Administración y - Instituto Nacional de Administración Pública, AC
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ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN PÚBLICA<br />
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA<br />
EN LA HISTORIA DE MÉXICO
ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA<br />
EN LA HISTORIA DE MÉXICO
D R ©1988, <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> <strong>Administración</strong> PúbUca<br />
Av. Country Club 208, México, D.F.<br />
D R. ©1988, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA S^A. DEC. V.<br />
Av <strong>de</strong> la Universidad, 975; 03100 Me«co, D. F.<br />
ISBN 968-16-2985-X^<br />
Impreso en México
INTRODUCCIÓN A LA SEGUNDA EDICIÓN<br />
E<br />
N 1988, la constante en el mundo sigue siendo el cambio.<br />
Las <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> los países industrializados tendientes a resolver<br />
sus serios problemas internos afectan, sin duda alguna,<br />
las economías <strong>de</strong> los países en vías <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y los <strong>de</strong>l tercer mundo.<br />
Así lo <strong>de</strong>muestra el incremento <strong>de</strong> las tasas <strong>de</strong> interés, la baja <strong>de</strong><br />
los precios <strong>de</strong>l petróleo y la sofisticación <strong>de</strong> las tecnologías que <strong>de</strong>jaron<br />
<strong>de</strong> ser un problema técnico para convertirse en un problema político<br />
que origina explosiones sociales.<br />
La <strong>de</strong>uda externa se ha convertido en el principal centro <strong>de</strong> atención<br />
<strong>de</strong> las relaciones internacionales. Estamos ahora frente a un colonialismo<br />
financiero dominado por los países altamente <strong>de</strong>sarrollados.<br />
A nadie <strong>de</strong>be extrañar, por tanto, que México pa<strong>de</strong>zca <strong>de</strong> una manera<br />
dramática, las repercusiones <strong>de</strong> estos elementos en su economía. La<br />
crisis en nuestro país tiene explicaciones tanto <strong>de</strong> carácter interno,<br />
como <strong>de</strong> carácter externo.<br />
Vivimos en un mundo cada vez más inter<strong>de</strong>pendiente. Las economías<br />
nacionales otrora autárquicas, son actores <strong>de</strong> la expansión <strong>de</strong>l<br />
comercio internacional, el crecimiento <strong>de</strong> las transacciones financie-
II ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
ras y los intercambios <strong>de</strong> la ciencia y la tecnología que dominan los<br />
po<strong>de</strong>rosos.<br />
La inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia económica nos lleva a compartir vivencias <strong>de</strong><br />
diversa índole. La <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> no escapa a los cambios<br />
que se dan en otras latitu<strong>de</strong>s. De hecho, se enriquece y obliga a la mo<strong>de</strong>rnización<br />
<strong>de</strong>l aparato administrativo y político, para respon<strong>de</strong>r con<br />
eficiencia a las exigencias <strong>de</strong> la sociedad contemporánea.<br />
De aquí que el análisis <strong>de</strong> la administración como la política, constituyan<br />
una tarea inacabable. El libro, en consecuencia, es un intento<br />
más por actualizar un problema que <strong>de</strong>be ocuparnos y preocuparnos<br />
a todos los mexicanos. La <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> es tan cambiante,<br />
que parecería que su estudio es una historia que no termina. Sin embargo,<br />
lo que se hace, <strong>de</strong>be enten<strong>de</strong>rse y compren<strong>de</strong>rse en el esquema<br />
<strong>de</strong>l proyecto nacional, enmarcado en nuestro sistema político.<br />
En los últimos años, se han implementado mecanismos para hacer<br />
<strong>de</strong> esa administración, un elemento cada vez más eficaz para alcanzar<br />
las metas <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l país. Por eso, fue indispensable revisar y<br />
actualizar este libro. Ello nos permitirá tener una visión general <strong>de</strong><br />
lo que se ha realizado en esta parte medular <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> México.<br />
El examen <strong>de</strong>tallado <strong>de</strong> las causas que dieron lugar a la renovación<br />
administrativa a partir <strong>de</strong> 1976 hasta hoy día, así como su contextualización<br />
y efectos, permite dar un panorama completo <strong>de</strong>l por qué <strong>de</strong><br />
la situación predominante en la época actual.<br />
En esta edición, completamos el capítulo VIII, "La administración<br />
yla planeación en el <strong>de</strong>sarrollo compartido", y agregamos uno nuevo<br />
con el título "La administración <strong>de</strong> la crisis y el temblor en la renovación<br />
y la recuperación".¿El primero, tiene por objeto concluir el análisis<br />
<strong>de</strong> la administración <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte José López Portillo, con quien<br />
<strong>de</strong> hecho se iniciara la reforma administrativa y quien terminara en<br />
condiciones dramáticas. En él, intentamos precisar las causas que originaron<br />
la nacionalización <strong>de</strong> la banca y sus efectos en la vida económica,<br />
política y social <strong>de</strong>l país. V,
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO III<br />
\<br />
El segundo, es un capítulo que compren<strong>de</strong> la etapa <strong>de</strong> diciembre<br />
<strong>de</strong> 1982 a marzo <strong>de</strong> 1988. En él, tratamos <strong>de</strong> mostrar los esfuerzos<br />
<strong>de</strong>l gobierno mexicano para corregir los <strong>de</strong>sequilibrios económicos,<br />
recuperar la confianza <strong>de</strong> la población en las instituciones y fortalecer<br />
el sistema político.<br />
Se hace referencia a la situación económica <strong>de</strong>l país, la nueva organización<br />
<strong>de</strong>l sistema bancario y financiero, la reprivatización <strong>de</strong> la<br />
banca y la reestructuración <strong>de</strong>l sector paraestatal. Se <strong>de</strong>stacan las tesis<br />
rectoras <strong>de</strong> la política gubernamental, las reformas constitucionales<br />
y las medidas como el PIRE, el PND, el P<strong>AC</strong> y el Pacto <strong>de</strong> Solidaridad.<br />
Así como los avances <strong>de</strong> la <strong>de</strong>scentralización y el fortalecimiento<br />
<strong>de</strong>l fe<strong>de</strong>ralismo y el municipio; la importancia <strong>de</strong> la renovación moral,<br />
la Ley <strong>de</strong> Responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los Servidores Públicos, la creación <strong>de</strong><br />
nuevas secretarías, la Reforma Política y el nuevo Código Electoral.<br />
Esta edición continúa con la misma metodología <strong>de</strong> la primera.<br />
Aquí se corrigen algunos errores <strong>de</strong> impresión y se actualiza la bibliografía.<br />
Un trabajo <strong>de</strong> esta naturaleza se hace con el esfuerzo <strong>de</strong> muchos.<br />
Alentaron la actualización <strong>de</strong> la obra miembros <strong>de</strong>l INAP, el licenciado<br />
Ignacio Pichardo, presi<strong>de</strong>nte; el doctor Alejandro Carrillo Castro,<br />
vicepresi<strong>de</strong>nte, y el licenciado Gustavo Martínez Cabanas, director<br />
<strong>de</strong>l CEDAM. Con el mismo interés participaron el doctor Víctor Bravo,<br />
secretario ejecutivo y la licenciada Victoria Flores, coordinadora <strong>de</strong><br />
relaciones internacionales. Sin embargo, se quiere <strong>de</strong>jar especial<br />
constancia <strong>de</strong> agra<strong>de</strong>cimiento a Claudia A. Dorantes Heredia, quien<br />
estuvo al pendiente en la recopilación <strong>de</strong> información y en la redacción<br />
<strong>de</strong> la segunda edición, junto con el propio autor.
PRESENT<strong>AC</strong>IÓN<br />
J<br />
USTO en el momento en que se publica este libro, se libra una<br />
discusión inquietante, que afecta al estudio y la enseñanza <strong>de</strong> la<br />
historia, relativa al contenido y al sentido <strong>de</strong> la investigación<br />
histórica, polémica que, en última instancia, representa un cuestionamiento<br />
<strong>de</strong>l lugar que esta actividad ocupa en el conjunto <strong>de</strong> las ciencias<br />
sociales.<br />
Las preguntas que han surgido <strong>de</strong> esta discusión, y que la hacen fructífera<br />
y positiva, atañen a la referencia política que tiene la actividad<br />
<strong>de</strong>l historiador, referencia que va <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la elección <strong>de</strong>l objeto a investigar,<br />
pasa por la selección <strong>de</strong>l dato histórico y culmina en la postura<br />
metodológica.<br />
Como pue<strong>de</strong> verse, se plantean problemas que afectan al conjunto <strong>de</strong><br />
las ciencias sociales, las cuales, para reforzar sus estructuras l«-p-
ealidad social es analizada en un momento dado. La historia se constituye<br />
en un diilogo <strong>de</strong>l presente con el pasado, diálogo cuyos términos<br />
establece el historiador.<br />
Este ambiente teórico <strong>de</strong> consecuencias <strong>de</strong>cisivas para la administración<br />
pública hace que la obra editada por el INAP, en esta ocasión,<br />
pueda aspirar a ser una contribución muy importante para la estructuración<br />
<strong>de</strong> un estudio <strong>de</strong> la historia administrativa mexicana: los aparatos<br />
estatales y sus métodos <strong>de</strong> gestión, en el contexto <strong>de</strong> los sucesivos proyectos<br />
políticos que les han dado sentido operativo, tarea que refleja<br />
una perspectiva <strong>de</strong> análisis particularmente original.<br />
Luis García Cár<strong>de</strong>nas
CONTENIDO<br />
Introducción a la segunda edición I<br />
Presentación 7<br />
Introducción 13<br />
I. Del centralismo primitivo al ilustrado en la Colonia 21<br />
II. Mucha política y poca administración<br />
1821-1854 45<br />
III. La <strong>de</strong>finición política y administrativa<br />
1854-1874 93<br />
IV. Mucha administración y poca política<br />
1876-1910 121<br />
V. La administración personalizada en los regímenes <strong>de</strong><br />
la Revolución<br />
1911-1928 151<br />
VI. La administración institucionalizada en la unidad<br />
nacional y el <strong>de</strong>sarrollo industrial<br />
1928-1958 197<br />
VII. La administración <strong>de</strong> la economía mixta en el <strong>de</strong>sarrollo<br />
estabilizador<br />
1958-1976 241<br />
VIII. La administración y la planeación en el <strong>de</strong>sarrollo<br />
compartido<br />
1976-1981 277<br />
IX. La administración <strong>de</strong> la crisis y el temblor en la renovación<br />
y la recuperación 311<br />
Fuentes informativas <strong>de</strong> la segunda edición 363<br />
Bibliografía 371
A: Consuelo Meyer, Víctor L. Urquidi,<br />
Daniel Cosío Villegas (en memoria),<br />
John P. Harrison y Nettie Lee Benson<br />
que me abrieron las puertas <strong>de</strong><br />
la Aca<strong>de</strong>mia. Y Alejandro Carrillo,<br />
Jorge Eduardo Navarrete, Elíseo<br />
Mendoza y Francisco Javier Alejo<br />
que me abrieron las puertas <strong>de</strong> la<br />
<strong>Administración</strong>.<br />
A: Alfonso Martínez Domínguez
INTRODUCCIÓN<br />
LA IDEA <strong>de</strong> realizar este trabajo nació en 1978, cuando el autor<br />
colaboraba en la Coordinación General <strong>de</strong> Estudios Administrativos<br />
<strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República y fungía como Coordinador<br />
<strong>de</strong> Investigación <strong>de</strong>l <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong>.<br />
Tiene por objeto principal presentar una visión panorámica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> Mexicana, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la Colonia hasta el segundo tercio<br />
<strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte José López Portillo.<br />
En el análisis histórico <strong>de</strong> la administración pública <strong>de</strong> nuestro país<br />
se advierte una gran flexibilidad y capacidad <strong>de</strong> adaptación <strong>de</strong>l sistema<br />
ante los notables avances económicos y sociales. Esto explica la evi<strong>de</strong>nte<br />
respuesta efectiva a las crisis generadas por factores internos y<br />
externos, aunque se advierten cambios <strong>de</strong> énfasis o <strong>de</strong> estilo <strong>de</strong> los diferentes<br />
gobernantes, que se explican por las transmisiones <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r a<br />
diferentes generaciones políticas <strong>de</strong> militares y civiles.<br />
''A lo largo <strong>de</strong>l trabajo se percibe que la administración es consecuencia<br />
y reflejo <strong>de</strong> los cambios políticos y que sirve dé base para consolidar<br />
los proyectos <strong>de</strong> cada régimen. Con frecuencia, sobre todo en el siglo<br />
xix y en lo que va <strong>de</strong>l presente, el aparato administrativo ha permitido
14 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
la coherencia <strong>de</strong> los planes y programas <strong>de</strong> acción política <strong>de</strong> los cambiantes<br />
gobiernos.<br />
Asimismo, con frecuencia casi cíclica, notamos como los gobiernos<br />
<strong>de</strong> la Revolución han puesto a prueba la flexibilidad y la eficiencia <strong>de</strong>l<br />
sistema en la medida en que la expansión <strong>de</strong> la economía, la mo<strong>de</strong>rnización<br />
<strong>de</strong> la política y la agudización <strong>de</strong> los problemas sociales han acusado<br />
crisis coyunturales, que han exigido correcciones <strong>de</strong> rumbo, mediante<br />
mecanismos e instrumentos que el propio sistema propicia, en or<strong>de</strong>n a<br />
su solución. De aquí se <strong>de</strong>spren<strong>de</strong> la constante <strong>de</strong> índole político-administrativa<br />
expresada en los intentos por conciliar el crecimiento sostenido<br />
con la distribución <strong>de</strong>l ingreso, que constituye un reiterado objetivo en<br />
los programas políticos <strong>de</strong> los diferentes gobiernos.<br />
Por otra parte, se advierte que la administración pública <strong>de</strong> nuestro<br />
país ha <strong>de</strong>scansado, en gran medida, en las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias encargadas <strong>de</strong><br />
formular el presupuesto público: la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito<br />
Público, y la Secretaría <strong>de</strong> Programación y Presupuesto. En la primera,<br />
cuya influencia en la administración pública parte <strong>de</strong> la Colonia, se han<br />
gestado, por virtud <strong>de</strong> la ejecución <strong>de</strong>l gasto, la gran mayoría <strong>de</strong> las<br />
Secretarías que conforman la <strong>Administración</strong> Central. Muchas <strong>de</strong> ellas<br />
se iniciaron como <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> la propia Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y,<br />
con el tiempo, adquirieron su funcionamiento autónomo. Tal fue el<br />
caso por ejemplo, entre otros, <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Patrimonio <strong>Nacional</strong><br />
que se iniciara como Departamento <strong>de</strong> Bienes <strong>Nacional</strong>es.<br />
Aunque se hicieron varios intentos <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el gobierno <strong>de</strong> Plutarco<br />
Elias Calles por atenuar el predominio <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda<br />
sobre las <strong>de</strong>más <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias fe<strong>de</strong>rales, su primer modificación <strong>de</strong><br />
importancia se dio en la Ley <strong>de</strong> Secretarías y Departamentos <strong>de</strong> Estado<br />
en 1958, particularmente con la creación <strong>de</strong> las Secretarías <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia<br />
y <strong>de</strong> Patrimonio <strong>Nacional</strong>. Con estas dos <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias, la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público integró el llamado triángulo<br />
<strong>de</strong> la eficiencia cuya responsabilidad consistía en programar el gasto<br />
público y <strong>de</strong>sempeñar las funciones <strong>de</strong> planeación, coordinación, control<br />
y vigilancia <strong>de</strong>l sector parestatal en su conjunto. Sin embargo, el hecho
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 15<br />
<strong>de</strong> que la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda continuara ejerciendo la política <strong>de</strong><br />
egresos, ocasionaba incficiencias en la opcratividad <strong>de</strong>l triángulo que,<br />
cuando se <strong>de</strong>formaba, como dice el licenciado José López Portillo,<br />
hacía pa<strong>de</strong>cer al resto <strong>de</strong> la administración pública.<br />
A partir <strong>de</strong> 1976, con la Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong><br />
Fe<strong>de</strong>ral, la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público cedió responsabilida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> planeación, programación y control, así como la ejecución<br />
<strong>de</strong>l gasto público en favor <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Programación y Presupuesto,<br />
que se convirtió en el símbolo más acabado <strong>de</strong> la mo<strong>de</strong>rnización<br />
<strong>de</strong> la administración <strong>de</strong>l actual régimen.<br />
Podríamos insistir en otros ejemplos. Esperamos, sin embargo, que en<br />
el transcurso <strong>de</strong> la obra el lector los <strong>de</strong>scubra por sí mismo. El trabajo<br />
preten<strong>de</strong> llegar a un público amplio y <strong>de</strong>spertar en los estudiosos el interés<br />
por esclarecer algunos pasajes que no han sido cubiertos en su totalidad<br />
y aun profundice en este campo <strong>de</strong> la investigación social que<br />
ofrece enormes perspectivas.<br />
Esta edición carece <strong>de</strong> notas al pie <strong>de</strong> la página con el propósito <strong>de</strong><br />
facilitar su lectura. No obstante, los reconocimientos pertinentes se<br />
incluyen en el texto y en la bibliografía. '<br />
Asimismo, este trabajo se ha dividido en ocho capítulos: el primero<br />
Del centralismo primitivo al ilustrado en la Colonia, compren<strong>de</strong> el diseño<br />
<strong>de</strong>l aparato administrativo y la organización territorial como consecuencia<br />
natural <strong>de</strong>l <strong>de</strong>scubrimiento, conquista, exploración y colonización.<br />
Esta etapa, que cubre el siglo xvi, es seguida por otra que muestra los /<br />
resultados <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> virreyes, a<strong>de</strong>lantados, gobernadores,<br />
audiencias, corregidores y alcal<strong>de</strong>s, durante el siglo xvn y principios <strong>de</strong>l<br />
xvi 11 y que termina con las reformas administrativas, políticas y económicas<br />
<strong>de</strong> la Corona para recuperar el po<strong>de</strong>r que había perdido a causa<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>legación <strong>de</strong> po<strong>de</strong>res en personas e instituciones, cuyo uso y abuso<br />
les llevó incluso a cuestionar la legitimidad <strong>de</strong> la autoridad real. Esta<br />
última etapa correspon<strong>de</strong> a la distensión <strong>de</strong>l esquema centralizado y<br />
está <strong>de</strong>terminada por las i<strong>de</strong>as <strong>de</strong> la Ilustración y los principios <strong>de</strong>l liberalismo<br />
económico que condujeron a la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia.
18 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Kl segundo capítulo: Mucha política y pina administración intenta<br />
analizar los primeros problemas <strong>de</strong> una economía <strong>de</strong> guerra, los intentos<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>finición política e i<strong>de</strong>ológica <strong>de</strong> los bandos contendientes y la<br />
consumación <strong>de</strong> la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Luego los esfuerzos <strong>de</strong> organización<br />
económica y política, hasta la elección <strong>de</strong>l primer presi<strong>de</strong>nte y la<br />
expedición <strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong> 1824, que puso las bases al fe<strong>de</strong>ralismo<br />
mexicano cuyos principios serían <strong>de</strong>batidos los siguientes treinta<br />
años.<br />
En esta época se luchaba por <strong>de</strong>finir la república en sus modalida<strong>de</strong>s<br />
fe<strong>de</strong>ralista y centralista, y las facciones se mostraban incapaces <strong>de</strong><br />
sacrificar los intereses personales o <strong>de</strong> grupo a los intereses <strong>de</strong> la patria.<br />
Pocos fueron los momentos <strong>de</strong> reposo que tuvo el país en este periodo:<br />
levantamientos, asonadas, divisiones, cuartelazos, sublevaciones, planes<br />
<strong>de</strong> gobierno, documentos constitucionales, golpes <strong>de</strong> estado, invasiones,<br />
saqueos, pillaje, movimientos separatistas y, en todo ello, la incapacidad<br />
<strong>de</strong> los gobiernos para establecer el or<strong>de</strong>n y la organización administrativa.<br />
Sólo entre 1824 y 1835, hubo dieciséis presi<strong>de</strong>ntes, treinta y nueve<br />
ministros <strong>de</strong> Relaciones, treinta y cuatro ministros <strong>de</strong> Justicia, cuarenta<br />
y ocho ministros<strong>de</strong> Guerra y treinta y siete ministros <strong>de</strong> Hacienda.<br />
Kl tercer capítulo: La <strong>de</strong>finición política y administrativa, cubre la<br />
época <strong>de</strong> la Reforma, la frustración <strong>de</strong>l intento conservador para<br />
importar a un príncipe europeo que se hiciera cargo <strong>de</strong>l país, correspon<strong>de</strong><br />
a la época <strong>de</strong> Juárez, que se inicia propiamente con el Plan <strong>de</strong> Ayutla<br />
y culmina con el advenimiento al po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> Porfirio Díaz. Los gobernantes<br />
<strong>de</strong> la Reforma fueron los más brillantes <strong>de</strong> la historia <strong>de</strong> México. La<br />
mayoría, jóvenes <strong>de</strong> treinta y cuarenta años, nacidos <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> consumada<br />
la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia.<br />
/La Constitución <strong>de</strong> 1857, habría <strong>de</strong> <strong>de</strong>finir la naturaleza <strong>de</strong> la política,<br />
la economía y la administración pública. En ella se reconocen los<br />
<strong>de</strong>rechos <strong>de</strong>l hombre como la base y el objeto <strong>de</strong> las instituciones sociales.<br />
La libertad se coloca por encima <strong>de</strong> todo: se nace libre; libre es la<br />
enseñanza; libres son las profesiones y las posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> empleo; y,<br />
libre era la manifestación <strong>de</strong> las i<strong>de</strong>as. Había libertad para escribir,
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 17<br />
publicar y viajar. Se eliminaron los títulos <strong>de</strong> nobleza y los fueros, y se<br />
consolidaban las garantías individuales. La Reforma sentaba las bases<br />
<strong>de</strong> la mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> México y establecía que los logros políticos no<br />
podían consolidarse si no se acompañaban <strong>de</strong> la reforma administrativa<br />
correspondiente."<br />
El capítulo cuarto: Mucha administración y poca política, cubre en<br />
esencia el Porfiriato. Porfirio Díaz tardó diez años, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> su primera<br />
incursión política, en 1867, para llegar al po<strong>de</strong>r. En un principio<br />
dictó medidas para consolidar este po<strong>de</strong>r. Su plan <strong>de</strong> gobierno, una vez<br />
reconocida la autoridad política, consistía en establecer el or<strong>de</strong>n, lograr<br />
el progreso económico y, procurar las liberta<strong>de</strong>s <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n y la<br />
disciplina. Estaba persuadido <strong>de</strong> que todos sus actos <strong>de</strong>berían avalarse<br />
por las i<strong>de</strong>as liberales y el or<strong>de</strong>n constitucional.<br />
El l'orfiriato tuvo su sostén i<strong>de</strong>ológico en el positivismo, que entre<br />
sus postulados consi<strong>de</strong>raba necesario sacrificar las liberta<strong>de</strong>s políticas,<br />
asegurar la paz y el or<strong>de</strong>n, ejecutar planes para <strong>de</strong>sarrollar la infraestructura<br />
económica y fomentar la industria. Díaz lo cumplió tal cual. El<br />
país experimentó un extraordinario auge económico y la administración<br />
se reformó en todas las áreas. Sin embargo, el crecimiento económico<br />
benefició a pocos y contra ellos se rebelaron los obreros, los campesinos<br />
y la clase media. Entre todos, prepararon el camino <strong>de</strong> la Revolución<br />
Mexicana.<br />
• El capítulo quinto: La administración personalizada en los regímenes<br />
dv la Revolución Mexicana, cubre <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los inicios <strong>de</strong>l movimiento<br />
armado hasta el fin <strong>de</strong>l maximato. Una vez más se trata <strong>de</strong> analizar la<br />
administración en la economía <strong>de</strong> guerra. Se estudian los planes políticos<br />
<strong>de</strong> los diferentes gobiernos, incluyendo a Huerta, con su consecuente<br />
aparato administrativo y se analiza la Constitución <strong>de</strong> 1917, como<br />
esquema <strong>de</strong> <strong>de</strong>finiciones políticas y fundamento para reformas económicas<br />
y administrativas obligadas por las <strong>de</strong>cisiones jurídicas fundamentales<br />
sobre todo en materia agraria y laboral así como la transformación<br />
<strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong> gendarme en promotor <strong>de</strong>l bienestar social en base a los<br />
artículos 3, 27, 123, 127 v 130. \
II " ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Este capítulo cubre también los esfuerzos <strong>de</strong> los regímenes emanados<br />
<strong>de</strong> la Revolución por establecer la administración financiera, primer<br />
requisito <strong>de</strong> supervivencia, mediante la creación <strong>de</strong> un sistema bancario<br />
que consolidara la reforma agraria, fortaleciera al Estado y cancelara la<br />
administración personalizada <strong>de</strong> los caudillos.<br />
El capítulo sexto: La administración institucionalizada en ¡a unidad<br />
nacional y el <strong>de</strong>sarrollo industrial, se inicia cuando el presi<strong>de</strong>nte Calles<br />
<strong>de</strong>clara que había "llegado el momento <strong>de</strong> pasar, <strong>de</strong> una vez por todas,<br />
<strong>de</strong> la condición histórica <strong>de</strong> un país <strong>de</strong> hombres a la <strong>de</strong> instituciones y<br />
leyes'V<br />
Este paso se inició con la institucionalización <strong>de</strong> la política en la creación<br />
<strong>de</strong>l Partido <strong>Nacional</strong> Revolucionario y la organización <strong>de</strong> masas en<br />
torno al Estado, con su transformación en Partido <strong>de</strong> la Revolución<br />
Mexicana, continúa con la organización <strong>de</strong>l sistema financiero, la reorganización<br />
<strong>de</strong> algunas secretarías y una más acentuada intervención <strong>de</strong>l<br />
Estado en la economía, en base a los planes sexenales. Incluye la incorporación<br />
<strong>de</strong> una nueva generación a la vida política e inaugura el paso<br />
<strong>de</strong>l militarismo al civilismo.<br />
La crisis mundial <strong>de</strong> fines <strong>de</strong> los treintas, la Guerra Mundial y la <strong>de</strong><br />
Corea, así como la disi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la familia revolucionaria obligaron<br />
a fotalecer los planes dé unidad nacional y a sentar las bases <strong>de</strong> la<br />
industrialización, que se convirtió en la tesis central <strong>de</strong> la política<br />
económica <strong>de</strong> los diferentes gobiernos fundamentalmente el que concluía<br />
en 1958. En este periodo aumenta también la intervención <strong>de</strong>l<br />
Estado mediante la creación <strong>de</strong> un buen número <strong>de</strong> instituciones como<br />
Petróleos Mexicanos y el <strong>Instituto</strong> Mexicano <strong>de</strong>l Seguro Social, y la<br />
expedición <strong>de</strong> la Ley para el Control <strong>de</strong> Organismos Descentralizados<br />
y Empresas <strong>de</strong> Participación. Estatal. A<strong>de</strong>más, cubre la política financiera<br />
y administrativa con las que el país afrontó la crisis económica<br />
<strong>de</strong> la postguerra en su expresión <strong>de</strong> inflación-<strong>de</strong>valuación-inflación.<br />
El capítulo séptimo: La administración <strong>de</strong> la economía mixta en el<br />
<strong>de</strong>sarrollo estabilizador, <strong>de</strong>scribe los problemas económicos y financieros
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO U<br />
que orillaron a los gobiernos a <strong>de</strong>finir políticas y <strong>de</strong>sarrollo con estabilidad<br />
monetaria y política. Continúa con un análisis <strong>de</strong> la política para<br />
fortalecer el régimen <strong>de</strong> economía mixta, <strong>de</strong>limitando las esferas <strong>de</strong><br />
acción <strong>de</strong>l sector público y privado y la expedición <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Secretarías<br />
y Departamentos <strong>de</strong> Estado que creaba las Secretarías <strong>de</strong>l Patrimonio<br />
<strong>Nacional</strong> y la <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia en 1958.<br />
En este apartado se alu<strong>de</strong> al funcionamiento <strong>de</strong>l llamado triángulo<br />
<strong>de</strong> la eficiencia y se <strong>de</strong>stacan programas para calmar la inestabilidad<br />
social, mediante el reparto <strong>de</strong> tierras y una reforma a la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>l<br />
Trabajo. Asimismo, se <strong>de</strong>stacan las activida<strong>de</strong>s para mo<strong>de</strong>rnizar la administración<br />
pública, especialmente las <strong>de</strong> la Comisión <strong>de</strong> <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong>, cuyos estudios constituirían el marco <strong>de</strong> referencia básica para<br />
la reforma administrativa <strong>de</strong>l siguiente sexenio.<br />
El último capítulo: La administración y la planeación en el <strong>de</strong>sarrollo<br />
compartido, <strong>de</strong>staca los objetivos y estrategias <strong>de</strong>l régimen actual con<br />
énfasis en el Programa <strong>de</strong> Reforma Administrativa, sus etapas, objetivos,<br />
instrumentos y mecanismos, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la cual sobresale la importante<br />
función <strong>de</strong> planeación, instrumento <strong>de</strong> gobierno. Incluye también un<br />
breve análisis <strong>de</strong> la Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral,<br />
bajo la consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> que en ella se encuentra el fundamento normativo<br />
más importante <strong>de</strong>l actual proceso <strong>de</strong> reforma.<br />
La historia <strong>de</strong> la administración pública está por hacerse. Este trabajo<br />
apenas representa un mo<strong>de</strong>sto esfuerzo que se ha beneficiado <strong>de</strong> los<br />
documentos publicados por la Dirección General <strong>de</strong> Estudios Administrativos<br />
<strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia, encabezada por Alejandro<br />
Carrillo Castro y José Chanes Nieto, así como <strong>de</strong> la gran variedad <strong>de</strong><br />
documentos publicados por la actual Coordinación General <strong>de</strong> Estudios<br />
Administrativos <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República.<br />
De Carrillo Castro han sido valiosos sus numerosos trabajos sobre la<br />
reforma administrativa que se iniciaron en 1967. Entre ellos La reforma<br />
administrativa en México y Las empresas públicas en México. Asimismo,<br />
la serie <strong>de</strong> documentos <strong>de</strong>l <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> <strong>Administración</strong> Públi-
20 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
ca, especialmente los <strong>de</strong> Ignacio Pichardo Pagaza: Diez años <strong>de</strong> planificación<br />
<strong>de</strong> administración pública en México y <strong>de</strong> José Florencio Fernán<strong>de</strong>z<br />
Santillán: Política y administración pública en México. Igualmente<br />
valiosa ha sido la obra <strong>de</strong> José Francisco Ruiz Massieu y Wilfrido<br />
Lozano Hernán<strong>de</strong>z:i\ ucva administración pública fe<strong>de</strong>ral. Crítica, análisis<br />
y evaluación. Así. como la colección <strong>de</strong> México a través <strong>de</strong> los informes<br />
presi<strong>de</strong>nciales, editada por la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia y los tres<br />
tomos <strong>de</strong> La <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> en la época <strong>de</strong> Juárez, en la que<br />
colaboraron José Luis García y Primitivo Rodríguez.<br />
El autor <strong>de</strong>sea <strong>de</strong>jar constancia <strong>de</strong> su agra<strong>de</strong>cimiento, en primer lugar,<br />
a Alejandro Canillo Castro, quien mostró un interés especial en la elaboración<br />
<strong>de</strong> este estudio <strong>de</strong>s<strong>de</strong> sus inicios y proporcionó el estímulo<br />
necesario. A Luis García Cár<strong>de</strong>nas por aceptar que el trabajo se; iniciara<br />
como parte <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> investigación <strong>de</strong>l <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong>-, a Gabriela Franco Palafox y Margarita I?osa<br />
Rosado por su colaboración en todas las etapas <strong>de</strong> este trabajo; a Genaro<br />
Pérez Rocha e Ignacio Ortega Becerra, por sus observaciones en el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l mismo, a Argentina Argelia Santa Ana por su contribución<br />
en la edición <strong>de</strong> la obra y ú Leticia Morales, Julieta Castañeda y<br />
Cristina Trejo por su excelente disposición al realizar el trabajo mecanográfico.
DEL CENTRALISMO PRIMITIVO AL ILUSTRADO<br />
EN LA COLONIA
EL DESCUBRIMIENTO <strong>de</strong> América tomó a los españoles por<br />
sorpresa, a pesar <strong>de</strong> las teorías y evi<strong>de</strong>ncias esbozadas sobre la<br />
existencia <strong>de</strong> nuevas tierras. La Corona, por lo tanto, in<strong>de</strong>pendientemente<br />
<strong>de</strong> que había conseguido la empresa <strong>de</strong> unificación, y había<br />
logrado consolidar el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l Estado y que se iniciaran programas <strong>de</strong><br />
integración y expansión económica, no contaba con la infraestructura<br />
necesaria para empren<strong>de</strong>r, por su cuenta, el reto que significaba la administración<br />
<strong>de</strong> los nuevos hallazgos.<br />
Esto explica que la monarquía española, en las primeras etapas <strong>de</strong> la<br />
Colonia, <strong>de</strong>legara amplísimas faculta<strong>de</strong>s con el fin <strong>de</strong> interesar a sus<br />
subditos para que asumieran, por su cuenta y riesgo, las empresas que<br />
<strong>de</strong>mandaban el <strong>de</strong>scubrimiento, la conquista y la colonización <strong>de</strong><br />
América.<br />
El primer contrato firmado por los reyes <strong>de</strong> España se otorgó a<br />
Cristóbal Colón. En él, la Corona se aseguraba los beneficios <strong>de</strong> la<br />
expedición y la soberanía <strong>de</strong> Castilla sobre las tierras <strong>de</strong>scubiertas. Las<br />
tierras se consi<strong>de</strong>raban, durante la época colonial, como propiedad<br />
exclusiva <strong>de</strong>l Reino <strong>de</strong> Castilla. Sin embargo, al firmarse el contrato,<br />
Colón recibió entre otros beneficios, el título <strong>de</strong> Virrey <strong>de</strong> las tierras<br />
que <strong>de</strong>scubriese, así como los grados <strong>de</strong> Gobernador, Capitán General<br />
y A<strong>de</strong>lantado.
24 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Con estos títulos, Colón adquirió entre otros privilegios, el <strong>de</strong>recho<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>cidir controversias relacionadas con el comercio y <strong>de</strong> recibir la<br />
décima parte <strong>de</strong> todos los ingresos provenientes <strong>de</strong> los Productos <strong>de</strong> las<br />
Indias, así como presentar las ternas <strong>de</strong> los funcionarios que trabajarían<br />
bajo sus ór<strong>de</strong>nes, para la ulterior aprobación <strong>de</strong> la Corona. Privilegios<br />
semejantes fueron otorgados a otros conquistadores, a<strong>de</strong>lantados y<br />
gobernadores <strong>de</strong> América y <strong>de</strong> la Nueva España.<br />
Sin embargo, la magnitud <strong>de</strong> los <strong>de</strong>scubrimientos y, en consecuencia,<br />
la importancia que adquiriría esta clase <strong>de</strong> nuevos empresarios, por su<br />
riqueza y privilegios frente a la autoridad real, hizo que ésta se enfrascara<br />
en una larga estrategia, política, administrativa, judicial y religiosa,<br />
para retirar o reducir los beneficios otorgados a los intrépidos españoles<br />
en los primeros contratos. Se iniciaba así una larga disputa entre los<br />
intereses público y privado que culminaría con la consolidación <strong>de</strong>l<br />
Estado español y su gobierno en la Colonia.<br />
un principio, los asuntos relacionados con los <strong>de</strong>scubrimientos<br />
fueron tratados por el Consejo <strong>de</strong> Castilla. Posteriormente, la reina<br />
Isabel la Católica, otorgó al clérigo Juan Rodríguez <strong>de</strong> Fonseca la<br />
responsabilidad <strong>de</strong> representar a la Corona en la solución <strong>de</strong> los problemas<br />
coloniales. El clérigo en funciones sentó las bases <strong>de</strong>l segundo viaje <strong>de</strong><br />
Colón y <strong>de</strong>l establecimiento <strong>de</strong> la Casa <strong>de</strong> Contratación, que se encargaría<br />
<strong>de</strong> administrar los asuntos <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong>l comercio.<br />
Al aumentar los <strong>de</strong>scubrimientos y complicarse la organización <strong>de</strong> los<br />
nuevos territorios, particularmente <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> 1524, la Corona, apoyada<br />
en el Consejo <strong>de</strong> Castilla, integró un nuevo organismo llamado<br />
Consejo <strong>de</strong> Indias. Este se convirtió en el brazo ejecutor <strong>de</strong> la política<br />
<strong>de</strong> la monarquía real en las colonias y el principal medio, si no el único,<br />
para la administración colonial en los primeros doscientos años.<br />
-— El Consejo tuvo a su cargo la administración, supervisión y reglamentación<br />
<strong>de</strong> todos los asuntos <strong>de</strong>l gobierno colonial; era el único capacitado<br />
para resolver problemas operativos en las áreas financiera, judicial,<br />
política, militar, eclesiástica y comercial. Nada escapaba a su control y
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN I.A HISTORIA DE MÉXICO 25<br />
supervisión y su influencia <strong>de</strong>terminante condicionó la administración<br />
colonial <strong>de</strong> esta primera etapa. Por la naturaleza <strong>de</strong> los negocios que<br />
trataba, el Consejo incorporó a geógrafos, historiadores, relatores,<br />
matemáticos, contadores y cronistas, cuyo número, influencia y funciones<br />
aumentaban <strong>de</strong> acuerdo con las complicaciones <strong>de</strong> la administración<br />
y los avances y retrocesos <strong>de</strong> la Corona en su política europea.<br />
Una vez diseñado el esquema centralizado <strong>de</strong> gobierno y creado el<br />
Consejo <strong>de</strong> Indias, como la unidad responsable <strong>de</strong> la ejecución política,<br />
la Corona inició la administración jerarquizada <strong>de</strong>l territorio mediante<br />
la creación <strong>de</strong> los virreinatos y <strong>de</strong> los funcionarios que se encargarían <strong>de</strong><br />
su organización: virreyes, capitanes generales, gobernadores y, junto<br />
con ellos, los oidores. La gran mayoría españoles, seleccionados en base<br />
a sus servicios y lealtad a la Corona.<br />
Los virreyes y los capitanes generales eran representantes <strong>de</strong>l Rey.<br />
Habían sido escogidos y nombrados por él, y le <strong>de</strong>bían absoluta lealtad.<br />
Eran los ejecutores <strong>de</strong> la política real. Tenían a su cargo la administración<br />
y control <strong>de</strong> todos los asuntos civiles y militares, y la supervisión<br />
<strong>de</strong> los asuntos financieros, <strong>de</strong> la justicia y los asuntos regulares <strong>de</strong> la<br />
Iglesia. Gozaban <strong>de</strong> gran prestigio e influencia y manejaban con frecuencia,<br />
a su arbitrio, la distribución <strong>de</strong> cargos públicos, las encomiendas y<br />
la reglamentación <strong>de</strong>l trabajo. Su misión principal consistía en aumentar<br />
los envíos <strong>de</strong> fondos a la Corona y eran cambiados a voluntad <strong>de</strong>l<br />
monarca. La excesiva discrecionalidad en su interpretación y ejecución<br />
<strong>de</strong> ór<strong>de</strong>nes, leyes y <strong>de</strong>cretos, fue origen <strong>de</strong> constantes disputas y motivo<br />
<strong>de</strong> frecuentes rebeliones contra la Corona.<br />
Las Audiencias tenían a su cargo la elaboración e interpretación <strong>de</strong><br />
asuntos legislativos y judiciales. Eran una especie-<strong>de</strong> Corte <strong>de</strong> Apelaciones.<br />
Estaban subordinadas jurídicamente al Consejo <strong>de</strong> Indias. Asumían<br />
las funciones <strong>de</strong>l virrey en caso <strong>de</strong> ausencia o enfermedad. Con frecuencia<br />
impedían abusos y podían agilizar o limitar la administración <strong>de</strong><br />
acuerdo con el temperamento y capacidad <strong>de</strong> los virreyes o capitanes<br />
generales que las presidían. Sin embargo, el rasgo más distintivo estaba<br />
<strong>de</strong>terminado por el hecho <strong>de</strong> que sus miembros, los oidores, que tam-
21 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
bien <strong>de</strong>sempeñaban funciones <strong>de</strong> inspección y supervisión, tenían una<br />
permanencia mayor a la <strong>de</strong> los virreyes como cuerpo y, en consecuencia,<br />
mantenían la continuidad <strong>de</strong> las acciones y su influencia en el<br />
gobierno colonial.<br />
Para la administración regional y subregional, la Corona <strong>de</strong>signó a<br />
gobernadores, corregidores y alcal<strong>de</strong>s mayores, que mantenían en sus<br />
provincias una autoridad tan importante como la <strong>de</strong> los virreyes y<br />
capitanes generales, a veces mayor porque agregaban a sus funciones<br />
administrativas las correspondientes a a<strong>de</strong>lantados y capitanes generales<br />
<strong>de</strong> los ejércitos.<br />
.... La administración y organización <strong>de</strong> la Colonia no fue uniforme. Con<br />
frecuencia había in<strong>de</strong>finiciones en las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los funcionarios y<br />
los límites y jurisdicciones <strong>de</strong> sus cargos no estaban precisados con<br />
claridad. A<strong>de</strong>más, el hecho <strong>de</strong> que la gran mayoría fueran españoles,<br />
nombrados por la Corona o por el Consejo, y que no pudieran removerse<br />
sin su aprobación, les otorgaba una gran in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> acción, lo<br />
cual si bien podía servir para impedir los abusos <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong><br />
presión y <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r que se fueron creando y organizando en las nuevas<br />
tierras, conducía a la formación <strong>de</strong> cacicazgos ajenos a la administración<br />
y alejados <strong>de</strong> los principios <strong>de</strong> la política general <strong>de</strong> la monarquía.<br />
De todos los funcionarios <strong>de</strong> la Colonia, el corregidor era el más<br />
conocido por su asociación con los Ayuntamientos y los Cabildos.<br />
El corregidor mantenía en su jurisdicción regional —según Haring— la<br />
misma posición que tenían los virreyes y los capitanes generales con<br />
sus respectivas audiencias.<br />
En la base <strong>de</strong> esta pirámi<strong>de</strong> administrativa estaba el Ayuntamiento o<br />
Cabildo. Esta era la autoridad local y a través <strong>de</strong> ellas los vasallos<br />
conocían la autoridad real. Estaba integrada, principalmente, por<br />
alcal<strong>de</strong>s ordinarios y regidores, aunque sus miembros variaban <strong>de</strong><br />
acuerdo con el tamaño <strong>de</strong> las ciuda<strong>de</strong>s, villas o pueblos, e incluían, para<br />
propósitos <strong>de</strong> atención <strong>de</strong> problemas locales y representación, a síndicos,<br />
procuradores, inspectores, mayordomos y alguaciles.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 27<br />
Finalmente, para resolver asuntos <strong>de</strong> gravedad imprevistos, que afectaban<br />
a todos los pobladores <strong>de</strong> la ciudad, se constituían cabildos<br />
abiertos, en los que participaban los miembros más notables <strong>de</strong> las<br />
comunida<strong>de</strong>s.<br />
Esta organización se mantuvo más o menos inalterada hasta fines <strong>de</strong>l ••<br />
siglo xvm, cuando la situación económica y política <strong>de</strong> la Corona<br />
cambió radicalmente, obligándole a realizar ajustes y reestructuraciones<br />
a fin <strong>de</strong> mantener unidos sus dominios. Esto explica la creación <strong>de</strong> las<br />
Inten<strong>de</strong>ncias y las Sub<strong>de</strong>legaciones, diseñadas con la intención <strong>de</strong><br />
terminar con la corrupción administrativa acumulada en los trescientos<br />
años <strong>de</strong> vida colonial, controlar mejor el comercio, evitar el contrabando<br />
y mejorar los sistemas <strong>de</strong> recaudación.<br />
Junto a esta estructura formal y para respon<strong>de</strong>r a los innumerables<br />
abusos <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r, así como para satisfacer quejas <strong>de</strong> los colonos, la<br />
monarquía organizaba acciones <strong>de</strong> control y supervisión conocidas<br />
como Resi<strong>de</strong>ncias y Visitas. La Resi<strong>de</strong>ncia era un juicio público al que<br />
se sometían todos los funcionarios al terminar su gestión y constituía<br />
la oportunidad propicia para que todos los pobladores presentaran sus<br />
quejas y <strong>de</strong>mandas en busca <strong>de</strong> la restitución <strong>de</strong> daños. La Visita, que<br />
se hacía en forma reservada, servía por su parte para supervisar el<br />
funcionamiento <strong>de</strong> la administración en toda una región específica.<br />
La intrincada estructura administrativa <strong>de</strong> la Colonia se complicaba<br />
aún más por la distancia con la metrópoli, la dificultad en las comunicaciones,<br />
la diversidad y aislamiento <strong>de</strong> las regiones, el nombramiento<br />
exclusivo <strong>de</strong> españoles para los principales puestos, la tardanza en el<br />
trámite y solución <strong>de</strong> los asuntos oficiales, la falta <strong>de</strong> <strong>de</strong>finición y <strong>de</strong>limitación<br />
<strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s y la excesiva corrupción. Esto obligó al <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong> un sistema basado en la <strong>de</strong>sconfianza, que impedía la buena<br />
marcha <strong>de</strong> la administración y que, con el tiempo, sería un elemento<br />
importante en la pérdida <strong>de</strong>l imperio.<br />
De acuerdo con el sistema mercantilista, adoptado por la monarquía<br />
para fortalecer su po<strong>de</strong>río. La Corona requería <strong>de</strong> un mecanismo que
2t ROMEO R. KLORKS CABALLKRO<br />
sirviera para controlar el comercio con las colonias. Esto era <strong>de</strong> particular<br />
importancia porque no sólo se trataba <strong>de</strong> proteger la incipiente<br />
industria española, sino también <strong>de</strong> evitar que las materias primas<br />
provenientes <strong>de</strong> América, especialmente los metales preciosos, sirvieran<br />
para fortalecer las economías <strong>de</strong> otros países europeos. En esta empresa,<br />
sin embargo, la Corona española tendría que asociarse con el po<strong>de</strong>roso<br />
grupo <strong>de</strong> comerciantes formado a raíz <strong>de</strong> la revolución comercial,<br />
que había contribuido al <strong>de</strong>scubrimiento.<br />
La Casa <strong>de</strong> Contratación, fundada en 1503, se convirtió en la institución<br />
encargada <strong>de</strong> ejercer el monopolio <strong>de</strong> todas las transacciones<br />
comerciales con las colonias. Era una especie <strong>de</strong> .Secretaría <strong>de</strong> Comercio<br />
integrada, <strong>de</strong> acuerdo con sus activida<strong>de</strong>s, con un contador, un factor,<br />
un correo mayor, un piloto mayor, un tesorero y un fiscal, cuyas funciones<br />
se sofisticaron a medida que se consolidaba el sistema. A<strong>de</strong>más,<br />
incluía un Tribunal <strong>de</strong> la Acordada y una Sala <strong>de</strong> Justicia para resolver<br />
controversias entre los comerciantes y entre éstos y la administración.<br />
La Casa <strong>de</strong> Contratación se convirtió con el tiempo, en la oficina más<br />
po<strong>de</strong>rosa <strong>de</strong> la Corona porque, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> organizar los viajes <strong>de</strong> expedición,<br />
llevar las estadísticas, diseñar y manejar en exclusiva mapas y<br />
rutas <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> exploración y <strong>de</strong>scubrimiento, era la responsable<br />
<strong>de</strong> cobrar los impuestos <strong>de</strong>stinados a la Corona y <strong>de</strong> administrar<br />
los fondos reales.<br />
Para controlar el comercio, en el esquema monopolista, era necesario<br />
que todo se realizara a través <strong>de</strong> puertos exclusivos, tanto en la Península<br />
como en la Colonia. Para el comercio español se seleccionaron los<br />
puertos <strong>de</strong> Sevilla y Cádiz y para América, Veracruz, Cartagena y Puerto<br />
Bello, en el Istmo <strong>de</strong> Panamá. En ambos lados <strong>de</strong>l Atlántico se<br />
formaron asociaciones <strong>de</strong> comerciantes para usufructuar el tráfico.<br />
La Casa <strong>de</strong> Contratación, sin embargo, no podía operar eficientemente<br />
sin la ayuda <strong>de</strong> los propios comerciantes y, por ello, tuvo que hacer<br />
verda<strong>de</strong>ros esfuerzos para armonizar los intereses privados y los <strong>de</strong> la<br />
Corona. Esto explica que, con frecuencia, más que organizar, sancionara<br />
16740
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 2t<br />
los viajes programados por las influyentes asociaciones <strong>de</strong> comerciantes<br />
<strong>de</strong>l Consulado <strong>de</strong> Sevilla y Cádiz.<br />
Establecidos los consulados y seleccionados los puertos, el comercio<br />
se organizó mediante un sistema <strong>de</strong> flotas que permitía controlarlo y<br />
reglamentarlo mejor y que servía <strong>de</strong> protección contra los ataques y las<br />
incursiones <strong>de</strong> comerciantes y piratas <strong>de</strong> los países competí dores<br />
europeos que, a medida que transcurría la Colonia, amenazaban la<br />
permanencia exclusiva <strong>de</strong> España en América.<br />
Las flotas se integraban con cincuenta barcos aproximadamente, dos<br />
veces por año, para llevar los productos manufacturados <strong>de</strong> Kuropa,<br />
especialmente equipo para la explotación <strong>de</strong> materias primas y armas<br />
para la <strong>de</strong>fensa. De América regresaban cargados con metales preciosos<br />
cuya acumulación, y no la satisfacción <strong>de</strong> la <strong>de</strong>manda <strong>de</strong>l mercado,<br />
servía para cumplir con el principio mereantilista.<br />
Era natural que un comercio <strong>de</strong> esta naturaleza requiriera <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n y<br />
protección. Mientras que aumentaba el número <strong>de</strong> participantes aumentaban<br />
los riesgos y el costo <strong>de</strong> la flota. La contratación <strong>de</strong> una fuerza<br />
marítima que protegiera las flotas, especialmente al regreso <strong>de</strong> América,<br />
para vigilar que el oro y la plata llegaran a su <strong>de</strong>stino, hacía aún más<br />
oneroso el sistema.<br />
A pesar <strong>de</strong>l monopolio ejercido y <strong>de</strong> la posición privilegiada <strong>de</strong><br />
España en el comercio indiano, el gobierno español y sus comerciantes<br />
no fueron capaces <strong>de</strong> invertir, en el monto necesario, sus ganancias para<br />
<strong>de</strong>sarrollar una industria que les permitiera competir con éxito, frente<br />
a las políticas expansionistas <strong>de</strong>l resto <strong>de</strong> las potencias europeas. Esta<br />
importante limitación, con el tiempo, convirtió a los comerciantes<br />
españoles y a la propia Corona en simples intermediarios <strong>de</strong> los productos<br />
manufacturados <strong>de</strong> Kuropa y los primarios <strong>de</strong> América. Con frecuencia,<br />
los comerciantes españoles eran agentes <strong>de</strong> compañías inglesas,<br />
holan<strong>de</strong>sas y francesas e inclusive prestaban sus nombres para representar<br />
sus intereses en los propios consulados.
30 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Al mismo tiempo que se daba esta flagrante violación a las reglas <strong>de</strong>l<br />
sistema monopolista español, los comerciantes y productores <strong>de</strong> América<br />
habían aprovechado las ventajas <strong>de</strong> esta práctica comercial y establecían<br />
relaciones, cada vez más frecuentes y más productivas, con<br />
comerciantes <strong>de</strong> otros países, particularmente con las colonias inglesas,<br />
francesas y holan<strong>de</strong>sas establecidas en América <strong>de</strong>l Norte y en el Caribe.<br />
Esta libertad <strong>de</strong> acción para negociar con otras potencias, especialmente<br />
en tiempos en que España era incapaz <strong>de</strong> abastecer el mercado<br />
<strong>de</strong> sus colonias, permitió que se <strong>de</strong>sarrollara una competencia entre los<br />
comerciantes americanos y los españoles. Esto, a su vez, permitió que<br />
florecieran las i<strong>de</strong>as <strong>de</strong> liberalismo económico que habría <strong>de</strong> condicionar<br />
los esquemas económicos, políticos y administrativos <strong>de</strong>l futuro.<br />
- El control hacendarlo también fue objeto <strong>de</strong> estricta vigilancia y su<br />
organización refleja las complicaciones y urgencias <strong>de</strong> la propia administración<br />
colonial. La Corona resolvía sus problemas recurriendo al fácil<br />
expediente <strong>de</strong> exigir el aumento <strong>de</strong> la producción <strong>de</strong> metales preciosos<br />
y aumentar y diversificar el pago <strong>de</strong> impuestos. El cobro <strong>de</strong> los impuestos<br />
<strong>de</strong>scansaba en los oficiales reales <strong>de</strong> Hacienda: un tesorero y un<br />
contador, quienes se encargaban <strong>de</strong> recibir los dineros <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong> las<br />
transacciones comerciales en que se involucraban los intereses <strong>de</strong> la Corona,<br />
un veedor para vigilar que se pagara la proporción real <strong>de</strong> la<br />
explotación <strong>de</strong> las minas y un factor con funciones <strong>de</strong> inspector.<br />
Estos oficiales reales eran responsables <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> los<br />
tributos indígenas y <strong>de</strong>l pago <strong>de</strong> cruzadas, alcabalas, servicio postal,<br />
arriería, mesada y <strong>de</strong> los principales monopolios <strong>de</strong> la Corona. Incluyendo<br />
en ello los <strong>de</strong> la plata, oro, sal, naipes," timbres y tabaco. Con el<br />
po<strong>de</strong>r que les otorgaban sus funciones, era natural, a pesar <strong>de</strong> la subordinación<br />
a los virreyes, audiencias y <strong>de</strong>más funcionarios, que se manejaran<br />
con in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia y, a veces, en contra <strong>de</strong> los intereses <strong>de</strong> los<br />
propios virreyes y capitanes generales.<br />
Para administrar las finanzas <strong>de</strong> la Colonia, el Consejo <strong>de</strong> Indias<br />
contaba con un Consejo <strong>de</strong> Hacienda. Este se encargaba <strong>de</strong> resolver los
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 31<br />
problemas fiscales, nombrar funcionarios y diseñar los impuestos<br />
especiales como la mesada y media anata, así como el pago <strong>de</strong> los<br />
salarios a empleados <strong>de</strong> la Corona y aun la venta <strong>de</strong> los puestos públicos.<br />
Un sistema impositivo como el colonial español, tan libre y alejado'<br />
<strong>de</strong> la metrópoli, se prestó con facilidad a la corrupción, a la venalidad<br />
y peculado al grado <strong>de</strong> no po<strong>de</strong>r distinguir entre un pago ilícito y otro<br />
lícito. Los puestos públicos llegaron a ser usufructo personal <strong>de</strong> los<br />
funcionarios que manejaron en su beneficio la especulación en los mercados<br />
y el contrabando. La corrupción, en síntesis, llegó a consi<strong>de</strong>rarse<br />
como práctica normal inherente al cargo público.<br />
Otro elemento fundamental para compren<strong>de</strong>r la evolución <strong>de</strong> la<br />
administración pública en la Colonia está <strong>de</strong>terminado por la actuación<br />
<strong>de</strong> la Iglesia. Su indiscutible papel en el <strong>de</strong>scubrimiento, conquista y<br />
colonización, así como su influencia en la sociedad y la economía<br />
coloniales habrían <strong>de</strong> condicionar la naturaleza <strong>de</strong>l gobierno colonial.<br />
La Iglesia fue el brazo transmisor <strong>de</strong> la cultura española y, sin duda,<br />
a ella se <strong>de</strong>be la conquista espiritual, la conversión, la civilización y la<br />
educación <strong>de</strong> la sociedad indígena. La libertad <strong>de</strong> acción que ejerció en<br />
sus funciones, le llevó a mo<strong>de</strong>lar <strong>de</strong>s<strong>de</strong> las expresiones más elementales<br />
<strong>de</strong>l culto y la familia hasta las complicadas <strong>de</strong>l pensamiento filosófico,<br />
la política y la economía. Nada escapaba a su dominio y, en consecuencia,<br />
por la dificultad <strong>de</strong> fijar los límites entre lo material y lo espiritual,<br />
con frecuencia entraba en disputas y rivalida<strong>de</strong>s con las otras instituciones<br />
coloniales para mantener su posición predominante.<br />
Des<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista institucional, la Iglesia <strong>de</strong>pendía directamente<br />
<strong>de</strong>l gobierno español. Estaba subordinada al Estado y éste ejercía el<br />
control <strong>de</strong> sus activida<strong>de</strong>s, excepto en asuntos relacionados con el<br />
ejercicio <strong>de</strong> la doctrina y la religión. La monarquía era, en estricto rigor,<br />
la cabeza <strong>de</strong> la Iglesia.<br />
La Corona ejerció el control sobre la Iglesia a través <strong>de</strong>l Patronato<br />
Real, que reunía la base jurídica <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos y obligaciones conce-
32 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
didos por el Vaticano. La Iglesia era otro instrumento <strong>de</strong> gobierno y se<br />
le concebía como medio para imponer su política y ejercer control<br />
sobre sus subditos. En teoría nada podía hacer la Iglesia sin el permiso<br />
<strong>de</strong>l monarca y, <strong>de</strong> acuerdo con el principio absolutista y centralizado<br />
<strong>de</strong>l gobierno, los nombramientos <strong>de</strong> todos los clérigos regulares y<br />
seculares, los programas <strong>de</strong> evangelización y la construcción <strong>de</strong> templos,<br />
monasterios y escuelas sólo podían efectuarse mediante aprobación<br />
real.<br />
Sin embargo, el énfasis espiritual y humanista que caracterizó la<br />
actuación <strong>de</strong> la Iglesia, en los primeros años <strong>de</strong> la conquista, habría <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>caer con el tiempo, tanto por la competencia entre la administración<br />
secular y regular <strong>de</strong> las ór<strong>de</strong>nes religiosas, cuya variedad llegaba a<br />
superar a las doscientas, porque con el tiempo fueron adquiriendo<br />
gran<strong>de</strong>s riquezas materiales en administración <strong>de</strong> haciendas y en las<br />
finanzas, obligándole* a participar más directamente en los asuntos<br />
estrictamente civiles.<br />
Su influencia fue tal, que a menudo los eclesiásticos eran nombrados<br />
para puestos públicos <strong>de</strong>s<strong>de</strong> don<strong>de</strong> la Iglesia llegaba a ejercer control <strong>de</strong><br />
la economía, la sociedad y la política. La evangelizaeión e incorporación<br />
<strong>de</strong> nuevas tierras y socieda<strong>de</strong>s quedaba principalmente en manos<br />
<strong>de</strong> los miembros <strong>de</strong>l clero regular y <strong>de</strong> las misiones.<br />
A la diferencia <strong>de</strong> enfoque entre las administraciones <strong>de</strong>l clero<br />
regular y <strong>de</strong>l secular, integrado por españoles en su mayoría, se sumarían<br />
las aspiraciones <strong>de</strong> los sacerdotes nacidos en América, cuya<br />
participación en la distribución <strong>de</strong> la riqueza acumulada era pequeña,<br />
comparada con la <strong>de</strong> sus compañeros <strong>de</strong> la Península. La transformación<br />
<strong>de</strong> la Iglesia, <strong>de</strong> avanzada espiritual, basada en el trabajo misionero,<br />
a institución económica, la condujo a convertirse en competidora <strong>de</strong>l<br />
Estado y estableció con ello una rivalidad que mucho afectaría a la<br />
organización <strong>de</strong>l gobierno en la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, porque era, <strong>de</strong> hecho,<br />
un Estado <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> otro Estado.<br />
El <strong>de</strong>scubrimiento, conquista y colonización <strong>de</strong> América tuvo, como
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLITKA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 33<br />
se ha visto, un carácter popular impulsado por auténticos <strong>de</strong>seos <strong>de</strong><br />
aventura, .enriquecimiento y difusión <strong>de</strong> la fe, sancionados por la<br />
Corona. La recompensa al éxito <strong>de</strong> estas empresas se basó en la concesión,<br />
reparto y distribución <strong>de</strong> tierras y mano <strong>de</strong> obra. Para organizar<br />
la tierra y la fuerza <strong>de</strong>l trabajo se creó la encomienda, que sirvió como<br />
núcleo <strong>de</strong> la organización económica y social <strong>de</strong> la vida colonial.<br />
La encomienda era una concesión temporal que se había <strong>de</strong>sarrollado<br />
durante la reconquista en España, pero que se adaptó en América para<br />
explotar a los indígenas que se encomendaban a los españoles para<br />
trabajar las tierras y minas, o para exigirles tributos. Esta institución<br />
creció más o menos sin control durante la primera etapa <strong>de</strong> la Colonia<br />
y llegó a consolidarse <strong>de</strong> tal manera que los encomen<strong>de</strong>ros, antiguos<br />
conquistadores, se convirtieron en un po<strong>de</strong>roso grupo <strong>de</strong> presión que<br />
amenazaba la prepon<strong>de</strong>rancia <strong>de</strong> la Corona.<br />
La explotación <strong>de</strong> la encomienda correspondía a los conceptos <strong>de</strong><br />
honor y riqueza heredados <strong>de</strong>l medioevo, que halagaban a los conquistadores<br />
haciéndoles sentir señores <strong>de</strong> la tierra. La encomienda se organizó<br />
como una Colonia <strong>de</strong> explotación intensiva y, para que fuera<br />
efectiva, requería <strong>de</strong> la existencia <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s extensiones <strong>de</strong> tierra y <strong>de</strong><br />
gran<strong>de</strong>s cantida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra. Esto exigía sumisión <strong>de</strong> la población,<br />
en un sistema <strong>de</strong> división <strong>de</strong>l trabajo estratificado <strong>de</strong> tal manera<br />
que sólo beneficiaba al encomen<strong>de</strong>ro.<br />
Las condiciones <strong>de</strong> explotación infrahumana, a que estaba sometida<br />
la población indígena, siempre fueron motivo <strong>de</strong> controversia porque<br />
los encomen<strong>de</strong>ros, si bien podían utilizar la mano <strong>de</strong> obra discrecionalmente,<br />
tenían la obligación <strong>de</strong> proveer los mecanismos e instrumentos<br />
convenientes para la cristianización, aculturación, civilización y educación<br />
<strong>de</strong> los indios, quienes siempre fueron consi<strong>de</strong>rados vasallos <strong>de</strong>l<br />
Rey. En un principio, el tamaño <strong>de</strong> las encomiendas correspondió a<br />
la magnitud <strong>de</strong> las hazañas. Los primeros en llegar acapararon las<br />
mejores tierras y los mejores pueblos. Con el tiempo, sin embargo, la<br />
Corona <strong>de</strong>cidió conce<strong>de</strong>r encomiendas a subditos sin el requisito <strong>de</strong><br />
haber participado en las empresas <strong>de</strong> conquista. A partir <strong>de</strong> entonces,
34 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
la encomienda se consi<strong>de</strong>ró como un premio a la prestación <strong>de</strong> cualquier<br />
tipo <strong>de</strong> servicio a la Corona, y la clase <strong>de</strong> encomen<strong>de</strong>ros se integró<br />
con eclesiásticos, oficiales reales y militares.<br />
La encomienda propició —como señala Charles Gibson— la transición<br />
<strong>de</strong>l estado <strong>de</strong> guerra, caracterizado por la conquista, al estado <strong>de</strong> paz <strong>de</strong><br />
la Colonia. Con ello se creó la aristocracia terrateniente que se mantuvo<br />
en la cúspi<strong>de</strong> <strong>de</strong> la sociedad y cuya tarea se facilitaba por la estructura<br />
<strong>de</strong> la explotación <strong>de</strong> las masas existentes en la cultura y civilización<br />
azteca.<br />
El fortalecimiento <strong>de</strong> los encomen<strong>de</strong>ros, como clase, preocupó seriamente<br />
a la Corona durante los primeros siglos. En este tiempo, el<br />
gobierno español empleó todo tipo <strong>de</strong> estrategias para disminuir el po<strong>de</strong>r<br />
<strong>de</strong> los encomen<strong>de</strong>ros. Primero, retirándoles las concesiones y luego<br />
limitándolos en la herencia para evitar su supervivencia. Después,<br />
cuestionaba, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista jurídico, si cumplían con los propósitos<br />
para los que fueron creados, particularmente a través <strong>de</strong> la<br />
Iglesia en lo relativo al vasallaje y cristianización <strong>de</strong> los indios y, finalmente,<br />
exigían el pago <strong>de</strong> mayores cantida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> impuestos por el<br />
disfrute <strong>de</strong> sus privilegios.<br />
Los encomen<strong>de</strong>ros, por su parte, dieron una verda<strong>de</strong>ra batalla para<br />
mantener sus privilegios e inclusive lograr que las encomiendas se<br />
concedieran a perpetuidad. La Corona usó todo el po<strong>de</strong>r y la influencia<br />
<strong>de</strong>l Estado y <strong>de</strong> la Iglesia para lograr su propósito <strong>de</strong> neutralizar el po<strong>de</strong>r<br />
<strong>de</strong> los encomen<strong>de</strong>ros, cuya influencia se redujo consi<strong>de</strong>rablemente<br />
al disminuir la población indígena que le servía <strong>de</strong> elemento fundamental.<br />
La Nueva España fue el primer virreinato que se formó en América.<br />
En él se ensayaron los primeros esquemas <strong>de</strong> organización colonial y <strong>de</strong><br />
ella <strong>de</strong>rivarían los principios generales <strong>de</strong> la organización colonial<br />
española. El primer gobierno <strong>de</strong> la Nueva España fue una Audiencia; se<br />
constituyó <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la conquista <strong>de</strong> México ante la negativa <strong>de</strong> la<br />
Corona para otorgar a Hernán Cortés el gobierno civil, por temor a que
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 35<br />
actuara con in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la Corona. Sin embargo, la Audiencia,<br />
integrada por cinco miembros, presidida por Ñuño <strong>de</strong> Guzmán, fue un<br />
fracaso en virtud <strong>de</strong> que sus miembros se preocupaban más por enriquecerse<br />
que por sentar las bases <strong>de</strong> la administración. Esto obligó a la<br />
Corona a formar una segunda Audiencia que sirvió <strong>de</strong> transición hasta la<br />
llegada <strong>de</strong>l primer virrey.<br />
Antonio <strong>de</strong> Mendoza gobernó a la Nueva España <strong>de</strong> 1535 a 1550. A<br />
él se <strong>de</strong>be la organización <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s civiles y el control <strong>de</strong> un<br />
territorio que incluía, a<strong>de</strong>más, las Antillas, América Centr&i, Nueva<br />
Galicia y posteriormente las Filipinas. Cada una <strong>de</strong> ellas, con excepción<br />
<strong>de</strong> la Nueva España, se organizaron en capitanías generales y contaban<br />
con Audiencias presididas, <strong>de</strong> acuerdo con lo expuesto en páginas<br />
anteriores, por los capitanes generales o los gobernadores <strong>de</strong> dichas<br />
provincias.<br />
En el caso <strong>de</strong> la Nueva España, el arribo <strong>de</strong>l virrey obligó a la subordinación<br />
<strong>de</strong> la Audiencia y las autorida<strong>de</strong>s eclesiásticas y militares, cuyas<br />
activida<strong>de</strong>s cubrían ya una gran parte <strong>de</strong>l actual territorio <strong>de</strong> Estados<br />
Unidos. No obstante, la Audiencia <strong>de</strong> la Nueva Galicia se mantuvo más<br />
o menos in<strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong>l virreinato al ejercer un control político y<br />
jurídico sobre el occi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> México y propiciar los viajes <strong>de</strong> exploración<br />
hacia el norte.<br />
Por otra parte, en el virreinato <strong>de</strong> la Nueva España se plantearon y<br />
autorizaron los viajes que servirían <strong>de</strong> base para la organización <strong>de</strong> las<br />
provincias <strong>de</strong> la Nueva Vizcaya (1562), Nuevo León (1579), Nuevo<br />
México (1598) y Coahuila (1687). La administración <strong>de</strong> estas regiones<br />
se facilitaba tanto por el reconocimiento <strong>de</strong> la autoridad central, que<br />
sancionaba sus viajes, como por la naturaleza <strong>de</strong> la geografía y la<br />
población que obligaba a una organización diferente a la establecida en<br />
el altiplano, como resultado <strong>de</strong> la explotación <strong>de</strong> las tierras y las minas<br />
por la abundancia <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra.<br />
Sin embargo, no sucedía lo mismo con el resto <strong>de</strong> los territorios. Las<br />
ocupaciones <strong>de</strong> los territorios <strong>de</strong>l sur, y los correspondientes a América
M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Central, se habían organizado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> Santo Domingo aun antes <strong>de</strong>l<br />
establecimiento <strong>de</strong>l virreinato en la Nueva España. En consecuencia,<br />
existían serías rivalida<strong>de</strong>s en cuanto a los límites <strong>de</strong> las unida<strong>de</strong>s administrativas<br />
y las autorida<strong>de</strong>s encargadas <strong>de</strong> la supervisión y control<br />
público <strong>de</strong> la región, ya que en ocasiones, su <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia se <strong>de</strong>terminaba<br />
por una Audiencia especialmente creada para la región <strong>de</strong> América Central,<br />
o se le subordinaba indistintamente a Nueva España o a Santo<br />
Domingo. La situación se aclaró un poco, ante un esfuerzo <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconcentración<br />
administrativa, con la creación <strong>de</strong> la Capitanía General <strong>de</strong><br />
Guatemala que incluía parte <strong>de</strong> Tabasco, Chiapas y la Península <strong>de</strong> Yucatán.<br />
x _ Pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>cirse que al finalizar el gobierno <strong>de</strong> los Habsburgos, la<br />
Colonia está <strong>de</strong>bidamente conformada y la vida política, económica y<br />
social establecida <strong>de</strong> acuerdo a los esquemas impuestos por la administración<br />
colonial. Las ciuda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> México, Puebla, Oaxaca, Guadalajara<br />
y los puertos <strong>de</strong> Veracruz y Acapulco eran centros importantes <strong>de</strong> la<br />
economía y la cultura. Se habían fundado los centros agrícolas <strong>de</strong>l<br />
Bajío y establecido los principales centros mineros y gana<strong>de</strong>ros <strong>de</strong>l norte<br />
<strong>de</strong> Zacatecas, Fresnillo, Celaya, Aguascalientes, Guanajuato, Mazapil<br />
y Durango, entre otros.<br />
Todo estaba bien comunicado por una amplia red <strong>de</strong> caminos que<br />
propiciaba el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la arriería, consi<strong>de</strong>rada como la infraestructura<br />
comercial <strong>de</strong> la economía, y el surgimiento <strong>de</strong> pequeños establecimientos<br />
textiles y artesanales para abastecer la <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> la población.<br />
Esta, que no sumaba los cinco millones, permanecía estratificada<br />
siguiendo el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> una colonia <strong>de</strong> explotación, caracterizado por<br />
una organización piramidal en cuya cúspi<strong>de</strong> estaban los aristócratas,<br />
mineros y terratenientes, y los principales funcionarios <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s<br />
civiles y eclesiásticas, y en la base, la gran masa <strong>de</strong> la población indígena.<br />
Se encontraban las llamadas República <strong>de</strong> los Españoles, por una<br />
parte, y la República <strong>de</strong> los Indios, por la otra. Ambas divorciadas en lo<br />
esencial y respondiendo a su particular concepción <strong>de</strong>l mundo y <strong>de</strong> la<br />
vida. Y, en medio, la formación <strong>de</strong> un grupo <strong>de</strong> presión, encabezado por<br />
los criollos que, como clase, reclamaban su posición en la sociedad, y
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 37<br />
por los mestizos, cuyo incremento e importancia comenzaba a inquietar<br />
a las autorida<strong>de</strong>s.<br />
Al iniciarse el siglo xvm, el mundo occi<strong>de</strong>ntal estaba en medio <strong>de</strong><br />
un proceso <strong>de</strong> transformaciones estructurales que obligaban a rediseftar<br />
la concepción <strong>de</strong> la organización económica y política <strong>de</strong> la Colonia.<br />
Los avances <strong>de</strong> las. revoluciones en la agricultura y el comercio ocasionaban<br />
el surgimiento <strong>de</strong> nuevas i<strong>de</strong>as y esquemas. La incorporación <strong>de</strong><br />
nuevas regiones a la economía mundial y el advenimiento <strong>de</strong> nuevos<br />
miembros a los grupos aristócratas tradicionales. Nuevas asociaciones <strong>de</strong><br />
países, <strong>de</strong>rivadas <strong>de</strong> alianzas monárquicas y económicas, exigían una<br />
mayor participación en el comercio <strong>de</strong> América. Ya para 1700 era<br />
evi<strong>de</strong>nte la presencia <strong>de</strong> Francia, Inglaterra y Holanda en el Caribe, y evi<strong>de</strong>nte<br />
también era su <strong>de</strong>seo <strong>de</strong> intervenir abiertamente con el objeto <strong>de</strong><br />
obtener ventajas en las relaciones con los comerciantes y productores<br />
<strong>de</strong> las colonias americanas.<br />
Hasta entonces, la estructura administrativa y política, diseñada en el -<br />
transcurso <strong>de</strong>l siglo xvi, había conseguido su propósito. Las principales<br />
instituciones mantuvieron su in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> acción entre sí y su<br />
relación formal con la metrópoli para disfrutar <strong>de</strong> los privilegios <strong>de</strong> la<br />
Colonia. Mientras esta relación se mantuvo en equilibrio, la Corona<br />
podría <strong>de</strong>scansar tranquila y contar con su imperio. Las diferencias<br />
entre los grupos coloniales, por más serias que fueran, podían resolverse<br />
ante la amenaza <strong>de</strong> la pérdida <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> los grupos económicos. La<br />
monarquía hacía su juego y utilizaba indistintamente a los administradores<br />
públicos a su servicio, <strong>de</strong> cualesquiera <strong>de</strong> las instituciones, para<br />
mantenerlos vigilados y en suspenso, en espera <strong>de</strong> una acusación violatoria<br />
<strong>de</strong> los principios por ella establecidos.<br />
Este sistema <strong>de</strong> supervisión y control, basado en la <strong>de</strong>sconfianza, tenía<br />
su razón <strong>de</strong> ser. La consolidación administrativa <strong>de</strong> la Colonia y el<br />
entendimiento entre los miembros <strong>de</strong> la aristocracia, a pesar <strong>de</strong> enconadas<br />
diferencias, ocasionó que, con el tiempo, los vasallos <strong>de</strong>l monarca se<br />
preocuparan más <strong>de</strong> su beneficio personal que por el <strong>de</strong> la Corona que<br />
lo permitía.
