edición compendiada - Instituto Nacional de Administración Pública ...

ADMINISTRACION
PUBLICA

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PROCEDo GM4R#/
PRSCIO $ 9.fJ , -

CONTENIDO
1. Introducción/'
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2. Comparación en el estudio de la Administración Pública. .
Primera parte: los procesos de conversión del sistema administrativo.
3. Elaboración de la decisión en las dependencias gubernamentales.
4. Organización Administrativa: estructuras y raíces.
5. Personal de las dependencias administrativas.
6. Administración de las dependencias gubernamentales.
Segunda Parte: Insumos delsistema administrativo.
7. Condición de la Administración Pública.
8. Demandas ciudadanas y dependencias administrativas.
9. Ejecutivos, legisladores y administradores.
Tercera parte: Productos del sistema administrativo.
10. Relaciones intergubernamentales.
11. Variedades de servicios administrativos.
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ADMIN/STRAC/ON PUBLICA
No es posible describir las actividades de un administrador público típico.
Algunos administradores están preocupados con las tareas de rutina que han
sido cuidadosamente prescritas por la legislatura. Otros están involucrados en
esfuerzos más creativos, al ayudar a empujar las fronteras del progreso social,
al redactar proposiciones para nuevas leyes y al ayudar a convencer a los legisladores
de los méritos de estas proposiciones. También los administradores
deben aplicar nuevos programas. Las capacidades de un administrador pueden
sigrfificar el éxito o el fracaso dé un proyecto.
Se usa en formas diferentes el calificativo de "administrador público". Algunas
veces se refiere a todos los empleados del gobierno, excepto a aquellos
en las ramas legislativa y judicial y al jefe del ejecutivo. Esto incluye a los empleados
de los archivos y a los barrenderos, así como también a las personas
que ocupan puestos elevados o de nivel medio en los departamentos de gobierno.
Algunas veces el término se reserva para los empleados de alta categoría
de los departamentos o de las dependencias del gobierno; aquellos quienes
toman las decisiones más importantes y quienes establecen las normas que
deben respetar los subordinados. En su mayor parte, este Iibro tratará con el
último concepto de los administradores públicos. La mayoría de las discusiones
será acerca de los funcionarios que toman decisiones importantes dentro.
de las unidades administrativas y que interactúan con funcionarios en otras
ramas del gobierno. Sin embargo, a veces; el enfoque incluirá al grupo más
extenso de los empleados administrativos.
LA ENSE"'ANZA DE LA ADMINISTRACtON
PUBLICA
Este libro ha sido destinado para el estudiante del primer año de administración
pública; su meta primaria es hacer el estudio de la administración pública
interesante. Se concentra en aquellos aspectos que parecen ser más irnportantes
en el proceso político, y por lo tanto, han recibido más atención de
parte de los científicos poi íticos.
Un factor que liga a gran parte del material de administración pública con
otros campos de las ciencias poi íticas, es su interés común por la poi ítica pública.
El significado del término "política" no es siempre claro y puede refe-

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ADMINISTRAC/ON PUBLICA
terior, Juntos forman el sistema administrativo, como se presenta en la Figura
1.1.
Los insurnos del medio
ambiente incluyen:
al demandas, bl recursos
y el apoyo u oposi·
ción de los ciudadanos
y funcionarios de otras
ramas del gobierno.
FIGURA 1.1.
El sistema administrativo
PROCESO DE CON­
VERSION.
Los insumos internos
incluyen:
al estructuras, b) procedimientos
y el predisposiciones
.y expe·
riencias de los adminis·
tradores.
LOS SERVICIOS PA­
RA EL MEDIO AM­
BIENTE INCWYEN:
bienes y servicios para
el público y funcionarios
de otras secciones
del gobierno.
RETROAlIMENTACION: representa la Influencia que los servicios tienen sobre el
medio ambiente, de modo que da forma a los insumos
subsiguientes.
EL MEDIO AMBIENTE: incluye: al usuarios V clientes, b) costos de los bienes
y servicios y el miembros del público y otros funcionarios
del gobierno y que respaldan o se oponen a las oependencias,
105 administradores o los programas.
Medio ambiente e insumas
I
ji '
dEl medio ambiente incluye a los diversos problemas sociales económicos y
políticos que los establecedores de normas deben tratar de resolver. También
el medio ambiente incluye a los factores que ayudan u obstaculizan los esfuerzos
de éstos para resolver los problemas. Dentro del medio ambiente se encuentran:
las personas quienes se beneficiarán de la politica: un mercado que
establece costos para los bienes y servicios que se deben usar para poner en ejecuci6n
la política; y los intereses de grupo y miembros del público y de otras

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ADMINISTRACION PUBLICA
proporcionan recursos y apoyo u oposición en la forma de fondos V la autoridad
para tomar decisiones. Algunos de estos insumos gubernamentales son
informales, unos ni siquiera se expresan. Los administradores reciben sugerencias
y recomendaciones de parte de los legisladores a medida que estos aclaran
sus intenciones al promulgar estatutos. También los administradores anticipan
las demandas que pudieran recibir de otras ramas gubernamentales al estudiar
los informes del comité, las decisiones de la corte o los discursos públicos.
Proceso de Conversión
No son solamente los insumos los que influencian las acciones de los administradores.
sino que también las características del proceso de conversión. En
vez de provenir del medio ambiente. estas características se desarrollan dentro
del mismo proceso de conversión. Por esta razón. se les llama insumos internos
e incluyen los procedimientos que utilizan los funcionarios para tomar
sus declsiones, así como las experiencias personales y las actitudes de los administradores.
Los conflictos surgen entre los reglamentos formales de la organización
y los valores personales de los administradores. Los enfrentamientos
entre estos últimos pueden incrementar el costo de los insumos de la dependencia.
Los que toman decisiones usan procedimientos rutinarios para simplificar
los insumos complejos y numerosos. La dirección y el personal de una
dependencia pueden estar en desacuerdo acerca de los sueldos adecuados. las
condiciones de trabajo y los servicios para los clientes de la dependencia. Sin
duda. debido a sus diversas relaciones con otros sistemas sociales. económicos
y pol{tico$¡ los administradores, a veces. están en desacuerdo acerca de lo que
es una actividad "adecuada", Por lo tanto. hay conflicto entre los administradores
así. como entre estos y los proveedores de los insumos, o los receptores
de servicios.
Productos
Los productos que los administradores proporcionan a su medio ambiente incluyen
servicios, bienes materiales y regulaciones del comportamiento, además
de gestos. declaraciones y actividades que confieren mensajes simbóíicos
a quienes los pueden comprender. Los administradores facilitan también be-

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rencia a las otras. la noción de sistema guía, la selección y la organización de
información sobre la administración pública. Con esta noción como guía, se
puede recoger información sobre temas que parecían operar como conversión,
insumos, productos y retroaHmentación. Entonces se puede ver como estos
temas realmente interactúan uno con otro.
la Figura 1.1. puede dar la impresión de que los que toman las decisiones
solamente responden al efecto de las propias decisiones anteriores que hayan
tenido en el medio ambiente. Si esto fuera así, habrá lo que se t\ama un
"círculo cerrado", uno en el que se fije ettipo y el número de los insumos;
pero éste no es el caso. Los nuevos insumos contínuamente provienen de las
demandas de los ciudadanos y de las organizaciones de ciudedanos; También
los funcionarios tienen muchas opciones posibles al revisar la retroalimentación
de sus anteriores decisiones, debido a que generalmente difieren en la
importancia que le den a las precedentes demandas de parte de los ciudadanos
y de otros oficiales y a su propio juicio acerca del éxito o fracaso de las
actividades actuales.
Cuando un sistema deba negociar contínuamente con nuevos insumos,
tenderá a ser algo inestable, aunque un sistema administrativo pueda alcanzar
la estabil idad si los que toman decisiones pueden satisfacer las demandas
con recursos fáciles de conseguir. Sin embargo, para los administradores que
serán descritos en este libro la estabilidad es -en lo mejor- una meta incierta.
Para muchos de ellos, la estabil idad no es ni aparente ni deseada; prefieren
cambios mayores en su dependencia o en sus alrededores. Otros, quienes deseen
estabilidad, están frustrados por un medio ambiente que provee no solamente
metas ambiguas y variables, sino también recursos que son cambiantes
e inciertos.
LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
Para examinar los lazos entre unidades administrativas y su medio ambiente,
se debe distinguir el proceso de conversión de los insumos y de los productos.
El proceso de conversión incluye unidades que proveen servicios, recaudan
impuestos e imponen regulaciones. Las unidades administrativas se de-

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nominan en diversas formas como; "departamentos", "oñcinas", "dependencias",
"comisiones", "secciones", "servicios". Se considerará a las unidades
de línea estar dentro del proceso de conversión de los sistemas administrativos.
El jefe ejecutivo, los legisladores, los jueces y los miembros del personal
que se encuentran directamente a su servicio, se hallan excluidos del
proceso de conversión y asignados al "medio ambiente". Hay que observar
que la rama administrativa se distingue de la ejecutiva. La ejecutiva, como
otros participantes políticos en el sistema, provee dirección a los administradores
y busca controlar sus actividades.
Desde luego, estos límites entre el proceso de conversión y el medio ambiente
a veces no son muy claros. Algo del trabajo de las unidades administra·
tivas se parece al de los ejecutivos, legisladores y jueces. Los directores de
numerosos departamentos de los gObiernos estatales y locales son elegidos por
los votantes y actúan como ejecutivos de sus propios departamentos, separados
del jefe del ejecutivo. En todos los niveles, las dependencias reguladoras
hacen sus propias regulaciones y entonces actúan como jueces, cuando estas
regulaciones se aplican a casos específicos. Los administradores I'fO* aplican
las decisiones tomadas en las unidades legislativas, judiciales y ejecutivas
del gobierno, sino que también sugieran normas a los miembros de otras ramas
y con frecuencia redactan los textos de las leyes promulgadas por la rama
legislativa; asimismo, observan una gran discreción al cumplir con las misiones
que se les asignan. Además, realizan sus propias contribuciones importantes
a las poi íticas del gobierno.
A pesar de la irregularidad de los límites del proceso de conversión, siguen
constituyendo un tema válido para este libro. Haremos hincapié en la "cuarta.
rama del gobierno"; o sea, las personas y las organizaciones que no se incluyen,
habitualmente, en las divisiones tripartitas simples, de ejecutivo, leqislativo
y judicial.,
Las características importantes de los sistemas administrativos pueden variar
también de una dependencia a otra. El empleo de un método de sistemas
no implica uniformidades en el comportamiento, sino qué' proporciona una
estructura que nos ayuda a identificar las tendencias generales y las desviaciones,
así como también a comprender las causas que las producen. En algunas
partes, el término "sistema" tendrá una aplicación general; en otras, el "sistema"
se referirá solamente a un número limitado de unidades administrativas.

IRA SHARKANSKY
ORGANIZACION
Este capítulo ha definido las categorías abstractas de los sistemas administrativos.
En los últimos capítulos, estas categorías se utilizarán para presentar
el análisis de la actividad política reaL Sin embargo, antes de proceder con el
análisis, se explorarán las contribuciones de la investigación -realizada en
otros pafses y en varios niveles de Estados Unidos que puede hacer de un
análisis de administración pública, un sistema. El concepto de sistemas se revela
claramente en las últimas secciones del libro. Cuatro capítulos examinan
los aspectos del proceso de conversión; tres capítulos examinan los insumas y
dos capítulos más, los últimos, tratan sobre los productos y la retroalirnentación.
Como ya se observó, la total comprensióndel sistema administrativo no
está aún completa. Y, aunque es obviamente necesario el organizar al libro en
capítulos específicos, no puede haber una división simple de todo el material
en categorías particulares. Se debe juzgar la idea de los sistemas por la cantidad
de claridad que arroja sobre el tema, por el éxito con el que indica las
importantes relaciones entre las diversas partes del sistema, y -por últimopor
cualquier investigación que provoque para ayudar a aclarar aquellas careeterísticas
del sistema que no se hayan comprendido bien.
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CAPITULO 2
COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA
- ADMINISTRACION PUBLICA
El hecho de que este libro se concentra en los sistemas administrativos en
Estados Unidos, no refleja ninguna opinión negativa acerca de la próspera y
creciente área cultural de la administración pública comparativa. La estructura
de los sistemas apoya -y sin duda requiere- un análisis comparativo. Este
capítulo ilustra algunas de las ventajas que se obtendrán al comparar los diferentes
sistemas administrativos. Los sistemas dentro de Estados Unidos se
examinarán primero, después se considerarán las caracterfstlcas de los sistemas
administrativos en todo el mundo. Alguna evidencia sugiere que ciertas
características ambientales tienen importantes influencias sobre las unidades
administrativas en todo el mundo.
Un enfoque sobre los sistemas administrativos en Estados Unidos puede ser
tan importante para el extranjero así como para el norteamericano, debido a
que los insumos en y los servicios de la administración pública estadounidense
son globales en su alcance. Esto es más aparente en la diplomacia, en la
ayuda internacional y en la poi ítica militar. En otros programas cuya clientela
es más uniformemente nacional, hay también insumos y servicios. En 1968,
cerca del 9 por ciento de los empleados civiles del gobierno federal estaban estacionados
fuera del país. El Servicio de Sanidad Pública de los Estados Uni·
dos se ocupa de las enfermedades de todo el mundo, mientras que la Oficim
de Educación patrocina investigaciones en los programas educativos de otro!
paises, en parte como programa de ayuda a los educadores de los mismos y
en parte, para adquirir información sobre técnicas didácticas desarrolladas er

IRA SHARKANSKY 19
otros lugares. Por abajo del nivel federal, los planeadores de ciudades y los expertos
en transportes estudian operaciones de viviendas públicas y tránsito o
transporte colectivo en ciudades de todo el mundo, con el fin de incrementar
su conocimiento acerca de las alternativas en su país.
A menudo las acciones administrativas tienen repercusiones tanto internacionales
como nacionales; este es, seguramente, el caso en los programas de
investigación y desarrollo de armamentos militares. Una nueva empresa en ese
campo proporciona indicios a los gobiernos extranjeros sobre posibles cambios
en la potencia de armamentos o en la estrategia ofensiva o defensiva probable;
además, al mismo tiempo, esa empresa proporciona recompensas económicas
considerables a las comunidades estadounidenses en las que almacenan
o fabrican esas armas. Uno de los temas poIíticos más controvertibles
que relacionan al sector administrativo con el político y el industrial, tanto en
el interior de Estados Unidos como en ultramar, se refiere al "complejo rnllitar-
industrial". Se trata de una pretendida trama de ambiciones combinadas.
que se dice que impulsa a Estados Unidos hacia niveles elevados de erogaciones
militares y a una competencia armamentista internacional muy peligrosa.
Supuestamente detrás de estas erogaciones se encuentran alianzas de industriales,
los cuales desean obtener los beneficios inherentes a la fabricación de
armas, políticos que quieren tener bases militares o nóminas industriales para
sus áreas, 1íderes -de partidos poi íticos que desean que sus candidatos ganen
las elecciones y oficiales militares que aspiran al poder.
ANAlISIS COMPARATIVO DE LOS
SISTEMAS ESTADOUNIDENSES
Dentro de su enfoque, este libro hace un gran esfuerzo para utilizar el
método comparativo de análisis. Hasta donde es posible, se basa en estudios
que son claramente comparativos en su examen de los procesos administrativos
en varias dependencias del gobierno federal de Estados Unidos o en diversos
estados o ciudades estadounidenses.
El método comparativo identifica las formas en que los sistemas administrativos
varían en las diferentes situaciones,' ya que nos muestra cómo ciertas
características de los sistemas administrativos tienden a ocurrir todas a la vez.

20 ADMINISTRACIDN PUBLICA
Por ejemplo, como resultado del análisis comparativo, se ha conocido bastante
acerca de cómo las condiciones económicas -que son una característica del
medio ambiente- influyen en los servicios de las dependencias administrativas.
Los estados norteamericanos proporcionan un laboratorio conveniente para
el análisis comparativo. Un examen del presupuesto de cada estado, a qué
sistemas administrativos estatales se les han dado mayores o menores cantidades
de recursos financieros y cuáles son probables que tengan una consecuencia
mayor o menor en sus medios ambientes. Los gastos generales per cápita
-el promedio que se invierte en cada miembro de la población - es la medida
que más frecuentemente se utiliza para juzgar los recursos financieros que
están disponibles en cada estado para apoyar sus servicios públicos.
Los administradores estatales parecen compensar la debilidad que existe
en otros lugares, ya que los gastos estatales son a veces altos donde los sistemas
administrativos de los gobiernos locales son relativamente débiles y donde
los recursos privados (como se miden por la población y la industrialización)
son escasos. Donde los ciudadanos y los gobiernos locales son pobres,
las autoridades estatales tienden a proporcionar una parte relativamente mayor
de los servicios que recibe la población.
Varios factores ayudan a explicar esto: los ciudadanos con ingresos bajos
no se pueden proporcionar los niveles de educación, sanidad y beneficencia
que obtienen a través del mercado normal los ciudadanos poderosos. Además,
muchos gobiernos locales en estados pobres (especialmente en los condados
rurales) encuentran difícil satisfacer las demandas de servicios con sus propios
recursos. Parte del problema de esto se encuentra en que los gobiernos locales
deben depender de una base de impuestos que es dependiente de la economía
local. Las leyes orgánicas del estado generalmente restringen a los gobiernos
locales al impuesto sobre los bienes inmuebles (terrenos) que se localizan dentro
de sus Iímites¡ esto impone una carga pesada sobre las comunidades pobres.
En contraste con lo anterior, los estados tienen acceso legal a mayores recursos
económicos. Se benefician de una selección más generosa de programas
de ayuda federal, y de los impuestos sobre los ingresos estatales y los
'impuestos sobre las ventas han permanecido más productivos durante las condiciones
económicas de depresión que el impuesto sobre la propiedad local.

iRA SHARKANSKY 21
Los estados también difieren en sus esfuerzos para hacer sus sistemas administrativos
más profesionales. Los administradores profesionales poseen varios
atributos: una capacitación avanzada en sus campos de especialización, una
preocupación por permanecer actuales de acuerdo a los últimos desarrollos y
un deseo de proporcionar el nivel más avanzado de servicio que esté disponible.
Un estado que quisiera profesionistas de categoría tal vez ofrecería sueldos
altos y otros beneficios para atraer a los mejores candidatos posibles y
apoyarían sus actividades con presupuestos generosos. Por ejemplo, un censo
sobre 933 administradores estatales en Estados Unidos muestra un aspecto de
su profesionalismo. La gran mayoría (el 76%) quería una expansión en los servicios
y gastos de su propia dependencia. Los administradores tienen una opción
de expansión con niveles de 0-5 por ciento, 5-10 porclento, 10-15 por
ciento y más del 15 por ciento. Casi toda una tercera parte escogió la posibilidad
más grande de expansión. Si las alternativas específicas hubieren ido más
allá del 15 por ciento, hubiéramos conocido los límites máximos de los deseos
de los administradores. Como ocurrió, la mayoría de los administradores parecía
desear más expansión de la que el investigador había esperado.
Los sueldos de los empleados muestran parte de los esfuerzos de los estados
para hacer sus sistemas administrativos más profesionales. Un grupo de
estados registra una alta consistente en los sueldos que se pagan a los empleados.
Los principales estados de este grupo son: Nueva York, California, Ohio,
Michigan, Pennsylvania e IIlinois. El nivel más grande de industrialización
asociado con estos estados puede proporcionar los recursos necesarios para
apoyar los niveles más altos de gastos en el servicio civil. También puede proveer
los nivetes salariales en el sector privado que son adoptados por el gobierno
estatal.
El nivel del desarrollo económico en un estado también afecta los servicios
de la poi ítica de su sistema administrativo. Los gobiernos locales y estatales
en los estados más pudientes erogan bastante y ofrecen los programas más
atractivos en la educación, el bienestar y la salud. Sin embargo, en las carreteras
y en los recursos naturales, son los estados pobres los que ofrecen los programas
más atractivos.
Entonces, la evidencia es bastante clara: que el desarrollo económico Vla
erogación alta para los servicios administrativos van juntos. Sin embargo, no
es seguro cómo o por qué esto es así, por lo que se ofrecen dos teorías. De

IRA SHARJ

24
ADMINISTRACION PUBLICA
sobre algunos tipos de política que otras. La importancia política de una política
es uno de los factores que pueden disminuir la influencia de la economía.
Los programas que son el tema de las discusiones importantes entre los
candidatos individuales y los partidos políticos pueden provocar el uso de más
recursos más de lo que normalmente está asociado con el nivel de riqueza del
área. Sin embargo, cuando el sentimiento público no favorece a un programa,
puede también haber actuación de la que se esperaría en base a las condicones
económ icas.
En otro tipo de investigación se examina el efecto de los recursos económicos
sobre la poi ítica pública en una forma diferente. Esta se refiere a la relación
entre el producto total de servicio de una jurisdicción y la distribljJ,:i6n
de los beneficios de aquellos servicios entre grupos de ingresos dlferentes.La
cantidad de los recursos parece áfectar al total de beneficios producidos, más
que a la distribución de estos entre los residentes de diferentes grupos de ingresos.
Aparentemente los hacedores de la poi ítica son sensibles al total de los
recursos disponibles al decidir cuánto dinero van a gastar: el número de maestros
que se debe contratar, el número de salones de clase que se deben construir,
los kilómetros de carretera que deben hacerse, la cantidad de terreno
que se debe comprar para los parques estatales o el nivel de beneficios que se
debe establecer para la ayuda del bienestar público. En contraste con esto las
consideraciones políticas no económicas parecen más importantes cuando los
hacedores de la poi ítica están decidiendo en dónde gastar: en dónde enviar
a los maestros de escuela o dónde construir los salones de clase, qué sitios hay
que seleccionar para las carreteras o los parques o cuánto hay que pagar a las
diferentes clases de personas que reciben la ayuda de la beneficencia pública.
Esos datos de la influencia de las condiciones económicas sobre los servicios
de ros sistemas administrativos pueden aplicarse exclusivamente a Estados
Unidos o, asimismo, a situaciones análogas en otros países. Los datos pueden
expresarse en forma interrogativa que permita las pruebas transnacionales.
¿Están las unidades administrativas de los gobiernos nacionales menos restringidas
por las condiciones económicasque aquellas de los gobiernos locales y
regionales? ¿Si es así, es debido a que los gobiernos nacionales tienen más
oportunidad para distribuir los recursos de las áreas ricas a las pobres? ¿Cuán
importante es la habilidad del gobierno nacional para ejercer un mayor control-sobre
el desarrollo económico? ¿Ha disminuido la influencia de las con-

IRA SHARKANSKY 25
diciones económicas en la polftica durante los últimos años -tal vez con alzas
en la riqueza y la capacidad tecnológica? ¿Al politizarse una cuestión,las decisiones
políticas se vuelven menos dependientes de las influencias económicas
en los países con una riqueza media que en los que se encuentra tanto riqueza
como pobreza? ¿Ejerce el volumen total de los recursos económicos de
un país más influencia sobre los servicios totales de sus sistemas administrativos
que sobre la distribución de dichos productos entre los grupos de ingresos
elevados y bajos? No se han presentado preguntas sobre estos temas de manera
profunda en las comparaciones transnacionales de los sistemas administrativos.
ANALlSIS COMPARATIVO POR ENCIMA
DE LAS FRONTERAS NACIONALES
En las páginas restantes de este capítulo se utilizará el método comparativo
por encima de las fronteras nacionales. Estas comparaciones no serán tan detalladas
como las que se encuentran entre las unidades estadounidenses que
acabamos de exponer, en parte debido a la falta de información transnacional.
Aunque el campo de la administración comparativa ha progresado mucho en
los últimos años, no se ha obtenido aún la amplitud que puede encontrarse
en las comparaciones intranacionales.
La comparación transnacional provee algunos de los mismos beneficios
que proporcionan las comparaciones nacionales más completas. Como en el
análisis nacional, los conceptos de medio ambiente, insumes, productos, conversión
y retroalim.entación pueden revelar las características de los sistemas
administrativos que están relacionados uno con el otro. Este tipo de conocimiento
le ayuda a uno a comprender los procesos que pudieran causar cambios
en los procedimientos administrativos o en los productos que las unidades
'administrativas proveen a sus clientes.
La administración pública comparativa no ha definido aún los enlaces
entre las unidades administrativas y su medio ambiente. Sin ernbarqo, hay una
caracterfstíca ambiental que a menudo parece importante para la evolución
de la administración pública: el nivel de desarrollo.
El "desarrollo" es un concepto complicado; no es algo que un país tiene o

IRA SHARKANSKY 27
nologías avanzadas parecen empujar a una sociedad hacia la especialización y
hacia la distribución de recompensas de acuerdo a la realización personal.
Donde existen programas complejos de medicina, agricultura, o industria, muchos
de los recursos educativos están designados tfpicamente a la capacitacion
de los técnicos y de los profesionistas. En tal situación, no es razonable
dar prestigio y poder poi ítico a los líderes tribales religiosos en vez de a aquellos
que han dominado tanto las tecnologías como las grandes organizaciones
que parecen acompañar a aquellas tecnologías. Además en un contexto semejante,
las unidades de gobierno deben ser adaptables -en parte, para contribuir
al suministro del capital necesario para investigaciones en ingeniería física
o biológica y, en parte, para proporcionar nuevos servicios sociales a los individuos
afectados adversamente por los cambios en el estilo de vida y la estructura
familiar, que acompañan a la industrialización y a la urbanización.
Por razones como estas, las características asociadas con el desarrollo tienden
a aparecer en grupos o en multitudes. Sin embargo, cada una de las naciones
mejor desarrolladas también muestran algunas de las características de
las naciones en desarrollo. Cada una ha experimentado una lucha civil que
refleja una inhabilidad para resolver las intensas demandas de ciertos grupos
sociales. Además, cada una tiene regiones "atrasadas" que no comparten las
características de organización y de la riqueza material al mismo grado que
las áreas más avanzadas.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
EN LOS PAISES DESARROLLADOS
Cuando los expertos describen a las naciones más desarrolladas, toman en
consideración, generalmente, a la mayoría de los países modernos de Europa
Occidental y a. los de otros lugares del mundo que han seguido los modelos
europeos. Normalmente la lista incluye a la Gran Bretaña, Francia, Alemania,
los Estados Unidos, los Países Escandinavos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda,
y tal vez la Unión Soviética, Sudáfrica, Japón e Israel. Entre las características
que comparten esos países figuran las siguientes:
1. La organización del gobierno se lleva a cabo de acuerdo con la del sector
privado, en el sentido de que a) existe un grado elevado de especialización y

28
ADMINI5TRACIDN PUBLICA
bl los puestos se asignan de acuerdo con las realizaciones personales de los
individuos, más que según la posición familiar o la clase social.
2. Las decisiones polfticas y los juicios legales se hacen de acuerdo con
normas seculares de raciocinio; las élites tradicionales (las religiosas o las
tribales) han perdido su poder real para influir en las decisiones más importan­
tes del gobierno.
3. La actividad gubernamental se extiende sobre una gama muy amplia de
asuntos públicos y personales, y tiende a una mayor expansión en todas las
esferas principales.
4.' El interés popular y la participación en los asuntos públicos están muy
difundidos.
5. Las personas que ocupan posiciones de dirección política gubernamental
: son considerados en su mayor parte como ocupantes legítimos de esos puestos
y la transferencia de la dirección tiende a tener lugar de acuerdo a los procedimientos
prescritos y ordenados.
Algunas de aquellas características de la sociedad también están relacionadas
con las burocracias públicas de las naciones desarrolladas, que incluyen las /
siguientes características:
1. La burocracia es amplia y tiene numerosas subunidades distintas. Muchas
de éstas requieren empleados muy especializados y, en conjunto, representan
toda la escala de especialtzaciones ocupacionales que pueden encontrarse
en la sociedad.
f. La burocracia tiende a aceptar las direcciones normativas de otras ramas
del gobierno. Esto refleja tanto a la especialización en los empleos como a la
legitimidad de los funcionarios electos.
3. La burocracia se considera que está lo suficientemente preparada tanto
profesional como educacionafmente, y por lo tanto especializada, como para
que los legisladores y el jefe ejecutivo acepten su información de política y
sus. recomendaciones.
Entre las naciones más desarrolladas hay diferencias considerables en cuanto
a la forma y a los procedimientos burocráticos que reflejan experiencias
históricas peculiares. Un autor equiparó la administración pública de Francia
y Alemania y la comparó con la de Gran Bretaña y los Estados Unidos. Los
funcionarios de los niveles superiores de las administraciones francesa y alemana
han obtenido una posición claramente separada de otros grupos ocupa-
0011,-19

30
ADMINISTRACIDN PUBLICA
las tareas administrativas que deben realizarse; no obstante, ninguno de esos
países se ha acercado a los modelos francés y alemán de escuelas de élite
de preparación para administradores profesionales, ni realza claramente una
carrera gubernamental hasta el punto que lo hacen Francia y Alemania. En
la Gran Bretaña o los Estados Unidos no existe una preocupación crucial entre
los funcionarios públicos por distinguir su posición y su categoría de las
de los ciudadanos; en la cuestión de la "distancia" de la población, hay ciertas
diferencias importantes entre los Estados Unidos y la Gran Bretaña. Por
tradición, los funcionarios públicos proceden más comúnmente de la clase
social superior, mientras que en Estados Unidos se han hecho ciertos esfuerzos
para asegurarse de que los funcionarios públicos sean "representativos"
de la población. los británicos designan generalmente a los administradores
de alto nivel de entre las filas de los servidores públicos; no obstante, en
Estados Unidos, tanto en él nivel federal como en el estatal, hay muchos puestos
administrativos de nivel elevado ocupados por "personas del exterior".
los ejecutivos norteamericanos del gobierno y del sector privado, creen que
el administrador transitorio que pasa del mundo de los negocios al gobierno
puede introducir cambios necesarios en la burocracia gubernamental.
Algunas diferencias entre las prácticas administrativas, británica y norteamericana,
parecen reflejar las diferencias en las estructuras poi íticas de los
dos países. Con la Gran Bretaña que posee un sistema parlamentario de gobierno,
el funcionario británico que es jefe del ejecutivo, el Primer Ministro,
es seleccionado por la Cámara de los Comunes y recibe el apoyo de su partido
en da legislatura. En Estados Unidos existe una separación de poderes, que
provoca más conflictos entre la legislatura y el ejecutivo; esto afecta la posición
política de los administradores de alto nivel. En Gran Bretaña, estos administradores
tienen más probabilidades de actuar tras la escena, bajo la "protección"
del político que dirige su ministerio en ese momento. los administradores
norteamericanos no trabajan para los superiores que tengan el apoyo
firme de un partido mayoritario en la legislatura; así pues, puesto que trabajan
más por cuenta propia, tienen más probabilidades de identificarse públicamente
con una poi Itica, y de comprometerse en disputas públicas con miembros
de la legislatura. Es en parte por esta razón que el administrador que va
de los negocios al gobierno es útil en el sistema norteamericano. los especialistas
profesionales o de los negocios que ingresan al servicio erel gobierno, en

