LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN MÉXICO Propuesta ...

24 LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN MÉXICO
particularmente la de las clases dominantes. Pero esa influencia
se ejerce por intermedio del poder político del que la administración
pública es, estructuralmente, brazo ejecutor, aunque no de
manera directa. Por poder político debemos entender el conjunto
de los órganos ejecutivo (presidente y estructura gubernamental)
y legislativo (cámaras de diputados y senadores). Ahora bien, si
se acepta que la administración tiene un papel esencialmente instrumental,
de hecho se estaría suponiendo la separación radical
entre política y administración, una oposición nítida entre fines
y medios. Esto es imposible porque la selección de fines, donde
la estrategia pertenece al poder político, no sería suficiente sin
la participación de la administración.
Es difícil distinguir, en nuestra disciplina, fines y medios; de
hecho, todo medio es fin para eLproceso o el instrumento que
debe realizarlo y todo fin es mjedo para la finalidad que lo engloba
y lo rebasa. También debería suponerse que la ejecución
debe ser exclusivamente operación de normas superiores, lo que
significaría que no se puede agregar ninguna otra medida que
no fuera establecida previamente por la política. De esta manera,
las normas impedirían a la administración dar directrices, y
si lo hiciera, esas directrices serían incompatibles con las disposiciones
normativas. Peor aún, las normas superiores condicionarían
las ejecuciones del aparato administrativo.
Con estos supuestos, la administración pública sería instrumento
del poder político bajo ciertas condiciones; algunas, que
se refieren a organización interna, nos remiten a dos modelos clásicos:
ei weberíano y el kelseniano. El primero, centrado en la
organización burocrática, pone el acento en diversas condiciones
que le permiten reconocer a la jerarquía como aspecto fundamental
y llegar a la conclusión de que la maquinaria burocrática
es racional en tanto obtiene resultados previsibles, que ella
misma anuncia. Según Max Weber, es posible que el estrato jfi-_
rárquico inferior dependa estrictamente del superior; así, la jerarquía
de funcionamiento completa la normativa de tal suerte
que el conjunto de la burocracia se somete al poder político. La
subordinación del estrato inferior al superior, se postula como
integral. Hans Kelsen, por su parte, supone que hay una pirámide
de normas jurídicas, consecuencia de la jerarquía social. De
esa manera, la burocracia se presenta como una maquinaría totalmente
integrada; si no fuera así, incluso la autonomía parcial