38 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Esto se facilitaba porque la burocracia se improvisaba y no existía un<br />
sistema <strong>de</strong> recursos humanos que permitiera la selección e incorporación<br />
<strong>de</strong> los mejores hombres. La selección <strong>de</strong> funcionarios <strong>de</strong> mayor nivel<br />
se basaba en el rango nobiliario, en el favoritismo cortesano y en los<br />
contactos con políticos influyentes ante la Corona o el Consejo <strong>de</strong><br />
Indias.<br />
En un principio los virreyes fueron hombres <strong>de</strong> prestigio, leales al<br />
Rey, pero su calidad fue disminuyendo con excepciones notables a fines<br />
<strong>de</strong> la Colonia. En la época <strong>de</strong> los Borbones, la selección <strong>de</strong> los virreyes<br />
provino <strong>de</strong> militares y marinos y aun once obispos <strong>de</strong> los setenta y dos<br />
virreyes. A<strong>de</strong>más, el hecho <strong>de</strong> que estos funcionarios fueran <strong>de</strong>stituidos,<br />
cambiados o eliminados, sin previo aviso, los incitaba a medrar en sus<br />
puestos.<br />
Era evi<strong>de</strong>nte la administración para beneficio personal <strong>de</strong> los virreyes<br />
o su ejercicio y, cuando se prestaba a interpretaciones erróneas, se recurría<br />
al enfrentamiento abierto entre los dirigentes <strong>de</strong> los grupos <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r<br />
hasta llegar a cuestionar la legitimidad <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, especialmente entre el<br />
clero y los funcionarios reales, e inclusive entre los miembros <strong>de</strong> uno y<br />
otro, como fue la constante pugna entre el clero regular y el secular,<br />
entre los virreyes, las audiencias y <strong>de</strong>más autorida<strong>de</strong>s regionales.<br />
El problema, sin embargo, era estructural. El sistema económico,<br />
político y administrativo resultaba inoperante frente al or<strong>de</strong>n internacional<br />
<strong>de</strong>l siglo xvm. La petrificación <strong>de</strong> la sociedad y <strong>de</strong> las instituciones,<br />
la falta <strong>de</strong> recursos para reformar la política económica, el monopolio<br />
<strong>de</strong>l comercio y la administración en manos <strong>de</strong> españoles, la inamovilidad<br />
en los cargos públicos y la corrupción, en todos los niveles, impedían<br />
realizar los cambios requeridos.<br />
Junto a todo ello, preocupaba a la Corona la formación <strong>de</strong> una clase<br />
media <strong>de</strong> administradores, clérigos y letrados que manifestaban su<br />
po<strong>de</strong>r y su importancia en los momentos coyunturales. Más aún cuando<br />
la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la Corona <strong>de</strong> sus colonias era cada vez más necesaria<br />
para mantener su prestigio y po<strong>de</strong>r imperial.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 39<br />
Esta situación hizo crisis en la segunda mitad <strong>de</strong>l siglo xvm. La<br />
metrópoli comenzó a per<strong>de</strong>r el control administrativo. España había<br />
sido seriamente afectada por la paz <strong>de</strong> Utrecht, al verse obligada a<br />
aceptar la participación <strong>de</strong> Inglaterra y Francia en el comercio <strong>de</strong><br />
América. Esta relación <strong>de</strong> fuerzas exigía cambios <strong>de</strong> política colonial<br />
para recuperar lo perdido y mantener la hegemonía en América.<br />
El esquema rígidamente centralizado y patrimonial imposibilitaba el<br />
cambio. Era necesario, en consecuencia, iniciar la reforma a fondo. Las<br />
medidas <strong>de</strong>bían <strong>de</strong> tomarse con cautela. Se requería liberar los controles<br />
en la economía y <strong>de</strong>scentralizar la administración. Junto a ello, empren<strong>de</strong>r<br />
una campaña moralizadora y eficaz, mediante la renovación <strong>de</strong><br />
funcionarios que permitieran cumplir la nueva política e incrementar<br />
los envíos <strong>de</strong> recursos a la Corona.<br />
El sistema diseñado constituía una especie <strong>de</strong> nacionalización económica<br />
<strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s comerciales. Esto implicaba —según Stanley<br />
Stein— la recuperación <strong>de</strong> las concesiones económicas otorgadas con<br />
manga ancha a otras potencias europeas, especialmente a Inglaterra,<br />
Francia, Holanda y también a Estados Unidos; eliminar los contactos<br />
Comerciales directos entre Europa y las colonias, elaborando medidas<br />
para evitar el contrabando y permitir el tráfico lícito y el cobro <strong>de</strong><br />
impuestos; ampliar el número <strong>de</strong> puertos y grupos <strong>de</strong> comerciantes en<br />
los negocios trasatlánticos y procurar la recuperación mediante un<br />
intenso <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la agricultura y la industria. Y quizá lo más<br />
importante, el establecimiento <strong>de</strong> una nueva política y administración<br />
que permitiera la incorporación <strong>de</strong> nuevos funcionarios <strong>de</strong> la misma<br />
Colonia en este proceso, lograr su i<strong>de</strong>ntificación con el Estado español y<br />
fortalecer el gobierno en ambos lados.<br />
Para cancelar el sistema <strong>de</strong> excesivo proteccionismo y rígida centralización,<br />
sin causar gran<strong>de</strong>s inquietu<strong>de</strong>s, la Corona trató con cautela <strong>de</strong><br />
aprovechar en un principio el statu quo <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s comerciales y<br />
pasarlo lentamente <strong>de</strong> Sevilla a Cádiz e iniciar, con ello, la <strong>de</strong>strucción<br />
<strong>de</strong>l monopolio <strong>de</strong> Andalucía. Sin embargo, en un sistema <strong>de</strong>pendiente,
40 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
esta <strong>de</strong>cisión, aparentemente muy simple, tenía serios efectos en la<br />
Colonia.<br />
Las relaciones económicas y políticas <strong>de</strong> la Península tenían su<br />
contraparte en el monopolio ejercido por los consulados <strong>de</strong> la Nueva<br />
España. La liberación <strong>de</strong>l comercio abría la puerta a la creación <strong>de</strong><br />
nuevos grupos <strong>de</strong> comerciantes y <strong>de</strong> consulados que <strong>de</strong>mandaban<br />
in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> acción fuera <strong>de</strong>l esquema tradicional.<br />
Los efectos <strong>de</strong> esta <strong>de</strong>cisión no se hicieron esperar. El consulado <strong>de</strong><br />
comerciantes <strong>de</strong> la ciudad <strong>de</strong> México hubo <strong>de</strong> aceptar, a finales <strong>de</strong>l<br />
siglo xvm y principios <strong>de</strong>l xix, la. creación <strong>de</strong> los consulados <strong>de</strong> Veracruz,<br />
Guadalajara y Puebla, a<strong>de</strong>más, los españoles, usufructuarios<br />
exclusivos <strong>de</strong>l comercio, se vieron obligados a aceptar como miembros<br />
<strong>de</strong> los consulados a criollos, y éstos imbuidos <strong>de</strong>l nuevo espíritu reformista,<br />
forzaron la creación <strong>de</strong> sucursales <strong>de</strong> los nuevos consulados en<br />
Orízaba, Valladolid, Oaxaca, Querétaro y Guanajuato.<br />
Para estimular el comercio y establecer su esquema reformista, la<br />
Corona <strong>de</strong>cidió fortalecer al sector minero, integrado por familias<br />
po<strong>de</strong>rosas <strong>de</strong> criollos. Para ello se crearon un Tribunal y un Colegio <strong>de</strong><br />
Minería que inició los análisis y estudios <strong>de</strong>l ramo, principió la difusión<br />
<strong>de</strong> los a<strong>de</strong>lantos técnicos y científicos sobre la materia, sentó las bases<br />
para dirimir conflictos legales y logró que se estimulara su <strong>de</strong>sarrollo,<br />
mediante la reducción <strong>de</strong>l pago <strong>de</strong> impuestos a la importación <strong>de</strong> materias<br />
primas, especialmente mercurio, maquinaria y equipo.<br />
En el aspecto político, el paso más trascen<strong>de</strong>nte se dio cuando la<br />
Corona dictó una serie <strong>de</strong> medidas para neutralizar y subordinar el<br />
enorme po<strong>de</strong>r que había adquirido la Iglesia frente al Estado.<br />
Para lograr su propósito, el gobierno prohibió la fundación <strong>de</strong> nuevos<br />
conventos, la incorporación <strong>de</strong> novicias y <strong>de</strong>cretó la expulsión <strong>de</strong> los<br />
jesuítas. Posteriormente, dictó medidas para eliminar fueros y privilegios<br />
y sometió a los clérigos obligándoles a cumplir sentencias en cárceles<br />
civiles.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 41<br />
El golpe <strong>de</strong>cisivo para la Iglesia se dio en 1804, con la expedición <strong>de</strong><br />
la Real cédula sobre enajenación <strong>de</strong> bienes y raíces y cobro <strong>de</strong> capitales,<br />
capellanías y obras pías para la consolidación <strong>de</strong> vales reales. La cédula<br />
afectaba los intereses económicos y políticos <strong>de</strong> la Iglesia porque, al<br />
administrar los fondos, actuaba como institución financiera <strong>de</strong> los<br />
po<strong>de</strong>rosos, quienes en las épocas <strong>de</strong> crisis recurrían a ella para recapitalizarse,<br />
hipotecando sus propieda<strong>de</strong>s y negocios.<br />
Su ejecución afectaba también a la oligarquía terrateniente, al tener<br />
que cubrir el monto <strong>de</strong> las hipotecas en un momento en que no había<br />
fondos. Por ello, los miembros <strong>de</strong> la Iglesia y los terratenientes se<br />
unieron y encabezaron las más enconadas protestas contra las autorida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> la metrópoli.<br />
Para neutralizar a la antigua burocracia, or<strong>de</strong>nar las reformas y lograr<br />
el éxito buscado, la Corona emprendió la reorganización administrativa<br />
<strong>de</strong> la Nueva España. La tarea se encomendó a José <strong>de</strong> Calvez, uno <strong>de</strong> los<br />
mejores técnicos y administradores malagueños, cuya experiencia en la<br />
administración colonial la adquirió como visitador y ministro <strong>de</strong> las<br />
Indias. En esencia se trataba <strong>de</strong> terminar con la dicotomía entre el<br />
po<strong>de</strong>r real y el formal, entre la teoría y la práctica, entre el mundo<br />
mo<strong>de</strong>rno y el primitivo, entre el po<strong>de</strong>r espiritual y el po<strong>de</strong>r temporal,<br />
entre los peninsulares y los indianos y entre la República <strong>de</strong> los Indios y<br />
la República <strong>de</strong> los Españoles. En suma, <strong>de</strong> unir los intereses <strong>de</strong> la<br />
oligarquía terrateniente, los comerciantes, la Iglesia y el Estado, en uno<br />
solo <strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> la Corona, <strong>de</strong> tal manera que se procurara su<br />
fortalecimiento y recuperar el po<strong>de</strong>r que había perdido frente a sus<br />
competidores europeos.<br />
La creación <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> inten<strong>de</strong>ncias fue la respuesta adoptada por<br />
el gobierno para <strong>de</strong>scentralizar el po<strong>de</strong>r concentrado en el virreinato. La<br />
organización provincial se cambió por doce inten<strong>de</strong>ncias: Durango,<br />
Guadalajara, Guanajuato, México, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí,<br />
Sonora, Michoacán, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. Estas se gubdividieron,<br />
a su vez, en partidos. A la cabeza <strong>de</strong> estas unida<strong>de</strong>s político-administrativas<br />
estaban los inten<strong>de</strong>ntes o gobernadores; funcionarios con
42 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
el puesto <strong>de</strong> sub<strong>de</strong>legados se encargaban <strong>de</strong> administrar los partidos y,<br />
a nivel local, se crearon los alcal<strong>de</strong>s mayores.<br />
Los inten<strong>de</strong>ntes eran los responsables <strong>de</strong> la administración, <strong>de</strong> las<br />
fíqanzas, la justicia y los asuntos militares. Su tarea principal consistía<br />
en revitalizar el or<strong>de</strong>n político y, en materia económica, fomentar la<br />
industria, el comercio, la agricultura y, sobre todo, procurar el aumento<br />
<strong>de</strong> los ingresos a la hacienda pública.<br />
La operación <strong>de</strong> una estructura como ésta no era empresa fácil,<br />
especialmente si se toma en cuenta que se mantenían inalterables los<br />
puestos <strong>de</strong>l virrey y <strong>de</strong> las Audiencias. Estos, como era <strong>de</strong> esperarse, se<br />
oponían a los inten<strong>de</strong>ntes y obstaculizaban su tarea. A pesar <strong>de</strong> ello, la<br />
reforma y reestructuración administrativa fue un éxito. La buena<br />
administración logró sus mejores frutos en la reorganización <strong>de</strong> la<br />
hacienda. Se logró entonces formalizar los informes y envíos <strong>de</strong> la recaudación<br />
y la cuenta pública; se clausuraron los <strong>de</strong>sfalcos, se aceleraron<br />
los trámites <strong>de</strong> expedientes, se agilizaron los mecanismos <strong>de</strong> vigilancia y<br />
control, se incrementaron los salarios, se estableció el sistema <strong>de</strong> partida<br />
doble, se procuraron nuevos métodos <strong>de</strong> recaudación y se crearon<br />
nuevos impuestos a pulperías y al comercio. £1 Estado se probó y<br />
justificó como buen administrador en el manejo <strong>de</strong> los monopolios<br />
como el mercurio, la sal, los naipes, la lotería y el tabaco. Y se or<strong>de</strong>nó<br />
la publicación <strong>de</strong> la Historia general <strong>de</strong>. la Real Hacienda, que contenía<br />
las explicaciones teóricas y prácticas sobre la legislación y la política<br />
seguida en todas las ramas <strong>de</strong> la hacienda, cuyo valor sería incalculable<br />
para el manejo <strong>de</strong> estos asuntos <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> consumada la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia.<br />
Asimismo, a pesar <strong>de</strong> las restricciones <strong>de</strong> la política económica<br />
española, en sus <strong>de</strong>seos <strong>de</strong> proteger a su incipiente producción industrial<br />
y la <strong>de</strong>l Caribe, se logró <strong>de</strong>sarrollar la industria <strong>de</strong>l azúcar, la fabricación<br />
<strong>de</strong> hilados y tejidos <strong>de</strong> lana y algodón y las artesanías. La agricultura<br />
experimentó enormes progresos, especialmente en el Bajío que, con sus<br />
casi mil haciendas y ranchos, se convirtió en el granero <strong>de</strong> la Nueva<br />
España. La gana<strong>de</strong>ría, por su parte, había florecido en los ranchos y<br />
haciendas <strong>de</strong>l norte.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 43<br />
El resurgimiento económico <strong>de</strong> la Colonia era un éxito. Las reformas<br />
<strong>de</strong> los Borbones se habían ejecutado a través <strong>de</strong> una administración<br />
eficiente. Era —como dice Luis Villoro— la época <strong>de</strong> oro <strong>de</strong> la sociedad<br />
colonial.<br />
El ejército, que había llegado en estas fechas, ya había adquirido<br />
experiencia en los asuntos coloniales y había ejecutado la expulsión <strong>de</strong><br />
los jesuitas. A<strong>de</strong>más, puso en claro la supremacía <strong>de</strong>l Estado sobre las<br />
<strong>de</strong>más instituciones, mantuvo el or<strong>de</strong>n y los ánimos calmados; al advertir<br />
su po<strong>de</strong>r, se transformó en grupo <strong>de</strong> presión reclamando para sí el<br />
tratamiento y los fueros especiales que le correspondían en tribunales<br />
<strong>de</strong> su jurisdicción. Con el tiempo se sumaría a la élite <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r.<br />
Aires libertarios, sin embargo, soplaban por todos los confínes y<br />
amenazaban con llevar los cambios y progresos logrados más allá <strong>de</strong> las<br />
intenciones <strong>de</strong> los reformadores españoles. El principio <strong>de</strong> lo que era<br />
bueno para el Estado <strong>de</strong>bía ser bueno para los subditos y el pacto<br />
divino que le daba justificación al Estado español, se habían <strong>de</strong>sgastado<br />
consi<strong>de</strong>rablemente en trescientos años.<br />
Por todas partes los mexicanos se replanteaban este principio y se<br />
empezaba a cambiar su sentido. Lo que era bueno para el individuo, se<br />
<strong>de</strong>cía, lo sería para el Estado, y éste habría <strong>de</strong> cumplir mejor su función<br />
como vigilante en un or<strong>de</strong>n armónico en que se afirmara la libertad<br />
individual frente al mismo Estado. Los principios <strong>de</strong>l liberalismo<br />
comenzaban a echar raíces en México.<br />
Esta nueva concepción <strong>de</strong> la política llegó a la Colonia a través <strong>de</strong> las<br />
reformas económicas y floreció entre las clases medias sin llegar a<br />
las gran<strong>de</strong>s mayorías. Lo verda<strong>de</strong>ramente notable <strong>de</strong> las transformaciones<br />
políticas, económicas y administrativas, es que <strong>de</strong>scubrieron las<br />
contradicciones estructurales <strong>de</strong>l sistema español y se agudizaron<br />
las rivalida<strong>de</strong>s entre los miembros más <strong>de</strong>stacados <strong>de</strong> la oligarquía<br />
colonial, especialmente entre las autorida<strong>de</strong>s eclesiásticas, militares y<br />
civiles; sobre todo —como lo explica claramente E. Florescano e I. Gil—
44 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
se provocó un <strong>de</strong>sajuste en las estructuras sociales que no encontraron<br />
solución institucional por el camino <strong>de</strong> la política.<br />
~" En rigor, las reformas <strong>de</strong>senca<strong>de</strong>naron un proceso <strong>de</strong>sestabilizador.<br />
Por una parte, éstas no habían tenido otro fin que el fortalecer las<br />
relaciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia con la metrópoli; paradójicamente, era<br />
evi<strong>de</strong>nte la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia económica <strong>de</strong> España con su Colonia, probada<br />
por el auge <strong>de</strong> los últimos cincuenta años. Por otra parte, empezaron a<br />
<strong>de</strong>sarrollarse nuevos e influyentes grupos en el ejército, el comercio, la<br />
minería, la agricultura, la administración pública y la Iglesia, que exigía<br />
un lugar y una participación en la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones.<br />
—Para el pueblo en general el problema estaba aún más personalizado.<br />
Los peninsulares ocupaban los principales puestos administrativos,<br />
políticos, eclesiásticos y militares. Entre ellos el virrey y su equipo<br />
principal, el mayordomo, el regente <strong>de</strong> la Audiencia, la mayoría <strong>de</strong> los<br />
oidores, los alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la Corona, los fiscales, los inten<strong>de</strong>ntes, el director<br />
<strong>de</strong> Minería, los alcal<strong>de</strong>s ordinarios, el colector <strong>de</strong> la alcabala, el<br />
capitán general <strong>de</strong>l ejército, los mariscales <strong>de</strong> campo, brigadieres,<br />
comandantes, coroneles, capitanes y oficiales. Para el pueblo llano,<br />
únicamente quedaba constatar la profundización <strong>de</strong> las <strong>de</strong>sigualda<strong>de</strong>s<br />
sociales y un mayor <strong>de</strong>sequilibrio en el <strong>de</strong>sarrollo económico regional.<br />
A la frustración social ocasionada a criollos y mestizos, que integraban<br />
una incipiente clase media <strong>de</strong> administradores públicos, pequeños<br />
comerciantes, abogados, mayordomos y los cuadros medios <strong>de</strong>l ejército<br />
y la Iglesia se acompañó —como lo señala E. F'lorescano— una frustración<br />
política. Al <strong>de</strong>scontento general sólo le faltaba un <strong>de</strong>tonador. Este<br />
se dio en 1808, cuando el ejército francés obligó la abdicación <strong>de</strong> Carlos<br />
IV. En a<strong>de</strong>lante el pueblo español y la Nueva España reclamaron la<br />
participación directa en la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> la Corona, iniciando en ambos<br />
lados una nueva etapa <strong>de</strong> la historia.
II<br />
MUCHA POLÍTICA Y POCA ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN<br />
18211854
LA INVASIÓN <strong>de</strong> la Península Ibérica por el ejército francés y<br />
la abdicación al trono <strong>de</strong> Carlos IV, plantearon a los españoles,<br />
<strong>de</strong> ambos lados <strong>de</strong>l Atlántico, el problema <strong>de</strong> dilucidar el origen<br />
y la legitimidad <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r. Al mismo tiempo, abrieron las puertas <strong>de</strong> la<br />
participación política a los grupos que habían sido marginados en<br />
la Colonia. El primer efecto <strong>de</strong> la invasión francesa se manifestó en la<br />
división <strong>de</strong>l grupo.español que <strong>de</strong>tentaba el po<strong>de</strong>r económico y político.<br />
Muchos españoles estaban convencidos déla Corona y no estaban<br />
dispuestos a arriesgar su posición privilegiada. Los principales grupos<br />
económicos advertían que sus intereses personales se afectaban seriamente<br />
y como mecanismo <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa, <strong>de</strong>sarrollaron una hipersuspicacia<br />
contra las autorida<strong>de</strong>s coloniales, especialmente contra la persona<br />
<strong>de</strong>l virrey, <strong>de</strong> quien <strong>de</strong>sconfiaban profundamente.<br />
Las autorida<strong>de</strong>s eclesiásticas también se habían dividido frente a las<br />
exigencias <strong>de</strong> aportaciones económicas en beneficio <strong>de</strong> la Corona.<br />
Y los comerciantes, gana<strong>de</strong>ros y agricultores, por su parte, no estaban<br />
dispuestos a pagar el incremento <strong>de</strong> los impuestos <strong>de</strong>stinados a cubrir<br />
los gastos <strong>de</strong> guerra <strong>de</strong> la metrópoli.<br />
Había confusión, la autoridad legítima estaba en manos <strong>de</strong>l virrey<br />
José <strong>de</strong> Iturrígaray, pero la <strong>de</strong>sconfianza que le profesaban los españoles<br />
les obligó a pedirle que se subordinara a la Junta <strong>de</strong> Sevilla, una <strong>de</strong> las
41 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
tantas que organizó el pueblo español para <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r a la Corona. Por su<br />
parte, los lí<strong>de</strong>res criollos <strong>de</strong> la Nueva España consi<strong>de</strong>raban que, como<br />
vasallos <strong>de</strong> España tenían <strong>de</strong>recho a organizar una Junta similar a la <strong>de</strong><br />
Sevilla. Esta <strong>de</strong>cisión fue auspiciada por el Ayuntamiento <strong>de</strong> la ciudad<br />
<strong>de</strong> México, don<strong>de</strong> radicaba el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> los criollos. El hecho <strong>de</strong> que<br />
el virrey hubiera aceptado con anterioridad que los criollos se organizaran<br />
espontáneamente para <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r a la Corona fue suficiente para que<br />
el partido español encabezado por oidores y comerciantes, lo consi<strong>de</strong>rara<br />
traidor y, con ello, justificar el primer golpe <strong>de</strong> Estado en el México<br />
<strong>de</strong>l siglo xix.<br />
El virrey fue apresado y la Iglesia aceptó que su lugar lo cupara<br />
Pedro Garibay, con el apoyo <strong>de</strong>l ejército. Las primeras medidas <strong>de</strong>l<br />
nuevo virrey consistieron en suspen<strong>de</strong>r la ejecución <strong>de</strong> las sanciones<br />
económicas que afectaban a la Iglesia, a los comerciantes y a los latifundistas.<br />
Roto el or<strong>de</strong>n, por quienes <strong>de</strong>berían respetarlo, el camino quedó<br />
abierto para quienes <strong>de</strong>seaban luchar por la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Miguel<br />
Hidalgo y José María Morelos se convirtieron en los lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong> las i<strong>de</strong>as<br />
libertarías o, si se quiere, eran quienes interpretaban la esencia i<strong>de</strong>ológica<br />
<strong>de</strong> la emancipación.<br />
Las i<strong>de</strong>as liberales, que se manifestaron en repetidas ocasiones en el<br />
Ayuntamiento y en la elección <strong>de</strong> los diputados a las Cortes <strong>de</strong> Cádiz,<br />
fueron la mejor arma para que la clase media y el pueblo lucharan para<br />
tomar el po<strong>de</strong>r. La lucha en los siguientes diez años sería difícil y<br />
enconada. Nuevas alianzas y rupturas llevarían a uniones y quebrantos.<br />
Se comenzaba a fraguar la <strong>de</strong>finición i<strong>de</strong>ológica y política, en base a las<br />
aspiraciones <strong>de</strong> los mexicanos.<br />
¿La administración <strong>de</strong> los asuntos públicos durante la Revolución <strong>de</strong><br />
In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, se hacía <strong>de</strong> acuerdo con los principios <strong>de</strong> un estado<br />
<strong>de</strong> guerra. Todo se administraba en condiciones extraordinarias; el<br />
éxito sería <strong>de</strong> quienes lograran obtener mejor financiamiento;el apoyo<br />
financiero forzado por los po<strong>de</strong>rosos y aceptado por las contribuciones<br />
<strong>de</strong> la Iglesia, permitió el pago <strong>de</strong> los emolumentos <strong>de</strong>l ejército real. Por<br />
su parte, los insurgentes recurrían al apoyo popular, supliendo con
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 4S<br />
hombres lo que no podían aportar en dinero por carecer <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s<br />
fortunas para mantener la lucha.<br />
. El transcurso <strong>de</strong> la guerra permitió la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> las i<strong>de</strong>ologías, la<br />
precisión <strong>de</strong> intereses y la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> los grupos rivales. En un<br />
principio, el conflicto se circunscribió a la esfera <strong>de</strong> los criollos y<br />
españoles y se encaminó a pedir la eliminación o <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> los españoles<br />
en la administración pública. El grupo <strong>de</strong> los españoles aceptó como<br />
autoridad superior a la Regencia, controlada por los comerciantes <strong>de</strong><br />
Cádiz y, en MéxicoMa unión entre la Iglesia, los comerciantes y el<br />
ejército para aceptar «1 nombramiento <strong>de</strong>l arzobispo como nuevo virrey,<br />
hasta el arribo <strong>de</strong>l que nombraría la Regencia. Su principal preocupación<br />
consistía en conservar el statu quo que les era provechoso. El otro<br />
era partidario <strong>de</strong>l cambio, particularmente <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> que probaron su<br />
ascen<strong>de</strong>ncia en la población, que los eligió para representarlos ante las<br />
Cortes <strong>de</strong> Cádiz A^a celebración <strong>de</strong> las elecciones y el triunfo <strong>de</strong>l partido<br />
<strong>de</strong> los criollos aumentó las diferencias. La Constitución <strong>de</strong> Cádiz los<br />
radicalizó, por incluir principios liberales que aceptaban el libre comercio,<br />
el libre cultivo, la libre distribución <strong>de</strong>l azogue, la eliminación <strong>de</strong><br />
los fueros eclesiásticos y militares, la libertad <strong>de</strong> imprenta y la transformación<br />
<strong>de</strong>l virrey en jefe político <strong>de</strong> la provincia <strong>de</strong> México.<br />
La aprobación <strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong> Cádiz, significó un fuerte golpe<br />
para los partidarios <strong>de</strong>l antiguo or<strong>de</strong>n, particularmente, si se toma en<br />
cuenta que había sido promulgada ante las autorida<strong>de</strong>s españolas cuya<br />
legalidad aceptaban. Por ello diseñaron una estrategia tendiente a<br />
neutralizar sus efectos en la población y se concentraron en fortalecer al<br />
ejército realista para procurar la exterminación <strong>de</strong>l ejército insurgente,<br />
especialmente su lí<strong>de</strong>r, el general José María Morelos, quien había<br />
recogido las genuinas aspiraciones <strong>de</strong> los grupos progresistas <strong>de</strong> la clase<br />
media y <strong>de</strong>l pueblo en general.<br />
Para realizar esta tarea escogieron como virrey a Félix María Calleja.<br />
La Iglesia no había probado su eficacia en el gobierno civil. Era el turno<br />
<strong>de</strong>l ejército. Una vez más los ricos hacendados y comerciantes se encargaron<br />
<strong>de</strong> su financiamiento, aunque tuvieron que aceptar con enojo la im-
N ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
plantación <strong>de</strong> algunos impuestos y la imposición <strong>de</strong> préstamos forzados.<br />
Sin embargo, los problemas i<strong>de</strong>ológicos, administrativos y políticos<br />
que tanto preocupaban a los españoles y condicionaban las acciones <strong>de</strong><br />
Calleja, habrían <strong>de</strong> terminar al regresar Fernando VII al po<strong>de</strong>r en 1814.<br />
Este, olvidándose <strong>de</strong>l sacrificio <strong>de</strong>l pueblo en favor <strong>de</strong> su gobierno,<br />
<strong>de</strong>cretó la abolición <strong>de</strong> las Cortes <strong>de</strong> Cádiz y <strong>de</strong> sus principios. Restauró<br />
el absolutismo e inclusive persiguió a distinguidos miembros <strong>de</strong> las<br />
Cortes, entre ellos a Miguel Ramos Arizpe y a Joaquín Maniau.<br />
Era natural que una reacción <strong>de</strong> esta naturaleza <strong>de</strong>volviera el optimismo<br />
perdido al grupo conservador y que <strong>de</strong>limitara con mayor<br />
claridad la división i<strong>de</strong>ológica y política <strong>de</strong> los vasallos <strong>de</strong> la Colonia.<br />
El virrey pudo <strong>de</strong>sempeñar su oficio <strong>de</strong> militar, culminando su campaña<br />
con la ejecución <strong>de</strong> Morelos, en 1815. Sin embargo, los insurgentes,<br />
bajo el li<strong>de</strong>razgo <strong>de</strong> Morelos, habían logrado <strong>de</strong>finir el verda<strong>de</strong>ro sentido<br />
<strong>de</strong> su lucha ante los titubeos <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s coloniales. Así, en<br />
Chupancingo, en su discurso Sentimientos <strong>de</strong> la Nación, pronunciado<br />
ante el Congreso <strong>de</strong> Anáhuac, Morelos aclaró, <strong>de</strong> una vez por todas,<br />
la esencia <strong>de</strong> la lucha: "México es libre e in<strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> España y la<br />
soberanía radica en el pueblo". En esa misma ocasión se aprobaba el<br />
Acta <strong>de</strong> In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia.<br />
La aprobación <strong>de</strong>l Decreto Constitucional para la libertad <strong>de</strong> la<br />
América Mexicana, la Constitución <strong>de</strong> Apatzingán, planteó la i<strong>de</strong>ología<br />
y posible organización <strong>de</strong>l país in<strong>de</strong>pendiente —al <strong>de</strong>cir <strong>de</strong> Luis González-<br />
"exhibe la fe católica, nacionalista, republicana y fe<strong>de</strong>ral. Establece<br />
que la soberanía, radica en el pueblo, es por su naturaleza, imprescriptible,<br />
inajenable e indivisible; que el Estado es el resultante <strong>de</strong> la voluntad<br />
popular <strong>de</strong> los ciudadanos, que la Ley es la expresión <strong>de</strong> la voluntad general<br />
en or<strong>de</strong>n a la felicidad común y que la felicidad <strong>de</strong>l pueblo consiste<br />
en disfrutar la igualdad, seguridad, propiedad y libertad' 1 .<br />
De acuerdo con estos principios, el nuevo país tendría características<br />
<strong>de</strong> un Estado dividido en diecisiete provincias: México, Puebla, Tlaxcala,<br />
Veracruz, Yucatán, Oaxaca, Tecpan, Michacán, Querétaro, Guadala-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 51<br />
jara, Guanajuato, San Luis Potosí, Zacatecas, Durango, Sonora, Coahuila<br />
y Nuevo, León. A<strong>de</strong>más, establecía la división <strong>de</strong> po<strong>de</strong>res con la supremacía<br />
<strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Legislativo o Supremo Congreso Mexicano <strong>de</strong>l que<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ría el Supremo Gobierno y el Supremo Tribunal <strong>de</strong> Justicia, y<br />
aun el ejército estaría en condiciones <strong>de</strong> subordinado.<br />
Este Congreso estaría compuesto por diecisiete diputados; uno por<br />
cada provincia, elegidos entre los ciudadanos <strong>de</strong> buena reputación,<br />
patriotismo acreditado... y luces no vulgares. Durarían sus funciones<br />
dos años. El Congreso tenía las faculta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> aprobar, sancionar,<br />
interpretar las leyes, elegir a los principales miembros <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo,<br />
el cuerpo diplomático y los generales <strong>de</strong>l ejército, y acordar los<br />
asuntos financieros relacionados con la acuñación <strong>de</strong> moneda, fijar los<br />
impuestos y proteger la libertad <strong>de</strong> imprenta.<br />
El Supremo Gobierno, por su parte, estaría integrado por un triunvirato,<br />
que se alternaría cada cuatro meses en la presi<strong>de</strong>ncia y estaría<br />
apoyado por tres secretarías: Gobernación, Hacienda y Guerra. Las<br />
secretarías cambiarían cada cuatro años y todos los funcionarios<br />
serían sometidos a juicio <strong>de</strong> resi<strong>de</strong>ncia.<br />
El Supremo Tribunal <strong>de</strong> Justicia se formaría <strong>de</strong> cinco miembros para<br />
ventilar casos <strong>de</strong> juicio civil y criminal, así como juicios contra funcionarios<br />
<strong>de</strong> primer nivel y habría siete jueces para oír el resultado <strong>de</strong> las<br />
resi<strong>de</strong>ncias.<br />
Des<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista administrativo, el país estaría gobernado por<br />
inten<strong>de</strong>ntes en las provincias, jueces en los partidos y en las jurisdicciones<br />
menores, se mantedrían provisionalmente gobernadores y ayuntamientos.<br />
José María Coss, José María Morelos y José María Liceaga se encargaron<br />
<strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo y se autorizó a José Manuel <strong>de</strong> Herrera para<br />
realizar las funciones <strong>de</strong> consultor e iniciar contactos diplomáticos con<br />
Estados Unidos.
52 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
La Constitución no llegó a tener vigencia. Sin embargo, por ella,<br />
sabemos lo enraizado <strong>de</strong> las i<strong>de</strong>as <strong>de</strong> fuerte esencia popular y <strong>de</strong>mocrática<br />
<strong>de</strong> quienes la firmaron y la proyección <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> república a la<br />
que aspiraban. Era natural que el gobierno español la con<strong>de</strong>nara a las<br />
llamas y redoblara los excesos y la violencia contra sus partidarios y<br />
castigara a quienes no los <strong>de</strong>lataran. La represión y la tiranía se convirtieron<br />
en práctica normal y obligada.<br />
La muerte <strong>de</strong> Morelos y la disolución <strong>de</strong>l Congreso <strong>de</strong> Anáhuac<br />
habían costado a la administración virreinal el sacrificio <strong>de</strong> la economía.<br />
Todas las activida<strong>de</strong>s productivas se realizaban en condiciones extraordinarias.<br />
El comercio exterior no lograba normalizarse y ya se notaba<br />
un incremento <strong>de</strong> comerciantes extranjeros, fuera <strong>de</strong> control <strong>de</strong> los<br />
monopolios peninsulares, y aumentaba el número <strong>de</strong> productos manufacturados<br />
en Europa.<br />
El comercio interior <strong>de</strong>pendía <strong>de</strong>l ejército y se prestaba a especulaciones<br />
<strong>de</strong> los militares.- Estos, que habían saboreado las mieles <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r<br />
civil, ahora se incorporaban al económico, al asociarse con los comerciantes.<br />
En la economía <strong>de</strong> guerra, el tráfico <strong>de</strong> mercancías lo manejaban<br />
los comandantes <strong>de</strong>l ejército, quienes controlaban las rutas <strong>de</strong> acceso<br />
a los puertos y a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> vigilar el transporte <strong>de</strong> las mercancías, especulaban<br />
con los precios. Este negocio tan pingüe, hacía sospechar a Lucas<br />
Alamán que los militares no <strong>de</strong>seaban concluir la guerra por temor a<br />
per<strong>de</strong>r sus negocios.<br />
Para 1820 la Colonia estaba en aparente calma, <strong>de</strong>rrotada la clase<br />
media y reprimido el pueblo, la Corona se sintió generosa y ofreció<br />
indultos y amnistía a los miembros <strong>de</strong>l ejército insurgente. Sólo Guerrero<br />
se mantenía en pie <strong>de</strong> lucha y Victoria estaba oculto, sin armas y sin<br />
ejército. En a<strong>de</strong>lante los conflictos se localizaron una vez más en la clase<br />
dominante.<br />
Así las cosas, se dio un acontecimiento en España que cambiaría, una<br />
vez más, el <strong>de</strong>stino <strong>de</strong> la Colonia. Un movimiento liberal encabezado<br />
por Rafael Riego obligó a Fernando VII a restablecer la Constitución <strong>de</strong>
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 53<br />
Cádiz y obligó también a la oligarquía española <strong>de</strong> la Colonia a cambiar<br />
su actitud frente a la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Por encima <strong>de</strong> todo era necesario<br />
mantener el statu quo. Buscarían la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, sin alterar la administración<br />
colonial y sin cambiar los principios económicos y políticos<br />
que sirvieron <strong>de</strong> fundamento a la Colonia.<br />
Los más connotados miembros <strong>de</strong>l ejército y la Iglesia escogieron a<br />
Iturbi<strong>de</strong> para simular una lucha contra la insurgen cía; posteriormente,<br />
<strong>de</strong> acuerdo los jefes, pedirían al pueblo su sometimiento al Plan <strong>de</strong><br />
Iguala y <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l arribo <strong>de</strong>l último virrey, a los Tratados <strong>de</strong> Córdoba.<br />
Diez años <strong>de</strong> lucha habían causado la muerte <strong>de</strong> medio millón <strong>de</strong><br />
hombres, la paralización <strong>de</strong>l comercio, la reducción al mínimo <strong>de</strong> la<br />
actividad minera, la agricultura en ruinas, una <strong>de</strong>uda <strong>de</strong> setenta y seis<br />
millones y un fondo <strong>de</strong> cuarenta y dos mil pesos para iniciar las activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l nuevo gobierno.<br />
/^La organización <strong>de</strong>l primer gobierno in<strong>de</strong>pendiente, por lo tanto,<br />
concentraría sus esfuerzos en resolver tres problemas: A. Conseguir los<br />
fondos necesarios para hacer funcionar la administración pública;<br />
B. Definir el tipo <strong>de</strong> Estado que se adoptaría en la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia; y,<br />
C. Lograr la pacificación <strong>de</strong>l país mediante el principio <strong>de</strong> unión entre<br />
europeos y mexicanos. La solución al primer problema se logró parcialmente<br />
con las aportaciones <strong>de</strong> la oligarquía hispanocriolla que había<br />
llevado a Iturbi<strong>de</strong> al po<strong>de</strong>r. El segundo, en que estarían <strong>de</strong> acuerdo los<br />
financieros, era el establecimiento <strong>de</strong> una monarquía, y el tercero, se<br />
veía fácil <strong>de</strong> lograr en el grupo dominante, pero casi imposible en el<br />
nivel <strong>de</strong> clases medias y el pueblo en general que estaba ajeno a las<br />
componendas <strong>de</strong> la cúspi<strong>de</strong>. La aristocracia prefería una monarquía<br />
conservadora y los letrados <strong>de</strong> la clase media una república liberal.<br />
Los únicos instrumentos aprobados con que contaba el nuevo gobierno<br />
eran el Plan <strong>de</strong> Iguala y los Tratados <strong>de</strong> Córdoba y, <strong>de</strong> ellos, el<br />
cumplimiento <strong>de</strong> las tres garantías: unión, religión e in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. £1<br />
Plan, a<strong>de</strong>más, creaba expectativas a los ciudadanos al brindarles acceso<br />
a los puestos públicos, ofrecer protección a personas y propieda<strong>de</strong>s,
54 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
conservar los tueros <strong>de</strong>l clero regular y secular, y mantener la burocracia<br />
inalterable y todos los empleados, políticos, eclesiásticos, civiles y<br />
militares en el estado que existían en el día..<br />
Iturbi<strong>de</strong> también era responsable <strong>de</strong> las penurias <strong>de</strong>l erario puesto<br />
que, para congraciarse con los po<strong>de</strong>rosos, había reducido el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong><br />
alcabala <strong>de</strong>l dieciséis al seis por ciento, suprimió los impuestos que<br />
pagaban sobre el alquiler <strong>de</strong> las casas, así como los que había adoptado<br />
el gobierno español para mantener la guerra con los insurgentes. El<br />
nuevo gobierno se iniciaba con un déficit en el presupuesto que aún no<br />
se <strong>de</strong>finía.<br />
Para ello se integró un Congreso Constituyente en 1822. Este resultó<br />
ser <strong>de</strong> progresistas que dificultaban la creación <strong>de</strong>l imperio que presidiría<br />
Iturbi<strong>de</strong>. Los diputados monárquicos fueron muy pocos y, <strong>de</strong> ellos,<br />
algunos favorecían la candidatura <strong>de</strong> un <strong>de</strong>scendiente o familiar <strong>de</strong><br />
Fernando VII para que los gobernara.<br />
El <strong>de</strong>sconocimiento <strong>de</strong> la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia por la Corona, precipitó las<br />
acciones y la coronación <strong>de</strong> Agustín I. El gobierno <strong>de</strong>l imperio se<br />
administraría mediante un Po<strong>de</strong>r Ejecutivo encabezado por el emperador,<br />
cuya persona era sagrada e inviolable y tenía como atribuciones<br />
proteger la fe católica, hacer cumplir la ley, <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r la patria, su<br />
in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia y unión, conservar el or<strong>de</strong>n interior y exterior, comandar<br />
las fuerzas <strong>de</strong> mar y tierra, <strong>de</strong>clarar la guerra, hacer tratados <strong>de</strong> paz,<br />
dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales, establecer los tribunales<br />
y nombrar los jueces, ejercer las funciones <strong>de</strong>l patronato, aprobar<br />
todos los empleos civiles y militares, conce<strong>de</strong>r honores, indultar <strong>de</strong>lincuentes<br />
y cuidar la acuñación <strong>de</strong> la moneda. Sin embargo, estaba<br />
impedido para enajenar o traspasar su autoridad imperial, salir <strong>de</strong> las<br />
fronteras án conocimiento <strong>de</strong> la Junta <strong>Nacional</strong>, realizar alianzas<br />
ofensivas, ce<strong>de</strong>r el territorio o bienes nacionales y privar a alguien <strong>de</strong> su<br />
libertad.<br />
La administración se haría a través <strong>de</strong> cuatro ministerios: Interior y<br />
Relaciones Exteriores, Justicia y Negocios Eclesiásticos, Hacienda
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 55<br />
y Guerra y Marina. En las provincias habría un jefe político nombrado<br />
por el emperador y bajo la jefatura <strong>de</strong>l ministro <strong>de</strong>l Interior. La Justicia<br />
se impartiría por el Supremo Tribunal integrado por nueve ministros<br />
que, entre otras funciones, juzgaría a los miembros <strong>de</strong>l gabinete y al<br />
cuerpo legislativo. Las diputaciones provinciales, no obstante, mantendrían<br />
sus atribuciones <strong>de</strong> acuerdo con la Constitución <strong>de</strong> 1812.<br />
El efímero imperio fue incapaz <strong>de</strong> resolver la caótica situación<br />
política así como <strong>de</strong> mantener la paz y la unión que pretendía. Los<br />
españoles abandonaban el país y los empleados sus puestos. Al mismo<br />
tiempo, se abrían oportunida<strong>de</strong>s para quienes <strong>de</strong>seaban convertirse en<br />
inten<strong>de</strong>ntes, empleados en las aduanas, en los ministerios <strong>de</strong> Justicia y<br />
Hacienda, tesoreros <strong>de</strong> factorías, <strong>de</strong> rentas <strong>de</strong> tabaco, escribanos y mucho<br />
más. Estos, por supuesto, dispuestos a cooperar en contra <strong>de</strong> la<br />
corrupción, especialmente por las quiebras y <strong>de</strong>scubiertos escandalosos,<br />
acaecidos no sólo durante la Colonia sino también durante la guerra <strong>de</strong><br />
emancipación. Mientras tanto, una porción <strong>de</strong>l ejército español se<br />
rebelaba contra Iturbi<strong>de</strong> en Toluca y San Juan <strong>de</strong> Ulúa, y los capitalistas<br />
españoles se iban con todo y sus pertenencias. Los militares que<br />
permanecían, por su parte, no estaban satisfechos. La mayoría <strong>de</strong> los<br />
principales puestos en la corporación fueron otorgados a quienes pelearon<br />
en las filas <strong>de</strong>l ejército realista, a<strong>de</strong>más, no recibían sueldo.<br />
La situación se tornó insostenible y el Emperador abdicó en L823, no<br />
sin antes reinstalar el Congreso que había disuelto y que, en congruencia<br />
con la i<strong>de</strong>ología <strong>de</strong>l Plan <strong>de</strong> Casa-Mata, obligado por las presiones <strong>de</strong><br />
las provincias que se apresuraban a formar gobiernos autónomos,<br />
convocó a un nuevo Congreso Constituyente.<br />
La abdicación <strong>de</strong> Iturbi<strong>de</strong> obligó a los grupos militares a oiganizarse<br />
en dos bandos. Ahora en tomo al mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> república que habría <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>finirse. Unos favorecían al sistema fe<strong>de</strong>ral y otros al central. En torno<br />
a éste estaban el alto clero, los jefes más prominentes <strong>de</strong>l ejército, ios<br />
comerciantes más ricos, los gran<strong>de</strong>s terratenientes y i03 españoles. Eran<br />
partidarios <strong>de</strong> una república a la francesa, Lucas Aiamán fue su i<strong>de</strong>ólogo<br />
más distinguido.