IRA SHARKANSKY 31
posiciones de alto nivel, abandonan éstas al cabo de un breve lapso (normal­
mente menos de tres años) y, frecuentemente, citan sus disputas con el Congreso
como la causa principal de su falta de satisfacci6n. En un sistema de
este tipo, que genera conflictos entre la burocracia y el cuerpo legislativo, es
útil disponer de un grupo muy amplio de empleados en potencia, del mundo
de los negocios, que puede reemplazar a los administradores gubernamentales,
a medida que estos últimos sean usados o desgastados por los conflictos con la
legislatura.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
EN LOS PAISES EN DESARROLLO
Como pudiera esperarse, se observan más diferencias en los sistemas
administrativos de las numerosas naciones subdesarrolladas que entre las
-relativamente pocas- sociedades que se clasifican como más desarrolladas.
En parte, esto se debe, simplemente alas diferencias numéricas. Asimismo, es
el resultado de las diversas culturas en que se hallan esos dos grupos. Casi
todas las sociedades más desarrolladas se encuentran en países de Europa
Occidental o en naciones ligadas estrechamente con ellos. Comparten entre sí
experiencias históricas o fueron colonizadas por inmigrantes que llevaron
consigo los modelos de las instituciones gubernamentales de Europa Occidental.
Por el contrario, los países en desarrollo reflejan una gama global de
culturas poI(ticas. Algunas de elfas se encuentran en Europa Occidental
(Portugal, España y quizá Italia)' pero hay otras en América Latina, Africa y
Asia. La mayoría de estos países experimentaron un período de control de las
potencias coloniales de Europa Occidental, pero ese período fue demasiado
breve o superficial para vencer los siglos de evolución cultural preeuropea
tradicional.
A pesar de las peculiaridades en las estructuras y los procesos de los países
individuales, se han observado los rasgos si!J.Iientes en todos los países subdesarrollados:
1. Hay un compromiso ampliamente compartido por el desarrollo entre los
líderes políticos, un compromiso que a menudo se ha transformado en casi
una doctrina. Los cambios específicos deseados pueden variar de un país a

32 ADMINISTRACION PUBLICA
otro, pero las metas comunes son: aumento en la producción agrícola o industrial;
incremento en los niveles personales de vida; mejores programas de salubridad,
educación y pensiones individuales; cambios en los papeles tradicionales
de la mujer o de las castas más bajas, y el cambio de las lealtades propias,
a partir de la tribu a la "nación" recién concebida.
2. La mayoría del liderazgo se deriva del sector público. Muchos países en
desarrollo han creado estructuras que tienen una orientación socialista; la
agricultura en vez de la industria es la base. Las proposiciones de reformas específicas
varían de un país a otro; sin embargo, buscan comúnmente un desarrollo
económico rápido e identifican a los cuerpos de gobierno como los
agentes más capaces para generar este desarrollo y guiarlo a lo largo de trayectorias
socialmente convenientes. Como veremos más adelante, no todos los
sectores del gobierno eo esos países están igualmente desarrollados y la existencia
de fuerza laboral preparada, incluso en los sectores mejor desarrollados;
es inferior a las necesidades del país. Los resultados típicos incluyen una gran
dependencia de la burocracia y una elevada incidencia de metas frustradas y
de inquietud civil.
3. La sociedad sufre de la inestabilidad potencial o real, que puede provenir
de las tendencias creadas en el movimiento anti-colonial. En varios países
no s610 hubo conflictos entre las fuerzas coloniales y nativas, sino que se produjeron
también luchas internas entre los líderes indígenas. En muchos casos,
el país fue una creación artificial de la potencia colonial, que combinó simplemente,
en una unidad administrativa, las tierras de grupos tribales o étnicos
distintos. Durante la campaña en pro de la independencia o, quizá, poco después
de obtenerla, los conflictos entre esos grupos estallaron en enfrentarnientos
violentos. También las frustraciones asociadas a las metas de desarrollo no
alcanzadas contribuyen a la violencia. Muchas campañas en pro de la independencia
van unidas a promesas apresuradas, hechas por nuevas élites, no obstante
sus limitados recursos económicos y la escasa existencia de mano de
obra calificada, hacen que dichas promesas no puedan cumplirse. Las decepciones
populares sirven de apoyo a otros líderes todavía más nuevos, que se
oponen a quienes dirigieron el curso de los acontecimientos desde el fin del
colonialismo. L06 estímulos para la violencia se encuentran presentes cuando
las frustraciones económicas van ligadas a sentimientos dediscriminacián entre
miembros de distintos grupos tribales, lingüísticos o étnicos. En 40 de 84

34
A DMINISTRACION PUBLICA
Algunas razones del por qué los países en desarrollo usan los procedimientos
y las formas administrativas en la forma en que lo hacen se pueden encontrar
en las cond'ciones en cómo obtuvieron su independencia. Varias de ellas
se encuentran lndicadas claramente en la exposición anterior: la falta de
capacidades suficientes en la burocracia para el programa de desarrollo del
régimen; el conflicto entre los procesos de toma de decisiones esperadas por
los occidentales, las relaciones tradicionales que esperan algunos de los miembros
de la élite indígena y los ciudadanos; y la tendencia a continuar con las
estructuras formales administrativas que se adquirieron del gobierno colonial
que salió. Una extensiva corrupción y grandes dificultades entre las formas y
las realidades de los procedimientos administrativos son también problemas
típicos.
La corrupción queexiste en las burocracias de los países en desarrollo afecta
tanto a las decisiones de poca monta como a las más importantes e involucra
proporcionalmente, a los recursos menores. También incluye los pequeños
sobornos que esperan los funcionarios a cambio de acelerar una decisión que
interesa a un individuo; la disposición de los funcionarios para evadir los
procedimientos formales de personal para contratar a sus propios familiares o
compañeros de tribu; y los sobornos masivos de los inversionistas extranjeros
para asegurarse una decisión favorable con respecto a una concesión comercial.
En algunos casos, esta corrupción se da por sentada en forma tan clara,
que se defiende como "parte del sistema" -sin que los funcionarios no puedan
justificar sus decisiones. El favoritismo tribal es una continuación de los
I valores tradicionales y sólo podrán desaparecer cuando las normas en que se
apoyan ya no sean viables. Sin embargo, la verdadera corrupción profunda
puede ser producto de la experiencia colonial, cuando los inversionistas extranjeros
compraron concesiones a las élites tradicionales.
La discrepancia entre la forma y la realidad es, con frecuencia, producto
de una combinación de recursos administrativos insuficientes con aspiraciones
excesivas. Los gobiernos establecen procedimientos que se parecen a los observados
en la capital de la antigua potencia colonial o a los prescritos por losasesores
extranjeros. Esta característica llamada "formalismo" tiene una obvia
influencia para los cittdadanos y los líderes de los países en desarrollo. Significa
que los procedimientos formales anunciados pueden tener poca semejanza
con la forma en que verdaderamente se hacen las cosas. El formalismo favore-

'. )
IRA SHARKA,NSKY , 35
ce a aquellOs quienes aprenden los procedimientos informales de administración
y frustra a aquellos quienes conffan en las promesas públicas del gobierno:
El formalismo también tiene importancia para el estudiante de la administración
comparativa ya que significa que no puede pensar en las instituciones
de diferentes países como ser similares o comparables, sólo porque llevan el
mismo nombre. Por ejemplo, en los países desarrollados el Ministerio Interior
generalmente es la administración central del servicio de la policía, En un país
en desarrollo, puede ser la unidad simple más poderosa de la burocracia (tal
vez exceptuando al ejército) y aún puede ser la dependencia que elija al jefe
ejecutivo. En 'un país desarrollado, el partido político dirigente es normalmente
la organización que tiene el control de las principales oficinas de go-
. bierno. En un pafs en desarrollo, puede ser también la organizaci6n que integre
los programas del ejército, de la burocracia civil y de las otras ramas del
gobierno.
El problema del formalismo puede limitar el grado al que la estructura
de los sistemas desarrollados en este libro se pueda utilizar para hacer como
paraciones entre las naciones. En el capítulo 1 decimos que los límites del
proceso de conversión incluyen a las unidades administrativas que se encuentran
dentro de la rama ejecutiva de los gobiernos nacional, estatal y local en
Estados Unidos. Para comparar los procesos de conversión norteamericanos
Con aquellos que se encuentran en otras partes, sería necesario identificar unidades
comparables de administración pública. Esto debe ser posible en la mayoría
de los países desarrollados, donde la forma corresponde con los procedimientos
en las estructuras gubernamentales. Aún en el caso de los gobiernos
parlamentarios, donde las ramas ejecutiva y legislativa están combinadas hasta
cierto grado, debería ser posible identificar las unidades administrativas por
separado y compararlas y a sus medios ambientes con las unidades separadas
en Estados Unidos. Sin embargo, en muchos de los países en desarrollo la
"administración" no puede ser proporcionada por aquellas mismas unidades
que reciben el nombre de principales departamentos del gobierno.
Sería erróneo concluir esta exposici6n sin observar que una amplia variedad
de formas y de procedimientos administrativos -tanto formales como in·
-formales- se puede encontrar entre los países en desarrollo. Como en los
. parses desarrollados no existe una perfecta igualdad entre el nivel de desarrollo
y las formas y procesos administrativos. Muchos factores pecualiares de la

IRA SHARKANSKY
COMPETITIVA POLlARQUICA
, Esta forma de. sistema tiene estructuras potftlcas que se parecen a los
modelos de Europa Occidental y Estados Unidos en lo que concierne a la
.perticipaclón popular, las elecciones libres, los partidos orientados hacia los
intereses y la autoridad para el establecimiento de la potftica, concedida
a las instituciones del gobierno representativo., Sin embargo, se producen intervenciones
militares, así como también otros intervalos en el gobierno representativo.
la denominaci6n de "poliárquica" denota la existencia de
varias "élites", cuya base de poder puede estar difundida entre comerciantes
urbanos, terratenientes, oficiales militares, I(deres de sindicatos laborales
V profesionales. En estos casos, existe una mayor movilidad social que en las
sociedades más tradicionales. Debido a la búsqueda del consenso por los partidos
polItícos en competencia, los programas del gobierno hacen hin'capié
en normas "prácticas" fáciles de comprender y ofrecen beneficios a corto plazo
en campos tales como la educaci6n, la beneficencia y la sanidad. En esta
categoría ..aparecen, entre otros los siguientes pafses: Filipinas, Malasia, Jamaica,
Chile, Costa Rica, Israel, Ubano, Grecia, Argentina, Brasil, Ceilán,
Nigeria y Turquía.
MOVILlZACION DEL PARTIDO DOMINANTE
Dentro de este tipo existe muy poca libertad en polftica, El. partido domi·
nante puede ser el único legal y asegurar su posición por medio de técnicas
coercitivas. Habitualmente existe una ideolog(a doctrinal y demostraciones
en masa de lealtad al gobierno. El grupo de élite tiende a ser joven, urbano,
bien educado y secular -no clama la autoridad religiosa ni promueve los valores
tradicionales religiosos. Con frecuencia un líder carismático domina too
do el movimiento, en el que el programa hace hincapié en el nacionalismo y
el desarrollo. Es esencial un servicio civil bien preparado, para las metas de desarroJlo
de! régimen; pero con frecuencia, existe tensión entre los t6cnicos y
los profesionales que hay en la burocracia y los políticos, que existen en el
37

38 ADMINISTRACION PUBLICA
nacionalismo y la lealtad al régimen que se halla en el poder. Entre los países
que se encuentran en esta cateqorfa se cuentan: Argelia, Bolivia, Egipto .... Ghana,
Guinea, Mali yTúnez.
No se ha comprobado todavía hasta qué punto corresponden estrechamente
las estructuras administrativas, los procedimientos y los productos de los
paises de cada una de esas cateqorfas a otras naciones poHticas, sociales o
económicas. Las definiciones no son muy precisas y-ªIgunos países las pueden
colocar en más de una cateqorfa. Así, las categorías pueden ser más útiles como
iltJstraciones de la variedad entre los sistemas administrativos de los países
en desarrollo que herramientas para un análisis comparativo cuidadoso.
RESUMEN
En todo este libro hay un esfuerzo para presentar los resultados de investigaciones
comparativas llevadas a cabo dentro de Estados Unidos. Esto permite
identificar ciertas diferencias en las estructuras y los procedimientos entre las
dependencias de los gobiernos federal, estatales y locales. En algunos casos, se
pueden determinar ciertas influencias de los medios ambientes social, económico
y polltico que modelan las formas o los procedimientos administrativos
o ciertas influencias que las estructuras o los procedimientos administrativos
ejercen sobre otras caracterfsticas de la política o la economía.
Se ha descubierto que las caracterfsticas del desarrollo ecón6mico parecen
ser importantes para varios aspectos del sistema administrativo. Por ejemplo,
hay un conjunto cada vez mayor de publicaciones de ciencias políticas que
muestran la influencia del desarrollo econ6mico sobre los productos dentro
de Estados Unidos. Cuando se analizan los sistemas administrativos de todo
el mundo, es útil establecer comparaciones entre los países más desarrollados
V los países en desarrollo. Hay disputas complejas sobre la naturaleza del desarrollo
y sobre el lugar que ocupan los pafses individuales en distintas medidas
de desarrollo. Este capítulo no ha tratado de resolver estas disputas, sino
que ha tratado de ilustrar la gama de variaci6n entre las administraciones públicas
del mundo y la importancia del desarrollo como influencia que contribuye
a dar forma a las variaciones.

LOS INSUMOS DEL
MEDIO AMBIENTE
INCLUYF.N:
Al demandas, b) recursos
y el apoyo u oposición
de los ciudadanos
V tós funcionarios de
otras ramas del gobierno.
PRIMERA PARTE
LOS PROCESOS DE CONVERSION .
DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
PROCESO DE CON·
VERSION
Los insumas internos
incluyen:
al estructuras, b) procedimientos
y e) predisposiciones
y experiencias
personales de los
administradores.
LOS SERVICIOS PA­
RA EL MEDIO AM·
BIENTE, INCLUYEN:
Art ículos y servicios para
el público V funcionarios
de otros sectores
del gobierno.
RETROAlIMENTACION: representa fa influencia que tienen los productos sobre el
medio ambiente, de modo que da forma a los insumos
posteriores.
MEDIO AMBIENTE: incluve: al clientes, bl costos de bienes V servicios V
el miembros del público y otros funcionarios del gobierno
Que apoyan o se oponen a las dependencias, los edministradores
o los programas.
Los capítulos 3, 4, 5 Y 6 se ocupan del proceso de conversión del sistema
administrativo. Los límites del proceso abarcan a las dependencias "de ¡(nea"
del gobierno, que reciben varios nombres como "departamentos", "dependencias",
"unidades administrativas" u "oficinas". En el cap(tulo 4 se produce
una excepción, debido a que se utiliza la terminolog(a del gobierno nacional para
distin!J.Iir los departamentos del gabinete de otras unidades administrativas.

40 ADMINISTRAC/ON PUBLICA
El orden de estos capftulos es bastante arbitrario y puede cambiarse a gusto
del lector. En el Caphulo 3 se analiza la toma de decisiones en las unidades
administrativas, tema crucial para la estructura de sistemas. Esas deelslones
responden a insumos e insumos internos y contribuyen a dar forma a los servicios
del sistema. Esa es la razón por la que colocamos al principio de esta
sección el cap(tulo sobre la toma de decisiones. Después de leer el Cap(tulo 3,
los estudiantes deberán estar familiarizados con la posición central de las
dependencias administrativas en este sistema y comprenderán mejor otras
caracterfsttcas de las dependencias y los insumos y los servicios que reciben
y que mandan a su medio ambiente.
El Capftuto 4 se ocupa de las estructuras de las dependencias adminlstrativas
y del mecanismo de control que enlazan a las dependencias con las ramas
ejecutiva y legislativa. Si algún estudiante se encuentra inseguro respecto a
qué son las dependencias administrativas o cómo encajan en las estructuras
más amplias del gobíer'l0, se le aconseja que lea cuanto antes el Capftulo 4.
El Cap(tulo 5 trata de los administradores; pregunta acerca de los procedimientos
que se utilizaron para seleccionarlos y dentro de los seleccionados
-sus antecedentes, personaHdadesy valores.
El Cepftulo 6 examina la administración de las dependencias gubernamentales.
Discute la habilidad de los superiores administrativos para controlar a
sus subordinados y describe las diversas técnicas administrativas que han sido
de importancia durante el siglo XX.

IRA SHARKANSKY 43
es una meta inalcanzable en todo, a excepci6n de (os problemas más simples.
Aunque muchas decisiones parecen ser deliberadas, se realizan sólo después
de una investigación sobre los temas importantes.
Antes de continuar con esta discusión, se debe estar de acuerdo sobre un
modelo racional de toma de decisiones. Como se observó anteriormente, es
un modelo de demanda, que las decisiones de la mayoría de las unidades administrativas
no lo pueden satisfacer totalmente. De acuerdo a una norma,
uno que tome decisiones racionalmente debería:
1. Identificar su problema.
2. Esclarecer sus metas y clasificarlas en orden de importancia.
3. Incluir todos los medios posibles -o las normas- para alcanzar cada uno ­
de esos objetivos.
4. Evaluar todos los costos y los beneficios que parezcan ser consecuencias
de cada una de las normas alternativas, y
5. Seleccionar un conjunto de metas y normas asociadas que produzcan los
mayores beneficios relativos, con el menor número posible de desventajas
relativas.
Los encargados de la toma de decisiones que siguen esos procedimientos
deberán informarse de todas las oportunidades posibles y de las consecuencias
de cada una. Se trata de una tarea enorme. Presupone que una dependencia
administrativa disponga de grandes recursos para recoger toda la información
sobre el medio ambiente y sus propias capacidades. También presupone que el
personal es neutral con respecto a cualquier conjunto de metas o normas dadas
y que, por consiguiente, podrá tomar sus decisiones, basándose en la informaci6n
reunida sistemáticamente. Las demandas poi íticas requieren que
I ciertas metas y normas sean favorecidas en las deliberaciones de una dependencia
y que otros objetivos y poIíticas se eviten: Hay cinco características
principales de los sistemas administrativos públicos que obstaculizan la reali·
zación de la toma racional de decisiones por el personal de las unidades admi·
nistrativasy son:
1. La multitud de problemas, objetivos y compromisos poi íticos que se les
imponen -o se les retiran-» a quienes toman decisiones, por ciertas
personas en el medio ambiente;

44
ADMINISTRACION PUBLICA
2. Los obstáculos para reunir informes adecuados con respecto a la variedad
de metas y normas "aceptables";
3. Las necesidades del personal, los compromisos, las inhibiciones y las incapacidades
de los encargados de la toma de decisiones que resultan un
obstáculo para su evaluación de metas y normas aceptables de la dependencia;
4. Dificultades estructuradas dentro de las unidades administrativas y que
involucran sus relaciones con las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno,
y
5. El comportamiento desviado de los administradores individuales.
Estos cinco puntos no son enteramente separables. Cada uno de ellos incluye
ciertas características que son también evidentes en otros; sin embargo,
se han efectuado investigaciones separadas de cada uno de esos temas y se ha
demostrado que imponen su propio conjunto de limitaciones a los encargados
de la toma de decisiones que pudieran desear, en un mundo ideal, hacer elecciones
racionales. Los aspectos del punto 1 al 4 son insumas que afectan a
la toma de decisiones en las unidades administrativas. El resto son insumas
internos que se aplican, en gran parte, dentro de los límites de una unidad
administrativa.
Problemas, metas y compromisos normativos
Este obstáculo para la toma de decisiones racionales, es en realidad, una
combinación de dos factores: la variedad de problemas y metas que se pueden
seleccionar probablemente como objetivo de la actividad administrativa y
los compromisos en el medio ambiente de una dependencia administrativa,
que impiden una evaluación completa de cada meta posible. Con frecuencia
la gama completa de posibilidades abiertas a una dependencia es tan grande
que, incluso la tarea de definir un problema (la primera etapa en la secuencia
de toma de decisiones racionales) queda obscurecida por la variedad. Lasdificultades
que se perciben en el medio ambiente de la dependencia no se pueden
expresar tan fácilmente como problemas definidos. Una de tales dificultedes
es la distinción entre "problemas" y "síntomas". Por ejemplo: "¿Cuáles
son los problemas que yacen por debajo de los disturbios urbanos, la intran-

IRA SHARKANSiY 45
quilidad estudiantil o las manifestaciones de protesta contra la política exterior
estadounidense? ¿Debe tratarse cada uno de estos síntomas mediante
políticas espec(ficas? Si hay problemas subyacentes, ¿cuáles son? ¿Son esos
problemas subyacentes, entonces las dificultades que se deben tratar? Si es
así, la forma en que se defina es importante en como las dependencias negociarán
con el problema y cómo definirán las metas y poi íticas con respecto al
problema. Sin un acuerdo respecto a los problemas que se encuentran tras las
dificultades percibidas, no es factible pasar a las etapas de selección de metas
y normas de secuencia racional de toma de decisiones. La definición de un
problema es un proceso ambiguo y difícil. Los problemas no están definidos
todavía, pero deben definirse al observar Val juzgar la realidad. Sin embargo,
debido a que esto se ve influenciado por las experiencias y comprorilisos anteriores
de la dependencia, el proceso es algo menos que "racional".
Una vez definido un problema, hay dificultades adicionales, involucradas
en la definición de las metas y las normas, que no surgen naturalmente del
sentido que se tenga del problema. Ladefinición de metas implica juicios tan
ambiguos como la de los problemas. Por ejemplo, si la inadec\,Jada educación
superior, se percibe como un problema, ¿qué grupos de metas y normas se
deben proponer para combatirlo? Se puede experimentar un número de cosas:
nuevas técnicas en la enseñanza, nuevos programas académicos, más ayuda
financiera a los estudiantes, una mayor libertad estudiantil fuera de los
controles universitarios, un énfasis renovado en los cursos tradicionales o un
nuevo y creciente énfasis en la especialización. La definición de las metas involucra
juicios que son tan inciertos como los problemas a definir. La definición
de metas involucra una especificación de lo que hará una organización
para aliviar un problema. Así, cuando se define una meta, se implica la actividad
futura de una dependencia; y debido a que una gran variedad de personas
rodea a la anterjor, éstas se ven afectadas por sus actividades; la selección
de las metas es probable que no produzca una respUCitsta Imiforme. Se presentarán
desacuerdos entre los miembros de la dependencia y las personas del exterior
que se sientan afectadas por esta última. Incluso antes de que .Ia dependencia
emprenda una acción, es posible que tenga queenffentarse a personas
que se oponen..a sus metas.

46
Llmites en la información
ADMINISTRACIDN PUBLICA
La variedad tanto en los problemas ambientales como en las metas específicas
que se pueden sugerir para estos problemas complica las tareas de la toma
de decisiones, que se hace casi imposible por los límites que hay en la
información. Por ejemplo, la ignorancia puede permanecer aún después de
una amplia y costosa investigación, resultante de las tecnologías inadecuadas
para reunir la información. Debido a que no todas las metas y las normas
potenciales pueden analizarse con respecto a todas y cada una de sus implicaciones,
una organización debe realizar una economía. Las preguntas más importantes
son: ¿Cuándo cesa un administrador de reunir informes y cuándo
deja de evaluar los datos recogidos?
La respuesta a esas dos preguntas puede ser: "{Nunea!", Ciertas unidades
administrativas nunca dejan de reunir y evaluar informes; pero no retrasan
indefinidamente la acción, con la esperanza de obtener una información
completa o concluir su evaluación. Llevan a cabo ciertaelCt1vidad mas tratan
de dejar abierta la posibilidad de alterar sus actos, en el caso de que adquieran
nuevos informes. La reunión de información y su evaluación pueden suspenderse,
cuando un programa llega normalmente a la etapa operativa. En este
punto, una dependencia toma sus propias decisiones relativas a la acción. Los
compromisos pueden ser cada vez más firmes, a medida que las personas del
interior y del exterior de la organización se acostumbran a la práctica establecida;
aunque la información nueva puede alterar los procedimientos, los establecidos
pueden adquirir una fuerza vital propia, a medida que se incluyen en
las esperanzas de los funcionarios y los clientes. Diferentes dependencias
tienen más recursos de personal que dedicar a la reunión de informes, mientras
que otras pueden tener mayor tolerancia para las cuestiones ambiguas o
no resueltas de política: y hay todavía otras que pueden experimentar conflictos
importantes (ya sean internos o externos) que requieren una investigación
prolongada para encontrar normas que les parezcan aceptables a todos
los interesados.
La multiplicidad de personas que reúne informes en el interior de las unidades
administrativas, puede presentar problemas para los encargados de la
toma de decisiones. Cada buscador de informes puede tener su propia opinión
de los problemas a que se enfrenta la organización y de las metas apropiadas

48 ADMINI5TRACION PUBLICA
metas, las normas, los beneficios y los costos ligados a cada decisión posible.
A medida que se producen cambios en el medio ambiente de la organización,
es necesario que los participantes lleguen a conocer las implicaciones de esos
cambios en el conjunto corriente de metas o normas. En una depend,encia
se forman coaliciones en torno a miembros que tengan orientaciones profesionales
o predilecciones personales similares. No obstante, esas coaliciones no
siempre son homogéneas o continuas. Ciertas coaliciones pueden crecer,
mientras que otras se desintegran y sus miembros pueden pasar a un nuevo
conjunto de coaliciones.
El regateo entre coaliciones, que marca con frecuencia a la toma de decisiones
dentro de las dependencias administrativas, concede una importancia
primordial a ciertas capacidades como la capacidad de una persona para expresarse
claramente y su habilidad para resistir los argumentos de sus oponentes.
Debido a que los puntos de vista no siempre son muy convincentes por sí
solos, requieren una combinación de tacto, de humor y de sabiduría en las
sesiones difíciles del regateo.
Relaciones con los legisladores y
el jefe del ejecutivo
Hay varias dificultades que se oponen a la toma de decisiones racionales
en las dependencias administrativas y son: a) la necesidad que tenga el administrador
de trabajar con los legisladores y con un jefe del ejecutivo cuyas
propias relaciones se ven afectadas por los requerimientos legales y constítucionales;
b) los límites sobre el control de los administradores públicos sobre
sus subordinados; c) los procedimientos normales de funcionamiento y el
"papeleo" de las unidades administrativas, que son obstáculo para las innovaciones,
y d) los conflictos entre los administradores que están en posiciones
operativas y aquellos que ocupan puestos de autoridad.
A veces los administradores evitan tomar decisiones bien definidas con
respecto a las metas, por el temor a enfurecer a los legisladores que tengan
poder y al jefe del ejecutivo. La falta de anuncios con respecto a las metas
y las dificultades para predecir los resultados de las normas, pueden producir
un beneficio para el administrador. Los funcionarios electos pueden apo·
yar la política de un administrador, aún cuando estén dispuestos a rechazar

50
ADMINISTRACIDN PUBLICA
sino también autonomía para tomar decisiones. Sin embargo, un administrador
de una dependencia generalmente quiere que las actividades vayan conforme
a las necesidades de la organización mayor. El conflicto puede ser particularmente
agudo cuando los recursos son escasos, y la dependencia principal
debe persuadir a varios especialistas que difieran con las necesidades de
la organización. Muchos administradores de una dependencia fueron antes
también especialistas. Por esta razón, pueden experimentar un conflicto de roles
en ellos mismos a medida que se trasladan de las posiciones de especialistas
a las autoridad central. Como autoridad central, el administrador debe ajustar
las demandas de todos los programas específicos -incluyendo en el cual él se
encontraba anteriormente- en contra de las demandas de la completa organización.
Comportamiento de Obstruccionismo
Otro factor que impide la toma de decisiones racionales en las dependencias
administrativas es el comportamiento de ciertos individuos que impiden
que se produzca el tipo de comunicación que se requiere para las decisiones
racionales. En las secciones anteriores documentamos cierto número de patrones
de comportamiento que no son racionales de acuerdo con nuestro modelo;
sin embargo, aqu í, hacemos hincapié no sólo en el comportamiento
que simplemente no es racional de acuerdo con las normas estrictas de este
modelo, sino que nos ocupamos también de los individuos cuyo comportamiento
es "irrazonable", debido a que impide las comunicaciones cooperativas
entre los miembros de una organización. En efecto, este tipo de comportamiento
no deja que las organizaciones hagan los ajustes apropiados ni que
se tomen decisiones que respondan por lo menos a algunas de las normas del
modelo racional.
Como otros factores que afectan a la toma de decisiones, el comportamiento
que se menciona aqu í no se encuentra por igual en todas las unidades administrativas.
Individualmente, habrá ciertas dependencias completamente libres
de ese tipo de conducta, mientras que otras tienen más de lo que debería carresponderles.
Si algunas de esas acciones Inapropiadas se producen en lugares
elevados dentro de una organización, será más probable que haya también
otros individuos que muestren tales características. Los actos mismos pueden

52 ADMINI5TRACION PUBLICA
les no es una seria acusación. La variedad de intereses que influye en las decisiones
de las dependencias y la variedad de sus funciones, recursos, empleados,
y clientes son probables que creen diferencias marcadas en las formas en
que las dependencias toman sus decisiones. Esta sección describirá varios métodos
de toma de decisiones que se encuentran ampliamente en los sistemas
administrativos. Nadie puede clamar ser racional de acuerdo al modelo racional
puro, pero sí representan formas razonables para los administradores para
negociar con las diversas demandas que provienen de su medio ambiente o
dentjo de su propia organización. Para simplificar la clasificación de estos diferentes
tipos de decisiones y para evitar las distinciones exactas que se implica
por "racional" e "irracional" se ha llamado a la decisión racional, un procedimiento
óptimo o uno que fuere el más deseable en los alrededores más
ideales. Sin embargo, en vista de los problemas que se describieron anteriormente,
es claro que los administradores a veces deban de aceptar solamente
las decisiones satisfactorias. Aunque éstas no sean las ideales, se dice que cubren
las necesidades de los participantes en una situación de toma de decisión,
después de tomar en cuenta las metas, los recursos y las acciones alternantes.
Hay técnicas satisfactorias, adecuadas a cada una de las características que
obstruyen la toma de decisión racional u óptima, cuando las complejidades
del mundo "verdadero" evitan una decisión racional pura.
Técnicas con los problemas, metas y normas
Una de las prácticas utilizadas por los administradores que deben contentarse
con decisiones satisfactorias es definir los problemas, las metas y las normas
que permiten el uso de recursos existentes en las dependencias y que son
compatibles con las esperanzas de los legisladores, del jefe del ejecutivo y de
los grupos de intereses. Hacen esto utilizando definiciones que no difieren
grandemente con las actividades existentes y no provocan antagonismos por
parte de aquellos dentro y fuera de la organización, que pudieran oponerse a
cualquiera de las metas específicas que todavía no han aprendido a soportar.
Muchos de los administradores son regateado res hábiles. Se hacen acuerdos
entre las personas con intereses diferentes dentro de las dependencias administrativas,
entre las dependencias y otras ramas del gobierno y entre las dependencias
y los grupos de interés y aún entre los ciudadanos más prominentes.

