> Hjern,<br />
1982; Hjern y Hull, 1982, 1985; Y Hjern y Porter, 1981).<br />
Algunas investigaciones recientes <strong>de</strong> Durant y otros han<br />
insistido en la forma en la que la dimensión temporal pue<strong>de</strong><br />
vincularse a otras variables <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> mencionadas<br />
con frecuencias (Durant, 1984, 1985; Durantet al., 1986).<br />
Finalmente, algunos investigadores han <strong>de</strong>dicado atención al<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> estrategias para la <strong>implementación</strong> en la que<br />
intervienen múltiples actores. Los ejemplos más estimulantes<br />
incluyen el trabajo <strong>de</strong> Berman (1980), quien ha trazado<br />
<strong>las</strong> pautas <strong>de</strong> una teoría <strong>de</strong> la contingencia en la <strong>implementación</strong>;<br />
el trabajo <strong>de</strong> Elmore (1979-80; 1985), cuyo diseño<br />
retrospectivo y lógica reversible proporcionan los rudimentos<br />
<strong>de</strong> una estrategia para la aplicación <strong>de</strong> los <strong>de</strong>scubrimientos<br />
<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong> "abajo haciaarriba" en el diseño <strong>de</strong><br />
<strong>las</strong> <strong>políticas</strong>; y los trabajos <strong>de</strong> Scharpf y otros -corno los <strong>de</strong><br />
1977 y 1978; YScharpf, Reissert y Schnabel, 1978- que han<br />
intentado trazar el mapa <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> y<br />
vincularlo a <strong>las</strong> estructuras <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> integradas<br />
por múltiples actores, sugiriendo diversas posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
diseño <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> y <strong>de</strong> diseño institucional. Todos estos<br />
marcos <strong>de</strong> referencia y estas perspectivas diversas <strong>de</strong>ben<br />
recibir atención sostenida y sistemática.<br />
3. Se requieren esfuerzos ulteriores para <strong>de</strong>sarrollar <strong>las</strong> virtu<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> perspectivas teóricas divergentes. Un caso importante<br />
en este sentido es la brecha que existe entre <strong>las</strong> perspectivas<br />
"<strong>de</strong> arriba hacia abajo" y "<strong>de</strong> abajo hacia arriba". A pesar <strong>de</strong><br />
que el argumento <strong>de</strong> este ensayo sostiene que no es realista
458<br />
LAURENCE J. O'TOOLE, JR.<br />
esperar que la investigación futura llega a unificar los marcos<br />
normativos que subyacen en estos dos enfoques, también<br />
insiste en que vale la pena intentar su síntesis en algunos<br />
problemas empíricos, lo cual supondría <strong>de</strong>sarrollar los puntos<br />
fuertes y los aspectos contextuales <strong>de</strong> cada una <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
perspectivas. Cualquier esfuerzo <strong>de</strong> este tipo, como el iniciado<br />
recientemente por Sabatier (1986), <strong>de</strong>bería recibir atención<br />
y apoyo.<br />
4. Irónicamente, una oportunidad particularmente fructífera<br />
parala investigación empírica se halla implícita en uno <strong>de</strong> los<br />
rasgos más <strong>de</strong>salentadores <strong>de</strong> la literatura existente: el carácter<br />
proverbial <strong>de</strong> algunas <strong>de</strong> sus recomendaciones. Sería <strong>de</strong><br />
gran utilidad para la investigación <strong>de</strong>dicarse a transformar en<br />
recomendaciones razonables y coherentes <strong>las</strong> propuestas<br />
incompatibles que emanan <strong>de</strong> los proyectos <strong>de</strong> investigación<br />
diseñados aparentemente <strong>de</strong>s<strong>de</strong> perspectivas similares. Un<br />
ejemplo particularmente prometedor es el trabajo <strong>de</strong> Durant,<br />
que ha buscado incorporar selectivamente variables<br />
adicionales, con el fin <strong>de</strong> resolver algunos <strong>de</strong> los puntos<br />
<strong>de</strong>batidos <strong>de</strong> la literatura empírica. Este tipo <strong>de</strong> esfuerzo nos<br />
ofrece también la posibilidad <strong>de</strong> reducir el riesgo <strong>de</strong> que<br />
nuestra especialidad académica sea utilizada con el único<br />
propósito <strong>de</strong> apuntalar <strong>las</strong> posiciones ya establecidas <strong>de</strong> los<br />
actores que participan en la arena política.<br />
5. Como la investigación sobre <strong>implementación</strong> se nutre necesariamente<br />