SI ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Por la república fe<strong>de</strong>ral estaban los miembros <strong>de</strong> la clase media, que<br />
se habían distinguido por su espíritu nacionalista y que habían manifestado<br />
sus i<strong>de</strong>as liberales, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la época <strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong> Cádiz y la<br />
<strong>de</strong> Apatzingán. Eran partidarios <strong>de</strong> una república a la norteamericana y<br />
ya habían experimentado su po<strong>de</strong>r en las juntas provinciales, al grado<br />
<strong>de</strong> formar cacicazgos en las diferentes regiones. Po<strong>de</strong>r que, por supuesto,<br />
no estaban dispuestos a ce<strong>de</strong>r. Sus lí<strong>de</strong>res más prominentes fueron<br />
Miguel Ramos Arizpe, Lorenzo <strong>de</strong> Zavala, Valentín Gómez Farías y<br />
José María Luis Mora.<br />
El Congreso Constituyente estuvo impregnado <strong>de</strong> un espíritu fe<strong>de</strong>ralista<br />
inspirado, en teoría, por la Constitución <strong>de</strong> 1812 y la Constitución<br />
<strong>de</strong> los Estados Unidos. En la práctica era resultado <strong>de</strong> la presión ejercida<br />
por los grupos <strong>de</strong> las provincias cuya influencia había crecido <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
1810 y sólo estaban dispuestos a ce<strong>de</strong>r los po<strong>de</strong>res políticos y económicos<br />
que habían consolidado, ante una solución fe<strong>de</strong>ralista. Actitud que,<br />
por otra parte, hacían ostentosos, con amenazas <strong>de</strong> separación <strong>de</strong> la<br />
nueva república. Por ello, mientras el Congreso Constituyente diseñaba<br />
el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> la república, las provincias empezaban a autonombrarse<br />
estados soberanos y así lo hacían sentir a sus representantes. Los<br />
constituyentes no podían <strong>de</strong>jar <strong>de</strong> reconocer esta realidad política y<br />
económica al grado <strong>de</strong> que, <strong>de</strong> no haber respondido a estas presiones,<br />
hubieran sido <strong>de</strong>sconocidos o <strong>de</strong>rrocados, como lo advertía Justo Sierra.<br />
La Constitución <strong>de</strong> 1824 refleja la realidad política <strong>de</strong> México en ese<br />
momento. Así lo confirman los miembros <strong>de</strong>l supremo Po<strong>de</strong>r Ejecutivo<br />
al <strong>de</strong>clarar que "nada pudo contener el grito <strong>de</strong> las provincias: ninguna<br />
tenía superioridad sobre la otra, y la nave <strong>de</strong>l estado se habría visto<br />
sumergida entre la borrasca más <strong>de</strong>shecha, si la cordura y la sensatez<br />
con que obe<strong>de</strong>cieron los pueblos la convocatoria <strong>de</strong>l anterior Congreso,<br />
no hubiera dado a la nación una nueva existencia". Asimismo, recalcaban<br />
las diferencias entre los habitantes <strong>de</strong> Veracruz y los <strong>de</strong> Nuevo<br />
México y <strong>de</strong> otras provincias para asegurar que el sistema fe<strong>de</strong>ral permitiera<br />
éstas; la facultad <strong>de</strong> diseñar gobiernos y leyes <strong>de</strong> acuerdo con sus<br />
costumbres y economías, así como impulsar el <strong>de</strong>sarrollo que les facilitara<br />
su organización, forma <strong>de</strong> gobierno local con sus propios funcionarios<br />
y la organización administrativa que respondiera a los intereses<br />
locales sin <strong>de</strong>scuidar los <strong>de</strong>l país.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 57<br />
La Constitución <strong>de</strong> 1824 <strong>de</strong>finía al Estado como república representativa,<br />
popular y fe<strong>de</strong>ral integrada por veinte estados: Chiapas, Chihuahua,<br />
Coahuila, Texas, Durango, Guanajuato, Jalisco, México, Michoacán,<br />
Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa,<br />
Toluca, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas y los cinco territorios<br />
<strong>de</strong> Alta California, Baja California, Colima, Santa Fe <strong>de</strong> Nuevo<br />
México y Tlaxcala. Estableció la existencia <strong>de</strong> tres po<strong>de</strong>res: El Ejecutivo,<br />
el Legislativo y el Judicial y reconocía sólo a la religión católica, apostólica<br />
y romana.<br />
El Po<strong>de</strong>r Legislativo estaría dividido en las Cámaras <strong>de</strong> Diputados y<br />
Senadores. Los primeros serían elegidos por los estados en base a una<br />
población <strong>de</strong> ochenta mil, durarían en el po<strong>de</strong>r dos años. Deberían ser<br />
nativos <strong>de</strong>l estado que los eligiera o tener por lo menos dos años <strong>de</strong><br />
resi<strong>de</strong>ncia, quedando excluidos los nacidos fuera <strong>de</strong> México, antes <strong>de</strong><br />
1810, y los funcionarios <strong>de</strong> más alto nivel, como el presi<strong>de</strong>nte, el<br />
vicepresi<strong>de</strong>nte, los miembros <strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia, los<br />
secretarios <strong>de</strong> Estado, los empleados <strong>de</strong> Hacienda, los gobernadores,<br />
los comandantes generales <strong>de</strong> Hacienda y Guerra, quienes en caso <strong>de</strong><br />
que <strong>de</strong>searan participar en las elecciones, <strong>de</strong>berían renunciar a sus<br />
cargos con seis meses <strong>de</strong> anticipación. Los senadores, por su parte,<br />
eran elegidos por las legislaturas locales y renovados cada dos años.<br />
Los abusos <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> los gobernantes <strong>de</strong> la Colonia <strong>de</strong>terminaron<br />
que el Congreso tuviera, en la nueva Constitución, faculta<strong>de</strong>s económicas<br />
y políticas muy superiores a las <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo. Sus actos<br />
tenían por objeto: sostener la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> los estados y promover<br />
la realización <strong>de</strong> obras; fomentar la construcción <strong>de</strong> caminos, correos y<br />
apoyar a los inventores; proteger la libertad <strong>de</strong> imprenta; arreglar<br />
problemas <strong>de</strong> límites entre estados y acordar la creación <strong>de</strong> nuevos; fijar<br />
los gastos generales; establecer las contribuciones necesarias para<br />
cubrirlos; cobrar <strong>de</strong>udas y reconocer las anteriores; realizar acuerdos<br />
comerciales; celebrar concordatos con el Vaticano; aprobar los tratados<br />
<strong>de</strong> paz; habilitar puertos; <strong>de</strong>terminar la ley, peso y valor <strong>de</strong> las monedas;<br />
<strong>de</strong>cretar la guerra; <strong>de</strong>signar la fuerza armada <strong>de</strong> mar y tierra; dictar<br />
reglas para conce<strong>de</strong>r patentes <strong>de</strong> corso y dictar reglamento para organizar<br />
y armar al ejército; crear y suprimir empleos públicos; conce<strong>de</strong>r<br />
permisos y recompensas; dar amnistías; apoyar leyes uniformes a todos
S> ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
los estados, así como dar leyes y <strong>de</strong>cretos para la administración <strong>de</strong><br />
territorios. El Congreso tendría sesiones una vez por año.<br />
El Po<strong>de</strong>r Ejecutivo estaría en manos <strong>de</strong> un solo individuo en su<br />
carácter <strong>de</strong> presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> los Estados Mexicanos, con un vicepresi<strong>de</strong>nte.<br />
Para ambos cargos se requería ser mexicano, mayor <strong>de</strong> treinta y cinco<br />
años y podría reelegirse al cuarto año <strong>de</strong> haber ejercido sus funciones.<br />
Su elección se haría por las legislaturas locales que tenían <strong>de</strong>recho a<br />
nombrar dos, pero uno <strong>de</strong> ellos <strong>de</strong>bería ser <strong>de</strong> otro estado. El <strong>de</strong> la<br />
mayoría <strong>de</strong> votos sería presi<strong>de</strong>nte y si dos tuvieran mayoría, presidiría<br />
el que tuviera más votos, quedando <strong>de</strong> vicepresi<strong>de</strong>nte el que tuviera el<br />
segundo lugar. En otros casos, el Congreso se reservaba el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong><br />
elegirlo o <strong>de</strong> dictar el procedimiento para su elección.<br />
Para seguir con el espíritu suspicaz y borrar cualquier vestigio que<br />
recordara la autoridad <strong>de</strong> los virreyes, mientras al Congreso se le <strong>de</strong>finían<br />
faculta<strong>de</strong>s, al presi<strong>de</strong>nte se le concedían atribuciones y se le<br />
marcaban restricciones. Entre las primeras, publicar y archivar leyes y<br />
<strong>de</strong>cretos; dictar reglamentos, <strong>de</strong>cretos y ór<strong>de</strong>nes para cumplir la Constitución;<br />
poner en ejecución leyes y <strong>de</strong>cretos para conservar la integridad<br />
<strong>de</strong> la fe<strong>de</strong>ración y mantener su in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, unión y libertad; nombrar<br />
y remover a los secretarios <strong>de</strong>l <strong>de</strong>spacho; cuidar la recaudación,<br />
nombrar a los jefes <strong>de</strong> oficinas fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> Hacienda, comisarios generales,<br />
enviados, diplomáticos, comandantes <strong>de</strong>l ejército, con la aprobación<br />
<strong>de</strong>l Senado, y miembros <strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia; disponer <strong>de</strong> la<br />
fuerza armada; <strong>de</strong>clarar la guerra (previo <strong>de</strong>creto <strong>de</strong>l Congreso); dirigir<br />
negociaciones diplomáticas; convocar al Congreso y suspen<strong>de</strong>r y privar<br />
<strong>de</strong> sueldos a los empleados <strong>de</strong> la fe<strong>de</strong>ración. Entre las restricciones<br />
estaban el no po<strong>de</strong>r mandar, en persona, las fuerzas <strong>de</strong> mar y tierra sin<br />
consentimiento <strong>de</strong>l Congreso; no privar a nadie <strong>de</strong> la libertad; no<br />
imponer pena alguna, aunque podía expedir or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> arresto cuando lo<br />
exigiera la seguridad <strong>de</strong>l país; no podría ocupar las propieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
ningún particular o corporación, sin previa autorización <strong>de</strong>l Senado,<br />
cuando fuese necesario; no podría impedir la celebración <strong>de</strong> elecciones,<br />
ni salir <strong>de</strong>l territorio sin permiso <strong>de</strong>l Congreso.<br />
En los períodos <strong>de</strong> receso <strong>de</strong>l Congreso se establecería un Consejo <strong>de</strong>
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 59<br />
Gabinete integrado por un senador, por cada estado y presidido por el<br />
vicepresi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la república. Este Consejo velaría por la observancia<br />
<strong>de</strong> la Constitución; haría observaciones al presi<strong>de</strong>nte para el mejor<br />
acoplamiento <strong>de</strong> la Constitución; acordaría los periodos <strong>de</strong> sesiones<br />
extraordinarias <strong>de</strong>l Congreso; prestaría su conocimiento para el uso <strong>de</strong><br />
la milicia local para la seguridad y <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> la nación; aprobaría el<br />
nombramiento <strong>de</strong> empleados y daría su consentimiento para el envío <strong>de</strong><br />
tropas <strong>de</strong> mar y tierra, sin previo acuerdo <strong>de</strong>l Congreso.<br />
El Po<strong>de</strong>r Judicial residiría en la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia, en los<br />
Tribunales <strong>de</strong> Circuito y en los Juzgados <strong>de</strong> Distrito. La primera estaría<br />
integrada por once ministros distribuidos en tres salas y un fiscal. Para<br />
ser miembro era necesario "estar instruido en la ciencia <strong>de</strong>l <strong>de</strong>recho y<br />
ser mexicano <strong>de</strong> treinta y cinco años". Se elegiría a perpetuidad y<br />
estaban facultados para <strong>de</strong>cidir disputas entre estados, sobre contratos,<br />
negociaciones, así como dirimir las competencias entre tribunales.<br />
La ley <strong>de</strong>terminaba la organización <strong>de</strong> los estados en la misma forma<br />
que <strong>de</strong> la república, con la obligación <strong>de</strong> organizar sus gobiernos y<br />
administración interior, así como las restricciones normales en actas o<br />
acciones que contravinieran leyes <strong>de</strong> la república, tales como imponer<br />
contribuciones, tener una tropa permanente, negociar con una potencia<br />
extranjera y <strong>de</strong>clarar la guerra.<br />
La Constitución <strong>de</strong> 1824 inaugura la etapa fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> la república que<br />
duraría hasta 1835. Es un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> Constitución y refleja madurez <strong>de</strong><br />
sus autores y el empeño por conjugar las volunta<strong>de</strong>s más diversas<br />
<strong>de</strong> acuerdo con la experiencia colonial, el pensamiento más avanzado<br />
<strong>de</strong>l momento y las características particulares <strong>de</strong> México. Sin embargo,<br />
podrían advertirse algunas <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s tanto en las limitaciones <strong>de</strong>l<br />
presi<strong>de</strong>nte, en términos <strong>de</strong> sus relaciones con el Congreso, como en su<br />
ejercicio <strong>de</strong> cuatro años, particularmente frente a las faculta<strong>de</strong>s que se<br />
otorgaban al vicepresi<strong>de</strong>nte, cuya elección o selección automática,<br />
<strong>de</strong>rivada <strong>de</strong>l apoyo brindado por legislaturas locales, podría convertirse<br />
en reto y obstáculo a la vez, para la actuación <strong>de</strong>l mismo presi<strong>de</strong>nte.
10 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
La actuación <strong>de</strong> los vicepresi<strong>de</strong>ntes fue lamentable en este periodo,<br />
todos sin excepción usaron su puesto para atacar al presi<strong>de</strong>nte y en<br />
ello utilizaron la ayuda <strong>de</strong> sus partidarios. Este cargo, en lugar <strong>de</strong> servir<br />
<strong>de</strong> apoyo, se convirtió en foco <strong>de</strong> disi<strong>de</strong>ncia y <strong>de</strong> subversión contra el<br />
or<strong>de</strong>n establecido. Problemas similares se <strong>de</strong>rivaron al conce<strong>de</strong>r perpetuida<strong>de</strong>s<br />
a los miembros <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Judicial, por no eliminar los fueros<br />
y someter a la Iglesia y a sus autorida<strong>de</strong>s al Estado.<br />
Aprobada la Constitución se procedió a las elecciones. El resultado<br />
favoreció a Guadalupe Victoria como presi<strong>de</strong>nte y a Nicolás Bravo<br />
como vicepresi<strong>de</strong>nte. Esta elección, sin duda, complació a los viejos<br />
liberales <strong>de</strong> los tiempos <strong>de</strong> insurgencia. Victoria, junto con Guerrero,<br />
eran el símbolo <strong>de</strong> la resistencia. Ambos gozaban <strong>de</strong> prestigio en el<br />
pueblo y su gobierno prometió estabilidad, particularmente <strong>de</strong>spués <strong>de</strong><br />
que integró en su gabinete a Lucas Alamán, i<strong>de</strong>ólogo <strong>de</strong>l centralismo y<br />
a Miguel Ramos Arizpe, lí<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l fe<strong>de</strong>ralismo.<br />
En un principio, sin embargo, el optimismo habría <strong>de</strong> condicionarse<br />
al hecho <strong>de</strong> que la economía <strong>de</strong>l país seguía en ruinas. El gobierno<br />
heredaba los problemas financieros <strong>de</strong>l imperio, el ministro <strong>de</strong> Hacienda<br />
anunciaba que no se habían cubierto los sueldos <strong>de</strong> la burocracia ni déla<br />
aduana <strong>de</strong> Veracruz, <strong>de</strong> don<strong>de</strong> provenían los mayores ingresos, sólo<br />
producía entre veinte y treinta mil pesos; ya que no se recibían ingresos<br />
<strong>de</strong>l tabaco y la pólvora, que habían disminuido los ingresos <strong>de</strong> la<br />
minería y, en consecuencia los <strong>de</strong> la Casa <strong>de</strong> Moneda; lo mismo sucedía<br />
con los correos y la lotería.<br />
Los gastos <strong>de</strong> administración <strong>de</strong> la cuenta <strong>de</strong> México y <strong>de</strong> la Casa <strong>de</strong><br />
Moneda ascendían a casi ciento cincuenta mil pesos mensuales, y<br />
tampoco había posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> cubrirlos, porque la administración<br />
pública era un completo <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n y ya no era fácil recurrir al préstamo<br />
forzoso. La situación se agravó aún más porque, para obtener fondos,<br />
había que comenzar por remover la <strong>de</strong>uda heredada que ascendía a casi<br />
cuarenta y cinco millones <strong>de</strong> pesos y que, para lograr respeto y confianza,<br />
el gobierno <strong>de</strong>bía manifestar su buena fe pagando, por lo menos,<br />
aquellas que se consi<strong>de</strong>raban privilegiadas y atendibles, como la conducta
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 61<br />
tomada por Agustín <strong>de</strong> Iturbi<strong>de</strong> —poco antes <strong>de</strong> consumar la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia—,<br />
cuya <strong>de</strong>uda ascendía a un millón doscientos mil pesos. Junto<br />
a ello era necesario eliminar los malos manejos, la corrupción y asegurarse<br />
<strong>de</strong> la lealtad <strong>de</strong> los empleados públicos que, a falta <strong>de</strong> sueldo,<br />
vivían <strong>de</strong> componendas extralegales.<br />
Las angustias <strong>de</strong>l nuevo gobierno habrían <strong>de</strong> calmarse cuando se<br />
recibió noticia <strong>de</strong>l préstamo inglés por tres millones doscientas mil<br />
libras esterlinas. Así, se garantizaba el pago <strong>de</strong> la burocracia y el ejército<br />
y, con ello, la tranquilidad necesaria para dirigir al país. Sin embargo,<br />
este préstamo no resolvía el problema <strong>de</strong> un aparato burocrático<br />
<strong>de</strong>ficiente y la malversación <strong>de</strong> fondos; todo ello, aunado a la presencia<br />
<strong>de</strong> tropas españolas en San Juan <strong>de</strong> Ulúa y las noticias <strong>de</strong> una invasión<br />
<strong>de</strong> reconquista, sirvió para crear intranquilidad política, en particular<br />
entre los aspirantes a los puestos políticos y los enemigos <strong>de</strong> los españoles.<br />
La organización <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> Victoria se realizó <strong>de</strong> acuerdo con<br />
el Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior <strong>de</strong> las Sepretarías<br />
<strong>de</strong> Estado y <strong>de</strong>l Despacho Universal, expedido por la Junta Soberana<br />
Provisional Gubernativa <strong>de</strong>l Imperio Mexicano, el 8 <strong>de</strong> noviembre <strong>de</strong><br />
1821, en la que todos estaban conformes, resolvió las preocupaciones<br />
esenciales <strong>de</strong> la nueva república.<br />
La consolidación <strong>de</strong> la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia en lo interior, procurando la<br />
unión y obediencia <strong>de</strong> los mexicanos a la Constitución y a la búsqueda<br />
<strong>de</strong>l reconocimiento <strong>de</strong> la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia y la soberanía nacionales,<br />
configuró la creación <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Estado y <strong>de</strong>l Despacho <strong>de</strong><br />
Relaciones Interiores y Exteriores. Para asegurar que los objetivos y<br />
propósitos <strong>de</strong> esta Secretaría se cumplieran, evitar las acciones <strong>de</strong> los<br />
enemigos <strong>de</strong>l nuevo or<strong>de</strong>n en el interior y disuadir las pretensiones <strong>de</strong><br />
invasión <strong>de</strong>l exterior, se creó la Secretaría <strong>de</strong> Estado y <strong>de</strong>l Despacho<br />
<strong>de</strong> Guerra y Marina.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Relaciones Exteriores e Interiores se encargaría, <strong>de</strong><br />
acuerdo con el <strong>de</strong>creto <strong>de</strong>l 8 <strong>de</strong> noviembre <strong>de</strong> 1821, <strong>de</strong> aten<strong>de</strong>r los
62 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
contactos diplomáticos, la Dirección General <strong>de</strong> Correos, la conservación<br />
y mantenimiento <strong>de</strong> caminos, avenidas y puertos, así como el<br />
manejo <strong>de</strong> los asuntos políticos internos y <strong>de</strong> control <strong>de</strong> los jefes<br />
políticos <strong>de</strong> las provincias, estados, ayuntamientos y la suspensión <strong>de</strong><br />
todos los empleados <strong>de</strong> su área.<br />
A la Secretaría <strong>de</strong> Guerra y Marina correspondía <strong>de</strong>spachar los<br />
asuntos <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n interior y apoyo al gobierno y todo lo relacionado<br />
con las armas y guerra <strong>de</strong> mar y tierra. Por su parte, la Secretaría <strong>de</strong><br />
Hacienda se encargaría <strong>de</strong> recaudar y administrar todas las rentas<br />
pertenecientes a la fe<strong>de</strong>ración, la administración <strong>de</strong> correos y la lotería,<br />
la Casa <strong>de</strong> Moneda, la elaboración <strong>de</strong> los presupuestos, el or<strong>de</strong>namiento<br />
<strong>de</strong> la Tesorería General, así como la elaboración <strong>de</strong> cuentas generales<br />
<strong>de</strong>l ejército y el examen y glosa <strong>de</strong> la cuenta pública a través <strong>de</strong> la<br />
contaduría mayor integrada por las secciones <strong>de</strong> Hacienda y Crédito<br />
Público.<br />
La supervivencia <strong>de</strong> un or<strong>de</strong>n jurídico confuso, administrado a través<br />
<strong>de</strong> más <strong>de</strong> cuarenta tribunales <strong>de</strong> los distintos fueros, que mantenían<br />
militares, eclesiásticos, universitarios, profesionales y gremiales, entre<br />
otros, y en particular aquellos que administraba la Iglesia (incluida la<br />
educación pública), originó la creación <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Estado y <strong>de</strong>l<br />
Despacho <strong>de</strong> Justicia y Negocios Eclesiásticos, que aten<strong>de</strong>ría los negocios<br />
<strong>de</strong> los consejos, tribunales supremos, jueces, así como los asuntos<br />
eclesiásticos, la presentación <strong>de</strong> los arzobispos, obispados, canonjías,<br />
curatos y <strong>de</strong>más empleados, incluyendo las ór<strong>de</strong>nes seculares y regulares.<br />
A<strong>de</strong>más, todo lo relacionado con las juntas supremas <strong>de</strong> cirugía,<br />
medicina y farmacia.<br />
Y para organizar las finanzas y cambiar el sistema administrativo<br />
colonial, en particular para eliminar la tesorería y contaduría <strong>de</strong>l<br />
ejército, la contaduría <strong>de</strong> aduanas, pólvora, lotería y el tribunal <strong>de</strong><br />
cuentas, retirar las faculta<strong>de</strong>s que tenían los consulados para cobrar<br />
impuestos y centralizar la dirección en una sola unidad, se creó la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Estado y <strong>de</strong>l Despacho <strong>de</strong> Hacienda.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 63<br />
Esta estructura administrativa se mantuvo con pocos cambios <strong>de</strong>spués<br />
<strong>de</strong> la creación <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Fomento, Colonización e Industria y<br />
Comercio, por los siguientes cien años. Refleja como es natural, imprecisiones<br />
y duplicaciones en áreas <strong>de</strong> competencia. Quizá la falla más<br />
importante se observa en la falta <strong>de</strong> <strong>de</strong>finición política en un área,<br />
como era la <strong>de</strong> Justicia y Negocios Eclesiásticos, que requería profundas<br />
modificaciones, incluyendo en ello los aspectos educativos.<br />
La falta <strong>de</strong> precisión se <strong>de</strong>riva <strong>de</strong>l hecho <strong>de</strong> que la Iglesia no estaba<br />
dispuesta a subordinarse al Estado ni a ce<strong>de</strong>r en el disfrute <strong>de</strong> sus<br />
fueros, ni a <strong>de</strong>jar el control <strong>de</strong> la educación ni a compartir su riqueza<br />
con el Estado, si no era en su beneficio.<br />
El gobierno <strong>de</strong> Guadalupe Victoria pudo ejercer con tranquilidad y<br />
hacer funcionar su aparato administrativo por contar con los fondos<br />
<strong>de</strong>l préstamo inglés. Esta estabilidad económica duraría hasta 1827, en<br />
que las casas londinenses <strong>de</strong>jaron <strong>de</strong> enviar fondos a México. En consecuencia,<br />
la falta <strong>de</strong> recursos financieros agudizó las diferencias entre los<br />
grupos políticos y las instituciones que no estaban dispuestas a disciplinarse<br />
al or<strong>de</strong>n republicano.<br />
Los mexicanos resentían la presencia <strong>de</strong> los españoles en el comercio,<br />
el ejército y en los puestos que ocupaban, y sus bienes <strong>de</strong>spertaban<br />
celos y codicia. El asunto se consi<strong>de</strong>raba <strong>de</strong> extrema importancia para<br />
la política en las contiendas electorales <strong>de</strong> 1828, se resolvió parcialmente<br />
al <strong>de</strong>cretarse la expulsión <strong>de</strong> los españoles el 20 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1827.<br />
La preparación para las elecciones <strong>de</strong> 1828 propició la agitación. El<br />
grupo en el po<strong>de</strong>r se dividid entre los partidarios <strong>de</strong> Gómez Pedraza y<br />
los <strong>de</strong> Vicente Guerrero. Y, mientras éstos preparaban su campaña en<br />
los estados, el vicepresi<strong>de</strong>nte Nicolás Bravo <strong>de</strong>cidió rebelarse en contra<br />
<strong>de</strong>l gobierno. Este fue <strong>de</strong>rrotado y exiliado. Sin embargo, con él se<br />
inauguraban las <strong>de</strong>slealta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> todos los vicepresi<strong>de</strong>ntes en la historia<br />
<strong>de</strong> México.<br />
Las elecciones terminaron con once votos en favor <strong>de</strong> Gómez Pedraza
64 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
y nueve votos para Guerrero. De acuerdo con el mecanismo aprobado<br />
en la Constitución, el primero sería Presi<strong>de</strong>nte y el segundo Vicepresi<strong>de</strong>nte,<br />
pero los partidarios <strong>de</strong> Guerrero no aceptaron la <strong>de</strong>rrota ni<br />
acataron la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte, a quien acusaban <strong>de</strong> parcial, Santa<br />
Anna encabezó, en 1822, una sublevación, esta vez en favor <strong>de</strong> Guerrero<br />
y la expulsión <strong>de</strong> los españoles, hasta lograr que el Caudillo <strong>de</strong>l Sur<br />
ocupara la Presi<strong>de</strong>ncia.<br />
Los primeros cuatro años <strong>de</strong> la República sirvieron para <strong>de</strong>finir el<br />
Estado y poner a prueba la administración y gobierno. El primer Presi<strong>de</strong>nte<br />
pudo cumplir con su mandato presi<strong>de</strong>ncial porque, a pesar <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n económico y financiero, se logró un préstamo internacional<br />
que suplió al nacional y por lo menos se pagó a la burocracia y al<br />
ejército. Este hecho, no volvería a repetirse sino hasta la época <strong>de</strong><br />
Juárez.<br />
En este régimen, sin embargo, se pusieron a prueba instituciones y<br />
hombres, y éstos, el vicepresi<strong>de</strong>nte primero y uno <strong>de</strong> los candidatos a<br />
presi<strong>de</strong>nte en las elecciones en 1828, <strong>de</strong>spués, se encargaron <strong>de</strong> romper<br />
el or<strong>de</strong>n constitucional y, al rebelarse, sentaron las bases <strong>de</strong> una práctica<br />
que se haría común y corriente para tomar el po<strong>de</strong>r. No obstante, el<br />
país pudo acreditarse internacionalmente al establecer relaciones y<br />
lograr el reconocimiento <strong>de</strong> su in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia por parte <strong>de</strong> Inglaterra,<br />
Estados Unidos, Francia y los países latinoamericanos.<br />
La expulsión <strong>de</strong> los españoles y la <strong>de</strong>rrota <strong>de</strong>l ejército español que<br />
invadió a México en 1829, sirvieron para afirmar la soberanía nacional,<br />
aunque <strong>de</strong>spués se formalizó la entrada <strong>de</strong> comerciantes y capitales<br />
extranjeros con un alto costo para el país.<br />
La política se convirtió en <strong>de</strong>porte nacional y parecía que era lo<br />
único que interesaba a los <strong>de</strong> la clase media y alta. Los problemas<br />
económicos se mantenían sin solución y el <strong>de</strong>sarrollo cultural no<br />
progresaba. Las logias masónicas divididas entre yorkinos y escoceses<br />
dominaban la política. La Constitución, excelente en teoría, no parecía<br />
sobrevivir a la realidad. Era necesario establecer la congruencia entre la
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO |S<br />
teoría y la práctica. Era la época <strong>de</strong>. la mucha política y poca administración.<br />
Durante la primera vigencia <strong>de</strong>l sistema fe<strong>de</strong>ral en el período comprendido<br />
entre' 1824 y enero <strong>de</strong> 1835 el Po<strong>de</strong>r Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral<br />
cambió <strong>de</strong> titular en dieciséis ocasiones. Los ministros <strong>de</strong> Relaciones<br />
cambiaron o fueron ratificados, en treinta y nueve ocasiones; los <strong>de</strong><br />
Justicia, treinta y cuatro; los <strong>de</strong> Guerra, cuarenta y ocho y los <strong>de</strong> Hacienda,<br />
treinta y siete. Es difícil que en estas circunstancias se pudiera<br />
establecer una administración pública eficaz. No obstante, por <strong>de</strong>bajo<br />
<strong>de</strong> los cambios, los ministros intentaban crear instituciones que perduraran.<br />
Quizás el esfuerzo más notable se dio en la organización <strong>de</strong> la Hacienda<br />
<strong>Pública</strong>, que se inició logrando al cabo <strong>de</strong> multiplicados esfuerzos vestir,<br />
alimentar y aumentar el ejército y la marina, acallar los clamores <strong>de</strong> los<br />
empleados <strong>de</strong> la república atrasados en sus sueldos. Y <strong>de</strong>spués continuó<br />
con la creación <strong>de</strong> la Contaduría Mayor, sus respectivos reglamentos y<br />
la Ley <strong>de</strong> Aduanas Marítimas.<br />
Sin embargo, no hubo oportunidad <strong>de</strong> probar la eficacia <strong>de</strong>l aparato<br />
administrativo. Ningún gobierno fue capaz <strong>de</strong> integrar y ejecutar un<br />
presupuesto basado en la ortodoxia administrativa. Los ingresos provenientes<br />
<strong>de</strong> los monopolios <strong>de</strong>l tabaco tendieron a disminuir, la <strong>de</strong>uda<br />
pública, que se calculó en setenta y seis millones, creció a niveles<br />
incontrolables, con los tres millones <strong>de</strong> libras esterlinas. El gobierno<br />
aumentaba su <strong>de</strong>scrédito al no po<strong>de</strong>r cubrir siquiera los intereses <strong>de</strong> los<br />
préstamos. Las aduanas marítimas, <strong>de</strong> don<strong>de</strong> provenían los fondos más<br />
importantes, estaban hipotecadas.<br />
El finanáamiento <strong>de</strong> la Hacienda <strong>Pública</strong> estaba, <strong>de</strong> hecho, en manos<br />
<strong>de</strong> loa agiotistas y <strong>de</strong> la Iglesia, quienes sólo prestaban en condiciones<br />
onerosas para el pago <strong>de</strong> los ejércitos, que llegaban a consumir hasta el<br />
ochenta por ciento <strong>de</strong> los ingresos.<br />
La minería, que estaba paralizada, recibió apoyo <strong>de</strong>l gobierno al
N ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
eliminar el cargo fiscal y autorizar la libre importación <strong>de</strong> mercurio. La<br />
difusión <strong>de</strong> la existencia <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s riquezas atrajo a inversionistas<br />
ingleses, franceses y alemanes, aunque la gran mayoría no tuvo éxito<br />
por el abandono e inundaciones en que se encontraban las minas. Su<br />
explotación requería, por lo tanto, <strong>de</strong> fuertes inversiones para maquinaria<br />
y equipo especial que se tenía que importar a costos <strong>de</strong>masiado<br />
altos.<br />
La organización industriad <strong>de</strong>l país necesitaba mo<strong>de</strong>rnizarse. La<br />
industria textil, la más importante, era artesanal y manufacturera y<br />
<strong>de</strong>pendía <strong>de</strong>l mercado interior. Los gobiernos <strong>de</strong>l sistema fe<strong>de</strong>ral<br />
intentaron mo<strong>de</strong>rnizarla, estimulando a los inversionistas privados<br />
mediante la libre importación <strong>de</strong> artículos <strong>de</strong> lana y algodón, hasta<br />
entonces consi<strong>de</strong>rados <strong>de</strong> ilícito comercio.<br />
No obstante, el esfuerzo mas notable <strong>de</strong> la época en este ramo <strong>de</strong> la<br />
administración pública lo constituye la creación <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> Avío.<br />
Este nadó como un proyecto <strong>de</strong>l gobierno porque, dado el <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n<br />
político y administrativo, los capitalistas no querían arriesgar sus inversiones<br />
en negocios productivos. Para estimularlos era necesaria la<br />
intervención <strong>de</strong>l Estado y la participación <strong>de</strong> los principales latifundistas<br />
y empresarios en la dirección <strong>de</strong>l Banco. La i<strong>de</strong>a fue <strong>de</strong> Lucas<br />
Alamán y el proyecto se financió con el veinte por ciento <strong>de</strong>l pago <strong>de</strong><br />
los impuestos <strong>de</strong> importación <strong>de</strong> artículos <strong>de</strong> algodón y lana, cuya<br />
importación estaba prohibida según el arancel <strong>de</strong> 1829.<br />
El Banco <strong>de</strong> Avío nacía <strong>de</strong>l supuesto real <strong>de</strong> que en México se carecía <strong>de</strong><br />
capitalistas interesados en invertir en la industria y <strong>de</strong> que era necesaria<br />
la participación <strong>de</strong>l Estado y <strong>de</strong> los principales latifundistas y empresarios<br />
en la dirección <strong>de</strong>l Banco como garantía para la inversiones. Lucas<br />
Alamán asumió como ministro <strong>de</strong> Relaciones, el control directo <strong>de</strong> sus<br />
operaciones.<br />
A pesar <strong>de</strong> los buenos <strong>de</strong>seos, el Banco se encontró con una variada<br />
cantidad <strong>de</strong> opositores. Los liberales y los enemigos <strong>de</strong>l régimen <strong>de</strong><br />
Bustamante fueron los primeros en presentar sus críticas. Para José
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 17<br />
María Luis Mora, no había diferencia entre la protección ofrecida por<br />
el Banco <strong>de</strong> Industria Algodonera y su mo<strong>de</strong>rnización tecnológica.<br />
Lorenzo <strong>de</strong> Zavala, por su parte, lo consi<strong>de</strong>raba <strong>de</strong> "incierta utilidad,<br />
por no <strong>de</strong>cir una pérdida segura" y ni siquiera consi<strong>de</strong>raba importante<br />
este proyecto, el cual <strong>de</strong>scartaba implícitamente al sugerir que el<br />
liberalismo <strong>de</strong>bería ser integral en lo económico, lo social y lo político.<br />
Otros consi<strong>de</strong>raban que las naciones nuevas, como México, no podrían<br />
aspirar sino a ser agrícolas.<br />
El Banco tuvo también sus <strong>de</strong>fensores. Esteban <strong>de</strong> Antuñano lo<br />
consi<strong>de</strong>raba "el pensamiento más gran<strong>de</strong> que (había) ocurrido <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
que México (era) nación". Agregaba, entre otras cosas, que el Banco<br />
aería la "beneficencia pública <strong>de</strong> México, la palanca po<strong>de</strong>rosa" que<br />
separaría "la pobreza y la revolución"; era a<strong>de</strong>más <strong>de</strong>cidido partidario<br />
<strong>de</strong>l sistema proteccionista, el cual, sin duda, favorecía la industria<br />
textil. Su fábrica, "La Constancia Mexicana", ejemplo <strong>de</strong> organización<br />
industrial y los quinientos panfletos que publicó, lo colocan como el<br />
más <strong>de</strong>stacado' industrial y el más ferviente propagandista <strong>de</strong>l fomento<br />
<strong>de</strong> la industria nacional en esa época.<br />
Lo cierto es que, in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> opiniones partidarias, el<br />
Banco sólo podía <strong>de</strong>rivar sus éxitos y fracasos <strong>de</strong> la estabilidad política<br />
y financiera <strong>de</strong>l país, y ésta fue irregular. La institución tuvo que cerrar<br />
sus operaciones al iniciarse la década <strong>de</strong> 1840. Sus dificulta<strong>de</strong>s habían<br />
ido en aumento, principalmente por su incapacidad para alcanzar sus<br />
objetivos <strong>de</strong> financiamiento <strong>de</strong>l fomento industrial, por la poca<br />
seriedad <strong>de</strong> algunos empresarios que administraron equivocadamente los<br />
fondos habilitados y por la ausencia <strong>de</strong> inversionistas audaces y dispuestos<br />
a acudir en respaldo <strong>de</strong> la política gubernamental.<br />
Un resumen somero <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l Banco muestra que concedió<br />
ayuda financiera o proporcionó maquinaria a treinta y una empresas,<br />
y que cumplió con sus objetivos originales <strong>de</strong> contribuir al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
la industria textil.<br />
Entre las empresas fomentadas por el Banco se incluyen algunas <strong>de</strong>
H ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
tipo agrícola como <strong>de</strong>spepitadoras <strong>de</strong> algodón, sericultura, apicultura y<br />
plantíos <strong>de</strong> lino; a<strong>de</strong>más se apoyaron empresas textiles <strong>de</strong> algodón y lana,<br />
fabricación <strong>de</strong> vidrio, fundidoras y talleres mecánicos, fábricas <strong>de</strong> papel<br />
y aserra<strong>de</strong>ros.<br />
De las treinta y una empresas mencionadas, fracasó el diez por<br />
ciento; el resto llegó a la etapa <strong>de</strong> producción. De éstas, siete cerraron<br />
antes <strong>de</strong> 1845 y las catorce restantes, que recibieron el sesenta por<br />
ciento <strong>de</strong>l capital invertido, continuaron sus operaciones. De las doce<br />
empresas textiles <strong>de</strong> algodón y lana apoyadas por el Banco, nueve<br />
llegaron a ser negocios productivos.<br />
El Banco, precursor <strong>de</strong> la <strong>Nacional</strong> Financiera, inició sus operaciones<br />
con entusiasmo y dinamismo. A un año <strong>de</strong> haberse fundado,<br />
Esteban <strong>de</strong> Antuftano recibió un préstamo por treinta mil pesos con lo<br />
que fundó su fábrica "La Constancia Mexicana", la cjual se convirtió en<br />
la primera fábrica mo<strong>de</strong>rna <strong>de</strong> algodón en México. Y muy pronto se<br />
crearon catorce compañías con un capital que llegaba a más <strong>de</strong> cien<br />
mil pesos.<br />
En 1832, la Junta directiva <strong>de</strong>l Banco informaba que habían ingresado<br />
a sus arcas cuatrocientos sesenta y cuatro mil seiscientos tres pesos,<br />
correspondientes a lá quinta parte <strong>de</strong>l monto <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> importación<br />
<strong>de</strong> artículos <strong>de</strong> algodón y lana, y que se habían invertido<br />
doscientos cincuenta y tres mil quinientos sesenta y tres pesos por<br />
concepto <strong>de</strong> créditos a inversionistas mexicanos e importación <strong>de</strong><br />
maquinaria. Esta última consistía en máquinas para hilados y tejidos,<br />
trilladoras, molinos, <strong>de</strong>spepitadoras, arados y una fábrica <strong>de</strong> papel.<br />
Asimismo, con tan avanzada tecnología, hubieron <strong>de</strong> contratarse los<br />
servicios <strong>de</strong> técnicos extranjeros, especialmente norteamericanos y<br />
franceses, que se encargarían <strong>de</strong> montar las fábricas y capacitar a los<br />
obreros en el manejo <strong>de</strong> la mo<strong>de</strong>rna maquinaria.<br />
La fundación <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> Avío tenía un doble propósito. Por una<br />
parte, permitía la intervención <strong>de</strong>l Estado en la economía y, por la<br />
otra, intentaba resolver un problema político al permitir el acceso <strong>de</strong>
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO N<br />
la clase industrial hacia los grupos privilegiados. Eira —según Jesús Reyes<br />
Heroles— la conjugación <strong>de</strong> la fórmula colonia con industria.<br />
Finalmente, es justo hacer notar —como lo hace Robert Potash en su<br />
excelente obra— que se consiguió el propósito <strong>de</strong> introducir técnicas y<br />
métodos avanzados y que, "si bien sobrevinieron errores inevitables,<br />
esta institución pública abrió el camino a la iniciativa privada y propició<br />
la formación <strong>de</strong> un nuevo grupo <strong>de</strong> empresarios mexicanos".<br />
El comercio también reflejaba la falta <strong>de</strong> <strong>de</strong>finición política. £1 <strong>de</strong>bate<br />
entre los partidarios <strong>de</strong>l libre cambismo y el proteccionismo se<br />
prolongó durante este periodo sin lograr, en realidad, esclarecerlo.<br />
La revolución industrial exigía la adopción <strong>de</strong> una política liberal que<br />
sólo podría tener éxito en un país con una economía <strong>de</strong>sarrollada y no<br />
como la <strong>de</strong> México, basada en la explotación <strong>de</strong> materias primas. El<br />
<strong>de</strong>bate en realidad se reducía a un pequeño grupo <strong>de</strong> industriales y<br />
artesanos, principalmente <strong>de</strong> la industria textil.<br />
En un país con población aislada, <strong>de</strong> geografía acci<strong>de</strong>ntada, sin un<br />
mercado interno importante y don<strong>de</strong> los arrieros constituían la infraestructura<br />
económica <strong>de</strong>l transporte, resultaba <strong>de</strong>masiado ocioso<br />
ocuparse <strong>de</strong>l problema <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista teórico. El comercio<br />
era la actividad más importante <strong>de</strong> la economía y quienes la practicaban<br />
constituían un grupo influyente. Los gobiernos estaban comprometidos<br />
con ellos, en virtud <strong>de</strong>l pago <strong>de</strong> impuestos y por sus préstamos que<br />
permitían financiar la administración. A<strong>de</strong>más, los comerciantes eran<br />
los únicos que podían transferir capitales a otras activida<strong>de</strong>s en la<br />
industria y agricultura.<br />
Por ello, resultaba ocioso que se intentaran soluciones teóricas a un<br />
problema dominado por intereses especíñcos cuya meta consistió en<br />
aumentar sus ingresos sin importar el mo<strong>de</strong>lo que se adoptara. Sin<br />
embargo, prevaleció el libre cambio y México pudo establecer relaciones<br />
<strong>de</strong> paz, comercio y amistad con las principales potencias <strong>de</strong>l mundo.
70 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
El ejército -como institución y como grupo <strong>de</strong> presión— se formó,<br />
como se ha visto, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> fines <strong>de</strong> la Colonia; adquirió una enorme<br />
importancia durante la guerra <strong>de</strong> emancipación al pasar <strong>de</strong> nueve mil<br />
hombres que había encontrado Humboldt a más <strong>de</strong> setenta mil, al<br />
consumarse la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Los primeros gobiernos habían tratado<br />
<strong>de</strong> reducirlo a treinta y cinco mil hombres, pero ya se había convertido<br />
en el recurso obligado para alimentar los supuestos ejércitos que surgían<br />
<strong>de</strong> todos colores, al grado <strong>de</strong> que la milicia era una <strong>de</strong> las principales<br />
fuentes <strong>de</strong> empleo para los miembros <strong>de</strong> la clase media y <strong>de</strong> la clase<br />
popular, a través <strong>de</strong> la leva. La importancia y tamaño <strong>de</strong>l ejército se<br />
justificaba por los temores <strong>de</strong> que el país fuera invadido por España.<br />
Cuando el temor se hizo realidad al invadir la costa <strong>de</strong> Veracruz, en<br />
1829, una porción <strong>de</strong>l ejército español; la milicia <strong>de</strong> México se cubrió<br />
<strong>de</strong> gloria y se vendió como indispensable para la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia<br />
y la soberanía nacional en el resto <strong>de</strong>l siglo. En a<strong>de</strong>lante, los<br />
altos jefes añadían, a su condición <strong>de</strong> comerciantes y soldados, la <strong>de</strong><br />
arbitros <strong>de</strong> la política o <strong>de</strong> sus actores principales al incorporarse a los<br />
grupos políticos en pugna.<br />
El ejército se organizó como cualquiera <strong>de</strong> su época. En 1823 se creó<br />
el Estado Mayor General, se nombraron generales, eliminando grados<br />
superiores a éstos, y se formó una aca<strong>de</strong>mia militar. Los generales<br />
tenían sueldos <strong>de</strong> cuatro mil y seis mil pesos anuales, los capitanes mil<br />
quinientos, los tenientes ochocientos y los sargentos trescientos setenta.<br />
Estos sueldos eran superiores a los <strong>de</strong> los administradores públicos,<br />
incluyendo el sueldo <strong>de</strong> los gobernadores. Muy pocos ejércitos pudieron<br />
cumplir con las exhortaciones <strong>de</strong>l primer Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>l país <strong>de</strong> que<br />
prestaran "ciega obediencia a las leyes", que su escudo fuera "la paz y<br />
felicidad <strong>de</strong> la república", que fueran "un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> virtu<strong>de</strong>s", que la<br />
Constitución se mantuviera intacta a costa <strong>de</strong> sus vidas y <strong>de</strong> sus incesantes<br />
<strong>de</strong>svelos". El soldado, que había conquistado la libertad <strong>de</strong>l país, la<br />
conservaba y mantenía para su beneficio.<br />
La tenencia <strong>de</strong> la tierra, en este período, correspondía a la <strong>de</strong> principios<br />
<strong>de</strong>l siglo xix. En 1810, según Fernando Navarro y Noríega, había
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 71<br />
en México diez mil cuatrocientas treinta y ocho fincas rústicas; tres mil<br />
setecientas cuarenta y nueve haciendas y seis mil seiscientos ochenta y<br />
nueve ranchos. De ellos cuatrocientos treinta y ocho pertenecían a la<br />
Iglesia. Enrique Florescano, en sus excelentes investigaciones, ha<br />
calculado para la región <strong>de</strong>l Bajío cuatrocientas cuarenta y cinco<br />
haciendas y cuatrocientos dieciséis ranchos; en Guadalajara trescientas<br />
setenta haciendas, ciento dieciocho estancias gana<strong>de</strong>ras y mil quinientos<br />
once ranchos; en Michoacán trescientas once haciendas y setecientos<br />
ocho ranchos; en Durango y Nuevo México doscientas haciendas,<br />
quinientos cuarenta ranchos y cincuenta estancias; en México ochocientas<br />
veinticuatro haciendas, ochocientos setenta y un ranchos y cincuenta<br />
y siete estancias; en Puebla cuatrocientas setenta y ocho haciendas y<br />
novecientos once ranchos; en Oaxaca ochenta y tres haciendas y doscientos<br />
sesenta y nueve ranchos; en Mérida quinientas setenta y tres<br />
haciendas y trescientos doce ranchos y en Veracruz sesenta haciendas,<br />
ciento cincuenta y siete ranchos y ciento once estancias gana<strong>de</strong>ras.<br />
Salvo excepciones, la organización <strong>de</strong> las haciendas era autosufíciente<br />
y, sin embargo, en los años buenos, los exce<strong>de</strong>ntes eran enviados fuera<br />
<strong>de</strong> la región productora. Por otra parte, a pesar <strong>de</strong> los esfuerzos para<br />
hacer más productivo y competitivo al campo, los rendimientos, como<br />
el mismo Florescano lo ha <strong>de</strong>mostrado, pa<strong>de</strong>cían los vaivenes <strong>de</strong> los<br />
ciclos <strong>de</strong> las crisis agrícolas, <strong>de</strong>terminadas por factores meteorológicos<br />
que provocaban la <strong>de</strong>sigualdad <strong>de</strong> las cosechas.<br />
Sin embargo, a los efectos <strong>de</strong> los <strong>de</strong>signios <strong>de</strong>l cielo, se unieron los<br />
<strong>de</strong>signios <strong>de</strong> la economía <strong>de</strong> guerra que ocasionó la <strong>de</strong>solación en el<br />
campo, por «1 saqueo <strong>de</strong> ranchos y haciendas, el pillaje y el abandono<br />
<strong>de</strong> la mano <strong>de</strong> obra por ingresos como leva a las filas <strong>de</strong>l ejército. En el<br />
período fe<strong>de</strong>ralista, la producción agrícola disminuyó consi<strong>de</strong>rablemente<br />
y muchos agricultores pusieron en venta sus propieda<strong>de</strong>s; en otras<br />
ocasiones el gobierno realizó expropiaciones y nacionalizaciones.<br />
Resulta irónico —como lo señala Joseñna Vázquez— que en México<br />
se presentaran problemas <strong>de</strong> tenencia <strong>de</strong> la tierra cuando los casi siete<br />
millones <strong>de</strong> mexicanos estaban concentrados en el altiplano y estaba
72 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
por poblar y colonizar todo el norte <strong>de</strong> la república. Contra las invasiones<br />
y el pillaje, los rancheros tuvieron que organizar sus propios grupos<br />
<strong>de</strong> choque.<br />
La Iglesia, por su parte, no había estado tranquila durante este<br />
periodo. Estaba claro que los gobiernos fe<strong>de</strong>ralistas intentaban someterla<br />
al Estado y eliminar sus fueros. Por ello siempre estuvo dispuesta<br />
a brindar ayuda financiera a loé jefes <strong>de</strong>l ejército que le prometían<br />
respeto.<br />
La Iglesia era la institución más rica y po<strong>de</strong>rosa, dominaba la economía,<br />
la sociedad y la política. Someterla resultaba una tarea casi<br />
imposible. Para administrar sus asuntos, la Iglesia dividió al país en diez<br />
diócesis con diez obispos y ciento setenta y siete canónigos. Había mil<br />
parroquias y trescientos conventos y monasterios. Sus miembros<br />
pertenecían al clero secular y al clero regular. El número <strong>de</strong> sacerdotes<br />
había disminuido <strong>de</strong>s<strong>de</strong> que las reformas borbónicas <strong>de</strong>cretaron la<br />
expulsión <strong>de</strong> los jesuítas e impidieron la incorporación <strong>de</strong> nuevos<br />
sacerdotes.<br />
Para la época <strong>de</strong>l fe<strong>de</strong>ralismo había tres mil trescientos sacerdotes en<br />
el clero secular y más <strong>de</strong> mil en el regular en ciento cuarenta y cuatro<br />
. monasterios <strong>de</strong> agustinos, carmelitas, dominicos, mercedaríos, franciscanos<br />
y dieguinos. A<strong>de</strong>más existían mil quinientos monjes, cien novicias y<br />
quinientos alumnos internos. La riqueza <strong>de</strong> la Iglesia se calculaba<br />
—según José María Luis Mora— en ciento ochenta millones <strong>de</strong> pesos.<br />
Esta riqueza —<strong>de</strong> acuerdo con Jan Bazant— era producto <strong>de</strong> los ingresos<br />
provenientes <strong>de</strong> diezmos, primicias, aniversarios, fiestas para conmemorar<br />
a los mártires, <strong>de</strong>rechos parroquiales y misas. Los fondos <strong>de</strong> estos<br />
conceptos se <strong>de</strong>stinaban al clero secular, que tenía pocos inmuebles.<br />
Los miembros <strong>de</strong>l clero regular, a<strong>de</strong>más, administraban bienes raíces y<br />
préstamos hipotecarios. Los monasterios recibían limosnas y obvenciones.<br />
Las monjas dotaban al convento <strong>de</strong> tres a cinco mil pesos como renta<br />
perpetua comprada a los mismos conventos, mediante hipotecas que<br />
pasaban a po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> éstos a la muerte <strong>de</strong> las monjas. A<strong>de</strong>más, la Iglesia
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 73<br />
era dueña <strong>de</strong> casi quinientas haciendas que administraba como empresas<br />
privadas y conservaban la misma estructura que las particulares;<br />
asimismo, rentaba la gran mayoría <strong>de</strong> ellas a comerciantes o profesionistas<br />
que las explotaban como latifundio para exportar sus productos.<br />
Sin embargo, la verda<strong>de</strong>ra riqueza <strong>de</strong> la Iglesia estaba en las zonas<br />
urbanas y se basaba en la administración financiera. Era la institución<br />
bancaria por excelencia y prestaba sus caudales a un cinco por ciento o<br />
seis por ciento <strong>de</strong> interés anual. La mayoría <strong>de</strong> los hacendados y rancheros<br />
tenían sus propieda<strong>de</strong>s comprometidas con la Iglesia y los réditos,<br />
con el tiempo, eran consi<strong>de</strong>rados como un gasto fijo <strong>de</strong> operación. Al<br />
ser rentista —como bien lo señala el profesor Bazant - estaba <strong>de</strong>sligada<br />
<strong>de</strong> la producción y era vulnerable a los principios <strong>de</strong>l liberalismo.<br />
En el periodo fe<strong>de</strong>ralista se aclararon paulatinamente las diferencias<br />
entre el Estado y la Iglesia. Era evi<strong>de</strong>nte que en la falta <strong>de</strong> entendimiento<br />
entre ellos radicaba la explicación <strong>de</strong> la inestabilidad política <strong>de</strong>l<br />
país. Los i<strong>de</strong>ólogos <strong>de</strong>l liberalismo trataron <strong>de</strong> reducir el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> la<br />
Iglesia, argumentaban que, a partir <strong>de</strong> la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, el Patronato<br />
que reglamentaba la subordinación <strong>de</strong> la Iglesia a la Corona española<br />
sería en a<strong>de</strong>lante ejercido por el Estado Mexicano. De igual manera, se<br />
realizaron intentos por retirarle el monopolio <strong>de</strong> la educación al establecer<br />
el sistema lancasteriano apoyado por el gobierno y expedir una<br />
ley <strong>de</strong> Instrucción <strong>Pública</strong> "para que la enseñanza elemental mejore<br />
la generación que nace y difunda, con las máximas <strong>de</strong> la virtud, los<br />
principios <strong>de</strong> libertad <strong>de</strong> nuestro dócil y afortunado pueblo". Asimismo,<br />
se creó un Museo <strong>Nacional</strong> y se organizó el Archivo General <strong>de</strong> la<br />
Nación.<br />
Estas <strong>de</strong>cisiones políticas obligaron a la creación <strong>de</strong> la Dirección<br />
General <strong>de</strong> Instrucción <strong>Pública</strong>, para generalizar en el pueblo las diversas<br />
profesiones y oficios, sobre todo, para sustituir un vano aparato <strong>de</strong><br />
ilustración incompatible en el estado <strong>de</strong> la sociedad naciente. Esta<br />
misma i<strong>de</strong>a fue expuesta por Mora cuando <strong>de</strong>claraba que la educación<br />
que impartía el clero, así como sus principios y organización, se
74 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
oponían a la mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong>l país y estaban en contra <strong>de</strong> la i<strong>de</strong>a<br />
misma <strong>de</strong>l sistema representativo que se intentaba establecer.<br />
Si la creación <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> Avío tenía por objeto impulsar el <strong>de</strong>sarrollo<br />
industrial sobre bases diferentes a la Colonia y procurar la formación e<br />
incorporación <strong>de</strong> la clase industrial, como elemento dinámico en la<br />
sociedad, la Dirección General <strong>de</strong> Instrucción <strong>Pública</strong> procuraría<br />
convertirse en el instrumento <strong>de</strong>l gobierno para transformar la sociedad.<br />
Se trataba, en síntesis <strong>de</strong> establecer las bases <strong>de</strong> una educación<br />
laica para cambiar la mentalidad <strong>de</strong> la sociedad dominada por la Iglesia,<br />
por otra civil, don<strong>de</strong> predominara el estudio <strong>de</strong> todas las ciencias,<br />
particularmente las económicas y las políticas. A tal grado llegó el celo<br />
transformador, que fue suprimida la Universidad por pontificia en<br />
lugar <strong>de</strong> transformarla en liberal o nacional, como lo indicaban las<br />
circunstancias.<br />
No obstante, la <strong>de</strong>cisión más trascen<strong>de</strong>nte y la que más inquietó a los<br />
prelados y sus partidarios se realizó en el periodo 1833, al intentarse la<br />
supresión <strong>de</strong> los fueros reservados para la Iglesia, la creación <strong>de</strong>l Registro<br />
Civil, la supresión <strong>de</strong> los ministerios, la eliminación <strong>de</strong> la coacción<br />
civil para tomar los votos eclesiásticos, la eliminación <strong>de</strong> cofradías y el<br />
pago <strong>de</strong> diezmos y, sobre todo, los intentos por lograr la <strong>de</strong>samortización<br />
<strong>de</strong> los bienes <strong>de</strong> la Iglesia, con el fin <strong>de</strong> promover una explotación<br />
más racional <strong>de</strong> la tierra.<br />
La reacción no se hizo esperar. La Iglesia y sus partidarios acusaban<br />
al gobierno <strong>de</strong> intentar <strong>de</strong>struir a la religión y a los sacerdotes, para que<br />
el pueblo careciera <strong>de</strong> la protección divina. La eficacia <strong>de</strong> las protestas<br />
hizo dudar también a los propios liberales. Estos se dividieron en puros<br />
y mo<strong>de</strong>rados. La misma duda se resintió entre aquellos que consi<strong>de</strong>raban<br />
las <strong>de</strong>cisiones como represalia a los excesos <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l grupo<br />
que encabezara Lucas Atamán, durante el gobierno <strong>de</strong> Bustamante, <strong>de</strong><br />
1830 a 1832, y cuya justificación encontraban en la aplicación <strong>de</strong> la<br />
Ley <strong>de</strong>l Caso, usada para eliminar a prominentes liberales partidarios <strong>de</strong><br />
la oposición al régimen.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 76<br />
El gobierno <strong>de</strong> 1833 contaba con el apoyo <strong>de</strong> las milicias <strong>de</strong> los<br />
estados y con los cívicos, que inclusive estaban dispuestos a enfrentarse<br />
al ejército regular, cuyos privilegios también habían sido objeto <strong>de</strong><br />
consi<strong>de</strong>ración por el Congreso. Como las reformas se i<strong>de</strong>ntificaban con<br />
Gómez Farías, los grupos políticos <strong>de</strong>cidieron pedir a Santa Anna que<br />
lo <strong>de</strong>rrocara. Este, amigo <strong>de</strong> la libertad por convencimiento y por<br />
inspiración como él mismo se calificaba, pero amigo <strong>de</strong>l borlote, como<br />
lo calificaba Luis González, encabezó la oposición a las reformas que<br />
culminaron en 1834 con la disolución <strong>de</strong>l Congreso y el <strong>de</strong>stierro <strong>de</strong><br />
Gómez Farías.<br />
Santa Anna llamó a gobernar al grupo conservador que se encargó <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>struir las milicias, disolvió las legislaturas <strong>de</strong> los estados y, consi<strong>de</strong>rando<br />
que todos los males <strong>de</strong>l país se <strong>de</strong>bían al esquema fe<strong>de</strong>ral, planteó<br />
un nuevo sistema <strong>de</strong> gobierno dominado por el centralismo, apoyado<br />
por el ejército que haría posible la elección <strong>de</strong> un nuevo Congreso<br />
Constituyente.<br />
La i<strong>de</strong>ología <strong>de</strong>l grupo en el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l sistema central, que cubre el<br />
período 1835-1847, la resu nía su i<strong>de</strong>ólogo Lucas Alamán poco <strong>de</strong>spués<br />
en los siguientes principios: A. Conservar la religión catób'ca, único lazo<br />
común <strong>de</strong> los mexicanos, y sostener el culto con esplendor; B. Defen<strong>de</strong>r<br />
los bienes eclesiásticos; C. Arreglar todo lo relacionado a la administración<br />
eclesiástica con el Papa, sin el aparato <strong>de</strong> la inquisición; D. Otorgar<br />
al gobierno la fuerza y el po<strong>de</strong>r necesarios para cumplir con sus <strong>de</strong>beres;<br />
E. Eliminar el régimen fe<strong>de</strong>ral y el sistema representativo a favor <strong>de</strong> las<br />
elecciones; F. Crear una división territorial "que confunda enteramente"<br />
y facilite la administración "para que la fe<strong>de</strong>ración no retoñe"; y<br />