56
ADMINISTRACION PUBLICA
dades en otras unidades de la organización. En esta forma, se satisfacen los
deseos individuales y se evita el conflicto dentro de la organización.
Tknicas sobrelosproblemas estructurales
Las características de la organización interna de una unidad administrativa
y de sus relaciones externas con las ramas legislativa o ejecutiva pueden evitar
también' hi toma de decisiones puramente racional. Así como con otros obstáculos
en la toma de decisiones racional, estas dificultades estructurales se
pueden afrontar también al adoptar metas inciertas y al permitir que prosiga
la actividad sin un control centralizado. Los individuos dentro de la organización
o los legisladores y los ejecutivos fuera de ella, pueden insistir en las decisiones
centrales sobre las metas y normas. Sin embargo, aún cuando esto
ocurra, los encargados de la toma de decisiones puede que no llenen las demandas
de un modelo racional. Si los especialistas dentro de una organización
no pueden tolerar los efectos, que una norma o meta central clara pueda tener
sobre sus propias actividades, la anterior aclaración finalmente se someterá a
las redifiniciones y a los compromisos que garanticen una mayor libertad para
los especialistas y sus subunidades.
EL USO DE LAS REGLAS DE DECISION
Varios tipos de reglasde decisiones son comunes a cada una de las técnicas
satisfactorias que los administradores pueden emplear. Tres de estas merecen
. un estudio por separado y son: 1) la dependencia en las tensionespara desarrollarse
entre los procedimientos establecidos y las necesidades no satisfechas
antes de que se proponga un cambio de normas; 2) la tendencia a realizar ajustes
a las demandas espec íficas, en vez de buscar una definición clara acerca de
las metas o normas; 3) el uso de procedimientos rutinarios para simplificar
las consideraciones complejas que se pueden involucrar en una decisión.
Común a estas tres es la renuencia a alejarse de las actividades habituales; esto
no es simplemente pereza. En vez de esto, reconoce la enorme complejidad
de las demandas que se coloca sobre la dependencia administrativa. Es raré
que todo mundo esté de acuerdo con el estado actual de los asuntos. Sin em-

58 A DMINISTRACION PUBLICA
que los interesados negociarán de buena fe y abandonarán parte de sus demandas
a cambio de alguna concesión y la opinión de que el establecimiento
de metas y la toma de decisiones constituyen procesos continuos, de tal modo
que los deseos no satisfechos en un período pueden realizarse en algún momento
del futuro.
El uso de las unidades de decisión que representan a varios intereses difieren
grandemente de las selecciones centralizadas que son asumidas por el
modelo de decisión racional. Mientras que estas subunidades pueden tener
solamente funciones de asesoramiento, a menudo obtienen el consentimiento
entre sus miembros contendientes y presentan a la dependencia asociada una
proposición que se acepta completamente o en parte. la flexibilidad frente
a otras demandas es una característica. primaria del ajuste mutuo. Representa
una admisión de que los encargados de la toma de decisiones no saben, fuera
de la duda, que cualquier conjunto de metas o normas es "la mejor forma".
El número de individuos que respalda una demanda, su intensidad, sus alianzas
con funcionarios clave y la posibilidad de modificar su posición de modo
que resulte atractiva para una población cada vez más amplia, constituyen
criterios útiles para el ajuste mutuo. El ajuste no es simplemente un proceso
de recompensas para el poder obvio, pero sí reconoce que a veces el poder debe
depender sobre eso, para arreglar un asunto cuando el argumento y la evidencia
no sean concluyentes.
Otro componente del ajuste mutuo es la flexibilidad con respecto al tiempo.
las decisiones no se toman de una vez por todas, sino en una secuencia de
interacciones, de tal modo que las decisiones posteriores modifiquen el efecto
de las anteriores. las demandas no satisfechas en una fase de la secuencia, se
presentan de nuevo, a menudo con una formulación distinta y con diferentes
partidarios. Con ciertos cambios en el contenido, o el estilo o circunstancias
qúe pueden servir a otros intereses, una demanda previamente rechazada
puede obtener una amplia aceptación.
Rutinas
Los encargados de la toma de decisiones en los sistemas administrativos
emplean rutinas para evitar las demandas imposibles, costosas y consumidoras
de tiempo del modelo racional. las rutinas son reglas para la toma de decisio-

60
ADMINISTRACION PUBLICA
Los encargados de establecer los presupuestos no discuten acerca de las grandes
metas sociales ya que sus preocupaciones son las apropiaciones inmediatas
para las dependencias administrativas, en vez de beneficios a largo plazo
para la sociedad. Generalmente aceptan la legitimidad de los programas establecidos
y están de acuerdo en continuar con el anterior nivel de erogaci6n.
Limitan su tarea al considerar solamente los incrementos en el cambio propuestos
para el nuevo presupuesto y al considerar la estrecha gama de metas
incluidas en las desviaciones de las actividades establecidas. Sus esperanzas
tienden a ser a corto plazo y prácticas.
Másclara que otras reglas para la toma de decisiones, la preparaci6n de presupuestos
revela su funci6n como una fuerza conservadora en las dependencias
administrativas. Los encargados de establecer los presupuestos no consideran
ningún criterio simple tan importante como sus propias decisiones del
pasado reciente. Aceptan los niveles establecidos de erogaciones y enfocan sus
investigaciones (y sus reducciones de presupuestos) en los incrementos de
cambio que se solicitan.
La facultad de preparar presupuestos es aparente en la forma que los gobiernos
estatales están clasificados de acuerdo a sus niveles de erogaciones.
Aunque toda; los gobiernos estatales incrementaron sus erogaciones durante
1963-65, permanecieron esencialmente en sus mismas relativas posiciones.
Aún cuando el período entre el año presente y el pasado aumenta, las erogaciones
del pasado continúan siendo la base sobre la cual las erogaciones posteriores
se construyen. i Los estados de gastos elevados y bajos en 1965, tienden
a ocupar las mismas posiciones relativas que en 1903! A pesar de varias
guerras importantes, los cambios de poblaci6n y las transformaciones en la
econom ía, sigue habiendo cierta similitud en los renglones de erogaciones
de la mayoría de los gobiernos estatales de ahora y entonces.
Hay evidencia que el presupuesto incremental tiene su mayor efecto restrictivo
en los gobie.mos locales y estatales. Al nivel federal, aún los incrementalistas
parecen dispuestos a examinar los cambios en la erogaci6n y en los
servicios prestados, que requiere cada dependencia. Sin embargo, en los gobiernos
estatal y local hay más preocupaci6n acerca del dinero presupuestado
que acerca de la calidad de los programás para los cuales se utilizará el dinero.
Cuando los encargados de la preparaci6n del presupuesto esperan un superávit,lo·
distribuyen entre la mayor parte de las dependencias, de acuerdo a

IRA SHARKANSKY 63
del servicio, pero hay muy poco que el gobierno pueda hacer para influir
sobre estas cosas directa o rápidamente.
las dificultades que presentan estos dos primeros elementos conducen
directamente al tercero: la conveniencia del dinero como un elemento de
juicio. Aunque el dinero por sí mismo no afecta a los niveles del servicio, parece
razonable creer que el dinero comprará muchas de las comodidades que
sí influyen en los servicios. El dinero no es solamente un elemento común,
sino que está también sujeto al control por parte de los funcionarios gubernamentales.
Si el presente nivel de servicio es insatisfactorio, es fácil asumir que
erogar más dinero corregirá el problema, Se puede contratar a personal nuevo;
al actual se le puede dar una capacitación adicional; y se pueden mejorar las
instalaciones. Desafortunadamente, la disponibilidad para erogar más dinero
puede ser que no resuelva los problemas. Como ya se observó, algunos factores
que afectan la calidad del servicio, sobre estos no pueden influir los niveles
de erogación. Además, el efecto de aquellas cosas que se pueden comprar a
menudo, no es claro.
la conveniencia del dinero como un elemento del juicio no ha causado solamente
que los funcionarios dentro de las dependencias administrativas dependan
de él; sino que ha sido igualmente popular entre los observadores y
los analistas ajenos a las dependencias. Con frecuencia, los periodistas clasifican
a los gobiernos estatales y locales en una escala financiera prontamente
disponible. La erogaci6n total, los gastos por cliente o los sueldos promedios
son temas favoritos de comparación. Varios especialistas en ciencias sociales
con sólidas reputaciones de eruditos, asesores y ejecutivos gubernamentales,
también proporcionan altas marcas a la conexión entre erogación y servicio.
Sin embargo, la mayoría de los escritores, quienes asumen la conexión entre
erogación-servicio, fallan al probar sus creencias. En algunas ocasiones, aún
ignoran la evidencia contraria que surgió de sus propios estudios.
Desviaciones de las rutinas
El empleo de reglas rutinarias para las decisiones no fija las que pueden tomar
los administradores. Las rutinas son solamente uno de los diversos dispositivos
que se usan para tomar decisiones. Otros, como el ajuste mutuo, son
más abiertos a las nuevas ideas. Además, algunos funcionarios reconocen las

64
ADMINISTRACION PUBLICA
desviaciones de las rutinas que utilizan los encargados de tomar decisiones y
preparan estrategias que les permiten aprovecharse de 10$ puntos débiles de
esas. Ciertas condiciones ambientales ayudan a debilitar a las rutinas y permiten
nuevas proposiciones para afectar a la poi rtica; algunos funcionarios son
partidarios de las nuevas ideas e ignoran sus rutinas normales para tomar un
nuevo tipo de decisión.
Aarón Wildavsky, un especialista norteamericano en ciencias sociales, identifica
un número de tácticas que se usan dentro de las "reglas" del presupuesto
incremental. Por eiemplo, el siguiente conjunto de tácticas defiende la
"base" (el presupuesto actual de una dependencia) en contra del ataque de los
comités legislativos.
Recortes en el programa popular. Al anticipar la insistencia legislativa sobre
un presupuesto menor, los administradores pueden reducir sus peticiones
para programas que saben que son populares. Cuando esto ocurre, es más que
probable que la legislatura restaurará la disminución y, puede esperarse que
no lo hará retirando cantidades de otros lados.
Pretender que cualquier corte en un programa será muy grande como para
permitir que éste continúe. El riesgo de este tipo de pretensi6n es el que la
legislatura puede considerar que dicho programa existe sobre fundamentos
demasiados tenues y que es conveniente descontinuarlo.
Programas separados en la presentación del presupuesto. Esto hace que a
los legisladores les resulte diffcil ahorrar al disminuir un porcentaje del presupuesto
total de la dependencia. Al forzar a la legislatura a proponer recortes
, en las actividades específicas, un administrador puede modificar a los aoovadores
de aquellas actividades en oposición a cada recorte propuesto.
Wildavsky también identifica algunas tácticas que los administradores utilizan
para incrementar sus presupuestos dentro de los IImites del incrementalismo.Los
llama "incremento de la base -avance de los programas existentes".
La antigüedad. Si es difícil obtener fondos para los nuevos programas, los
administradores dicen que su "nuevo" dinero es para los programas existentes.
La transferencia. Los administradores mantienen las peticiones de presupuesto
a niveles constantes, aún cuando se descontinúen algunos de los más
antiguos y otros se substituyan. Esta es una forma de avanzar en el desarrollo
de programas, mientras se aparenta estar inm6vil.
El jUllflJJde los númeroS" Un administrador anuncia que el número de pro- I

66
ESFUERZOS DE REFORMA:
EL CASO DEL PRESUPUESTO
ADMINISTRACIDN PUBLICA
Los procedimientos usados por los administradores para tomar decisiones
"satisfactorias" se han desarrollado debido a las limitaciones que inhiben las
decisiones "racionales". Sin embargo, hay otros observadores que se muestran
descontentos con los procedimientos existentes. Pueden que no esperen.
ajustar las decisiones a las demandas del modelo puramente racional, pero desean
que los encargados de la toma de decisiones utilicen métodos más racionales
que hasta ahora. En el curso de los años, han exigido reformas de los sistemas
administrativos, tanto en las dependencias como en las instituciones
ejecutivas y legislativas de su medio ambiente. Las reformas tienen como fin
permitir y estimular a los encargados de las decisiones para que tomen en consideraci6n
más factores al escoger las metas y los medios para alcanzarlas. Si
tuviera,fl éxito, esas reformas abrirlan más las decisiones normativas, al hacer
que se' incluyera una amplia variedad de insumos econ6micos, sociales y poI(.
ticos. Los fracasos de muchas proposiciones y las grandes modificaciones que
sufren otras cuando se ponen en práctica, permiten vislumbrar el poder de las
carecterfsticas que impiden que se tomen decisiones racionales. Muchas reformas
se han enfocado en el proceso presupuestario y han dado como resultado
la creaci6n del (PPB), planeaci6n de programas y presupuestos.
P/anNCión de progl'8mas y presupuestos:
promesa y prob!emas
PPB es Una serie interrelacionada de varios dispositivos, cuya descripci6n
queda obscurecida al no poderse poner de acuerdo en un conjunto de términos.
Para describir las principales partes componentes se han utilizado las expresiones
de análisis de sistemas, análisis de rendimiento y costo, la comparaci6n
del costo con la eficiencia y el presupuesto de programas. PPB busca una
mayor racionalidad en el presupuesto al aclarar la selecci6n ele los medios que
se usan para obtener las metas de la dependencia. Sus pasos decisivos son:
1. Definición de los programas principales en cada área del servicio
público.

IRA SHARKANSKY 67
2. La definici6n de los principales "servicios" (metas) de cada programa.
3. La identificaci6n de los "insumes" (personal, instalaciones y técnicas
para prestar servicios) que generan "servicios".
4. Cálculo de los costos de combinaciones alternativas de insumos y del
valor de los servicios que es probable que se obtengan con cada cornbinaci6n,
y
5. Cálculo de la relaci6n de los costos con los beneficios que se asocian
a cada combinaci6n de insumos y servicios.
Supuestamente, el PPB asegura el uso de los recursos públicos de la manera
más eficiente. Si quienes lo ponen en práctica son cuidadosos, deben ser capaces
de identificar el conjunto de insumos que produzca la raz6n más baja de
los costos-beneficios de insumos a servicios. Cuando los defensores del PPB
hablan sobre "análisis de. los sistemas", se refieren a las relaciones entre los
pasos 1-5 mencionados anteriormente. Al combinar los cinco pasos de decisi6n
del PPB, esperan considerar "todo"; esperan obtener un punto de vista
"amplio de los sistemas" de un problema sobre una polftica.
Sin embargo, en la práctica se desarrollan algunos aspectos del PPB en una
forma más completa que otros. Los análisis que declaran reflejar un punto de
vista amplio sobre los sistemas, realmente producen s610un examen en detalle
de una parte de una figura compleja. El PPB es demasiado nuevo para permitir
un juicio adecuado de su potencial y de sus limitaciones en esta época; sin
embargo, algunas fallas pueden ser inevitables. Sin duda, señalan problemas
que han afectado otros intentos para tomar decisiones racionalmente, una
inhabilidad para juzgar la completa gama de temas polfticos y econ6micos
asociados con cada polftica principal y la falla de los participantes para subordinar
sus propias lealtades a las recomendaciones que surgen de un nuevo
sistema.
Una crftica mayor del PPB se centra en su inhabilidad para estimar los costos
poiíticos y los beneficios asociados con programas particulares. Aaron
Wildavsky, el norteamericano especialista en ciencias sociales, el cual ha estudiado
el proceso presupuestario, critica al PPB por fallar al proporcionar ínformaci6n
sobre los tres tipos de costos poIIticos:
1. Costo de intercambio, o sea los costos de solicitar favores debidos y (as

IRA SHARKANSKY 69
,
tas relativamente poco sujetas a controversias; el valor del PPB sehafla limita·
do por la amplitud con que pueden medirse los costos y beneficios de los programas.
La vida de un aldeano en un pa(s extranjero; el valor de la vida de un
soldado o los resultados de un proyecto de investigación y desarrollo deben
tomarse enconsideraci6n en muchas fases de la planeación militar; pero se
prestan raramente a unaevaluaci6n simple e indiscutible. Hay ciertos factores
que tienen mayor valor que el indicado por su precio en el mercado. El PPB
fomenta también la toma'centralizada de decisiones.
Cada crftico del PPB investiga su declaraci6n de que "racionaliza" la toma
de decisiones; PPB omite la informaci6n que es importante para el hacedor de
la poi Itica: selecciona su informaci6n en base a la convivencia en vez de la
importancia; y el PPB puede ser que.trabaie solamente cuando las metas estén
definidas en una forma clara. Existe ya bastante experiencia con el PPB en algunos
campos para indicar que los análisis pueden estar equivocados. Al depender
en la forma en que un analista vea el problema, las suposiciones que
hace y el tipo de datos que reúne, pueden hacer que produzca una recomendación
favorable o al contrario.
RESUMEN
La variedad de las características, tanto de las dependencias administrativas
como las procedentes del medio ambiente, junto con los cambios que se producen
contínuamente en aquellas, producen que las normas de la toma de decisiones
sean imprácticas.
Si un administrador tuviera que seguir las normas del modelo racional, incluiría
y analizaría todas las metas que parecieran pertinentes para los proolemas
percibidos y, a éontinuaci6n, debería hacer lo mismo con todos y cada
uno de los medios que parecieren inapropiados para alcanzar las metas posibles.
Al basarse en todos los informes sobre las ventajas y desventajas probables
asociadas a cada conjunto de metas y normas, escogería la mejor combinación
de metas y medios para alcanzarlas, convirtiéndola en el programa
de su unidad.
El modelo racional es muy respetado; promete poHticas organizadas raolo-

IRA SHARKANSKY 71
tribuyen también a estabilizar la política y complican la tarea de quienes
exigen innovaciones importantes. Las rutinas que se consideran en este capftulo
son el presupuesto incremental, las consultas regionales y la conexi6n
entre erogaci6n-servicio.
Aunque las rutinas dan cierta estabilidad al establecimiento de normas, no
por ello impiden toda innovaci6n. Las crisis nacionales hales como las guerras,
los ajustes de postguerra y las depresiones econ6micas) han causado desviaciones
principales de las rutinas en el establecimiento de normas. Lasavudas
intergubernamentales pueden producir también cambios en las polfticas
de las dependencias beneficiarias y, a veces, un funcionario poderoso puede
trastornar -al menos temporalmente- las rutinas de 10$ funcíensrios firmemente
establecidos. Además, los reformadores han tratado de incrementar la
racionalidad en los procedimientos existentes. Los resultados de su esfuerzo
más reciente -el PPB- no son claros todavfa, y esta reforma, como muchas
otras. parece probable que comprometa sus esperanzas ante las presiones continuas
de evitar una "racionalidad" pura. Los defensores de la reforma ahora
apoyan sus declaraciones con el lenguaje del anAlisis de sistemas. Sin embar·
go, cada defensor puede tener su propia combinaci6n "racional" de suposi·
ciones, cálculos, hallazgos y recomendaciones.

74 ADMfNfSTRACION PUBLICA
sus cargos, indican la preocupación de los fundadores de la Comisión para
mantener la contratación del personal federal fuera del control del presidente.
Los legisladores estatales y federales destruyen también la simetría de una je·
rarquía administrativa simple. Las legislaturas no se contentan con promulgar
normas generales y dejar que el jefe del ejecutivo y sus subordinados admlnistren
sus departamentos de acuerdo con ellas. La legislatura emplea muchos
dispositivos para retener un control detallado sobre aquellos aspectos de la administración
que le interesan; estos incluyen: recomendaciones especfficas
que se espera que los administradores sigan; cuestionarios minuciosos durante
las audiencias de presupuestos anuales sobre el detalle de la administraci6h
de un programa; investigaciones especiales sobre el funcionamiento de una dependencia;
y cambios legales destinados a prohibir ciertas prácticas que los legisladores
consideran desagradables. A nivel federal, el Congreso ha estableci·
do bajo sus auspicios la Oficina de Contabilidad General (General Accounting
Officil) para supervisar los gastos de las dependencias administrativas. Esta instituci6n
-lo suficientemente grande como para emplear a cerca de 4 SOOper·
sanas y gastar 54 millones de dólares en 1968- es un brazo de estado mayor
de la legislatura y tiene la facultad de investigar y desautorizar los renglones
individuales de la erogación de la dependencia.
Otro factor que modifica el modelo de la jerarqu (a es la tendencia de algunos
jefes del ejecutivo a ignorar los procedimientos jerárquicos.
Si la jerarqu fa no es el modelo perfecto para la organizaci6n de la administraeí6n
pública, no hay ningún otro modeló simple que sea mejor. Las variedades
de la organizaci6n pública son numerosas y reflejan el resultado de las
controversias que rodean a las dependencias individuales y a sus programas.
Las variedades de organizaci6n se pueden comprender mejor al examinar las
raíces intelectuales de la organización administrativa. Solamente una de éstas
apoya a las formas jerárquicas de la organizaci6n.
RAlces DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Las rafces intelectuales de las organizaciones administrativas se basan en
las siguientés metas: 1) el deseo de mantener la contabilidad poi (tica en la
administración pública; 2) el deseo de mantener el balance tradicional entre

78 - ADMINISTRACIDN PUBLICA
para influenciar la estructura, el procedimiento y los programas de la administración.
Tercero, cada unidad administrativa puede estar sometida a demandas
de competencia por parte de los superiores. Por ejemplo, el Congreso y el jefe
del ejecutivo pueden mandar órdenes conflictivas a un administrador.
Capacidadesprofesionales,
Otra raíz intelectual de la estructura administrativa se basa en la promoción
de la competencia profesional y técnica. Las reformas del servicio público
han buscado proteger a los empleados federales, estatales y locales del patrocinio,
de la práctica de dar sinecuras como recompensa política o de un
control poiítico. Los administradores están preocupados no solamente del
empleo en base al mérito, sino que también de la contratación, de la selección
y de los programas de cepacitacíén que elevarán el nivel de la competencia
técnica en las dependencias administrativas al producir especialistas altamente
capacitados.
Sin embargo, la preocupación por el profesionalismo tiene sus oponentes
poiíticos. El deseo de la participación de ciudadanos no capacitados en la administración
de la educación y del bienestar proviene en parte de aquellos que
sienten que las profesiones establecidas son insensibles a las necesidades de algunos
clientes. Otro conflicto involucra a los apoyadores de la organización
jerárquica que se oponen a aquellos que piensan que los profesionistas deben
de estar a cargo de sus propias estructuras administrativas. La capacitación de
un profesionista lo lleva a formular sus propios juicios acerca de las necesidades
del cliente, juicios que pueden chocar con los principios de la administración
jerárquica, lo que provoca.que un administrador imponga normas de la
dependencia sobre las decisiones de sus subordinados. Cuando el administrador
y los empleados profesionales no comparten una preparación similar y
norrnas de servicios Semejantes -o cuando el administrador ha aceptado
nuevos valores, desde el momento que dejó el trabajo en la práctica de SU profe$ión-
los choques internos en la dependencia pueden ser bastante serios.
Administraci6n jerárquica
Aunque con frecuencia se viola la jerarquía administrativa, ctebido 8 otros

IRA SHARKANSKY 81
discutirán en este capítulo -en vez de hacerlo en la Segunda Parte junto con
otros insumos- debido a que su creación y funcionamiento reflejan intentos
para proteger los principios involucrados en las raíces intelectuales en el dIseñO'
de la organización. las instituciones que controlan las unidades administrativas
al nivel nacional en Estados Unidos, se incluyen en las ramas ejecutiva,
legislativa y judicial del gobierno. Ll,na institución adicional -la Comisión
de Servicios Públicos (Civil Service Commission)- no encaja perfectamente en
ninguna de las ramas, pero ayuda a controlar la administración.
Unidades administrativas para el control administrativo
las unidades de la oficina ejecutiva que principalmente se usan más como
mecanismos de control administrativo son la Oficina de la Casa Blanca, la
Oficina de Presupuestos y Administración y el Consejo de Asesores Económi·
coso Otras unidades tienen responsabilidades de información, de asesoramien·
to o de coordinación para tipos limitados de actividades. Estas incluyen al
Consejo de Seguridad Nacional, la Agencia Central de Inteligencia, el Consejo
Nacional de Aeronáutica y el Espacio, la Oficina de Plan-.ci6n de Emergencia,
la Oficina de Ciencias y Tecnología y la Oficina de Representación Especial
para Negociaciones Comerciales.
Oficina de /a CasaB/anca
Esta oficina incluye a los ayudantes más mtímos del presidente. Sus deberes
los involucran en la redacción de leyes y discursos, las negociaciones con
los legisladores, las dependencias administrativas, las empresas de negocios o
los gobiernos extranjeros. las responsabilidades de sus ayudantes no se prescriben
en ningún documento formal. la Oficina de la Casa Blanca es un mecanismo
flexible, que permite que el presidente nombre a individuos de su
confianza, para que desempeñen tareas importantes.
Oficina de Presupuestos y Administración
la Oficina de Presupuestos y Administración (OPÁ) es una creaci6n de
Richard M. Nixon, el trigésimo séptimo presidente de los Estados Unidos

IRA SHARKANSKY 83
corrección para los Casos de crisis econ6micas. El Consejo no desempeña un
papel directo en la aplicación de las normas; no obstante, su asesoramiento
sobre las implicaciones económicas de las actividades corrientes (o propuestas)
afecta las decisiones del presidente y de la Oficina de Presupuestos y Administraci6n
y, en esa forma, influye en las actividades de las dependencias
administrativas.
Mecanismos del Congreso para el control administrativo
Los principales mecanismos de control de la rama legislativason los cornités
de la Cámara y el Senado, además de una unidad que tiene todas las careeteristicas
de una dependencia administrativa, pero que se encuentra dentro
de la jurisdicci6n de la legislatura: la Oficina de Contabilidad General (General
Accounting Office). Los comités del Congreso son capaces de controlar
las unidades administrativas debido a tales cosas como las estipulaciones leqales,
las limitaciones presupuestarias, recomendaciones formales en informes
de comités y sugerencias extraoficiales hechas por los miembros de estos últimos;
Tres tipos de comités desempeñan funciones de control con respecto
a la administración.
Los comités legislativos consideran el fondo de la legislación, rigen el al·
cance y el detalle de las actividades departamentales y normalmente revisan
las operaciones.
Los comités de asignaciones tienen las oportunidades más regulares para
examinar las actividades administrativas. Una vez al año, los directores de
las unidades administrativas presentan sus peticiones para el año siguiente y
defienden éstas (más los resultados del año pasado) ante los subcomités de
la Cámara y de los Comités de Asignaciones del Senado. Estos subcomités
toman las decisiones cruciales sobre los asuntos de asignación. Sus recomendaciones
se transmiten normalmente sin cambios a la Cámara o al Senado por
medio de sus Comités de Asignaciones matrices. Los subcomités se dividen
de acuerdo al departamento o departamentos cuyos presupuestos revisan con
los legisladores que comúnmente permanecen en el subcomité año tras año
y acumulan información sobre los programas departamentales.
A veces, el Congreso establece comités especiales con el propósito de investigar
ciertas instituciones o eventos. Un ejemplo clásico fue el comité que in-

84 ADMINISTRAC/ON PUBLICA
vestigó el ataque japonés en Pearl Harbor, el evento que introdujo a Estados
Unidos en la Segunda Guerra Mundial (1939-45). Los informes y las conclusiones
del comité se citan como justificaciones para las últimas poi íticas que
siguieron los militares para mantenerse más preparados que como lo habían
estado en 1941. Los informes también tenían un efecto directo sobre las carreras
de los oficiales individuales.
La Oficina General de Contabilidad
La Oficina General de Contabilidad (OGC) es la principal unidad financiera
auditora del gobierno federal. El funcionario en jefe de la OGCes nombrado
por el presidente, pero su período de servicio (de 15 años) garantiza la
considerable independencia de la rama ejecutiva. Los informes de la OGC se
hacen para el Congreso y es formalmente responsable ante cada rama del
gobierno.
Debido al rol que la erogaci6n tiene en la administración, la OGC puede
incrementar el control de la legislatura sobre la organización administrativa.
La OGC es responsable de todos los gastos del gobierno federal y por la erogación
de los fondos estatales y locales que reciben donaciones o préstamos.
Esta es una tarea enorme, y la OGC la ha simplificado al dejar que las dependencias,
que estén funcionando, revisen sus propios gastos bajo procedimientos
aprobados. La OGC puede rehusar el permitir el pago de cualquier gasto
que no esté dentro de las estipulaciones de las leyes de asignaciones. Además,
la OGC realiza estudios extensivos -ya sea bajo su propia iniciativa o a petición
del Congreso- de los procedimientos administrativos. Cuando descubre
que las prácticas son ineficaces, ineficientes o poco económicas (pero no necesariamente
ilegales) presenta un informe al Congreso y propone reformas.
Mecanismos judiciales para el control administrativo
El control de mecanismos de la rama judicial es más pasivo que aquel de
las ramas ejecutiva y legislativa. El judicial no busca el comportamiento administrativo
que desea estimular o restringir. Espera a que alguien que se
\''Onsidera perjudicado con una ttecisión administrativa, lleve el caso a la corte;
entonces, según las circunstancias, la decisi6n de la corte se puede relacionar

IRA SHARKANSK-Y 86
sólo para el caso o se puede tratar·de un juicio que crea precedentes y que
rige las acciones administrativas en muchos casos similares. la autoridad def
sistema de la corte federal abarca la mayoría de los problemas planteados
por las decisiones de los administradores.
Comisión de Servicios Públicos
La Comisión de Servicios Públicos (CSP) consiste de tres comisionados y
un personal de extensión. La CSP formula las normas del personal para los departamentos
administrativos así como para también las dependencias, super·
visa la ejecución de éstas y presta ciertos serviciosde personal. En muchos gobiernos
estatales V locales (yen los gobiernos nacionales de otros países), las
funciones de personal se asignan a! jefe del ejecutivo. Sin embargo, en el 90bierno
nacional de Estados Unidos, surgió como una reacción que se produjo
en el siglo XIX en contra de los excesos de la pr6ctica de dar sinecuras como
recompensa poi ítica. Los reformadores de esa época establecieron el princi·
pio de que el control sobre las normas de personal debía aislarse del jefe del
ejecutivo. La Comisión no está afiliada a la rama ejecutiva, legislativa o judicial.
El presidente designa a los comisionados; pero sólo dos de los tres pueden
ser miembros del mismo partido político; además, sus plazos de servicio,
de seis años cada uno, se distribuyen de tal forma que el presidente no pueda
designar a más de dos durante uno de sus periodos de servicio (tiene un limite
de dos períodos de servicio de cuatro años cada uno). Un. lista de las principales
actividades de la CSP mostrará el alcance de los controles que ejerce sobre
las unidades administrativas:
1. Reclutamiento y examen de los candidatos a ocupar cargos en los departamentos;
2. Desarrollo de normas que deben utilizar los departamentos para la selección,
la clasificación, la preparación, los ascensos y los despidos de
los empleados;
3. Desarrollo de normas de procedimientos de seguridad para los empleados,
seguros de sanidad y vida, disposiciones relativas a las vacaciones
y planes de retiro;
4. El desarrollo de programas de incentivos para los empleados, que deben
utilizar los departamentos;

86
ADMINI5TRACION PUBLICA
5. Supervisión del empleo por parte de los departamentos, de las normas
y los procedimientos aprobados por la Comisión;
6. Aplicación de las disposiciones de las leyes que limitan las actividades
poi íticas de los empleados del gobierno;
7. Resolución de las apelaciones de individuos o dependencias que involucren
derechos e intereses de empleados federales, debidas a las leyes, las
reglas o las disposiciones administrativas por la Comisión, y
8. Exámenes y recomendaciones relativas al empleo eficiente que haga un
. departamento de su personal.
.
RESUMEN
Las unidacfes que se encuentran en el proceso de conversión no se ajustan a
ningún patrón simple.. EI modelo básico es el de la jerarquía; pero ésta tiene
muchas variaciones que difícilmente pueden considerarse como característica
común. Hay otras tres raíces intelectuales para la organización de unidades
administrativas, qPe surgen de conflictos con el modelo jerárquico y entre
ellas mismas: la preocupación por la contabilidad política; la separación de
poderes V balances; y la preocupación por la competencia profesional. Su influencia
se muestra en los numerosos mecanismos que proporcionan a los legisladores
y a los ciudadanos un acceso a las decisiones administrativas; en las
estructuras que impiden el control político de la selección de personal; y en
los límites ambiguos entre las responsabilidades de control del ejecutivo, la
legislatura y el poder judicial. En parte, la jerarquía fracasa debido a que a
veces es ineficiente a pesar de las declaraciones que se hacen por su eficiencia-.
Las jerarquías no son sensibles a los complejos'valores y motivaciones de las
personas que están trabajando en las organizaciones. A menudo, una jerarquía
estrictamente organizada no puede negociar muy bien con los cotTflictos internos
acerca de los asuntos de normas; ni puede asegurar que el jefe del ejecutivo
tendrá la información adecuada acerca de las metas y los recursos relacio-
\..
nadas conlas decisiones de las normas.
Una vez más, el propósito de este éapítulo' es mostrar que no hay un solo
principio de organización que guíe el diseño de los sistemas administrativos.