<strong>de</strong> la que se produce en numerosos campos <strong>de</strong> la<br />
ciencia social, se <strong>de</strong>berían realizar mayores esfuerzos para<br />
diseñar vínculos y elaborar comparaciones entre esos varios<br />
campos. Des<strong>de</strong> luego, el estudio <strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong> públicas se<br />
beneficiaría <strong>de</strong> intercambios más productivos y numerosos<br />
con otras disciplinas, pues difícilmente los problemas políticos<br />
pue<strong>de</strong>n ser abordados por una sola especialidad teórica<br />
o académica. <strong>La</strong>s ventajas que tales esfuerzos reportarían
RECOMENDACIONES PRÁCTICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 459<br />
serían especialmente notorias en el caso <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong><br />
que involucra a múltiples actores.<br />
6. Finalmente, como es obvio, se requiere que el campo mismo<br />
<strong>de</strong> la <strong>implementación</strong> inicie <strong>de</strong> manera coherente y sistemática<br />
su propia investigación. Hasta ahora los funcionarios y<br />
operadores no han publicado estudios ni crónicas <strong>de</strong> sus<br />
procesos <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> en los que examinen <strong>las</strong> cuestiones<br />
relacionadas con la aplicación <strong>de</strong> la investigación. No<br />
se sabe siquiera si talo cual investigación presta o no algún<br />
servicio; tampoco se conocen <strong>las</strong> preocupaciones ni <strong>las</strong> perspectivas<br />
más <strong>de</strong>terminantes <strong>de</strong> quienes actúan en el mundo<br />
<strong>de</strong> <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
En pocas palabras, a pesar <strong>de</strong> <strong>las</strong> gran<strong>de</strong>s dificulta<strong>de</strong>s que inundan<br />
el campo <strong>de</strong> investigación tal y como se encuentra en el presente,<br />
nuestro análisis no propone la suspensión ni la <strong>de</strong>sviación <strong>de</strong> los<br />
esfuerzos <strong>de</strong> investigación. Señala, en cambio. la necesidad <strong>de</strong><br />
empren<strong>de</strong>r el <strong>de</strong>sahogo <strong>de</strong> una agenda cuidadosamente diseñada<br />
para el estudio <strong>de</strong> la <strong>implementación</strong>. Ésa es la nueva orientación<br />
que pue<strong>de</strong> rendir beneficios mayores para el mundo real en el que<br />
se llevan a cabo <strong>las</strong> <strong>políticas</strong>.<br />
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Presentación<br />
Luis F. Aguilar Villanueva<br />
Estudio introductorio<br />
Luis F. Aguilar Villanueva<br />
Advertencia <strong>de</strong> los editores . . . . .<br />
"<br />
Indice<br />
r-l. El proceso <strong>de</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la') <strong>políticas</strong>. Un marco<br />
conceptual<br />
Donald S. van Meter y Carl E. van Horn . . . . 97<br />
-\2. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong>: una perspectiva teórica. Entre la<br />
intención y la acción<br />
Martin Rein y Francine F. Rabinovitz 147<br />
3. Mo<strong>de</strong>los organizacionales para el análisis <strong>de</strong> la<br />
<strong>implementación</strong> <strong>de</strong> programas sociales<br />
Richard F. Elmore ,<br />
4. Diseño retrospectivo: <strong>La</strong> investigación <strong>de</strong> la implernentucion<br />
y <strong>las</strong>' <strong>de</strong>cisiones <strong>políticas</strong><br />
Richard F. Elmore . . . . . . .. . , 251<br />
5. El estudio <strong>de</strong> la macro y micro-implementacion<br />
Paul Berman 2X 1<br />
,6. <strong>La</strong> <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> la política pública: un marco <strong>de</strong> análisis<br />
Paul A. Sabatier y Daniel A Mazrnanian 323<br />
! 471 I<br />
7<br />
15<br />
95<br />
lX5
7. Un marco <strong>de</strong> análisis para el régimen <strong>de</strong> <strong>implementación</strong>:<br />
cooperación y reconciliación entre los imperativos fe<strong>de</strong>ralistas<br />
Robert P. Stoker 373<br />
8. Recomendacionesprácticas para la <strong>implementación</strong> <strong>de</strong> <strong>las</strong><br />
<strong>políticas</strong> que involucran a multiples actores: una evaluación<br />
<strong>de</strong>l campo<br />
<strong>La</strong>urence J. O'Toole, Jr 415
ISBN: 968-842-321-1<br />
MAP: 270042-01
Comentarios y notas
Comentarios y notas
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