G. Reorganizar el ejército aumentando su número para perseguir a los<br />
bárbaros y dar seguridad en los caminos.<br />
Quienes así pensaban intentaron el proceso <strong>de</strong> racionalización<br />
correspondiente, consi<strong>de</strong>raron indispensable cambiar el or<strong>de</strong>n constitucional,<br />
y con ello, el sentido <strong>de</strong> la administración pública. La prisa por<br />
cambiarlo todo los llevó en octubre <strong>de</strong> 1835 a aprobar las bases constitucionales.<br />
En ellas se estipulaba la religión católica como única, el
71 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
régimen republicano, representativo y popular; la división <strong>de</strong> po<strong>de</strong>res en<br />
Legislativo, Ejecutivo y Judicial; dos cámaras, <strong>de</strong> diputados y senadores;<br />
la elección <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> manera indirecta; división <strong>de</strong>l territorio<br />
en <strong>de</strong>partamentos; el nombramiento <strong>de</strong> gobernadores y la elección <strong>de</strong><br />
juntas <strong>de</strong>partamentales, los primeros en calidad <strong>de</strong> Po<strong>de</strong>r Ejecutivo y las<br />
segundas como consejo <strong>de</strong>l gobernador; el Po<strong>de</strong>r Judicial se ejercía en<br />
los <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong> todas las instancias, por jueces y tribunales resi<strong>de</strong>ntes,<br />
aunque las leyes y reglas para la administración serían las<br />
mismas en todo el país; la sistematización <strong>de</strong> la hacienda política, en<br />
todas sus ramas, mediante el método <strong>de</strong> cuenta y razón; el tribunal <strong>de</strong><br />
revisión <strong>de</strong> cuentas; y el arreglo <strong>de</strong> la jurisdicción económica y contenciosa<br />
en el ramo. La supervisión <strong>de</strong>l cumplimiento <strong>de</strong> las bases y el<br />
mantenimiento <strong>de</strong>l equilibrio <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res se hacía por el Supremo<br />
Po<strong>de</strong>r Conservador.<br />
Estas bases estarían contenidas en las Leyes Constitucionales <strong>de</strong><br />
1836, conocidas como las Siete Leyes. En la primera se <strong>de</strong>finían las<br />
garantías individuales, los <strong>de</strong>rechos y obligaciones <strong>de</strong> los mexicanos.<br />
No podían ser aprehendidos sin or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> autoridad competente, ni<br />
privados <strong>de</strong> su propiedad, a menos que así lo acordaran el presi<strong>de</strong>nte<br />
y sus cuatro ministros, ni cateadas sus casas, ni juzgados por tribunales<br />
que no fueran establecidos por la Constitución. A<strong>de</strong>más, podían<br />
expresar sus i<strong>de</strong>as con absoluta libertad.<br />
La segunda ofrecía una verda<strong>de</strong>ra innovación al crear un Supremo<br />
Po<strong>de</strong>r Conservador integrado por cinco individuos, cuyas atribuciones<br />
incluían <strong>de</strong>clarar la nulidad <strong>de</strong> leyes, <strong>de</strong>cretos o actos <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo<br />
y <strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia, o <strong>de</strong>clarar la incapacidad <strong>de</strong>l<br />
presi<strong>de</strong>nte para gobernar. De igual manera podía suspen<strong>de</strong>r las sesiones<br />
<strong>de</strong>l Congreso, cambiar al gabinete, negar la sanción a reformas constitucionales<br />
y calificar las elecciones <strong>de</strong> los senadores. Sólo era responsable<br />
ante Dios y ante la opinión pública. Sus integrantes no podrían<br />
ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones.<br />
La tercera ley correspondía a la organización <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Legislativo<br />
que, en: esencia, a pesar <strong>de</strong> los <strong>de</strong>seos <strong>de</strong> los extremistas <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho,
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 77<br />
mantuvo la estructura liberal. Para ser diputado era requisito ser mexicano,<br />
tener un capital físico o moral que produjera mil quinientos<br />
pesos anuales, mayor <strong>de</strong> treinta años y duraría en ejercicio dos años.<br />
Su elección era en base a una población <strong>de</strong> ochenta mil habitantes <strong>de</strong><br />
los <strong>de</strong>partamentos. La Cámara <strong>de</strong> Senadores, difería con la Constitución<br />
<strong>de</strong> 1824. Estaría integrada por veinticuatro senadores y en su elección<br />
participaban la Cámara <strong>de</strong> Diputados, los ministros y la Suprema Corte,<br />
quienes elaboraban listas para remitirse a las juntas <strong>de</strong>partamentales<br />
para que, en base a ellas, se procediera a la selección. Las juntas enviarían<br />
la lista <strong>de</strong> los resultados <strong>de</strong> la elección al supremo Po<strong>de</strong>r Conservador<br />
que se encargaría <strong>de</strong> <strong>de</strong>clarar senadores a los que hubieran reunido<br />
el mayor número <strong>de</strong> votos <strong>de</strong> las juntas. Para ser senador era necesario<br />
reunir los mismos requisitos que los diputados, con un capital <strong>de</strong> dos<br />
mil quinientos pesos anuales.<br />
La cuarta ley establecía que el Po<strong>de</strong>r Ejecutivo estaría en manos <strong>de</strong><br />
un supremo magistrado (Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República), cuya gestión<br />
duraría ocho años y su elección se haría <strong>de</strong> una terna elaborada por el<br />
Consejo <strong>de</strong> Ministros, el Senado y la Alta Corte <strong>de</strong> Justicia, para <strong>de</strong>spués<br />
enviarla a la Cámara <strong>de</strong> Diputados que, a su vez, repartiría las<br />
ternas a todas las juntas <strong>de</strong>partamentales para que escogieran a su<br />
candidato y enviaran su nombre a la Cámara <strong>de</strong> Diputados. Reunidos<br />
los votos <strong>de</strong> los <strong>de</strong>partamentos se daría a conocer el nombre <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte.<br />
Para ser presi<strong>de</strong>nte se requería ser mexicano, mayor <strong>de</strong> cuarenta<br />
años, tener un capital físico o moral <strong>de</strong> cuatro mil pesos anuales y<br />
haber tenido un cargo superior en la milicia o en la administración<br />
pública. Sería auxiliado por el Consejo <strong>de</strong> Gobierno seleccionado por él<br />
e integrado, cuando menos, por dos eclesiásticos y dos militares. La<br />
organización administrativa se haría con cuatro ministros: <strong>de</strong>l Interior,<br />
Relaciones Exteriores, Hacienda, y Guerra y Marina.<br />
La quinta ley se <strong>de</strong>stinaba al Po<strong>de</strong>r Judicial. Este se integraría por la<br />
Corte Suprema, los tribunales superiores <strong>de</strong> los <strong>de</strong>partamentos, los<br />
tribunales <strong>de</strong> hacienda y por los juzgados <strong>de</strong> primera instancia. La Corte
71 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
se integraría por once ministros y un fiscal. La Suprema Corte juzgaría<br />
los actos <strong>de</strong>l Supremo Po<strong>de</strong>r Conservador, al presi<strong>de</strong>nte y todas las<br />
alta* autorida<strong>de</strong>s civiles. Sin embargo, para juzgar los actos <strong>de</strong> los<br />
militares <strong>de</strong>bería asociarse con generales <strong>de</strong>l ejército y no juzgaba a los<br />
eclesiásticos. Establecía tribunales superiores en cada <strong>de</strong>partamento,<br />
jueces <strong>de</strong> primera instancia y reconocía la existencia <strong>de</strong> los fueros<br />
personales para los miembros <strong>de</strong> la Iglesia y <strong>de</strong>l ejército. Los cargos eran<br />
a perpetuidad.<br />
La sexta ley establecía la división territorial: <strong>de</strong>partamentos, distritos<br />
y partidos. Los primeros estarían administrados por gobernadores,<br />
quienes serían nombrados por el Gobierno Central <strong>de</strong> una terna presentada<br />
por las juntas <strong>de</strong>partamentales. Estas se integrarían por siete<br />
individuos elegidos por los mismos electores <strong>de</strong> los diputados, se renovarían<br />
cada cuatro años y auxiliarían al gobernador en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
la educación, agricultura, industria y comercio; formular las or<strong>de</strong>nanzas<br />
municipales y los reglamentos, examinar las finanzas e intervenir en la<br />
elección <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte, el Supremo Po<strong>de</strong>r Conservador y en los gobernadores.<br />
Cada cabeza <strong>de</strong> distrito tendría un prefecto y un subprefecto, un<br />
ayuntamiento en los poblados <strong>de</strong> cuatro mil habitantes y, en el resto,<br />
jueces <strong>de</strong> paz. Los ayuntamientos se integrarían como máximo con<br />
seis alcal<strong>de</strong>s, doce regidores y dos síndicos que se encargarían <strong>de</strong> la<br />
policía, seguridad, beneficencia, hospitales, educación, construcción <strong>de</strong><br />
caminos, puertos y calzadas, la promoción <strong>de</strong> la agricultura, el comercio<br />
y la industria e intervenir en la solución <strong>de</strong> escritos jurídicos. Los jueces<br />
<strong>de</strong> paz tendrían las mismas funciones en los poblados menores <strong>de</strong><br />
cuatro mil habitantes.<br />
Finalmente, la séptima ley tenía por objeto <strong>de</strong>terminar que la Constitución<br />
permaneciera inalterable y que los cambios que se le presentaran<br />
fueran <strong>de</strong> acuerdo a las muy estrictas modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l Supremo Po<strong>de</strong>r<br />
Conservador, en cuanto que se reservaba el dar o negar la sanción a las<br />
reformas que acordase el Congreso.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 79<br />
La ley reflejaba las diferencias i<strong>de</strong>ológicas <strong>de</strong> las cuatro facciones o<br />
grupos políticos contendientes en la arena política <strong>de</strong>l momento. Los<br />
centralistas en la extrema <strong>de</strong>recha, que sólo concebían al país organizado<br />
<strong>de</strong> acuerdo a las Siete Leyes; los fe<strong>de</strong>ralistas en la extrema<br />
izquierda, que intentaban llevar a fondo la solución <strong>de</strong> la soberanía <strong>de</strong>l<br />
Estado frente a la Iglesia. Entre ellos los fe<strong>de</strong>ralistas mo<strong>de</strong>rados que<br />
intentaban regresar al or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> 1824 y, finalmente, los centralistas<br />
que sólo pedían reformas para hacer menos rígido el sistema <strong>de</strong> la<br />
Constitución <strong>de</strong> 1836. •<br />
El problema <strong>de</strong> México no era sólo un problema <strong>de</strong> <strong>de</strong>finición<br />
política, sino que en ella se reflejaban problemas económicos, sociales y<br />
estructurales que, como hemos visto, afectaban a los grupos po<strong>de</strong>rosos<br />
<strong>de</strong>l centro y <strong>de</strong> la provincia. Por ello, aun con el nuevo or<strong>de</strong>n, el país<br />
tuvo que enfrentarse a problemas insolutos en el periodo anterior,<br />
consecuencia <strong>de</strong> la lucha <strong>de</strong> facciones.<br />
La sociedad mexicana, <strong>de</strong> siete millones <strong>de</strong> habitantes, estaba concentrada<br />
en el altiplano, franja que se extendía <strong>de</strong> Veracruz a Acapulco y<br />
que incluía el Bajío. El resto, salvo núcleos pequeños <strong>de</strong> Oaxaca y Yucatán,<br />
estaba <strong>de</strong>masiado disperso como para po<strong>de</strong>r participar en los<br />
vaivenes <strong>de</strong> la política. Basta <strong>de</strong>cir que todo el norte estaba prácticamente<br />
<strong>de</strong>shabitado y, por consecuencia, <strong>de</strong>spertaba los apetitos expansionÍ8tas<br />
<strong>de</strong> los Estados Unidos.<br />
La ausencia <strong>de</strong> pobladores mexicanos en el norte había sido preocupación<br />
constante <strong>de</strong> los gobiernos <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Las imprecisiones<br />
<strong>de</strong>l Tratado <strong>de</strong> 1819 habían <strong>de</strong>jado sin <strong>de</strong>finir la frontera norteña<br />
y, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> entonces, se habían otorgado concesiones para colonizar<br />
regiones como Texas. Permisos que, por otra parte fueron confirmados<br />
en 1822 a Moisés Austin, quien se había instalado con trescientas<br />
familias católicas con la posibilidad <strong>de</strong> importar cuanto fuera necesario<br />
para <strong>de</strong>sarrollar su colonia. La lejanía <strong>de</strong> la colonia ocasionó que Texas<br />
pronto fuera escenario <strong>de</strong> especulación <strong>de</strong> tierras, asilo <strong>de</strong> disi<strong>de</strong>ntes<br />
políticos, refugiados, aventureros y campo propicio para el contrabando.<br />
La invasión fue <strong>de</strong> tal magnitud, que había un mexicano por cada ocho
N ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
extranjeros <strong>de</strong> los veinticuatro mil pobladores. Por ello el general<br />
Manuel Mier y Terán, que había tenido el encargo <strong>de</strong> establecer y<br />
negociar los límites entre México y Estados Unidos, recomendaba la<br />
emigración <strong>de</strong> mexicanos para neutralizar los peligros que advertía.<br />
Para 1830, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la invasión española <strong>de</strong> 1829, el gobierno<br />
advirtió lo vulnerable <strong>de</strong> su posición en el norte y expidió una ley<br />
que prohibía la inmigración <strong>de</strong> norteamericanos al territorio, al tiempo<br />
que lo fortalecía pon milicias. Aunque esto condujo a la rebeldía <strong>de</strong><br />
los colonos y, como los asuntos relacionados con la colonización<br />
<strong>de</strong> esta zona fueron retirados <strong>de</strong>l estado <strong>de</strong> Coahuila y Texas para<br />
administrarse por el gobierno central, los colonos pidieron la creación<br />
<strong>de</strong> un nuevo estado in<strong>de</strong>pendiente. Este era el paso lógico <strong>de</strong> una<br />
estrategia separatista que se iría condicionando a la lucha <strong>de</strong> facciones<br />
y <strong>de</strong> loe grupos políticos <strong>de</strong>l centro.<br />
Por ello, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l sistema fe<strong>de</strong>ral, Austin insistió en lograr acuerdos<br />
que permitieran fortalecer su posición en el sistema mediante la exención<br />
en el pago <strong>de</strong> impuestos, cierre <strong>de</strong> aduanas, títulos <strong>de</strong> propiedad<br />
para los paracaidistas y legalización <strong>de</strong> los inmigrados. La negativa <strong>de</strong>l<br />
. gobierno mexicano en otorgar el carácter <strong>de</strong> estado a Texas, por no<br />
reunir los requisitos mínimos <strong>de</strong> población, exasperó a Austin, quien<br />
pidió a los pobladores que procedieran a organizar el estado y a formar<br />
un ayuntamiento, in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong>l gobierno<br />
fe<strong>de</strong>ral.<br />
Una nueva ley expedida en 1835, que prohibía la venta <strong>de</strong> tierras<br />
para evitar la especulación, se convirtió en el <strong>de</strong>tonador <strong>de</strong>l movimiento<br />
separatista. La justificación i<strong>de</strong>ológica, sin embargo, estaba <strong>de</strong>terminada<br />
por el cambio <strong>de</strong>l sistema fe<strong>de</strong>ral al central. Los texanos <strong>de</strong>cidieron<br />
separarse <strong>de</strong> México hasta en tanto no se restableciera la Constitución<br />
<strong>de</strong> 1824. La República <strong>de</strong> Texas nació en 1836, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> que el ejército<br />
mexicano dirigido por Santa Anna fue <strong>de</strong>rrotado en San Jacinto.<br />
Esto sucedía porque en la arena política las facciones contendientes<br />
eran incapaces <strong>de</strong> sacrificar sus intereses personales o <strong>de</strong> grupo, a los <strong>de</strong>
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 81<br />
la patria. Pugnas que tampoco pudieron posponer cuando el país era<br />
invadido por las tropas francesas en 1838, con el pretexto <strong>de</strong> cobrar<br />
los dafios <strong>de</strong> que había sido víctima un pastelero francés durante el<br />
motín <strong>de</strong>l Parían. Esta Guerra <strong>de</strong> los Pasteles encontró al país con un<br />
alzamiento en San Luis, un movimiento separatista en Yucatán, una<br />
invasión en Nuevo México, una guerra civil en Michoacán, y propiciaba<br />
al Humillado <strong>de</strong> 1837 regresar a la arena para per<strong>de</strong>r una pierna en<br />
<strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> la República. Y con esta actitud heroica sólo bastaba, como<br />
<strong>de</strong>cía Justo Sierra, "un requiebro romántico, y la nación estaba a los<br />
pies <strong>de</strong> aquel don Juan <strong>de</strong>l pronunciamiento, <strong>de</strong>l te <strong>de</strong>um y <strong>de</strong>l préstamo<br />
forzoso".<br />
Por otra parte, era evi<strong>de</strong>nte que los Estados Unidos no habían<br />
consi<strong>de</strong>rado como <strong>de</strong>finitivo el Tratado <strong>de</strong> 1819, tanto por la crisis<br />
política que envolvía a España, como por la incertidumbre <strong>de</strong> los<br />
acontecimientos en vísperas <strong>de</strong> la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> México. Esta<br />
posición fue confirmada por Joel R. Poinsett, quien primero como<br />
oficioso y luego como embajador, planteó la posibilidad <strong>de</strong> que los<br />
límites se cambiaran a favor <strong>de</strong> los Estados Unidos. De tal manera<br />
que los acontecimientos texanos favorecían su política expansionaste,<br />
la compra <strong>de</strong> Texas, intensificar el número <strong>de</strong> ilegales, incitar a la<br />
rebeldía, proponer la separación <strong>de</strong> Texas y Coahuila, y agudizar las<br />
divisiones <strong>de</strong> los grupos políticos <strong>de</strong>l Centro.<br />
Esto era parte <strong>de</strong> un objetivo más general enmarcado <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>stino manifiesto, aprovechando la inestabilidad política. Estrategia<br />
que no habría <strong>de</strong> cambiar hasta 1854 y en la que jugaron un papel<br />
<strong>de</strong>terminante los embajadores estadouni<strong>de</strong>nses <strong>de</strong>s<strong>de</strong> Poinsett, quienes<br />
no se distinguieron por su <strong>de</strong>lica<strong>de</strong>za diplomática. ^<br />
En 1821, los Estados Unidos y México tenían más o menos la misma<br />
extensión territorial y la misma población <strong>de</strong> alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> siete millones.<br />
Esta situación, sin embargo, cambiaría <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> 1836. En estos quince<br />
años, mientras los gobiernos mexicanos fracasaban en sus intentos<br />
por colonizar el norte, los mexicanos encontraban dificulta<strong>de</strong>s en salir<br />
<strong>de</strong>l altiplano, manteniendo una población <strong>de</strong> ocho millones. Los Esta-
12 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
dos Unidos, habían <strong>de</strong>sarrollado una intensísima campaña colonizadora<br />
que les Uevó en 1845 a tener casi veinte millones <strong>de</strong> habitantes, por el<br />
flujo migratorio <strong>de</strong> Europa: Missouri creció <strong>de</strong> veinte mil habitantes, en<br />
1820, a cuarenta mil, en 1840. Michigan y Wisconsin aumentaron su<br />
población <strong>de</strong> cincuenta y un mil a casi tres millones, Kentucky, Tenessee,<br />
Alabama y Mississippi llegaron a dos y medio millones, y Arkansas y<br />
Louisiana superaron a los trescientos cincuenta mil habitantes.<br />
Por su parte los estados <strong>de</strong>l norte <strong>de</strong> México, a pesar <strong>de</strong> sus leyes <strong>de</strong><br />
colonización, no lograron aumentar sino a sesenta mil en los estados<br />
<strong>de</strong> Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua, Sonora y California.<br />
En veinticinco años México había aceptado solamente la inmigración <strong>de</strong><br />
quince mil extranjeros.<br />
Las diferencias también se dieron en el campo <strong>de</strong> la administración<br />
pública. Los Estados Unidos tuvieron una estabilidad política en la que,<br />
a pesar <strong>de</strong> las diferencias i<strong>de</strong>ológicas <strong>de</strong> los grupos políticos, el cambio<br />
<strong>de</strong> po<strong>de</strong>res se realizó pacíficamente y hubo continuidad en los planes<br />
y programas <strong>de</strong> gobierno.<br />
En el caso <strong>de</strong> México, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> los cambios registrados en el periodo<br />
1824-1835 <strong>de</strong>bemos agregar que <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1836 a junio <strong>de</strong><br />
1848, la etapa centralista tuvo veintiséis cambios <strong>de</strong> presi<strong>de</strong>nte, setenta<br />
y cinco <strong>de</strong>l titular <strong>de</strong> Relaciones; noventa <strong>de</strong>l titular <strong>de</strong> Justicia; cincuenta<br />
y siete <strong>de</strong>l titular <strong>de</strong> Guerra y setenta y nueve <strong>de</strong>l titular <strong>de</strong><br />
Hacienda; es <strong>de</strong>cir, que los presi<strong>de</strong>ntes duraban en promedio seis meses,<br />
los ministros <strong>de</strong> Relaciones poco más <strong>de</strong> dos meses, los ministros <strong>de</strong><br />
Justicia, mes y medio, los ministros <strong>de</strong> Guerra, cuatro meses y los<br />
<strong>de</strong> Hacienda dos meses.<br />
Aún sin recuperarse <strong>de</strong> ese <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n, la inteligencia mexicana intentó<br />
en 1840 darse un nuevo or<strong>de</strong>n constitucional que, en esencia, consistía<br />
en volver al fe<strong>de</strong>ralismo mediante la <strong>de</strong>saparición <strong>de</strong>l Supremo Po<strong>de</strong>r<br />
Conservador. Sin embargo, no se resolvía el problema a fondo. De<br />
hecho las reformas eran simuladas para calmar los ánimos exaltados <strong>de</strong><br />
los fe<strong>de</strong>ralistas. En septiembre <strong>de</strong> 1840, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> un Proyecto <strong>de</strong> Re-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO H<br />
forma en que se <strong>de</strong>cretaba la <strong>de</strong>saparición <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Conservador e<br />
incorporaban algunas reformas <strong>de</strong> carácter liberal, se convocó a un<br />
nuevo Congreso Constituyente para reorganizar y <strong>de</strong>finir la República<br />
como mejor conviniera.<br />
Las elecciones favorecieron a la facción radical <strong>de</strong>l grupo liberal, a los<br />
puros y, como era <strong>de</strong> esperarse, los conservadores podían estar seguros<br />
<strong>de</strong>l espíritu <strong>de</strong> la Nueva Constitución. Santa Anna, asesorado por los<br />
conservadores, <strong>de</strong>cidió neutralizar al nuevo Congreso exigiendo sumisión<br />
a las bases <strong>de</strong>l Plan <strong>de</strong> Tacubaya, que lo había llevado al po<strong>de</strong>r. Nuevamente<br />
el gobierno se divorciaba <strong>de</strong>l pueblo y habría <strong>de</strong> imponerle un<br />
centralismo ilustrado, en apariencia, para impedir que llegaran al po<strong>de</strong>r<br />
los lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong> la reforma <strong>de</strong> 1828 y 1833.<br />
Las bases orgánicas <strong>de</strong> la República Mexicana centralizaron el po<strong>de</strong>r<br />
en Santa Anna/ ahora calificado como benemérito <strong>de</strong> la patria. La<br />
República comprendía lo que antes fue el virreinato <strong>de</strong> la Nueva España,<br />
la capitanía general <strong>de</strong> Yucatán, las comandancias <strong>de</strong> las antiguas<br />
provincias internas <strong>de</strong> Oriente y Occi<strong>de</strong>nte, Baja y Alta California y<br />
Chiapas. El territorio mantenía la organización en <strong>de</strong>partamentos<br />
divididos en distritos, partidos, municipalida<strong>de</strong>s y territorios.<br />
En rigor esta nueva ley mantenía el espíritu <strong>de</strong> su antecesora, aunque<br />
permitió la eliminación <strong>de</strong> Supremo Po<strong>de</strong>r Conservador, origen <strong>de</strong> los<br />
conflictos. Incorporaba explícitamente en el Po<strong>de</strong>r Legislativo, al<br />
presi<strong>de</strong>nte en relación con la sanción <strong>de</strong> las leyes y permitía al Senado<br />
integrarse en dos terceras partes por elección <strong>de</strong> las Asambleas Departamentales<br />
y el resto por la Cámara <strong>de</strong> Diputados, el presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la<br />
República y la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia.<br />
El Po<strong>de</strong>r Ejecutivo estaría <strong>de</strong>positado en un magistrado, por cinco<br />
años, quien como presi<strong>de</strong>nte, sería responsable <strong>de</strong> la administración<br />
general <strong>de</strong> la República, con faculta<strong>de</strong>s dictatoriales para establecer el<br />
or<strong>de</strong>n y tranquilidad en lo interno y externo, autorizar <strong>de</strong>cretos<br />
conciliares y bulas; <strong>de</strong>clarar la guerra; conce<strong>de</strong>r patentes <strong>de</strong> corso;
14 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
disponer <strong>de</strong> la fuerza <strong>de</strong> mar y tierra conforme a los objetivos <strong>de</strong> su<br />
institución.<br />
ji La administración se <strong>de</strong>sempeñaría a través <strong>de</strong> cuatro ministerios:<br />
Relaciones Exteriores, Gobernación y Policía; Justicia, Negocios<br />
Eclesiásticos, Instrucción <strong>Pública</strong> e Industria; Hacienda y Guerra y<br />
Marina. La inclusión <strong>de</strong> Gobernación y Policía era consecuencia <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>seo <strong>de</strong> buscar un mayor control <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s políticas y una<br />
mayor vigilancia en las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l crecido número <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempleados<br />
<strong>de</strong>l ejército, que habían hecho <strong>de</strong> la intriga una profesión. Por otra<br />
parte, el Ministerio <strong>de</strong> Justicia continuaba reflejando la in<strong>de</strong>finición <strong>de</strong><br />
un problema <strong>de</strong> fondo que implicaba la supremacía <strong>de</strong>l Estado y, ante<br />
la imposibilidad <strong>de</strong> crear un nuevo órgano que comprendiera la parte<br />
educativa in<strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> la Iglesia, éste, por agregación, se incorporaba<br />
al mismo ministerio.<br />
A<strong>de</strong>más <strong>de</strong> los cuatro ministerios, el presi<strong>de</strong>nte se auxiliaría <strong>de</strong> un<br />
Consejo <strong>de</strong> Gobierno integrado por diecisiete personas nombradas, a<br />
perpetuidad, por el propio presi<strong>de</strong>nte. Este Consejo constituía una<br />
innovación porque, entre sus faculta<strong>de</strong>s, estaba la <strong>de</strong> presentar dictamen<br />
sobre los asuntos <strong>de</strong> gobierno y "proponer los reglamentos y medidas<br />
que le parecieran útiles para el mejor servicio público en todas las ramas<br />
<strong>de</strong> la administración". El Consejo tendría como supernumerarios a los<br />
expresi<strong>de</strong>ntes, exsecretarios que hubieran ejercido su cargo por más <strong>de</strong><br />
un año, los ministros jubilados <strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia y los<br />
jefes superiores <strong>de</strong> Hacienda.<br />
El mismo centralismo se reflejaba en los <strong>de</strong>partamentos, cuyos<br />
gobernadores eran nombrados por el presi<strong>de</strong>nte para un periodo <strong>de</strong><br />
cinco años. Aunque se intentaba incorporar, en el proceso electoral,<br />
algunos principios <strong>de</strong> participación popular, semejantes al mo<strong>de</strong>lo<br />
norteamericano <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r electoral, que se iniciaba con la celebración<br />
<strong>de</strong> juntas primarias; para que <strong>de</strong> allí surgieran los funcionarios que<br />
integrarían el colegio electoral <strong>de</strong> cada <strong>de</strong>partamento, para que se hiciera,<br />
a su vez, la elección <strong>de</strong> los diputados y las asambleas <strong>de</strong>partamentales.<br />
Lo más importante en las reformas administrativas fue la creación <strong>de</strong><br />
la Dirección General <strong>de</strong> Industria que, en rigor, iniciaba una reforma<br />
trascen<strong>de</strong>nte en la administración mexicana. Esta nueva institución
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO |i<br />
nació bajo el supuesto <strong>de</strong> que si los industríales no recibían ayuda<br />
financiera directa para sus empresas, por lo menos se beneficiarían con<br />
la protección arancelaría y comprometerían así al gobierno en intensificar<br />
su lucha en contra <strong>de</strong>l contrabando. Uno <strong>de</strong> los primeros pasos en<br />
esta nueva orientación consistió en agrupar a todos los dueños, gerentes<br />
y empleados principales <strong>de</strong> todas la empresas que tuvieran más <strong>de</strong> veinte<br />
trabajadores, en las industrias textiles, loza <strong>de</strong> barro, hierro, papel, y<br />
vidrio, así como los agricultores <strong>de</strong>dicados al cultivo <strong>de</strong> algodón, seda,<br />
lino o cáñamo, y a los gana<strong>de</strong>ros que tuvieran más <strong>de</strong> cuatro mil cabezas<br />
<strong>de</strong> ganado bovino.<br />
Es necesario observar, en este caso, la incorporación <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s<br />
agrícolas y gana<strong>de</strong>ros en los proyectos <strong>de</strong> industrialización. Esto obe<strong>de</strong>cía<br />
—según lo concebía Alamán— a que existía una inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia<br />
entre la prosperidad agrícola <strong>de</strong> un país, por una parte, y su capacidad<br />
industrial para transformar materias primas, por la otra. Esto mismo, a<br />
su vez, propiciaba la creación <strong>de</strong> fuentes <strong>de</strong> trabajo, aumentaba el<br />
mercado <strong>de</strong> consumidores y el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> compra <strong>de</strong> la población en<br />
general.<br />
De las memorias presentadas por la Dirección General <strong>de</strong> Industria se<br />
<strong>de</strong>spren<strong>de</strong> que, entre sus faculta<strong>de</strong>s, estaba la <strong>de</strong> promover la organización<br />
<strong>de</strong> Juntas <strong>de</strong> Industrias Regionales; informar y documentar a los<br />
miembros sobre los avances tecnológicos y científicos logrados fuera <strong>de</strong>l<br />
país; crear un sistema educativo para los operarios; establecer cajas <strong>de</strong><br />
ahorros, <strong>de</strong> socorro mutuo y <strong>de</strong> beneficencia, combatir el contrabando;<br />
crear un banco nacional <strong>de</strong> datos estadísticos <strong>de</strong> la producción nacional<br />
y <strong>de</strong>l estado general <strong>de</strong> la industria y realizar periódicamente exposiciones<br />
industriales.<br />
Uno <strong>de</strong> los puntos más sobresalientes <strong>de</strong> la Dirección consistía en<br />
"organizar, <strong>de</strong>mocráticamente, a todos los industriales <strong>de</strong>l país" a través<br />
<strong>de</strong> Juntas <strong>de</strong> Industrias Regionales que se adaptarían a los reglamentos<br />
<strong>de</strong> la Junta Central. Cada unidad regional elegiría a sus directivos y<br />
éstos, a su vez, a sus representantes ante la Asamblea General <strong>de</strong> la<br />
Junta General <strong>de</strong> la Industria, que se reuniría cada dos años en la<br />
ciudad <strong>de</strong> México. En esta reunión elegía a la Junta Directiva integrada
18 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
por un director, un subdirector, tres representantes y cuatro suplentes.<br />
En realidad, la <strong>de</strong>signación directa <strong>de</strong>l director y <strong>de</strong>l subdirector lo<br />
hacía el Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República, basado en una terna que le presen*<br />
taba la Junta General. Los <strong>de</strong>más integrantes eran electos por miembros<br />
<strong>de</strong> la asamblea. La función principal <strong>de</strong> los directivos era servir <strong>de</strong><br />
enlace entre la Junta Central y las Juntas Regionales, Lucas Alamán,<br />
quien había sido el fundador y primer presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> Avío,<br />
fue <strong>de</strong>signado también primer Director General <strong>de</strong> la Industria <strong>Nacional</strong>.<br />
El financiamiento <strong>de</strong> las operaciones <strong>de</strong> la Dirección quedaría a cargo<br />
<strong>de</strong>l gobierno, mediante captación <strong>de</strong> ingresos <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong> una franca<br />
política proteccionista. La Dirección recibiría una tercera parte <strong>de</strong> los<br />
impuestos cobrados sobre husos y <strong>de</strong> dos a cinco centavos por vara<br />
sobre los artículos tejidos <strong>de</strong> importación permitida. A<strong>de</strong>más, recibiría<br />
las multas que se impusieran a los empresarios que pretendían engañar<br />
al gobierno mediante la importación, distribución y venta <strong>de</strong> artículos<br />
extranjeros prohibidos, que colocaban en el mercado nacional como<br />
productos <strong>de</strong> sus industrias.<br />
Este esfuerzo, al igual que el realizado por el Banco <strong>de</strong> Avío, también<br />
contó con serios opositores. El Semanario <strong>de</strong> la Industria Mexicana<br />
atacaba indirectamente los esfuerzos <strong>de</strong> la Dirección al publicar que la<br />
creación <strong>de</strong> industrias ocasionaría una fuente perenne <strong>de</strong> agitación <strong>de</strong><br />
don<strong>de</strong> nacerían nuevas conmociones políticas. Agregaba que el establecimiento<br />
<strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s industrias operaría en contra <strong>de</strong> las pequeñas,<br />
especialmente en la producción y en el aumento <strong>de</strong> los salarios; consi<strong>de</strong>raba<br />
que la reunión <strong>de</strong> los trabajadores, en un solo lugar, ocasionaba<br />
no sólo la natural agitación social, sino el aumento <strong>de</strong> los precios y <strong>de</strong><br />
las rentas. Asimismo, insinuaba que se propiciaba un <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n en la<br />
producción porque se producía más <strong>de</strong> lo que se consumía, resultando<br />
un embarazo en los mercados. Finalmente, agregaba a las tristes consecuencias<br />
<strong>de</strong> la implantación <strong>de</strong> los nuevos métodos industriales, entre<br />
otros, la <strong>de</strong>sunión <strong>de</strong> los trabajadores, la relajación <strong>de</strong> la unidad familiar<br />
y la <strong>de</strong>gradación social.<br />
Por su parte, Esteban <strong>de</strong> Antuñano, el <strong>de</strong>fensor incansable <strong>de</strong> la
ROMEO R. FLORES CABALLERO 17<br />
industrialización <strong>de</strong>l país, publicaba por su cuenta, en esta misma<br />
época, una propuesta airosa en favor <strong>de</strong>l establecimiento <strong>de</strong> fábricas en<br />
todos los lugares don<strong>de</strong> esto fuera posible. No le importaba la i<strong>de</strong>ología<br />
<strong>de</strong> los gobiernos para exigirles que fomentaran la creación <strong>de</strong> industrias.<br />
Le preocupaba la importación costosa <strong>de</strong> herramientas y maquinaria y<br />
proponía que se fabricaran en el país. Consi<strong>de</strong>raba, a<strong>de</strong>más, que si<br />
México no conseguía su in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia industrial, jamás <strong>de</strong>jaría <strong>de</strong> ser<br />
una colonia <strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> la industria extranjera.<br />
A pesar <strong>de</strong> sus críticos y <strong>de</strong> sus partidarios, el éxito <strong>de</strong> la Dirección<br />
General <strong>de</strong> Industria, como antes lo fue el Banco <strong>de</strong> Avío, también<br />
estaba condicionado por la estabilidad política y el equilibrio presupuestal,<br />
que no lograron mantenerse durante su existencia. Sin embargo.<br />
se logró parte <strong>de</strong> los objetivos. La institución consiguió poner en<br />
contacto a los industriales <strong>de</strong>l país; intentó, con energía, la creación <strong>de</strong><br />
escuelas vocacionalés para <strong>de</strong>sarrollar la agricultura y las artesanías e<br />
inició con éxito la recopilación y publicación <strong>de</strong> las estadísticas industriales.<br />
Sobre todo, permitió que Lucas Alamán formulara las bases en<br />
que se apoyaría la política industrial <strong>de</strong> México en el futuro.<br />
Ante la disyuntiva planteada en el sentido <strong>de</strong> que México se convertiría<br />
en un país esencialmente agrícola y minero, como lo suponían<br />
algunos, o si lograría abastecerse a sí mismo <strong>de</strong> productos industriales,<br />
Alamán consi<strong>de</strong>raba que "cualquiera que fuera la solución <strong>de</strong> este<br />
problema, <strong>de</strong>bía basarse en las circunstancias reales y peculiares <strong>de</strong> la<br />
nación". Es <strong>de</strong>cir, atendiendo a la conformación física <strong>de</strong> sus territorios<br />
al monto <strong>de</strong> su población y al modo como estaba distribuida, a los<br />
consumos y productos generales y a los "propios <strong>de</strong> cada localidad".<br />
La conclusión a la que llegó <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> examinar la situación <strong>de</strong>) país<br />
fue la siguiente: "si, pues, no pue<strong>de</strong> pagar los efectos que recibe <strong>de</strong>l<br />
extranjero con los productos <strong>de</strong> su agricultura; si no pue<strong>de</strong> contar con<br />
otro consumo para éstos que el que ella misma hace <strong>de</strong> ellos; si <strong>de</strong><br />
esto <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> la constitución física <strong>de</strong> su territorio y <strong>de</strong> la distribución<br />
<strong>de</strong> la población en la superficie <strong>de</strong> éste, cosa que no está en el arbitrio<br />
<strong>de</strong> los hombres variar; si los productos <strong>de</strong> la minería no pue<strong>de</strong>n enrique-
M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
cerla por sí solos, preciso es recurrir al fomento <strong>de</strong> la industria como<br />
única fuente <strong>de</strong> una prosperidad universal".<br />
Sin duda, durante los primeros treinta años <strong>de</strong> vida in<strong>de</strong>pendiente<br />
fueron los gobiernos los encargados <strong>de</strong> promover la industrialización y,<br />
a causa <strong>de</strong> las luchas partidarias, fueron ellos mismos los encargados <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>struir lo que se creaba. A la inestabilidad política le siguió siempre<br />
un constante <strong>de</strong>sequilibrio financiero y, cuando el país estaba en una<br />
<strong>de</strong> sus peores crisis, el fomento <strong>de</strong> la industria recibió uno <strong>de</strong> los golpes<br />
más duros con la invasión norteamericana y la <strong>de</strong>rrota <strong>de</strong>l ejército<br />
mexicano.<br />
La invasión norteamericana no sólo ocasionó la enorme pérdida <strong>de</strong>l<br />
territorio <strong>de</strong>l norte, sino la <strong>de</strong>sorganización <strong>de</strong> todas las activida<strong>de</strong>s<br />
económicas. Permitió la libre importación <strong>de</strong> mercancías, a través <strong>de</strong> las<br />
zonas ocupadas y, con ello, el <strong>de</strong>squiciamiento <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s<br />
industriales y comerciales. La industria se paralizó y su fomento por<br />
parte <strong>de</strong>l Estado quedó interrumpido por la ineficiente organización<br />
hacendaría.<br />
Una vez más la teoría no coincidía con la realidad y, como era más<br />
urgente <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r la integridad territorial y la soberanía, que coincidir<br />
en teoría con un proyecto constitucional, pronto el país fue testigo <strong>de</strong>l<br />
reconocimiento <strong>de</strong> la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> Texas por Francia y Gran<br />
Bretaña y ya se presionaba para que México hiciera lo mismo. Como<br />
el gobierno mexicano no aceptaría esta alternativa, los texanos, apoyados<br />
por los Estados Unidos, optaron por recurrir a amenazas, expresadas<br />
en su <strong>de</strong>seo <strong>de</strong> ampliar las fronteras hasta Coahuila, Sonora, Sinaloa y<br />
California. El triunfo <strong>de</strong> James Polk en las elecciones afirmó el espíritu<br />
expansionista al <strong>de</strong>clarar las pretensiones <strong>de</strong> su gobierno por incorporar<br />
a la Unión los estados <strong>de</strong> Oregon y Texas, basado principalmente en<br />
<strong>de</strong>rechos históricos.<br />
Las tensiones entre los dos países culminaron en 1845, cuando Texas<br />
<strong>de</strong>claró su anexión a los Estados Unidos. Es obvio que en la anexión los<br />
Estados Unidos estaban violando un principio <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho internacional
ROMEO R. FLORES CABALLERO 19<br />
y, por supuesto, <strong>de</strong>liberadamente agrediendo al Estado Mexicano que<br />
había hecho cuestión <strong>de</strong> honor al consi<strong>de</strong>rar que cualquier intervención<br />
<strong>de</strong> los Estados Unidos, en este asunto, llevaría a la ruptura <strong>de</strong> relaciones.<br />
Tomada la <strong>de</strong>cisión, aprovecharon la división interna y procedieron a la<br />
invasión. Antes ofrecieron adquirir el territorio por treinta millones <strong>de</strong><br />
dólares.<br />
Aunque no es materia <strong>de</strong> este trabajo analizar los pormenores <strong>de</strong> esta<br />
guerra, la más productiva <strong>de</strong> la historia <strong>de</strong> los Estados Unidos. Sí es<br />
conveniente señalar las cinco escuelas que lo explican en Estados Unidos.<br />
La primera la atribuye a una conspiración <strong>de</strong> los esclavistas para<br />
aumentar su po<strong>de</strong>r en el Congreso y el gobierno. Otra la explica por los<br />
intereses comerciales <strong>de</strong> los empresarios <strong>de</strong> la Nueva Inglaterra. La<br />
tercera consi<strong>de</strong>ra <strong>de</strong>terminante la tesis imperialista, consecuencia <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>stino manifiesto. Otra.más supone que se <strong>de</strong>bió a las ambiciones<br />
personales <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte Polk y la quinta, compren<strong>de</strong> a todas, aún no<br />
<strong>de</strong>ci<strong>de</strong> el origen <strong>de</strong> la culpa. Los investigadores mexicanos, por su<br />
parte, han atribuido la <strong>de</strong>rrota fundamentalmente a la inestabilidad<br />
política y económica <strong>de</strong>l país.<br />
La guerra <strong>de</strong> 1847 terminó con la firma <strong>de</strong>l Tratado <strong>de</strong> Paz, Amistad<br />
y Límites, celebrado en la Villa <strong>de</strong> Guadalupe Hidalgo, el 2 <strong>de</strong> febrero<br />
<strong>de</strong> 1848. México fue <strong>de</strong>spojado <strong>de</strong> la mitad <strong>de</strong> su territorio incluyendo<br />
Texas, Nuevo México, Alta California y con la nueva línea divisoria, el<br />
sacrificio <strong>de</strong> porciones <strong>de</strong> territorio <strong>de</strong> Tamaulipas, Sonora y Baja<br />
California: dos millones cuatrocientos mil kilómetros cuadrados y un<br />
pago <strong>de</strong> in<strong>de</strong>mnización por quince millones <strong>de</strong> pesos.<br />
Esta ha sido la experiencia más traumática <strong>de</strong> la historia <strong>de</strong> México.<br />
La división interna, cuyo mejor ejemplo lo proporciona un general que<br />
se lanza a dar un golpe <strong>de</strong> Estado en el momento mismo <strong>de</strong> la invasión,<br />
<strong>de</strong>mostró la falta <strong>de</strong> principios <strong>de</strong> los contendientes, la supremacía <strong>de</strong><br />
los intereses personales a los <strong>de</strong> la patria, la vulnerabilidad <strong>de</strong>l gobierno<br />
y la incapacidad <strong>de</strong> las clases dominantes para <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r a la nación.<br />
Los mexicanos daban la impresión <strong>de</strong> ser incapaces <strong>de</strong> gobernarse a sí
90 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
mismos. México era un país en bancarrota económica y moral. Una<br />
clase dirigente frustrada que intentaba una vez más, organizarse pensando<br />
en soluciones jurídicas y políticas, pero un pueblo pobre, un gobierno<br />
inestable, una economía en ruinas, una <strong>de</strong>finición <strong>de</strong>l Estado que no<br />
lograba consolidarse, un or<strong>de</strong>n que no llegaba y una administración<br />
pública inoperante.<br />
En medio <strong>de</strong> la invasión, los diputados <strong>de</strong>cidían modificaciones al<br />
or<strong>de</strong>n constitucional, los conservadores se dividían entre sí, los polkos<br />
se levantaban en contra <strong>de</strong>l gobierno y esto explicaba, en boca <strong>de</strong>l<br />
ministro <strong>de</strong> Relaciones, que el armisticio permitiera el restablecimiento<br />
<strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n constitucional en todas las ramas, el reconocimiento <strong>de</strong> sus<br />
<strong>de</strong>rechos a los ciudadanos que permanecerían en los territorios ocupados,<br />
la represión <strong>de</strong> las tribus bárbaras, la in<strong>de</strong>mnización <strong>de</strong> quince<br />
millones, el reconocimiento <strong>de</strong>l pago que el gobierno mexicano tenía<br />
que hacer por las reclamaciones hechas por ciudadanos <strong>de</strong> Estados<br />
Unidos y la promesa <strong>de</strong> que la línea divisoria cambiaría.<br />
El que quisiera calificar <strong>de</strong> <strong>de</strong>shonroso el Tratado, <strong>de</strong>cía el ministro,<br />
no resolvería nunca cómo termina una guerra <strong>de</strong>sgraciada, porque "el<br />
<strong>de</strong>coro <strong>de</strong> los gobiernos y <strong>de</strong> los pueblos tenía otras reglas invariables y<br />
otro carácter muy diverso <strong>de</strong>l que le dan las pasiones, muchas veces<br />
nobles; pero generalmente bastardas y ruines... Los territorios que se<br />
han cedido por el Tratado no se pier<strong>de</strong>n por la suma <strong>de</strong> quince millones<br />
<strong>de</strong> pesos, sino por recobrar nuestras puertas y ciuda<strong>de</strong>s invadidas; por la<br />
cesación <strong>de</strong>finitiva <strong>de</strong> loda clase <strong>de</strong> males <strong>de</strong> todo género <strong>de</strong> horrores;<br />
por consolar a multitud <strong>de</strong> familias... que ya están sufriendo o están<br />
impuestas a sufrir la mendicidad y, en fin, por aprovechar la ocasión<br />
que nos presente la provi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> organizar un pueblo que no ha<br />
cesado <strong>de</strong> sufrir durante un periodo <strong>de</strong> treinta y siete años".<br />
Ante la inminencia <strong>de</strong> la toma <strong>de</strong> la capital por las tropas ¡nvasoras, el<br />
Congreso aprobó un dictamen en el que se establecía la Constitución<br />
<strong>de</strong> 1824 como la única Constitución legítima <strong>de</strong>l país, hasta en tanto<br />
no se incluyeran las reformas que aprobara el Congreso y sobre las<br />
cuales Mariano Otero a<strong>de</strong>lantaba algunas necesarias que requerían la
ROMEO R. FLORES CABALLERO 91<br />
estabilidad y vigencia, entre ellas, las garantías individuales, los <strong>de</strong>rechos<br />
<strong>de</strong>l hombre y la eliminación <strong>de</strong>l cargo <strong>de</strong> vicepresi<strong>de</strong>nte.<br />
La calma, sin embargo, no llegó a México como se esperaba. Apenas<br />
salió el ejército invasor se <strong>de</strong>sató una guerra civil en Querétaro, hubo<br />
sublevaciones en Aguascalientes, Lagos, Guanajuato, Yucatán, Sierra<br />
Gorda, Guerrero y Durango. En 1849 se iniciaron las campañas para la<br />
presi<strong>de</strong>ncia y continuaron los problemas: Sonora invadida por Gastón<br />
Rousset <strong>de</strong> Boulbon, Tehuantcpec amenazada <strong>de</strong> invasión por el presi<strong>de</strong>nte<br />
Fillmore, <strong>de</strong> Estados Unidos, Chihuahua invadida por comanches,<br />
Tamaulipas amenazada por bandas mercenarias para crear la República<br />
<strong>de</strong> Sierra Madre y Michoacán víctima <strong>de</strong> un cuartelazo.<br />
En 1852 se levantó en armas José María Blancarte en contra <strong>de</strong>l<br />
gobernador <strong>de</strong> Jalisco, Jesús López Portillo. Blancarte, apoyado por<br />
Santa Anna, proclamó el Plan <strong>de</strong> Hospicio, pedía la <strong>de</strong>stitución <strong>de</strong>l<br />
Presi<strong>de</strong>nte, la eliminación <strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong> 1824 y el regreso <strong>de</strong><br />
Santa Anna.
III<br />
LA DEFINICIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA<br />
1854 1874
ENTRE 1848 y 1853 no hubo momento <strong>de</strong> reposo: levantamientos,<br />
asonadas, divisiones, cuartelazos, sublevaciones, planes <strong>de</strong><br />
gobierno, proyectos <strong>de</strong> constitución, golpes <strong>de</strong> Estado, invasiones<br />
o amenazas <strong>de</strong> invasiones, saqueos, pillaje, movimientos separatistas<br />
y, frente a ello, la incapacidad <strong>de</strong> los gobiernos y <strong>de</strong>l Congreso para<br />
establecer el or<strong>de</strong>n y organizar la administración pública. Esta, que<br />
presentaba señales <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n profundo, funcionaba sólo en base al<br />
préstamo y vivía <strong>de</strong>l agio <strong>de</strong> manera regular, a tal grado que —como<br />
<strong>de</strong>cía Justo Sierra— "había entrado el or<strong>de</strong>n en el caos". Mientras<br />
tanto, México volvía los ojos a Santa Anna, que bien sabía cómo sacar<br />
dinero para pagar a la tropa y a los empleados fe<strong>de</strong>rales, y que regresaba<br />
con renovados bríos para beneplácito <strong>de</strong> los agiotistas.<br />
Una <strong>de</strong> las primeras medidas <strong>de</strong>l gobierno dictatorial fue la expedición<br />
<strong>de</strong> las Bases para la <strong>Administración</strong>' <strong>de</strong> la República, al mismo tiempo<br />
que autorizaba a un grupo <strong>de</strong> conservadores para buscar en Europa<br />
clientes interesados en establecer una monarquía en México.<br />
Las Bases reflejaban el <strong>de</strong>seo <strong>de</strong> los ministros para organizar al país<br />
<strong>de</strong> acuerdo a los principios centralistas pero, por el trauma <strong>de</strong> la pérdida<br />
<strong>de</strong>l territorio y los constantes <strong>de</strong>seos <strong>de</strong> promover las activida<strong>de</strong>s<br />
industriales, crearon un nuevo ministerio, el <strong>de</strong> Fomento, Colonización,<br />
Industria y Comercio, que absorbía las funciones <strong>de</strong> la antigua Dircc-
M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
ción <strong>de</strong> Industria y Colonización, con atribuciones para integrar estadísticas<br />
generales, industriales, agrícolas, mineras y mercantiles; promover<br />
la colonización, fomentar la industria y el comercio, expedir patentes,<br />
promover exposiciones industriales, agrícolas y mineras y cuidar las<br />
vías <strong>de</strong> comunicación.<br />
Asimismo, se formaría un Consejo <strong>de</strong> Estado integrado por veintiún<br />
personas, <strong>de</strong> los cinco ministerios, para realizar labores <strong>de</strong> asesoría.<br />
Como los asuntos <strong>de</strong> política interna inquietaban al Presi<strong>de</strong>nte y a su<br />
gabinete, se <strong>de</strong>cidió crear la Secretaría <strong>de</strong> Gobernación para tratar todo<br />
lo relativo al gobierno interior <strong>de</strong> la república: policía, montepíos y<br />
beneficencia, cárceles, penitenciarías, correccionales, libertad <strong>de</strong> imprenta,<br />
festivida<strong>de</strong>s públicas, así como distribuir los negocios entre las<br />
otras secretarías. A<strong>de</strong>más, por primera vez, se creaba un tribunal <strong>de</strong> lo<br />
contencioso administrativo, para resolver las controversias suscitadas<br />
por actos ejecutados por el gobierno, en todas las ramas.<br />
Junto con ello, se tomaron otras medidas <strong>de</strong> acuerdo con la i<strong>de</strong>ología<br />
<strong>de</strong>l gabinete: aumento <strong>de</strong> los efectivos militares a noventa mil y estudiar<br />
la posibilidad <strong>de</strong> importar tres regimientos suizos, expedición <strong>de</strong> una<br />
ley <strong>de</strong> conspiradores, restablecimiento <strong>de</strong> la Compañía <strong>de</strong> Jesús, <strong>de</strong>rogación<br />
<strong>de</strong> la ley <strong>de</strong> votos monásticos, exhumación <strong>de</strong> la Distinguida Or<strong>de</strong>n<br />
Mexicana <strong>de</strong> Guadalupe, venta <strong>de</strong> la Mesilla, <strong>de</strong>stierro <strong>de</strong> liberales,<br />
imposición <strong>de</strong> contribuciones a ventanas, caballos, perros, coches, y,<br />
sobre todo ello, un Presi<strong>de</strong>nte prepotente que <strong>de</strong>claraba no ser culpable<br />
<strong>de</strong> la situación y que la aceptó "como se encontraba y (recibió) el po<strong>de</strong>r<br />
en los términos en que se (le) confirió" y que, a<strong>de</strong>más, aseguraba no ser<br />
"ludibrio <strong>de</strong> las facciones ni <strong>de</strong> persona alguna" y para confirmarlo se<br />
autonombraba Alteza Serenísima.<br />
Pronto, en este clima <strong>de</strong> locura, que hubiera enar<strong>de</strong>cido al mismo<br />
Lucas Alamán <strong>de</strong> no haber muerto al poco tiempo <strong>de</strong> iniciado este<br />
régimen, Santa Anna comenzó a recibir la animadversión <strong>de</strong> sus mismos<br />
partidarios. Quienes lo habían Llevado al po<strong>de</strong>r estaban arrepentidos y<br />
pronto se enemistó con los pocos que podrían respaldarlo cuando<br />
emprendió una campaña en contra <strong>de</strong> los empleados públicos, al tiempo
ROMEO R. FLORES CABALLERO 17<br />
que cobraba fuerza el grupo <strong>de</strong> Juan Alvarez y encontraba respaldo el<br />
Plan <strong>de</strong> Ayutla proclamado en 1854.<br />
El Plan <strong>de</strong> Ayutla resultó atractivo para la mayoría <strong>de</strong>l pueblo,<br />
logrando que los gobiernos <strong>de</strong> los estados <strong>de</strong> Tamaulipas, San Luis<br />
Potosí, México y Nuevo León se sumaran a la Revolución. Los exiliados<br />
en Nueva Orleáns regresaron y un plebiscito sirvió para llevar a Juan N.<br />
Alvarez a la Presi<strong>de</strong>ncia. La era <strong>de</strong> Santa Anna había terminado.<br />
Una nueva generación, la más brillante <strong>de</strong> la historia <strong>de</strong> México,<br />
llegaba al po<strong>de</strong>r. La mayoría eran jóvenes <strong>de</strong> treinta y cuarenta años<br />
nacidos <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> 1820. Eran profesionistas <strong>de</strong>l <strong>de</strong>recho, <strong>de</strong> la medicina,<br />
<strong>de</strong>l periodismo y <strong>de</strong> la cátedra. Nacidos <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> consumada la<br />
In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, veían más hacia el futuro. Aspiraban a conformar una<br />
sociedad igualitaria y no concebían otro imperio que el <strong>de</strong> la ley. Su<br />
actividad fue política y sus principios los <strong>de</strong>l liberalismo en sus variantes<br />
pura y mo<strong>de</strong>rada. Los lí<strong>de</strong>res: Benito Juárez, Ponciano Arriaga, Isidoro<br />
Olvera, Melchor Ocampo, Joaquín Cardoso, León Guzmán, Francisco<br />
Zarco, José María Iglesias, Miguel Lerdo <strong>de</strong> Tejada, Ignacio Luis Vallarta,<br />
Antonio Escu<strong>de</strong>ro, Ignacio Mariscal, Guillermo Prieto, Ignacio<br />
Ramírez, José María Mata, Santos Degollado y José María Lafragua.<br />
Los puros, encabezados por Valentín Gómez Farías, símbolo <strong>de</strong> esta<br />
ten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1824, Ocampo y Juárez, jugaron un papel prepon<strong>de</strong>rante<br />
en la elección <strong>de</strong>l caudillo Juan N. Alvarez con excepción <strong>de</strong><br />
Ignacio Comonfort. No obstante, la influencia <strong>de</strong> éste sobre el presi<strong>de</strong>nte<br />
Alvarez y sus propios méritos en campaña, hicieron que predominaran<br />
sus i<strong>de</strong>as al grado <strong>de</strong> obligar las renuncias <strong>de</strong> Ocampo, Juárez y Prieto,<br />
principalmente por diferencias relacionadas con el Estatuto Orgánico<br />
<strong>de</strong> la República. Melchor Ocampo explicaba que compartía con Comonfort<br />
los mismos objetivos aunque, agregaba, "en la administración una<br />
ves <strong>de</strong>finidos los objetivos los medios son el todo" y en esto difería<br />
fundamentalmente con el ministro <strong>de</strong> Guerra.<br />
En diciembre <strong>de</strong> 1855 el presi<strong>de</strong>nte Alvarez, esgrimiendo motivos <strong>de</strong><br />
salud, <strong>de</strong>jaba la presi<strong>de</strong>ncia en manos <strong>de</strong> Comonfort, quien, como él lo
M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
reconocía, había sido "compañero <strong>de</strong> fatigas... partícipe <strong>de</strong> mis peligros<br />
y <strong>de</strong> mis sacrificios, en la empresa que ambos acometimos contra la<br />
tiranía." Al mismo tiempo que garantizaba a "los verda<strong>de</strong>ros amigos <strong>de</strong><br />
la libertad" que Comonfort no se apoyaría en un partido vencido y<br />
<strong>de</strong> que no se olvidarían los principios <strong>de</strong> la revolución que lo habían<br />
llevado al po<strong>de</strong>r. Pidió finalmente, que cesara la división entre las dos<br />
facciones <strong>de</strong> la revolución, que predominara la unión y buena inteligencia<br />
entre ellos y se procurara justicia y mo<strong>de</strong>ración con los vecinos.<br />
Ignacio Comonfort gobernó hasta enero <strong>de</strong> 1858. La política <strong>de</strong> su<br />
gobierno tuvo como propósitos conservar la integridad <strong>de</strong>l territorio,<br />
mantener la unidad y convocar al Congreso Constituyente. Anunció que<br />
normaría su administración con un Estatuto Orgánico que serviría <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>finición para su gobierno y en el cual se fijarían las garantías individuales,<br />
se evitarían abusos en la Ley <strong>de</strong> Imprenta, se garantizaría la<br />
propiedad y la seguridad en los caminos, se abreviarían los trámites<br />
administrativos en el po<strong>de</strong>r judicial, se organizaría la milicia nacional,<br />
se crearía la Inspección General <strong>de</strong> Beneficencia <strong>Pública</strong>, se arreglaría<br />
la <strong>Administración</strong> Municipal y se crearía un presupuesto <strong>de</strong> la nación,<br />
con faculta<strong>de</strong>s para supervisar los presupuestos estatales; se cancelaría<br />
la corrupción introduciendo el or<strong>de</strong>n, la moralidad y la economía <strong>de</strong><br />
la administración; se mejoraría el método para el manejo <strong>de</strong> la contabilidad<br />
<strong>de</strong> las rentas públicas; se amortizaría la <strong>de</strong>uda; se continuaría<br />
formando la estadística nacional; se dictarían medidas para gravar<br />
capitales impuestos a censo en propieda<strong>de</strong>s rústicas y urbanas y se<br />
facilitaría su división y su enajenación parcial, así como, la adquisición<br />
<strong>de</strong> inmuebles por extranjeros; se mejorarían las or<strong>de</strong>nanzas <strong>de</strong> minería<br />
y se estimularía a los inventores. El ejército, por su parte, se reduciría<br />
y se protegería la frontera.<br />
Advertía que, si la guerra civil, que se asomaba por varias partes <strong>de</strong><br />
la república, evitaba poner en marcha los planes <strong>de</strong> gobierno, entonces<br />
se limitaría a "conservar la unión nacional, a calmar las pasiones políticas,<br />
a reprimir los excesos <strong>de</strong> las facciones o partidos y a conservar, en<br />
fin, el or<strong>de</strong>n social hasta en la reunión <strong>de</strong>l Congreso".