IRA SHARKANSKY 87
la estructura de cualquier departamento o dependencia particular se ve influenciada
por las consideraciones normativas que involucran las relaciones
entre la dependencia y con aquellos que negocia, ya sea tanto fuera o dentro
del gobierno. El diseño de cada unidad administrativa involucra una variedad
de pOI íticos. El poder, las metas V los principios de aquellos inmiscuidos
ya sean individuos, funcionarios o grupos siempre influyen la manera en que
la unidad puede operar. la controversia política siempre será una parte de la
organización Vdel comportamiento administrativo.

CAPITULO S
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
El enfoque de este capítulo es sobre el mismo administrador. Debido a que
éste ayuda a convertir los insumas y los productos, es lógico colocar este capítulo
en la Primera Parte con otros elementos del proceso de conversi6n. El
administrador aporta a su trabajo un número de características que afectan la
forma en la que realiza su trabaio. sus antecedentes sociales. preparaclén, valores,
actitudes, creencias y habilidades. Debido a esto, algunas dependencias
han desarrollado programas para identificar las características que desean que
tengan sus empleados; de ahí que traten de contratar y promover a personas
que parecen tener estas características. Sin embargo, el personal administrativo
se escoge sólo en parte debido a tales disei\os bien razonados. Las dependencias
no pueden controlar por completo fas habilidades, valores y actitudes
de sus empleados; no obstante, es evidente que tales características personales
afectan las acciones de los administradores y así influyen también al proceso
de conversión.
También es l6gico ver algo de esta informaci6n de este capítulo como insumos
y productos. Por ejemplo. fas características personales se puede pensar
de ellas como insumos que los administradores llevan con ellos a sus dependencias.
Asimismo, las prkticas de contrataci6n de una dependencia, debido
a que pueden favorecer a unos grupos m. que a otros, _ pUede pensar en
esto comó los productos del rMdio ambiente.

IRA SHARKANSKY
RECLUTACION, SELECCION y CAPACITACION
Algunas de las cuestiones más discutibles en las organizaciones administrativas
se refieren a los métodos utilizados para seleccionar administradores.
El Presidente Andrew Jackson fue el primero que elev6 las normas de personal
a la categoría de cuesti6n principal de reforma. Jackson deseaba que los
administradores fueran responsables ante el jefe del ejecutivo. Supon(a que al
colocar a tales personas en puestos de autoridad, esto .10 ayudaría a cambiar
los programas de gobierno en las direcciones que deseaba. Como ya se mencion6
anteriormente, cuando se lleva al extremo, este procedimiento se conoce
con el nombre de "sistema de práctica de dar sinecuras como recompensa
poi Itica" (del dicho que "al vencedor le corresponde la sinecura", que
quiere decir que lo que se gane en la guerra le pertenece). La "sinecura" de la
victoria poi ítica lleva al empleo de muchas personas cuyas únicas cualidades
fueron el apoyo poi (tico y la lealtad al presidente. Su habilidad para desempe-.
ñar el trabajo casi no se tomaba en cuenta.
Siguió una reacción en contra de los excesos del sistema de Jackson, pero
muchos refOrmadores han regresado a la creencia de que el jefe electo del ejecutivo
debe tener control sobre sus subordinados. Sin embargo, hay importantes
diferencias entre las proposiciones actuales y el programa de Jackson.
Este -y todos cuantos lo imitaban- buscaban el control sobre todo el sistema
administrativo. Los reformadores modernos favorecen un control ejecutivo
más amplio sobre los administradores de alto nivel que tienen puestos
donde se crean normas. La gran mayoria·de los empleadOs administrativos
retendrían las protecciones del sistema de méritos; el ejecutivo tendría un
equipo integrado para la creaci6n de normas, con cada miembro nombrado en
base a su disponibilidad para aceptar la autoridad del jefe del ejecutivo. Los
reformadores contemporéneos también ven la tarea del personal como un
aSUDto más complejo de lo que se veía en la 6poca de JlCkson. No es simple-.
mente el hecho de darle el poder al jefe del ejecutivo para que contrate y
despida;·sino que hay una necesidad para predecir las necesidadesdel perlOn.'
de competir con la empresa privada en las habilidades requerida y de nona.
brar a P8f'$OnaS al puestc) donde pueden· hacer 18 contr¡qión... grande al
sistema administrativo. En un estudio pubticJldo porlaBmokings lnstttution
en Washington. D.C., se indicaron 'ÍVioscomponentes quetleben irt8lUlFtéen
89

90 ADMINISTRACION PUBLICA
un programa eficiente de personal para puestos de nivel elevado:
1. Analizar las necesidades futuras de personal superior y evaluar las perspectivas
para satisfacerlas.
2. Competir con éxito con otros patronos.
3. Efectuar evaluaciones sistemáticas, fidedignas y válidas del rendimiento
y el potencial de los empleados, como base para el desarrollo y los
ascensos.
4. Desarrollar y preparar a un número suficiente de empleados superiores,
para que ocupen la mayoría de los cargos de nivel elevado; empleados
cuyas competencias profesionales sean excelentes y vayan al día y cuyas
perspectivas sean amplias y maduras.
5. Seleccionar a los mejores candidatos para ascensos o designaciones para
ocupar puestos más elevados.
6. Proporcionar aumentos de las compensaciones a un ritmo que vaya de
acuerdo con el desarrollo profesional de cada empleado y con los índices
de aumentos que ofrezcan los patronos de la competencia.
7. Proporcionar flexibilidad en las designaciones, para satisfacer las necesidades
del programa y, asimismo, modificar las condiciones para.cada
empleado.
8. Conservar y utilizar lo mejor posible a los empleados que hagan contribuciones
valiosas para alcanzar las metas de la organización.
9. Motivar al personal para que efectúe un buen esfuerzo de cooperación.
10. Asignar a los empleados que tengan un rendimiento inferior a puestos
en los que puedan trabajar con eficiencia, o despedirlos.
Cualquier evaluación de los procedimientos de personal que utilicen las
dependencias administrativas se verá complicada por las diferencias entre los
empleados de carrera y los desibnados poiíticamente. Ambas categorías incluyen
a personas que se encuentran en los niveles más elevados; sin embargo, los
ayudantes poi íticos están asociados abiertamente con partidos.poi íticos y
están involucrados en las campañas electorales; los empleados de carrera no lo
están, Los dos grupos tienen diferentes tipos de protección en el trabajo. El
control sobre los ayudantes políticos se le da generalmente a los ejecutivos
electos popularmente. El servicio de carrera es normalmente controlado por

IRA SHARKANSKY 91
una institución -la Comisión de Servicios Públicos- que está prOtegida del
partidarismo. Las metas del estudio Brookings son apropiadas tanto para los
puestos poi íticos como para los de carrera; sin. embargo, sus aplicaciones
detalladas variarían.
PERSONAL "NO POLlTICO"
La Comisión de Servicios Públicos en Estados Unidos es la unidad central
de personal de la organización administrativa del gobierno nacional, su principal
preocupación es la de los puestos inferiores. En las categorfas normativas,
analizadas por el proyecto Brookings, la selección la hacen los directores de
los departamentos y las dependencias que tienen un control virtual sobre la,
selección de sus .subordinados inmediatos. Cuando buscan a tales miembros
del personal, tienden a ascender a individuos que se encuentran ya dentro de
SUs propias organizaciones o a pedir que soliciten empleos los miembros del
personal de otras dependencias del gobierno federal, de las administraciones
estatales o locales o de la industria privada. Las principales fuentes son sus
propias organizaciones u otras unidades de la administración federal.
Dos dispositivos permiten a las dependencias federales evitar muchos detalles
det reclutamiento y de la selección del personal: las donaciones y los contratos
con instituciones no gubernamentales. Al otorgar donaciones a los gobiernos
estatales y locales, las dependencias federales hacen una importante
Contribución a la prestación de servicios públicos, sin la necesidad de preocuparse
acerca del reclutamiento del personal que pueda desempeiiar el trabajo.
Al dar contratos a universidades o a la industria privada, las dependencias
federales pueden también evitar la.selección de su personal. La concesión
de contratos es singularmente atractiva, cuando se desea obtener competencias
de alto nivel. La parte contractUal puede pagar salarios que se encuentran
por encima de las escalas federales normales, con el fin de óbtener
los servicios de empleados competentes que, en otra forma, no se encontrarían
disponibles.
La falta de control central sobrelot procedtmitntos.de,.,sonal p8J'a los
PUestos normativos tiene una amplia aceptación. en

92
J
ADMINISTRACION PUBLICA
encontr¡U)an dificultades graves para competir por el personal en la industria
privada. De acuerdo a este informe, la centralización de los procedimientos
del personal privaría a los directores departamentales del control sobre sus
subordinados y debilitaría el concepto de un equipo departamental unido por
un punto de vista común. Si los mismos administradores de las dependencias
mantuvieran el control sobre las designaciones de nivel elevado, podrían colocar
las necesidades propias de sus dependencias en una categoría de prioridad
en los criterios de selección.
La centralización del sistema de personal se ve también desalentada por la
falta de algún procedimiento sistemático para juzgar el trabajo de los empleados
administrativos. Debido a que los "juicios válidos V confiables del trabajo
de los empleados" que solicitó la Institución Brookings no son posibles,
la Comisión de Servicios Públicos ha dejado la tarea a los directores de las dependencias.
Supuestamente, estos administradores tienen perspicacia acerca
de los requerimientos especiales de la dependencia y, tal vez, algún conocimiento
de las personalidades individuales, que seria útil al identificar a aquellos
empleados que deben ser pr9movidos Y aquellos que se deben quedar en
las tareas sencillas o a los que se deben despedir. Sin embargo, el tamaño de
muchas dependencias federales evita cualquier control real sobre las decisiones
que el director departamental da acerca del personal. Además, los directores
y sus subordinados también se ven afectados por la falta de procedimientos
sistemáticos para evaluar su actuación. Deben depender de tales
consideraciones no sistemáticas como los informes de los clientes, la duración
del servicio o la actuación en 'ocasiones particulares anotados por la
prensa o por los superiores del empleado. Es poco considerable generalizar
con respecto al rendimiento de un hombre, basándose en observaciones
individuales. La duración del servicio.puede no sellalar más que el éxito del
empleado para no ofender a nadie; pero no indica nada con respecto a sus
contribuciones positivas a la dependencia. Ciertas medidas indirectas de rendimiento
incluyen los grados académicos y los certificados profesionales.
E,stos últimos indican que un empleado tiene ciertas experiencias académicas
y que ha pasado los procedimientos de selección de un cuerpo profesional.
Asimismo sugieren su competencia general. Sin embarQ..o, las universidades
V las organizaciones profesionales varian ampliamente en sus requerimientos.
y aún un certificade con el más alto pre$tigio puede no indicar que un indivi-

94
ADMINI5TRACION PUSUICA
ron cuidadosamente las cualidades de varios prospectos; lo consultaron a líderes
poi Iticos, y a los asociados profesionales o empresariales e hicieron recomendaciones
para cada puesto de alto nivel.
No hay duda respecto a la participación directa del presidente electo en la
selecci6n de los secretarios del gabinete, los cuales administran los importantes
departamentos gubernamentales y a los directores de otras dependencias
principales. Sin embargo, han habido diferencias en cuanto a su participación
en las designaciones inmediatamente por debajo de esos niveles. Los presidentes
más recientes han utilizado una combinaci6n de la competencia profesional
y la posibilidad de aceptaci6n polftica, al hacer designaciones polfticas.
A medida que pasa el tiempo, los presidentes cambian los procedimientos
para las designaciones poi (ticas. A medida que los presidentes se concentran
cada vez más en los problemas importantes, sus secretarios de gabinete adquieren
un papel predominante en las decisiones relativas al personal, la mayorfa
de las cuales se refieren a la selección de candidatos de reemplazamiento
para los subordinados que renuncian.
Tarllbién el Congreso desempeña un papel importante en las designaciones
poHticas. La Constitución le da poderes para determinar los procedimientos
para ocupar puestos por designación. En algunos cargos, el Congreso s610concede
el poder de designación al presidente mismo. Por ejemplo, este es el caso
del Director y del Subdirector de Presupuestos. En ciertos departamentos
del gabinete y determinadas oficinas dependientes, los secretarios administrativos
adjuntos no requieren confirmaci6n senatorial. Por lo común, son nominados
por los superiores inmediatos, para que les sirvan como ayudantes personales.
En 1965, todos los secretarios, subsecretarios y secretarios adjuntos
de departamentos, asf como los embajadores, los directores de la rnavorfa
de las oficinas independientes y los jueces federales, estaban sujetos a la confirmación
senatorial.
La mayor parte del tiempo, el Senado s610 lleva a cabo exámenes superficiales
de los candidatos. Cuando la oposici6n a una designación procede del
Senado, puede tomar varias formas, Puede tratarse de un esfuerzo serio para
impedir una designaci6n, o ser, simplemente un intento hecho por un senador
para que su propia oposici6n quede registrada. Otras oposiciones pueden
tener como fin elucidar los compromisos poi hicos de la persona nombrada.
Pocos cendídatos a designaciones polfticas son rechazados verdaderamente

IRA SHARKANSKY 95
por el Senado. Hay ciertas nominaciones que las retira el presidente debido
a que teme enfrentarse a las mortificaciones de un rechazo formal, y otras,
probablemente, no se presentan nunca de manera formal, debido a que
ciertos senadores prominentes manifiestan una oposici6n intensa en el curso
de una consulta preliminar.
RASGOS PERSONALES
Es imposible decir hasta qué punto influyen en las actividades de las dependencias
administrativas los rasgos personales de los administradores, ...,.su;
nivel educacional, raza, religi6n, posici6n social, etcétera-o La informaci6n
disponible muestra que, como grupo, los administradores en niveles donde
crean normas difieren de la poblaci6n adulta en general, en lo que se refiere
a sus antecedentes sociales y a sus experiencias culturales. Sin embargo, no
existe un gran abismo entre los individuos que ocupan puestos de responsabilidad
en otras ramas del gobierno o en las firmas de grandes cornpañfas.
Algunos estudios indican que, entre los administradores gubernamentales,
una mayor proporción tiene una educaci6n superior y una menor procede
de las clases superiores, que los miembros de las ramas legislativa o de los
ejecutivos de las grandes empresas privadas. No obstante, las diferencias
no son grandes; tanto en estos como en otros rasgos, el personal de alto nivel
de las dependencias públicas es más similar a sus correspondientes en el gobierno
o en las empresas que cualquiera de los miembros de estos grupos son
como los adultos en la sociedad como un todo. Generalmente, los puestos de
responsabilidad atraen a personas con una educación arriba de la promedia
y provienen de familias con altos ingresos.
Las múltiples influencias en las normas de las dependencias proporcionan
un efecto como los rasgos personales de los administradores. Además, los procedimientos
que se usan en muchas dependencias reducen aún más la influencia
que es posible de los rasgos personales de un administrador, al forzarlo a
que "compita" por la influencia sobre una norma con las ramas legislativa,
ejecutiva y judicial del gobierno, con los funcionarios en otros niveles del siso
tema federal y con clientes y otros miembros del público; En adici6n:a esto,
los diferentes aspectos de las propias caracter(sticas del administrador pueden

98
ADMINISTRACIDN PUBLICA
presidentes demócratas, debido quizá a que había menos católicos y judíos
entre los republicanos que entre los demócratas. De los presidentes dernécratas,
John F. Kennedy y Lyndon B. Johnson (1908-73), los presidentes
trigásimo quinto y trigásimo sexto, designaron proporcionalmente más caté­
Iicos y judíos que como lo hicieron Franklin D. Roosevelt (1882·1945) y
Harry S. Truman (1884·1972), los cuales también fueron demócratas. Esto
sugiere que las familias católicas y jud ías han mejorado sus condiciones para
que sus hijos posean las ventajas culturales y educativas que los ayuden a prepararse
para ocupar puestos elevados en el gobierno. El presidente Eisenhower
realizó menos designaciones desde el interior de la burocracia federal. Esto
sugiere tanto la desconfianza en los burócratas, considerados como dem6cratas
leales como en el gran número de miembros del partido republicano, los
cuales deseaban cargos federales. La victoria de su candidato marcó, por
primera vez en 20 años, que un republicano había estado en la presidencia.
Las Personas con grados de doctores entre los designados por los presidentes
Kennedy y Johnson pueden reflejar la tendencia al reclutamiento en las facul·
tades universitarias así como la creciente importancia de las habilidades téc·
nicas.
CARRERA HISTORICA
Cómo un administrador ha llegado a su actual puesto, su primer trabajo,
cuánto tiempo estuvo en trabajos anteriores y sus experiencias pre-ejeeutivas
dentro de la organización administrativa son los tipos de cosas que pueden
moldear la forma en la que percibe su trabajo. Si numerosos administradores
siguen senderos similares y si estos difieren grandemente de los que siguen los
líderes en las empresas privadas, entonces las diferencias en las experiencias
pueden llevar a diferencias en actitudes -y tal vez en los comportamientos.
Debido a que el antecedente familiar influencia los primeros pasos dados en
la carrera de una persona, puede tener un efecto en el comportamiento de las
dependencias administrativas para las que trabajan los administradores de
alto nível..
De toda las ocupaciones, las profesiones que requieren conocimiento especial
o capacitación en una forma mAs consistente preparan a los individuos
/

RA SHARKANSKY 99
para puestos de alto nivel en la administración federal. Por ejemplo, un estudio
muestra que un 460f0 de las personas, quienes eran administradores de
alto nivel en Estados Unidos en 1959, empezaron sus carreras en una profesi6n,
y que más del 400f0 ocupaban clasificaciones profesionales 15 años después
de haber iniciado sus carreras. La mayor(a de aquellas que empezaron
sus carreras como trabajadores y como "empleados" (de oficina o de ventas)
pasaron a la cateqorfa profesional antes de alcanzar sus puestos actuales ed- I
ministrativos. Alrededor de un tercio de aquellos en la profesión eran ingenieros
y otro tercio eran abogados o cientfficos. Otras profesiones incluyen
a las de médicos, profesores, contadores y maestros de escuelas públicas.
Hay algunas diferencias en las trayectorias de las carreras tanto dentro de
la administración federal como entre ésta y las grandes empresas privadas.
Dentro de la administración federal, los designados pol(ticamente son los más
probables que vengan de .las profesiones. De estos, 59"10 hab(an estado en las
profesiones 15 años antes de empezar sus carreras; 400f0 de los ejecutivos del
servicio público y solamente un 200f0 de los ejecutivos del servicio exterior
se encontraban dentro de 'as profesiones en ese momento. En contraste con
esto, sólo un 24cr. de directores de negocios empezaron sus carreras como
profesionales, un 440f0 empezó con ocupaciones de vendedores o de ofi·
cinistas.
Estos hallazgos tienen implicaciones serias para la noción común de los administradores
gubernamentales como bur6cratas, quienes se esconden detrás
de las complicaciones de procedimientos y de dirigentes empresariales, los
cuales son individuos más flexibles. Es el dirigente empresarial el que sigue
la ruta de los empleados del administrador menor al mayor a través de la
burocracia del negocio. El funcionario gubernamental -en especial el designado
polfticamente- a menudo se educa en universidades o colegios de grao
duación y entonces se traslada al gobierno a un nivel donde disfruta de presti·
gio y tiene responsabilidad en las decisiones de la norma. Si cualquier clase de
I(deres muestra los efectos de comportamiento de una carrera burocrática, es
más probable que sea el hombre de negocios y no el administrador gubernamental.
Dentro del gobierno federal, las trayectorias de las carreras de los administradores
muestran la influencia de las caracter(sticas socio-econ6micas de los
padres. los descendientes de trabajadores Yde campesinos es m6sposible que

100
ADMINI5TRACION PUBLICA
se encuentren en los niveles más bajos de la creación de normas. los hijos
de profesionistas y de ejecutivos es mM probable que lleguen a ocupar puestos
más altos. Los descendientes de los principales ejecutivos que se convirtieron
en empleados de alto nivel, designados polfticemente, alcanzaron sus puestos
5 años antes en sus carreras que los descendientes de los obreros. La ocupación
del padre es muy importante para la primer oportunidad en la carrera de
una persona. Los hijos de los obreros y de los empleados fueron los menos
probables para empezar sus carreras en la profesión -la ruta que parece más
prometedora para el avance en la carrera. Más de la mitad de los niños que
nacieron en familias de nivel social bajo empezaron sus carreras como empleados
o como obreros; más de la mitad de aquellos que nacieron en hogares de
profesionistas empezaron sus carreras como profesionistas. Los hijos de familias
de posiciones bajas tenían menos probabilidades de alcanzar puestos altos
en el gobierno y, generalmente, necesitaban más tiempo para llegar a ellos.
LOS QUE SE ENCUENTRAN SOCIALMENTE
EN DESVENTAJA
¿Hasta qué grado, las dependencias administrativas incluyen a los miembros
de los grupos que son discriminados en la industria privada? La respuesta
a esta pregunta tiene varias implicaciones. En primer lugar indica el compromiso
de las dependencias administrativas de proporcionar ciertas oportunidades
a individuos que se encuentran socialmente en desventaja. Si este
compromiso es considerable puede producir una "consecuencia" importante
en el sistema administrativo: oportunidades de empleo, e incluso, influencia
sobre las normas para aquellos individuos, quienes no poseen muchas oportunidades
no gubernamentales. En segundo lugar, el empleo de los que se encuentran
socialmente en desventaja puede ayudar a desarrollar sus oportunidades
dentro del sistema establecido en vez de forzarlos a que busquen el
cambio revolucionario. Asf, las normas de empleo de las organizaciones administrativas
pueden disminuir -o incrementar- las tendencias hacia la desesperación
y la violencia que se pueden desarrollar entre los grupos que se
encuentran socialmente en desventaja. En tercer lugar, el empleo de individuos
de todos los grupos que se encuentren en todos los mercados potencia-
/

IRA SHARKANSKY 101
les de mano de obra. Cuando el empleo del gobierno no favorece a los grupos
que se encuentran socialmente en desventaja, es probable que se estén desperdiciando
grandes cantidades de potencial humano. Estas cantidades pueden
requerir "cultivo" con oportunidades especiales de educación y de empleo.
Sin embargo, si permanecen sin utilizarse, las dependencias administrativas
se privan ellas mismas de recursosimportantes.
En Estados Unidos dos grupos importantes han sufrido con las prácticas
de la contrataci6n tanto en las organizaciones privadas como públicas: los
negros y las mujeres. En los últimos años, el número de negros en el empleo
gubernamental es parecido a su proporción en la poblaci6n total. Por s] sola,
esta proporción indica que los negros tienen acceso por "igual" a los sistemas
administrativos. No obstante, su distribuci6n entre las categorías de empleos
indica desventajas continuas. La mayoría de los negros están empleados en
puestos de nivel bajo y con poco salario. Enfrentan la discriminación abierta
en algunas dependencias del gobierno federal V de la mayorra de los gobiernos
estatales y locales.
La reciente legislación en Estados Unidos y las actitudes cambiantes entre
muchos blancos han ayudado a mejorar la situación de los no blancos en los
últimos años. Sin embargo, el problema está más allá de ser resuelto. Noobstante,
las dependencias gubernamentales generalmente ofrecen oportunidades
más atractivas de empleo a los negros que la porci6n privada de 1.8 economfa.
Las posiciones y los problemas de las mujeres en las dependencias administrativas
son similares a los de los negros. la exclusión de las mujeres de cíertos
puestos plantea cuestiones análogas sobre la discriminación y sobre la falla
de las dependencias administrativas al utilizar los recursos potenciales.
El número de mujeres empleadas en puestos federales es aproximadamente
igual a la proporci6n que tienen en la poblaci6n total (49"",). Como en el caso
de los negros, el problema no es tanto el de su número como el de su distribución,
En 1959, las mujeres eran s610 el 4 por ciento de los empleados federales,
en puestos altos. Por ejemplo, como los negros, las mujeres han sido empleadas
desproporcionalmente en ciertos tipos de empleos como el de secretarias
y el de mecanógrafas. Aproximadamente la tercera parte de las mujeres
que habían alcanzado un puesto ejecutivo en el gobierno federal, en 1959, estaban
empleadas en los departamentos del Trabajo, Sanidad, Educación y Beneficencia.

102 ADMINISTRACION PUBLICA
Las mujeres que llegan a ocupar puestos de nivel normativo en la burocracia
no tienen características obvias de antecedentes familiares que las dlstingan
de sus colegas varones. En número mayor que los adultos medios de la
sociedad, proceden de las familias de las clases media y superior en ciudades
medianas o grandes; fueron a la universidad, además de la educación con al·
gún tipo de graduación; y sus padres eran profesionales, ejecutivos o empleados.
Aunque se parecen a los administradores varones en estas características,
otros dos rasgos de las mujeres ejecutivas son más distintas. En primer
lugar; las mujeres son ligeramente mayores en edad que los hombres que
ocupan cargos comparables. Esto puede deberse a la discriminación en la selección
a los ascensos, al tiempo que las mujeres deben dedicar a otros aspectos
de los papeles que desempeñan en la sociedad, como el de criar una fami·
lia o a varias "salidas en falso" antes de seleccionar la trayectoria educativa y
de empleo que les resulta más conveniente. En cualquier caso, el hecho de
que las mujeres que ocupan niveles administrativos comparables sean más
avanzadas en edad, indica ciertas dificultades especiales a las que no se enfrentan
sus colegas varones. En segundo lugar, las ejecutivas son normalmente
solteras. Aproximadamente las dos tercereas partes de las mujeres que ocupaban
cargos de administradoras de nivel elevado y que fueron objeto de un
estudio en 1959, estaban solteras, en comparación con sólo un cinco por
ciento de los hombres. La elección de carrera, en lugar de la familia, es una
de las más diffciles a que se enfrentan muchas mujeres.
VALORES, DESEOS Y PERSONALIDADES
los antecedentes y las experiencias educativas de los administradores de
alzo nivel sugieren cuales son los tipos de experiencias familiares, educativas
y de carrera que proporcionan las trayectorias que puedan conducirles con
riavores probabilidades a puestos de responsabilidad en las dependencias
administrativas. Tan solo a partir de sus antecedentes no podemos inferir
qu.é administradores del gobierno tienen valores, aspiraciones o rasgos de
personalidad peculiares, que los separen de los individuos de otras instituciones
grandes V complejas.
Es muy diffcil obtener la información respecto a los valores, las aspiracio-

IRA SHARKANSKY 703
nes y las personalidades de los administradores del gobierno. La investigación
sicológica detallada lleva mucho tiempo y resulta costosa; sin embargo, hay
un estudio disponible, que se publicó en 1963 como El Ejecutivo Federal Nor·
teamericano (The American Federal Executive). Un grupo de eruditos dirigido
por el Profesor Lloyd Warner, un sociólogo norteamericano, llevó a cabo
intensas entrevistas con 257 administradores públicos en los altos niveles de la
burocracia federal. Las entrevistas duraron de tres a cuatro horas. Aunque el I
número de personas entrevistadas fue lo bastante grande para decirnos algo
sobre las tendencias generales en la burocracia federal, no hubo los suficientes
individuos en cada subgrupo ocupacional para permitir generalizaciones
acerca de aquellas categorías. Además, no incluía a ningún ejecutivo de ntiJocios,
el cual pudiera ser comparado con los administradores del gobierno.
los valores personales, las aspiraciones V las personalidades de los admi·
nistradores federales -seg(m el informe del profesor Warner y sus colaboradores-
sugieren que son hombres con grandes perspectivas. Se consideran a s(
mismos como individuos que operan dentro de un conjunto complejo y
exigente de instituciones y como responsables de programas que tierten un
gran valor social. Ven su autoridad como procedente de fuera de ellos mismos.
La autoridad es una fuente de apoyo, así como también de instruetiones;
en general, aceptan la autoridad como legítima; aunque a veces resienten
las intromisiones en sus propias actividades. En general, acePtan las
restricciones de las grandes organizaciones y la necesidad de cooperación. Son
trabajadores en grupo en lugar de individualistas.
Los administradores de alto nivel tienden también aser hombres de ideales
elevados. Aspiran más al mejoramiento de la comunidad que a su propio
adelanto; asr también tienen necesidades fuertes de realizaciones. Esta combinación
de idealismo, la necesidad de realitación y la aceptaelóll de las restrieciones
de la organización pueden ayudarlos a tener metas que son posibles
que se realicen. En vez de los principios abstractos que no son fácites de definir
o de lograr, aspiran a mejores servicios en la educación, la sanidad, la
beneficencia, los transportes o el desarrollo de los recursos. .
Sus valores revelan también un gran respeto por la instituCiones del gobierno
V una motivación muy fuerte para servir a los intereses del p6bllco.
Parecen estar más orientados hacia el servicio público quehacla el bienestar
privado.