ROMEO R. FLORES CABALLERO H<br />
El nuevo gobierno luchaba en el fondo por lo que sería propósito<br />
fundamental <strong>de</strong> los gobiernos liberales: establecer las bases <strong>de</strong> una<br />
sólida administración pública, sabedor <strong>de</strong> que contaba con el apoyo<br />
popular y <strong>de</strong> que podía colocarse por encima <strong>de</strong> la lucha <strong>de</strong> facciones.<br />
Para lograr su propósito dividió el gabinete en seis Secretarías: Relaciones<br />
Exteriores, Gobernación, Hacienda, Justicia, Fomento y Guerra,<br />
para dirigirlas seleccionó a liberales <strong>de</strong> la facción <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>rados.<br />
Sin embargo, antes <strong>de</strong>l 11 <strong>de</strong> diciembre, aceptó la Ley <strong>de</strong> <strong>Administración</strong><br />
<strong>de</strong> Justicia Orgánica <strong>de</strong> los Tribunales <strong>de</strong> la Nación <strong>de</strong>l Distrito<br />
y Territorios, expedida el 23 <strong>de</strong> noviembre <strong>de</strong> 1855, mejor conocida<br />
como Ley Juárez.<br />
Con ella se iniciaba la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong>l Estado Mo<strong>de</strong>rno y, por supuesto,<br />
se planteaba la solución a fondo <strong>de</strong> un problema que se había venido<br />
soslayando por todos los gobiernos anteriores: la supremacía <strong>de</strong>l<br />
Estado sobre cualquier otra institución, aunque mantenía alguna<br />
reserva, porque planteaba la supresión <strong>de</strong> los tribunales especiales y<br />
conservaba las más po<strong>de</strong>rosas: Iglesia y Ejército, que ya no conocerían<br />
negocios civiles.<br />
Asimismo, consi<strong>de</strong>raba como renunciable el fuero eclesiástico en los<br />
<strong>de</strong>litos comunes. Poco <strong>de</strong>spués, el gobierno expidió la Ley <strong>de</strong> Desamortización<br />
<strong>de</strong> Fincas Rústicas y Urbanas, propiedad <strong>de</strong> las corporaciones<br />
civiles y religiosas, el 25 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1856, mejor conocida como Ley-<br />
Lerdo, que no llevaba más mira que el beneficio público por los beneficios<br />
económicos y financieros que acarrearía al gobierno la división y<br />
libertad <strong>de</strong> la propiedad, para hacerla pasar <strong>de</strong> manos muertas a manos<br />
vivas; <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> las corporaciones a las individuales. Esta<br />
ley planteaba, en términos económicos, los beneficios que recibiría la<br />
Iglesia con la <strong>de</strong>samortización.<br />
Posteriormente se aprobaron las Leyes Orgánicas <strong>de</strong>l Registro Civil<br />
y la <strong>de</strong> Obvenciones Parroquiales. La primera permitía al Estado o al<br />
gobierno en este caso, conocer a través <strong>de</strong> los jueces civiles, la naturaleza<br />
<strong>de</strong> la población, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> su nacimiento hasta su <strong>de</strong>función; y la según-
1M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
da conocida como Ley Iglesias, prohibía a la Iglesia cobrar <strong>de</strong>rechos<br />
sobre casamientos, bautismos, amonestaciones y entierros <strong>de</strong> los pobres,<br />
entendiendo, por ellos, a quienes no dispusieran más que <strong>de</strong> la<br />
cantidad diaria para su subsistencia.<br />
A<strong>de</strong>más, se expidieron otras leyes y se dictaron disposiciones igualmente<br />
importantes como la Ley <strong>de</strong> Imprenta, la Ley Orgánica <strong>de</strong> la<br />
Guardia <strong>Nacional</strong>, la Ley <strong>de</strong> Presupuestos Generales, el arreglo <strong>de</strong><br />
la <strong>de</strong>uda pública, la Or<strong>de</strong>nanza General <strong>de</strong> Aduanas Marítimas y Fronterizas<br />
y el arregUx<strong>de</strong>l Ejército y <strong>de</strong> la Marina.<br />
Los liberales <strong>de</strong>mostraban estar conscientes <strong>de</strong> que, junto a la necesaria<br />
<strong>de</strong>finición política, era indispensable promover el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la<br />
administración pública. Con las Leyes <strong>de</strong> Reforma se <strong>de</strong>finían, <strong>de</strong> una<br />
vez por todas, la naturaleza <strong>de</strong>l Estado Mexicano, su filosofía política<br />
y su Constitución. Con las reformas administrativas se armaba la estructura<br />
y el andamiaje que haría posible el tránsito <strong>de</strong> la reforma política.<br />
El Congreso se reunió impregnado <strong>de</strong> un espíritu progresista. Después<br />
<strong>de</strong> acalorados <strong>de</strong>bates, don<strong>de</strong> brillaron los más gran<strong>de</strong>s representantes<br />
<strong>de</strong>l mundo intelectual <strong>de</strong>l momento y don<strong>de</strong> las i<strong>de</strong>as se manifestaban y<br />
<strong>de</strong>finían con la mayor libertad y honestidad, se aprobó el 5 <strong>de</strong> febrero<br />
la nueva Constitución <strong>de</strong> 1859. En ella, se reconoce que los <strong>de</strong>rechos<br />
<strong>de</strong>l hombre son la base y el objeto <strong>de</strong> las instituciones sociales. La<br />
libertad se coloca por encima <strong>de</strong> todo: se nace libre, libre es la enseñanza,<br />
libres son las profesiones y las prerrogativas <strong>de</strong> empleo y libre es<br />
la manifestación <strong>de</strong> las i<strong>de</strong>as. Había libertad para escribir y publicar,<br />
viajar, portar armas y asociarse.<br />
Se eliminaban los títulos <strong>de</strong> nobleza. Nadie podría ser juzgado por<br />
leyes privativas ni por tribunales especiales; nadie tenía fueros, nadie<br />
podría ser molestado en su persona, familia o domicilio, si no era por<br />
mandamiento <strong>de</strong> autoridad competente; nadie era preso por <strong>de</strong>uda <strong>de</strong><br />
carácter civil. No habría <strong>de</strong>tención por más <strong>de</strong> tres días, sin que se<br />
justificara el auto <strong>de</strong> formal prisión; ningún juicio criminal tendría<br />
más <strong>de</strong> tres instancias. Las garantías individuales sólo podrían suspen-
ROMEO R. FLORES CABALLERO 101<br />
<strong>de</strong>rse en caso <strong>de</strong> invasión, o perturbación grave <strong>de</strong> la paz pública o<br />
cualquiera que pusiera la sociedad en peligro. Esto lo haría el presi<strong>de</strong>nte<br />
por tiempos limitados <strong>de</strong> acuerdo con el Consejo <strong>de</strong> ministros y la<br />
aprobación <strong>de</strong>l Congreso.<br />
Si la libertad era el valor más preciado, el pueblo sería la razón <strong>de</strong><br />
la patria. En el pueblo residía la soberanía nacional, <strong>de</strong>l pueblo surgía<br />
el po<strong>de</strong>r; por voluntad <strong>de</strong>l pueblo se constituía la república representativa,<br />
<strong>de</strong>mocrática, fe<strong>de</strong>ral compuesta <strong>de</strong> estados libres y soberanos; el<br />
pueblo, en fin, ejercía su soberanía mediante los Po<strong>de</strong>res <strong>de</strong> la Unión.<br />
La república estaría formada por veinticinco estados y un territorio:<br />
Aguascalientes, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango,<br />
Guanajuato, Guerrero, Jalisco, México, Michoacán, Nuevo León,<br />
Oaxaca, Puebla,, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco,<br />
Tamaulipas, Tlaxcala, Valle <strong>de</strong> México, Veracruz, Yucatán, Zacatecas<br />
y el territorio <strong>de</strong> Baja California Norte.<br />
Había tres po<strong>de</strong>res: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Primero<br />
<strong>de</strong>positado en el Congreso <strong>de</strong> la Unión, compuesto por diputados<br />
elegidos cada dos años, uno por cada cuarenta mil habitantes. Con<br />
faculta<strong>de</strong>s para: crear territorios y resolver límites entre estados;<br />
aprobar el presupuesto; dictar las bases para celebrar empréstitos;<br />
expedir aranceles; dictar las bases <strong>de</strong> la legislación mercantil; crear o<br />
suprimir empleos públicos: ratificar nombramientos <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r Ejecutivo;<br />
aprobar tratados y convenios; <strong>de</strong>clarar la guerra; dictar leyes sobre<br />
naturalización, colonización y ciudadanía, vías generales <strong>de</strong> comunicación,<br />
casas <strong>de</strong> moneda, pesas y medidas; y, fijar reglas para la ocupación<br />
y enajenación <strong>de</strong> terrenos baldíos y nombrar su diputación permanente.<br />
El Ejecutivo, por su parte, recaería en el presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> los Estados<br />
Unidos Mexicanos, cuya elección sería indirecta, en primer grado y en<br />
escrutinio secreto. Este sería sustituido en caso necesario por el presi<strong>de</strong>nte<br />
<strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia que haría funciones <strong>de</strong> vicepresi<strong>de</strong>nte.<br />
Entre sus faculta<strong>de</strong>s estaban las <strong>de</strong> promulgar y ejecutar leyes;<br />
nombrar y remover los secretarios <strong>de</strong>l <strong>de</strong>spacho y a los agentes diplo-
182 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
máticos; nombrar, con aprobación <strong>de</strong>l Congreso, a los coroneles y<br />
<strong>de</strong>más oficiales <strong>de</strong>l ejército; disponer <strong>de</strong> la armada para la <strong>de</strong>fensa;<br />
<strong>de</strong>clarar la guerra, previa autorización <strong>de</strong>l Congreso; dirigir las negociaciones<br />
diplomáticas; convocar al Congreso; habilitar puertos <strong>de</strong> aduanas;<br />
conce<strong>de</strong>r indultos y nombrar a los miembros <strong>de</strong>l gabinete.<br />
El Po<strong>de</strong>r judicial se <strong>de</strong>positaba en la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia y en<br />
los Tribunales <strong>de</strong> Distrito y <strong>de</strong> Circuito. Los miembros lo serían por<br />
seis años y <strong>de</strong>berían ser abogados o estar instruidos en la ciencia <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>recho. Deberían ser mayores <strong>de</strong> treinta años.<br />
A<strong>de</strong>más dictaminaba el régimen que <strong>de</strong>berían observar los gobiernos<br />
<strong>de</strong> los estados en sus asuntos internos y ofrecía el apoyo correspondiente<br />
dé) gobierno central. En prevención, señalaba que ningún individuo<br />
podría <strong>de</strong>sempeñar dos cargos <strong>de</strong> elección popular; aclaraba que los<br />
po<strong>de</strong>res podían intervenir, <strong>de</strong> acuerdo con las leyes, en materia <strong>de</strong> culto<br />
religioso y disciplina externa y <strong>de</strong>cretaba la eliminación <strong>de</strong> las aduanas<br />
interiores.<br />
El resto <strong>de</strong> las garantías y liberta<strong>de</strong>s estaban asignadas en la Constitución<br />
<strong>de</strong> 1824 y en las Leyes Orgánicas. Para <strong>de</strong>jar en claro la continuidad<br />
<strong>de</strong> las i<strong>de</strong>as, así como la perseverancia, la comunicación liberal y el<br />
espíritu <strong>de</strong> la lucha <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, se nombró a Valentín<br />
Gómez Farías para que presidiera el acto <strong>de</strong> la proclamación <strong>de</strong> la<br />
nueva Constitución, que se hizo coincidir con el aniversario <strong>de</strong> la publicación<br />
<strong>de</strong>l Plan <strong>de</strong> Ayutla, el 11 <strong>de</strong> marzo. Hecho el juramento, el texto<br />
<strong>de</strong> la Constitución fue entregado al presi<strong>de</strong>nte Comonfort.<br />
La Constitución era el resultado <strong>de</strong>l entendimiento y <strong>de</strong> la negociación<br />
<strong>de</strong> los liberales puros y mo<strong>de</strong>rados. Ambas facciones habían<br />
cedido sus posiciones originales para lograr la aprobación final. La<br />
Constitución fue —como dice Reyes Heroles— un documento <strong>de</strong> transacción<br />
parala influencia <strong>de</strong> Comonfort. Era natural que los <strong>de</strong>bates<br />
más acalorados se dieran en la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l Estado frente a<br />
la Iglesia. En ello, se alcanzó el programa mínimo porque —como lo
ROMEO R. FLORES CABALLERO 103<br />
explica Felipe Tena Ramírez— los puros hubieran preferido "en lugar<br />
<strong>de</strong>l patronato, la separación total <strong>de</strong> la Iglesia y el Estado; en lugar<br />
<strong>de</strong> la coacción civil <strong>de</strong> los votos religiosos, suprimir los conventos".<br />
La Constitución, al <strong>de</strong>cir <strong>de</strong> don Emilio Rabasa, había sido un<br />
trabajo <strong>de</strong> cincel, "como si se tratase <strong>de</strong> una obra <strong>de</strong> arte puro". La<br />
teoría y la experiencia <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1824 exigían la creación <strong>de</strong> una república<br />
representativa, popular y fe<strong>de</strong>ral; los constituyentes crearon un mo<strong>de</strong>lo<br />
i<strong>de</strong>al con un po<strong>de</strong>r ejecutivo subordinado al legislativo, como había<br />
sido en la primera Constitución, pero ahora reducido a una sola cámara,<br />
la <strong>de</strong> Diputados, representantes directos <strong>de</strong>l pueblo. La ley era el medio<br />
para lograr los fines. Con la Constitución se sentaban las bases <strong>de</strong> la<br />
organización <strong>de</strong> los negocios públicos y, con ello, la transformación <strong>de</strong><br />
la sociedad. Nunca —dice Justo Sierra— los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong>l hombre se<br />
habían <strong>de</strong>finido con tanta precisión.<br />
Pronto los conservadores organizaron su oposición en Puebla, estimulada<br />
por Antonio Haro y Tamariz y apoyados por su discípulo Antonio<br />
<strong>de</strong> Labastida y Dávalos. Luego hubo levantamientos guerrilleros en el<br />
sur, en Sierra Gorda y en los llanos <strong>de</strong> Apan y en Cuernavaca. El gobierno<br />
hacía sus mejores esfuerzos por mantener la situación y lo logró en<br />
Puebla, aun contra un ejército bien organizado, encabezado por Joaquín<br />
Orihuela, Miguel Miramón y Francisco Vélez. La lucha se explicaba<br />
por la oposición <strong>de</strong> dos tesis: religión y fueros por una parte o Constitución<br />
y Reforma por la otra.<br />
"La situación <strong>de</strong>l país era realmente espantable —nos dice Justo<br />
Sierra—, nada podía volver a sus quicios; conciencias, hogares, pueblos,<br />
campos y ciuda<strong>de</strong>s, todo estaba profundamente removido. Como las<br />
inmensas polvaredas que anuncia en nuestras comarcas las tormentas<br />
próximas, así no había ni hacienda, ni al<strong>de</strong>a, ni ciudad que no estuvieran<br />
amagados por la guerrilla, el pronunciamiento o por el salteador <strong>de</strong><br />
caminos..." No había reposo. Por doquier se comentaba la caída inminente<br />
<strong>de</strong>l gobierno. En estas circunstancias no era posible cumplir y<br />
hacer cumplir la Constitución. El Plan <strong>de</strong> Tacubaya, encabezado por
104 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Félix Zuloaga, surgió en medio <strong>de</strong> esta situación. Su plataforma se<br />
concretaba a <strong>de</strong>clarar la abolición <strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong> 1857.<br />
Comonfort se amedrentó y, olvidándose <strong>de</strong>l juramento <strong>de</strong> Juan N.<br />
Alvarez al entregarle el gobierno, continuó en la presi<strong>de</strong>ncia y se unió<br />
a los disi<strong>de</strong>ntes. Suspendió las garantías individuales y encarceló a<br />
Juárez. Después, al racionalizar la magnitud <strong>de</strong>l autogolpe y <strong>de</strong> advertir<br />
que Zuloaga no permitiría la supervivencia <strong>de</strong> los mo<strong>de</strong>rados en el<br />
gobierno, <strong>de</strong>cidió liberar a Juárez, quien asumió la presi<strong>de</strong>ncia en base<br />
al artículo 79 <strong>de</strong> la Constitución. El presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong><br />
Justicia, se señalaba, ejercería el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte en sus ausencias<br />
temporales y absolutas mientras se celebraban elecciones. Juárez<br />
restablecía <strong>de</strong> esta manera el or<strong>de</strong>n constitucional, pero no resolvía la<br />
guerra. El respaldo popular y la i<strong>de</strong>ología <strong>de</strong> la nueva generación<br />
estaban a prueba.<br />
Juárez asumió el li<strong>de</strong>razgo <strong>de</strong> la legitimidad contra la usurpación. Su<br />
lucha sería, al mismo tiempo, por la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> los principios <strong>de</strong> la<br />
i<strong>de</strong>ología liberal en la política y en la economía. Para hacerlo efectivo<br />
era necesario que saliera <strong>de</strong> la ciudad <strong>de</strong> México. Más tar<strong>de</strong>, en Querétaro,<br />
anunció estar encargado <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo por virtud <strong>de</strong> un<br />
precepto Constitucional y no por la lucha <strong>de</strong> facciones, y <strong>de</strong>claró que<br />
su gobierno sería el "protector imparcial <strong>de</strong> las garantías individuales,<br />
el <strong>de</strong>fensor <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> la nación y <strong>de</strong> las liberta<strong>de</strong>s públicas".<br />
Zuloaga, por otra parte, era <strong>de</strong>signado presi<strong>de</strong>nte por los representantes<br />
<strong>de</strong> los estados. Su gobierno revivió la i<strong>de</strong>ología <strong>de</strong> 1843 con una<br />
fórmula muy sencilla opondría a un plan que todo lo <strong>de</strong>struye, otro que<br />
lo conserva todo. El país entero se dividió, la lucha era sin tregua y sin<br />
contemplaciones. Por la constitucionalidad se <strong>de</strong>clararon los estados<br />
<strong>de</strong> Guanajuato, Querétaro, Michoacán, Nuevo León, Coahuila, Tamaulipas,<br />
Colima y Veracruz. Por la religión y los fueros: México, Puebla,<br />
San Luis Potosí, Chihuahua, Durango, Jalisco, Tlaxcala, Chiapas,<br />
Sonora, Sinaloa y Yucatán.<br />
1859 fue un año <strong>de</strong> victoria para los conservadores. Los profesionales
ROMEO R. FLORES CABALLERO IOS<br />
Luis Gonzaga Osollo, Leonardo Márquez, Tomás Mejía y Miguel Miramón<br />
<strong>de</strong>rrotaron a los improvisados Santos Degollado, Ignacio Zaragoza<br />
y Jesús González Ortega, Juárez se <strong>de</strong>splazaba por toda la República.<br />
De Querétaro a Guadalajara, don<strong>de</strong> fue hecho prisionero. De allí a<br />
Colima, a Manzanillo, a Panamá, a Estados Unidos y vuelta a Veracruz.<br />
Los triunfos dividieron a los conservadores. Los jóvenes generales<br />
Miramón y Mejía <strong>de</strong>cidieron rebelarse contra Zuloaga y, apoyados<br />
en el Plan <strong>de</strong> Navidad, llevaron a Miramón a la presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> los<br />
conservadores.<br />
Mientras tanto Juárez, ratificaba en Veracruz, en julio <strong>de</strong> 1859. La<br />
esencia <strong>de</strong> su lucha era el manifiesto <strong>de</strong>l Gobierno Constitucional a<br />
la Nación, que resumía los principios <strong>de</strong>l liberalismo radical; la ni forma<br />
política, las bases <strong>de</strong> la organización <strong>de</strong>l país y la reforma administrativa.<br />
Destacaban, entre ellos, adoptar la más perfecta in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia entre la<br />
Iglesia y el Estado; suprimir todas las corporaciones <strong>de</strong> regulares <strong>de</strong>l<br />
sexo masculino; acabar con las cofradías, archicofradías y hermanda<strong>de</strong>s;<br />
cerrar los noviciados en los conventos <strong>de</strong> monjas; <strong>de</strong>clarar que los bienes<br />
administrados por el clero regular y secular eran propiedad <strong>de</strong> la nación;<br />
y, <strong>de</strong>clarar que las remuneraciones por los servicios sacerdotales serían<br />
libres. Estas eran, entre otras, las i<strong>de</strong>as <strong>de</strong>l régimen liberal para asegurar<br />
el or<strong>de</strong>n y la paz en la república. Después, el 12 <strong>de</strong> julio se expidió la<br />
Ley <strong>de</strong> <strong>Nacional</strong>ización <strong>de</strong> los bienes eclesiásticos. El 23 <strong>de</strong>l mismo<br />
mes se publicó la Ley <strong>de</strong>l Matrimonio Civil; el 28 la Ley Orgánica <strong>de</strong>l<br />
Registro Civil; el 31 el <strong>de</strong>creto que cesa toda intervención <strong>de</strong>l clero en<br />
los cementerios y camposantos; el 11 <strong>de</strong> agosto, un <strong>de</strong>creto que <strong>de</strong>clara<br />
los días que <strong>de</strong>bían tenerse como festivos y prohibe la asistencia oficial<br />
a las funciones <strong>de</strong> la Iglesia y en diciembre <strong>de</strong> 1859, la Ley sobre la<br />
Libertad <strong>de</strong> Cultos.<br />
En la medida que se tomaban estas <strong>de</strong>cisiones en el año <strong>de</strong> 1859, el<br />
ejército improvisado ganaba terreno, <strong>de</strong>fendía la República y <strong>de</strong>rrotaba<br />
a los profesionales. La lucha era a vencer o morir entre el clero y el<br />
ejército por un lado, y los abogados por el otro, como informa Justo<br />
Sierra. Para lograr la victoria se requerían fondos. Triunfaría el que<br />
tuviera mayores recursos y éstos escaseaban cada vez más. La guerra
IN ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
civil había <strong>de</strong>struido los campos y la economía <strong>de</strong>l país. Ambos bandos<br />
recurrieron al expediente <strong>de</strong> los préstamos extranjeros. Miramón contrató<br />
con el suizo Jecker la emisión <strong>de</strong> bonos por quince millones y el<br />
Tratado Mont-Almonte que, por tener el reconocimiento <strong>de</strong> España,<br />
firmó Miramón comprometiéndose a pagar a<strong>de</strong>udos <strong>de</strong> 1853. El gobierno<br />
constitucionalista, por su parte, celebró el tratado <strong>de</strong> Mac-Lane por<br />
cuatro millones a cambio <strong>de</strong>l paso por Tehuantepec, que no llegó a<br />
consumarse.<br />
Para fines <strong>de</strong> 1859, Zaragoza, González Ortega, Santos Degollado y<br />
Leandro Valle habían reducido a Miramón, Márquez y Mejía. Para 1860<br />
los conservadores, perdidos, sólo tenían partidarios en México y Puebla.<br />
La <strong>de</strong>rrota se consumó el 25 <strong>de</strong> diciembre, fecha en que las fuerzas <strong>de</strong> la<br />
Constitución y la Reforma entraron a la ciudad <strong>de</strong> México.<br />
, La Colonia había sido <strong>de</strong>rrotada. Surgía un nuevo or<strong>de</strong>n y llegaba al<br />
po<strong>de</strong>r una nueva clase, provincianos que se habían formado en las aulas<br />
laicas y que habían logrado vencer el temor <strong>de</strong> la religión, caprichosamente<br />
usada en su contra por el clero. Por aquellos, católicos todos, que<br />
entendieron en la lucha al<strong>de</strong>ana la diferencia entre la religión, que todos<br />
aceptaban, y el clero, que había mostrado más preocupación por lo<br />
terrenal que por lo espiritual. De ellos surgieron los lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong>l ejército,<br />
<strong>de</strong> la administración pública, la política y la economía.<br />
La Reforma inauguraba la mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> México. En sólo tres<br />
años el país se había transformado radicalmente. El triunfo <strong>de</strong>l liberalismo<br />
era un proceso irreversible. Las clases populares habían hecho<br />
congruente su apoyo al Plan <strong>de</strong> Ayutla y a la Reforma. "Lo que era una<br />
minoría, al día siguiente <strong>de</strong> la invasión americana —dice Justo Sierraera<br />
la mayoría <strong>de</strong> la población en vísperas <strong>de</strong> la invasión francesa".<br />
Juárez llegó triunfal a la capital el 11 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1861. El Presi<strong>de</strong>nte<br />
era interino y, a pesar <strong>de</strong> la gloria, la autoridad moral y el po<strong>de</strong>r adquirido,<br />
convocó a elecciones <strong>de</strong> acuerdo con la ley, para el último domingo<br />
<strong>de</strong> enero <strong>de</strong> ese año, y para diputados la siguiente semana. Juárez salió<br />
victorioso en las elecciones y fue <strong>de</strong>clarado Presi<strong>de</strong>nte Constitucional
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 117<br />
el 11 <strong>de</strong> junio para el período 1861-1865. Todo parecía indicar que,<br />
resuelto el problema político, México estaría en la etapa <strong>de</strong> la institucionalización<br />
y <strong>de</strong> la reorganización social.<br />
La nueva administración se inició con la difusión <strong>de</strong>l plan <strong>de</strong> gobierno<br />
que repetía, en esencia, a los anteriores <strong>de</strong>l grupo <strong>de</strong> la Reforma.<br />
Destacó, sin embargo, el especial empeño por realizar una reforma administrativa<br />
a fondo. El gobierno estaba <strong>de</strong>cidido a lograr el equilibrio<br />
entre la política y administración. "La necesidad <strong>de</strong> reorganizar la<br />
administración pública y <strong>de</strong> sacar al país <strong>de</strong>l caos en que lo ha hundido<br />
la anarquía —<strong>de</strong>cía el gabinete <strong>de</strong> entonces— reclama medidas prontas,<br />
severas y enérgicas, pero nada afectan la cuestión política". El gobierno<br />
las dictaría en el or<strong>de</strong>n económico y administrativo para evitar la disolución<br />
social y sólo ejercía aquellas señaladas por la Constitución.<br />
Para hacer realidad el lema Constitución y Reforma, se sujetaría al<br />
or<strong>de</strong>n constitucional y se reorganizaría a la administración porque se<br />
<strong>de</strong>scubrirían, a cada momento "inequida<strong>de</strong>s, nuevos atentados, y<br />
preciso es llamar las cosas por su nombre, nuevos robos <strong>de</strong> todas clases,<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el asalto con factura... hasta el hurto furtivo, ratero y miserable,<br />
y, como esto repercutía en la administración <strong>de</strong> la justicia, se exigiría<br />
que los jueces conocieran las causas <strong>de</strong> responsabilidad <strong>de</strong> los funcionarios<br />
para <strong>de</strong>purar la administración".<br />
El objeto primordial <strong>de</strong> las reformas en la administración <strong>de</strong> la justicia<br />
consistía en simplificarla y hacerla expedita. El juicio <strong>de</strong> los jurados,<br />
a<strong>de</strong>más concebía como complemento <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos políticos. El fin<br />
<strong>de</strong> la administración consistía en combinar el or<strong>de</strong>n con la libertad <strong>de</strong><br />
don<strong>de</strong> habría <strong>de</strong> surgir el progreso. El mensaje era dirigido a todo el país,<br />
con la intención <strong>de</strong> atraer a sus causas a los habitantes <strong>de</strong> la capital que<br />
habían sido víctimas <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n. Y, por ello, se daría una nueva<br />
organización al Distrito Fe<strong>de</strong>ral.<br />
El nuevo gabinete estaba persuadido <strong>de</strong> que era necesario llevar la<br />
reforma administrativa a sus últimas consecuencias. Aclaraba que no era<br />
original y que no hacía otra cosa que "formular oficialmente el instinto
IOS ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
<strong>de</strong> reorganización, <strong>de</strong> moralidad, <strong>de</strong> economía, que <strong>de</strong> tiempo atrás se<br />
ha ido <strong>de</strong>sarrollando en la mayoría <strong>de</strong> los mexicanos". A<strong>de</strong>más, agregaba<br />
que el pueblo había "regado con su sangre" todos los principios políticos<br />
y que en vano había hecho una revolución tan honrosa como la<br />
guerra <strong>de</strong> la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Por ello, aseguraba, que el "instinto <strong>de</strong><br />
la nación, ilustrado por las <strong>de</strong>cepciones y las esperanzas frustradas, ha<br />
comprendido que las revoluciones serían estériles, y que los elementos<br />
conquistados en el terreno político y social no darían fruto, mientras<br />
no se corone la obra con la revolución administrativa".<br />
La revolución, en consecuencia, <strong>de</strong>bería cumplir una nueva etapa:<br />
la orgánicahi <strong>de</strong> po<strong>de</strong>río orgánico y, puesto que la nación estaba por la<br />
libertad y el progreso habiendo <strong>de</strong>sparecido la tiranía y el fanatismo,<br />
la reforma pone el pie en el terreno <strong>de</strong> la administración.<br />
En el gobierno todo era optimismo. Se trataba <strong>de</strong> impulsar las<br />
mejoras materiales, proteger a las empresas útiles; abrir vías <strong>de</strong> comunicación,<br />
<strong>de</strong>slindar terrenos baldíos; asegurar las garantías individuales;<br />
garantizar una prensa libre; mantener y secularizar todos los establecimientos<br />
<strong>de</strong> enseñanza, <strong>de</strong> beneficencia y caridad; emancipar a los<br />
indígenas y aumentar la población y la producción, impulsar el sistema<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>jar hacer; fortalecer la justicia y la moralidad; fíjar un presupuesto<br />
invariable procurando economías; fortalecer el libre cambio en el<br />
comercio, disminuir y abolir las alcabalas y los impuestos interiores y<br />
eliminar los ascensos a militares, particularmente a los héroes <strong>de</strong>. antesala,<br />
limitar el número <strong>de</strong> soldados y restablecer el Colegio Militar.<br />
El optimismo <strong>de</strong>l gobierno se enfrentaría, sin embargo, a la oposición<br />
<strong>de</strong> los conservadores que no se resignaban a per<strong>de</strong>r, y al estado <strong>de</strong> la<br />
Hacienda <strong>Pública</strong> que, según su titular Guillermo Prieto, estaba en total<br />
<strong>de</strong>sorganización. Los ingresos <strong>de</strong> la Aduana <strong>de</strong> Veracruz, los más importantes<br />
<strong>de</strong>l erario, estaban comprometidos. El ochenta y cinco por ciento<br />
en el pago <strong>de</strong> empréstitos al extranjero y el quince por ciento restante<br />
se <strong>de</strong>stinaba a compromisos <strong>de</strong> pronto pago. Muchas <strong>de</strong>udas se originaron<br />
antes <strong>de</strong> 1860.
ADMINIStR<strong>AC</strong>lON Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 1M<br />
Los ingresos <strong>de</strong>l resto <strong>de</strong> las aduanas <strong>de</strong>l Golfo y <strong>de</strong>l Pacífico, también<br />
estaban comprometidos. Kl producto <strong>de</strong>l papel sellado se había consumido<br />
en la guerra civil y el servicio <strong>de</strong> correos estaba distraído. A<strong>de</strong>más,<br />
el gobierno se enfrentaba al problema <strong>de</strong> pagar las <strong>de</strong>udas contraídas<br />
por los ejércitos usurpadores durante la guerra civil.<br />
Por ello, el producto <strong>de</strong> la <strong>de</strong>samortización se consumió. Pero como<br />
la guerra no terminaba, puesto que continuaban los combates contra los<br />
opositores al régimen <strong>de</strong> Guadalaraja, San Luis Potosí, Guanajuato,<br />
Querétaro y Puebla, el gobierno se enfrentó a la necesidad <strong>de</strong> aumentar<br />
los impuestos, crear otros o recurrir al viejo expediente <strong>de</strong> solicitar<br />
nuevos empréstitos nacionales o extranjeros. Y, sobre estas urgencias<br />
—como lo señala Guillermo Prieto— los grupos <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r "todos los que<br />
empeñaron sus fortunas para sostener al usurpador y fueron sus banqueros,<br />
todos los que traen en sus carteras ór<strong>de</strong>nes contra las aduanas,<br />
pagos privilegiados <strong>de</strong> fondos especiales, contratos <strong>de</strong> vestuarios y<br />
armamentos y concesiones <strong>de</strong> gracia... asediaban al gobierno para<br />
exigirle el pago inmediato como presión para aumentar la tensión y<br />
entorpecer la reorganización que se proyectaba".<br />
Las primeras medidas que tomó el gobierno, para eliminar gastos,<br />
consistieron en reducir las Secretarías <strong>de</strong> Estado a cuatro; Relaciones<br />
Exteriores y Gobernación; Justicia, Fomento e Instrucción <strong>Pública</strong>;<br />
Hacienda y Crédito Público y <strong>de</strong> Guerra y Marina. Disminuir el número<br />
<strong>de</strong> empleados y <strong>de</strong> miembros <strong>de</strong>l ejército; crear la Lotería <strong>Nacional</strong>, con<br />
veinticuatro sorteos, para allegarse.fondos, y finalmente asegurarse que<br />
todos los ingresos <strong>de</strong> las aduanas y <strong>de</strong> las oficinas recaudadoras <strong>de</strong> rentas<br />
entraran íntegros en la Tesorería General, para saber con qué se contaba<br />
realmente y estructurar un presupuesto que le permitiera cumplir con<br />
los planes <strong>de</strong> reforma y con el pago <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda. Esto significaba, sin<br />
embargo, suspen<strong>de</strong>r el pago <strong>de</strong> la misma.<br />
Esta última <strong>de</strong>cisión se convirtió en el <strong>de</strong>tonador para que los enemigos,<br />
<strong>de</strong>l interior y <strong>de</strong>l exterior, enfocaran sus ataques contra México.<br />
Los <strong>de</strong> a<strong>de</strong>ntro, por una parte, <strong>de</strong>cidieron asesinar, esa es la expresión<br />
correcta, cazar y fusilar —dice Luis González— a los lí<strong>de</strong>res más promi-
110 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
nentes <strong>de</strong>l liberalismo; así cayeron Melchor Ocampo, Santos Degollado<br />
y Leandro Valle. Y, por la otra, revivieron las fantasías, <strong>de</strong> crear un<br />
imperio en México, i<strong>de</strong>a que alimentaban <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1840 y que consi<strong>de</strong>raban<br />
encontraría eco en algún país europeo.<br />
Los <strong>de</strong> afuera se organizaron para pedir la <strong>de</strong>rogación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>creto<br />
que suspendía el pago <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda y, como no lo consiguieron, rompieron<br />
relaciones con el gobierno. A fines <strong>de</strong> 1861 <strong>de</strong>cidieron primero<br />
la Convención <strong>de</strong> Londres y luego la invasión para obtener el pago por<br />
la fuerza. Ya en territorio mexicano, reunidos en un pueblo <strong>de</strong> Veracruz<br />
se logró, en los Convenios <strong>de</strong> la Soledad, que Inglaterra y España aceptaran<br />
formalizar las reclamaciones mediante tratados. No sucedió lo<br />
mismo con los enviados <strong>de</strong> Francia que venían <strong>de</strong>cididos por instrucciones<br />
<strong>de</strong> su gobierno, a preparar una invasión más organizada. La intervención<br />
francesa se inició en abril. Por ello, los programas <strong>de</strong> reforma<br />
política y administrativa que había anunciado el gobierno se suspen<strong>de</strong>rían,<br />
y el pueblo, que otorgaba a Juárez faculta<strong>de</strong>s extraordinarias,<br />
se preparaba para dar una nueva lucha.<br />
El gobierno se vio precisado a implantar un plan <strong>de</strong> emergencia para<br />
aten<strong>de</strong>rlas exigencias <strong>de</strong> la administración y repeler al ejército invasor.<br />
La reducción <strong>de</strong>l gabinete <strong>de</strong> seis a cuatro secretarías facilitaba la<br />
movilidad <strong>de</strong>l Ejecutivo, y el <strong>de</strong>creto que <strong>de</strong>claraba que los ingresos <strong>de</strong><br />
los conventos <strong>de</strong> las religiosas, los más importantes <strong>de</strong>l momento,<br />
pasaran directamente para ser administrados por el gobierno, y que sus<br />
edificios se utilizaran para dar alojamiento a heridos, neutralizaba la<br />
posibilidad <strong>de</strong> que esos se usaran en contra <strong>de</strong>l gobierno, como había<br />
sucedido en otras ocasiones.<br />
En junio <strong>de</strong> 1863 el gobierno se trasladó a San Luis Potosí, como<br />
consecuencia <strong>de</strong> la crisis que se avecinaba, porque se sentía más seguro<br />
en provincia, don<strong>de</strong> ya había recibido innumerables muestras <strong>de</strong> apoyo<br />
durante la guerra <strong>de</strong> tres años y porque sus enemigos ejercían su po<strong>de</strong>r<br />
real en la capital. A<strong>de</strong>más, el costo <strong>de</strong>l aparato administrativo en San<br />
Luis Potosí se reducía consi<strong>de</strong>rablemente. Allí el ministro <strong>de</strong> Relaciones<br />
tenía diez empleados y su presupuesto ascendía a diecisiete mil
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO , 111<br />
pesos; el <strong>de</strong> Justicia, Fomento e Instrucción <strong>Pública</strong>, siete empleados<br />
y catorce mil pesos; el <strong>de</strong> Hacienda, nueve empicados con dieciséis mil<br />
pesos y el <strong>de</strong> Guerra y Marina, once empleados con diecisiete mil<br />
quinientos pesos. Igualmente escaso era el personal <strong>de</strong> la Secretaría<br />
Particular <strong>de</strong> Contribuciones Directas, seis mil; la <strong>Administración</strong> <strong>de</strong><br />
Correos, seis mil doscientos y la Dirección <strong>de</strong> Papel Sellado, seis mil<br />
ochocientos. Los empleados restantes serían reubicados según sus<br />
méritos.<br />
Mientras esto sucedía, el ejército francés invadía con más <strong>de</strong> treinta<br />
mil soldados dirigidos, primero por los generales Carlos Fernando <strong>de</strong> la<br />
Trille (Con<strong>de</strong> <strong>de</strong> Lorencez), Elias Fe<strong>de</strong>rico Forey y Achule Bazaine,<br />
quien apoyado por los conservadores hizo que este ejército ascendiera<br />
a cincuenta mil efectivos para enero <strong>de</strong> 1863. En sólo tres meses las<br />
fuerzas francomexicanas habían invadido Yucatán, Isla <strong>de</strong>l Carmen,<br />
Tabasco, Chiapas, Veracruz, Puebla, Tlaxcala, México, Michoacán,<br />
Querétaro, Sierra Gorda, San Luis Potosí, Guanajuato, Aguascalientes,<br />
Jalisco y Zacatecas.<br />
El gobierno <strong>de</strong> Juárez, una vez más trashumante y con el apoyo <strong>de</strong><br />
Ignacio Zaragoza, Jesús González Ortega, Porfirio Díaz y Manuel<br />
Doblado, mantenía el respaldo <strong>de</strong> Nuevo León, Coahuila, Durango,<br />
Chihuahua, Sonora, Sinaloa, Baja California, Guerrero'y Oaxaca. El<br />
gobierno pasaba <strong>de</strong> San Luis Potosí a Saltillo, a Monterrey, a Paso<br />
<strong>de</strong>l Norte, estimulado por el abierto apoyo popular y victorias tan notables<br />
como la <strong>de</strong> Puebla, dirigida por Zaragoza el 5 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1862.<br />
A pesar <strong>de</strong> los triunfos militares, el ejército francomexicano no<br />
lograba la victoria. La guerrilla juarista combatió a este ejército profesional<br />
sin tregua. Los juaristas se dispersaban para, antes <strong>de</strong> ser <strong>de</strong>rrotados,<br />
unirse en el siguiente poblado y, en cada avance, ocupaban los<br />
pueblos que <strong>de</strong>jaban atrás los invasores. La lucha era a muerte y, con<br />
el tiempo, la paciencia <strong>de</strong> Napoleón empezaba a <strong>de</strong>bilitarse. Juárez<br />
gobernaba <strong>de</strong>s<strong>de</strong> Paso <strong>de</strong>l Norte.<br />
Mientras tanto un grupo <strong>de</strong> notables <strong>de</strong> México, formado por el
112 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
general Forey, ofrecía a Fernando Maximiliano la corona <strong>de</strong>l Imperio<br />
Mexicano. Los monarquistas querían hacer realidad su sueño que se<br />
inició en 1840 con José María Gutiérrez Estrada, continuado por José<br />
Manuel Hidalgo <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1848 y apoyado por Pelagio Antonio <strong>de</strong> Labastida,<br />
arzobispo <strong>de</strong> México, Teodoao Lares, Ignacio Aguilar Marocho y<br />
Juan N. Almonte. Estos últimos, los más distinguidos <strong>de</strong>l grupo <strong>de</strong><br />
notables que <strong>de</strong>spués se convirtió en Regencia. El archiduque aceptó y<br />
consiguió el apoyo <strong>de</strong> Napoleón Tercero y, por supuesto, <strong>de</strong>l grupo<br />
conservador. Llegó a México en mayo <strong>de</strong> 1864.<br />
El emperador, sin embargo, no correspondió a las expectativas <strong>de</strong><br />
los conservadores que lo encumbraron. Pronto incorporó a algunos<br />
liberales a su gobierno, excluyó a José María Gutiérrez Estrada y a<br />
Juan N. Alvarez, implantó una monarquía <strong>de</strong>mocrática. Aumentó<br />
a diez el número <strong>de</strong> ministros: Estado, Negocios Extranjeros y Marina,<br />
Instrucción <strong>Pública</strong> y Cultos, Gobernación, Hacienda, Fomento, Guerra,<br />
Justicia, Casa Imperial y Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>l Consejo <strong>de</strong> Ministros. Dividió<br />
al país en cincuenta <strong>de</strong>partamentos, divididos a su ve» en distritos y en<br />
municipalida<strong>de</strong>s.<br />
Lo que más <strong>de</strong>sconcertó a los conservadores y terminó por <strong>de</strong>silucionarlos<br />
fue la formulación <strong>de</strong> las Leyes Imperiales <strong>de</strong> Reforma, como las<br />
llama don José Bravo Ügarte. En ellas se establece la tolerancia <strong>de</strong><br />
cultos, nacionalización <strong>de</strong> bienes eclesiásticos, secularización <strong>de</strong> cementerios<br />
y registro civil. Era en realidad, mucho más reformista <strong>de</strong> lo que<br />
esperaban. A<strong>de</strong>más, los conservadores estaban a disgusto y las inconformida<strong>de</strong>s<br />
se fueron dando al interior <strong>de</strong>l grupo francés dominante. El<br />
general Bazaine <strong>de</strong>saprobaba la conducta <strong>de</strong>l emperador y poco le<br />
permitió hacer en el manejo <strong>de</strong> las finanzas.<br />
Mientras tanto, el ejército republicano se fortalecía con la incorporación<br />
<strong>de</strong> las guerrillas y avanzaba <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el norte. En 1865 las ciuda<strong>de</strong>s<br />
fronterizas estaban en manos <strong>de</strong>l ejército republicano. Juárez estableció<br />
su gobierno sucesivamente en Chihuahua, Monterrey y Saltillo. Oaxaca<br />
se rindió a Porfirio Díaz. Y, a pesar <strong>de</strong> que el imperio se mantenía por<br />
la fuerza en la mayoría <strong>de</strong>l país, la noticia <strong>de</strong> la retirada <strong>de</strong> las tropas
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 113<br />
francesas y el fin <strong>de</strong> la guerra civil en los Estados Unidos <strong>de</strong>salentó a<br />
los imperialistas y animó a los republicanos. Bazaine pedía la abdicación<br />
<strong>de</strong> Maximiliano mientras Miramón y Márquez se oponían. Los<br />
días <strong>de</strong>l Imperio estaban contados.<br />
El general Mariano Escobedo avanzaba incontenible hacia Querétaro<br />
y Porfirio Díaz se acercaba a Puebla y a la ciudad <strong>de</strong> México. Márquez<br />
se encargó <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> México. Maximiliano <strong>de</strong>cidió dirigir las<br />
maniobras <strong>de</strong>l ejército en Querétaro. Allí lo esperaban Leonardo<br />
Márquez, Miguel Miramón, Tomás Mejía, Juan N. Mén<strong>de</strong>z y Santiago<br />
Vidaurri. El ejército <strong>de</strong> Escobedo sitió la ciudad <strong>de</strong> Querétaro. Esta,<br />
<strong>de</strong>spués <strong>de</strong> setenta y un días, cayó en manos <strong>de</strong> los republicanos.<br />
Maximiliano y el resto <strong>de</strong> sus generales fueron hechos prisioneros el<br />
15 <strong>de</strong> mayo. En junio, Porfirio Díaz ocupó la ciudad <strong>de</strong> México.<br />
Juárez, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> San Luis Potosí, or<strong>de</strong>nó a Porfirio Díaz que Maximiliano,<br />
Miramón y Mejía fueran juzgados por haber atentado contra la<br />
in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> México. La sentencia <strong>de</strong> muerte se ejecutó el 19 <strong>de</strong><br />
junio <strong>de</strong> 1867. En el Cerro <strong>de</strong> las Campanas concluía una larga "época<br />
<strong>de</strong> esfuerzos por <strong>de</strong>finir la República y se daba paso a una nueva era <strong>de</strong><br />
la historia <strong>de</strong> México. La In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, la República, la Reforma y la<br />
Patria se habían transformado para el pueblo en una misma cosa" —como<br />
lo <strong>de</strong>cía Justo Sierra— y no había más ban<strong>de</strong>ra que la Constitución <strong>de</strong><br />
1857. La Constitución unía a México y Juárez cincelaba la tesis <strong>de</strong> su<br />
gobierno republicano, <strong>de</strong>mocrático y liberal al <strong>de</strong>cir "que el pueblo y<br />
el gobierno respeten los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> todos. Entre los individuos como<br />
entre las naciones, el respeto al <strong>de</strong>recho ajeno es la paz".<br />
Juárez entró triunfante a la ciudad <strong>de</strong> México, el 15 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 1867.<br />
La <strong>de</strong>finición política se había consumado. Los enemigos <strong>de</strong> la república<br />
<strong>de</strong>mocrática y fe<strong>de</strong>ral habían sido <strong>de</strong>rrotados y su prestigio <strong>de</strong>struido;<br />
su i<strong>de</strong>ntificación con un ejército y un gobierno extranjero los aniquiló.<br />
El gobierno <strong>de</strong> Juárez mantuvo incólume sus principios republicanos<br />
y su raíz mexicana y popular. Durante la guerra no contrajo compromisos<br />
contra la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, la soberanía, la integridad territorial y
114 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
afírmó en la ciudadanía el respeto a la Constitución. México iniciaba<br />
una nueva etapa <strong>de</strong> su historia.<br />
El gobierno, <strong>de</strong> inmediato, procedió a dictar las medidas administrativas<br />
correspondientes para volver a la normalidad. El ejército <strong>de</strong>bió<br />
reducirse a veinte mil efectivos. Lo mismo suce<strong>de</strong>ría con las faculta<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> los gobernadores y comandantes militares quienes, en a<strong>de</strong>lante,<br />
<strong>de</strong>bían consultar sus acciones al gobierno fe<strong>de</strong>ral. Se instaló una corte<br />
<strong>de</strong> justicia provisional y se lanzó la convocatoria para las nuevas elecciones.<br />
La convocatoria para las elecciones apelaba al pueblo para hacer<br />
posibles algunas modificaciones a la Constitución <strong>de</strong> 1857. En ella se<br />
pedía a los ciudadanos expresar su voluntad, sobre si podría el Congreso<br />
<strong>de</strong> la Unión reformarla o adicionarla en lo siguiente: A. Depositar<br />
el Po<strong>de</strong>r Legislativo <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración en dos cámaras; B. Facultar al<br />
Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República para poner veto suspensivo a las primeras<br />
resoluciones <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Legislativo, para que no se reproduzcan sino dos<br />
tercios <strong>de</strong> votos <strong>de</strong> la cámara o cámaras en que se <strong>de</strong>posite el Po<strong>de</strong>r<br />
Legislativo; C. Determinar que las relaciones entre los Po<strong>de</strong>res Legislativo<br />
y Ejecutivo, o los informes que tenga que dar el primero, no sean<br />
verbales ano por escrito; D. Establecer restricciones a la diputación<br />
o fracción <strong>de</strong>l Congreso que que<strong>de</strong> funcionando en sus recesos, para<br />
convocar a sesiones extraordinarias y E. Determinar el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong><br />
proveer a la sustitución provisional <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo, en caso <strong>de</strong> faltar<br />
a la vez el presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia.<br />
Juárez lanzaba la convocatoria en pleno uso <strong>de</strong> sus faculta<strong>de</strong>s extraordinarias<br />
y con el obvio apoyo popular. La reacción en contra, sin<br />
embargo, fue intensa. La mayoría se oponía a la existencia <strong>de</strong> un Po<strong>de</strong>r<br />
Ejecutivo fuerte y a la creación <strong>de</strong> la Cámara <strong>de</strong> Senadores. El Presi<strong>de</strong>nte<br />
arriesgaba mucho pero no quería <strong>de</strong>saprovechar el momento que se<br />
le presentaba, ante la imperiosa necesidad <strong>de</strong> afianzar la paz y consolidar<br />
las instituciones.<br />
La oposición pasó <strong>de</strong> los periódicos a algunos gobernadores como
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 118<br />
los <strong>de</strong> Guanajuato y Puebla. Sin embargo, los militares, con excepción<br />
<strong>de</strong> Díaz, se mantuvieron <strong>de</strong>l lado <strong>de</strong> Juárez. La polémica se centró en<br />
torno a si <strong>de</strong>bían restringirse o no las atribuciones <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Legislativo<br />
en favor <strong>de</strong>l Ejecutivo. "La marcha normal <strong>de</strong> la administración exige<br />
—<strong>de</strong>cía Lerdo— que no sea todo el Po<strong>de</strong>r Legislativo, y que ante él no<br />
carezca <strong>de</strong> todo el po<strong>de</strong>r el propio Ejecutivo... la paz y el bienestar <strong>de</strong><br />
la sociedad <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n <strong>de</strong>l equilibrio conveniente en la organización<br />
<strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res públicos". Las reformas, sin embargo, no prosperarían<br />
sino hasta 1873, durante el gobierno <strong>de</strong> Sebastián Lerdo <strong>de</strong> Tejada,<br />
<strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la muerte <strong>de</strong> Juárez.<br />
En las elecciones <strong>de</strong> 1871 hubo tres candidatos: Juárez, Lerdo y<br />
Díaz. Juárez ganó las elecciones e inició su programa basado en tres<br />
palabras libertad, or<strong>de</strong>n y progreso con las i<strong>de</strong>as positivistas <strong>de</strong> Augusto<br />
Comte. De acuerdo con Luis González, libertad: política, <strong>de</strong> trabajo,<br />
religiosa, <strong>de</strong> expresión, económica; or<strong>de</strong>n, en los sentidos <strong>de</strong> paz, <strong>de</strong><br />
concordia, ley, sistema, jerarquía; y progreso, que significaba producir<br />
más. La primera era el medio, el segundo la base"y el tercero el fin.<br />
Sobre ello, era necesario que se conservara y mejorara la administración<br />
pública y se mantuviera la paz. La tarea <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnización exigía<br />
reorganizar las aduanas marítimas y fronterizas, modificar las leyes <strong>de</strong><br />
hipotecas <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral y aprobar las leyes <strong>de</strong> colonización y<br />
<strong>de</strong>slin<strong>de</strong> <strong>de</strong> terrenos baldíos. Para ello, Juárez restableció las Secretarías<br />
<strong>de</strong> Fomento y Gobernación, que habían <strong>de</strong>saparecido durante la guerra<br />
<strong>de</strong> intervención. Creó, asimismo, el Departamento <strong>de</strong> <strong>Administración</strong> <strong>de</strong><br />
Bienes <strong>Nacional</strong>izados, con la misión específica <strong>de</strong> aten<strong>de</strong>r los asuntos<br />
relativos a la administración y <strong>de</strong>samortización <strong>de</strong> fincas y cobro,<br />
adjudicación y reducción <strong>de</strong> los capitales <strong>de</strong>l clero, así como una<br />
sección <strong>de</strong> contabilidad y una Junta <strong>de</strong> Minería.<br />
El programa <strong>de</strong> reforma administrativa <strong>de</strong>l régimen, en el área legislativa,<br />
produjo la Ley Orgánica <strong>de</strong> la Industria <strong>Pública</strong> en el Distrito<br />
Fe<strong>de</strong>ral, la Ley Orgánica Constitucional sobre el Recurso <strong>de</strong> Amparo,<br />
los Códigos Ovil y Penal para el Distrito Fe<strong>de</strong>ral y Baja California, la<br />
Ley sobre Delitos Oficiales <strong>de</strong> los Altos Funcionarios <strong>de</strong>l Estado y
11t ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
la eliminación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>spotismo, la Ley <strong>de</strong> Imprenta, así como la creación<br />
<strong>de</strong> los estados <strong>de</strong> Coahuila, Hidalgo y Morelos.<br />
En el área financiera, la reforma administrativa se concentró en la<br />
reorganización hacendaría, particularmente en la formación <strong>de</strong> los<br />
presupuestos <strong>de</strong> ingresos y egresos, sin los cuales no podía planearse<br />
el gasto público. 1868 fue el primer año, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, en<br />
que el gobierno pudo sobrevivir con sus propios recursos. Los planes <strong>de</strong><br />
austeridad y racionalización <strong>de</strong>l gasto, el control <strong>de</strong> las aduanas y la<br />
administración <strong>de</strong>l gasto corriente habían dado sus frutos.<br />
La reducción <strong>de</strong> las asonadas y levantamientos en la república propició<br />
la consolidación <strong>de</strong> la paz. Se terminaron los conflictos en Sinaloa,<br />
San Luis Potosí, Zacatecas, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Michoacán y,<br />
con ello, el restablecimiento <strong>de</strong>l comercio interior y exterior. La Secretaría<br />
<strong>de</strong> Gobernación organizó un censo <strong>de</strong> la República y fundó un<br />
banco <strong>de</strong> socorro para los labradores y artesanos pobres. La Secretaría<br />
<strong>de</strong> Justicia e Instrucción <strong>Pública</strong> creó la primera escuela <strong>de</strong> enseñanza<br />
secundaria para mujeres, estableció el Registro Público <strong>de</strong> la Propiedad<br />
y compró acciones para el ferrocarril <strong>de</strong> Tlalpan.<br />
El México <strong>de</strong> 1870 no llegaba a ocho millones <strong>de</strong> habitantes. Seis<br />
<strong>de</strong> ellos eran analfabetas <strong>de</strong>dicados a labores secundarias <strong>de</strong> la agricultura,<br />
la minería y los obrajes. La mayoría, peones encerrados en un<br />
sistema <strong>de</strong> castas que impedían la movilidad social. La clase media no<br />
llegaba a consolidarse y la élite <strong>de</strong> latifundistas, comerciantes y militares<br />
<strong>de</strong>rrotados, esperaba mejores momentos para reponerse <strong>de</strong>l trauma <strong>de</strong><br />
la <strong>de</strong>rrota. Los gran<strong>de</strong>s proyectos <strong>de</strong> colonización, sin embargo, no<br />
lograban los resultados esperados y en el periodo <strong>de</strong> 1867 a 1871,<br />
no llegaron a siete mil los extranjeros que vinieron a México. Estos,<br />
contrariamente a lo que se esperaba <strong>de</strong> ellos, se <strong>de</strong>dicaron al comercio<br />
y a la explotación <strong>de</strong> recursos minerales. La mayoría radicó en las<br />
ciuda<strong>de</strong>s y no introdujo las nuevas técnicas y conocimientos para la<br />
explotación <strong>de</strong> incorporación <strong>de</strong> nuevas tierras al cultivo, como lo<br />
hacían otros inmigrantes en Estados Unidos y Argentina.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 117<br />
Por otra parte, la <strong>de</strong>samortización <strong>de</strong> bienes <strong>de</strong> la Iglesia, aunque<br />
logró la movilidad <strong>de</strong> factores <strong>de</strong>seada para agilizar la economía, no<br />
incorporó la suficiente cantidad <strong>de</strong> manos vivas como se esperaba.<br />
Muchas haciendas y bienes comunales no se repartieron y lo vendido<br />
cayó en manos <strong>de</strong> otros latifundistas, que no temían a la excomunión.<br />
Tampoco el gobierno pudo obtener beneficios substanciales. Y los<br />
indígenas, que vieron fragmentarse sus tierras, se conviertieron en<br />
pequeños propietarios sin la <strong>de</strong>bida protección <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s,<br />
por lo que quedaron a merced <strong>de</strong>l sistema latifundista manejado por<br />
los especuladores <strong>de</strong> tierras —coludidos con el fisco y con autorida<strong>de</strong>s<br />
venales— o fueron víctimas <strong>de</strong> agiotistas que prestaban dinero con la<br />
intención clara <strong>de</strong> apo<strong>de</strong>rarse <strong>de</strong> las tierras, seguros <strong>de</strong> que no podrían<br />
pagar sus <strong>de</strong>udas. El indio, sin la propiedad comunal, quedó <strong>de</strong>sprotegido<br />
y continuaría en la condición <strong>de</strong> peón para engrosar las filas <strong>de</strong><br />
mano <strong>de</strong> obra que requería el sistema <strong>de</strong> haciendas.<br />
El incipiente <strong>de</strong>sarrollo industrial no propiciaba la organización<br />
obrera y artesanaL Sin embargo, para 1872, se conformó el Gran<br />
Círculo <strong>de</strong> Obreros <strong>de</strong> México, que se convirtieron en precursores <strong>de</strong><br />
cooperativas <strong>de</strong> producción y <strong>de</strong> los movimientos <strong>de</strong> huelgas.<br />
£1 gobierno, <strong>de</strong>finido políticamente, y con el país pacificado, continuó<br />
los esfuerzos para lograr el <strong>de</strong>sarrollo económico. Los dirigentes<br />
estaban persuadidos <strong>de</strong> que, para ello, era fundamental acelerar los<br />
trabajos para establecer una red <strong>de</strong> comunicaciones y transportes. Así,<br />
se avanzó en la instalación <strong>de</strong> siete mil kilómetros <strong>de</strong> líneas <strong>de</strong> telégrafo,<br />
se restablecieron las comunicaciones por carretera y se renovó el<br />
contrato para terminar la línea <strong>de</strong> ferrocarril entre Veracruz y México.<br />
Como se expresó anteriormente, en 1871, el país se preparaba para<br />
elegir nuevas autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> tres contendientes: Porfirio Díaz, Benito<br />
Juárez y Sebastián Lerdo <strong>de</strong> Tejada. Es particularmente interesante<br />
notar que los programas <strong>de</strong> administración pública aparecen como<br />
prioritarios en las plataformas <strong>de</strong> los candidatos.<br />
Para Díaz era básico el respeto a la Constitución, el apoyo <strong>de</strong>l ejercí-
111 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
to a los principios <strong>de</strong>mocráticos y fe<strong>de</strong>rativos y la observancia <strong>de</strong> la<br />
moralidad más estricta en todas las ramas <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n administrativo. De<br />
Juárez eran bien conocidas sus i<strong>de</strong>as sobre la administración y Lerdo<br />
proponía <strong>de</strong>sarrollar la educación, organizar la Hacienda <strong>Pública</strong> para<br />
nivelar los ingresos con los egresos, arreglar, <strong>de</strong> preferencia con bases<br />
justas, la amortización <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda pública introducir la más severa<br />
moralidad en todas las ramas <strong>de</strong> ¡a <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> y agilizar la<br />
libertad <strong>de</strong> comercio mediante reformas al sistema hacendario.<br />
La reelección <strong>de</strong> Juárez ocasionó divisiones en el grupo liberal. Díaz<br />
se sublevó con el Plan <strong>de</strong> la Noria y los generales Treviño y Naranjo se<br />
levantaron en armas en Monterrey.<br />
Estos levantamientos fueron secundarios en San Luis Potosí, Zacatecas,<br />
Guerrero y Tampico. El gobierno, por lo tanto, centró sus esfuerzos<br />
en combatir a los disi<strong>de</strong>ntes e implantar la paz y el or<strong>de</strong>n que, una vez<br />
alcanzado, los llevaría a consolidar las conquistas logradas en la administración<br />
pública. En ello coincidía el Congreso con el Presi<strong>de</strong>nte, al<br />
señalar la necesidad <strong>de</strong> dotar a la república <strong>de</strong> una sólida y sencilla<br />
administración y hacía énfasis en que la paz y la felicidad se conseguirían<br />
sólo cuando se hubiera logrado: A. Equilibrar los presupuestos <strong>de</strong><br />
ingresos y egresos; B. Restablecer el crédito; C. Construir ferrocarriles;<br />
D. Lograr que funcionara sin trabas y <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la ley, la administración<br />
pública.<br />
El gobierno logró, en efecto, someter a los sublevados y establecer la<br />
paz. Sin embargo, el presi<strong>de</strong>nte Juárez caía en cama víctima <strong>de</strong> un<br />
pa<strong>de</strong>cimiento cardíaco que lo llevaría a la muerte el 28 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 1871.<br />
Tenía sesenta y seis años y su muerte causó conmoción nacional.<br />
Partidarios y adversarios se unieron para reconocer que Juárez luchó<br />
para arraigar el principio <strong>de</strong> autoridad; se ocupaba <strong>de</strong> los intereses públicos<br />
más que <strong>de</strong> los propios; era el hombre <strong>de</strong> la época; ofreció su vida<br />
en sacrificio a las instituciones republicanas; difícilmente se encontrará<br />
un corazón como el suyo; su personalidad política pertenece más a la<br />
historia; era el hombre más gran<strong>de</strong> que ha regido sus <strong>de</strong>stinos; i<strong>de</strong>ntificó<br />
al benemérito patriota, su nombre con el <strong>de</strong> la patria; <strong>de</strong>jó un inmen-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 111<br />
so vacio; trabajaba por el triunfo <strong>de</strong> todos los <strong>de</strong>rechos y el goce <strong>de</strong> la<br />
libertad; la reforma más grandiosa que pue<strong>de</strong> verificarse en un pueblo,<br />
llevó a cabo la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia moral <strong>de</strong> México; unió bajo una misma<br />
ban<strong>de</strong>ra a todos los miembros <strong>de</strong>l partido liberal;permaneció impasible<br />
en medio <strong>de</strong> los mayores peligros; era el hombre más colosal <strong>de</strong> nuestra<br />
pequeña historia, supo conquistarse un lugar distinguido en la historia<br />
<strong>de</strong> la libertad; fue el <strong>de</strong>fensor <strong>de</strong> la reforma y quien restableció el<br />
or<strong>de</strong>n constitucional; estaban convencidos <strong>de</strong> que en la balanza <strong>de</strong> la<br />
historia pesarán más <strong>de</strong> seguro los servicios que prestó a la patria, <strong>de</strong>jó<br />
establecida en su patria la concordia.<br />
Juárez sentó las bases <strong>de</strong>l México contemporáneo. El gobierno<br />
consolidó su autoridad moral y diseñó los fundamentos <strong>de</strong> la administración<br />
pública <strong>de</strong> los gobiernos subsecuentes, especialmente en las<br />
políticas <strong>de</strong> colonización, recursos hidráulicos, comercio, hacienda<br />
pública, educación, equilibrio <strong>de</strong> los tres po<strong>de</strong>res y, sobre todo, convencer<br />
al pueblo y a los políticos <strong>de</strong> que, sobre los intereses personales,<br />
<strong>de</strong> facción o <strong>de</strong> grupo, está el <strong>de</strong> la nación regida por el or<strong>de</strong>n constitucional.