104 ADMINISTRA/;ION PUBLICA
La información sobre los administradores del gobierno de altos niveles no
es por completo consistente. Algunos de sus valores Vactitudes parecen raros
al combinarse entre sí, lo cual corresponde a lo que pudiera esperarse. Los
administradores que desempeñan papeles de establecimiento de normas deben
ajustarse a las limitaciones de grandes organizaciones, de grupos de clientes
activos V de legisladores que, en cualquier momento, pueden hacer que sean
tomados en consideración sus propios deseos. Sin embargo, también los administradores
tienen motivaciones poderosas e ideas firmes de servicio al público.
Por esta razón, muchos administradores experimentarán conflictos
internos. Estos necesitan Vrechazan la autoridad Va veces muestran su rechazo
con expresiones de resentimiento V un .comportamiento lleno de ineficacia.
Existe sólo una evidencia limitada de las opiniones que tienen los administradores
de alto nivel sobre las cuestiones poi íticas contemporáneas. En un
estudio sobre los designados poi íticamente por las administraciones de Truman
V Eisenhower, se les hicieron preguntas acerca de sus opiniones respecto
al papel apropiado del gobierno en la econom fa. De los 53 individuos interrogados,
solamente ocho (15%) expresaron sus puntos de vista favoreciendo
la mínima participación del gobierno en la economía. El resto estaba dividido
entre quienes deseaban que el gobierno se involucrara en actividades
limitadas "de establecimiento de la estructura" (49%) Vlos que estaban en favor
de un "gobierno positivo Vlimitado" (49%).
RESUMEN
En este capítulo, primero hemos examinado los procedírnlentos que las organizaciones
administrativas usan para seleccionar y asignar a su personal, V
después la naturaleza del mismo. El primer enfoque ha sido los designados
poi íticamente V los de carrera para los niveles superiores de lá burocracia
federal. Las personas que se encuentran en.esos niveles son las que tienen más
probabilidades de influir en la naturaleza de las decisiones administrativas V,
en esa forma, afectar las relaciones entre sus dependencias y el resto del sistema
administrativo..
Los procedirnientes de personal para los puestos dé carrera de alto nivel

106 ADMINISTRAC/ON PUBLICA
pecíficos de los negrO$ o las mujeres. Sin embargo, en los últimos años ha
habido aumentos considerables en el número de empleados negros y femeninos
en los puestos administrativos.
La poca información disponible acerca de los valores, actitudes y personalidades
de los administradores sugiere que tienen un gran interés por servir
al público, por una aceptación de las restricciones burocráticas y por una
necesidad de cooperaci6n con otros administradores. Los administradores
federales poseen fuertes motivaciones para mejorar los servicios dentro de
sus áreas. Los conflictos internos surgen cuando los administradores sienten
que su necesidad de logro está frustrada por las restricciones de la burocracia
y el a veces lento proceso político.

108 ADMINISTRACION PUBLICA
empleados del gobierno? ¿Hasta qué punto pueden negar los superiores a los
administradores las oportunidades de expresar sus opiniones profesionales
acerca de la política de la dependencia? ¿Deben abandonar los administradores
sus propias normas profesionales cuando sus superiores "poi Iticos"
establecen políticas contrarias? ¿Se les puede negar a los administradores tos
derechos poI íticos que se otorgan a los ciudadanos, como por ejemplo, el
estar de campaña con los candidatos que buscan un puesto público o pasar
ciertos proyectos de ley en la legislatura?
Es difícil distinguir entre las normas que ayudan al director del departamento
a mantener el control sobre sus subordinados y las normas que restringen
las libertades de estos. Los sociólogos y los sicólogos no han estado de
acuerdo acerca de las técnicas administrativas que tienen éxito en fomentar
el producto del trabajo, al preguntarse si respetan o amenazan la individualidad
del tr.abajador. Un grupo -que usa lo que se \lama a menudo el método
de las re/aeíones humanas- cree que él respeto. por la individualidad pueden
ir juntas. Los hallazgos en la investigación de estos grupos desacreditaron a
una teoría anterior llamada la administración científica que defendía un control
cercano y detallado sobre los trabajadores. Sin embargo, las investigaciones
más recientes aconsejan en contra de cualquier aceptación sin criterio
de las técnicas de, rsíacíones humanas que dependen mucho en la hebilidad
de los subordinados para motivarlos y dirigirlos.
Tales temas se vuelven especialmente sensibles cuando se ven afectados por
las mayores controversias públicas. Algunas de sus disputas más arduas en la
edministraclón pública reflejan las presiones que están en competencia para
aflojar o apretar) el control por parte de los superiores sobre los subordinados.
SISTEMAS COMPLEJOS
Este libro ve a las dependencias administrativas como parte de una unidad
más grande que llamamos sistema administrativo:\Es útil recordar que las dependencias
son organizaciones complejas ya que sus elementos se relacionan
unos con otros en diferentes formas. Los siJperiores no controlan a sus subordinados
por el solo hecho de publicar órdenes y de observar su actuación.
Los subordinados, así como los superiores, están motivados por los factores

110
ADMINISTRACION PUBLICA
mitir O evitar la erogación de fondos en ciertas formas por medio de otro
funcionario. También el poder formal permite a un funcionario el tener la
influencia indirecta sobre asuntos que están, técnicamente, fuera de su
dominio. Los individuos con poderes diferentes, cada uno posee cierta autoridad
sobre los otros, debido a sus decisiones que pudieron hacer en otra
época o para un propósito diferente. Estas relaciones pueden durar bastante
tiempo y se pueden involucrar tanto con los sentimientos personales, que
la autoridad de un funcionario puede depender del respeto y del afecto, así
como lo hace con los poderes formales.
Bienestar
En las dependencias administrativas, como en cualquier otro lugar, la persona
que controla los fondos es importante. Su autoridad puede proceder en
parte del poder formal y en parte del respeto, afecto o habilidades profesionales.
Sin erribargo, el centro de su influencia, es el dinero que pueda retener o
hacer disponible. Como otros que poseen autoridad, el funcionario del presupuesto
puede usar sus recursos en formas que incrementan o disminuyen su
control sobre otros. Puede ser extremadamente precavido al permitir gastos
que se deban hacer; puede reducir las- cantidades que se van a erogar; puede
requerir que los planes de los funcionarios de programas, se examinen con
detalle; o puede ignorar el contenido del programa y preguntar solamente si
el dinero se está gastando de acuerdo a los requerimientos legales más'obvios.
Experiencia
La experiencia, el conocimiento o la habilidad de un experto, es la fuente
de la autoridad del especialista, algunas veces ayudada por los poderes formales
(por ejemplo, solamente los médicos pueden prescribir medicinas para los
pacientes del hospital). A veces, el título de "experto" se otorga como resultado
de la capacitación formal. Sin embargo, con frecuencia, llega gradualmente
él la persona, que demuestra que comprende un problema particular
mM completamente que otros.

IRA SHARKANSKY
Respeto y afecto
El respeto y el afecto pueden estar combinados con el poder formal, el
bienestar y la experiencia al proveer el fundamento de la autoridad de una
persona, especialmente en las organizaciones pequeñas. Los individuos pueden
ganar respeto simplemente debido a su edad o a su antigüedad en una dependencia.
Otros se benefician de su habilidad al manejar un cierto tipo de problema.
Para algunos, sus habilidades más perfectas son la amabilidad V la amistad;
tales personas pueden ganar autoridad en la toma de decisiones, simplemente
debido a que son bien aceptadas por sus colegas que tienen autoridad
como resultado de su poder formal, bienestar o experiencia.
Para estar seguro, los sentimientos personales pueden ser negativos así
como positivos, al generar diS(:ordia en vez de armonía. Asimismo, otras fuentes
de autoridad pueden tener influencias negativas. Un hombre con poderes
formales puede perder el respeto de sus subordinados, debido a que demuestra
una falta de experiencia. En ",na economía en declive, pUedeperder control
sobre el suficiente bienestar para afrentar las demandas que se le soliciten.
Los poderes formales que son retenidos por aquellos administradores pUeden
continuar dándoles un rol en la creación de las normas aún cuando no puedan
hacer otra cosa más que interferir con las peticiones creativas de sus colegas.
Comunicaciones
Aunque las comunicaciones unen a los.miembros de una organización administrativa,
les puede ayudar a realizar su trabajo, ya sea en una forma eficiente
o deficiente. Para controlar lo que se dice, las dependencias gubernamentales
diseñan reglas formales de comunicación. Si todos en la organizaci6n
se comunicaran con todos, resultaría una gran confusión. En una jerarqu
ía claramente definida, las personas de un rango más alto tienen comunicaciones
formales más extendidas. Las personas con responsabilidedes más
complejas deben intercambiar información con un gran número de otras
personas. Sin embargo, como hemos visto en un caprtulo anterior, la jerarquía
no siempre actúa como esté disef'iada. Aún cuando los canales de eomunicación
están claramente definidos, pueden surgir problemas. Aquellos que
reciben la comunicación pueden no entender el mensaje como el emisor
111

112 ADMINISTRACION PUBLICA
quer ía, O puede que no sigan las instrucciones recibidas. Las personas pueden
evitar ver mensajes que se les envían, especialmente si estos amenazan un curso
preferido de acción. A veces, su falla al ver puede ser intencional; otras, el
no querer ver mantiene a un mensaje desagradable por debajo del nivel de la
conciencia. Las personas también pueden leer lo que prefieren en una comunicación
que no es clara. Algunos mensajes son ambiguos intencionalmente, debido
a que los creadores de normas no se pueden poner de acuerdo acerca de
los detalles de una norma. Cuando los superiores permiten que los "detalles
técnicos" los diseñen los subordinados, invitan a estos para que definan las
fases importantes de la operación. Es un tema de controversia que los subordinados
pueden estar en desacuerdo entre ellos mismos y continuar la cadena
de comunicaciones inciertas.
Muchas organizaciones sufren de la información sobrecargada, que significa
que hay más comunicaciones que las que pueden manejar realmente sus
miembros. Informes y mensajes más brev.es de muchos tipos se producen en el
curso de las (actividades de una dependencia. Si los individuos dentro de la
organización reciben demasiado de estos, no pueden ser capaces de dedicar el
suficiente tiempo a cada uno para comprenderlos adecuadamente. Así, la información
importante se puede ignorar a medida que un empleado se apresura
a leer una montaña virtual de papeles. Las dependencias también deben tener
archivada la información que no conocen las personas que la necesitan. En
tales situaciones, resultan duplicados innecesarios a medida que se reúne otra
vez la información.
Incentivos
Los incentivos son las recompensas que ofrece una organización para obtener
la cooperación de sus miembros. El incentivo más obvio es un buen sueldo
con aumentos periódicos. Otros incentivos incluyen beneficios materiales que
los empleados de otra forma necesitarían adquirir con sus propios fondos. Estos
pueden incluir el uso de un carro de la dependencia, la renta de la casa v
un seguro. Algunos incentivos han gustado principalmente debido a la posición
que otorgan a la persona que los recibe. Ejemplos de esto sería, un chofer
para el coche de la dependencia, un título'deseable y una oficina grande.
En la mayoría de lás organizaciones, un superior puede hacer uso de los

fRA SHARKANSKY 113
incentivos en una manera flexible para recompensar o alentar a ciertos individuos:
una alza a tiempb en la paga, unas vacaciones pagadas o una rápida
promoción. En el sector público, los incentivos no se encuentran tan fácil·
mente disponibles. Los reglamentos, los estatutos o una constitución estatal,
a veces, definen los sueldos para ciertos puestos, los requisitos para otorgar
promociones, los tipos de transportes que usan los empleados del gobierno
y las cantidades disponibles para los cuartos del hotel y para las comidas.
Asimismo existen reglamentos que gobiernan los símbolos de niveles para las
personas en cada rango: el tamaño y el tipo del escritorio (el de madera es
más deseable al de metal o al de plástico); el tamaño de la oficina; el tamaño
de la carpeta; la presencia de las banderas detrás del escritorio; una mesa de
conferencias en la oficina; y el tamaño de la mesa de conferencias.
Los sueldos y otros beneficios de los empleados del nivel más bajo son
generalmente mejores -son más comparables a niveles similares en el sector
privado- que aquellos empleados de los niveles medio y superior. Esto se
puede explicar polfticamente. Los empleados en los niveles más bajos representan
más votos en la época de elecciones y también tienden a estar mejor
organizados en los sindicatos que aquellos de los niveles medio y superior.
Por estas razones tienen mayor influencia sobre los legisladores que determinan
sus sueldos y otros beneficios.
El cercano control de los incentivos no significa que el director de una dependencia
está por completo sin influencia en la distribución de las recomo
pensas. Puede ofrecer una designación de selección en un esfuerzo a corto
plazo para preparar a un subordinado prometedor para una promoción eventual.
O el director puede bloquear la carrera de un subordinado al retener
las designaciones que adelantarían su posición. El director de la dependencia
también puede aprobar o rechazar la solicitud de un empleado para un viaje
con el fin de asistir a un congreso en un 'lugar de veraneo atractivo.
Para ser útil, un incentivo debe ofrecer al subordinado algo que desee. Para
algunos empleados, la disponibilidad del jefe de consultarlos sobre decisiones
importantes es suficiente para mantener su lealtad. Otros son estimulados
por los prospectos de sueldo, promoción, designaciones por selección,
símbolos de las posiciones o una amistosa animación por parte del jefe.
Ciertos de estos incentivos pueden influenciar a algunas personas en un punto
en su carrera, por ejemplo, puede haber menores incentivos en adición a cada

IRA SHARKANSKY 115
ganizaciones son tanto personales como no sistemáticos. Sin embargo, la mayorra
de los gobiernos "O permiten que sus administradores operen con una
completa libertad. Durante el siglo XX, las prescripciones que se ofrecfan a
los administradores de las dependencias, y las suposiciones acerca de la motivación
y del comportamiento de los empleados han cambiado. Los cambios
no ocurrieron solamente en el gobierno, pero reflejaron las actitudes ampliamente
extendidas acerca del control de las personas en las organizaciones públicas
y privadas. Aunque existen muchas variaciones, se han desarrollado tres
mlhodos principales: la administración cientffica, las relaciones humanas y
una combinación de los dos anteriores.
La Administración científica
El primer método importante del siglo XX en la te!1f(a de la administración
es muy conocido como la "administración cientffica", debido a sus intentos
para llegar a una medida precisa y a una prescripción. También se le ha
llamado la "teorfa clásica", debido a su antigüedad y "taylorismo", en honor
de su creador, el ingeniero industrial norteamericano Frederick W. Taylor
(1856-1915).
Los defensores de este método suponen que los empleados son motivados
principalmente por los incentivos económicos, que la actuaci6n que desea una
organización se puede definir con términos precisos y se puede enseñar a los
empleados, y que la fatiga ffsica es el /(mite más importante en la dlsponibilidad
de un empleado para hacer lo que digan(1a administración cientffica
era más aplicable directamente al trabajo repetitivo de una I[nea industrial de
ensamblaje. Los "estudios de tipo-y-movimiento se diseñaron para medir
qué tan rápidamente podían realizar los empleados cada una de las tareas
de su trabajo en particular, cuán pesada podía ser la carga que pudieran llevar
y cómo la fatiga tfsica disminufa su productividad. Después de que se definió
la "mejor forma" de hacer un trabajo, los ingenieros pod (an clasificar los
incentivos para el procedimiento y programar el trabajo que habfan establecído.
El dínero siempre. se consideraba como la motivación principal.
¿Quá importancia tenra la administración elentffica para la administración
pública? Algunas dependencias aplicaron sus principios a la distríbucién de
correo y a otras parecidas tareas repetitivas. En formas más sutiles, la adop-

116
ADMINI5TRACION PUBLICA
ción extensiva de la "ingenierfa humana" en la industria privada se extendió
al sector público e influenció las maneras en que diseñaban las organizaciones
y como se capacitaban a los administradores. El principio de administración
jerárquica y la creación resultante de los departamentos gubernamentales en
pirámides claras proviene de los principios de la administración cientffica. Hubo
una aceptación por el punto de vista de Taylor de que las recompensas materiales
eran lo que todos los empleados necesitaban o deseaban. No se veía al
empleado como úna personalidad que ten ía otras necesidades, preferencias,
actitudes y compromisos.
La "econom[a" y la "eficiencia" eran las metas principales de los expertos
en administración pública. Su énfasis sobre las finanzas reflejaba los orígenes
industriales de su teoría organizacional y el conservatismo financiero de los
reformadores gubernamentales a principios del siglo XX y posteriormente.
Se le prestaba poca atención a la posibilidad de que el líder pudiera ser
sensible a las metas, motivaciones o normas de sus empleados, o que pudieran
ser importantes las comunicaciones eficientes o los incentivos efectivos.
Relaciones humanas
La excesiva simplicidad en las suposiciones de la administración científica
produjo un cuerpo oponente de literatura administrativa. Su nombre más común
-relaciones humanas- da una indicación de su más importante distinción
de la administración científica. La nueva forma de pensamiento vio a los
empleados como a seres humanos diferentes cuyos motivos personales, metas
y culturas necesitarían ser consideradas por cualquier líder que quisiera obtener
un control efectivo sobre su organización. De acuerdo a la teoría de
las relaciones humanas, no puede haber una "mejor forma"de administración
debido a que los miembros de la organización no se ajustarán en tos moldes
predichos. Asimismo, el dinero por sí solo no es suficiente para garantizar
la cooperación de los empleados, quienes también desean posición, seguridad,
respeto, libertad para defini r su propia situación de trabajo y una oportunidad
para ayudar a establecer las normas de la organización. La teoría de las relaciones
humanas enfatizaba que los productos del trabajo dependían de la calidad
de las relaciones entre los empleados y sus líderes.
Muchas de las prescripciones de la literatura de las relaciones humanas

IRA SHARKANSKY 117
encontraron un mercado listo en las organizaciones públicas y privadas. El
consejo de consultar con los empleados, el de reconocer la existencia
de grupos de empleados que fijan normas informales y el de proporcionar
una variedad de incentivos no económicos llenan las necesidades de los departamentos
gubernamentales con grandes números de profesionales altamente
capacitados. La mayoría de la literatura subrayaba la contribución
de las relaciones humanas para incrementar los servicios y la eficiencia, pero
una porción substancial de ésta iba más allá de fas necesidades espedficas de
la organizaci6n, al volverse casi entusiásticamente religiosa acerca de la idea de
crear trabajadores contentos.
Nuevascombinaciones
En la actualidad hay una creciente insatisfacción tanto con el método de
la administración científica como con el de las relaciones humanas de lograr
un control administrativo. Los problemas con la administraci6n clentffica
son, esencialmente, aquellos citados por los defensores de las relaciones
humanas. Sin embargo, los principios de las relaciones humanas ahora se consideran
ser demasiado simples en que la teoría 1) substituye la felicidad de los
empleados por la producción económica como la tarea dominante del liderazgo;
2) subestima el valor de los incentivos materiales; y 3) falla al reconocer
que existen conflictos entre las metas de la organizaci6n y las de los empleados.
La fascinación con los incentivos sociales y sicológicos y el énfasis en los
incentivos econ6micos es doblemente desafortunada: no solamente ignora la
existencia de muchos empleados que están motivados por el sueldo y otras
recompensas materiales, pero también pone mucho énfasis en un tipo de incentivo
que tienen las organizaciones dificultad para proporcionarlo. Se pueden
hacer las decisiones sobre el sueldo y otros beneficios materiales con cíeridad
y las recompensas se pueden distribuir precisamente entre tos empleados
merecedores. Sin embargo, los administradores y los supervisores pueden no
ser capaces de abastecer los incentivos necesarios para controlar las recompensas
inmateriales, sicol6gicas y sociales.
De acuerdo a un crítico, tanto la administración científica como las relaciones
humanas buscan explotar al empleado para el beneficio de su organi·

118
ADMINISTRACION PUBLICA
zación. Así como los estudios de tiempo-v-movimiento explotaron la fatiga de
los obreros, el experto en las relaciones humanas utiliza las necesidades personales
de los empleados para beneficiar al contratista. Cuando los defensores
de las relaciones humanas decían "felicidad" realmente querían decir el "incremento
en la productividad".
Otro crítico acusa que el método de las relaciones humanas promueve una
imagen del empleado y de la organización como unidos en "una familia feliz"
que es inexacta debido a que las necesidades de la organizaci6n difieren de las
de los empleados. Otros-escritores declaran que el esfuerzo de la-familia-feliz
puede dañar a la organizaci6n al evitar cambios que serían en su propio beneficio,
debido a que tales cambios pueden desilusionar a los empleados que
los ven como que están rompiendo su familia organizacional. Algunos críticos
mantienen que la noci6n de una familia organizacional es insultante e injusta
para los empleados. Demasiadas relaciones humanas pueden desilusionar
a los empleados de que se hagan cargo de sus intereses por separado V hacerlos
muy dependientes (tanto econ6mica como emocionalmente) de las fortunas
de su organizaci6n.
En esta época, ninguna teoría de administraci6n es la dominante. Los escritores
están recopilando de sus principales antecedentes, así como de otras
rarllas de la ciencia social.
RESUMEN
El proceso de conversi6n del sistema administrativo se ve afectado por las
necesidades personales y las demandas poi [ticas de los mismos administradores,
así como por las necesidades Vdemandas de otras personas en el medio
ambiente. Debido a esta complejidad, el control de las dependencias no es una
tarea sencilla. La autoridad, las comunicaciones, los incentivos V el liderazgo
reflejan diferentes aspectos de la direcci6n administrativa. Estos elementos
también representan campos extensos de investigación por sí solos. Este capítulo
muestra algunos de los problemas del control administrativo. Las I
disputas principales aparecen en las tres teorías de la administraci6n que se
han vuelto importantes en este siglo: la administración científica, las relaciones
humanas V ahora una mezcla de varios puntos de vista que están unidos

IRA SHARKANSKY 179
solamente en un sentimiento de que las anteriores teorías eran inadecuadas.
La teoría de la administración primero provino del sector privado. Sin
embargo, cuando cada nuevo método logra distinción en la administraci6n,
está combinado con otras controversias para hacer a la administración de las
dependencias públicas un tema de discusión poi rtica. Si los directores de las
dependencias no mantienen comunicaciones y proporcionan incentivos
apropiados, los conflictos organizacionales se transforman en discusiones
públicas que involucran no solamente a los empleados públicos y a sus administradores
superiores, sino también a los clientes de la dependencia, a otros
miembros del sector público y de otras ramas del gobierno.

LOS INSUMaS DEL
"MEDIO AMBIENTE
INCLUYEN:
al demandas, b) recursos
y cl apoyo u oposición
de los ciudadanos
y los funcionarios de
otras ramas dél gobierno.
SEGUNDA PARTE
INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
PROCESO DE CON­
, VERStoN
Los insumos internos
incluyen: al estructuras,
bl procedimientos
y el predisposiciones
y experiencias personales
de los administradores.
LOS SERVICIOS PA­
RA EL MEDIO AM­
BIENTE INCLUYEN:
art ículos y servicios para
el público V funcionarios
de otros sectores
del gobierno.
RETROALlMENTACION: representa la influencia que tienen los servicios sobre el
medio ambiente, de modo que da forma a los insumos
posteriores.
MEDIO AMBIENTE: incluye: al clientes, bl costos de bienes y servrcros y
cl miembros del público y otros funcionarios del gobierno
que apoyan o se oponen a las dependencias, los administradores
o los programas.
Los insumos del sistema administrativo llegan al proceso de conversión (las
dependencias administrativas) de aquellos en el medio ambiente (clientes de
las dependencias, funcionarios 'en las ramas legislativa y ejecutiva, los administradores
en otras dependencias, partidos poIíticos, grupos de intereses, la
prensa y los ciudadanos interesados). Los insumos incluyen demandas para los
servicios, apoyo político u oposición y los recursos de los fondos del impuesto,
la autoridad legal y la disponibilidad de los ciudadanos para aceptar el
empleo en las dependencias administrativas.

IRA SHARKANSK'f 121
Los capftulos 7, 8 y 9 tratan sobre diversos tipos de insumas. El capftulo 7
examina las actitudes hacia los administradores que existen en la cultura política
de Estados Unidos. Estas actitudes pueden afectar el apoyo poIítico que
los administradores reciben del público, de los legisladores y de los ejecutivos,
quienes son sensibles a los anhelos de los votantes. El capítulo 8 se enfoca directamente
en las relaciones entre los ciudadanos y las dependencias administrativas.
Discute varias instituciones que afectan a aquellas relaciones: la
prensa, las encuestas de opinión pública, las elecciones, los grupos de interés
y los partidos poi fticos. El capítulo 9 describe dos ramas del gobierno que
proporcionan importantes demandas y recursos a las dependencias administrativas:
la legislatura y el ejecutivo.

CAPITULO 7
CONDICION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
El término "cultura poi (tica" incluye las creencias, las actitudes y los
valores que afectan a los asuntos públicos. En este capftulo nos ocuparemos
de los aspectos de la cultura poi rtica que tienen relación con las dependencias
administrativas.
la cultura política proporciona varios tipos de insumos a las dependencias
administrativas. En primer lugar, forma las actitudes acerca de la burocracia
gubernamental que prevalecen en la cultura, Así puede moldear el comportamiento
de las personas reclutadas para la administración y también puede
hacer del empleo público una carrera generalmente deseable o indeseable.
Si las actitudes hacia el servicio gubernamental son negativas, las personas con
las habilidades que más necesitan las dependencias gubernamentales pueden
buscar otro empleo.
En segundo lugar, la cultura política puede influenciar a los líderes de una
nación, a sus élites, que distribuyen los recursos a las dependencias administrativas.
En Estados Unidos, las élites incluyen a legisladores y ejecutivos electos
que toman decisiones formales sobre programas del gobierno, además
de grupos de intereses y líderes de partidos, dirigentes de asociaciones que
controlan los medios de comunicación social y ciudadanos privados que se involucran
en los asuntos públicos. los sentimientos de estos grupos pueden
afectar a la autoridad legal y a los fondos que reciben las dependencias del gobierno.
No hay ninguna actitud homogénea hacia los empleados del gobierno o los
departamentos administrativos gubernamentales. Muchas personas tienen

IRA SHARKANSKY 123
sentimientos negativos hacia los procesos administrativos, pero muchas otras
creen que se les debe dar a las dependencias públicas mayores responsabilidades
y recursos de los que han recibido hasta el momento.
OPINIONES EN LA LITERATURA POLlTICA
Entre los expertos en ciencias poi fticas, hay una combinación de respeto
por y de crftíca acerca de las actividades de los administradores públicos. Dos
norteamericanos que reflejan esta mezcla en sus propios escritos son Norton
Long y Emmette Redford.
El Profesor Norton E. Long ha discutido en contra de la creencia de que
la burocracia debe controlarse contfnuamente si sus ansias por el poder deben
vencerse. Siente que las burocracias se añaden al proceso constitucional al
representan intereses que de otra forma no ser{an escuchados en las ramas
legislativa y ejecutiva.
De acuerdo con Long, es inevitable la participación de la burocracia en el
proceso normativo, ya que cuenta con la mayor concentración de información
acerca de programas existentes y de las necesidades que no se están satisfaciendo.
Debido a la experiencia de los administradores, estos representan
intereses que no poseen representantes adecuados en la legislatura. Los
valores cientfficos y profesionales son más probables que consigan apoyo de
parte de administradores que de legisladores. Los profesionales están cepacitados
para considerar los principios generales y sus implicaciones para la
norma. Además, Long señala que la burocracia contiene a personas de una gama
más amplia de capas económicas y sociales que el Congreso de Estados
Unidos. Debido tanto a su experiencia más amplia como a su mayor diversidad
de valores, dice, la toma de decisiones en la burocracia es más profunda
y responde más a las necesidades sociales que lo que sucede en el proceso legislativo.
Sin embargo, Long no piensa que los procedimientos administrativos son
perfectos. El potencial de los administradores para representar a diversos intereses
no garantiza que todos esos intereses, de hecho, sean escuchados. Cree
que las dependencias necesitan mecanismos adicionales para reunir m§S informes
sobre las necesidades de servicios para el público y acerca de las alternativas
para nuevas normas.

124
ADMINISTRACION PUBLICA
Emmette Redford ve a las grandes organizaciones y a sus procesos administrativos
como una parte permanente de la sociedad norteamericana. La pregunta,
para él, es si estas organizaciones funcionarán o no de acuerdo a lo
que él llama la "moralidad democrática" que incluye: 1) mostrar interés por
los individuos al tomar decisiones; 2) ofrecer amplias oportunidades para las
personas para que participen en las decisiones que los afectan; y 3) dar importancia
por igual a las necesidades de cada persona cuando se hace la norma.
La opinión de Redford es que el gobierno nacional norteamericano \lena
estos requisitos bastante bien. Como Long, Redford tiene un gran respeto por
los administradores individuales, pero no quiere que los administradores operen
sus propias dependencias sin algún control interno y/o externo. Redford
encuentra una debilidad importante en la estructura del Congreso. El sistema
de antigüedad del Congreso da puestos importantes en los comités a las personas
solamente por el tiempo que han estado en la oficina. Por lo tanto, los
líderes del Comité tienden a ser legisladores que no están sometidos a una amplia
gama de demandas normativas en sus propias áreas que los han elegido.
Debido a esto, la principal responsabilidad para transformar las demandas de
los ciudadanos en normas públicas recae en el presidente, y éste se encuentra
demasiado abrumado con otras cosas como para realizar un trabajo adecuado,
dice Redford.
LA dPINION DEL PUBLICO
Los sentimientos favorables de Norton Long y Emmette Redford no indio
can por sí mismos que grandes masas de ciudadanos estén dispuestos a aceptar
el papel de los administradores en el establecimiento de normas, ni a limitar
los actos de los administradores mediante los procedimientos de control recomendados
por estos dos autores. Sin embargo, la presencia de sus ideas en
una cultura que ha ridiculizado a sus "burócratas" sugiere la posici6n ambigua
en que se encuentra dicha cultura. '
Hay ciertos informes valiosos sobre los juicios del público acerca de los administradores,
que son el resultado de una investi9aci6n patrocinada por la
Brookings Institutíon y que se eewpó de las opiniones relativas a los administradores
del gobierno nacional. Entre más de 5 000 personas entrevistadas se

IRA SHARKANSKY 125
encontraban a empleados públicos federales, estudiantes y profesores en escuelas
secundarias y universidades, ejecutivos del gobierno y los negocios,
naturalistas, sociólogos e ingenieros.
El estudio Brookings no revela un conjunto claro de actitudes en grandes
mayorías de la población. Hay un sentimiento substancial que favorece a los
administradores, pero este apoyo no está difundido. Existe una mayor consideración
hacia ciertos atributos de las unidades administrativas que hacia
otros. Desafortunadamente, los individuos que ocupan cargos en los niveles
más elevados, que son más importantes como empleados potenciales o como
aliados poi Iticos, demuestran tener los sentimientos menos favorables hacia
la administración.
Las personas revelan sus sentimientos más claramente cuando se les pide
que comparen un tipo de trabajo de servicio público con un tipo similar de
trabajo en su área local, En esta forma, sus descripciones pueden estarunidas
a una norma razonablemente clara. Si las personas informan de que
alguna característica de la administración es "mejor" o "peor" que una institución
comparable en el sector privado, podemos ver donde queda la administración
en sus evaluaciones.
En general y cuando se les separa en grupos educacionales y ocupacionales,
la mayoría de las personas en la investigación clasifica a los empleados
públicos de alto nivel más alto que a los administradores de alto nivel en los
negocios bajo los rasgos de honestidad y de interés por servir al público. Los
empleados federales se clasifican menos favorablemente que los hombres de
negocios en cuanto al respeto que por ellos sienten otras personas, los deseos
de progresar y la habilidad. Cuando se pidió a los interrogados que describieran
al servicio federal, el mayor número de ellos (28%) citó atributos que
podrían considerarse como de "un buen carácter personal". Estos rasgos incluyeron
a la honradez y a otras grandes normas morales. Por el contrario,
sólo el 13 por ciento de estos atribuyeron características similares a los ernoleados
de las grandes empresas de negocios. Sin embargo, el 13 por ciento
describió a los empleados federales como llenos de fuertes alicientes personales
para preocuparse por la seguridad, al colocar la seguridad personal por
encima del progreso, mientras que s610 el 2 por ciento indicó ese rasgo en los
empleados de los grandes negocios.
Las personas con altos niveles de educación y habilidades que más necesita

IRA SHARKANSKY 127
empleo privado que el público. Aquellas con los ingresos más altos son más
aptas para sentirse molestas con los problemas de la libertad personal en
el gobierno; al contrario de las que tienen ingresos bajos, las cuales se sienten
más atraídas por la seguridad y las condiciones de trabajo en el gobierno. Los
reclutadores federales pueden necesitar trabajar para convencer a individuos
bien capacitados que consideren los trabajos en el gobierno, pero el sentimiento
antigubernamental realmente no es severo.
ESTADOS Y REGIONES
los sondeos de opinión patrocinados por la Brookings Institution buscaban
obtener los puntos de vista del público acerca de la administración del
gobierno nacional. Unos cuantos sondeos han servido para investigar el aprecio
del público hacia los administradores de Jos gobiernos estatales o locales.
Estos muestran generalmente una actitud más favorable hacia los burócratas
federales que hacia los servidores públicos en los gobiernos estatales y locales.
Sin embargo, en los estados del sur, se considera más a los funcíonaríos estatales
debido al conflicto que existe entre las autoridades estatales y nacionales
acerca de las relaciones demográficas. El Profesor Daniel J. Elazar, un norteamericano
experto en ciencias sociales, ha identificado diferentes culturas
poi íticas en 228 áreas por separado de los 4B estados originales (sin incluir
a Alaska y a Hawaii). Su trabajo es especulativo, pero proporciona ciertas
perspectivas sobre el apoyo ofrecido a las qnidades administrativas de diferentes
gobiernos estatales y locales.
Elazar identifica tres tipos principales de cultura política: moralismo, individualismo
y tradicionalismo. Cada una de estas culturas tiene una diferente
actitud hacia los burócratas, que es importante para nuestro estudio. Por
ejemplo, la cultura moralista valora a los administradores profesionales bien
pagados en todos los niveles del gobierno. En contraste, la cultura individualista
ve a la burocracia gubernamental como una restricción sobre los asuntos
privados; también cree que los funcionarios públicos usan sus puestos para
hacer progresar sus propias metas. Algunos miembros de la cultura individualista
apoyan a las organizaciones poi íticas que distribuyen los recursos públicos
como pagos para los individuos. La cultura tradicionalista también se

128
A DMINISTRACION PUBLICA
opone a la burocracia, pero principalmente debido a una creencia que actúa
como una restricción sobre los grupos tradicionales de liderazgo poi ítico.
Así, una cultura moralista apoyaría a una administración grande y bien pagada,
mientras que las culturas individualista y tradicionalista tendrían personales
administrativos más pequeños y menores sueldos para éstos.
Una segunda característica que interesa a la administración es la actitud
de los tres grupos acerca del "balance adecuado" de los servicios privados y
del gobierno en la sociedad. La cultura moralista de la bienvenida a los ser·
vicios públicos como un beneficio para la sociedad. La individualista cree que
se deben disminuir los servicios públicos para permitir que los ciudadanos
tengan más satisfacciones por sus actividades privadas. La cultura tradicionalista
se opone a todas las actividades gubernamentales excepto a aquellas necesarias
para mantener lá estructura del poder existente. Así, la cultura moralista
apoyaría a los altos niveles en los impuestos, la erogación gubernamental
y el servicio público. Las culturas individualista y tradicionalista apoyarían
a los impuestos más bajos, las erogaciones y los servicios.
Un examen de las prácticas reales sugiere que las predicciones de Elazar
son bastantes exactas. Los estados que clasifican alto al final de la escala
moralista (y por lo tanto bajo en la tradicionalista) tienden a mostrar grandes
números de empleados gubernamentales estatales y locales en relación con la
población. También tienen sueldos promedios elevados para los empleados
gubernamentales. que están cubiertos por los seguros de salud y de hospital.
Estos estados también muestran altos pagos en los impuestos en relación con
I
el ingreso personal, altas erogaciones en el gobierno y mayores servicios educacionales,
programas de asistencia pública y servicios en las carreteras. Además,
estos hallazgos no son simplemente el producto de las características sociales
y económicas de los estados; permanecen ciertas aún después de que se
hacen pruebas estadísticas sobre el urbanismo y el ingreso personal de
cada estado.
RESUMEN
-
Este capítulo es el primero de un grupo que se ocupa de los insumos de las
unidades administrativas. Se enfoca en la cultura política '(, en particular,

IRA SHARKANSKY 129
en las actitudes con respecto a las burocracias públicas. Estas actitudes pueden
afectar la disposición de los ciudadanos para buscar empleo en el gobierno,
y el deseo de los funcionarios por elección de proporcionar fondos o autoridad
legal a las dependencias administrativas.
Las actitudes prevalecientes no son los únicos factores que influyen en los
recursos asignados a las unidades administrativas. Los legisladores y los jefes
ejecutivos responden a otros muchos estímulos; pueden ignorar, modificar o
contribuir a promover las demandas que reciben. Las culturas poi íticas de Estados
Unidos no aceptan un conjunto simple de actitudes relativas a la administración
pública. El sentimiento hacia los administradores no es claramente
favorable o desfavorable. Aunque pueden existir sentimientos fuertes con
respecto a los programas individuales o a las dependencias, las actitudes hacia
la administración como un todo, están generalmente mezcladas o son moderadas
y tolerantes. Esto es evidente tanto en los comentarios elaborados sobre
los administradores del gobierno como en los sondeos de opinión que miden
los sentimientos del público hacia la administración. Debido a esto, la cultura
política no tiene probabilidades de restringir los actos de los funcionario.
electos con respecto a la anterior. Los hallazgos sugieren que los funcionarios
electos tienen una "libertad" de la opinión públíca cuando distribuyen los
recursos a los administradores.
La mayor parte de las personas clasifican a los empleados federales más
alto que a los de las empresas privadas en base a los rasgos de honestidad e
interés por servir al público. Colocan a los empleados de los negocios más alto
por las características de ambición, habilidad y respeto por parte del público.
Los grupos ocupacionales más necesarios para el gobierno tienen tendencia a
clasificar a los servicios gubernamentales por debajo de los de los negocios,
pero aún aqu í los datos no son uniformes. Un gran número de personas en
las ocupaciones deseadas clasifican a tos empleados gubernamentales más
alto que a los de las empresas privadas, y existe una ligera tendencia a que los
estudiantes más brillantes de secundaria, universidades y graduados concedan
a los empleados del gobierno posiciones más altas que a los de los negocios.
Las actitudes del público no simplifican la tarea del reclutador del gobierno,
pero tampoco lo desilusionan. Muchas personas que tienen las habilidades
que el gobierno necesita favorecen el prospecto del servicio gubernamental.
Las actitudes desfavorables no son tan intensas -o tan amplíamente

130 ADMINISTRACION PUBLICA
difundidas- que sea difícil para los legisladores o para los jefes ejecutivos el
asignar recursos generosos para la administración. Sin embargo, los sentimientos
hacia los administradores no son tan claramente favorables como para que
los poi íticos individuales no puedan aprovecharse de los "ataques" ocasionales
en contra de los "burócratas".

CAPITULO 8
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Este capítulo se enfoca en las relaciones entre los ciudadanos y las dependencias
administrativas y en varias instituciones que los conectan: los medios
de comunicación social, los sondeos de opinión pública, las elecciones, los
partidos poi íticos y los grupos de intereses.
LOS INSUMaS DE LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES
La evidencia que concierne a la influencia del ciudadano sobre las principales
normas de las dependencias administrativas está mezclada. Hay una ignorancia
difundida acerca de las dependencias públicas y sus poi íticas en qeneral.
También los ciudadanos individuales muestran una alerta considerable
de aquellas dependencias específicas y de las normas que afectan directamente
a sus propias vidas. Así, debemos distinguir entre las tendencias generales
y los casos especiales; debemos también notar que la información real proviene
de los estudios que se enfocan en otros aspectos del proceso POi ítico
en lugar de la administración, tales como las actitudes populares y el comportamiento
durante las campañas electorales o con referencia a las normas que
la legislatura está considerando.
Algunos datos sugieren que los ciudadanos i.gnoran los asuntos acerca de
las normas. No están familiarizados con los conceptos cruciales en los debates
sobre normas y tienen opiniones sobre éstas que parecen "irrazonables" o

IRA SHARKANSKY 733
sos. Están en favor de los servicios Que puedan ayudarles (educación, seguridad
de empleos y beneficencia), al mismo tiempo que se oponen a cualquier
aumento en los impuestos. Quizá esperen que otros grupos de mayores ingresos
paguen por esos programas. No se trata de un deseo irrazonable, teniendo
en cuenta que los sistemas de impuestos de la mayoría de los .gobiernos
estatales y locales, en la actualidad, cobran un porcentaje más elevado de los
ingresos bajos que de los altos.
Otros sondeos de la opinión indican que las personas comprenden aquellas
normas que tienen importantes consecuencias personales. Un sondeo hizo en
un estado en la parte norte de Estados Unidos, cuando los candidatos estaban
discutiendo sobre la imposici6n durante una campaña poi ítica. Los ciudadanos
con ingresos bajos eran claramente más hostiles ante un impuesto general
sobre las ventas que los de ingresos elevados. Como era de esperarse, las personas
COn más cultura tendían a contestar de acuerdo a sus propios intereses
económicos. Así, los pobres bien instruidos eran los más hostiles ante las proposiciones
sobre los impuestos sobre los artículos (especialmente los alimentos)
que representaban la mayor parte de sus gastos. Estas mismas personas
Con ingresos bajos tenían más probabilidades de inclinarse hacia las proposiciones
alternativas que pudieran aumentar las cargas fiscales de personas con
altos ingresos, para que redujeran las de los ciudadanos con ingresos menores.
Otras investigaciones apoyan esta evidencia al mostrar que las personas que
se sienten más involucradas en un tema son las Quetal vez tengan la información
más exacta sobre él. Bajo circunstancias normales, la mayoría de los ciudadanos
ignoran la actividad normativa. Sin embargo, cuando surge un asunto
de importancia para sus vidas, pueden adquirir información correcta y tal vez
involucrarse en la creación de normas. Pueden votar de acuerdo a las posiciones
de los candidatos en los asuntos claves; pueden unirse a un grupo de interés
que busca influenciar a los funcionarios electos y a las dependencias administrativas,
asimismo, se pueden mostrar en contra de las dependencias
administrativas. La guerra en Vietnam provocó que muchos ciudadanos normalmente
pasivos, se mostraran en contra de laconscripción y que obstaculizaran
a las dependencias administrativas. Similarmente, las normas que se refieren
a la ayuda pública han causado Que los beneficiarios, los cuales normalmente
no están motivados poi íticamente, apoyen a las normas que los afectan
directamente, aun hasta el grado de emprender acciones violentas en con-

134 ADMINISTRACION PUBLICA
tra de las propiedades o personal de las dependencias administrativas. Visto en
esta forma, la combinación de una ignorancia extendida acerca de las normas
administrativas en general y el conocimiento específico de aquellas de importancia
personal no es sorprendente.
UNIONES ENTRE CIUDADANOS Y
ADMINISTRADORES
Los medios de.comunicación social se pueden agregar a la información que
poseen los .ciudadanos sobre los asuntos públicos y pueden aumentar la influencia
del ciudadano sobre las dependencias administrativas; 1) proporcionan
información sobre asuntos públicos; 2) ayudan a estimular a los debates
públicos al enfatizar unos temas más que otros; 3) originan ciertas cuestiones
por medio de campañas en contra de problemas sociales, el fracaso de los programas
gubernamentales o los errores de ciertos funcionarios. Los editores
de los periódicos y los directores de las redes de radiodifusión piensan de ellos
mismos como que son los críticos sociales que han sido responsables de los
principales cambios en las normas públicas.
La prensa también puede influenciar a los administradores, aunque el
grado de esa influencia no sea claro. Los eventos que rodean a un programa de
televisión ilustran los problemas relacionados al analizar los efectos de la comunicación
social. En mayo de 1968, la CBS difundió "Hambre en Norteamérica"
ilustrando con detalles vigorosos los horrores de niños que se morían de
hambre y los defectos de los programas existentes del gobierno. El programa
de televisión tuvo un efecto inmediato sobre ciertos administradores, aunque
sólo fuera a obligarlos a hacer declaraciones públicas defensivas. El Secretario
de Agricultura identificó ciertos errores críticos en el programa, y los condenó
como "presentación tendenciosa, unilateral y deshonesta de un problema
nacional grave". Sin embargo, en el curso de los meses siguientes, el gobierno
federal dio varios pasos para incrementar la entrega de alimentos a los
pobres.
No es posible identificar el grado de influencia de "Hambre en Norteamérica",
debido a que la prensa se unió en un ataque que otros ya habían iniciado.
El año anterior, una fundación privada patrocinó una investigación reali-

IRkSHARKANSKY 135
zada por varios médicos importantes en áreas rurales del estado sureño del
Misisipi. Su informe a un subcomité del Senado causó que otros grupos e individuos
prominentes tomaran acción. El subcomité atrajo la atención de la
prensa, en parte debido a que Robert F. Kennedv (1926-68), en esa época senador
V candidato potencial para la presidencia, era miembro de él. El problema
alimenticio se hizo el blanco de una gran demostración de parte de personas
indigentes en Washington, D.C. que recientemente había sido estimulado
por la reacción pública por el asesinato del líder negro, Dr. Luther King
11929-68). Los sindicatos de trabajadores también se unieron a este movimiento.
Sin duda alguna, la prensa aumentó el interés popular sobre el problema
alimenticio, pero otros habían realzado el tema. La prensa también hizo al
público consciente de algunos arreglos administrativos Vlegislativos que limitaban
la eficacia de las normas del Departamento de Agricultura. Por ejemplo,
aunque los programas de alimentos habían sido desarrollados tanto para
aligerar el problema del superávit de los campesinos y el hambre de los pobres,
los administradores V los legisladores que más estaban involucrados directamente,
parecían más interesados en el aspecto agrícola que en el social.
Algunos factores tienden a limitar la influencia de la prensa sobre las dependencias
públicas o administrativas. A menudo, las personas no confían en
ella para obtener la información normativa, frecuentemente, ponen poca atención
en los asuntos públicos y a la prensa le falta habilidad para forzar sus
interpretaciones normativas sobre los ciudadanos que están inclinados hacia
opiniones diferentes.
La prensa no posee un auditorio obligado de personalidades vulnerables.
En lugar de ello, los ciudadanos están involucrados en una red de relaciones
que les proporciona diferentes tipos de información. Para muchas personas,
las discusiones políticas con buenos amigos. familiares o compañeros de
trabajo se ven como más confiables que los periódicos o la televisión como
fuentes de información polltlca. Muchos individuos no confían en los mensajes
poi iticos que se incluyen en la prensa, que de otra forma, podrían disfrutar.
Construyen defensas mentales en' contra de la información indeseable.
El fenómeno de "percepción selectiva" lleva a los individuos a ignorar "hechos"
u "opiniones" que desaHan sus propias opiniones.
Muchos periódicos o las estaciones radiodifusoras proporcionan poca información
útil acerca de las dependencias administrativas u otros aspectos de la

136 ADMINISTRACION PUBLICA
poi ítica; la mayoria de estos está organizada para propósitos políticos en vez
de comerciales. Los periódicos locales o los canales de televisión comúnmente
se dedican menos a las noticias nacionales o internacionales que a los deportes,
la publicidad o al material recreativo. Es normal que se le preste poca
atención a las noticias poi iticas locales, tal vez debido a que los administradores
desean evitar los temas sensibles o debido a que les falta personal que
reúna información. Bajo estas condiciones, las noticias acerca de las dependencias
administrativas pueden estar limitadas en una forma especial. Sin la
excitación que garantizan las campañas electorales o la involucración de personalidades
importantes, es probable que la prensa no vea a los eventos
administrativos corno "noticias valiosas". Ni siquiera las noticias relativas
a designaciones de personal para cargos importantes o a cambios en las normas
reguladoras tienen probabilidades de recibir mucha atención por parte
de los periódicos o de los canales de televisión locales. Si los ciudadanos
desean comprender a los asuntos administrativos, seria necesario para ellos
que recopilaran su información en otras fuentes.
ENCUESTAS DE OPINION PUBLICA
Las encuestas de opinión pública constituyen otra institución que transmite
las opiniones de los ciudadanos a las unidades administrativas. Se hacen
sondeos sobre una gran variedad de temas que indican tales cosas como
el grado de apoyo para los candidatos poi íticos y las actitudes de los ciudadanos
sobre las normas públicas. Parece haber bastante información acerca
de la aprobación o desaprobación del público por personalidades individuales
y programas. Sin embargo, la cantidad de resultados del sondeo no asegura la
influencia pública en las unidades administrativas o en otras ramas del go·
bierno. La mayor 'parte del tiempo, los sondeos de opinión no indican lo que
el público está pensando acerca de los problemas que los funcionarios deben
afrontar. Los asuntos rara vez se presentan en una forma clara y simple para
que puedan ser sondeados. Las preguntas en la mayoría de los sondeos son demasiado
generales para ayudar al encargado de las normas.
Por ejemplo, la oposición al aumento en los impuestos no significa que el
público se opondrá al incremento de un cierto porcentaje sobre cierto im-

IRA SHARKANSKY 137
puesto. Si el impuesto que se aumentara se utilizara para apoyar a ciertos tipos
de servicios públicos, sería respaldado y no habría oposición. El apoyo
del público por un político determinado no identifica cuál de sus programas
está recibiendo apoyo. Además, la mayoría de las encuestas no indica qué tan
seriamente las personas mantiene"- sus opiniones. Muchas de ellas piensan pÓr
primera vez -y por última- acerca de un tema cuando son interrogadas en
un sondeo. La mayor parte del tiempo, los administradores buscan nuevos
programas o tratan de mantener o incrementar los ya existentes -sin ningún
valor sobre las opiniones públicas. La información que los administradores
tienen acerca de la opinión pública proviene, en parte, de los sondeos. Las solicitudes
informales por parte de los clientes de la dependencia y de las editoriales
de los periódicos son también fuentes de información.
ELECCIONES
Con frecuencia, se dice que las elecciones son el medio principal que tienen
los ciudadanos para ejercer su voluntad sobre los funcionarios públicos. Los
jefes ejecutivos y los miembros de las legislaturas de todos los niveles de gobierno
en Estados Unidos, están sujetos a elecciones periódicas. Incluso las
comunidades que utilizan a un administrador municipal como funcionario
jefe del ejecutivo lo subordinan a un consejo electo. En los gobiernos estatales,
la elección se extiende a los directores de las prinelpeles unidades edministrativas.
Se supone que los funcionarios electos controlan lasdependencias
administrativas V así producen los tipos de normas que desea el electorado.
No obstante, el carácter de las elecciones, así como también de los mecanismos
imperfectos que utilizan los funcionarios electos para controlar
a los administradores, limitan la utilidad de las elecciones como medio de control
sobre las dependencias administrativas. En la mayoría de los casos, un votante
no puede respaldar u oponerse a un -programa de gobierno, por medio
del modo en que expresa su voto. Estará limitado a votar por una persona
pero sin indicar a ésta las normas a las que desea apoyar.
Parte del problema de los votantes se debe a la forma en que los partidos
poiíticos funcionan. Como veremos más adelante, no están organizados tan
estrechamente como para poder forzar a los candidatos individua/es para que

138 ADMINISTRACION PUBLICA
respalden los programas del partido. Así pues, un votante no puede estar seguro
sólo por la pertenencia de un candidato a determinado partido, de qué
tipos de normas apoyará una vez que esté ocupando el cargo. Una segunda
limitación se debe a la complejidad de las campañas que llevan a cabo los candidatos
individuales. Normalmente, cada individuo brinda su apoyo a más de
un programa y podemos ver la dificultad aunque sea en una campaña simple
en la que dos candidatos se oponen mutuamente tan sólo con respecto a tres
cuestiones primordiales, como fue el caso en Estados Unidos de la campaña
presidencial de 1964. Fue una campaña desacostumbradamente clara ya que
los votantes podían escoger entre dos candidatos, Lyndon Johnson y Barry
Goldwater, en base a los derechos civiles, la guerra de Vietnam y las normas
de beneficencia. La mayoría de los observadores está de acuerdo en que
Johnson adoptó posiciones más "liberales" que su adversario, en lo que concierne
a los derechos civiles y la beneficencia, y que fue más restringida
su posición en lo que respecta a la ampliación de la guerra en Vietnam. El
problema de interpretación de una elección surge cuando los eruditos deben
determinar qué normas fueron apoyadas por la mayoría de los electores que
votaron por el candidato que obtuvo el triunfo. A pesar de la claridad de la
victoria de Johnson en 1964, los resultados de las elecciones no indicaron,
por sí solos, cuáles eran las posiciones que respaldaba el electorado. Es muy
posible que sólo una minoría de quienes apoyaron a Johnson estuviera de
acuerdo con su programa de derechos civiles. La mayoría de los ciudadanos
podía estar de acuerdo con Goldwater respecto a esta cuestión -o a cualquier
otra pero votaron por Johnson, debido a que sentían que había adoptado la
mejor posición con respecto a la cuestión que consideraban más importante
(la guerra). Cuando se trata de una elección presidencial por lo común se tiene
un gran volumen de resultados de encuestas, que podemos comparar con los
de las elecciones para obtener ciertas perspectivas sobre las preferencias normativas
de los votantes. Sin embargo, estos no se encuentran disponibles para
la mayoría de las elecciones estatales o locales. En estas, el candidato triunfante
puede ver en su victoria cualquier culminación de preferencias normativas
y su contrincante no podrá presentar pruebas substanciales de lo contrario.
Incluso cuando los resultados de las elecciones pueden compararse con los
sondeos dp. la opinión, el resultado puede ser un escaso control de los ciudada-

140
náutica y el Espacio), por ejemplo, disponen:
ADMINISTRACION PUBLICA
1. Investigaciones para la resoluci6n de problemas de vuelos, dentro y fuera
de la atm6sfera terrestre y desarrollo, construcci6n, pruebas y manejo
de vehfculos aeronáuticos y espaciales;
2. Realizaci6n de las actividades necesarias para la exploraci6n del espacio
con vehfculos tripulados y no tripulados;
3. Disposiciones para la utilizaci6n más eficiente de los recursos cientfficos
y de ingenierfa de Estados Unidos con otras naciones dedicadas a actividades
eeronáqtices y del espacio con fines pac Ificos:
4. Disposiciones para la difusi6n practicable y apropiada más amplia posible
de los informes relativos a las actividades de la NASA y sus resultados.
Los administradores de la NASA creen que esta legislaci6n básica permite
crear programas importantes que solamente en una forma indirecta están relacionados
con la exploraci6n del espacio. Han subvencionado investigaciones
para medir tos cambios en los tipos de nivetes de vida en Estados Unidos y
han apoyado planes de estudio en las universidades, para preparar a administradores
públicos, asf como también a naturalistas e ingenieros.
Los valores y las actitudes de los administradores pueden determinar los
modos en que se emplean los poderes de las dependencias y estos valores
pueden ser diferentes de los que prevalecen en la legislatura. Debido a esto,
los grupos que influyen en la legislatura pueden no poder controlar a una unidad
administrativa. Por ejemplo, los estudios de las comisiones reguladoras
sugieren que los grupos de consumidores pueden lograr firmes controles legales
sobre las empresas de negocios para debilitar la forma en que la reqlarnentaci6n
se administra.
Muchas dependencias -quizá la mayor(a- reciben con beneplácito la aparici6n
de grupos que representan a sus clientes o a otros grupos interesados
de la poblaci6n. Unas veces por respeto a las normas democráticas y otras
porque la legislaci6n asr lo requiere, los administradores establecen procedimientos
formales para que los interesados expresen sus preferencias como:
oportunidades para expresar los propios deseos en una conferencia extraoficial
o en una audiencia formal; y el aviso previo de los cambios inminentes de

IRA SHARKANSKY 141
normas, con disposiciones para que las partes interesadas expresen sus raparos.
Hay ciertas dependencias que establecen cuerpos asesores para representar
a varios sectores de sus clientes, y que los invitan a que evalúen las
normas de la dependencia en forma continua. Algunos procedimientos son
más complejos que otros, y proporcionan oportunidades para que los grupos
de intereses expresen sus deseos a los administradores. Un autor escribi6 que
los grupos de intereses disponen de las oportunidades más generosas para expresarse,
cuando prevalecen las siguientes condiciones:
1. Cuando las normas de los administradores afecten a gran número de
personas o una gran cantidad de recursos;
2. Cuando los administradores puedan retrasar la aplicación de sus normas,
sin causar daños importantes;
3. Cuando la ley requiera que los administradores consulten a determinados
grupos, y
4. Cuando la decisión normativa tenga el efecto de resolver finalmente una
cuestión, sin que las partes afectadas tengan la oportunidad de evitar
o reducir sus pérdidas por medio de una audiencia posterior.
ALIADOS EN lOS GRUPOS DE INTERESES
Las dependencias administrativas utilizan varias técnicas para desarrollar
una fuerza de apoyo al informar a la prensa acerca de sus actividades de amplio
interés público, o al mantener frecuentes contactos con los grupos de intereses
que se ven directamente afectados por sus programas.
Un grupo aliado de intereses afectados puede ayudar a una dependencia
de diversas maneras. Primeramente, el grupo puede adoptar una posición
que los administradores sostengan, pero que estos no puedan adoptar públicamente,
debido a que ofende a su jefe ejecutivo o a miembros importantes
de la legislatura. En segundo lugar, los grupos de intereses pueden respaldar
las peticiones de una dependencia para obtener fondos o autoridad legal ano
te el ejecutivo y la legislatura, o pueden ayudar a aquélla a oponerse a las directivas
inconvenientes del ejecutivo o de la legislatura. Un grupo de intereses
puede crear el apoyo público para una posición que no puede adoptar un

142 ADMINI5TRACION PUBLICA
administrador que, en ese momento, esté sometido a la hostilidad del ejecutivo
o de la legislatura.
Algunas dependencias tienen demasiado apoyo por parte de los grupos de
intereses y de ciudadanos privados que parecen ser virtualmente independientes
de las ramas ejecutiva y legislativa. Asimismo las dependencias corren
ciertos riesgos cuando entran en relaciones estrechas con los grupos de intereses.
A cambio del apoyo político, un grupo de intereses puede obtener el control
de un programa de la dependencia. Por ejemplo, los programas agrícolas
educacionales .de algunas universidades estatales parecen estar diseñados para
satisfacer las demandas de ciertos grupos que son importantes en la poi ítica
del estado. La universidad está dispuesta a perder control sobre uno de sus
programas a cambio del apoyo legislativo que el grupo de campesinos pueda
dar a todo el programa de la universidad.
Ciertas alianzas entre las dependencias administrativas, los grupos de intereses
y otros órganos del gobierno, son tan fuertes que se designan como
"subgobiernos". Este término se aplica a una red de personal militar y civil
del Departamento de Defensa, contratistas de la defensa y grupos de intereses
que los representan, así como también congresistas. Están aliados, en parte,
por los contratos de defensa que atraen a la industria y a los miembros del
Congreso cuyos distritos recibirán beneficios, y en parte, por el deseo de incrementar
la fuerza militar de Estados Unidos. Algunos observadores acusan
a este grupo de aplicar una presión irresistible sobre el presidente y el Congreso,
ya que estas presiones no solamente influyen en el tamaño del presupuesto
militar y de la actividad económica que puedan producir, sino que también
afectan la flexibilidad de la política exterior de Estados Unidos. Los motivos
económico-políticos en la carrera armamentista ha molestado a funcionarios
que se encuentran en los niveles más altos del gobierno.
GRUPOS DE INTERESES DEL GOBIERNO
Una asociación profesional que representa a los mismos administradores
puede tener ventajas especiales en el sistema administrativo. Tal asociación
parece que tiene más posibilidades de comprender el proceso de establecimiento
de normas y de disponer de informes sobre las normas que se ajusten

IRA SHARKANSKY 143
a las de los mismos que las formularon. Sin embargo, tal asociación profesional
puede estar restringida por las propias restricciones de sus propios miembros.
Si consideran que la "acción poi Itica" se encuentra fuera de Ivs límites
de las normas profesionales, su organización no podrá ejercer una influencia
importante sobre la poi ítica.
En un estudio de la Asociación de Educación de Oreqon se describen varias
características que limitan el potencial de un grupo de interés, compuesto
por empleados del gobierno. En primer lugar, las metas de la mayoría de los
miembros son de naturaleza no política; la mayoría se unió al grupo para mejorar
en cuanto a Técnicas de enseñanza y para avanzar en su profesión; otros
se unieron debido a que se "esperaba" que se integraran y debido a que sintieron
presión por parte de los funcionarios de las escuelas locales. Sólo una
pequeña minoría ingresó al grupo por razones políticas como el buscar
aumentos en los sueldos y mejorar las condiciones de trabajo. Con estos diferentes
alicientes entre sus miembros, es difícil que la asociación utilice al máximo
sus recursos en actividades políticas. Una segunda limitación se debe a
la mezcla de maestros directores de escuelas y superintendentes en la misma
organización. La acción poi ítica de los maestros se puede dirigir frecuentemente
en contra de los directores y de los superintendentes, los cuales a veces
están unidos con las juntas escolares. El incluirlos a todos en la misma organización
disminuye su efectividad política. Finalmente, muchos maestros no
sienten que se deben de comprometer en la actividad poi ítica; la noción de
que "la enseñanza está por encima de la política" limita las presiones que
deban ejercerse. Al apoyar "las normas profesionales" que a menudo incluyen
neutralidad poi ítica, la asociación realmente puede desalentar la participación
política de miembros que, de otra forma, se mostrarían más activos.
Sin embargo, la mayoría de los empleados del gobierno sienten que es adecuado
el promover sus intereses propios.. Los sindicatos de empleados gubernamentales
tienen esta opinión. Los funcionarios encargados del establecimiento
de normas tienen también sus grupos de intereses. Los estados individuales
y los municipios mantienen sus propios representantes en la capital
nacional, también apoyan a una variedad de grupos que representan a sus departamentos
por separado. No es posible desdeñar a las dependencias federales
en las descripciones relativas a los cabildeos por parte del gobierno. Sus
principales blancos son los comités que manejan la legislación y las asigna-