IV<br />
POCA POUTICA Y MUCHA ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN<br />
18761910
LA MUERTE <strong>de</strong> Juárez vino a replantear la situación política<br />
administrativa <strong>de</strong>l momento. En un principio, los opositores al<br />
régimen tuvieron que acallar sus protestas y ceñirse al or<strong>de</strong>n<br />
constitucional. El presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia, Sebastián<br />
Lerdo <strong>de</strong> Tejada, ocupó el cargo <strong>de</strong> manera interina y posteriormente<br />
fue electo presi<strong>de</strong>nte constitucional.<br />
La continuidad i<strong>de</strong>ológica se advirtió en la incorporación <strong>de</strong> las Leyes<br />
<strong>de</strong> Reforma a la Constitución; el restablecimiento <strong>de</strong>l bicamerismo en la<br />
Cámara <strong>de</strong> Senadores; la terminación <strong>de</strong>l ferrocarril Veracruz-México y<br />
la continuación <strong>de</strong> otras vías <strong>de</strong> comunicación; el sometimiento <strong>de</strong> los<br />
caciques que vivían ajenos a la ley; y, la implantación <strong>de</strong> los dogmas<br />
liberales.<br />
A pesar <strong>de</strong> todo era claro que, al no existir la enorme ascen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong><br />
Juárez en los grupos políticos y en el pueblo, los liberales se dividían<br />
entre sí y los enemigos <strong>de</strong> la Reforma volverían por sus fueros. Lerdo<br />
no tenía la fuerza ni el carácter para resistir la oposición contra su<br />
gobierno, que se organizó como guerra sorda <strong>de</strong> los salones y las cocinas,<br />
como bien lo <strong>de</strong>scribe Justo Sierra. El principal pretexto utilizado fue<br />
la expulsión <strong>de</strong> las Hermanas <strong>de</strong> la Caridad y <strong>de</strong> los jesuítas.<br />
En lugar <strong>de</strong> allegarse simpatizantes, Lerdo trató <strong>de</strong> concentrar
124 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
a<strong>de</strong>más el po<strong>de</strong>r, pero no lo utilizó <strong>de</strong> manera eficiente en contra <strong>de</strong> los<br />
enemigos. Aun <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l mismo grupo liberal su prestigio <strong>de</strong>cayó en<br />
forma alarmante y, para 1875, sus amigos comenzaron a abandonarlo y<br />
los gobernadores <strong>de</strong> los estados y la prensa a per<strong>de</strong>rle el respeto.<br />
Estas circunstancias crearon un marco favorable para el inicio <strong>de</strong>l<br />
Movimiento <strong>de</strong> Tuxtepec, al tiempo que el propio Presi<strong>de</strong>nte empezó<br />
su campaña para la reelección, argumento en el que se basó el Plan <strong>de</strong><br />
Tuxtepec y la consecuente revuelta, encabezada por el general Porfirio<br />
Díaz. El Plan se <strong>de</strong>claraba en contra <strong>de</strong> la reelección presi<strong>de</strong>ncial y la<br />
<strong>de</strong> los gobernadores <strong>de</strong> los estados; <strong>de</strong>sconocía al gobierno <strong>de</strong> Lerdo,<br />
proponía elecciones a dos meses <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> ocupar la ciudad <strong>de</strong> México<br />
y, en caso <strong>de</strong> que José María Iglesias aceptara estos postulados, aceptaba<br />
su nombramiento como Presi<strong>de</strong>nte Interino, en su calidad <strong>de</strong> presi<strong>de</strong>nte<br />
<strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia.<br />
Lerdo resultó electo para el nuevo período <strong>de</strong> gobierno, pero Iglesias<br />
<strong>de</strong>scalificó las elecciones y Díaz continuó avanzando hacia la toma <strong>de</strong>l<br />
po<strong>de</strong>r, para noviembre <strong>de</strong> 1876 Lerdo, quien intentó imitar a Juárez<br />
abandonando la capital con su gobierno, para hacerlo sobrevivir, se<br />
percató que no tenía el apoyo que pretendía y, por su parte, Iglesias,<br />
carecía <strong>de</strong>l apoyo financiero y militar para oponerse a Díaz. Por ello<br />
no fue difícil que éste ocupara la presi<strong>de</strong>ncia. Integró su gabinete con<br />
prominentes liberales, como Ignacio Ramírez, Protasio Tagk e Ignacio<br />
L.Vallarta.<br />
La época que don Daniel Cosío Villegas llama el Porfiriato se pue<strong>de</strong><br />
dividir en dos partes. La primera, <strong>de</strong> 1877 a 1880, que cubre el ascenso<br />
al po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> Porfirio Díaz y la presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> Manuel González, sirvió<br />
para someter a los grupos disi<strong>de</strong>ntes, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l grupo liberal, y sus<br />
partidarios en el ejército. A<strong>de</strong>más, sirvió <strong>de</strong> aprendizaje y entrenamiento<br />
político y administrativo para Díaz, y sentó las bases <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong><br />
gobierno <strong>de</strong> la dictadura: la tiranía honrada. La segunda, que va <strong>de</strong> 1884<br />
a 1910, afianza la supremacía <strong>de</strong> Díaz, conforme al triunfo <strong>de</strong> los<br />
liberales mo<strong>de</strong>rados y consolida la tesis <strong>de</strong> poca política y mucha administración<br />
en el or<strong>de</strong>n y el progreso.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 12S<br />
El Porfiriato tuvo su sostén i<strong>de</strong>ológico en el positivismo, en dos <strong>de</strong><br />
sus manifestaciones. La primera, basada en los principios <strong>de</strong> Augusto<br />
Comte y difundida en México por el doctor Gabino Barreda, cubre el<br />
periodo 1867-1888. La i<strong>de</strong>a central <strong>de</strong>l positivismo, en esta etapa,<br />
consistía básicamente en <strong>de</strong>sarrollar un programa para abatir la anarquía<br />
y lograr la reconstrucción social. Para ello, consi<strong>de</strong>raba necesario<br />
sacrificar las liberta<strong>de</strong>s políticas, asegurar la paz y el or<strong>de</strong>n, ejecutar<br />
planes para <strong>de</strong>sarrollar la infraestructura económica y fomentar la<br />
industria.<br />
La variante mexicana <strong>de</strong> la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> Comte exigía algunas adaptaciones.<br />
Entre ellas, evitar la intervención y el control <strong>de</strong>l Estado en asuntos<br />
económicos —como lo señala P. Romanell— y la selección <strong>de</strong> nuevos<br />
jefes surgidos <strong>de</strong> la clase media. A<strong>de</strong>más, establecer un fondo común <strong>de</strong><br />
verda<strong>de</strong>s para evitar los conflictos <strong>de</strong> clase y, <strong>de</strong> acuerdo con este<br />
mismo autor, hacer <strong>de</strong>l "evangelio <strong>de</strong> la ciencia, (y) no el <strong>de</strong> Jesús", la<br />
base <strong>de</strong> la solución <strong>de</strong> México.<br />
Los principios <strong>de</strong>l positivismo se dieron a conocer en la Oración<br />
Cívica, pronunciada por Gabino Barreda, en Guanajuato el 16 <strong>de</strong><br />
septiembre <strong>de</strong> 1867. En ella, la historia <strong>de</strong> México se dividía en tres<br />
etapas: A. La teológica, que correspondía a la época colonial; B. La<br />
metafísica, i<strong>de</strong>ntificada en la Revolución <strong>de</strong> In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia; y, C. La positiva,<br />
que correspondía al liberalismo <strong>de</strong> la Reforma. Barreda adaptó<br />
el principio comtiano <strong>de</strong> amor, or<strong>de</strong>n y progreso cambiando el concepto<br />
amor por el <strong>de</strong> libertad que tanto se había buscado por los liberales.<br />
A<strong>de</strong>más para asegurar el éxito <strong>de</strong> este principio y hacerlo prevalecer<br />
en todos los ámbitos, se aprobó la Ley <strong>de</strong> Educación y se creó la<br />
Escuela <strong>Nacional</strong> Preparatoria.<br />
Esta concepción i<strong>de</strong>ológica, sin embargo, experimentaría algunas<br />
modificaciones en la segunda etapa 1888-1910, al incorporar los<br />
principios <strong>de</strong> la filosofía <strong>de</strong> Herbert Spencer y posteriormente <strong>de</strong> Charles<br />
Darwin, Justo Sierra, uno <strong>de</strong> los miembros <strong>de</strong>stacados <strong>de</strong> esta corriente<br />
<strong>de</strong> pensamientos, consi<strong>de</strong>raba que el <strong>de</strong>sarrollo económico era condición<br />
indispensable para lograr la evolución política. Para ello era necesario
121 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
—como dice Romanell— "conce<strong>de</strong>r primacía a la libertad económica sobre<br />
la libertad política". Este énfasis en la libertad marca la diferencia,<br />
aunque "no justificaba —como dice Leopoldo Zea— la libertad <strong>de</strong><br />
enriquecimiento, sin más límites que las propias capacida<strong>de</strong>s", principio<br />
que, por otra parte, como él mismo señala, "era el que más podía<br />
interesar a una futura burguesía mexicana".<br />
El grupo <strong>de</strong> partidarios <strong>de</strong> la corriente spenceriana concedía "más<br />
importancia —<strong>de</strong> acuerdo con Romanell— a la libertad contra la pobreza...<br />
que a la libertad <strong>de</strong> expresión" sobre todo en un país que, como<br />
México, no había alcanzado el <strong>de</strong>sarrollo económico necesario. A<strong>de</strong>más,<br />
para completar su i<strong>de</strong>ología se refugiaron en Darwin, principalmente<br />
con el objeto <strong>de</strong> justificar su permanencia en el po<strong>de</strong>r por consi<strong>de</strong>rarse<br />
el grupo más apto y capacitado para gobernar el país. Esto justificaba<br />
también la existencia <strong>de</strong> lo que se dio en llamar la tiranía honrada, dictadura<br />
social o cesarismo espontáneo —como lo llamaba Justo Sierra— o<br />
simplemente autoritario, según Cosío Villegas.<br />
Porfirio Díaz tardó diez años, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> su primera incursión política,<br />
en 1867, para llegar al po<strong>de</strong>r. Al asumir* la presi<strong>de</strong>ncia dictó una<br />
serie <strong>de</strong> medidas para fortalecer la autoridad <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte, entre ellas<br />
cuestionar el origen <strong>de</strong>l nombramiento <strong>de</strong> los magistrados y exigir que<br />
las Cámaras aprobaran las propuestas <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte en virtud <strong>de</strong> poseer<br />
una mayor información técnica que la que poseían los legisladores.<br />
Asimismo, pedía confianza al pueblo porque a él entregaba y <strong>de</strong>dicaba<br />
las acciones <strong>de</strong>l gobierno hacia su beneficio. Para ello ofrecía un plan<br />
sencillo consistente en establecer el or<strong>de</strong>n, lograr el progreso económico<br />
y, una vez logrados, procurar las liberta<strong>de</strong>s <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n y la disciplina.<br />
A<strong>de</strong>más, pidió al Congreso que sancionara la no reelección y<br />
suprimiera el cargo <strong>de</strong> vicepresi<strong>de</strong>nte.<br />
El nuevo Presi<strong>de</strong>nte estaba persuadido <strong>de</strong> que todos sus actos <strong>de</strong>berían<br />
estar avalados por el or<strong>de</strong>n constitucional y por la continuidad <strong>de</strong><br />
la i<strong>de</strong>ología liberal. Esto explica que en sus informes <strong>de</strong> gobierno y en<br />
las respuestas <strong>de</strong> los diputados se hiciera énfasis en que la revolución<br />
que lo llevó al po<strong>de</strong>r y que el pueblo sancionó en las elecciones, era una
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 127<br />
continuación <strong>de</strong> las revoluciones <strong>de</strong> Ayutla y <strong>de</strong> la Reforma. La <strong>de</strong><br />
Tuxtepec, sin embargo, tenía <strong>de</strong> acuerdo con sus partidarios, la virtud<br />
<strong>de</strong> que el pueblo se liberaba, sin per<strong>de</strong>r las conquistas, <strong>de</strong> la lucha <strong>de</strong><br />
las facciones políticas. El gobierno tenía como propósito, a<strong>de</strong>más,<br />
reanudar las relaciones con el extranjero, respetar el principio fe<strong>de</strong>ralista,<br />
hacer efectiva la Constitución <strong>de</strong>l '57. Mantener inviolables las<br />
garantías individuales, eliminar la corrupción en la administración<br />
pública y acelerar los trabajos para crear la infraestructura económica.<br />
El primer periodo presi<strong>de</strong>ncial <strong>de</strong> Díaz no fue todo lo exitoso que<br />
él esperaba en la política. Hubo en el país constantes alzamientos. Los<br />
Estados Unidos tardaron alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> dos años en reconocer su gobierno.<br />
Tuvo a<strong>de</strong>más problemas con su gabinete, que cambió con mucha<br />
frecuencia: en las seis Secretarías <strong>de</strong> Estado hubo treinta cambios en<br />
menos <strong>de</strong> cuatro años. La Secretaría <strong>de</strong> Relaciones cambió doce veces;<br />
la <strong>de</strong> Gobernación, cuatro; Fomento tuvo un solo titular; Guerra, tres;<br />
Hacienda, seis; y Justicia e Instrucción <strong>Pública</strong>, cuatro.<br />
Sin embargo, impulsó la construcción <strong>de</strong> vías férreas y, a pesar <strong>de</strong> los<br />
cambios, fortaleció la autoridad <strong>de</strong>l Estado; inició la reorganización <strong>de</strong>l<br />
ejército y la hacienda; creó el Banco <strong>de</strong>l Monte <strong>de</strong> Piedad para el fomento<br />
y ensanche <strong>de</strong> otros bienes sociales y estableció la carrera <strong>de</strong> empleados<br />
en la Escuela <strong>de</strong> Comercio y <strong>Administración</strong>, que <strong>de</strong>berían cursar<br />
los aspirantes a empleos públicos. Finalmente, sorteó con éxito presiones<br />
<strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> Estados Unidos para firmar un tratado <strong>de</strong> paso<br />
recíproco <strong>de</strong> tropas, en ambos lados <strong>de</strong> la frontera, y manejó con<br />
habilidad su sucesión presi<strong>de</strong>ncial promoviendo la candidatura <strong>de</strong>l<br />
general Manuel González, quien fue electo y se hizo <strong>de</strong>l cargo el lo. <strong>de</strong><br />
diciembre <strong>de</strong> 1880.<br />
El general González continuó la obra material <strong>de</strong>l régimen anterior y<br />
realizó una campaña importante <strong>de</strong> conciliación entre los opositores al<br />
régimen. Eliminó los cacicazgos <strong>de</strong> Puebla, Jalisco y Zacatecas, <strong>de</strong>cretó<br />
la abolición <strong>de</strong> las alcabalas, respetó la libertad <strong>de</strong> imprenta y realizó un<br />
impulso sin prece<strong>de</strong>ntes en la política ferrocarrilera. No tuvo éxito en el<br />
manejo <strong>de</strong> las finanzas públicas que él mismo reconocía, con franqueza,
121 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
al pedir a los funcionarios <strong>de</strong> Hacienda que procuraran "con el mayor<br />
celo, la recaudación <strong>de</strong> los impuestos y, con el mayor or<strong>de</strong>n y economía,<br />
la inversión <strong>de</strong> los fondos nacionales". Había escasez en el erario y<br />
dificulta<strong>de</strong>s para cubrir los gastos <strong>de</strong> la administración pública y aun su<br />
esfuerzo por corregir las penurias <strong>de</strong>l erario con la emisión <strong>de</strong> monedas<br />
<strong>de</strong> níquel, terminó en un mitin don<strong>de</strong> los manifestantes gritaban mueras<br />
al "Manco González".<br />
La creciente impopularidad <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte González fue estimulada<br />
por los partidarios <strong>de</strong> Díaz, quienes <strong>de</strong>seaban que regresara a la presi<strong>de</strong>ncia.<br />
Este ya había presentado su candidatura y le facilitaba el<br />
camino la penuria <strong>de</strong> las finanzas y el <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n administrativo. Y aun la<br />
mo<strong>de</strong>stia <strong>de</strong>l general González, que en su último informe <strong>de</strong>claraba<br />
"no creo haber hecho mucho durante los cuatro años <strong>de</strong> gobierno que<br />
están próximos a terminar", aunque les recordaba parte <strong>de</strong> su obra<br />
positiva "he procurado mover las fuerzas <strong>de</strong>l país y abrir a su prosperidad<br />
risueños horizontes;he querido robustecer los elementos nacionales,<br />
<strong>de</strong> manera que el <strong>de</strong>senvolvimiento se efectúe alejando hasta la menor<br />
sombra <strong>de</strong> nuestra in<strong>de</strong>pendiente existencia —para <strong>de</strong>spués preguntarse—<br />
¿significa esto que <strong>de</strong>jé una situación sin inconvenientes?, él mismo<br />
respondía "ciertamente que no". Pudo, sin embargo, pasar la banda<br />
presi<strong>de</strong>ncial en calma y completar su periodo presi<strong>de</strong>ncial que ya era<br />
mérito suficiente. '<br />
Porfirio Díaz ocupó la presi<strong>de</strong>ncia, por segunda vez, el lo. <strong>de</strong> diciembre<br />
<strong>de</strong> 1884, <strong>de</strong> acuerdo con la reforma constitucional <strong>de</strong> 1878. Esta<br />
señalaba que no habría reelección para el periodo inmediato, pero era<br />
posible pasados cuatro años. Para entonces la experiencia <strong>de</strong> Díaz<br />
había aumentado consi<strong>de</strong>rablemente y el pueblo, que lo había recibido<br />
con júbilo, esperaba un gobierno eficiente.<br />
Su primera preocupación consistió en consolidar su po<strong>de</strong>r personal.<br />
Para ello continuó la eliminación <strong>de</strong> los caciques locales, terminó con<br />
la oposición lerdista e iglesista y la <strong>de</strong> algunos militares en Puebla,<br />
Chihuahua, Veracruz y Zacatecas, y con los levantamientos indígenas<br />
en el norte. Permitió la libertad <strong>de</strong> cultos y que la Iglesia católica
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO Itt<br />
recuperara parte <strong>de</strong> sus funciones, al abstenerse <strong>de</strong> perseguir a los curas<br />
católicos,y aceptar el regreso <strong>de</strong> los jesuítas. Entonces hizo famosa la<br />
frase no tengo en política ni amores ni odios.<br />
La sublevación <strong>de</strong>l general Escobedo, una <strong>de</strong> las más importantes y<br />
su <strong>de</strong>rrota posterior, permitió a Jerónimo Treviño consolidar su posición<br />
personal frente a Díaz como cacique local. Después, el gobierno<br />
diseñó una estrategia <strong>de</strong> prevención con el fin <strong>de</strong> evitar cualquier tipo<br />
<strong>de</strong> movimiento reivindicador por pequeño que fuera. El mátalos en<br />
caliente convertido en política eliminó a las gavillas, a los plagiarios,<br />
a los ladrones y a los opositores políticos. La pacificación interior se<br />
consiguió con gran costo político, por los abusos <strong>de</strong>l ejército cuyas<br />
acciones aterrorizaban a las poblaciones, y económico, porque una<br />
acción <strong>de</strong> esta naturaleza requería fondos extras que no tenía el gobierno.<br />
Una vez lograda la pacificación y consolidado el Presi<strong>de</strong>nte en el<br />
po<strong>de</strong>r, <strong>de</strong>cidió primero reformar la hacienda pública y, <strong>de</strong>spués, diversificar<br />
las relaciones internacionales. Empezó por buscar métodos para<br />
aumentar los ingresos <strong>de</strong>l erario y economizar en el gasto corriente. Para<br />
ello, puso en marcha un plan general <strong>de</strong> organización administrativa <strong>de</strong><br />
la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda "consultando la opinión <strong>de</strong> personas competentes'<br />
1 . Reformó las oficinas fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> hacienda; modificó la Or<strong>de</strong>nanza<br />
General <strong>de</strong> Aduanas; cesó a los empleados supernumerarios;<br />
estableció una- Comisión Consultiva <strong>de</strong> Crédito y renegoció, con los<br />
acreedores principales, las condiciones <strong>de</strong> pago <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda flotante.<br />
Asimismo, instaló la Dirección <strong>de</strong> la Deuda <strong>Pública</strong> en la capital;<br />
reprimió el contrabando; redujo los sueldos <strong>de</strong> los empleados; suspendió<br />
el pago <strong>de</strong> los créditos que tenían comprometidos a las aduanas y<br />
exigió "eficacia y moralidad en la recaudación y equidad y economía<br />
en la distribución". Con ello logró cumplir las obligaciones presupuéstales,<br />
restablecer el crédito,<strong>de</strong>l gobierno y sentar las bases para buscar<br />
crédito <strong>de</strong>l exterior, ante la ausencia <strong>de</strong> capitales mexicanos dispuestos<br />
a invertir en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la industria.<br />
En política exterior se continuaron los intentos por pasar <strong>de</strong> la
130 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia unilateral, <strong>de</strong> los Estados Unidos, a la inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia o<br />
multi<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, fortaleciendo las relaciones con los países europeos,<br />
Díaz tuvo especial cuidado, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la experiencia con Estados<br />
Unidos sobre el reconocimiento <strong>de</strong> su primer gobierno, en cumplir<br />
rigurosamente con el régimen expansionista <strong>de</strong> ese país. Al mismo<br />
tiempo, fortaleció al ejército que cuidaba la frontera. El éxito <strong>de</strong> estas<br />
dos acciones le permitió volver los ojos a Europa en busca <strong>de</strong> inversionistas.<br />
Des<strong>de</strong> entonces, esta acción se convirtió en un principio cardinal<br />
<strong>de</strong> las relaciones con Estados Unidos, y Europa se transformó en la<br />
fuerza mo<strong>de</strong>radora <strong>de</strong> estas relaciones. Pronto se reanudaron las relaciones<br />
con España, Francia e Inglaterra y se ampliaron a Bélgica, Alemania<br />
e Italia.<br />
Esto permitió que los inversionistas <strong>de</strong> esos países se animaran a<br />
invertir en México y se restableciera el crédito en el exterior. El <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong> las gran<strong>de</strong>s empresas requería <strong>de</strong> capital abundante y éste no<br />
existía en el país. De manera que el gobierno abrió las puertas al capital<br />
extranjero con la esperanza <strong>de</strong> que se asociaran con mexicanos. Este<br />
propósito se dio en contadas ocasiones. La penetración <strong>de</strong>l capital<br />
extranjero contribuyó al <strong>de</strong>sarrollo material <strong>de</strong>l país, pero consolidó<br />
las relaciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia con las economías industrializadas,<br />
principalmente <strong>de</strong> los Estados Unidos.<br />
Las inversiones extranjeras llegaron, principalmente, a las comunicaciones<br />
y transportes, la minería, las finanzas y la agricultura <strong>de</strong> exportación.<br />
El <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> las comunicaciones había sido una preocupación<br />
constante <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la época <strong>de</strong> Juárez, sin embargo, en el Porfiriató se<br />
logró aumentar la red ferroviaria <strong>de</strong> seiscientos cuarenta kilómetros a<br />
más <strong>de</strong> veinte mil kilómetros, construidos por cuarenta y cuatro compañías,<br />
la mayoría <strong>de</strong> Estados Unidos. La capital quedó bien comunicada<br />
con las principales capitales <strong>de</strong> los estados y los centros <strong>de</strong> producción<br />
más importantes <strong>de</strong>l país. La red telegráfica, por su parte, llegó a<br />
setenta mil kilómetros. Estas acciones permitieron que el comercio<br />
cubriera más <strong>de</strong> noventa mil kilómetros.<br />
El auge <strong>de</strong> las comunicaciones obligó a <strong>de</strong>sarrollar las obras públicas
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 131<br />
y a incorporar nuevos centros <strong>de</strong> producción a la economía <strong>de</strong>l país. La<br />
presencia <strong>de</strong>l gobierno en la industria <strong>de</strong> la construcción fue <strong>de</strong> tal<br />
magnitud, que se consi<strong>de</strong>ró indispensable reestructurar la administración<br />
pública con la creación <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Comunicaciones y<br />
Obras <strong>Pública</strong>s. Entonces el gabinete estaba compuesto por siete Secretarías:<br />
Relaciones Exteriores, Gobernación, Justicia e Instrucción<br />
<strong>Pública</strong>, Fomento, Hacienda y Crédito Público y Comercio, Guerra y<br />
Marina, y la <strong>de</strong> Comunicaciones y Obras <strong>Pública</strong>s. Esta se encargaría <strong>de</strong><br />
administrar las siguientes activida<strong>de</strong>s: correo interior, vías marítimas<br />
<strong>de</strong> comunicación, unión postal universal, telégrafos, teléfonos, ferrocarriles,<br />
obras portuarias, faros, monumentos públicos y obras <strong>de</strong> utilidad<br />
y ornato, carreteras, calzadas, puertos, ríos, puentes, lagos, canales,<br />
mantenimiento y obras en Palacio <strong>Nacional</strong> y Chapultepec y <strong>de</strong>sagüe<br />
<strong>de</strong>l Valle <strong>de</strong> México.<br />
La industria minera recibió un nuevo impulso en el norte y el oeste<br />
por el establecimiento <strong>de</strong> más <strong>de</strong> cincuenta compañías <strong>de</strong> los Estados<br />
Unidos con un capital superior a noventa millones <strong>de</strong> dólares. Se explotaban<br />
oro, plata, carbón, fierro, antimonio, zinc y cobre. Junto con<br />
las compañías norteamericanas también participaban compañías inglesas<br />
y francesas. La minería <strong>de</strong> México estaba a la par <strong>de</strong> cualquier<br />
industria <strong>de</strong> su tipo en el mundo y el país se convirtió en el principal<br />
productor y exportador <strong>de</strong> plata. Esto explica que una buena parte <strong>de</strong><br />
la economía <strong>de</strong>l Porfiriato, pa<strong>de</strong>ciera los vaivenes <strong>de</strong> las fluctuaciones<br />
<strong>de</strong> los precios <strong>de</strong> la plata. A<strong>de</strong>más se comenzó a explotar el petróleo,<br />
llegando a producirse más <strong>de</strong> diez mil barriles. La ley minera <strong>de</strong> 1892<br />
autorizó la propiedad <strong>de</strong>l subsuelo tranquilizando a los inversionistas,<br />
mientras la paz forzada mantenía calmados a más <strong>de</strong> ciento diez mil<br />
obreros.<br />
La tenencia <strong>de</strong> la tierra se vio seriamente afectada con la ejecución<br />
arbitraria <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Desamortización <strong>de</strong> 1854 y con las modificaciones<br />
<strong>de</strong> 1878 y 1883 que exigían el <strong>de</strong>slin<strong>de</strong> <strong>de</strong> terrenos con el objeto<br />
<strong>de</strong> promover la colonización y propiciar la inmigración. El gobierno<br />
autorizó la creación <strong>de</strong> compañías <strong>de</strong>slindadoras para incorporar<br />
baldíos a la producción y recibir, en pago <strong>de</strong> sus servicios, una tercera
132 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
parte <strong>de</strong>l <strong>de</strong>slin<strong>de</strong>. Esto propició una especulación <strong>de</strong> tierras sin prece<strong>de</strong>nte<br />
que afectó principalmente a los pueblos. De hecho, las compañías<br />
pertenecían a funcionarios o a favoritos <strong>de</strong>l régimen quienes, abusando<br />
<strong>de</strong> sus cargos, no lograron transformar la tierra y pasaron a engrosar la<br />
dase latifundista.<br />
La agricultura mantuvo su estructura tradicional, a pesar <strong>de</strong> los<br />
esfuerzos <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnización. Eli sistema <strong>de</strong> hacienda operaba con un<br />
esquema <strong>de</strong> autarquía y autosuficiencia, en el que predominaba el esquema<br />
<strong>de</strong> explotación semejante al <strong>de</strong> la Colonia y se producía maíz,<br />
frijol, chile y trigo. Sin embargo, floreció la agricultura <strong>de</strong> exportación,<br />
ante la <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> los países industrializados. México se convirtió en<br />
un importante productor <strong>de</strong> henequén, café, azúcar, algodón y ma<strong>de</strong>ras.<br />
La gana<strong>de</strong>ría, por su parte, progresó en el norte, más por inercia que<br />
por planeación a<strong>de</strong>cuada.<br />
Las comunicaciones y los transportes propiciaron una importante<br />
actividad mercantil, al incrementar el comercio interior y alentar el<br />
<strong>de</strong>sarrollo industrial. Sin embargo el comercio importante estaba<br />
manejado por extranjeros, aunque más <strong>de</strong> doscientos mil mexicanos<br />
estaban <strong>de</strong>dicados a estas activida<strong>de</strong>s. Con todo, nuestra balanza comercial<br />
siempre fue <strong>de</strong>sfavorable. México no tenía productos manufacturados<br />
que exportar. Su industria era <strong>de</strong>masiado precaria. La única importante<br />
era la industria minera, a<strong>de</strong>más había fábricas <strong>de</strong> papel, zapatos, fierro y<br />
acero. Las <strong>de</strong>más, aunque importantes, caían <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l área <strong>de</strong> las<br />
artesanías.<br />
Una red financiera organizada originalmente por los extranjeros<br />
servía a este sistema. El London Bank of México and South American<br />
LTD. era el banco más conocido. Sin embargo, con el tiempo, se<br />
asociaron capitalistas mexicanos para fundar el Banco <strong>Nacional</strong> Mexicano,<br />
para <strong>de</strong>spués fundar el Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> México. También se<br />
crearon el Banco Hipotecario y el Banco <strong>de</strong> Londres y México y una<br />
serie <strong>de</strong> bancos locales en todos los estados, con excepción <strong>de</strong> Colima y<br />
Tlaxcala y los territorios <strong>de</strong> Baja California y Quintana Roo.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 133<br />
Para administrar la prosperidad, el dictador or<strong>de</strong>nó una serie <strong>de</strong><br />
medidas administrativas y sus correspondientes organismos públicos<br />
que respaldaban el lema inventado por Ignacio Vallarta, <strong>de</strong> menos<br />
política y más administración, que sirviera <strong>de</strong> símbolo a la dictadura. Se<br />
crearon el Banco <strong>de</strong>l Monte <strong>de</strong> Piedad, la Junta <strong>de</strong> Beneficencia Privada,<br />
el <strong>Instituto</strong> Médico <strong>Nacional</strong>, el Consejo Superior <strong>de</strong> Instrucción Primaria,<br />
la Caja <strong>de</strong> Ahorros y Préstamos <strong>de</strong> los empleados fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong>l ramo<br />
<strong>de</strong> Hacienda, la Junta <strong>de</strong> Vigilancia <strong>de</strong> las Cárceles, la Junta Exploradora<br />
<strong>de</strong> la Flora y Fauna <strong>Nacional</strong>es, la Caja <strong>de</strong> Préstamos para Obras <strong>de</strong><br />
Irrigación y Fomento <strong>de</strong> la Agricultura, la Universidad <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> México,<br />
la Junta para la Previsión <strong>de</strong> Cereales, las Cámaras Agrícolas <strong>Nacional</strong>es,<br />
las Cámaras <strong>Nacional</strong>es <strong>de</strong> Comercio, la Comisión Consultiva <strong>de</strong><br />
In<strong>de</strong>mnizaciones, el Observatorio Meteorológico Central, la Penitenciaría<br />
para el Distrito Fe<strong>de</strong>ral, la Lotería Única, la Oficina Liquidadora, la<br />
Or<strong>de</strong>nanza General <strong>de</strong> Aduanas, la Comisión <strong>de</strong> Estudio para el Crédito<br />
Público, la Escuela Normal <strong>de</strong> Profesores, la Comisión para Reformar la<br />
Or<strong>de</strong>nanza <strong>de</strong>l Ejército, los <strong>Instituto</strong>s Bacteriológicos y Antirrábicos, el<br />
<strong>Instituto</strong> Médico <strong>Nacional</strong>, la Ley Orgánica <strong>de</strong>l Cuerpo Diplomático, la<br />
Dirección General <strong>de</strong> Instrucción Primaria y las Leyes <strong>de</strong> Enseñanza<br />
Primaria Obligatoria y Reglamentaria <strong>de</strong> Instrucción <strong>Pública</strong>, la <strong>Administración</strong><br />
General <strong>de</strong> Correos, la Dirección General <strong>de</strong> Catastro, la<br />
Desconcentración <strong>de</strong>l Registro Civil, la Reorganización <strong>de</strong>l Ejército y<br />
la Marina, la Organización <strong>de</strong>l Ministerio Público Fe<strong>de</strong>ral, la Dirección<br />
General <strong>de</strong> Enseñanza Normal, la Comisión para el Estudio <strong>de</strong>l Sistema<br />
Monetario, la reorganización <strong>de</strong> la Contaduría Mayor, el Departamento<br />
<strong>de</strong> Inspección <strong>de</strong> las Instituciones <strong>de</strong> Crédito, la Agencia Financiera<br />
Internacional <strong>de</strong> la Información, la Desconcentración <strong>de</strong> las Agencias<br />
<strong>de</strong> Minería, la Capacitación <strong>de</strong>l Magisterio, la Comisión para la Compra<br />
y Distribución <strong>de</strong>l Maíz y Frijol, la Dirección General <strong>de</strong> Agricultura, la<br />
Dirección <strong>de</strong> Contabilidad y Glosa, la Escuela <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Altos<br />
Estudios y la Dirección Agraria. Y, junto con todas estas reformas e<br />
instituciones, dos importantes innovaciones: la creación <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Comunicaciones y Obras <strong>Pública</strong>s y la Secretaría <strong>de</strong> Instrucción<br />
<strong>Pública</strong> y Bellas Artes.<br />
Es indudable que los planes y programas ejecutados por el régimen <strong>de</strong>
134 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Díaz cambiaron la imagen <strong>de</strong>l país al lograr un importante crecimiento<br />
económico. La paz impuesta había logrado que se generara riqueza y<br />
México era conocido y respetado por todos los países. Sin embargo, la<br />
prosperidad era más aparente que real y sólo beneficiaba a un pequeño<br />
núcleo <strong>de</strong> mexicanos y extranjeros. Las gran<strong>de</strong>s mayorías estuvieron al<br />
margen <strong>de</strong>l progreso, a pesar <strong>de</strong> que eran la fuerza <strong>de</strong> trabajo en que<br />
<strong>de</strong>scansaban los avances económicos.<br />
Los ferrocarriles, si bien lograron conectar a muchas ciuda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la<br />
República, facilitaron la explotación <strong>de</strong> los metales <strong>de</strong>l suelo mexicano<br />
y su transporte hacia Estados Unidos. México no <strong>de</strong>sarrolló una industria<br />
nacional y agudizó su condición <strong>de</strong> abastecedor <strong>de</strong> materias primas.<br />
La minería, por su parte, era explotada por extranjeros. Los bancos<br />
sirvieron para financiar principalmente los negocios <strong>de</strong> los acaudalados<br />
inversionistas extranjeros. Es <strong>de</strong>cir, México no fue capaz <strong>de</strong> aprovechar<br />
la ventaja <strong>de</strong> estas inversiones para <strong>de</strong>sarrollar su propia industria y, con<br />
ello, fortalecer su capacidad <strong>de</strong> negociación e iniciar el cambio a su<br />
in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia económica.<br />
El <strong>de</strong>slin<strong>de</strong> <strong>de</strong> las tierras, que ocasionaría la colonización y la incorporación<br />
<strong>de</strong> tierras, se convirtió en objeto <strong>de</strong> especulación por parte <strong>de</strong> los<br />
acaparadores <strong>de</strong> tierras y <strong>de</strong> las compañías constructoras <strong>de</strong> las líneas<br />
<strong>de</strong> ferrocarril. De 1881 a 1889 —según datos <strong>de</strong> don Jesús Silva Herzog—<br />
las compañías <strong>de</strong>slindaron treinta y dos millones doscientas mil hectáreas,<br />
<strong>de</strong> las que tenían <strong>de</strong>recho a conservar doce millones setecientos<br />
mil, y eüos mismos compraron a precios irrisorios catorce millones<br />
ochocientas mil hectáreas más. Es <strong>de</strong>cir, que <strong>de</strong> los treinta y dos millones<br />
doscientas mil sólo pasaron a ser patrimonio nacional cuatro millones<br />
setecientas mil hectáreas. Las compañías <strong>de</strong>slindadoras habían sido<br />
creadas por veintinueve personas. De 1890 a 1906, con el mismo<br />
procedimiento, fueron <strong>de</strong>slindados dieciséis millones <strong>de</strong> hectáreas,<br />
subiendo el número <strong>de</strong> personas a cincuenta.<br />
Si el <strong>de</strong>slin<strong>de</strong> tenía por objeto repartir tierras entre los que carecían<br />
<strong>de</strong> ella, el resultado fue exactamente lo contrario. Las tierras incorporadas<br />
no sólo se repartieron, sino que los abusos <strong>de</strong> las compañías <strong>de</strong>slinda-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 135<br />
doras provocaron el <strong>de</strong>spojo <strong>de</strong> las tierras <strong>de</strong> los indígenas, los campesinos<br />
y los pequeños y medianos propietarios. Esto explica que, <strong>de</strong> la población<br />
total <strong>de</strong> México, que era <strong>de</strong> quince millones, hubiera ochocientos<br />
cuarenta hacendados, cuatrocientos once mil calificados como agricultores<br />
y tres millones jornaleros. Es <strong>de</strong>cir, que más <strong>de</strong>l ochenta por<br />
ciento <strong>de</strong> la población <strong>de</strong>pendía <strong>de</strong>l salario rural. De los ochocientos<br />
cuarenta hacendados había cinco con más <strong>de</strong> un millón <strong>de</strong> hectáreas y<br />
quince con un millón quinientas mil.<br />
Los <strong>de</strong>slin<strong>de</strong>s permitieron la incorporación <strong>de</strong> una hueva clase<br />
empresarial en el campo, como los Terrazas en Chihuahua; Olegario<br />
Medina en Yucatán; los Garzas en Durango; Lorenzo Torres en Sonora;<br />
los García Pimentel en Morelos; Iñigo Noriega en México y Michoacán;<br />
los Ma<strong>de</strong>ro en Coahuila; José Escandón en Hidalgo; los Cerca en Zacatecas;<br />
Dante Cusi en Michoacán; los Martínez <strong>de</strong>l Río en Durango y<br />
Justino Fernán<strong>de</strong>z en Puebla, para citar sólo algunos <strong>de</strong> los mexicanos<br />
y la compañía Richardson en Sonora; la Colorada Land en Baja California<br />
Norte; The Palomas Land L. Backer, E. P. Fuller y H. G. Barret<br />
en Chihuahua, entre otros. Como dice Luis González, la hacienda<br />
capitalista no <strong>de</strong>salojó a la vieja hacienda patriarcal.<br />
Junto a ellos había una clase <strong>de</strong> rancheros, que no la pasaba mal; los<br />
comuneros, que se mantenían al margen <strong>de</strong>l progreso y fueron víctimas<br />
<strong>de</strong> la expansión <strong>de</strong> las haciendas y <strong>de</strong> la leva; y, por último, los peones<br />
libres y acasillados, con un sueldo <strong>de</strong> veinticinco centavos diarios<br />
(cuando se les pagaba), pero en general, especialmente los acasillados,<br />
recibían el pago en especie, que nunca alcanzaba a satisfacer sus necesida<strong>de</strong>s<br />
más elementales. Esto los obligaba a en<strong>de</strong>udarse con los hacendados<br />
a perpetuidad. Era, <strong>de</strong> hecho, una población semiesclava, sin protección<br />
<strong>de</strong> las leyes. Los peones libres se alquilaban <strong>de</strong> sol a sol en labores<br />
inestables. Muchos abrigaban la esperanza <strong>de</strong> enrolarse como braceros<br />
en Estados Unidos.<br />
Algunos hacendados eran también propietarios <strong>de</strong> fincas urbanas o<br />
habían logrado transferir sus riquezas a la industria o al área financiera.<br />
La mayoría, sin embargo, era ausentista. La operación y el trabajo <strong>de</strong>
136 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
las haciendas <strong>de</strong>scansaba en manos <strong>de</strong> mayordomos. Se conformaban<br />
con disfrutar el honor y la riqueza que se <strong>de</strong>rivaba <strong>de</strong> las haciendas y,<br />
con frecuencia, eran evasores <strong>de</strong> impuestos.<br />
Los beneficios <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo industrial y comercial tampoco fueron<br />
a parar a manos <strong>de</strong> los obreros y empleados. Los industriales y comerciantes<br />
preferían disfrutar y <strong>de</strong>rrochar las ganancias en viajes a París<br />
(el centro <strong>de</strong> la burguesía mexicana), que en compartir con la fuerza <strong>de</strong><br />
trabajo que las posibilitara con su esfuerzo. Los obreros trabajaban'<br />
<strong>de</strong> sol a sol los siete días <strong>de</strong> la semana con sueldos que sólo alcanzaban<br />
para na morir <strong>de</strong> hambre.<br />
Favorecía esta situación una administración pública anquilosada que,<br />
por no renovarse, se prestó al contubernio, a la corrupción, al <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n<br />
y a la imprevisión administrativa. Los puestos públicos se convirtieron<br />
en canonjías para disfrute personal, al grado <strong>de</strong> que simples administradores<br />
se transformaban en millonarios al poner sus servicios a la or<strong>de</strong>n<br />
<strong>de</strong> los <strong>de</strong> <strong>de</strong>ntro y fuera, negociantes y acaudalados inversionistas. El<br />
mismo Ma<strong>de</strong>ro advertía el predominio <strong>de</strong> la corrupción administrativa,<br />
aunque, como él mismo <strong>de</strong>cía "el general Díaz y sus consejeros son<br />
honrados, no pue<strong>de</strong>n por sí solos saber lo que pasa en la República y<br />
ni siquiera cerca <strong>de</strong> ellos, pues es bien sabido que entre las personas que<br />
los ro<strong>de</strong>an se cometen gran<strong>de</strong>s abusos; ya sea especulando con los<br />
secretos <strong>de</strong> Estado, ya por medio <strong>de</strong> concesiones ventajosas para ellos".<br />
Agregaba que "todos protestaban cumplir la ley y todos sus actos<br />
recorren todos los trámites legales, resultando <strong>de</strong> esto, un lenguaje<br />
convencional, hipócrita, que falsea todo y en el cual nadie cree, aunque<br />
todos aparentan lo contrario por el temor que infun<strong>de</strong> el po<strong>de</strong>r absoluto<br />
y porque toda la nación se ha acostumbrado al disimulo". A<strong>de</strong>más,<br />
agregaba que la corrupción aumentaría en la medida en que el pueblo<br />
fuera servil. /<br />
Era natural que en un régimen <strong>de</strong> gobierno, como el <strong>de</strong>l Porfiriato,<br />
diseñado para concentrar la riqueza en pocas manos, frente a la miseria<br />
<strong>de</strong> las mayorías, se suscitaran con frecuencia verda<strong>de</strong>ras protestas <strong>de</strong><br />
obreros y campesinos exigiendo justicia. Movimientos que, como es
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 137<br />
bien sabido, eran acallados por las bayonetas <strong>de</strong>l ejército. La represión<br />
se facilitaba porque, por lo general, los movimientos eran aislados y se<br />
carecía <strong>de</strong> li<strong>de</strong>razgo.<br />
El li<strong>de</strong>razgo lo podían ofrecer los criollos y los mestizos que, como<br />
clase, habían logrado superarse en las aulas y se habían convertido en<br />
abogados, médicos, ingenieros, maestros, periodistas y administradores<br />
públicos. Eran casi todos los liberales y comenzaban a <strong>de</strong>mandar la<br />
reivindicación <strong>de</strong> la i<strong>de</strong>ología liberal, <strong>de</strong> la que se había apartado<br />
la dictadura. Esta había petrificado a la sociedad al grado <strong>de</strong> impedir<br />
la movilidad social y cerrar las puertas <strong>de</strong> la administración a los jóvenes,<br />
<strong>de</strong>seosos <strong>de</strong> hacer su carrera en la burocracia.<br />
El símbolo <strong>de</strong> la petrificación <strong>de</strong>l Porfiriato lo ejemplifica mejor la<br />
edad <strong>de</strong> sus ministros y gobernadores, diputados y servidores en los<br />
albores <strong>de</strong>l siglo xx. En 1904 Porfirio Díaz frisaba en los setenta y<br />
cinco años. La edad promedio <strong>de</strong>l gabinete era <strong>de</strong> setenta años y la <strong>de</strong><br />
los legisladores era <strong>de</strong> sesenta. Los más viejos se <strong>de</strong>sempeñaban en el<br />
po<strong>de</strong>r judicial. Todos pertenecían al grupo <strong>de</strong> los científicos que<br />
monopolizaban el po<strong>de</strong>r y el acceso a tos puestos públicos.<br />
Los científicos eran un bloque integrado por abogados, economistas,<br />
médicos, ingenieros, periodistas y poetas y se les consi<strong>de</strong>raba como la<br />
crema y nata <strong>de</strong> la sociedad; Luis González consi<strong>de</strong>raba que no eran<br />
más <strong>de</strong> cincuenta y <strong>de</strong>staca entre ellos a Francisco Bulnes, Sebastián<br />
Camacho, Joaquín D. Casasús, Ramón Corral, Francisco Cosmes,<br />
Enrique C. Creel, Alfredo Chavero, Manuel María Flores, Guillermo <strong>de</strong><br />
Landa y Escan<strong>de</strong>n, José Ivés Limantour, Miguel Macedo, Pablo Maccdo,<br />
Jacinto Pallares, Porfirio Parra, Emilio Pimentel, Rosendo Pineda,<br />
Emilio Rabasa, Rafael Reyes, Justo Sierra, Joaquín Baranda, Diódoro<br />
Batalla, Teodoro Dehesa y Bernardo Reyes.<br />
La mayoría eran ricos. Pertenecían al mundo <strong>de</strong> las finanzas, eran<br />
talentosos, conservadores, teenócratas. Francia era su mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> país.<br />
R. Roe<strong>de</strong>r señala que sirvieron <strong>de</strong> enlace entre el gobierno y el capital<br />
<strong>de</strong> fuera. "Lo cierto es que eran asesores <strong>de</strong> bancos y procuraban
138 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
hacer amistad con el ministro <strong>de</strong> Hacienda en turno con el fin <strong>de</strong> promover<br />
negocios que les reportaban gran<strong>de</strong>s utilida<strong>de</strong>s. Eran, por supuesto,<br />
positivistas y elaboraron las mejores teorías para explicar la<br />
dictadura que se servía <strong>de</strong> su talento".<br />
Contra la petrificación social y política y contra los científicos se<br />
pronunciaron los jóvenes intelectuales que surgían en el Porfiriato. Al<br />
principio, la inconformidad se expresó simplemente con manifestaciones<br />
antirreeleccionistas, fácilmente <strong>de</strong>sbaratadas por el ejército. Después<br />
utilizarían mejor su talento. Los intelectuales <strong>de</strong>l liberalismo asumieron<br />
el li<strong>de</strong>razgo <strong>de</strong> la oposición ante la imposibilidad <strong>de</strong> que lo hicieran los<br />
obreros y los campesinos.<br />
Las primeras protestas contra el régimen <strong>de</strong> Díaz se dieron en vísperas<br />
<strong>de</strong> la elección <strong>de</strong> 1892. Sin embargo, fueron subiendo <strong>de</strong> tono a medida<br />
que concluía el siglo xix y se iniciaba el xx. Las críticas al dictador se<br />
concentraron primero en exhibir el extranjerismo <strong>de</strong> Díaz. Es <strong>de</strong>cir, el<br />
hecho <strong>de</strong> que el <strong>de</strong>sarrollo o el crecimiento económico se hubiera<br />
hecho por extranjeros, sin la prevención <strong>de</strong> una ley <strong>de</strong> inversiones y sin<br />
haber incorporado en este proceso a los mexicanos para intentar una<br />
política in<strong>de</strong>pendiente.<br />
La segunda consistió en <strong>de</strong>nunciar los orígenes <strong>de</strong> las diferencias<br />
sociales entre aquellos que se hacían cada vez más ricos y los otros<br />
cada vez más pobres. Y tercera, la esencia personalista y patriarcal <strong>de</strong><br />
un régimen incapaz <strong>de</strong> renovarse y que impedía cualquier movilidad<br />
política y social.<br />
La primera acción <strong>de</strong> Jos opositores al régimen <strong>de</strong> Díaz fue exigir el<br />
retorno al pasado liberal, que significaba volver a la <strong>de</strong>mocracia. Con<br />
ello intentaban <strong>de</strong>scubrir las falacias <strong>de</strong>l porfirismo, como lo advierte<br />
Arnaldo Córdova. La obediencia a los principios <strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong><br />
1857 era su mejor arma. Así se exhibiría al Dictador y su política<br />
violatoria <strong>de</strong> las liberta<strong>de</strong>s por las que tanto se había luchado en la<br />
primera mitad <strong>de</strong>l siglo xix. A<strong>de</strong>más pensaban que el pueblo se i<strong>de</strong>ntificaría<br />
con los principios <strong>de</strong>l Kstado liberal: la <strong>de</strong>mocracia, con apoyo
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 139<br />
y representación popular; el fe<strong>de</strong>ralismo; las garantías individuales,<br />
entendidas como respeto a los <strong>de</strong>rechos humanos; las liberta<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
expresión oral y escrita y <strong>de</strong> tránsito; y la elección, a través <strong>de</strong>l sufragio<br />
universal, que se había violado y olvidado durante el Porfíriato.<br />
Los jóvenes inquietos comenzaron a articular su <strong>de</strong>sacuerdo al fundar<br />
en 1899 el Círculo Liberal Ponciano Arriaga, estaba dirigido por Camilo<br />
Arriaga, Juan Sarabia, Antonio Díaz Soto y Gama, Librado Rivera,<br />
Rosalío Bustamante, Humberto Macías Val<strong>de</strong>z, José Benjamín Millán,<br />
Carlos y Julio Aranga y Víctor Monjarás. Este grupo, se enriqueció<br />
posteriormente con la inclusión <strong>de</strong> Ricardo Flores Magón y Francisco I.<br />
Ma<strong>de</strong>ro, para convertirse en lo que James Cockcroft llama los precursores<br />
intelectuales <strong>de</strong> la Revolución Mexicana. La gran mayoría con la<br />
excepción <strong>de</strong>l ingeniero Arriaga y Ma<strong>de</strong>ro, provenían <strong>de</strong> las clases media<br />
y baja <strong>de</strong> la población.<br />
La aceptación <strong>de</strong> las i<strong>de</strong>as <strong>de</strong>l Círculo Liberal Ponciano Arriaga, entre<br />
la clase media <strong>de</strong>l país, estimuló la organización <strong>de</strong> la Confe<strong>de</strong>ración <strong>de</strong><br />
Círculos Liberales que se reuniría en San Luis Potosí, el 5 <strong>de</strong> febrero<br />
<strong>de</strong> 1901. La estrategia <strong>de</strong>l grupo se concentró en <strong>de</strong>nunciar las violaciones<br />
a la Constitución <strong>de</strong> 1857, afirmar su intención anticlerical y<br />
confirmar su apoyo a las liberta<strong>de</strong>s individuales y a la <strong>de</strong>mocracia,<br />
pidiendo la eliminación <strong>de</strong> los jefes políticos. Poco se dijo sobre las<br />
condiciones sociales y económicas <strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong> la población y, lo<br />
que se dijo, se redujo a la organización obrera en base a los principios<br />
<strong>de</strong>l mutualismoen boga en el siglo xix.<br />
Sin embargo, para la convocatoria <strong>de</strong>l segundo congreso que se<br />
celebraría en la misma ciudad, y en la misma fecha, la i<strong>de</strong>ología comenzó<br />
a sentir cambios radicales. Ricardo Flores Magón y su hermano Jesús,<br />
junto con Diódoro Batalla, al fundar la Asociación Liberal Reformista,<br />
<strong>de</strong>mandaban el análisis <strong>de</strong> los problemas políticos y las condiciones<br />
sociales <strong>de</strong>l país. Soto y Gama, en Zacatecas, <strong>de</strong>nunciaba la asociación<br />
<strong>de</strong> los científicos, la Iglesia y los extranjeros, y Juan Sarabia <strong>de</strong>stacaba<br />
concretamente la gravedad <strong>de</strong>l problema agrario.
140 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Las nuevas i<strong>de</strong>as expresadas en Regeneración, El Porvenir y Renacimiento,<br />
El Hijo <strong>de</strong>l Ahuizote, El Alacrán, Diario <strong>de</strong>l Hogar, Paladín y<br />
Excélsior, entre otros, a<strong>de</strong>lantaban el ambiente <strong>de</strong> la segunda reunión<br />
<strong>de</strong>l Círculo Liberal el 5 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1902. La dictadura, para evitarse<br />
problemas, realizó dos acciones: por una parte eliminó todos los periódicos<br />
que se ocuparan <strong>de</strong>l asunto y, por la otra, evitó que se realizara<br />
la reunión <strong>de</strong> los liberales en San Luis. Logró ambos propósitos al<br />
cerrar cuarenta y dos periódicos y encarcelar a los lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong>l grupo<br />
liberal. Otros fueron exiliados en Texas y Missouri.<br />
La represión, sin embargo, produjo el efecto contrario. Los encarcelados,<br />
libres en 1903, se organizaron <strong>de</strong> nuevo, precisando acciones en<br />
una extraordinaria labor periodística que se consolidó en San Antonio,<br />
Texas con la publicación <strong>de</strong> Regeneración. De 1903 a 1906, el grupo<br />
liberal superó las diferencias y coincidió primero en el Club Re<strong>de</strong>nción,<br />
que se opuso a la candidatura <strong>de</strong> Díaz en 1904 y, <strong>de</strong>spués, en el Programa<br />
<strong>de</strong>l Partido Liberal, publicado en San Luis Missouri en 1906.<br />
El programa <strong>de</strong>l Partido liberal es el documento más importante<br />
publicado en 1906, antes <strong>de</strong> que se iniciara la Revolución. Conjuga,<br />
en esencia, la más pura tradición liberal con las <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> justicia<br />
social <strong>de</strong> los obreros y los campesinos. Desarrolla una estrategia para<br />
oponerse al <strong>de</strong>spotismo reinante y, puesto que sus miembros han<br />
adquirido seguridad en su causa, proclama el triunfo sobre la dictadura.<br />
Consi<strong>de</strong>ra sus principios <strong>de</strong> observancia obligatoria para el gobierno<br />
que se establezca a la caída <strong>de</strong> la dictadura y, a<strong>de</strong>más, establece un<br />
principio fundamental que habrá <strong>de</strong> prevalecer en el futuro: el gobierno<br />
<strong>de</strong>be sujetarse al cumplimiento <strong>de</strong> la ley e inspirar todos sus actos<br />
en el bien <strong>de</strong>l pueblo.<br />
Este principio habría <strong>de</strong> permanecer en la conciencia <strong>de</strong> los administradores<br />
públicos quienes, <strong>de</strong> estar convencidos, actuarían con honra<strong>de</strong>z<br />
y sin vigilancia alguna. Aunque, para asegurarse <strong>de</strong> que el gobierno<br />
cumpliera, <strong>de</strong>mandaba la vigilancia <strong>de</strong>l pueblo sobre sus mandatarios,<br />
<strong>de</strong>nunciando sus malos actos y exigiéndoles la más estrecha responsabi-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 141<br />
lidad por cualquier falta en el cumplimiento <strong>de</strong> sus <strong>de</strong>beres. Lo más<br />
importante, agregaba, es la intervención <strong>de</strong> todos en la cosa pública.<br />
El programa, <strong>de</strong> un marcado tono anticlerical, hacía un llamado <strong>de</strong><br />
adhesión a obreros, campesinos, empresarios, comerciantes, soldados,<br />
industriales nacionalistas y latifundistas productivos. Entre las reformas<br />
fundamentales que se proponían y que enriquecían los principios<br />
liberales, para lograr la protección <strong>de</strong> los obreros y campesinos, <strong>de</strong>stacan:<br />
A. Establecer jornadas <strong>de</strong> trabajo <strong>de</strong> ocho horas y un salario mínimo;<br />
B. Reglamentar el servicio doméstico; C. Prohibir el empleo a menores;<br />
D. Obligar a los empresarios a proporcionar las mejores condiciones <strong>de</strong><br />
higiene para el trabajo; E. Pagar in<strong>de</strong>mnizaciones por acci<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> trabajo;<br />
F. Eliminar las <strong>de</strong>udas <strong>de</strong> los trabajadores; G. Impedir el abuso<br />
contra los medieros; H. Suprimir las tiendas <strong>de</strong> raya e impedir que se<br />
pague en especie a los trabajadores; 1. Obligar a los empresarios a dar<br />
empleo a mexicanos con salario igual, por trabajo igual, entre mexicanos<br />
y extranjeros; J. Hacer obligatorio el <strong>de</strong>scanso dominical; K. Dar<br />
tierras a quien lo solicite; I,. Crear un Banco Agrícola para auxiliar a los<br />
campesinos pobres que soliciten tierra; M. Itecobrar las tierras improductivas<br />
a los latifundistas para repartirlas entre los campesinos; N. Establecer<br />
la educación primaria, obligatoria y laica, y, Ñ. Suprimir el<br />
servicio militar obligatorio.<br />
A<strong>de</strong>más <strong>de</strong> estas medidas se proponía: A. Anular todas las reformas<br />
hechas a la Constitución por el gobierno <strong>de</strong> Díaz; B. Desconocer las<br />
<strong>de</strong>udas contraídas por la dictadura; C. <strong>Nacional</strong>izar los bienes raíces <strong>de</strong>l<br />
clero; D. Reducir el período presi<strong>de</strong>ncia] a cuatro años; E. Eliminar la<br />
reelección; F. Reducir las atribuciones <strong>de</strong> la presi<strong>de</strong>ncia; G. Restablecer<br />
la libertad <strong>de</strong> expresión y <strong>de</strong> imprenta; II. Abolir la pena <strong>de</strong> muerte; y<br />
gravar el agio, los artículos <strong>de</strong> lujo y disminuir las contribuciones <strong>de</strong> los<br />
artículos <strong>de</strong> primera necesidad; J. Hacer práctico el juicio <strong>de</strong> amparo; K.<br />
Suprimir u los jefes políticos; I.. Reorganizar al municipio robusteciendo<br />
el po<strong>de</strong>r municipal; M. Proteger a los indígenas; ¡N. Fortalecer las relaciones<br />
diplomáticas con los países latinoamericanos; Ñ. Confiscar los<br />
bienes <strong>de</strong> los funcionarios enriquecidos en la dictadura; y, O. Abolir el
142 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
impuesto sobre capital moral y <strong>de</strong>l <strong>de</strong> capacitación y, con el tiempo,<br />
eliminar el impuesto <strong>de</strong>l timbre.<br />
La imagen <strong>de</strong> la dictadura se resquebrajaba y la <strong>de</strong>l dictador se<br />
<strong>de</strong>terioraba rápidamente. Pareciera que Díaz comenzaba a estar solo.<br />
El éxito <strong>de</strong>l Programa Liberal y el tono con que estaba escrito constituían<br />
un verda<strong>de</strong>ro reto al or<strong>de</strong>n establecido. Las críticas hacia el<br />
régimen aumentaban día con día. Parecía que todos esperaban con<br />
resignación la sucesión o la muerte <strong>de</strong>l dictador.<br />
Sin embargo, los obreros, alentados por el programa <strong>de</strong> los liberales,<br />
replanteaban sus relaciones con los patrones. Los gobernadores <strong>de</strong><br />
México y Nuevo León aceptaron incorporar algunas reformas a la ley,<br />
particularmente sobre acci<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> trabajo, aunque la gran mayoría<br />
rechazó las <strong>de</strong>mandas obreras.<br />
Los conflictos obrero-patronales hacían explosión en las minas <strong>de</strong><br />
cobre en Cananea, Sonora, don<strong>de</strong> los obreros mexicanos eran tratados<br />
en condiciones <strong>de</strong> inferioridad frente a los extranjeros. Los mexicanos<br />
se fueron a la huelga e hicieron una manifestación que culminó con<br />
represión violenta por tropas mexicanas y estadouni<strong>de</strong>nses. Los lí<strong>de</strong>res<br />
<strong>de</strong> la huelga, Manuel Diéguez y Esteban B. Cal<strong>de</strong>rón, fueron enviados<br />
a San Juan <strong>de</strong> Ulúa.<br />
También inspirada por el Partido Liberal, se produjo la huelga <strong>de</strong><br />
los treinta mil obreros <strong>de</strong> Río Blanco. El laudo <strong>de</strong>l general Díaz fue<br />
contra las <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> los huelguistas y, a pesar <strong>de</strong> ello, los patrones<br />
cerraron las fábricas. Los obreros sin trabajo y sin ingresos se lanzaron<br />
a las calles en busca <strong>de</strong> alimentos, agotando los comercios locales. El<br />
gobierno respondió con una masacre. El problema quedó sin solución<br />
y el resentimiento permaneció latente.<br />
Los ferrocarrileros, asociados en la Gran Liga Mexicana <strong>de</strong> Empleados<br />
<strong>de</strong> Ferrocarril, con se<strong>de</strong> en San Luis Potosí, habían sido responsables<br />
<strong>de</strong> las huelgas <strong>de</strong> San Luis Potosí, Nuevo León, Aguascalientes y<br />
Chihuahua, incluso llegaron a amenazar a todo el país. No obstante,
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 143<br />
la fuerza y el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l movimiento, <strong>de</strong> un sector obrero <strong>de</strong> esta importancia,<br />
propició el entendimiento <strong>de</strong> la dictadura para evitarse mayores<br />
problemas con el grupo <strong>de</strong> los extranjeros.<br />
Las rebeliones campesinas, por su parte, habían sido constantes<br />
durante el Porfiríato, como lo evi<strong>de</strong>ncian las sublevaciones <strong>de</strong> los mayas<br />
y los campesinos <strong>de</strong> Temochic, en Chihuahua. Arreciaron <strong>de</strong>spués <strong>de</strong><br />
1906, algunos alentados por clérigos en Puebla y Michoacán. Las hubo<br />
también en Acayucan, Veracruz, Oaxaca, Coahuila, Chihuahua y<br />
Sinaloa. Todas, sofocadas por el gobierno.<br />
Los dirigentes <strong>de</strong>l partido Liberal, que daban sentido a todos los<br />
movimientos contra la dictadura, tenían su centro <strong>de</strong> operaciones en<br />
Arizona, Texas y Veracruz. Des<strong>de</strong> ahí habían pensado iniciar la revolución<br />
en 1908. Convencidos <strong>de</strong> que poco o nada podían conseguir por<br />
la vía pacífica, fraguaron la toma <strong>de</strong> Ciudad Juárez, Chihuahua, Camargo,<br />
Tamaulipas y algunas poblaciones fronterizas <strong>de</strong> Coahuila. Sin<br />
embargo, el ejército mexicano, ayudado por el <strong>de</strong> Estados Unidos,<br />
había impedido dichas acciones. Sin organización militar cada movimiento<br />
emancipado fue sofocado por el ejército porfirista. Los grupos<br />
se transformaron en guerrillas y permanecieron activos hasta 1910.<br />
Para la clase pensante <strong>de</strong>l país, el problema tenía distintas explicaciones,<br />
Manuel Calero aseguraba que la nación no había alcanzado la<br />
instítucionalidad necesaria porque el pueblo no sabía leer ni escribir<br />
y abogaba por una nueva ley electoral que indujera la elección directa<br />
porque, mientras no se llegara al sufragio efectivo, se estaría a orillas<br />
<strong>de</strong>l abismo. Era pues, necesario, educar al pueblo.<br />
Estas acciones no podían pasar <strong>de</strong>sapercibidas por los dirigentes<br />
<strong>de</strong>l Porfiriato. Las manifestaciones antiporfiristas eran muchas y <strong>de</strong><br />
muy variada naturaleza. Las <strong>de</strong>sigualda<strong>de</strong>s eran evi<strong>de</strong>ntes y los problemas<br />
crecían sin solución aparente. Díaz mismo comenzó a ce<strong>de</strong>r,<br />
aunque hubiera preferido ocultarlo.<br />
Junto con el Partido Liberal, un buen número <strong>de</strong> intelectuales
144 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
analizaban la situación económica, social y política <strong>de</strong>l país, ubicando<br />
los problemas con claridad y ofreciendo soluciones. Sus trabajos circulaban<br />
en forma <strong>de</strong> artículos, libros y folletos, entre ellos: Cuestiones<br />
electorales, <strong>de</strong> Manuel Calero; Los gran<strong>de</strong>s problemas nacionales, <strong>de</strong><br />
Andrés Molina Enríquez; Hacia dón<strong>de</strong> vamos, <strong>de</strong> Querido Moheno; El<br />
problema <strong>de</strong> la organización política <strong>de</strong> México, <strong>de</strong> Ricardo García<br />
Granados y la Reelección in<strong>de</strong>finida, <strong>de</strong> Emilio Vázquez Gómez.<br />
Para Ma<strong>de</strong>ro el problema radicaba, entre otras causas, en la efectividad<br />
<strong>de</strong>l ejercicio político <strong>de</strong>l Porfiriato. En La Sucesión Presi<strong>de</strong>ncial<br />
exigía que los gobernantes <strong>de</strong>spertaran e hicieran vigente la Constitución<br />
<strong>de</strong> 1857. Las soluciones que ofrece Ma<strong>de</strong>ro son fundamentalmente<br />
políticas y administrativas. Trata <strong>de</strong> <strong>de</strong>stacar algunos hechos positivos<br />
<strong>de</strong>l Porfiriato, al no con<strong>de</strong>narlo. Creía que la riqueza era un elemento<br />
anturevolucionario. Combatía la corrupción; presentaba alternativas<br />
para corregir <strong>de</strong>svíos; favorecía la pequeña propiedad; pedía pensiones<br />
para los obreros, ofrecía educar al pueblo para elevar su nivel material;<br />
moral e intelectual, a fin <strong>de</strong> que conociera y <strong>de</strong>fendiera sus <strong>de</strong>rechos y<br />
proponía la reorganización y reformación <strong>de</strong>l Estado.<br />
Para don Andrés Molina Enríquez, la intervención <strong>de</strong>l gobierno era<br />
fundamental si se quería resolver el problema <strong>de</strong> la tenencia <strong>de</strong> la<br />
tierra. Consi<strong>de</strong>raba que el problema <strong>de</strong> la diversidad <strong>de</strong> razas se resolvería<br />
con el mestizaje, cuando los mestizos lograran adquirir control <strong>de</strong><br />
la riqueza hasta entonces en manos <strong>de</strong> los criollos, el clero y los extranjeros.<br />
Se inclinaba en contra <strong>de</strong>l feudalismo rural y proponía una gran<br />
reforma agraria.<br />
Don Luis Cabrera atribuía los orígenes <strong>de</strong> la Revolución al caciquismo,<br />
la presión <strong>de</strong>spótica ejercida por las autorida<strong>de</strong>s locales; el peonismo,<br />
la esclavitud <strong>de</strong> hecho o servidumbre feudal: el fabriquismo o sea la<br />
servidumbre personal y económica <strong>de</strong> los obreros frente a sus patrones;<br />
el hacendismo, la competencia ventajosa que la gran propiedad rural<br />
ejerce sobre la pequeña; el cientificismo, el acaparamiento comercial y<br />
financiero y la competencia ventajosa que ejercen los gran<strong>de</strong>s negocios<br />
sobre los pequeños; el extranjerismo, el predominio y la competencia
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN y POLÍTICA EN LA HISTORU DE MÉXICO 141<br />
ventajosa que ejercen en todo género <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s los extranjeros<br />
sobre los nacionales.<br />
Para don Wistano Luis Orozco, la Revolución era necesaria porque el<br />
crecimiento <strong>de</strong>l país y el enriquecimiento <strong>de</strong>l grupo en el po<strong>de</strong>r no se<br />
<strong>de</strong>bía tanto a su talento y al espíritu <strong>de</strong> empresa, sino a la explotación<br />
<strong>de</strong> los campesinos y <strong>de</strong> los obreros. Criticaba en consecuencia al sistema<br />
económico y social y, aunque favorecía la repartición <strong>de</strong> las tierras <strong>de</strong>l<br />
Estado, se oponía a la intervención <strong>de</strong>l mismo en su distribución.<br />
El pueblo comenzó a organizarse en grupos y partidos políticos para<br />
participar en las elecciones <strong>de</strong> 1910, en base, por una parte, en la<br />
i<strong>de</strong>ología <strong>de</strong>l partido liberal que <strong>de</strong>mandaba un cambio radical y <strong>de</strong> los<br />
científicos que favorecían el statu quo y, por la otra, en los innumerables<br />
escritos que criticaban la longevidad <strong>de</strong>l sistema y <strong>de</strong> su dirigente,<br />
y en las protestas pacíficas y violentas <strong>de</strong> la población.<br />
El entusiasmo <strong>de</strong> los grupos políticos creció <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la entrevista<br />
que sostuvo el dictador con el periodista Creelman en 1908. En ella<br />
<strong>de</strong>stacó que la <strong>de</strong>mocracia era el único principio <strong>de</strong> gobierno justo y<br />
verda<strong>de</strong>ro. Reconocía que se había conservado la forma <strong>de</strong> gobierno<br />
<strong>de</strong>mocrático y republicano y mantenido intacta la teoría. Aunque,<br />
agregaba, hemos adoptado en la administración <strong>de</strong> los negocios una<br />
política patriarcal, guiando y sosteniendo las ten<strong>de</strong>ncias populares, en<br />
el convencimiento <strong>de</strong> que en una paz forzosa, la educación, la industria<br />
y el comercio <strong>de</strong>sarrollarían elementos <strong>de</strong> estabilidad y unión en un<br />
pueblo naturalmente sumiso y benévolo.<br />
Creía que había llegado el día en que en México se pudiera elegir<br />
gobernantes sin peligro <strong>de</strong> guerra y advertía que ya existía una clase<br />
media activa y trabajadora, que lucha por mejorar su condición y se<br />
preocupa con la política y el progreso. Antes, la clase media se <strong>de</strong>dicaba<br />
a la política y a la guerra. A<strong>de</strong>mas, a<strong>de</strong>lantaba una sentencia que habría<br />
<strong>de</strong> ser tomada literalmente por todos: tengo la firme resolución <strong>de</strong><br />
separarme <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r al expirar mi periodo, cuando cumpla ochenta
146 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
años <strong>de</strong> edad, sin tomar en cuenta lo que mis amigos y sostenedores<br />
opinen, y no volveré a ejercer la presi<strong>de</strong>ncia.<br />
Añadió que vería el surgimiento <strong>de</strong> un partido <strong>de</strong> oposición como<br />
una bendición y no como un mal. Para concluir que la nación (estaba)<br />
preparada para entrar <strong>de</strong>finitivamente en la vida libre.<br />
Esta entrevista dio calor a los contendientes. Tres partidos surgieron<br />
a la escena; el Reyista, dirigido por José López Portillo y Rojas, proponía<br />
a Díaz para presi<strong>de</strong>nte y al general Bernardo Reyes como vicepresi<strong>de</strong>nte.<br />
Su plataforma se reducía a procurar lo que llamaba auténtica<br />
auto<strong>de</strong>terminación o práctica efectiva <strong>de</strong> la libertad.<br />
El Partido Democrático, don<strong>de</strong> <strong>de</strong>stacan Manuel Calero, Urueta,<br />
Batalla y Subarán Campany, presenta una plataforma más elaborada<br />
que recoge algunos <strong>de</strong> los principios <strong>de</strong>l Partido Liberal, <strong>de</strong>stacan entre<br />
ellos: A. Conservación <strong>de</strong> la paz; B. Vigencia real <strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong><br />
1857 y <strong>de</strong> las leyes <strong>de</strong> Reforma; C. Libertad <strong>de</strong> los municipios y eliminación<br />
<strong>de</strong> los jefes políticos; D. In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia e inamovilidad <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r<br />
judicial; E. Fomento <strong>de</strong> la libertad; F. Estudio <strong>de</strong> una nueva ley electoral<br />
para establecer el voto directo; G. Organización <strong>de</strong>l Ministerio <strong>de</strong> Agricultura,<br />
con el fin <strong>de</strong> inaugurar una política agraria y <strong>de</strong> crédito interior;<br />
y, H. Elaboración <strong>de</strong> una ley sobre acci<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> trabajo para luego<br />
llegar a una completa legislación obrera.<br />
Y, el Partido Antirreeleccionista, dirigido por Francisco I. Ma<strong>de</strong>ro,<br />
Emilio Vázquez Gómez, Filomeno Mata, Luis Cabrera y José Vasconcelos,<br />
entre otros, que inició su campaña por toda la República con<br />
mucho éxito, al grado <strong>de</strong> preocupar seriamente al dictador.<br />
Los partidos Reyista y Democrático no fueron recibidos con entusiasmo<br />
por el viejo gobernante; Bernardo Reyes fue enviado al extranjero<br />
para realizar estudios militares y obligado a renunciar al gobierno <strong>de</strong><br />
Nuevo León. El Democrático perdió fuerza y fue <strong>de</strong>sapareciendo poco<br />
a poco <strong>de</strong> la escena política. De los partidos contendientes, éste era el<br />
único que ofrecía incorporar una necesaria reforma a la administración
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 147<br />
con la propuesta <strong>de</strong> crear el Ministerio <strong>de</strong> Agricultura que se ocupara<br />
<strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong>l campo, proponiendo una política agraria para<br />
satisfacer las <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> los grupos progresistas.<br />
No obstante, Ma<strong>de</strong>ro recorría la República con éxito inesperado y<br />
se transformaba en verda<strong>de</strong>ra preocupación. Los Clubes Antirreeleccionistas<br />
proliferaron por todas partes y, ante la amenaza <strong>de</strong> que <strong>de</strong>rrotara<br />
a Díaz en las urnas, los científicos convencieron al general <strong>de</strong> que<br />
presentara su candidatura como Presi<strong>de</strong>nte, por quinta vez.<br />
Para 1909 había tres partidos: el Democrático, el Reeleccionista y el<br />
Antireeleccionista. La popularidad <strong>de</strong> Ma<strong>de</strong>ro crecía enormemente.<br />
Celebradas las elecciones en junio, y consumado el frau<strong>de</strong> electora],<br />
el Congreso <strong>de</strong>claró a Díaz y a Corral, Presi<strong>de</strong>nte y Vicepresi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong><br />
la República para el periodo 1910-1916. Ma<strong>de</strong>ro se enteró <strong>de</strong>l resultado<br />
<strong>de</strong> las elecciones en su cárcel <strong>de</strong> San Luis Potosí, don<strong>de</strong> había sido<br />
confinado por or<strong>de</strong>n <strong>de</strong>l gobierno. Y, como el grupo Antirreeleccionista<br />
<strong>de</strong>sfilara contra el <strong>de</strong>seo <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s, durante la celebración <strong>de</strong>l<br />
Centenario <strong>de</strong> la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, la policía disparó contra los manifestantes<br />
causando varias muertes y forzando la salida <strong>de</strong> Ma<strong>de</strong>ro <strong>de</strong>l país.<br />
Este escapó <strong>de</strong> San Luis Potosí el 5 <strong>de</strong> octubre y se estableció en San<br />
Antonio, Texas, don<strong>de</strong> se unió a sus más cercanos colaboradores.<br />
De allí se distribuyó el Plan <strong>de</strong> San Luis en que se <strong>de</strong>claraba: A. La<br />
nulidad <strong>de</strong> las elecciones para presi<strong>de</strong>nte y vicepresi<strong>de</strong>nte, magistrados,<br />
diputados y senadores; B. Desconocimiento <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> Díaz;<br />
C. Vigencia <strong>de</strong> las leyes que no se opusieran al Plan <strong>de</strong> San Luis y<br />
restitución <strong>de</strong> las tierras <strong>de</strong>spojadas a los campesinos o su in<strong>de</strong>mnización;<br />
D. Establecimiento <strong>de</strong>l principio <strong>de</strong> no reelección como Ley<br />
Suprema <strong>de</strong> la República; E. Asunción <strong>de</strong> Ma<strong>de</strong>ro como presi<strong>de</strong>nte<br />
provisional con faculta<strong>de</strong>s para hacer la guerra al gobierno usurpador<br />
<strong>de</strong>l general Díaz; y F. Fijación <strong>de</strong>l 20 <strong>de</strong> noviembre, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> las seis <strong>de</strong><br />
la tar<strong>de</strong>, para que el pueblo se levantara en armas contra el .dictador,<br />
para <strong>de</strong>rrocarlo y eliminar a la nefasta oligarquía científica.