144
ADMINISTRACION PUBLICA
ciones que les conciernen. El Congreso ha presentado objeciones e incluso ha
declarado fuera de la ley las erogaciones de fondos del erario público para actividades
de cabildeo.
LIMITACIONES SOBRE LOS GRUPOS DE
INTERESES
Varios factores limitan la influencia sobre los grupos de intereses en los
sistemas administrativos. Los grupos a veces expresan sus demandas a-los administradores,
pero estos mismos parecen dominar las relaciones. La posici6n
de los grupos de intereses no es clara, su imagen incluye la idea de los cabildeos
egofstas, que satisfacen los intereses de su propio grupo a expensas del
público. Ha habido casos de fraude por parte de grupos de intereses, campañas
con fuerte financiamiento destinadas a derrotar a poi fticos que se habfan
opuesto a las demandas del grupo, e intentos abiertos de soborno de
funcionarios del gobierno. Los encargados del establecimiento de normas se
muestran sensibles a esos aspectos de la tradición de grupos de intereses. Si un
funcionario del gobierno percibe "presiones indeseables", puede dar por concluido
el acceso de que ha gozado un grupo hasta entonces y frustrar una
campaña para influir en las normas.
PARTIDOS POLlTICOS
También los partidos políticos transmiten información entre los ciudadanos
y los encargados del establecimiento de normas; sin embargo, la participación
del partido en las decisiones normativas o en las dependencias administrativas,
no es tan importante en Estados Unidos como en otros pafses.
Los candidatos ó los miembros del partido que ya ocupan sus puestos,
se sienten obligados hacia diversos partidos estatales y locales, cada uno de
los cuales tiene su propio conjunto de votantes, actitudes, creencias y preferencias
poi fticas. Las designaciones y la mayor parte del dinero para las campañas
presidenciales también dependen de las decisiones que se toman en los
partidos estatales y locales. No hay un solo grupo de funcionarios nacionales

146
ADMINISTRACION PUBLICA
poco enérgico del partido de oposici6n, puede seleccionarse por encima de
un compañero de partido, si el puesto exige una competencia especial. A veces,
un jefe del ejecutivo se siente obligado a "equilibrar" su administración
al nombrar a un miembro del partido oponente a un puesto importante.
La maquinaria po/ftica
La maquinaria es una especie de partido poi rtico, con una fuerte disciplina
y la tradici6n de utilizar su control de los cargos de elección para designar V
regular al personal de las dependencias administrativas. Nunca fueron tfpicas
de organizaciones partidistas y, en la actualidad, parecen estar disminuyendo
en número.
Para que un partido pueda funcionar como maquinaria bien disciplinada,
parecen necesarios ciertos recursos. Primero, debe haber un gran número de
votantes que desean tales cosas como empleos, alimentos, ayuda para encontrar
un lugar donde vivir, asistencia en momentos de problemas con la poliera,
pagos de beneficencia, o ayuda para llenar las formas necesarias a fin de
obtener estos. Los votantes que sostienen una maquinaria tienen sólo un interés
secundario en los valores de los reformadores de la clase media, las formas
correctas de gobierno, la eficiencia para dirigir los asuntos públicos, la adrninistraci6n
profesional y los procedimientos limpios en las elecciones. Segundo,
una maquinaria necesita también recursos para recompensar a sus
votantes y a sus empleados. Esas recompensas incluyen dinero, empleos en el
gobierno y designaciones para cargos de elecci6n. Las maquinarias ofrecen
protecci6n para el contrabando, el juego, los estupefacientes y la prostituci6n.
También pueden recibir pagos de las compañlas que realizan negocios con el
gobierno o que necesitan una posici6n legal especial para poder servir al público.
Las maquinariás se ganaron su reputación de instrumentos de peculado y
corrupción, debido en parte, a acusaciones que predeterminan los resultados
de las elecciones, en parte, por su protección a elementos criminales y tamo
bién en parte, por su favoritismo por distribuir beneficios entre determinados
grupos o individuos. Muchos poi [ticos partidarios de las maquinarias pretenden
que hay una diferencia entre el "peculado honesto" y el "peculado
sucio". El peculado honesto incluye el uso de información y poder para apro-
"

IRA SHARKANSKY 151
y puestos por designación, más que en la realización de deseos normativos.
Aceptan esta limitación debido a su incapacidad para controlar a los votantes,
los candidatos o los miembros del partido que ocupan cargos. Hay pocas'
cosas que puedan asegurar al líder de un partido.que sus miembros -incluso
en el cuadro directivo- están unidos en cuestiones políticas importantes.
Una "maquinaria" poi ítica es una organización partidista que combina un
control disciplinado de las unidades ejecutivas legislativas y administrativas,
por lo común en los gobiernos locales; sin embargo, la maquinaria es una
característica rara y cada vez menos importante en la política norteamericana.
Su decadencia refleja varios cambios políticos y sociales que han eliminado
los tipos de recursos que necesitaba la maquinaria clásica. El desarrollo de
los sistemas de méritos y la expansión de los servicios públicos que requieren
personal técnico y profesional, eliminaron el control ejercido por la maquinaria
sobre los empleos del gobierno que podían recompensar a gran número de
votantes y trabajadores. Además, cuando el gobierno federal proporcionó
ayudas masivas en dinero a los menesterosos, para la obtención de empleos y
la preparación de compensaciones de desempleo, programas de retiro y de
viviendas públicas a bajo costo, las maquinarias perdieron el control sobre los
beneficios de la seguridad social.
las dependencias administrativas no son pasivas en sus relaciones con los
G.iudadanos. Buscan activamente el apoyo de grupos de intereses; tratan de
conquistar partidarios para sus propios programas en las ramas ejecutiva, legislativa,
y reúnen informes sobre las condiciones sociales y económicas y
respecto a los problemas que pudieran mejorar los servicios públicos. AM,algunos
de los "insumos" que parecen proceder del medio ambiente del sistema
administrativo, son en realidad solicitados por los mismos administradores.

IRA SHARKANSKY
DEBILIDAD LEGISLATIVA
Los principales problemas a que se enfrenta la legislatura son la fragmentación
de sus energías y una carencia de información sobre las cuestiones normativas.
Fragmentación es un término general que cubre gran número de dificultades:
la difusión de recursos legislativos en dos cámaras que duplican
sus responsabilidades mutuas; ra- difusión de los intereses de los miembros entre
.. establecimiento de norma y otras numerosas responsabilidades, y el
no aceptar ra disciplina de ningún mecanismo integrador que pueda coordinarlos.
La información que reúne la legislatura es impresionante por derecho propio;
pero es deficiente en comparación con la reunida por las dependencias
administrativas y con lo que parece ser necesario para el control de la administración.
Aparte de formular las normas o supervisar los programas en curso, los legisladoresdeben
también atender a los electores que desean ayuda para tratar
Con las dependencias administrativas. Los legisladores sirven también a los gobiernos
locales; estos concertan citas para los funcionarios locales con las dependencias
federales y, con frecuencia, asisten personalmente a las reuniones.
Al nivel estatal, los legisladores presentan leyes locales ante la legislatura,
prestan testimonio en defensa de las necesidades de su comunidad y promueven
las leyes ante los comités. Los legisladores deben también prestar atención
a sus propias carreras poi íticas. Muchas de sus actividades de servicio tienen
consecuencias en. ese terreno; siempre que un legislador ayuda a un elector
o a un gobierno local, puede esperar cierta, buena voluntad en correspondencia.
Hay otros deberes que se relacionan más directamente con 'ta reelección
e incluyen compromisos para pronunciar discursos y giras por sus jurisdicciones.
Mientras que tos legisladores distribuyen sus energías entre un número de
actividades, los administradores concentran las suyas en los asuntos de una
sola dependencia o de: un solo programa. Pocos legisladores·tienen conocímientos
suficientes para responder a toda la gama de sus responsabilidades.
la mayoría se contentan con desempeñar una función "general" ·al supePlisar
a los "especialistas" en la organización administrativa.
La dependencia irifQrmanVéI de la legislatura se revela enlosprocedtmíentos
usados para esclarecer las opiniones de los administraáores sobre leyes
153

154
ADMINI5TRACION PUBLICA
propuestas. Muchas de estas leyes se originan en el departamento que recibirá
la responsabilidad de administración del programa. Un legislador confía sus
propias ideas a la administración, para sugerencias y cambios.
FUENTES DE PODER LEGISLATIVO
Los comités legislativos proporcionan oportunidades de especialización
equiparable a la de las unidades administrativas. La autoridad de un comité
usualmente incluye control sobre un número de unidades administrativas que
se dedican a un conjunto relacionado de programas. Los privilegios de antigüedad
protegen el puesto de un miembro en su comité y le permiten acumular
información en el curso de íos años. Los ayudantes profesionales de estado
mayor reúnen informes para los miembros del comité, llevan a cabo
audiencias formales, redactan legislación y escriben informes del comité.
Las legislaturas estatales no están tan bien equipadas. Muchas de ellas carecen
de garantías de antigüedad y, como resultado de ello, los miembros
pasan de un comité a otro y pierden los beneficios de la información obtenida
en sesiones anteriores. La ayuda del estado mayor y las futuras oportunidades
poi íticas para los legisladores en muchos estados son también inferiores a las
de aquellas de los congresistas. En otros estados, los legisladores no poseen
oficinas ni secretarios propios y sin las oportunidades de incrementar su conocimiento
especial los legisladores estatales dependerán probablemente de las
recomendaciones normativas de las dependencias administrativas.
'Sin embargo, incluso cuando dependen de la información de los administradores,
los legisladores pueden influenciar el establecimiento de normas.
Cuando la legislatura se niega a aceptar la proposición de un administrador,
éste puede encontrarse impotente. Los administradores temen la última decisión
negativa de la legislatura y tratan de anticiparse y de adaptarse a los deseos
de los legisladores. Además, ningún administrador sabe cuando un comité
legislativo empezará a investigar sus asuntos y cuando decidirá concentrarse
en controlar su dependencia. Algunas unidades administrativas reciben
revistas exhaustivas y de sus experiencias les advierten a otras unidades de
lo que podría suceder. Si un administrador pierde el respeto y la confianza
con los comités legislativos principales, también perderá su posición ante

IRA SHARKANSKY 155
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sus superiores en su dependencia o en otros departamentos de la rama ejecutiva.
Si la legislatura estuviera siempre de acuerdo con las recomendaciones de la
administración, entonces las dependencias gubernamentales no trabajarían
tan duro en convencer a los legisladores de que las nuevas proposiciones merecen
respaldo. La rama legislativa dependía considerablemente de las recomendaciones
de la administración y existen ciertas tácticas que utilizan
los administradores para apoyar sus propias recomendaciones y son:
1. Visitas personales a miembros individuales del consejo;
2. Una liberación continua de material escrito sobre las leyes interesantes
para la administración;
3. El uso de periódicos, la oficina del alcalde, grupos de intereses y ciudadanos
privados prestigiosos para comunicarse de manera circunspecta
con el consejo, y
4. La presentación cuidadosamente oportuna de ciertas proposiciones importantes
de acuerdo con las crisis de la comunidad, que pueden real·
zar su valor.
DEBILIDAD EJECUTIVA
El presidente tiene el control sobre la mayor parte de las unidades administrativas
del gobierno federal; pero hay numerosas excepciones formales y deficiencias
poi íticas. Las excepciones normales limitan su poder de designanación.
Por ejemplo, debido a que los miembros de las comisiones reguladoras
independientes tienen plazos fijos de servicios, el ejecutivo encuentra limitaciones
en sus poderes de despido. Asimismo, debe compartir la mayor
parte de las designaciones con el Senado. En general, esto no es ningún problema;
pero la oposición del Senado ha obligado ya a los presidentes a retirar
algunas nominaciones importantes. La principal inhibición formal que pesa
sobre el presidente se debe a su necesidad de compartir los papeles de iniciación
de normas y supervisión con la legislatura. Un comité no cooperativo,
en cada cámara, puede impedir que una proposición presidencial sea tomada
en consideración por todo el cuerpo. También un comité puede apoyar a un

IRA SHARKANSKY 157
costos públicos involucrados pueden conducirlos a conceder todo a la admi·
nistración, excepto sus intereses m. vitales.
La posición encumbrada del jefe del ejecutivo le ayuda a aislarse de muchas
decisiones importantes que se toman. Puede tener acceso directo a sus
directores de departamentos; pero no a las oficinas funcionales. A menos que
esté dispuesto a abrirse paso a través de las IIneas jerárquicas de su organigrama,
estará separado de la mayor parte de los encargados del establecimiento
de normas en la administración. En un estudio hecho en 20 oficinas, se descubrió
que sus funcionarios administrativos en jefe habfan servido un total
de 170 años como directores de oficinas; pero s610 se hablan reunido 79 veces
con el presidente. Esto da un promedio de una reunión cada dos años
para cada director de oficina. Esas reuniones incluyen ceremonias y funciones
sociales, asf como también sesiones normativas. Siete de los 20 directores
de oficina no tenfan contacto con el presidente, excepto en ocasiones
sociales o ceremoniales, y dos carecfan de contacto en absoluto.
FUENTES DEL PODER EJECUTIVO
A pesar de los obstáculos, los jefes del ejecutivo tienen ciertos recursos
normativos de que carece la legislatura. La rama ejecutiva está organizada
de tal modo que, al menos es jerárquica. El ejecutivo aislado puede tomar
probablemente decisiones con mayor rapidez y seguridad en la cooperación
de los colegas, que cualquier legislador aislado. Las dependencias de estado
mayor del ejecutivo le proporcionan un nivel de información superior
al que se encuentra directamente disponible para los legisladores. Su posición
como jefe del ejecutivo le ayuda a reclutar a asesores civiles adicionales
en asuntos de interés especial. El jefe del ejecutivo puede atraer también a
la prensa-y por medio de ésta, al público-, de modo que no son posibles
los legisladores individuales. Asf el jefe del ejecutivo puede dominar el establecimiento
de normas, si asf lo escoge.
RELACIONES PRESUPUESTARIAS
El presupuesto se repite cada año o una ve.z cada dos años en el caso de los

IRA SHARKANSKY 159
Los reglamentos formales obligan a las dependencias a aceptar las recomendaciones
sucesivas de la oficina departamental de presupuestos y de la OAP.
Sin embargo, hay ciertas oportunidades para evitar estos y algun...s dependencias
están más preparadas que otras para utilizar estas oportunidades. Para
aquellos quienes están dispuestos, se puede obtener apoyo a un nivel presidencial
durante el período de formulaci6n del presupuesto. Posteriormente, el
apoyo se obtiene de los grupos de intereses o de los legisladores en los subcomités
del Congreso.
El presidente no tiene un papel de participación continuo en la formulaci6n
de los presupuestos de las dependencias, pero puede revisar las decisiones
que toma la OAP y escuchar apelaciones de parte de las dependencias. Estas
pueden tratar de atraer la atención del presidente por medio de influyentes o
de organizaciones que utilizan su servicio. Sin embargo, ciertas dependencias
tienen un sentimiento de que cada una de ellas es parte del "equipo del presidente".
Acción del Congreso
Los presupuestos de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes
se asignan a subcomités especializados de los Comités de Asignaciones
de la Cámara de Representantes. La Cámara examina los presupuestos antes
de que lo haga el Senado, debido a la costumbre y a la interpretación de una
disposición constitucional que da a la Cámara preferencia en las cuestiones
monetarias. En la etapa del Congreso, hay oportunidad para que las dependencias
impulsivas indiquen cuáles son sus verdaderos deseos. Aunque va en
contra de las regulaciones el pedir al Congreso fondos que no hayan sido recomendados
por la OAP, es correcto que las dependencias respondan con
exactitud cuando algún legislador les hace preguntas sobre sus "necesidades
reales". Una dependencia que desea un presupuesto mayor que el recomendado,
puede hacer que la interrogue un legislador cooperativo -quizá por intermedio
de un grupo de intereses aliado.
Cuando los subcomités de asignaciones examinan los presupuestos de las
dependencias, parecen mostrarse más cuidadosos al investigar a las dependencias
más impulsivas. Los miembros de los subcomités hacen preguntas y
tienen más probabilidades de pedir que dichas dependencias justifiquen

160
ADMINISTRACION PUBLICA
ciertas porciones de sus peticiones; es más veros(miI que le pregunten al secretario
del departamento y al subsecretario de presupuestos sobre los Presupuestos
de la dependencia y tienen más probabilidades de reducir las peticiones
de la misma y añadir restricciones al uso que haga de sus fondos.
Asf pues, las dependencias impulsivas reciben un tratamiento duro por parte
del Congreso; sin embargo, generalmente, pueden incrementar sus presupuestos
más que las trmidas.
Ejecución del presupuesto
En realidad, es la OAP la que dice la última palabra con respecto a las erogaciones
de una dependencia ya que distribuye los fondos por lo que el Congreso
votó. La OAP no puede incrementar las asignaciones para una dependencia
por encima de la cifra aprobada por el Congreso; pero puede reducir
la asignación de la dependencia bajo ciertas condiciones tales como: para
cambiar el exceso de trabajo de la dependencia o el de influenciar las medidas
gubernamentales para ahorrar dinero.
La naturaleza de las decisiones presupuestarias
El incrementalismo es la principal característica de las decisiones presupuestarias,
tanto en el gobierno federal como en los estatales. Su regla principai
es: las decisiones previas son generalmente legítimas; por lo tanto, se
concentran sobre los incrementos de crecimiento requeridos.
Los encargados del presupuesto y los revisores empiezan en "base" a las
erogaciones que establecen las decisiones anteriores. Todos tienden a pensar
de acuerdo a un porcentaje de incremento en las decisiones presupuestarias
pasadas. Como se pudiera esperar, los que hacían los gastos comúnmente solicitaban
incrementos mayores que los que los revisores de presupuestos concederían.
Los gobiernos estatales proporcionan un laboratorio útil para la observación
y el análisis de los presupuestos incrementales. La multiplicidad de condiciones
ofrece oportunidad para ver qué tipo de situaciones hacen surgir
cuáles variedades de incrementalismo.
Como en el presupuesto federal, el ingrediente común del incrementalismo

IRA SHARKANSKY 161
en los gobiernos estatales es una fijación en el incremento entre las decisiones
tomadas previamente y la petición en curso. El personal estatal parece sentirse
más fascinado por el incremento en el presupuesto que los empleados federales.
Los estudios indican que los revisores del presupuesto federal a veces
ponen objeciones a la substancia de los programas que se van a adquirir con
el incremento. Sin embargo, un estudio sobre los encargados de la toma de
decisiones indica que virtualmente no se le presta atención a la substancia del
programa del que se trata. Hay varias explicaciones posibles y son: las oficinas
centrales de presupuestos de los gobiernos estatales tienen menos capacidad
para investigar que la OAP federal, por consiguiente, sus encuestas deben ser
menos completas; los legisladores estatales poseen menos ayuda de personal
que los congresistas; y debido a que muchas legislaturas estatales no tienen sistemas
de antigüedad bien desarrollados, los miembros de los comités de designaciones
estatales no tienen probabilidades de adquirir la experiencia que
se necesita para los juicios exactos acerca de la substancia de los programas.
El presupuesto incremental no se muestra igualmente conservador en todos
los campos de las actividades del gobierno. La extensi6n de las peticiones
de una dependencia, las recomendaciones del gobernador y las acciones subsecuentes
de las legislaturas del estado indican cómo las decisiones sobre el presupuesto
estatal se hacen en una forma incremental.
Las fuentes del incrementalismo
Hay varias razones para la popularidad del presupuesto incremental y una
de ellas es el atractivo de la rutina en comparación con la revisión total de
todo el presupuesto. El considerar todos los renglones del presupuesto es casi
imposible; el examinar cada sección críticamente abriría a cada uno a una
controversia continua. Ni los administradores ni los clientes podrían depender
en la continuación de los programas existentes; aún más, eso requeriría
de recursos extraordinarios sólo para supervisar cada parte de cada programa
de la dependencia y el preparar la información necesaria para una decisión
anual.
Otra razón para el presupuesto incremental yace en los compromisos incluidos
en cada presupuesto. Algunas partes del presupuesto de una dependencia
se pueden gastar solamente para ciertos propósitos. Existen también

IRA SHARKANSKY 163
cer opiniones en lo relativo a su "eficiencia". Aunque la OGC no puede parar
las erogaciones que encuentra que son ineficientes, sí informa a los administradores,
al Congreso y a la prensa acerca de las ineficiencias y así se transforma
en una fuerza principal que los administradores del programa deben reconocer.
Los informes de operaciones ilegales o ineficientes son bienvenidos por el
presidente, la Oficina de Administración- y Presupuestos y por los superiores
administrativos, quienes están interesados en la información confiable acerca
de las actividades de sus subordinados. No obstante, hay veces en que la información
acerca de los programas de la dependencia se le niega a la OGC
por medio de funcionarios quienes declaran tener "privilegios del ejecutivo"
y la necesidad de mantener ciertos negocios dentro de la administración. A
los administradores que citan estas protecciones, la OGC es un arma del
Congreso que -con cierta información a su disposici6n- ayudaría a los legisladores
a obtener ventajas indeseables en la batalla continua de las dos ramas
constitucionales sobre la separación de poderes.
La OGC es un instrumento principal del Congreso al negociar con las dependencias
administrativas. Sin embargo, la OGC no es la representante bien
controlada de una legislatura unida. Algunos congresistas quieren que la
OGCsea más agresiva al controlar a los departamentos administrativos, y algunos
sienten que la OGC ya ha ido más allá de sus limitaciones para los administradores.
La OGC ha demostrado suficiente independencia tanto de los
congresistas como de la rama ejecutiva que se debe considerar como una fuente
importante y diferente de insumas en el sistema administrativo.
RESUMEN
Este capítulo se ha enfocado"sobre las relaciones de insumos entre las
ramas legislativa y ejecutiva y el proceso deconversión del sistema administrativo.
Estos insumas incluyen directivas formales y expresiones de deseos, además
de la autoridad para gastar dinero, contratar personal y llevar a cabo los
pro§ramas. Muchas de las proposiciones identificadas como servicios de las
dependencias administrativas en el capítulo 11 proporcionan la substancia de
'as decisiones que se transforman en insumas por los legisladores y los eje­
CUtivos. Este proceso circular indica la dependencia de los funcionarios

I
CAPITULO 10
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
Todos los gobiernos principales del mundo tienen una unidad central y
otras locales de gobierno; no obstante, un acuerdo "federal" se distingue
porque prevé ciertas seguridades para ambos niveles de gobierno. En algunos
aspectos el gobierno nacional -o federal- tiene prerrogativas reservadas
en exclusiva. Sin embargo, esto no significa que los estados son las creaturas
del gobierno nacional.
Aunque esta estructura ayuda a proteger los intereses de los gobiernos
estatales, no protege al gobierno local de los gobiernos nacional o estatal.
Las ciudades son sin duda las creaturas de sus gobiernos estatales, están sometidas
a todas las restricciones o las libertades que se encuentren en las constituciones
o leyes de sus estados. Sin embargo, afortunadamente los gobiernos
locales, lo mismo que los estatales, se aprovechan de las costumbres poi Iticas
que respetan el control local.
La mezcla de las responsabilidades gubernamentales aumenta la importancia
del federalismo para el sistema administrativo. No hay ninguna actividad
interna importante que sea desempeñada o financiada exclusivamente por el
gobierno federal, los estatales o los locales. La educación, las carreteras, la
beneficencia, la sanidad, los recursos naturales y la seguridad pública consumen
la mayoría de los gastos nacionales y todas se financian con una como
binación del dinero federal, estatal y local.

168
EL FEDERALISMO Y LOS ADMINISTRADORES
ADMINISTRACION PUBLICA
La combinación de una estructura federal, los valores polítlcos localistas
y la participaci6n en las responsabilidades de los principales servicios internos,
significa que los administradores de cualquiera de los niveles de gobierno producen
servicios para participantes de otros niveles y deben estar preparados
para recibir los insumos procedentes de ellos. Las concesiones federales y los
requisitos de proqramas son servicios de dependencias federales; pero son insumos
para las unidades administrativas estatales y locales. El administrador
federal debe negociar con los administradores, ejecutivos, legisladores y [ueces
de cada estado y gobierno local que recibe ayuda financiera, información
o asesoría de su dependencia. El administrador federal debe escuchar de los
funcionarios estatales y locales directamente o a través de los legisladores federales
o de los grupos de intereses. los administradores estatales y locales envían
solicitudes, demandas o apelaciones a la dependencia federal, la legislatura,
el ejecutivo o el judicial. A su vez, los administradores estatales proporcionan
a las dependencias locales fondos, información, asesorfa y normas para
los programas.
Algunas relaciones intergubernamentales no involucran a las unidades que
son "superiores" o "subordinadas" entre sí. Relacionan a los administradores
de los diferentes gobiernos estatales o de los diversos gobiernos locales. Estas
relaciones "horizontales" son importantes al llevar -o impedir- las reformas
de los programas de un conjunto poi hico a otro.
AYUDAS FEDERALES PARA lOS GOBIERNOS
ESTATALES Y LOCALES
Las concesiones federales para ayudar a los programas particulares de un
estado o de un lugar han atraído la atención más que otras formas de relaciones
entre los administradores federales, estatales y locales. Aunque las
concesiones probablemente representan los recursos tangibles más grandes
en las relaciones intergubernamentales, no son la única causa de que haya relaciones.
Otros tipos de ayuda financiera incluyen a los préstamos federales,
las garantías de préstamos obtenidos de fuentes financieras normales, los irn-

170 ADMINI5TRACION PUBLICA
particular, por lo tanto así se afecta la rapidez de su adopción, Cuando los
congresistas desean que todos los estados adopten un programa nuevo, colo­
can la contribución federal a un nivel irresistible.
Algunos desarrollos en los programas federales de concesiones pueden
afectar aún más las relaciones entre los administradores federales, estatales
y locales, por ejemplo, el uso incrementante de las concesiones de "proyec­
to". Estas requieren la aprobación federal de las solicitudes estatales o lo­
cales, sobre una base de proyecto por proyecto. Se diferencian de las conce­
siones de programa, que proporcionan fondos a las dependencias estatales o
locales de acuerdo a una fórmula establecida por el Congreso o la administraci6n.
De acuerdo con una concesión de programa, las decisiones relativas a
proyectos individuales se dejan a la discreción de las dependencias estatales o
locales. El énfasis creciente en los proyectos de concesiones pueden aumentar
la influencia de los administradores federales y reducir la de los estatales y locales.
En contraste, también ha habido un apoyo creciente para las concesiones
de "bloque". Estas financian una extensa funci6n del gobiemo y deja a la dependencia
receptora con autoridad sobre actividades específicas. Estas concesiones
son atractivas para los administradores estatales y locales, quienes desean
tanto un incremento en el apoyo federal como una oportunidad para
decidir sobre sus propias prioridades. Sin embargo, algunas personas sienten
que ,la mayoría de los administradores estatales y locales son irresponsables
y harían uso inadecuado de los fondos.
No puede discutirse el hecho de que las concesiones federales de ayuda
se han incrementado con el paso de los años; pero el aspecto del crecimiento
varía con las técnicas utilizadas para medirlo. Aunque las concesiones federales
se han expandido, las dependencias locales y estatales todavía reciben la
mayor parte de sus recursos financieros de sus propias fuentes.
Otras ayudas federales
Las concesiones son sólo uno entre diversos métodos que las dependencias
federales utilizan para proporcionar recursos a las estatales y locales. Algunos
de ellos se mezclan con concesiones para proporcionar opciones diferentes
dentro de un mismo programa básico. Por ejemplo, en el programa de vivien-

IRA SHARKANSKY 171
das públicas, una garantía federal para los préstamos obtenidos en el mercado
privado respalda en conjunto a la mayoría de los costos de proyectos, mientras
que una concesión satisface los costos adicionales. Por medio de ciertos
programas, se ofrece un préstamo directo de Hacienda.
La ayuda federal a los gobiernos estatales y locales está incluida en el código
de impuestos sobre la renta. Al calcular los ingresos sujetos a imposición
federal, un ciudadano puede deducir todas las cantidades pagadas como impuestos
estatales o locales sobre la renta, las ventas, los consumos o la propiedad;
esta disposición hace que sea más ligera la carga de los impuestos estatales
o locales. Además, los ingresos recibidos por concepto de intereses
sobre bonos del gobierno estatal o local no se encuentran sujetos a imposición
federal; esto permite que las dependencias estatales y locales paguen
tasas de interés menores que las comerciales, por los préstamos de dinero que
toman.
Otros programas federales proporcionan formas sutiles de ayuda a las dependencias
administrativas estatales o locales, al distribuir los beneficios
federales a instituciones o ciudadanos privados que de otra forma necesitarían
ser provistos por los estados o las ciudades. Estos incluyen concesiones
para estudiantes, las asignaciones federales, los préstamos o los acuerdos
sobre los anteriores para las universidades para las instalaciones y el equipo.
Muchos "contratos federales de investigaciones" proporcionan también ayuda
financiera a las universidades; permiten que los investigadores contraten
a estudiantes como ayudantes y que sostengan investigaciones complejas.
En adición a esto, el proqrarna federal de seguridad social puede disminuir
las demandas sobre los programas estatales y locales de salubridad y asistencia
pública.
La Comisión Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales es una dependencia
de investigaciones del gobierno federal, que tiene como finalidad brindar
información y ayuda técnica a los' gobiernos estatales y locales y facilitar
la administración de programas federales, del modo que liesulte más conveniente
para los estados o las localidades. Esta Comisión incluye a 23 funcionarios
del gobierno federal, los estatales y los locales, además de 3 miembros
que representan al público. Un personal profesional realiza análisis detallados
y prepara recomendaciones para que sean revisadas por los comisionados.