141 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Los levantamientos contra la dictadura proliferaron por toda la<br />
República aun antes <strong>de</strong>l 20 <strong>de</strong> noviembre. Después <strong>de</strong>l sacrificio <strong>de</strong><br />
Aquilea Serdán crecieron los movimientos encabezados por Abraham<br />
González, Pascual Orozco, José <strong>de</strong> la Luz Blanco, Francisco Villa y<br />
Luis Mora. Ma<strong>de</strong>ro regresó a México en febrero <strong>de</strong> 1911 y se instaló en<br />
Ciudad Juárez. Para el ejército fe<strong>de</strong>ral resultaba difícil enfrentarse a<br />
tantos levantamientos.<br />
Díaz dio cuentas al Congreso, en 1911, <strong>de</strong> las acciones <strong>de</strong> Ma<strong>de</strong>ro y<br />
<strong>de</strong> los revolucionarios "lamentablemente equivocados o perversamente<br />
engañados". Sin embargo, <strong>de</strong>claraba que le llamaban la atención las<br />
protestas <strong>de</strong> la opinión pública sobre asuntos <strong>de</strong> su "gestión gubernamental".<br />
En consecuencia, dio a conocer las medidas que tomaría "para<br />
correspon<strong>de</strong>r a la confianza <strong>de</strong>l país y neutralizar a los revolucionarios".<br />
Entre ellas, el nombramiento <strong>de</strong>l nuevo gabinete integrado por jóvenes:<br />
Francisco León <strong>de</strong> la Barra, Relaciones; Miguel Macedo, Gobernación;<br />
Demetrio Sodi, Justicia; Jorge Vera Español, Introducción <strong>Pública</strong>;<br />
Manuel Marroquín, Fomento; Norberto Domínguez, Comunicaciones;<br />
y, Manue) González Cossío, Guerra, que repetía, junto con José Ivés<br />
Limantour, en Hacienda y Crédito Público. Y ofreció "satisfacer las<br />
quejas fundadas en contra <strong>de</strong> algunas autorida<strong>de</strong>s".<br />
Ofreció a<strong>de</strong>más realizar cambios importantes como volver al principio<br />
<strong>de</strong> no reelección, sobre el cual no se ha manifestado porque "no<br />
había sido puesto a discusión en épocas recientes en ninguna Asamblea<br />
Legislativa" y porque tal consi<strong>de</strong>ración era "resorte <strong>de</strong> dichas Asambleas".<br />
Para satisfacer "las sanas exigencias <strong>de</strong> la opinión pública" y en<br />
vista "<strong>de</strong> los resultados poco satisfactorios" proponía "el fraccionamiento<br />
<strong>de</strong> las gran<strong>de</strong>s propieda<strong>de</strong>s rurales".<br />
Sin embargo, los ajustes llegaban <strong>de</strong>masiado tar<strong>de</strong>. En abril, los revolucionarios<br />
triunfaban en Chilapa, Puebla y México; Cuencamé, San<br />
Andrés Tuxtla, Sombrerete y Agua Prieta y en las principales poblaciones<br />
<strong>de</strong> los estados <strong>de</strong>l norte. Después en mayo, el dictador <strong>de</strong>cidió<br />
negociar con Ma<strong>de</strong>ro. Este exigió la renuncia <strong>de</strong> Díaz, quien todavía<br />
hizo un último intento por permanecer en el po<strong>de</strong>r al <strong>de</strong>clarar que se
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 141<br />
retiraría <strong>de</strong>l gobierno, "pero como conviene a una nación que se respete;<br />
como correspon<strong>de</strong> a un mandatario que podrá sin duda haber<br />
cometido errores, pero que en cambio también ha sabido <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r a su<br />
patria y servirla con lealtad".<br />
La toma <strong>de</strong> Ciudad Juárez constituyó el golpe <strong>de</strong> gracia para la dictadura.<br />
Ma<strong>de</strong>ro, en su carácter <strong>de</strong> presi<strong>de</strong>nte provisional, nombró a su<br />
gabinete: Francisco Vázquez Gómez, Relaciones; Fe<strong>de</strong>rico González<br />
Garza, Gobernación; José María Pino Suárez, Justicia; Manuel Bonilla,<br />
Comunicaciones; y, Venustiano Carranza, Guerra y Marina. El 21 <strong>de</strong><br />
mayo <strong>de</strong> 1911 se firmó en la Aduana <strong>de</strong> Ciudad Juárez el convenio que<br />
exigía la renuncia <strong>de</strong> Porfirio Díaz. Este la presentó el 25 <strong>de</strong> mayo. Ese<br />
mismo día salió <strong>de</strong> México. Su lugar fue ocupado provisionalmente por<br />
Francisco León <strong>de</strong> la Barra. Ma<strong>de</strong>ro llegó triunfante a la capital el 7 <strong>de</strong><br />
junio. México iniciaba una etapa <strong>de</strong> su historia.
LA ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN PERSONALIZADA EN LOS<br />
REGÍMENES DE LA REVOLUCIÓN<br />
1911-1928
LOS TRATADOS <strong>de</strong> Ciudad Juárez, acordados entre Ma<strong>de</strong>ro y<br />
Díaz, el 22 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1911, se convirtieron en excusa para<br />
suspen<strong>de</strong>r el cumplimiento <strong>de</strong> las <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> los revolucionarios<br />
y la reestructuración administrativa que exigía el cambio. Francisco<br />
León <strong>de</strong> la Barra mantuvo inalterable la estructura <strong>de</strong>l Porfiríato en los<br />
seis meses que duró su gobierno. El aparato administrativo, el Po<strong>de</strong>r<br />
Legislativo, el Judicial y el Ejecutivo <strong>de</strong> los estados, salvo algunas excepciones,<br />
mantenían su lealtad <strong>de</strong> la dictadura. Lo mismo sucedía con el<br />
ejército.<br />
Lo anterior explica que durante su interinato se acelerara el <strong>de</strong>sarme<br />
<strong>de</strong> los grupos revolucionarios; se fotaleciera el ejército porfírista; se<br />
abstuviera <strong>de</strong> promover reformas en la administración <strong>de</strong> la justicia; se<br />
<strong>de</strong>scuidaran las <strong>de</strong>mandas obreras; se paralizaran las reformas legislativas<br />
y se permitiera a la Secretaría <strong>de</strong> Fomento la celebración <strong>de</strong> contratos<br />
que afectaban el patrimonio nacional y favorecían a los terratenientes,<br />
para la explotación <strong>de</strong> bosques y terrenos nacionales.<br />
Esta actitud <strong>de</strong>l gobierno originó serios <strong>de</strong>scontentos populares en<br />
toda la República. Destacaron, entre ellos, invasiones <strong>de</strong> tierras en Morelos<br />
y Yucatán, asaltos a numerosas tiendas <strong>de</strong> raya, huelgas en las fábricas<br />
<strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral, Orizaba y Puebla; y signos graves <strong>de</strong> inestabilidad<br />
política en Aguascalientes, Chiapas y Sinaloa. El <strong>de</strong>scontento
154 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
inquietaba a los caudillos, que sentían frustrados sus <strong>de</strong>seos <strong>de</strong> implementar<br />
los principios <strong>de</strong> la Revolución, Zapata reclamaba, en Morelos,<br />
el reparto <strong>de</strong> tierras. Sin embargo, para el gobierno, los campesinos<br />
adoptaron una actitud insumisa y fueron calificados <strong>de</strong> bandoleros, alzados,<br />
sediciosos e incultos. Las autorida<strong>de</strong>s, por su parte, <strong>de</strong>mandaban<br />
su rendición incondicional.<br />
El envío <strong>de</strong> la tropa para combatir a Zapata, que <strong>de</strong> acuerdo con<br />
León <strong>de</strong> la Barra se había "hecho popular entre las clases incultas <strong>de</strong>l<br />
Estado por su ofrecimiento <strong>de</strong> repartición <strong>de</strong> tierras, sin tener en cuenta<br />
los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> propiedad...", agudizó las diferencias entre éste y Ma<strong>de</strong>ro.<br />
Los constantes conflictos <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong> la tolerancia <strong>de</strong>l gobierno,<br />
como lo calificaba el propio Presi<strong>de</strong>nte Interino, impacientaban a los<br />
caudillos, quienes <strong>de</strong>seaban que Ma<strong>de</strong>ro se hiciera cargo <strong>de</strong>l Ejecutivo<br />
Fe<strong>de</strong>ral. Esto provocó las renuncias <strong>de</strong> los ministros y, finalmente, la<br />
<strong>de</strong>l propio Presi<strong>de</strong>nte Interino un mes antes <strong>de</strong> lo previsto.<br />
/Ma<strong>de</strong>ro se hizo cargo <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República el 6 <strong>de</strong> noviembre<br />
<strong>de</strong> 1911. Asumió el po<strong>de</strong>r con el apoyo unánime <strong>de</strong> los partidos<br />
Radical, Popular Revolucionista, Católico y Reyista. Para lograr la<br />
unificación <strong>de</strong> los grupos y consolidar los principios revolucionarios, el<br />
primer gobierno <strong>de</strong> la Revolución <strong>de</strong>bería instrumentar el cambio "<strong>de</strong><br />
la mentalidad feudal colonial, característica <strong>de</strong>l periodo <strong>de</strong> Díaz, auna<br />
administración progresista con conciencia social que realizara las imprescindibles<br />
reformas'/, para <strong>de</strong>cirlo en palabras <strong>de</strong> Charles Cumberland.<br />
Sin embargo, primero era necesario consolidar el po<strong>de</strong>r político y<br />
fortalecer su imagen <strong>de</strong>teriorada durante el interinato. Ma<strong>de</strong>ro heredó<br />
la cuestión <strong>de</strong> Morelos y el consecuente levantamiento <strong>de</strong> Zapata que,<br />
aunque estaba casi solucionado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista militar, según<br />
sus palabras, reconocía que entrañaba un problema <strong>de</strong> carácter social,<br />
que la impaciencia <strong>de</strong> algunos <strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> ese estado han querido<br />
qué se resuelva sin preparación, sin estudios y sin justificación.<br />
Consi<strong>de</strong>raba, a<strong>de</strong>más, que los campesinos eran víctimas <strong>de</strong>l capitalismo<br />
agrario y que luchaban por reivindicaciones que fueron legítimas en<br />
parte, aunque en muchos casos seguramente no lo son. Por otro lado,
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 155<br />
habría <strong>de</strong> solucionar la rebelión <strong>de</strong> Pascual Orozco en Chihuahua, quien<br />
había tomado por pretexto que el gobierno no hubiera cumplido las<br />
promesas <strong>de</strong> la Revolución en noviembre.<br />
/El problema no era sólo <strong>de</strong> carácter político. Era necesario resolver<br />
las <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> carácter económico y social para conciliar los intereses<br />
<strong>de</strong> los diferentes grupos políticos./Los planes y programas <strong>de</strong> los caudillos<br />
exigían reivindicaciones insatisfechas. El Plan <strong>de</strong> Tacubaya <strong>de</strong>mandaba<br />
el cumplimiento <strong>de</strong>l Plan <strong>de</strong> San Luis que, ajuicio <strong>de</strong> sus suscriptores,<br />
no se había realizado. Por otra parte, el Plan <strong>de</strong> Ayala y el Pacto<br />
<strong>de</strong> la Empacadora exigían la satisfacción <strong>de</strong> las reformas económicas y<br />
sociales, especialmente en el reparto <strong>de</strong> la tierra y las reivindicaciones<br />
obreras.<br />
La imagen y el li<strong>de</strong>razgo <strong>de</strong> Ma<strong>de</strong>ro se <strong>de</strong>terioraban paulatinamente.<br />
Los ataques a su persona aumentaban <strong>de</strong> tono, Ma<strong>de</strong>ro era acusado,<br />
entre otras cosas, <strong>de</strong> burlar las promesas <strong>de</strong> la Revolución, <strong>de</strong> enviar a la<br />
cárcel a quienes le habían ayudado, <strong>de</strong> injuriar al ejército, <strong>de</strong> <strong>de</strong>clarar<br />
bandidos a los revolucionarios, <strong>de</strong> haber saqueado el dinero <strong>de</strong> la Nación,<br />
<strong>de</strong> apoyarse en el ejército <strong>de</strong> Díaz para combatir a los revolucionarios<br />
y por falta <strong>de</strong> entereza y <strong>de</strong>bilidad suma no llevar a feliz término<br />
la Revolución que gloriosamente inició con el apoyo <strong>de</strong>l pueblo, puesto<br />
que <strong>de</strong>jó en pie a la mayoría <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res gubernamentales y elementos<br />
corrompidos <strong>de</strong> la opresión <strong>de</strong>l gobierno dictatorial <strong>de</strong> Porfirio Díaz.<br />
Para ser, finalmente, acusado <strong>de</strong> inepto para realizar las promesas <strong>de</strong> ¡a<br />
Revolución <strong>de</strong> que fue autor/<br />
Pronto se unieron en protesta algunos <strong>de</strong> sus seguidores y miembros<br />
<strong>de</strong>l gabinete. En la Cámara se obstaculizaba su labor legislativa con el<br />
pretexto <strong>de</strong> que el país sufría rebeliones, anarquía, bancarrota y porque,<br />
según se <strong>de</strong>cía, el Presi<strong>de</strong>nte recibía apoyo económico <strong>de</strong> Estados<br />
Unidos. El Bloque Renovador, <strong>de</strong> la misma Cámara, integrado por ma<strong>de</strong>ristas,<br />
facilitaba la tarea <strong>de</strong> los opositores al régimen por su indisciplina.<br />
La disi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> Emiliano Zapata, Francisco Vázquez Gómez, Pas-
1S6 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
cual Orozco y las asonadas <strong>de</strong> Bernardo Reyes y Félix Díaz creaban las<br />
principales manifestaciones <strong>de</strong> inconformidad con el régimen. La prensa<br />
<strong>de</strong> oposición avivó la <strong>de</strong>sconfianza y el malestar. El gobierno <strong>de</strong> los Estados<br />
Unidos intervino en los asuntos internos <strong>de</strong>l país; los obreros y los<br />
campesinos exigían reformas inmediatas acor<strong>de</strong>s a sus <strong>de</strong>mandas. En<br />
este ambiente se fraguaba el movimiento contrarrevolucionario. Bernardo<br />
Reyes y Félix Díaz, que lo encabezaban a pesar <strong>de</strong> la generosidad <strong>de</strong>l<br />
presi<strong>de</strong>nte Ma<strong>de</strong>ro, prepararon el cambio <strong>de</strong> la Decena Trágica y el golpe<br />
<strong>de</strong> Estado <strong>de</strong> Victoriano Huerta.<br />
No obstante las condiciones adversas en su administración, Ma<strong>de</strong>ro<br />
logró realizar reformas importantes en la administración <strong>de</strong> justicia,<br />
educación, asistencia pública, reforma agraria, reforma electoral, legislación,<br />
transportes, conflictos laborales y financieros. Destaca, entre<br />
ellas, los trabajos <strong>de</strong> la Comisión <strong>Nacional</strong> Agraria, que permitieron<br />
recuperar más <strong>de</strong> veintiún millones <strong>de</strong> hectáreas <strong>de</strong> terrenos nacionales<br />
y las acciones en favor <strong>de</strong> indios yaquis y mayas, así como la reconstrucción<br />
<strong>de</strong> los ejidos <strong>de</strong> los pueblos en forma comunal e inalienable.<br />
Asimismo, <strong>de</strong>staca la creación <strong>de</strong> una Oficina <strong>de</strong> Trabajo a cargo <strong>de</strong><br />
la SecretaríiT<strong>de</strong> Fomento, que llegó a convertirse en Departamento y<br />
mediante cuya acción se lograron importantes reivindicaciones obreras<br />
como aumento <strong>de</strong> salarios, reducción <strong>de</strong> la jornada <strong>de</strong> labores a diez<br />
horas y reglas para valorar el trabajo y dar compensaciones. Para diciembre<br />
<strong>de</strong> 1912 esta oficina había resuelto setenta huelgas.<br />
Igualmente, propuso al Congreso la expedición <strong>de</strong> una ley sobre<br />
acci<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> trabajo, mejoras para obreros y otras <strong>de</strong> carácter benéfico<br />
como la ampliación <strong>de</strong> hospitales gratuitos, aumento <strong>de</strong> sueldos y concesión<br />
<strong>de</strong> jubilaciones a maestros; fundación <strong>de</strong> comedores escolares,<br />
distribución <strong>de</strong> ropa y calzado a niños necesitados y la creación <strong>de</strong><br />
escuelas especiales nocturnas y <strong>de</strong> carácter industrial en el Distrito<br />
Fe<strong>de</strong>ral/ 7<br />
~.Á la muerte <strong>de</strong> Ma<strong>de</strong>ro, la presencia <strong>de</strong> Victoriano Huerta en el po<strong>de</strong>r,<br />
aunque complació a algunos here<strong>de</strong>ros <strong>de</strong>l Porfiriato, encontró la re-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 157<br />
pulsa más enérgica <strong>de</strong>l pueblo. Los gobernadores, cautelosos, se mantuvieron<br />
en sus puestos ante el llamado <strong>de</strong> Huerta; sólo los <strong>de</strong> Coahuila y<br />
Sonora expresaron su reprobación abierta.<br />
.Huerta no tuvo momento <strong>de</strong> reposo en el ejército <strong>de</strong> la dictadura. El<br />
<strong>de</strong>scontento popular era avasallador, el terror crecía y la hoguera revolucionaria<br />
se reavivaba con los asesinatos <strong>de</strong> Gabriel Hernán<strong>de</strong>z, Abraham<br />
González, los diputados Eduardo Pastelín, Adolfo G. Gurrión, Serapio<br />
Rendón, el periodista nicaragüense Solón Arguello, Belisario Domínguez<br />
y muchos más que <strong>de</strong> alguna manera habían manifestado su <strong>de</strong>sacuerdo<br />
con los procedimientos arbitrarios <strong>de</strong> Huerta.<br />
El asesinato <strong>de</strong> Belisario Domínguez precipitó la ruptura entre la<br />
Cámara <strong>de</strong> Diputados y el usurpador. Aquellos protestaron con vehemencia<br />
y exigieron respeto para ejercer sus funciones, en tanto que éste<br />
respondía con sus aprehensiones y la disolución <strong>de</strong> la Cámara.<br />
La lucha armada contra el gobierno <strong>de</strong> Huerta se extendió a todo el<br />
territorio, los caudillos, a excepción <strong>de</strong> Orozco, continuaron la lucha<br />
revolucionaria. En el norte Venustiano Carranza, Francisco Villa, Alvaro<br />
Obregón, Plutarco Elias Calles, Lucio Blanco, Pablo González y<br />
Francisco Murguía, en Michoacán, Gertrudis Sánchez, Joaquín Amaro<br />
y Juan Espinoza; en San Luis Potosí, Alberto Carrera y los hermanos<br />
Cedillo y en el sur las fuerzas <strong>de</strong> Emiliano Zapata.<br />
El Plan <strong>de</strong> Guadalupe y las adiciones al Plan <strong>de</strong> Ayala recogían y<br />
reflejaban la naturaleza <strong>de</strong>l movimiento.<br />
Para sobrevivir y dar visos <strong>de</strong> legalidad a su mandato, Huerta promulgó<br />
una ley que convocaba a elecciones extraordinarias <strong>de</strong> presi<strong>de</strong>nte y<br />
vicepresi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República y otra que <strong>de</strong>bería regular su mecanismo.<br />
Ambas le daban tiempo para afianzarse en el po<strong>de</strong>r e integrar un gabinete<br />
y un Congreso incondicionales que le permitieran consolidar su<br />
dictadura.<br />
Para calmar el clamor popular introdujo en su programa <strong>de</strong> gobierno
ISt ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
><br />
objetivos revolucionarios que pretendían reivindicaciones obreras y<br />
campesinas. De acuerdo a ellas, reestructuró la administración para<br />
dar cabida a una Secretaría <strong>de</strong> Agricultura y Colonización, por una parte,<br />
y a la Secretaría <strong>de</strong> Industria y Comercio por la otra.<br />
Con estas medidas, Huerta intentaba mediatizar el movimiento revolucionario,<br />
pues atacaba <strong>de</strong> manera especial —como él lo explicábalos<br />
problemas fundamentales <strong>de</strong> los campesinos y <strong>de</strong> los obreros. Para<br />
respon<strong>de</strong>r a quienes reprobaban la acción <strong>de</strong> su gobierno, ejercitaba las<br />
represiones militares y expidió una Ley <strong>de</strong> Amnistía con la pretensión<br />
<strong>de</strong> lograr la unidad nacional/tiste fervor revolucionario no convenció,<br />
ni a las masas populares que no olvidaban el crimen <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1913<br />
y que se agrupaban alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> los caudillos revolucionarios, ni a aquellos<br />
here<strong>de</strong>ros <strong>de</strong>l Porfiriato <strong>de</strong> quienes recibió el apoyo inicial, y que<br />
pronto vieron en él al hombre que no vacilaría en traicionarlos.<br />
Detrás <strong>de</strong> estos subterfugioypredominaba el <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>n en su gobierno.<br />
En diecisiete meses todos los estados <strong>de</strong> la República cambiaron dos y<br />
tres veces <strong>de</strong> gobernador, el ministro <strong>de</strong> Relaciones fue cambiado cinco<br />
veces, el <strong>de</strong> Gobernación cuatro, el <strong>de</strong> Justicia tres, el <strong>de</strong> Instrucción<br />
<strong>Pública</strong> cuatro, el <strong>de</strong> Fomento cinco, el <strong>de</strong> Agricultura dos, el <strong>de</strong> Comunicaciones<br />
tres, el <strong>de</strong> Hacienda tres y el <strong>de</strong> Guerra dos; y para reforzar la<br />
base <strong>de</strong> su régimen militar reclutaba soldados mediante la leva en las<br />
calles y centros <strong>de</strong> reunión popular.<br />
La <strong>de</strong>sorganización financiera era también evi<strong>de</strong>nte. La concentración<br />
<strong>de</strong> onerosos empréstitos extranjeros, <strong>de</strong> préstamos forzozos, <strong>de</strong> gravámenes<br />
fiscales arbitrarios y la inmoralidad administrativa <strong>de</strong>l régimen<br />
mostraban el verda<strong>de</strong>ro rostro usurpador.<br />
y£1 éxito <strong>de</strong>l movimiento constitucionalista obligó a Huerta a <strong>de</strong>jar<br />
el po<strong>de</strong>r y huir <strong>de</strong> México, encargando la administración a Francisco S.<br />
Carvajal, quien a su vez, la entregó el 12 <strong>de</strong> agosto.<br />
Venustiano Carranza, como gobernador <strong>de</strong> Coahuila, había logrado<br />
que el Congreso Local <strong>de</strong>sconociera a Huerta y, exhortando a los <strong>de</strong>más
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 159<br />
gobernadores a que hicieran lo mismo, proclamó el Plan <strong>de</strong> Guadalupe<br />
que lo convirtió en Primer Jefe <strong>de</strong>l Ejército Constitucionalista, hasta en<br />
tanto pudiera tomar la ciudad <strong>de</strong> México,ypara que él, o quien lo sucediera<br />
en el mando, asumiera el Ejecutivo y convocara a elecciones.<br />
Des<strong>de</strong> luego, esta proclama no sólo <strong>de</strong>sconocía a Huerta como Presi<strong>de</strong>nte<br />
sino también a los po<strong>de</strong>res Legislativo y Judicial, así como a los<br />
gobernadores <strong>de</strong> los estados que reconocieran su administración.<br />
•<br />
Con su capacidad conciliadora se sobrepuso a las líneas <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>rivadas<br />
<strong>de</strong> la usurpación, representada en cierta medida por Pedro Lascurain,<br />
Victoriano Huerta y Francisco S. Carvajal, y a la convencionista <strong>de</strong><br />
Eulalio Gutiérrez, Roque González Garza y Lagos Cházaro. A<strong>de</strong>más,<br />
propició la incorporación al movimiento constitucionalista <strong>de</strong> los gran<strong>de</strong>s<br />
caudillos como Zapata, Villa y Obregón, Carranza era, sin lugar a<br />
dudas, el eje <strong>de</strong> la Revolución y, con ello, daba legitimidad al po<strong>de</strong>r <strong>de</strong><br />
los revolucionarios, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el rompimiento <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n constitucional por<br />
la prisión y muerte <strong>de</strong> Ma<strong>de</strong>ro y Pino Suárez.<br />
La legitimidad <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> los siete personajes, que por diversas<br />
razones ocuparon la presi<strong>de</strong>ncia entre marzo <strong>de</strong> 1913 y mayo <strong>de</strong> 1917,<br />
podría cuestionarse <strong>de</strong>s<strong>de</strong> un punto <strong>de</strong> vista estrictamente formal. Sin<br />
embargo reflejan, en cierto sentido, las frustraciones y aspiraciones <strong>de</strong><br />
los diversos grupos revolucionarios.<br />
,-"• Carranza <strong>de</strong>cidió establecerse a fines <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1913 en la ciudad<br />
<strong>de</strong> México e inició una efectiva gestión administrativayno obstante los<br />
traslados <strong>de</strong> la se<strong>de</strong> <strong>de</strong>l Ejecutivo que tuvo que realizar y sus diferencias<br />
con los convencionistas, con los caudillos y con los Estados Unidos. Al<br />
asumir la primera jefatura <strong>de</strong>l Ejército Constitucionalista, formó su gabinete<br />
con las mismas <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias que habían funcionado en la administración<br />
ma<strong>de</strong>rista, <strong>de</strong>sconociendo los cambios realizados por Huerta.<br />
/La administración carecía <strong>de</strong> titular en algunas Secretarías, como la<br />
<strong>de</strong> Justicia y la <strong>de</strong> Instrucción <strong>Pública</strong> y <strong>de</strong> Bellas Artes. Los asuntos<br />
encomendados a la Secretaría <strong>de</strong> Fomento se atendían por la <strong>de</strong> Comunicaciones<br />
y Obras <strong>Pública</strong>s. Sin embargo consi<strong>de</strong>ró que, dadas las con-
160 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
diciones extraordinarias <strong>de</strong> su administración, era fundamental apoyarse<br />
en las Secretarías <strong>de</strong> Guerra, Gobernación y Hacienda para organizar<br />
al ejército y administrar el territorio que paso a paso se le quitaba a la<br />
usurpación. Reorganizó <strong>de</strong> inmediato la Secretaría <strong>de</strong> Fomento para<br />
dar or<strong>de</strong>n a más <strong>de</strong> treinta <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y creó la Oficialía Mayor con<br />
el objeto <strong>de</strong> acometer los programas <strong>de</strong> gobierno que dieran respuesta a<br />
las <strong>de</strong>mandas revolucionarias. Esta Secretaría <strong>de</strong>claró nulo todo lo llevado<br />
a cabo por la administración huertista en el periodo comprendido<br />
entre el 19 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1913 y 28 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1914.<br />
Plan <strong>de</strong> Guadalupe carecía <strong>de</strong> un programa agrario <strong>de</strong>finido,<br />
Carranza consi<strong>de</strong>raba que tal programa <strong>de</strong>bería <strong>de</strong>finirse una vez instaurado<br />
el or<strong>de</strong>n constitucional^ Sin embargo, las presiones <strong>de</strong> los zapatistas<br />
y <strong>de</strong> los villistas, que continuaban planteando la necesidad <strong>de</strong> una<br />
reforma agraria, le obligaron a adicionar dicho Plan el 12 <strong>de</strong> diciembre<br />
<strong>de</strong> 1914, con el objeto <strong>de</strong> incorporarle esquemas para dotar y restituir<br />
tierras a los pueblos, para fortalecer la pequeña propiedad y realizar<br />
acciones que permitieran la expropiación <strong>de</strong> tierras, su repartición y la<br />
fundación <strong>de</strong> pueblos. Con estas medidas, Carranza satisfacía las exigencias<br />
<strong>de</strong> los campesinos que, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el Porfiriato, luchaban por una reforma<br />
agraria.<br />
adiciones <strong>de</strong>l Plan <strong>de</strong> Guadalupe se vieron fortalecidas con la<br />
.expedición <strong>de</strong> la Ley Agraria el 6 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1915. En esta Ley se<br />
establecía la necesidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>volver a los pueblos los terrenos <strong>de</strong> que<br />
habían sido <strong>de</strong>spojados, como un acto <strong>de</strong> elemental justicia y como la<br />
única forma efectiva <strong>de</strong> asegurar la paz y <strong>de</strong> promover el bienestar <strong>de</strong><br />
las clases pobres,4Para ello, <strong>de</strong>claró nulas todas las enajenaciones <strong>de</strong> tierras,<br />
aguas y montes pertenecientes a pueblos, rancherías, congregaciones<br />
o comunida<strong>de</strong>s que se hubieran realizado en contravención a la Ley<br />
<strong>de</strong>l 25 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1856, así como las diligencias <strong>de</strong> apeo o <strong>de</strong>slin<strong>de</strong> que<br />
hubiesen invadido y ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes pertenecientes<br />
a dichos grupos sociales. Se <strong>de</strong>terminó también la necesidad<br />
<strong>de</strong> dotar a los pueblos que carecían <strong>de</strong> ejidos con terrenos suficientes<br />
conforme a sus necesida<strong>de</strong>s, mediante expropiación <strong>de</strong> los terrenos colindantes<br />
indispensables para ello. La misma Ley creó la Comisión Na-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA KN ¡A HISTORIA DE MÉXICO 181<br />
vcional Agraria, las Comisiones Locales y los Comités Particulares para<br />
su aplicación. A<strong>de</strong>mas, fijó el procedimiento para la restitución o dotación,<br />
así como los recursos que podrían interponer los afectados por<br />
su aplicación.<br />
La balanza <strong>de</strong> la lucha revolucionaria se inclinó <strong>de</strong>finitivamente a<br />
favor <strong>de</strong>l movimiento constítueionalista con la aceptación <strong>de</strong> la Ley<br />
Agraria <strong>de</strong> 1915. Esto permitió la reorganización <strong>de</strong> la Dirección General<br />
<strong>de</strong> Agricultura y las Estaciones Agrícolas Experimentales en San<br />
Luis Potosí, Oaxaca y Villahcrmosa y la creación <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong><br />
Irrigación. Con estas <strong>de</strong>cisiones, el movimiento constitucionalista quitaba<br />
ban<strong>de</strong>ras a los zapatistas y villistas y atacaba los principales problemas<br />
que ocasionaron el movimiento reivindicador <strong>de</strong> 1910; porque,<br />
como lo diría el mismo Venustiano Carranza en un informe al iniciar<br />
las sesiones extraordinarias <strong>de</strong>l Congreso, en octubre <strong>de</strong> 1915, dichas<br />
medidas sintetizan el anhelo <strong>de</strong>l pueblo mexicano por el mejoramiento<br />
social mediante la posesión <strong>de</strong> la tierra.<br />
reivindicaciones obreras tampoco estaban previstas en el Plan <strong>de</strong><br />
Guadalupe y, por ello, Carranza hubo <strong>de</strong> incorporarlas en las adiciones a<br />
dicho PlarySus aspiraciones conciliatorias y <strong>de</strong> integración, así como la<br />
labor que en ese sentido realizó Alvaro Obregón, le impulsaron a reabrir<br />
la Casa <strong>de</strong>l Obrero Mundial que, creada en 1912, había sido clausurada<br />
por el régimen huertista.<br />
Los dirigentes <strong>de</strong> la Casa <strong>de</strong>l Obrero Mundial acordaron, a mediados<br />
<strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1915, lanzarse a la Revolución en favor <strong>de</strong> los constitucionalistas,<br />
organizándose en los Batallones Rojos. Ksta <strong>de</strong>cisión fue<br />
bien recibida tanto por Obregón como por Carranza, quienes se comprometieron<br />
a expedir una legislación obrera y a solucionar favorablemente<br />
los conflictos <strong>de</strong> los trabajadores.<br />
Los Batallones Rojos combatieron a villistas y zapatistas en Ébano,<br />
Celaya, Vcracruz y Guadalajara y, en 1915, constituían la organización<br />
obrera más fuerte <strong>de</strong>l país. Sin embargo, las huelgas <strong>de</strong> 1916, apoyadas
162 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
por la Casa <strong>de</strong>l Obrero Mundial, provocaron su distanciamiento con<br />
Carranza.<br />
La transformación <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Trabajo en Dirección General,<br />
un poco antes <strong>de</strong> la expedición <strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong> 1917, y los<br />
estudios que sobre legislación <strong>de</strong> trabajo or<strong>de</strong>nó Carranza para hacerla<br />
acor<strong>de</strong> a los postulados sociales que la Carta <strong>de</strong> Querctaro contenía,<br />
no reflejan fielmente la actitud <strong>de</strong> Carranza hacia los trabajadores.<br />
En el área <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Fomento, Carranza fortaleció las activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> la Dirección <strong>de</strong> Minas y Petróleo y <strong>de</strong>claró nulos novecientos<br />
treinta títulos <strong>de</strong> concesión minera expedidos por la administración <strong>de</strong><br />
Huerta. A<strong>de</strong>más, reorganizó el Departamento <strong>de</strong> Petróleo, que estaba<br />
abandonado a pesar <strong>de</strong> la enorme riqueza <strong>de</strong> los yacimientos <strong>de</strong>scubiertos<br />
y que se <strong>de</strong>dicaba a tramitar los contratos ruinosos que todavía<br />
pesan sobre la nación. En este Departamento también nulificó todos los<br />
contratos, concesiones, tramitados durante la usurpación en los cuales<br />
se encontró absoluta carencia <strong>de</strong> probidad y moralidad. Asimismo, creó<br />
la inspección <strong>de</strong>l petróleo en Campeche, Tuxpan y Minatitlán; elaboró<br />
el reglamento respectivo e instituyó la Comisión Técnica <strong>de</strong>l Petróleo,<br />
con el objeto <strong>de</strong> asimilar los avances tecnológicos sobre la materia e<br />
incorporarlos al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> esta industria, así como difundir sus investigaciones<br />
en el Boletín <strong>de</strong>l Petróleo.<br />
Kn el área <strong>de</strong> Instrucción <strong>Pública</strong> se concedieron nuevas jubilaciones<br />
a maestros, se creó la Dirección General <strong>de</strong> las Bellas Artes y adscritas a<br />
ella la Escuela <strong>de</strong> Bibliotecarios y Archiveros, el Departamento Editorial<br />
<strong>de</strong> Bellas Artes, el Museo <strong>de</strong> Arte Colonial y la Inspección <strong>de</strong> Monumentos<br />
Artísticos; se transformó la Biblioteca <strong>Nacional</strong>; se creó la<br />
Escuela <strong>Nacional</strong> Veterinaria. La <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Química y la Superior <strong>de</strong><br />
Comercio se seccionaron <strong>de</strong> la Dirección <strong>de</strong> la Enseñanza Técnica para<br />
transformarse en faculta<strong>de</strong>s y formar parte <strong>de</strong> la Universidad.<br />
/La división <strong>de</strong>l movimiento revolucionario provocó el agravamiento<br />
<strong>de</strong> la situación económica, porque cada uno <strong>de</strong> los grupos emitió sus<br />
billetes./Las monedas metálicas <strong>de</strong>saparecieron y esto afectó al comer-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 163<br />
cío interno, ya que las diferentes facciones obligaron a la circulación<br />
forzosa <strong>de</strong> sus billetes.<br />
Carranza, como Jefe <strong>de</strong>l Ejército Constitucionalista, emitió seiscientos<br />
cincuenta millones <strong>de</strong> pesos y la situación se agudizó al imponerse la<br />
circulación <strong>de</strong> su moneda en la ciudad <strong>de</strong> México, los bancos y comercios<br />
cerraron en protesta. Para agosto <strong>de</strong> 1914 la crisis cambiaría, era<br />
evi<strong>de</strong>nte. Para resolver esta situación Carranza creó la Comisión Monetaria<br />
y el Fondo Regulador <strong>de</strong> la Moneda Fiduciaria y <strong>de</strong>cretó una emisión<br />
<strong>de</strong> quinientos millones <strong>de</strong> pesos los cuales serían canjeados por los<br />
seiscientos cincuenta millones ya emitidos.<br />
La situación monetaria se restableció el lo. <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1916,<br />
cuando se fijó la base <strong>de</strong> oro y plata. Pero fue insuficiente por la baja <strong>de</strong><br />
la producción minera y la salida <strong>de</strong> ciento treinta millones <strong>de</strong> pesos en<br />
moneda metálica; el gobierno dispuso <strong>de</strong> las reservas, veinte millones <strong>de</strong><br />
pesos <strong>de</strong>l Banco <strong>Nacional</strong> y <strong>de</strong> Londres y México.<br />
La Comisión Monetaria trató <strong>de</strong> <strong>de</strong>finir la situación bancaria mediante<br />
un nuevo impuesto a las instituciones <strong>de</strong> crédito, la <strong>de</strong>rogación, en<br />
septiembre <strong>de</strong> 1916, <strong>de</strong> las concesiones a los bancos <strong>de</strong> emisión y la<br />
exigencia <strong>de</strong>l aumento <strong>de</strong> sus reservas metálicas. Finalmente, como los<br />
bancos no cumplieron, fueron incautados el 30 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1916<br />
hasta 1921.<br />
El Comercio Exterior tuvo un saldo favorable <strong>de</strong> doscientos setenta y<br />
dos millones <strong>de</strong> pesos entre 1914 y 1915 y <strong>de</strong> cuatrocientos dos millones<br />
en 1916. El petróleo constituyó el primer renglón <strong>de</strong> las exportaciones,<br />
ya que la Guerra Mundial trajo consigo una mayor <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> este<br />
producto.<br />
- Las dificulta<strong>de</strong>s entre Carranza, Villa y Zapata se habían agudizado<br />
por los distintos enfoques que daban al movimiento. Carranza convocó<br />
el 4 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1914, para cumplir el Pacto <strong>de</strong> Torreón, a una<br />
junta <strong>de</strong> generales que se celebraría en la ciudad <strong>de</strong> México el lo. <strong>de</strong> oc-
164 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
tubre, pero las dificulta<strong>de</strong>s surgidas con Villa y otros generales hicieron<br />
que la junta se postergara diez días y cambiara <strong>de</strong> se<strong>de</strong> a Aguascalicntes.<br />
El objetivo <strong>de</strong> Carranza y el resultado <strong>de</strong> la Convención fueron muy<br />
distintos. La asamblea se erigió soberana y en Po<strong>de</strong>r Legislativo, lo que<br />
impugnó el jefe <strong>de</strong>l Ejecutivo, dando lugar a que la Convención lo <strong>de</strong>sconociera<br />
como encargado <strong>de</strong>l mismo y nombrara en su lugar a Eulalio<br />
GutiérrezyCarranza consi<strong>de</strong>raba que los participantes, en su mayoría<br />
jefes <strong>de</strong> la División <strong>de</strong>l Norte, concurrieron a la asamblea "sorprendidos<br />
y engañados". A<strong>de</strong>más, a juicio <strong>de</strong>l mandatario, los convencionistas, al<br />
igual que Huerta, habían usurpado el po<strong>de</strong>r. El primero usurpó el Po<strong>de</strong>r<br />
Ejecutivo y los segundos el Legislativo.<br />
/Eulalio Gutiérrez, durante su breve permanencia en el po<strong>de</strong>r, pretendió<br />
modificar la estructura administrativa al crear la Secretaría <strong>de</strong> Agricultura<br />
y Colonización y agregó a la <strong>de</strong> Fomento las áreas <strong>de</strong> Industria y<br />
Comercio./<br />
Por distanciamicnto con Villa, Eulalio Gutiérrez <strong>de</strong>jó su lugar a<br />
Roque González Garza, quien por la pugna entre las facciones que lo<br />
sostenían y los constitución alistas, se vio obligado a trasladar la se<strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> su gobierno a Cuernavaca, hasta marzo <strong>de</strong> 1915, en que pudo regresar<br />
a la ciudad <strong>de</strong> México. En lo administrativo, González Garza ejercía<br />
faculta<strong>de</strong>s extraordinarias- en el ramo <strong>de</strong> Hacienda, creó un Departamento<br />
<strong>de</strong> Quejas a fin <strong>de</strong> moralizar la administración <strong>de</strong> justicia* y también<br />
expidió un <strong>de</strong>creto que establecía los casos <strong>de</strong> sustitución o <strong>de</strong>stitución,<br />
así como la responsabilidad <strong>de</strong> los miembros <strong>de</strong>l gabinete. El 10<br />
<strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1915 fue cesado por la Convención y en su lugar fue nombrado/Francisco<br />
Tagos Cházaro, quien por las presiones que ya ejercían<br />
los constitucionalistas, se trasladó a Toluca una vez que Carranza tomó<br />
la ciudad <strong>de</strong> México en agosto <strong>de</strong> 1914.<br />
En 1916 fue ocupada la -capital <strong>de</strong>l estado <strong>de</strong> México y Lagos Cházaro<br />
peregrinó hasta que el 26 <strong>de</strong> noviembre, en Zacatecas, se <strong>de</strong>sintegró<br />
el gobierno <strong>de</strong> la Convención. Para entonces, Venustiano Carranza ya<br />
había logrado unificar las posiciones <strong>de</strong> los caudillos y <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> dis-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 185<br />
poner la modifícación al Decreto <strong>de</strong>l 12 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1914, relativo<br />
a la formación <strong>de</strong>l Congreso Constituyente, convocó a elecciones el 22<br />
<strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1916 para su integración, al tiempo que publicaba la<br />
Ley Electoral.<br />
El lo. <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1916, en la ciudad <strong>de</strong> Querétaro, se iniciaron<br />
las sesione? <strong>de</strong> un Congreso Constituyente impregnado <strong>de</strong> una acendrado<br />
espíritu <strong>de</strong> reivindicación social, imbuido <strong>de</strong> los anhelos obreros<br />
y campesinos que habían sido reprimidos por tanto tiempo durante el<br />
Porfiriato y que no obstante los empeños <strong>de</strong> los caudillos <strong>de</strong> la Revolución,<br />
permanecían insatisfechos.<br />
La insistencia <strong>de</strong> los constitucionalistas en la autonomía local "permitió<br />
—<strong>de</strong> acuerdo con Arnaldo Córdova— que la política regional dominara<br />
el resultado <strong>de</strong> las elecciones para diputados al constituyente".<br />
Como consecuencia <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocratización <strong>de</strong>l procedimiento para la<br />
elección, los integrantes <strong>de</strong>l Congreso eran en su mayoría dirigentes<br />
locales agrarístas o revolucionarios, muchos <strong>de</strong> ellos jóvenes <strong>de</strong> impulso<br />
vigoroso cuyas i<strong>de</strong>as se amalgamaron con las <strong>de</strong> los carrancistas, miembros<br />
antiguos <strong>de</strong>l grupo renovador <strong>de</strong> la XXVI Legislatura quienes, con<br />
su lí<strong>de</strong>r, pugnaban por proporcionar estabilidad política al país.<br />
Carranza presentó su proyecto constitucional <strong>de</strong> reformas a la Carta<br />
Básica <strong>de</strong> 1857, ante este Congreso, al tiempo que manifestaba su satisfacción<br />
por cumplir la más importante <strong>de</strong> sus promesas en favor <strong>de</strong>l<br />
pueblo mexicano; porque en el proyecto, <strong>de</strong>cía, "están contenidas todas<br />
las reformas políticas que la experiencia <strong>de</strong> varios años, y una observación<br />
atenta y <strong>de</strong>tenida, me han sugerido como indispensables para<br />
cimentar, sobre las bases sólidas, las instituciones, al amparo <strong>de</strong> las que<br />
<strong>de</strong>be y pue<strong>de</strong> la nación elaborar últimamente por su prosperidad, encauzando<br />
su marcha hacia el progreso por la senda <strong>de</strong> la libertad y <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>recho".<br />
La mediatización <strong>de</strong> las reformas sociales, <strong>de</strong>fendida por Carranza,<br />
propició su propio <strong>de</strong>sbordamiento, pues participó el espíritu <strong>de</strong> la<br />
mayoría <strong>de</strong>l Constituyente, <strong>de</strong> suyo proclive a no supeditar las reformas
166 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
sociales a las políticas y dio origen al documento constitutivo nacional<br />
<strong>de</strong> contenido social más acabado <strong>de</strong> su tiempo.<br />
Si la Constitución <strong>de</strong> 1857 había consagrado la libertad como postulado<br />
fundamental, la que emanó <strong>de</strong>l Constituyente <strong>de</strong> 1917 la reafirma*;/<br />
y la conjuga con la convivencia social, con una clara visión <strong>de</strong>l contexto<br />
<strong>de</strong> su tiempo, sobre todo, con la i<strong>de</strong>a in<strong>de</strong>clinable <strong>de</strong> constituir los principios<br />
<strong>de</strong> la Revolución <strong>de</strong> 1910, que se había gestado por la <strong>de</strong>sigualdad<br />
social y que se había señalado como objetivo fundamental la reivindicación<br />
<strong>de</strong> todos aquellos que no obstante ser libres por <strong>de</strong>claración<br />
constitucional, eran siervos por necesidad. Los anhelos insatisfechos, las<br />
luchas y los logros <strong>de</strong> los proletarios <strong>de</strong>l campo y la ciudad, dieron contenido<br />
y esencia a la Constitución que se ha calificado como la primera<br />
, que dio cabida a las garantías sociales al lado <strong>de</strong> las individuales que<br />
reafirmó.<br />
En lo político, la Carta <strong>de</strong> 1917 ratifica la estructura <strong>de</strong>l Estado Mexicano<br />
como República representativa y fe<strong>de</strong>ral cuyo po<strong>de</strong>r dimana <strong>de</strong>l<br />
pueblo, en el que resi<strong>de</strong> la Soberanía que ejerce a través <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res<br />
<strong>de</strong> la Unión y que se componen en estados libres y soberanos.<br />
Los po<strong>de</strong>res son: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. El primero<br />
' se <strong>de</strong>posita en el Congreso <strong>de</strong> la Unión compuesto por las Cámaras <strong>de</strong><br />
Diputados y Senadores. Esta es una innovación respecto a la <strong>de</strong> 1857<br />
pues el Congreso no es la Asamblea <strong>de</strong> Diputados, sino que éstos se integran<br />
en una cámara que forma, con la <strong>de</strong> Senadores, un sistema bicameral<br />
aunque no parlamentario, que México asumió <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1874.<br />
La organización política, en cuanto al Ejecutivo, obe<strong>de</strong>ce al sistema<br />
presi<strong>de</strong>ncialista que proponía Carranza en su proyecto, mismo que fue<br />
aceptado en términos generales, aunque adicionado en algunos aspectos<br />
importantes. Se aprobó la supresión <strong>de</strong> la vicepresi<strong>de</strong>ncia, para fortalecer<br />
la figura <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte; se consolidó la No Reelección como principio<br />
consagrado por la Revolución, no obstante las objeciones <strong>de</strong> los<br />
mo<strong>de</strong>rados que veían en él un germen anti<strong>de</strong>mocrático en cuanto limitaba<br />
al pueblo en sus <strong>de</strong>cisiones. Se estableció un acabado sistema para
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MRXICO 167<br />
suplir al Presi<strong>de</strong>nte en sus ausencias temporales y <strong>de</strong>finitivas y se<br />
admitió la votación directa para elegirlo.<br />
El Congreso Constituyente en 1917 se había reunido para conocer las<br />
reformas que <strong>de</strong>berían hacerse a la Constitución <strong>de</strong> 1857, <strong>de</strong> acuerdo a<br />
las i<strong>de</strong>as que al respecto concebía el movimiento constitucionalista<br />
encabezado por Carranza y <strong>de</strong> que el mismo Congreso catalogó a la<br />
Constitución <strong>de</strong> 1917 como reformadora <strong>de</strong> la <strong>de</strong> 1857. Las trascen<strong>de</strong>ntales<br />
noveda<strong>de</strong>s que se introdujeron en las materias obreras, agraria y<br />
educativa bastan para catalogar a la Carta <strong>de</strong> Querétaro como una<br />
auténtica nueva Constitución, que cobró tal carácter en el ánimo <strong>de</strong> los<br />
mexicanos. De aquí la trascen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> los artículos 3o., 27, 123 y<br />
130 que fueron el producto <strong>de</strong> enconados <strong>de</strong>bates y que a la postre<br />
quedarían como el más fechaciente testimonio <strong>de</strong> las luchas revolucionarias,<br />
que se habían ganado su inclusión en una carta suprema contra<br />
la tradición constitucionalista <strong>de</strong> su tiempo, porque las masas populares,<br />
representadas en el Congreso, se negaron a que dichos principios<br />
quedaran relegados a leyes ordinarias.<br />
Muchos <strong>de</strong> los constituyentes <strong>de</strong> Querétaro eran revolucionarios que<br />
conocían la historia <strong>de</strong> México y el papel opresivo que, en ocasiones,<br />
había <strong>de</strong>sempeñado la clerecía, especialmente por el apoyo brindado a<br />
Huerta y, en otras épocas, al conservadurismo, listo explica que el constituyente<br />
imprimiera a la educación un aspecto laico y nacionalista. En<br />
el fondo, esta medida es congruente con el afán <strong>de</strong> no permitir la acción<br />
<strong>de</strong> grupos que pudieran socavar la fortaleza <strong>de</strong>l Estado y su <strong>de</strong>ber <strong>de</strong><br />
proporcionar a sus nacionales educación, gratuita. Así, al principio <strong>de</strong><br />
libertad que la Carta <strong>de</strong> 1857 imprimió a la educación, se agregan la<br />
gratuidad y laicicidad como sus principios rectores.<br />
El artículo 130 es el complemento necesario al 3o., en cuanto que<br />
en él se garantiza la libertad <strong>de</strong> cultos y se establecen las reglas a que<br />
<strong>de</strong>ben sujetarse las prácticas <strong>de</strong> las religiones, pero una libertad que no<br />
<strong>de</strong>be interferir en el or<strong>de</strong>n no religioso, para la formación educativa <strong>de</strong><br />
los mexicanos. En este or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> i<strong>de</strong>as la educación es nacionalista.