172
AYUDAS ESTATALES A
GOBIERNOS LOCALES
ADMINI5TRACION PUBLICA
Las ayudas estatales a las localidades incluyen muchos de los mecanismos
que se encuentran presentes en las ayudas federales a los gobiernos estatales
y locales; sin embargo, las ayudas estatales hacen hincapié en los impuestos
compartidos y las concesiones "en bloque", más que en las concesiones de
ayuda para programas específicos. Una porci6n fija de los impuestos compartidos'
regresa al gobierno local en cuya jurisdicci6n se recaudaron. Las concesiones
de bloque y los impuestos compartidos, que utilizan la mayoría de
los Estados, proporcionan más libertad a los gobiernos locales que las concesiones
federales de ayuda. No se conceden para proyectos específicos ni en
respuesta a solicitudes detalladas. Van automáticamente a !os gobiernos locales,
sobre la base de ciertos criterios y pueden ser utilizados para cualquier
programa, dentro de una función generalizada como "carreteras y calles",
"educación" o para el sostenimiento de cualesquiera de las actividades gubernamentales.
Las ayudas estatales son generalmente "libres" y no requieren
ninguna correspondencia de determinada proporción de ingresos recaudados
localmente.
Los gobiernos estatales utilizan una gran variédad de criterios para asignar
ayudas financieras a cada gobierno local. Algunos redistribuyen recursos
económicos de las comunidades ricas a las pobres; otros se limitan a reintegrar
a una comunidad cierta proporción del impuesto estatal recaudado en ella;
otros recompensan a las comunidades que demuestran haber realizado algún
esfuerzo para utilizar sus propios recursos con el fin de sostener un programa;
todavía otros conceden fondos "equitativamente", de acuerdo con un criterio
arbitrario como el de la población, y otros más utilizan consideraciones especiales
qué reconocen situaciones de emergencia y acuerdos tomados entre las
dependencias estatales y locales. Los gobiernos estatales varían en los tipos
de servicios que proporcionan directamente y los tipos de estos que dejan
en manos de las autoridades locales. Por ejemplo, en la educación, algunos go·
biernos estatales pagan todo el costo de apoyar a las universidades públicas;
otros proporcionan s610 algunos de los costos. En la asistencia pública, algunos
gobiernos estatales pagan toda la ayuda que no cubren las concesiones
federales; otros estados comparten estos costos con los gobiernos locales.

IRA SHARKANSKY
RELACIONES "HORIZONTALES"
En adici6n a las asociaciones "verticales" entre los administradores federales,
estatales y locales, también hay muchas relaciones "horizontales" entre
administradores en el mismo nivel. Las relaciones verticales se enfocan en
dar y recibir ayuda financiera, pero hay un solo estfmulo para las relaciones
horizontales, que var(an con la situación. Incluyen "federaciones" y "grupos
compactos" -o acuerdos- que permiten la administración conjunta de los
servicios públicos; los acuerdos para compartir información o ayuda técnica;
la legislación que permite a los ciudadanos de un área que reciban ciertos
servicios dentro de otra área; y organizaciones que ayudan a los funcionarios
gubernamentales a desarrollar soluciones para problemas comunes. Los funcionarios
en las dependencias administrativas o en las ramas legislativa o ejecutiva
generalmente toman la delantera al formular los arreglos intergubernamentales.
Sin embargo, en ocasiones, los ciudadanos interesados imponen las
uniones interqubernamentales en los funcionarios quienes no quieran ceder su
independencia.
CAUSAS DE LAS RELACIONES HORIZONTALES
las zonas metropolitanas son los Jugares en que se establecen con mayor
frecuencia relaciones horizontales entre unidades administrativas, lo que es
un reflejo de la gran densidad de población y de las demandas de normas
que genera, además de la característica evidente de la existencia de muchos
gobiernos separados, cada uno de los cuales tiene una organización administrativa
cuyos actos, en parte, dependen de las actividades desarrolladas en
otra. Hay ciertos servicios públicos que pueden prestarse con mayor eficiencia
si se administran de acuerdo a una base conjunta que si se presentan en muchas
unidades separadas. Si las unidades de servicios son suficientemente
grandes, pueden emplear a diversos especialistas necesarios para proporcionar
un servicio completo y competente -bibliotecas, zoológicos, recolecciónde
la basura, protección policfaca y de bomberos, abastecimiento de agua, aeropuertos.
Cada uno de estos se pueden administrar en una forma más eficiente
y más económicamente financiados si se usa algún grado de cooperación. Los
173

IRA SHARKANSKY
I
INSTRUMENTOS DE RELACIONES
HORIZONTALES
Los dispositivos que diferentes administradores estatales o locales desarrollan
para resolver sus problemas comunes, con frecuencia son informales y
están destinados simplemente a mantenerlos mutuamente en contacto, para
que así puedan compartir informaciones y cooperar en ciertas actividades.
Sin embargo, ciertos dispositivos son muy detallados e incluyen compromisos
formales de varios gobiernos estatales o locales y quizá del gobierno federal
o de uno extranjero.
En algunos lugares, estos dispositivos llamados "federaciones" o "consolidaciones"
son los gobiernos con finalidades generales que proporcionan una
gama completa de servicios en toda la zona metropolitana. En otros lugares
existen unidades gubernamentales que pueden manejar solamente algunas
funciones, al dejar muchas responsabilidades a los gobiernos ya existentes de
municipalidades y condados. La mayoría de las grandes zonas metropolitanas
tienen "distritos especiales" que proporcionan servicios tales como educación
primaria y secundaria, agua y alcantarillado, recolección de basura, protección
policiaca y/o contra los incendios, parques, transportes o bibliotecas. Un
distrito puede incluir varias zonas metropolitanas o una combinación de áreas
rurales y metropolitanas.
Aunque los distritos pueden proporcionar servicios individuales de acuerdo
a una base económica, no reducen la confusión o las desigualdades que surgen
de la existencia de muchas unidades gubernamentales por separado. Ni siquiera
la mayoría de los ciudadanos sabe en qué distrito reside, y aún menos
cómo pueden influenciar a las normas en su distrito.
Para muchos reformadores, la estructura más manejable para una gran área
metropolitana es un gobierno amplio con fines extensivos que elimina los diferentes
municipios y distritos especiales. Tal gobierno podría extender sus
poderes sobre los impuestos a toda la comunidad comercial, residencial o industrial
y responder a las demandas de servicios de toda la población. Aunque
se han propuesto varias de estas reformas, pocas han tenido éxito con los votantes,
ya que las anteriores amenazan a demasiados intereses. Se oponen a
ellas, los propietarios de casas de la clase media, que se mudaron a los suburbias,
huyendo de los problemas del centro de la ciudad; los hombres de ne-
175

776 ADMINISTRACION PUBLICA
gocios cuyos impuestos en las municipalidades pequeñas son bajos y muchas
funciones del gobierno, que perderían su categoría como líderes de las pequeñas
comunidades.
Cuando una zona metropolitana se extiende sobre más de un estado, puede
ser necesario formalizar acuerdos intergubernamentales como "pactos interéstatales".
Estos pueden definirse por medio de una legislación aceptable para
los funcionarios de cada uno de los estados involucrados y para el Congreso.
Algunos estados comprometen a los administradores para que compartan
la información. Los funcionarios fiscales de diferentes estados y del gobierno
federal comparten información acerca de los individuos que se trasladan de
un estado? otro, o sobre empresas de negocios que operan en muchos estados.
Los informes que presenta un individuo o empresa para los impuestos
estatales o federales puede ser constatado por más de una dependencia.
Las organizaciones nacionales y regionales de los funcionarios estatales y
locales representan las relaciones horizontales que son tan importantes como
las informales. Estas organizaciones reúnen a sus miembros en juntas perlódicas,
a veces, para compilar información y redactar documentos de toma de
posici6n con respecto a temas de interés común.
Las organizaciones de administradores son importantes no solamente como
un sistema de comunicaciones intergubernamentales sino como instrumentos
para presentar las demandas de los administradores a otros funcionarios
del .gobierno.
REALIDADES MIXTAS
Las relaciones entre las dependencias administrativas no son siempre "verticales"
u "horizontales", ya que son el resultado de problemas específicos
que afectan a varios gobiernos y a veces combinan las características "horizontales"
con Ias-"verticales".
Las relaciones "triangulares" también pueden desarrollarse involucrando a
dos gobiernos locales con una dependencia federal (o estatal), o dos dependencias
federales (o estatales) con un solo gobierno local. Las áreas vecinas
pueden también desarrollar un programa conjunto con una concesión federal;
o un conjunto de programas locales pueden recibir apoyo de diferentes con-

IRA SHARKANSKY 177
cesiones federales que ofrecen las diversas dependencias. Las relaciones también
pueden desarrollarse entre un número de dependencias federales, estatales
o locales que tengan un interés común en un problema particular.
Además las dependencias a niveles más altos del gobierno no necesariamente
controlan a aquel/as de los niveles más bajos. Las comisiones locales
pueden controlar a los programas federales, las cuales operan con una independencia
substancial. Aunque hay extensiones de la organización federal administrativa,
la mezcla de consideraciones locales con las normas federales
no necesariamente significan un control federal.
Un estudio de fas relaciones intergubernamentales en 1966, descubrió las
siguientes metas:
1. El deseo de una dependencia de hacer la vida más agradable y conveniente
para su conjunto de trabajadores;
2. La preocupación de una dependencia porque los proyectos iniciados
por otras unidades puedan afectar a sus propios programas;
3. El deseo de una dependencia de apoyar sus propios proyectos con los
recursos controlados por otros gobiernos;
4. El deseo de la dependencia de proteger los intereses de sus clientes contra
los trastornos ocasionados por los proyectos de otros g()biernos;
5. El deseo de los administradores de una dependencia de establecer una
relación con otras unidades de gobierno, y
6. El reconocimiento por el personal de una dependencia de que dispone
de un excedente de recursos que pudieran ser valiosos para otras unidades
de gobierno.
No hay una sola forma sencilla de que se guren las relaciones intergubernamentales,
ni las rutinas formales prescriben claramente como los administradores
de un gobierno pueden negociar con los funcionarios de otro. Además
ninguna "instancia" principal de las relacionesintergubernamentales
se puede considerar como un solo evento, sino que son una serie de reuniones,
de conversaciones telefónicas, mensajes y acuerdos extraoficiales o formales.
A veces, las decisiones de un gobierno pueden influenciar a otro cuando no
existe contacto real -que es lo que ocurre cuando un administrador basa
una decisión en la anticipación de una respuesta que será hecha por funcionanarios
de otras unidades.

178
RESUMEN
ADMINISTRACION PUBLICA
los administradores de todos los niveles- del gobierno tratan de influir en
las decisiones de las dependencias administrativas situadas en otros niveles.
Varios tipos de ayuda intergubernamental reúnen recursos del gobierno federal,
de los estatales y de los locales para el sostenimiento de todos los servicios
internos que son los más importantes. Hay participantes de cada nivel de
gobierno que resienten el efecto de las decisiones tomadas en dependencias
administrativas de todos los niveles.
Hay numerosas formas de relaciones intergubernamentales. Muchas de ellas
implican ayudas financieras, e incluso, las que no son claramente financieras
tienen' importancia económica para los participantes como: concesiones; impuestos
compartidos; créditos fiscales;disposiciones de los impuestos sobre la
renta; la estipulación directa de servicios de un gobierno a los ciudadanos de
otro; ayuda técnica; y los lazos informales entre los amigos en diferentes dependencias
o en sociedades profesionales. Los recursos involucrados en las
concesiones federales y en las ayudas estatales para las localidades son importantes,
pero no hay posibilidad de estimar el valor econ6mico de muchos
otros tipos de actividad.
No todas las relaciones intergubernamentales son verticales. Hay muchos
contactos horizontales entre los diferentes estados o localidades. Estos arreglos
no enfatizan la "ayuda" financiera, pero a menudo tienen gran importancia
económica. Hay muchos tipos de cooperación metropolitana, de compactos
interestatales, de acuerdos sobre las estipulaciones de servicios, y de uniones
informales en base a las relaciones de amistad y a través de los funcionarios
del gobierno. Ningún tipo de relación intergubernamental prevalece para
toda época o lugar. Una mezcla de relaciones evoluciona a medida que los
funcionarios y los clientes perciben un interés común en ciertos problemas.
Tales problemas generan tanto relaciones horizontales como verticales entre
las diversas unidades.
Las relaciones intergubernamentales claramente afectan a los gobiernos receptores.
Estos efectos se discuten junto con otros productos de los sistemas
administrativos -en el siguiente Capítulo.

CAPITULO 11
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATfVOS
Algunas dependencias administrativas tienen poca influencia sobre sus propios
servicios. En algunos casos, una dependencia puede trabajar en un proyecto
y "producirlo", aunque el producto no mostrará señas de que alguna
vez se haya involucrado la dependencia con su creación. Cuando algunas dependencias
estatales o locales proporcionan servicios que son establecidos y
controlados por las dependencias federales, puede que no hagan otra cosa más
que los que las instrucciones federales requieren. O una dependencia puede
continuar simplemente con un servicio de acuerdo a los procedimientos que
se diseñaron en el pasado, sin que los funcionarios actuales hagan alguna alteración
en el producto. En otros casos, los administradores pueden ayudar a
crear un nuevo programa, pero principatrnente como una respuesta a las demandas
de los ciudadanos, de los grupos de intereses o de los miembros de
las ramas ejecutiva o legislativa. Otros servicios de las dependencias administrativas
se originan en y están claramente moldeados por las dependencias.
Si una desea promover cambios en los programas administrativos, es importante
saber si aquellos proqrarnas se originaron dentro de las dependencias
o en el medio ambiente. La pregunta acerca del origen verdadero de los servicios
administrativos debe surgir, pero la descripci6n de los anteriores debe
seguir sin una respuesta clara.

180
LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y
LOS SERVICIOS PUBLICaS
ADMINISTRACION PUBLICA
Los servicios públicos incluyen algunos de los productos más tangibles
de las dependencias administrativas, pero ni siquiera ellos pueden medirse con
claridad. Los servicios pueden medirse en diversas formas: por los servicios
que reciben los usuarios; por el mejoramiento en las condiciones de los clientes
como resultado del servicio; por la popularidad de este último entre los
usuarios o de acuerdo con determinadas normas de calidad, establecidas por
una organización de profesionales. En el caso de "servicios" tales como las
manifestaciones patrióticas o religiosas u otros actos simbólicos de los funcionarios
administrativos, su producto puede medirse por las indicaciones de
satisfacción (o de disconformidad) que pueden observarse en la población.
Sin embargo, algunos servicios pueden no responder a las necesidades de los
usuarios de una dependencia, entre los que se encuentran las erogaciones de
la dependencia, el reclutamiento y la selección del personal, el diseño de las
instalaciones físicas y la adquisición de, equipo, pueden no realizar la contribución
esperada a los servicios que presta la dependencia.
Las erogaciones son evidencias más útiles de las normas de la dependencia.
Los gastos por sf solos no satisfacen las demandas populares de servicios,
pero parecen servir para adquirir muchas de las cosas que los producen. La
suficiencia de fondos puede ser una condición por los servicios públicos.
Algunas de las normas que tienen efectos importantes sobre los productos
de servicio, pueden ser independientes de los niveles de erogación.
Por ejemplo, los educadores profesionales predicen que la consolidación
de pequeños distritos se sumará a las capacidades de enseñanza disponibles
para cada alumno y hará aumentar la calidad de los productos de las escuelas.
Los sueldos más altos pueden facilitar la búsqueda de los normadores de la
"combinación correcta" de preparación y alicientes para cada uno de los
puestos importantes de su organización; sin embargo, los sueldos no garantizan,
por sí solos, el éxito en la obtención de un buen personal. En realidad,
la sensibilidad de los directores y su capacidad para utilizar recursos financieros
puede ser la condición clave que pueda o no traducir un buen presupuesto
en un buen personal y, posteriormente, en servicios públicos que satisfagan las
necesidades y los deseos de los clientes o usuarios.

IRA SHARKANSKY 181
Las dimensiones cruciales del equipo y las instalaciones ffsicas pueden
afectar a los productos de servicio. Se puede proporcionar probablemente
una buena educación en instalaciones inadecuadas, si los profesores están motivados
y son flexibles; pero las buenas instalaciones generalmente ayudarán
a que el personal se desenvuelva mejor. Sin embargo, los edificios atractivos
no pueden garantizar el éxito, por sí soros,
LA INFORMACION COMO SERVICIO
Los administradores utilizan varios medios para proporcionar información
e ideas al público. Algunos son anuncios formales, y otros, comunicaciones
destinadas a influir en la opinión publica, mientras que, otros más, son comunicaciones
públicas a otros funcionarios de gobierno, que tengan una función
secundaria de influenciasobre el público. En muchos casos, es difícil separar
el objetivo primario del secundario, en las comunicaciones de los administradores.
Pueden ir dirigidas a otros funcionarios; pero entregarse de tal forma
que garanticen la obtención de cierto apoyo público. Las audiencias administrativas,
y legislativas, los debates legislativos y los procedimientos de los
tribunales, los informes de comisiones investigadoras especiales y las campañas
electorales tienen como finalidad hacer participar al público en los asuntos
gubernamentales.
Ciertos tipos de información pública proceden de los administradores. Las
dependencias describen sus programas con el fin de hacer del conocimiento
público su disponibilidad y los requisitos que deben satisfacer los asuntos en
perspectiva. Ciertas dependencias publican también sus necesidades de nueva
legislación o de mayores asignaciones. Una dependencia puede no comunicar
directamente sus necesidades, sino informar de ellas a ciertos grupos de intereses,
y dejar que lleven a cabo una campaña. Las dependencias proporcionan
también gran parte de la información que emplean los funcionarios electos
en sus declaraciones públicas. Los legisladores y los ejecutivos utilizan a redactores
de discursos;
Los administradores se enfrentan a las acusaciones de quienes creen que se
aprovechan injustamente de las oportunidades que tienen para informar al público.
Por ejemplo, se les acusa de "manejar a la prensa" al dar a conocer a la

182 ADMINISTRACIDN PUBLICA
prensa solamente información que es favorable para la lmagen que quieren
dar a conocer. Sin embargo, hay muchas protecciones que cuidan a los ciudadanos
de las opiniones de los administradores, tal vez la más importante
esté en la existencia de tal variedad de dependencias administrativas y de
personal. No hay ninguna opinión administrativa que vaya sola. Los representantes
de las diversas dependencias administrativas discuten públicamente
con cada interpretación de otra persona acerca de un problema social.
Los legisladores individuales y el jefe del ejecutivo continuamente desaHan
los puntos de vista de la dependencia y proporcionan alternativas adicionales
para que el público las considere.
El público también está protegido por la variedad de fuentes de información
no gubernamentales. La prensa ofrece todos los tipos de información y
de ideas; los individuos también poseen muchas fuentes informales de información,
ya que los amigos, la familia y los compañeros de trabajo proporcionan
información y apoyo para las posiciones opuestas a aquellas que presentaron
los funcionarios del gobierno.
Los administradores envían mucha información a otras ramas del gobierno.
Sin duda alguna, muchos de los servicios de las ramas legislativa y ejecutiva
del gobierno realmente empiezan como servicios de la administración.
Las peticiones de asignaciones, un cambio en las leyes o la asesoría de un
administrador a un miembro de otra rama, son todos productos. Como
se observó anteriormente, los ejecutivos generalmente no están tan bien preparados
profesionalmente como los administradores lo están en su especialidad,
y no poseen oportunidades iguales para emplear todo el tiempo en un aspecto
de la norma pública, por esta razón, la información que procede de los
administradores tiene una influencia especial.
SERVICIOS PARA OTRAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Muchos de los servicios de las dependencias administrativas van directamente
a otras unidades administrativas. En su mayor parte, las "relaciones intergubernamentales"
son relaciones entre administradores de los diferentes niveles
del gobierno. El capftulo 10 describió las diversas formas de relaciones

IRA SHARKANSKY 183
interqabernarnentates: este capftulo considerará los temas adicionales como:
¿Qué gobiernos reciben más ayuda? ¿C6mo afectan los pagos las normas de
los gobiernos receptores? ¿Qué controversias políticas se desarrollan de las relaciones
intergubernamentales? ¿Cuáles son las diferentes actitudes de los
funcionarios en los diversos niveles de gobierno?
¿Qué gobiernos reciben más ayuda?
Los estados rurales con residentes con bajos ingresos son grandes consumídores
de las ayudas federales que están diseñadas para redistribuir el dinero
más equitativamente de las áreas más ricas a las pobres. En adici6n a esto,
los estudios han mostrado que las ciudades que poseen fuertes "maquinarias"
organizacionales poi rticas buscan más ayuda financiera para sus ciudadanos y
lo hacen más rápidamente que las ciudades que tienen fuertes organizaciones
de partido. Las poderosas organizaciones locales de partido comúnmente
han buscado beneficios materiales y un buen partido de gobierno puede buscar
y distribuir los fondos federales rápidamente. Un estudio revela que los
estados que probablemente harán más uso de nuevos programas, son aquellos
que están ya negociando con el problema.
cCárno los pagos afectan a las normas?
Las concesiones pueden afectar las normas de los gobiernos receptores en
tres formas: Pueden estimular una actividad nueva; se pueden unir a esfuerzos
que ya han empezado; y pueden substituir nuevos programas por los
antiguos. Los intentos para definir el efecto real de las ayudas intergubernamentales
al recibirlas los gobiernos no han rendido resultados claros. La
evidencia indica que las erogaciones para cada persona, representadas por los
gobiernos estatales y locales, son altas donde las ayudas federales son también
altas para cada persona. Algunos autores interpretan esto para decir que los
programas federales generalmente estimulan el creciente esfuerzo local y estatal.
Sin embargo, la ayuda que se recibe para un programa se puede substítuir
simplemente por las erogaciones existentes para ese programa y, así, de.
signar el dinero para otros programas. En esta forma, un programa de ayuda
puede ser no solamente un substituto para una actividad a la que ayuda direc-

184 ADMINISTRACION PUBLICA
tamente, sino que, en efecto, ayudar también a otros programas.
Controversias polfticas
Los enormes recursos involucrados en las relaciones intergubernamentales
producen numerosas controversias. Los programas individuales se ven sometidos
a ataques a causa de su costo; a causa de los inconvenientes que representan
para las autoridades estatales o locales -o para los ciudadanos particulares-,
por sus procedimientos administrativos; o a causa de su pretendido
efecto sobre la política o la economía de la jurisdicción beneficiada. Puede
que sea inevitable el hecho de que los programas federales en gran escala ge·
neran diferentes tipos de oposiciones. Su administración final se encuentra
en manos de autoridades estatales o locales y, en algunos casos, de organizaciones
no gubernamentales. Los administradores tienen diferencias en cuanto
a su capacidad y su buena disposición para satisfacer demandas e intereses. Parece
ser que los administradores, por los diversos modos en que plantean y
llevan a cabo sus proyectos,. tienen obligatoriamente que ofender a algunos
de los valores de una localidad y a otros de otros lugares. Los programas federales
destinados a las ciudades pueden plantear programas especiales debido
a la predilección de favorecer a los valores rurales en la poi Itica, Algunos crío
ticos discuten que las relaciones intergubernamentales producen alianzas inadecuadas
entre los administradores federales, estatales y locales. De acuerdo
a este punto de vista, estos grupos de "profesionales" logran una mayor influencia
que los ejecutivos y los legisladores electos.
Otro punto ue vista pone en duda la importancia de las distinciones entre
los intereses que son estrictamente locales y aquellos que son nacionales, con
los funcionarios electos siempre actuando a favor de los intereses locales y los
administradores teniendo una opinión más nacional. La realidad es, de acuerdo
al argumento, que solamente hay pocos temas definidos de una forma
clara que sus seguidores se dividen de acuerdo a los "puntos de vista locales"
y los "puntos de vista nacionales". De hecho, el argumento continúa, los funcionarios
electos generalmente se encuentran divididos en ambos lados de las
controversias, al apoyar a los administradores que están igualmente divididos.

IRA SHARKANSKY
Las actitudes como servicios
Las actitudes de las autoridades estatales y loca/es hacia las relac.ones intergubernamentales
son parte de los servicios de ayudas de parte de las dependencias
federales. Los datos obtenidos muestran una aceptación de los pro­
gramas básicos de ayuda tanto federal como estatal, pero un deseo de cambiar
ciertas características administrativas. Es más posible que los funcionarios
electos ataquen las relaciones intergubernamentales que los administradores.
Los ejecutivos y los legisladores de los gobiernos estatales y locales tienen una
deficiencia en el cercano contacto con las dependencias concesionarias y en la
capacitación profesional que proporciona una unión común entre los administradores
en los diferentes niveles del gobierno.
A pesar del apoyo general para las relaciones intergubernamentales ya existentes,
hay críticas acerca de los procedimientos administrativos que tratan
con tales cosas como los procedimientos presupuestarios, los controles sobre
detalles de la administración del programa, la falta de coordinaci6n entre
los programas federales que afectan a los programas estatales y locales que se
encuentran muy relacionados entre sí y la influencia :le las concesiones federales
al dirigir los recursos estatales y locales para programas que son aptos
para el apoyo federal.
LOS EFECTOS DE LOS SERVICIOS
ADMINISTRATIVOS
Al identificar los diversos servicios de las dependencias administrativas todav
ía quedan preguntas sobre sus efectos en las condiciones sociales y económicas.
¿Funcionan los programas? é Tlenen consecuencias sin metas esperadas?
zGeneran problemas adicionales que regresan a las dependencias administrativas
en otra forma?
Las normas que producen las dependencias administrativas por s í solas no
garantizan resultados, ya que deben interactuar con condiciones sociales y
económicas; las familias pobres obtienen más de los beneficios de las erogaciones
que lo que pagan en impuestos. Sin embargo, en los estados más poderosos
los pobres viven mejor que en los estados que son menos poderosos. En un
•
185

186 ADMINISTRACION PUBLICA
análisis reciente, Fry y Winters mostraron que los estados que poseen niveles
altos en la participación política, en los sistemas de méritos en las burocracias
estatales y las legislaturas "profesionales" tienden a proporcionar los mejores
beneficios (relativos a los costos) a las personas físicas que tienen
ingresos más bajos. Aparentemente, los grupos de ingresos más bajos son mejor
atendidos donde hay participación activa en la poi ítica y donde personas
orientadas profesionalmente en las ramas legislativa y administrativa tienen
las habilidades y la motivación para reconocer y responder a sus demandas.
El éxito de las dependencias reguladoras
Las legislaturas han establecido una variedad de dependencias reguladoras
para controlar ciertas actividades económicas. Hace algunos años, un norteamericano,
experto en poi ítica con el nombre de Marver Bernstein describió
el "ciclo de vida" de un cuerpo regulador. Al principio, escribió, hay entusiasmo
acerca de la nueva dependencia y por el rol que jugará al detener las prácticas
industriales anti-sociales. Gradualmente, este buen sentimiento disminuye
a medida que la dependencia se transforma en un guardián de -así como
en un antagonista hacia- la industria regulada y la ayuda a protegerla de los
consumidores infelices. Otros eruditos han hecho observaciones similares. Sin
embargo, una gran conciencia pública de este problema ha sido creada más
efectivamente por la investigación y estudios de otros expertos en el tema.
Esfuerzos administrativos
Es difícil probar la influencia de las normas de los administradores en las
condiciones sociales y económicas. No hay ninguna idea cierta acerca de las
normas que se deben adoptar, ni existe un reglamento de excelencia con el
cual comparar los resultados del servicio público. Se encuentran desacuerdos
acerca de qué tipos de servicios se deben proporcionar y los desacuerdos
relacionados sobre cómo medir lo que las dependencias realmente producen.
El examen más cercano de las normas administrativas es la relación estad
ística entre las erogaciones para un tipo de norma y los servicios que los
clientes esperan recibir. Los gobiernos que muestran erogaciones altas (o
bajas) por consiguiente deben mostrar puntuaciones altas (o bajas) en la mayoría
de las medidas del servicio.

IRA SHARKANSKY 187
Dos estudios muestran que las relaciones entre las erogaciones gubernamentales
y los niveles de servicios públicos no son ni fuertes ni extensivas.
Un estudio altamente considerado de educación encuentra que la erogación
de la escuela tiene poca relación con el aprendizaje. Los rasgos de la familia
del alumno y los amigos son más importantes: si proviene de una familia bien
educada y si se asocia con amigos, que están motivados académicamente,
si esto ocurre es probable que sobresalga en la escuela, que si no son soportables
las situaciones con la familia y los amigos. Otro estudio de los gobiernos
estatales y locales, de acuerdo a su erogación y servicios en un país demostró
que solamente 16 de las 27 medidas de servicios mostraron relaciones
importantes con la erogación del gobierno (algunas de ellas fueron relaciones
negativas) .
RESUMEN
Los servicios de un momento afectan el ambiente y ayudan a moldear los
futuros "insumes". Los servicios satisfacen algunas necesidades y dejan otras
insatisfechas, por lo que así se influencian las demandas posteriores. Los
pagos intergubernamentales también llenan algunas necesidades más que
otras; generan algunas peticiones para "más de lo mismo" y otras demandas
para adiciones o cambios en los programas actuales. La información y la asesoría
que se da a otros funcionarios del gobierno, a menudo, regresan a los administradores
en forma de leyes, órdenes del ejecutivo, autorizaciones presupuestarias
o informes de los comités.
La preocupación por el sistema administrativo no debe terminar con una
simple descripción de los servicios. Un lector curioso preguntará: .. ¿Cuál es
la diferencia?" El actual conocimiento permite s610 contestaciones parciales
a esta pregunta; los tipos de información que los administradores proporcionan
al público y a otros funcionarios gubernamentales se pueden describir,
pero no existe una información sistemática acerca del efecto de esta información
sobre los receptores. Los tipos de gobiernos que relativamente hacen
gran uso (y poco) de los programas intergubernamentales se pueden identificar,
pero la información no es lo suficientemente exacta como para predecir
qué gobiernos individuales actuarán en respuesta a los nuevos programas.

188 ADMINISTRACION PUBLICA
Las erogaciones gubernamentales, a pesar de que se ha pensado mucho en
ellas, no son el elemento clave en la producción de los servicios públicos,
no obstante, otros insumos -:y algunas características del medio ambientetambién
afectarán los servicios que realmente se pueden conseguir.

IRA SHARKANSKY 189
ADMINISTRACION PUBLICA: LA CREACION DE LAS NORMAS
EN LAS DEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES se publicó por primera
vez en 1970 y ha sido utilizado en los cursos pare. no graduados y en los pro­
gramas de capacitación para los graduados en las ciencias poi íticas y la ad­
ministración pública. Ofrece un sistema por el que se analiza la administra­
ción, trata del medio ambiente y de los insumas que influencian el trabajo
de los administradores; las estructuras del gobierno, los procedimientos de
establecimiento de normas y de administración dentro de las unidades admi­
nistrativas; y los servicios de la norma pública que provienen de los administradores.
Nació en Fall River, Massachusetts en 1938 y se educó en la Universidad
Wesleyan y en la de Wisconsin. Es actualmente profesor de Ciencias Poi íticas
de la Universidad de Wisconsin y de la Universidad hebrea de Jerusalén. Enseña
y escribe sobre administración pública, análisis poi ítico y poi ítica norteamericana.
Ira Sharkansky ha viajado mucho con propósitos de investigación,
para dar conferencias y asistir a otras exposiciones sobre las áreas que
domina. Tiene numerosas obras entre las que destaca USA: ESTUDIO DE UN
PAIS EN VIAS DE DESARROLLO, editada también por Editores Asociados,
S.A.

RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS
PUBLICAS
FECHA DE DEVOLUCION