16S ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
El liberalismo <strong>de</strong>l siglo xix había impreso su característica especial<br />
en la Constitución <strong>de</strong> 1857. Esta regulaba el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> propiedad en<br />
su artículo 27 como un <strong>de</strong>recho natural y lo garantizaba contra la<br />
acción arbitraria <strong>de</strong>l Estado. Los constituyentes manifestaron su <strong>de</strong>sconcierto<br />
al observar que el proyecto <strong>de</strong> Carranza no comprendía los<br />
aspectos sociales que el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> propiedad significaba en este siglo,<br />
sobre todo en México <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l movimiento revolucionario. Entendían<br />
que las. ansias populares sobre la posesión <strong>de</strong> la tierra quedaban<br />
insatisfechas <strong>de</strong> no aceptar que la propiedad era un <strong>de</strong>recho eminentemente<br />
social. Por estas razones el artículo 27 fue reestructurado hasta<br />
convertirlo en la disposición que, junto con el 123, es la más trasce<strong>de</strong>ntal<br />
<strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong> 1917.<br />
Las largas <strong>de</strong>liberaciones sobre esta materia imprimieron a la propiedad<br />
y posesión <strong>de</strong> la tierra aspectos económico-sociales tan importantes<br />
que, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> dar respuesta a los problemas más apremiantes <strong>de</strong> la población,<br />
aseguraban la soberanía nacional sobre su territorio, pues se<br />
atribuye a la nación la propiedad originaria <strong>de</strong> las tierras y aguas y se<br />
otorga el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> imponer a la propiedad privada las medidas que<br />
dicte el interés público.<br />
Se confirma el principio <strong>de</strong> garantía <strong>de</strong> la propiedad para casos <strong>de</strong><br />
expropiación; se otorga a la nación el dominio directo <strong>de</strong> los recursos<br />
<strong>de</strong>l subsuelo; se provee a la dotación <strong>de</strong> tierras y al fraccionamiento <strong>de</strong><br />
latifundios; se ratifica la imposibilidad <strong>de</strong> que asociaciones religiosas<br />
adquieran, posean o administren bienes raíces y se eleva a rango constitucional<br />
la ley <strong>de</strong>l 6 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1915.<br />
Asimismo, se expidió un artículo especial en materia <strong>de</strong> trabajo que<br />
consignara los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> los trabajadores, para fortalecer las iniciativas<br />
presentadas que no resolvían en esencia estos problemas. El proyecto<br />
así elaborado se aprobó por unanimidad <strong>de</strong> eiento sesenta y tres<br />
diputados, el 23 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1917 y se convirtió en el artículo 123<br />
constitucional.<br />
Este artículo, que recoge, las <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> la clase obrera, regula la
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MKXICO 169<br />
duración <strong>de</strong> la jornada <strong>de</strong> trabajo en todas sus modalida<strong>de</strong>s, día <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>scanso semanal obligatorio, trabajo <strong>de</strong> mujeres y menores, salario<br />
mínimo, establece prestaciones en favor <strong>de</strong> los obreros como casa habitación,<br />
centros recreativos, seguro y previsión social, libertad <strong>de</strong> asociación,<br />
<strong>de</strong>recho <strong>de</strong> huelga y paro, justicia laboral, contratación colectiva,<br />
reparto <strong>de</strong> utilida<strong>de</strong>s y otras. Mediante estas disposiciones se garantiza<br />
el <strong>de</strong>recho y la dignidad <strong>de</strong>l trabajo, se armonizan los factores <strong>de</strong> la<br />
producción y se vuelven irrenunciables los <strong>de</strong>rechos obreros.<br />
El 31 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1917 concluía sus labores el Congreso Constituyente<br />
<strong>de</strong> Querétaro. "Su reunión fue el crisol en el que se fundieron y<br />
<strong>de</strong>puraron las inquietu<strong>de</strong>s políticas <strong>de</strong> las clases <strong>de</strong>svalidas", para dar<br />
origen a una Constitución que estableciera las bases <strong>de</strong> un Kstado fuerte<br />
y con amplias faculta<strong>de</strong>s para intervenir en las cuestiones económicas,<br />
<strong>de</strong> propiedad, <strong>de</strong> trabajo, <strong>de</strong> educación, con objeto <strong>de</strong> realizar el bienestar<br />
y la justicia social.<br />
Esta transformación i<strong>de</strong>ológica y política exigía la consecuente reorganización<br />
<strong>de</strong>l aparato administrativo. Esta se realizó a partir <strong>de</strong>l 14 <strong>de</strong><br />
abril, antes <strong>de</strong> que Carranza asumiera el cargo <strong>de</strong> Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República,<br />
mediante la expedición <strong>de</strong> una nueva Ley <strong>de</strong> Secretarías <strong>de</strong> Estado<br />
que, en lo fundamental, hacía <strong>de</strong>saparecer las Secretarías <strong>de</strong> Gobernación,<br />
Justicia y la <strong>de</strong> Instrucción <strong>Pública</strong> y Bellas Artes. La primera dio lugar<br />
a la Secretaría <strong>de</strong> Kstado, la segunda se transformó en el Departamento<br />
Judicial <strong>de</strong> la Nación, mediante la transferencia al Po<strong>de</strong>r Judicial <strong>de</strong><br />
los tribunales <strong>de</strong> circuito y juzgados <strong>de</strong> distrito; y a los ayuntamientos,<br />
los juzgados menores y <strong>de</strong> paz. La tercera dio lugar, por un lado al nacimiento<br />
<strong>de</strong> las direcciones generales <strong>de</strong> Educación <strong>Pública</strong> y Relias<br />
Artes y los <strong>de</strong>partamentos Universitario y Administrativo; por otro<br />
lado, la educación primaria y secundaría quedó encomendada a los<br />
ayuntamientos y al gobierno <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral y a la Dirección Fe<strong>de</strong>ral<br />
<strong>de</strong> Bellas Artes se le encomendó el Archivo General <strong>de</strong> la Nación.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Hacienda, Crédito Público y Comercio se seccionó<br />
en dos para dar lugar a la <strong>de</strong> Industria y Comercio. Por otra parte se<br />
creó el Departamento <strong>de</strong> Salubridad <strong>Pública</strong>; y el Museo <strong>de</strong> Historia
170 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Natural y el <strong>Instituto</strong> Médico <strong>Nacional</strong> pasaron a la Secretaría <strong>de</strong><br />
Fomento.<br />
Estas reformas permitían allanar el camino a quien resultara electo<br />
presi<strong>de</strong>nte en las inminentes elecciones <strong>de</strong> 1917, en tanto se expedía<br />
una Ley Orgánica <strong>de</strong>l Artículo 90 <strong>de</strong> la nueva Constitución.<br />
No obstante haberse instaurado el or<strong>de</strong>n jurídico; contar con un gabinete,<br />
para el que el propio Carranza había elaborado una Ley <strong>de</strong> Secretarías<br />
<strong>de</strong> Estado; existir un Po<strong>de</strong>r Legislativo, también producto <strong>de</strong>l<br />
movimiento armado y haber respondido a las <strong>de</strong>mandas agrarias con<br />
una Ley tan importante como la <strong>de</strong>l 6 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1915, y aún con el<br />
artículo 27 constitucional; las diferencias entre los lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong> la Revolución<br />
continuaban. Villa y Obregón seguían luchando, ahora en contra<br />
<strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> Carranza; y, otros caudillos como Obregón, Calles,<br />
Pablo González, Cándido Aguilar, Alejo E. González, con los civiles<br />
Jesús Urueta y García Vigil, empezaban el juego político con vista a las<br />
elecciones <strong>de</strong> 1920, mediante la creación <strong>de</strong>l Partido Liberal Constitucionalista.<br />
La gestión carrancista <strong>de</strong> 1917-1920 se preocupó <strong>de</strong> resolver dos<br />
aspectos fundamentales: establecer la paz y reestructurar la economía.<br />
Para ello se abocó <strong>de</strong> inmediato a sofocar las guerrillas que todavía se<br />
hacían oír en Chihuahua, Yucatán, Campeche, Tabasco, Veracruz, San<br />
Luis Potosí, Tamaulipas, Morelos y otros estados con resultados tales<br />
que, en su informe al Congreso, a fines <strong>de</strong> 1919, manifestaba que,<br />
muertos Zapata, Blanquet, sus secretarios y sus principales generales,<br />
lodo hace esperar que en breve, se obtendrá la completa pacificación<br />
<strong>de</strong>l país.<br />
Carranza comprendió que con la Carta <strong>de</strong> Qucrétaro, la estructura<br />
<strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r se había modificado y las nuevas atribuciones <strong>de</strong>l Estado<br />
requerían a<strong>de</strong>cuaciones <strong>de</strong>l aparato administrativo; así, una vez más en<br />
diciembre <strong>de</strong> 1917, se transformaron las Secretarías <strong>de</strong> Industria y<br />
Comercio y la <strong>de</strong> Fomento para agregarles la atención <strong>de</strong> los asuntos<br />
laborales a una, y agrícolas a la otra/ La Secretaría <strong>de</strong> Estado se dividió
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA I)K MKMCO 171<br />
en la Secretaría <strong>de</strong> Gobernación y en la <strong>de</strong> Relaciones Exteriores. Asimismo,<br />
se crearon los Departamentos <strong>de</strong> Aprovisionamientos Generales,<br />
<strong>de</strong> Contrataría, <strong>de</strong> Kstableeimientos Fabriles y Aprovisionamientos<br />
Militares.<br />
La creación <strong>de</strong> <strong>de</strong>partamentos administrativos, para auxiliar al Presi<strong>de</strong>nte<br />
en asuntos <strong>de</strong> carácter técnico, constituyó una innovación importante,<br />
en tanto que facilitó la atención inmediata <strong>de</strong> los principios <strong>de</strong><br />
la Revolución Mexicana y <strong>de</strong> los objetivos económicos y sociales impuestos<br />
a la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> por la Constitución <strong>de</strong> 1917, y permitió<br />
una mayor flexibilidad <strong>de</strong> la estructura administrativa. Con el nuevo<br />
andamiaje, era posible enfrentar la solución <strong>de</strong> los problemas agrario y<br />
obrero al más alto nivel. Sin embargo, Carranza poco pudo hacer en<br />
estas materias por la <strong>de</strong>sestabilización económica en sus aspectos hacendarlos,<br />
financieros, comerciales y administrativos.<br />
Lo anterior explica que tomara medidas tendientes a racionalizar los<br />
gastos para lo cual acordó que, sólo con su anuencia, se podrían autorizar<br />
obras materiales sin establecer impuestos directos sobre el capital en<br />
sus diversas formas y suprimir las contribuciones que fueran un gravamen<br />
para los negocios y una remora para el mejoramiento <strong>de</strong> los terrenos<br />
<strong>de</strong>stinados a la exploración y explotación petrolera y gravar los<br />
contratos celebrados para la cesión <strong>de</strong> privilegios creados por el Código<br />
Civil <strong>de</strong> 1884. Otras medidas consistieron en ajustar el personal <strong>de</strong> todas<br />
las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral; moralizar la administración<br />
pública mediante la acción penal contra funcionarios que habían<br />
ejecutado actos contrarios á* la ley; impulsar el comercio exterior mediante<br />
el establecimiento <strong>de</strong> agencias y exposiciones en algunas ciuda<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Estados Unidos; actualizar los impuestos a la minería y a los metales<br />
en general, incrementar las re<strong>de</strong>s ferroviarias; conocer el potencial industrial<br />
<strong>de</strong>l país mediante un censo, que en 1919 registró tres mil ochocientos<br />
cuatro establecimientos <strong>de</strong> diversa importancia y fortalecer la<br />
acción <strong>de</strong> la Comisión <strong>Nacional</strong> Agraria mediante la supresión <strong>de</strong> las<br />
Comisiones Locales.<br />
Un aspecto importante en las reformas administrativas <strong>de</strong> Carranza
172 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
lo constituye la creación <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Contralorea, in<strong>de</strong>pendiente<br />
<strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda, con la supresión correspondiente<br />
<strong>de</strong> la Comisión Reorganizadora Administrativa y Financiera y <strong>de</strong> la<br />
Dirección <strong>de</strong> Contabilidad y Glosa, que antes sistematizaba el funcionamiento<br />
y control <strong>de</strong> las operaciones hacendarías. En este Departamento,<br />
el Kjecutivo encontraba una manera ágil y eficaz para perfeccionar<br />
la administración <strong>de</strong>l manejo <strong>de</strong> fondos y bienes <strong>de</strong> la nación, en lo<br />
concerniente a métodos sencillos y prácticos <strong>de</strong> contabilidad <strong>de</strong>l erario.<br />
til mismo Carranza, en sus informes al Congreso, se refería a este<br />
Departamento como "el progreso más trascen<strong>de</strong>ntal realizado en matería<br />
<strong>de</strong> reorganización administrativa por el Gobierno emanado <strong>de</strong> la<br />
Revolución para el buen manejo <strong>de</strong> los fondos públicos", pues "previene<br />
con oportunidad pagos in<strong>de</strong>bidos, gastos improce<strong>de</strong>ntes y erogaciones<br />
innecesarias, evita malversaciones <strong>de</strong> caudales y coadyuva con las<br />
Secretarías y Departamentos a mantener el buen or<strong>de</strong>n en las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
que manejan fondos <strong>de</strong> la Nación".<br />
Kn 1920, Carranza cumplía el último año <strong>de</strong> su mandato constitucional<br />
y aparentemente había logrado tranquilizar al país. Emiliano Zapata,<br />
Felipe Angeles y Gildardo Magaña habían muerto, Francisco Villa estaba<br />
aislado y Alvaro Obregón formaba parte <strong>de</strong> su gabinete. Sin embargo,<br />
ya fuera porque las masas consi<strong>de</strong>raban que las concreciones constitucionales<br />
que encarnaban sus <strong>de</strong>mandas no se acababan <strong>de</strong> realizar, como<br />
sostienen algunos historiadores, o bien porque se avecinaban las elecciones<br />
para renovar el po<strong>de</strong>r, la población se mostraba cada vez más inquieta<br />
y la efervescencia política era evi<strong>de</strong>nte.<br />
I,a lucha campesina, que continuaba viva en Morelos con Genovevo<br />
<strong>de</strong> la O, y los progresos <strong>de</strong>l obrerismo mundial reanimaron el movimiento<br />
obrero mexicano y las huelgas estallaban con más frecuencia en<br />
ferrocarriles, petróleos, textiles, electricistas y servicios portuarios en<br />
Tampico y Veracruz. Kn Saltillo se había constituido la Confe<strong>de</strong>ración<br />
Regional Obrera Mexicana (CROM).<br />
Carranza consi<strong>de</strong>ró que las funciones administrativas, que se <strong>de</strong>sarro-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 173<br />
liaban dificultosamente por la situación <strong>de</strong>l país, se verían afectadas<br />
por una prematura actividad política, expidió un manifiesto que exhortaba<br />
a aplazar la lucha preelectoral siquiera al 15 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1920. No<br />
obstante, la agitación precursora <strong>de</strong>l evento se generalizó y, a fines <strong>de</strong><br />
1919, se postularon como candidatos Pablo González y Alvaro Obregón,<br />
este último apoyado por el Partido Revolucionario Sonorense;<br />
Carranza guardaba como su candidato al ingeniero Ignacio Bonillas.<br />
Ksto último incrementó la fuerza política <strong>de</strong> Obregón, hacia quien se<br />
canalizaron las simpatías <strong>de</strong>l campesinado y amplios sectores <strong>de</strong> la población<br />
<strong>de</strong>l país porque consi<strong>de</strong>raban que las promesas <strong>de</strong> la Revolución<br />
podrían cumplirse mejor con él, que con el civil que apoyaba Carranza.<br />
Kl día 7 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1920, Carranza abandonó la ciudad <strong>de</strong> México<br />
para establecer la se<strong>de</strong> <strong>de</strong> su gobierno en Veracruz, como ya lo había<br />
hecho en una situación similar. Pero, acosado por Guajardo y por distintos<br />
grupos enemigos, fue asesinado el 21 <strong>de</strong> ese mismo mes en Tlaxcalaltongo,<br />
Puebla. Para entonces Obregón, <strong>de</strong> acuerdo con el Plan <strong>de</strong><br />
Agua Prieta, había tomado ya la ciudad <strong>de</strong> México.<br />
Kn este Plan, se <strong>de</strong>sconocía a Carranza como Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República,<br />
se nombraba jefe supremo <strong>de</strong>l ejército liberal constitucionalista a<br />
Adolfo <strong>de</strong> la Huerta y SÍ; establecía que a su triunfo y ocupada la ciudad<br />
<strong>de</strong> México se nombraría un presi<strong>de</strong>nte provisional.<br />
De la Huerta <strong>de</strong>cretó, el 22 <strong>de</strong> mayo, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la muerte <strong>de</strong> Carranza,<br />
su <strong>de</strong>sconocimiento a la Comisión Permanente y el 24 convocó al<br />
Congreso, para que en sesión extraordinaria y, <strong>de</strong> acuerdo con el Plan<br />
<strong>de</strong> Agua Prieta, nombrara presi<strong>de</strong>nte provisional. Por ello, el primero <strong>de</strong><br />
junio asumió interinamente la primera magistratura <strong>de</strong>l país. Durante<br />
su mandato, tuvieron lugar dos hechos importantes; el retiro <strong>de</strong> Villa a<br />
la vida privada y el <strong>de</strong>stierro <strong>de</strong> Pablo González. Con esto y la inhabilitación<br />
<strong>de</strong> Bonillas por la muerte <strong>de</strong> Carranza, Obregón rcinició su campaña<br />
presi<strong>de</strong>ncial crí la que habría <strong>de</strong> enfrentar a Alfredo Robles Domínguez,<br />
que era gobernador <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral y a quien apoyaba el<br />
Partido Republicano <strong>Nacional</strong>. Kl 5 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1920 se efectúa-
174 ROMEO R. FLORKS CABALLKRO<br />
ron las elecciones presi<strong>de</strong>nciales y Alvaro Obregón ganó por mayoría.<br />
Kl nuevo gobierno procedió, <strong>de</strong> inmediato, a sentar las bases parala<br />
institucionalización <strong>de</strong>l país y fortaleció el andamiaje administrativo<br />
para consolidar las conquistas <strong>de</strong> la Revolución. Para ello, el Presi<strong>de</strong>nte<br />
habría <strong>de</strong> centrar sus esfuerzos en tres aspectos. Kl primero, procurar el<br />
reconocimiento <strong>de</strong> su gobierno por las potencias <strong>de</strong> momento, especialmente<br />
<strong>de</strong> los Estados Unidos, y renegociar los términos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda<br />
externa. Ksto era particularmente importante porque requería <strong>de</strong> empréstitos<br />
extranjeros para lograr los planes <strong>de</strong> reestructuración económica<br />
<strong>de</strong>l país.<br />
Kl segundo, se orientaba hacia el restablecimiento <strong>de</strong>l sistema financiero<br />
y la reorganización <strong>de</strong>l aparato administrativo, fundamentalmente<br />
<strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público.<br />
Por último, el tercero <strong>de</strong> estos esfuerzos se encaminaba a lograr la<br />
pacificación <strong>de</strong>l país, mediante el control efectivo <strong>de</strong> los movimientos<br />
<strong>de</strong> oposición a su régimen y <strong>de</strong> los caudillos regionales, limitando su<br />
autoridad y la disminución <strong>de</strong> los elementos <strong>de</strong>l ejército.<br />
lina <strong>de</strong> las preocupaciones fundamentales <strong>de</strong>l general Obregón la<br />
constituyó la política exterior <strong>de</strong>l gobierno, ya que, como se había<br />
mencionado, <strong>de</strong>bería obtener el reconocimiento <strong>de</strong>l régimen a nivel<br />
internacional. Pues México, por su lucha interna y por su alejamiento<br />
<strong>de</strong>l conflicto mundial <strong>de</strong> 1914, se había <strong>de</strong>svinculado <strong>de</strong>l exterior. La<br />
muerte <strong>de</strong> Venustiano Carranza provocó, una vez más, el <strong>de</strong>sconocimiento<br />
<strong>de</strong>l gobierno mexicano por parte <strong>de</strong> los Estados Unidos. Kl presi<strong>de</strong>nte<br />
übregón, obligado por las circunstancias, realizó él mismo,<br />
mediante la conducción <strong>de</strong> ciertos asuntos, algunas funcionen correspondientes<br />
al Secretario <strong>de</strong> Relaciones Exteriores.<br />
El reconocimiento <strong>de</strong>l gobierno estadouni<strong>de</strong>nse era importante y<br />
<strong>de</strong>bería lograrse para evitar la intervención armada <strong>de</strong> ese país. Por esto<br />
se consi<strong>de</strong>ró que la reestructuración <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Kelaciones Exteriores<br />
era un renglón prioritario para el mejor <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la política
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 175<br />
internacional <strong>de</strong>) gobierno. El punto <strong>de</strong> partida fue la asignación <strong>de</strong> la<br />
Comisión Internacional <strong>de</strong> Límites solamente a esta <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. La<br />
Comisión se encargó <strong>de</strong> realizar estudios sobre la rectificación <strong>de</strong> la<br />
línea divisoria con los Estados Unidos.<br />
En abril <strong>de</strong> 1921 se reorganizó y <strong>de</strong>puró el servicio consular y los<br />
consulados generales, anteriormente divididos en cuatro categorías, se<br />
agruparon en dos: seis <strong>de</strong> primera y catorce <strong>de</strong> segunda; ambos se encargarían<br />
<strong>de</strong> efectuar labores <strong>de</strong> inspección.<br />
En febrero <strong>de</strong> 1922 se reestructuró la Secretaría <strong>de</strong> Relaciones Exteriores,<br />
a fin <strong>de</strong> que sus servicios fueran más eficientes. Los órganos que<br />
la constituirían, <strong>de</strong> acuerdo al reglamento que se expidió, serían las<br />
Oficinas <strong>de</strong>l Subsecretario y <strong>de</strong>l Oficial Mayor, y los Departamentos<br />
Consultivos <strong>de</strong> Derecho, Administrativo, Consular, Contabilidad y<br />
Glosa, Diplomático y <strong>de</strong> Publicidad. El personal se distribuyó acor<strong>de</strong><br />
con la importancia y necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> cada sección y se cambiaron las<br />
formas <strong>de</strong> tramitación.<br />
Algunas leyes se publicaron con el fin <strong>de</strong> reorganizar al personal <strong>de</strong><br />
Relaciones Exteriores. Entre éstas se cuenta la Ley Orgánica <strong>de</strong>l Cuerpo<br />
Diplomático Mexicano <strong>de</strong>l 17 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1922, cuyo reglamento se<br />
publicó el 18 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong>l mismo año. Las innovaciones <strong>de</strong> esta Ley<br />
fueron la selección y promoción <strong>de</strong>l personal diplomático y la diferencia<br />
entre funcionarios técnicos o <strong>de</strong> carrera y políticos. Mediante ésta se<br />
promovieron los concursos por mérito, para seleccionar al personal diplomático.<br />
Por otra parte, el 17 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1923 se promulgó la Ley Orgánica<br />
<strong>de</strong>l Cuerpo Consular Mexicano y, con el fin <strong>de</strong> seleccionar mejor al<br />
personal consular, se <strong>de</strong>cretó el reglamento <strong>de</strong> esta Ley Orgánica el 10<br />
<strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 1924.<br />
En vista <strong>de</strong> la necesidad que había en el país di; diversificar el mercado<br />
exterior, en el primer año se amplió una red <strong>de</strong> agencias comerciales<br />
a Nueva York, San Francisco, Guatemala, Berlín y Milán. Para 1922, se
176 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
habían instalado más agencias, entre otras, Chicago, Toronto, Buenos<br />
Aires y Barcelona. Kstas a través <strong>de</strong> un servicio <strong>de</strong> información negociaban<br />
en el mercado nacional <strong>de</strong> importación y exportación.<br />
Finalmente, el reconocimiento <strong>de</strong> los Estados Unidos se obtuvo en<br />
agosto <strong>de</strong> 1923 mediante las (Conferencias <strong>de</strong> Bucareli, que culminaron<br />
en acuerdos don<strong>de</strong> Méxieo reconocía las propieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los extranjeros<br />
en el país y los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> explotación <strong>de</strong> las compañías petroleras.<br />
(Como un requisito indispensable para obtener el reconocimiento <strong>de</strong><br />
su gobierno, Alvaro Obregón <strong>de</strong>bía llegar a un acuerdo sobre el pago <strong>de</strong><br />
la <strong>de</strong>uda pública. Kl (Comité <strong>de</strong> Banqueros, que agrupaba a los acreedores<br />
<strong>de</strong>l gobierno mexicano, presidido por Thomas Lamont, <strong>de</strong> la Casa<br />
Morgan, exigía el reconocimiento <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda que el país había contraído<br />
diez años antes. l¿a economía nacional, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la lucha interna,<br />
no se encontraba en buen estado, aunque ya se iniciaba un resurgimiento<br />
económico. l,a exportación <strong>de</strong> minerales: plata, plomo, zinc y cobre<br />
se había reanudado; los Estados Unidos y Europa requerían <strong>de</strong> ellos, al<br />
igual que <strong>de</strong>l henequén. l
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 177<br />
anteriormente ascendía a seiscientos sesenta y siete millones <strong>de</strong> pesos,<br />
por otra <strong>de</strong> mil quinientos sesenta y seis millones. Este reconocimiento<br />
se hizo mediante la firma <strong>de</strong>l Convenio De la Huerta-Lamont, el 16 <strong>de</strong><br />
junio <strong>de</strong> 1922. En él, México reconoció todas sus obligaciones provenientes<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda y los intereses <strong>de</strong> la misma, que se pagarían con<br />
cédulas. Se incluyeron, a<strong>de</strong>más, veintiocho clases <strong>de</strong> valores que abarcaban<br />
el total <strong>de</strong> dicha <strong>de</strong>uda. El primer pago se cubriría en 1923 y los<br />
posteriores aumentarían anualmente hasta que la <strong>de</strong>uda quedara liquidada<br />
en 1928. Mediante el <strong>de</strong>creto <strong>de</strong>l 3 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1924 se efectuó el<br />
pago <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda exterior con bonos en oro <strong>de</strong>l tres por ciento; pero fue<br />
suspendido en julio <strong>de</strong>l mismo año por carecer <strong>de</strong> fondos suficientes.<br />
Otra <strong>de</strong> las tareas <strong>de</strong> este gobierno, como se ha observado, consistió<br />
en sentar las bases p*ra una política económica sólida, especialmente<br />
en el área financiera, con el fin.<strong>de</strong> terminar con la anarquía <strong>de</strong>l <strong>de</strong>cenio<br />
anterior y procurar el crecimiento autosuficiente. Este gobierno heredó<br />
un problema financiero grave y difícil; a<strong>de</strong>más, los negocios y el comercio<br />
se encontraban en mala situación, por eso el gobernante expresó al<br />
iniciar su régimen: "el periodo <strong>de</strong> reconstrucción nacional es el que<br />
tenemos enfrente y en pleno <strong>de</strong>sarrollo..."<br />
A principios <strong>de</strong> 1921 se inició la reconstrucción económica <strong>de</strong>l país,<br />
que se manifiesta en una serie <strong>de</strong> <strong>de</strong>cretos y reglamentos sobre asuntos<br />
financieros con el fin <strong>de</strong> estabilizar la situación monetaria <strong>de</strong>l país y,<br />
básicamente, en la reorganización <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito<br />
Público.<br />
Kl primor intento por reorganizar el sistema bancario y constituir<br />
un sistema monetario a<strong>de</strong>cuado fue la propuesta, ante el Congreso, <strong>de</strong><br />
una ley para resolver el problema <strong>de</strong> los bancos <strong>de</strong> emisión, en las sesiones<br />
extraordinarias <strong>de</strong>l 7 dv febrero <strong>de</strong> 1921; el 25 se promulgó un<br />
<strong>de</strong>creto que reglamentaba la liquidación, y <strong>de</strong>volución <strong>de</strong> los bancos<br />
incautados.<br />
Más a<strong>de</strong>lante, en julio, se envió al Congreso el proyecto <strong>de</strong> Ley sobre<br />
Instituciones <strong>de</strong> Crédito y se publicó un <strong>de</strong>creto don<strong>de</strong>-se establecía
178 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
que éstas <strong>de</strong>berían mantener en sus <strong>de</strong>pósitos el treinta y tres por ciento<br />
<strong>de</strong> reservas metálicas en tanto se expidiera la ley correspondiente.<br />
En el área relativa a los bancos establecidos en el país se procedió a<br />
la emisión y pagó <strong>de</strong> los bonos que el gobierno había otorgado a las instituciones<br />
<strong>de</strong> crédito; y, en agosto <strong>de</strong> 1924, se expidió una ley sobre la<br />
suspensión <strong>de</strong> pagos <strong>de</strong> bancos o establecimientos bancarios.<br />
El 2 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1924 se celebró la Primera Convención <strong>Nacional</strong><br />
Banearia y se estableció la Comisión Permanente <strong>de</strong> la Convención para<br />
estudiar la legislación referente a instituciones <strong>de</strong> crédito, bancos hipotecarios<br />
y refaccionarios.<br />
En la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público la reestructuración se<br />
inició mediante la formación <strong>de</strong> inventarios y la revaloriaación <strong>de</strong> los<br />
bienes nacionales. Se efectuó la Convención <strong>Nacional</strong> Catastral y se<br />
estableció la Comisión Permanente <strong>de</strong> la misma, para promover las reuniones<br />
anuales.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Hacienda cobró mayor importancia, ya que todos<br />
los presupuestos <strong>de</strong> las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias gubernamentales <strong>de</strong>berían enviársele<br />
antes <strong>de</strong> ser turnados a la Comisión <strong>de</strong> Auditoría <strong>de</strong>l Congreso.<br />
Esta Secretaría realizaba una auditoría especial por su cuenta, para<br />
introducir las adiciones o sustracciones que consi<strong>de</strong>raba necesarias.<br />
Por lo anterior, y para nivelar los presupuestos, Hacienda.or<strong>de</strong>nó una<br />
economía estrecha en las ramas <strong>de</strong> administración y, entre otras medidas,<br />
suspendió a los supernumerarios y comisionados especiales. A<strong>de</strong>más,<br />
se redujeron los sueldos y los gastos autorizados en el presupuesto<br />
<strong>de</strong> egresos, se reorganizaron los servicios público? productivos y la administración<br />
<strong>de</strong> los bienes nacionales. El lo. <strong>de</strong> noviembre <strong>de</strong> 1923, esta<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia expidió una circular don<strong>de</strong> se notificaba una <strong>de</strong>ducción <strong>de</strong>l<br />
diez por ciento en los sueldos <strong>de</strong> los empleados y funcionarios al servicio<br />
<strong>de</strong> la administración pública fe<strong>de</strong>ral, incluidos los miembros <strong>de</strong>l<br />
ejército. Estas medidas trajeron, consecuentemente, una reducción <strong>de</strong>l
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 171<br />
déficit mensual <strong>de</strong> dos millones <strong>de</strong> pesos, equivalente al setenta por<br />
ciento <strong>de</strong>l déficit mensual existente a septiembre <strong>de</strong> 1923.<br />
Otro aspecto relativo al presupuesto fue la introducción <strong>de</strong> algunas<br />
modificaciones en la elaboración <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Ingresos <strong>de</strong> 1924. Se creó<br />
el Departamento Técnico Fiscal para formular el presupuesto <strong>de</strong> egresos<br />
y la Ley <strong>de</strong> Ingresos para adaptar los impuestos a las necesida<strong>de</strong>s nacionales.<br />
Los impuestos también fueron modificados. Algunos se suprimieron,<br />
como el <strong>de</strong>l timbre sobre ventas <strong>de</strong> mayoreo y menu<strong>de</strong>o; los cobrados<br />
por concepto <strong>de</strong> energía <strong>de</strong>stinada a alumbrado eléctrico y fuerza<br />
motriz y sobre los teléfonos. Estos gravámenes fueron reemplazados por<br />
el Impuesto sobre la Renta, la creación <strong>de</strong> tarifas fiscales sobre préstamos<br />
<strong>de</strong> capital, sobre petróleo exportado y sobre loterías y rifas. El<br />
impuesto sobre importaciones y exportaciones aumentó y se introdujeron<br />
modalida<strong>de</strong>s al impuesto sobre mercancías y legados, sueldos,<br />
salarios y emolumentos, y sobre utilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> socieda<strong>de</strong>s y empresas.<br />
A<strong>de</strong>más se creó el Tribunal <strong>de</strong> Apelaciones para conocer los casos <strong>de</strong><br />
inconformida<strong>de</strong>s por infracciones penales en materia fiscal.<br />
Las reformas continuaron: la organización y funcionamiento económico<br />
<strong>de</strong> la Beneficencia <strong>Pública</strong> <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral pasó a <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r<br />
<strong>de</strong> Hacienda y el 20 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1924 se creó la Junta Directiva <strong>de</strong> la<br />
misma para el manejo <strong>de</strong> fondos.<br />
A fines <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1924 fue expedida una nueva Ley <strong>de</strong> Hacienda<br />
<strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral. También en esc año, se planteó la necesidad <strong>de</strong><br />
reestructurar el régimen impositivo, alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong>l cual se gravaban los<br />
sueldos, los salarios y los emolumentos, como un paso indispensable<br />
para transformar el sistema fiscal y redistribuir equitativamente el<br />
ingreso.<br />
Alvaro Obrcgón expresó su inconformidad porque su "labor política<br />
y administrativa hubiera alcanzado mayor <strong>de</strong>sarrollo, si no hubiera sido<br />
por los obstáculos incesantes puestos por los elementos reaccionarios,
180 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
empeñados en la tarea —que culminó en la rebelión <strong>de</strong> diciembre— <strong>de</strong><br />
restaurar los antiguos sistemas <strong>de</strong> gobierno y los viejos métodos <strong>de</strong> organización<br />
social".<br />
Sin embargo, durante este régimen, el producto interno bruto creció<br />
al 0.6 por ciento, aunque coincidió con un ligero <strong>de</strong>scenso en el crecimiento<br />
<strong>de</strong> la población, que se mantuvo en catorce millones. Esto repercutió<br />
positivamente, ya que el producto interno bruto per cápita resultó<br />
<strong>de</strong>l 1.2 por ciento.<br />
Parte importante <strong>de</strong> la reorganización administrativa <strong>de</strong>l gobierno se<br />
efectuó en el Departamento <strong>de</strong> Contrataría en 1921. En este <strong>de</strong>partamento,<br />
que había sido creado para moralizar la administración pública,<br />
se estableció un mecanismo administrativo que separaba las labores <strong>de</strong><br />
fiscalización, glosa y pago, en que el primer año permitió que no se<br />
aceptaran gastos mayores a los treinta millones <strong>de</strong> pesos. Otro aspecto<br />
<strong>de</strong> esta reorganización lo constituyó el establecimiento <strong>de</strong> inspecciones<br />
permanentes en todas las Secretarías <strong>de</strong> Estado para vigilar escrupulosamente<br />
el manejo <strong>de</strong> fondos <strong>de</strong> erario. En 1921 se reorganizó el sistema<br />
<strong>de</strong> glosa y se <strong>de</strong>scentralizó mediante la creación <strong>de</strong> las auditorías<br />
regionales, cuyo propósito era el <strong>de</strong> agilizar las operaciones <strong>de</strong> contabilidad<br />
y comunicar responsabilida<strong>de</strong>s; para esto, se establecieron veintinueve<br />
<strong>de</strong>legaciones <strong>de</strong> este <strong>de</strong>partamento en el interior <strong>de</strong> la República.<br />
En el área educativa también se inició la reconstrucción. El primer<br />
paso lo constituyeron las reformas <strong>de</strong>l 8 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 1921, a los artículos<br />
14 y 73, fracción XXVII, <strong>de</strong> la Constitución, para impulsar la educación<br />
<strong>de</strong>l país. Estas reformas consistieron en la supresión <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong><br />
Justicia, con el fin <strong>de</strong> que la Fe<strong>de</strong>ración tuviera bajo su jurisdicción a<br />
todos los establecimientos <strong>de</strong> carácter educativo, científico y cultural, y<br />
para que la Secretaría <strong>de</strong> Educación <strong>Pública</strong>, que se crearía más a<strong>de</strong>lante,<br />
pudiera comenzar sus labores.<br />
Posteriormente, dada la escasez d
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 111<br />
Departamento Editorial, que se encargó <strong>de</strong> la edición <strong>de</strong> obras <strong>de</strong> cultura<br />
general.<br />
Lo más importante <strong>de</strong> la reconstrucción <strong>de</strong> este sector fue la creación<br />
<strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Educación <strong>Pública</strong>, el 5 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1921, con<br />
la <strong>de</strong>signación <strong>de</strong> José Vasconcelos, como Secretario. Al mismo tiempo,<br />
se había estipulado que la educación primaria sería libre y obligatoria<br />
para todos los niños hasta los quince años <strong>de</strong> edad y que el gobierno, en<br />
la medida que lo permitiera la hacienda pública, tendría la obligación <strong>de</strong><br />
alimentar, vestir y educar a los niños huérfanos.<br />
El <strong>de</strong>creto que establecía las funciones en esta Secretaría fue publicado<br />
el 3 <strong>de</strong> octubre <strong>de</strong> 1921 y le asignaba las siguientes <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias:<br />
la Universidad <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> México, la Escuela <strong>Nacional</strong> Preparatoria y<br />
las extensiones universitarias, la Dirección <strong>de</strong> Educación Primaria y<br />
Normal, todas las escuelas oficiales primarias, secundarias y jardines <strong>de</strong><br />
niños <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral y Territorios, la Escuela Superior <strong>de</strong> Comercio<br />
y <strong>Administración</strong>, los Departamentos <strong>de</strong> Bibliotecas y Archivos,<br />
Escolar, <strong>de</strong> Educación y Cultura para la Raza Indígena y el <strong>de</strong> Bellas<br />
Artes. También se incluyeron el Museo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Arqueología, el<br />
Conservatorio <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Música, Aca<strong>de</strong>mias e <strong>Instituto</strong>s <strong>de</strong> Bellas<br />
Artes que fuesen <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración, la Inspección General <strong>de</strong> Monumentos<br />
Artísticos, la Aca<strong>de</strong>mia <strong>de</strong> Bellas Artes, los Talleres Gráficos <strong>de</strong> la<br />
Nación, la propiedad literaria, dramática y artística y todo aquello que<br />
tuviese que ver con la educación artística <strong>de</strong>l pueblo.<br />
Los esfuerzos <strong>de</strong> Obregón en materia educativa pue<strong>de</strong>n medirse por<br />
las partidas presupuéstales señaladas para esc ramo. En 1921 se le asignaron<br />
quince millones <strong>de</strong> pesos, que fue la mayor cantidad <strong>de</strong>stinada<br />
para educación hasta ese momento. En 1922 su presupuesto aumentó<br />
hasta veinticinco millones y en 1923 ascendió a treinta y cinco millones.<br />
Los efectos <strong>de</strong> la rebelión <strong>de</strong> De la Huerta en 1924 se reflejaron en<br />
la educación <strong>de</strong> las partidas para esta área en ese año, cuando la cifra<br />
bajó a veinticinco y medio millones <strong>de</strong> pesos. La creación <strong>de</strong> las escuelas<br />
nocturnas y las clases vespertinas en los domicilios <strong>de</strong> los voluntarios<br />
permitieron, a casi ochenta mil personas, apren<strong>de</strong>r a leer y eseribir.
182 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Los sueldos <strong>de</strong> los maestros aumentaron y la Secretaría contaba con<br />
trescientos treinta y cuatro escuelas para impartir la enseñanza primaría<br />
a más <strong>de</strong> ciento veinte mil niños.<br />
Durante el gobierno obregonista, la reforma agraria cobró el carácter<br />
<strong>de</strong> proceso institucional. Rl Presi<strong>de</strong>nte procedía siempre con un estricto<br />
sentido <strong>de</strong> la oportunidad política y el 6 <strong>de</strong> octubre <strong>de</strong> 1920, a través<br />
<strong>de</strong> la Comisión <strong>Nacional</strong> Agraria, señaló a los gobernadores <strong>de</strong> los Estados<br />
la conveniencia <strong>de</strong> formar pueblos en los latifundios.<br />
Después, el Kjecutivo convocó, el 7 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1921, al Congreso a<br />
una sesión extraordinaria para proponer una ley que permitiera solucionar<br />
el problema agrario. En ese mismo mes, se reorganizaron e incrementaron<br />
los recursos <strong>de</strong> la Comisión <strong>Nacional</strong> Agraria. El 18 <strong>de</strong> diciembre<br />
<strong>de</strong> 1921, se expidió un <strong>de</strong>creto que le facultaba para efectuar<br />
dotaciones provisionales <strong>de</strong> tierra mediante las Comisiones Agrarias<br />
Locales. Este documento concedía a Obregón faculta<strong>de</strong>s extensas y<br />
dominio sobre la Comisión <strong>Nacional</strong> Agraria.<br />
Pero, el <strong>de</strong>creto <strong>de</strong>l 2 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1923, que resume el pensamiento<br />
agrarista <strong>de</strong> Obregón, se expedía cuando el rompimiento entre Alvaro<br />
Obregón y Adolfo <strong>de</strong> la Huerta era un hecho. Por ello se le consi<strong>de</strong>raba<br />
como una respuesta política <strong>de</strong>l gobierno en el po<strong>de</strong>r a la efervescencia<br />
que sentía el campo. En sus veinticuatro artículos se establecía que la<br />
forma <strong>de</strong> distribución <strong>de</strong> la tierra sería la pequeña propiedad y que todo<br />
mexicano mayor <strong>de</strong> dieciocho años podría adquirir tierras, nacionales o<br />
baldías. A<strong>de</strong>más, indicaba como se podrían obtener las tierras y las gestiones<br />
que <strong>de</strong>berían efectuarse en la Secretaría <strong>de</strong> Agricultura y Fomento.<br />
El jefe <strong>de</strong>l Ejecutivo expresó, en su informe <strong>de</strong> gobierno ante el Congreso<br />
<strong>de</strong> 1923,.que "...este <strong>de</strong>creto que bien podría llamarse <strong>de</strong> la tierra<br />
libre, es un auxiliar po<strong>de</strong>roso <strong>de</strong> la solución al problema agrario, y ayudará<br />
in<strong>de</strong>fectiblemente a la formación <strong>de</strong> la pequeña propiedad".<br />
En ese mismo año fue creada la Procuraduría <strong>de</strong> Pueblos, para solu-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 1S3<br />
cionar y tramitar los asuntos <strong>de</strong> los trabajadores agrícolas. Durante los<br />
cuatro años <strong>de</strong> su gobierno informó que habían sido ejecutadas seiscientas<br />
cincuenta resoluciones <strong>de</strong>finitivas, sobre un millón ciento setenta<br />
mil hectáreas y se había dado la posesión provisional <strong>de</strong> tres millones<br />
doscientos cuarenta y cinco mil hectáreas, que beneficiaron a cuatrocientos<br />
mil individuos.<br />
La reforma agraria obregonista no sólo limitó a la expedición <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cretos para el reparto y obtención <strong>de</strong> tierras, sino también a la creación<br />
y <strong>de</strong>scentralización <strong>de</strong> algunos órganos <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Agricultura<br />
y Fomento, cuyo objetivo era cubrir otros aspectos <strong>de</strong> la reforma<br />
agraria. A<strong>de</strong>más, el presupuesto para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la agricultura se<br />
incrementó, ya que el ochenta por ciento <strong>de</strong> la población económicamente<br />
activa se <strong>de</strong>dicaba al sector agropecuario. Así, la primera <strong>de</strong> estas<br />
medidas fue la creación <strong>de</strong> la Dirección <strong>de</strong> Irrigación el lo. <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong><br />
1921, con el objeto <strong>de</strong> aten<strong>de</strong>r los asuntos relacionados con las concesiones<br />
<strong>de</strong> las aguas fe<strong>de</strong>rales.<br />
Esta Secretaría, que contaba con catorce agencias en toda la República,<br />
continuó su proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconcentración y, para ese mismo año,<br />
las agencias aumentaron a veinticinco establecimientos en las ciuda<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Guadalajara, Durango, Zacatecas, San Luis Potosí, Irapuato, Morelia,<br />
Tehuacán y Cuernavaca.<br />
En junio <strong>de</strong> 1922 se creó, por <strong>de</strong>creto, la Dirección <strong>de</strong> Cooperación<br />
Agrícola, con el fin <strong>de</strong> constituir a los trabajadores <strong>de</strong>l campo en agricultores<br />
autónomos y promover el cooperativismo agrícola. Para 1922<br />
había doscientas veinte socieda<strong>de</strong>s cooperativas ejidales y esta Dirección<br />
se reorganizó, por el acuerdo presi<strong>de</strong>ncial <strong>de</strong>l 20 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 1923, como<br />
la Dirección <strong>de</strong> Aprovechamiento <strong>de</strong> Ejidos y Cooperativas Agrícolas.<br />
Otra medida <strong>de</strong> esta <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, en ese año, fue la dcsconcentración<br />
<strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Aguas, para lo que se dividió al país en siete zonas<br />
con el propósito <strong>de</strong> controlar el uso <strong>de</strong> las aguas.<br />
También se creó, en julio <strong>de</strong> 1923, la Dirección <strong>de</strong> Pesquerías <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> Agricultura y Fomento; y se reglamentó la pesca marítima y fluvial.
114 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Posteriormente, se establecieron agencias y cuerpos <strong>de</strong> inspecciones <strong>de</strong><br />
esta dirección en los principales puertos <strong>de</strong>l país: Ensenada, Guaymas,<br />
La Paz, Manzanillo. El lo. <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1924 se inauguró la Escuela <strong>de</strong><br />
Agricultura en Chapingo, estado <strong>de</strong> México.<br />
Otras funciones <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Agricultura y Fomento durante<br />
este periodo fueron: la organización <strong>de</strong> pequeñas socieda<strong>de</strong>s cooperativas<br />
agrícolas; la dirección <strong>de</strong> la instrucción <strong>de</strong> grupos <strong>de</strong> campesinos;<br />
la realización <strong>de</strong> esfuerzos por iniciar la reforestación y proyectos <strong>de</strong><br />
conservación <strong>de</strong>l suelo y la creación <strong>de</strong> estaciones experimentales locales,<br />
Asimismo, se iniciaron las obras <strong>de</strong> riego y se construyó un sistema<br />
hidrológico piloto, que estuvo bajo la vigilancia <strong>de</strong> la Oficina General<br />
<strong>de</strong> Cooperativas Agrícolas.<br />
Por otra parte, la Secretaría <strong>de</strong> Industria, Comercio y Trabajo tuvo<br />
sus primeras modificaciones en 1921, cuando se reorganizó el Departamento<br />
<strong>de</strong> Petróleo. La reorganización <strong>de</strong> este Departamento se <strong>de</strong>bió<br />
al crecimiento <strong>de</strong> la industria petrolera. La producción petrolera en<br />
1921 fue <strong>de</strong> ciento noventa y tres millones <strong>de</strong> barriles, más <strong>de</strong> la cuarta<br />
parte <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> la producción mundial. México en esos años era el<br />
segundo país productor <strong>de</strong> petróleo y se vivía la época <strong>de</strong> auge <strong>de</strong>l petróleo<br />
mexicano. Más a<strong>de</strong>lante se formó y actualizó el Catastro Petrolero.<br />
Se amplió la red <strong>de</strong> oficinas verificadoras <strong>de</strong> pesas y medidas <strong>de</strong> esta<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, en los estados <strong>de</strong> Guerrero, Oaxaca, Veracruz, Durango,<br />
Michoacán y Coahuila.<br />
El Departamento <strong>de</strong> Minas, perteneciente a Industria, <strong>de</strong>sconcentró<br />
sus servicios para agilizar las <strong>de</strong>nuncias y los trámites mediante el establecimiento<br />
<strong>de</strong> agencias en los centros productores <strong>de</strong>l país.<br />
Esta <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, a través <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Industria estableció<br />
también un sistema <strong>de</strong> consulta abierta al público sobre temas <strong>de</strong> su<br />
competencia, elaboró un Directorio Industrial y apoyó y fomentó la<br />
creación <strong>de</strong> las Cámaras <strong>de</strong> Comercio. A<strong>de</strong>más se <strong>de</strong>signaron las comisiones<br />
para el estudio <strong>de</strong> las reformas al Código <strong>de</strong> Comercio.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 1SS<br />
En junio <strong>de</strong> 1923 se crearon, mediante un acuerdo, la Comisión <strong>de</strong><br />
Fomento y Control <strong>de</strong> la Industria <strong>de</strong> Generación <strong>de</strong> Fuerza y, más<br />
a<strong>de</strong>lante, el <strong>Instituto</strong> Geológico, con el fin <strong>de</strong> obtener un mejor conocimiento<br />
<strong>de</strong>l subsuelo y para investigar los recursos hidrológicos subterráneos.<br />
El Departamento <strong>de</strong> Salubridad estableció diecinueve <strong>de</strong>legaciones en<br />
las capitales <strong>de</strong> los estados y <strong>de</strong>sconcentró sus servicios <strong>de</strong> sanidad pública<br />
en los puertos y en las ciuda<strong>de</strong>s fronterizas.<br />
La antigua Dirección General <strong>de</strong> Estadística, <strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Agricultura y Fomento, se convirtió, el 9 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1923, en<br />
<strong>de</strong>partamento autónomo. El Departamento <strong>de</strong> Estadística <strong>Nacional</strong><br />
tendría a su cargo la compilación y publicación periodística <strong>de</strong> todos<br />
los datos concernientes a su Área y la formación <strong>de</strong> los censos agrícolas,<br />
industriales, <strong>de</strong> movimiento migratorio y <strong>de</strong> movimiento obrero. También,<br />
se estableció que todas las secciones <strong>de</strong> estadística, <strong>de</strong>pendientes<br />
<strong>de</strong> las secretarías y <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong> Estado, <strong>de</strong> los gobiernos <strong>de</strong> las<br />
entida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rativas y <strong>de</strong> los municipios, quedaban subordinadas a<br />
este nuevo <strong>de</strong>partamento. Los días 12, 13 y 14 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1923<br />
se <strong>de</strong>cretó el Reglamento para la formación <strong>de</strong> la Estadística <strong>Nacional</strong>.<br />
Obregón puso especial empeño en la reorganización <strong>de</strong>l ejército y la<br />
disminución <strong>de</strong> sus elementos para tener un control más efectivo sobre<br />
las fuerzas armadas. La primera medida que tomó, en ese sentido, fue<br />
la creación <strong>de</strong> la Comisión Revisora <strong>de</strong> Hojas <strong>de</strong> Servicio <strong>de</strong>l Ejército y<br />
^Ia expedición <strong>de</strong>l reglamento <strong>de</strong> la misma el 29 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 1921. Con<br />
esto, durante el primer año <strong>de</strong> su gobierno, se <strong>de</strong>puró el ejército y sólo<br />
quedaron treinta mil hombres. Por otra parte, el presupuesto militar<br />
se redujo en un 33.6 por ciento. En ese mismo año se crearon los Talleres<br />
<strong>Nacional</strong>es <strong>de</strong> Construcciones Aeronáuticas, que <strong>de</strong>pendían <strong>de</strong> Establecimientos<br />
Fabriles y Militares, pasaron a formar parte <strong>de</strong>l nuevo<br />
<strong>de</strong>partamento.<br />
Las medidas que le siguieron fueron la creación <strong>de</strong> las reservas y la<br />
<strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> dar <strong>de</strong> baja a algunos generales, jefes y oficiales e inte-
186 ROMEO R. FLORKS CABALLERO<br />
grantes <strong>de</strong> la tropa, con el argumento <strong>de</strong> que ya no era necesario un<br />
ejército <strong>de</strong> esa dimensión. Al mismo tiempo, se crearon las colonias militares<br />
y las regiones militares aumentaron a treinta y cinco, lo que, consecuentemente,<br />
disminuyó el po<strong>de</strong>r individual <strong>de</strong> los jefes <strong>de</strong> zona.<br />
Des<strong>de</strong> el primer año el gobierno <strong>de</strong>l general Alvaro Obregón, se suscitaron<br />
varios levantamientos en Oaxaca, encabezados por José Sánchez<br />
Juárez, Gonzalo Enrique y Fernando Vizcaínos, y un intento <strong>de</strong> sublevación<br />
por parte <strong>de</strong> Alfredo Robles Domínguez. En Michoacán hubo<br />
enfrentamientos entre socialistas y católicos. Posteriormente, en 1922,<br />
hubo dos levantamientos contra su gobierno, encabezados por los generales<br />
Lucio Blanco y Francisco Murguía. El Presi<strong>de</strong>nte logró, sin embargo,<br />
superar la disi<strong>de</strong>ncia y ejercer el control político <strong>de</strong>l país.<br />
La sucesión presi<strong>de</strong>ncial planteada al finalizar 1923, volvió a cal<strong>de</strong>ar<br />
los ánimos. La <strong>de</strong>signación como candidato a la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> Plutarco<br />
Elias Calles, entonces secretario <strong>de</strong> Gobernación, dividió, una vez más a<br />
los grupos revolucionarios, provocando levantamientos contra el régimen.<br />
Adolfo <strong>de</strong> la Huerta, por su parte, consi<strong>de</strong>raba que tenía los méritos<br />
suficientes para suce<strong>de</strong>r a Obregón y ante esta <strong>de</strong>signación <strong>de</strong>cidió<br />
iniciar la revuelta contra el régimen. Pronto se levantó en armas y, en<br />
esta aventura, le acompañaron ciento dos generales, entre ellos, Salvador<br />
Alvarado, Rafael Buelna, Fortunato Maycotte, Guadalupe y Antonio<br />
Villarreal.<br />
Este levantamiento <strong>de</strong> Adolfo <strong>de</strong> la Huerta fue apoyado aproximadamente<br />
por él cincuenta por eiento <strong>de</strong> los militares <strong>de</strong>l país y tuvo eco, \<br />
principalmente, en los estados <strong>de</strong> Jalisco, Veracruz, Oaxaca y Tamaulipas.<br />
En estos estados se nombraron gobernadores provisionales, porque<br />
la mayoría <strong>de</strong> los anteriores se habían adherido a la rebelión. También<br />
hubo movimientos opositores al régimen en los estados <strong>de</strong> Campeche,<br />
Tabasco y Michoacán, Felipe Carrillo Puerto, gobernador <strong>de</strong> Yucatán,<br />
fue asesinado.<br />
Con la misma intensidad se organizaron las fuerzas partidarias <strong>de</strong>l<br />
gobierno en toda la República. Los generales obregonistas, Adalberto
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 187<br />
Tejeda y Saturnino Cedillo organizaron a los agraristas en Veracruz y en<br />
San Luis Potosí, a ellos se unieron la Liga <strong>de</strong> (Comunida<strong>de</strong>s Agrarias y la<br />
Confe<strong>de</strong>ración <strong>Nacional</strong> Agraria. También se unieron para apoyar al<br />
gobierno las organizaciones obreras.<br />
El apoyo obrero y campesino no estaba plenamente organizado y su<br />
acción incapaz <strong>de</strong> neutralizar las fuerzas armadas que sumaban cien mil<br />
efectivos. Obregón pudo imponer su autoridad sobre los miembros menores<br />
<strong>de</strong> la coalición <strong>de</strong>bido a que era el jefe militar <strong>de</strong> mayor prestigio.<br />
Los partidos Laborista, <strong>de</strong>l Proletariado ¡Mexicano, <strong>de</strong> la Asociación<br />
<strong>Nacional</strong> Progresista, Radical Mexicano, <strong>de</strong>l Progreso (Cívico, <strong>de</strong> Reforma<br />
Popular y ¡<strong>Nacional</strong> Agrarista, apoyaron la candidatura <strong>de</strong> Plutarco<br />
Elias Calles para ocupar la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República. El opositor <strong>de</strong><br />
Calles fue Ángel Flores, candidato por el Partido <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> México,<br />
la Unión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la Revolución, el Partido <strong>Nacional</strong> Progresista y el<br />
Obrero Revolucionalista.<br />
Al ocupar la Presi<strong>de</strong>ncia en diciembre <strong>de</strong> 1924, el general Calles tuvo<br />
que enfrentarse a una doble necesidad: realizar una reforma agraria<br />
intensiva y una completa reorganización <strong>de</strong> la política financiera y bancaria.<br />
Su programa <strong>de</strong> gobierno tenía los siguientes objetivos: cumplir<br />
con el artículo 27 constitucional para resolver el problema agrario:<br />
estimular propósitos <strong>de</strong> mejoramiento social como los programas educativos,<br />
culturales y <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la clase media; procurar la reglamentación<br />
<strong>de</strong>l artículo 123; ampliar las relaciones internacionales; dotar al<br />
país <strong>de</strong> infraestructura; y, establecer un gobierno nacional, mediante la<br />
consolidación <strong>de</strong> las instituciones.<br />
El gobierno <strong>de</strong>l general Calles tuvo —<strong>de</strong> acuerdo con John W.F. Dulles—<br />
cuatro objetivos financieros. El primero fue aumentar la recaudación<br />
fiscal, mediante la creación <strong>de</strong> nuevas fuentes <strong>de</strong> impuestos y la<br />
suspensión <strong>de</strong>l pago <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda externa. Esto permitió disminuir el<br />
acumulativo déficit fe<strong>de</strong>ral que, en 1923, sumaba cincuenta y ocho<br />
millones seiscientos mil pesos; hasta reducirlo a cuarenta millones ochocientos<br />
mil pesos, en 1924, y eliminarlo en 1925.
111 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
El segundo objetivo consistió en reorganizar los métodos <strong>de</strong> recaudación<br />
fiscal para permitir un mayor control <strong>de</strong>l gobierno central en los<br />
estados. Por otra parte, se implantó el Impuesto sobre la Kenta, no sin<br />
superar serias protestas.<br />
(Ion la reorganización <strong>de</strong>l sistema bancario, que se inició con la liquidación<br />
<strong>de</strong> los bonos <strong>de</strong> emisión, se logró el tercer objetivo. Posteriormente,<br />
en 1926, se estableció la Convención <strong>Nacional</strong> Bancada con el<br />
propósito <strong>de</strong> vigilar las operaciones bancarias y asegurar la protección<br />
<strong>de</strong> sus <strong>de</strong>pósitos. Esto permitió que en ocho meses los <strong>de</strong>pósitos <strong>de</strong> los<br />
bancos tuvieran un incremento <strong>de</strong>l veintidós por ciento. Sin embargo,,<br />
el aspecto más notable fue la creación <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s instituciones <strong>de</strong> crédito<br />
como el Banco <strong>de</strong> México.<br />
El último objetivo se basó en la restauración <strong>de</strong>l crédito interior y<br />
exterior <strong>de</strong>l gobierno, mediante la satisfacción <strong>de</strong> las obligaciones relativas.<br />
La consolidación financiera <strong>de</strong>l régimen continuaba, el 25 <strong>de</strong> enero<br />
<strong>de</strong> 1925 se dio el primer paso para la reorganización <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong><br />
Hacienda mediante la supresión <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Aprovisionamientos<br />
Generales que duplicaba funciones <strong>de</strong> otras <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias. Más a<strong>de</strong>lante,<br />
se efectuaría la reforma fiscal con base al Impuesto sobre la<br />
Renta, para lo cual se modificaron los métodos <strong>de</strong> contabilidad nacional<br />
y los presupuestos. Asimismo, se elaboró la Ley <strong>de</strong> Ingresos, que<br />
tenía por objeto clasificar técnicamente los ingresos fe<strong>de</strong>rales. La Ley<br />
<strong>de</strong>l Impuesto sobre la Renta se expidió el 2 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> ese año y su<br />
reglamento el día 29, está Ley permitiría la diversificación <strong>de</strong> las fuentes<br />
<strong>de</strong> ingreso fe<strong>de</strong>ral. A<strong>de</strong>más, se cancelaron algunas partidas y subsidios<br />
que eran <strong>de</strong>stinados a asociaciones <strong>de</strong> beneficencia y se redujeron<br />
las compras oficiales a los Estados Unidos. La Dirección General <strong>de</strong><br />
Catastro fue mo<strong>de</strong>rnizada para agilizar su operación.<br />
En la Secretaría continuó la reorganización <strong>de</strong> los servicios administrativos<br />
mediante el rcagrupamiento por funciones y la mo<strong>de</strong>rnización<br />
<strong>de</strong> los métodos <strong>de</strong>l trabajo. Se formó una comisión para que los servi-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO III<br />
cios <strong>de</strong> contabilidad fueran mo<strong>de</strong>rnizados en esta Secretaría <strong>de</strong> Hacienda,<br />
con el fin <strong>de</strong> concentrar el total <strong>de</strong>l activo y <strong>de</strong>l pasivo y clasificar<br />
a<strong>de</strong>cuadamente los balances anuales.<br />
Durante los dos primeros años <strong>de</strong>l régimen <strong>de</strong> Calles, como se ha<br />
mencionado, se redujo el presupuesto global <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración, al tiempo<br />
que se aumentaban los créditos otorgados para los trabajos <strong>de</strong> infraestructura.<br />
Para el ejercicio <strong>de</strong> 1927 se previa un gasto <strong>de</strong> nueve millones<br />
<strong>de</strong> dólares para irrigación, siete para construcción <strong>de</strong> caminos, seis<br />
para edificación <strong>de</strong> escuelas agrícolas y seis más para el programa <strong>de</strong><br />
puertos marítimos.<br />
También, en acuerdo con la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y por la disposición<br />
<strong>de</strong> enero <strong>de</strong> ese año, se nombraron las Comisiones <strong>de</strong> Eficiencia en<br />
las Secretarías <strong>de</strong> Agricultura, Gobernación, Educación <strong>Pública</strong> e Industria.<br />
Estas Comisiones se organizaron para establecer sistemas <strong>de</strong> trabajo<br />
mo<strong>de</strong>rno y racionalizar la elaboración <strong>de</strong>l presupuesto <strong>de</strong> egresos.<br />
El presi<strong>de</strong>nte Calles <strong>de</strong>cidió omitir ciertos gastos que consi<strong>de</strong>raba<br />
inútiles y reducir el número <strong>de</strong> empleados públicos para corregir algunas<br />
<strong>de</strong>ficiencias en la organización <strong>de</strong> las oficinas y facilitar el cálculo <strong>de</strong> los<br />
presupuestos, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> eliminar la ampliación <strong>de</strong> partidas.<br />
En agosto <strong>de</strong> 1927, se expidió la Ley <strong>de</strong> Agentes Aduanales y, nuevamente,<br />
se reorganizó la Comisión <strong>de</strong> Aranceles para unificar los impuestos<br />
y los <strong>de</strong>rechos sobre el comercio exterior. A principios <strong>de</strong> 1928, se<br />
incrementaron los convenios sobre los impuestos interiores entre la<br />
Fe<strong>de</strong>ración y los gobiernos <strong>de</strong> los Estados.<br />
Más a<strong>de</strong>lante, se creó una Comisión Especial sobre la <strong>de</strong>uda interior<br />
cuyas funciones serían el reconocimiento, la consolidación y la titulación<br />
<strong>de</strong> todas las <strong>de</strong>udas, el establecimiento <strong>de</strong> relaciones y la <strong>de</strong>terminación<br />
<strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong> pago <strong>de</strong>l erario.<br />
Se introdujeron algunas innovaciones a la Ley <strong>de</strong> Ingresos para 1928,<br />
entre las que <strong>de</strong>staca la revisión por parte <strong>de</strong> Hacienda, <strong>de</strong> los contratos
1M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
que sobre cuestiones fiscales celebraran todas las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias públicas.<br />
Dentro <strong>de</strong> esta Ley se agruparon los impuestos aduanales, sobre la<br />
renta y <strong>de</strong>l timbre.<br />
En febrero <strong>de</strong> 1928 se expidió el reglamento <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Agentes<br />
Aduanales y el 18 <strong>de</strong> abril la Ley Aduanal, para mo<strong>de</strong>rnizar los procedimientos<br />
relacionados con el comercio exterior, se agilizaron los trámites,<br />
se <strong>de</strong>limitaron las responsabilida<strong>de</strong>s y el área <strong>de</strong> competencia <strong>de</strong><br />
los funcionarios aduanales, y se <strong>de</strong>cretó la autonomía para la Dirección<br />
General <strong>de</strong> Aduanas.<br />
En el ramo <strong>de</strong> Hacienda se crearon tres nuevas <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias: la<br />
Comisión <strong>de</strong> Presupuestos, la Oficina <strong>de</strong> Impuesto sobre Sucesiones y<br />
Donaciones, y el Departamento <strong>de</strong> Bibliotecas y Archivos Económicos.<br />
También, se reorganizaron la Casa <strong>de</strong> Moneda y la Oficina Impresora<br />
<strong>de</strong> Hacienda y se estableció un nuevo sistema <strong>de</strong> contabilidad en la<br />
Tesorería <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración. En general, casi todos los organismos <strong>de</strong><br />
esta área fueron reestructurados para mo<strong>de</strong>rnizar los sistemas <strong>de</strong> trabajo<br />
y uniformar los procedimientos.<br />
De igual modo, se reorganizaron los aspectos financieros <strong>de</strong> la Hacienda<br />
<strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral y se expidió la Ley Orgánica <strong>de</strong>l Departamento<br />
<strong>de</strong> Presupuesto <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración.<br />
Como consecuencia <strong>de</strong> las modificaciones hacendarías se redujo el<br />
presupuesto <strong>de</strong> egresos y la situación económica <strong>de</strong>l país fue más estable<br />
que el año anterior. Para liquidar la <strong>de</strong>uda flotante, se pagaron sueldos<br />
atrasados, cuentas <strong>de</strong> algunas <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y parte <strong>de</strong> los compromisos<br />
contraídos con el exterior; lo que disminuyó la <strong>de</strong>uda pública<br />
en treinta millones <strong>de</strong> pesos.<br />
Uno <strong>de</strong> los primeros fruto» <strong>de</strong> esta reestructuración financiera fue el<br />
Banco <strong>de</strong> México, ya mencionado, que se fundó con cien millones <strong>de</strong><br />
pesos en oro como una suciedad anónima. Kste Banco se ocuparía <strong>de</strong><br />
"emitir billetes y regular la circulación monetaria en la República, los<br />
cambios sobre el exterior y la tasa <strong>de</strong>l interés, re<strong>de</strong>scontar documentos
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 191<br />
<strong>de</strong> carácter genuinamente bancario y efectuar las operaciones bancarias<br />
que requería el servicio <strong>de</strong> la Tesorería y, subsidiariamente, todas<br />
aquellas que en general competen a los bancos <strong>de</strong> <strong>de</strong>pósito y <strong>de</strong>scuento".<br />
La administración estaría a cargo <strong>de</strong> un Consejo integrado por<br />
cinco representantes <strong>de</strong> la Serie "A" y cuatro <strong>de</strong> la Serie "B" y sería<br />
vigilada por dos comisarios.<br />
Al Banco no le era permitido hacerle préstamos al gobierno fe<strong>de</strong>ral<br />
por valor superior al diez por ciento <strong>de</strong>l capital exhibido y realizar activida<strong>de</strong>s<br />
bancarias fuera <strong>de</strong> su competencia; igualmente, se imponían<br />
algunas restricciones para los préstamos, que no <strong>de</strong>berían exce<strong>de</strong>r <strong>de</strong><br />
los quinientos mil pesos.<br />
El Banco no abusó <strong>de</strong> su privilegio <strong>de</strong> emisión, en 1925 se emitieron<br />
tres millones doscientos mil pesos, al año siguiente se redujeron a dos<br />
millones seiscientos mil y en 1927 sólo un millón ochocientos mil fueron<br />
emitidos. Defendió la cotización dé la moneda <strong>de</strong> plata, lo que<br />
redujo la especulación sobre metal.<br />
La creación <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México se <strong>de</strong>bió a la necesidad <strong>de</strong> establecer<br />
en el país un régimen bancario con orientación económica y social.<br />
La reorganización bancaria trajo consigo —diría Knrique Krauzc— un<br />
modus vivondi <strong>de</strong>l Kstado con los bancos acreedores mexicanos a través<br />
<strong>de</strong> acuerdos, cesiones <strong>de</strong> acciones y liquidaciones que favorecieron al<br />
gobierno y permitieron a los bancos, que se encontraban en condiciones<br />
<strong>de</strong> hacerlo, reiniciar sus activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> crédito y <strong>de</strong>scuento.<br />
TJ pago <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda pública se reinició <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> que el Secretario<br />
<strong>de</strong> (liieienda, Alberto J. Fani, firmó con el Comité <strong>de</strong> Banqueros, en<br />
octubre
192 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
xicano cumplió con el pago <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda en esos años; y, en 1928, se<br />
hicieron pagos <strong>de</strong> veinticuatro millones <strong>de</strong> pesos a cuenta <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda<br />
pública, pero no se había podido cumplir con lo estipulado en la enmienda<br />
Pañi, el país <strong>de</strong>bía setenta millones al Comité <strong>de</strong> Banqueros y<br />
el total <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda ascendía a mil doscientos cincuenta y tres millones<br />
<strong>de</strong> pesos.<br />
En 1926 se expidieron varias leyes relacionadas con la organización<br />
<strong>de</strong>l sistema bancarío y el otorgamiento <strong>de</strong> créditos. Entre éstas se cuentan<br />
la Ley <strong>de</strong> Crédito Agrícola <strong>de</strong>l 4 <strong>de</strong> marzo, la Ley <strong>de</strong> Bancos <strong>de</strong> Fi<strong>de</strong>icomiso<br />
<strong>de</strong>l 17 <strong>de</strong> julio y la concesión <strong>de</strong>l 14 <strong>de</strong> abril al Banco <strong>de</strong><br />
México para establecer los Almacenes Generales <strong>de</strong> Depósito. De la<br />
misma manera, fue modificada la Ley General <strong>de</strong> Instituciones <strong>de</strong> Crédito<br />
y Establecimientos, expidió la Ley <strong>de</strong> Bancos Agrícolas Ejidales,<br />
el 9 <strong>de</strong> abril y en mayo fueron inaugurados cuatro bancos agrícolas en<br />
los estados <strong>de</strong> Durango, Guanajuato, Michoacán
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 113<br />
fines <strong>de</strong> 1928 se efectuaron obras <strong>de</strong> riego en Aguascalientes, Nuevo<br />
León, Hidalgo, Tamaulipas, Baja California, Guanajuato y Michoacán.<br />
La Comisión, logró la irrigación <strong>de</strong> un cuarto <strong>de</strong> millón <strong>de</strong> hectáreas y<br />
se construyeron algunas presas, entre ellas, la Presa Calles en Aguascalientes<br />
y la Don Martín en Coahuila y Nuevo León.<br />
Al iniciarse el año <strong>de</strong> 1925, había confusión sobre el funcionamiento<br />
interno <strong>de</strong> los nuevos pueblos ejidales, por lo que se reglamentó, en Ley<br />
<strong>de</strong>l 19 <strong>de</strong> diciembre, la supresión <strong>de</strong> fraccionamientos <strong>de</strong> tierras no<br />
autorizadas, la administración interna y la explotación <strong>de</strong> los ejidos;<br />
así como el trabajo, propiedad y administración <strong>de</strong> pequeñas propieda<strong>de</strong>s.<br />
Posteriormente con el fin <strong>de</strong> evitar malas interpretaciones, se<br />
publicó la Ley <strong>de</strong>l 23 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 1927.<br />
A<strong>de</strong>más, se había publicado la Ley <strong>de</strong>l Patrimonio <strong>de</strong>l Ejido el 19<br />
<strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1925, que revisaba la organización <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s encargadas<br />
<strong>de</strong> vigilar y cuidar las poblaciones ejidales. Se establecieron<br />
escuelas centrales <strong>de</strong> agricultura y en 1928 funcionaban tres mil trescientas<br />
escuelas rurales fe<strong>de</strong>rales.<br />
En este periodo se distribuyeron tres millones <strong>de</strong> hectáreas a mil<br />
quinientos setenta y seis y trescientos siete mil setecientos siete ejidatarios,<br />
lo que representó una distribución tre& veces mayor que la efectuada<br />
en el régimen anterior.<br />
Con el fin <strong>de</strong> dotar al país <strong>de</strong> vías <strong>de</strong> comunicación se creó la Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Caminos por el <strong>de</strong>creto <strong>de</strong>l 30 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 1925 y<br />
estuvo administrada por la Junta <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Caminos, constituida mediante<br />
el mismo <strong>de</strong>creto. Esta Junta se integró con representantes <strong>de</strong><br />
las Secretarías <strong>de</strong> Hacienda y Comunicaciones y <strong>de</strong> los causantes <strong>de</strong><br />
impuesto por consumo <strong>de</strong> gasolina. El 31 <strong>de</strong> agosto se expidió el reglamento<br />
que normaría los trabajos <strong>de</strong> la Comisión y el 26 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong><br />
1926 la Ley <strong>de</strong> Caminos y Puentes. En enero <strong>de</strong> 1928 se reglamentó el<br />
tránsito en los caminos nacionales y <strong>de</strong> la concesión fe<strong>de</strong>ral, acor<strong>de</strong> con<br />
la Ley <strong>de</strong> Caminos y se estableció el servicio <strong>de</strong> vigilancia en los caminos<br />
reconstruidos. La Comisión dotó al país <strong>de</strong> vías <strong>de</strong> comunicación,
114 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
inexistentes hasta ese momento, y se ampliaron comunicaciones telefónicas,<br />
carreteras y vías.<br />
La Dirección <strong>de</strong> Ferrocarriles <strong>Nacional</strong>es <strong>de</strong> México pasó a <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r,<br />
en febrero <strong>de</strong> 1925, <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Comunicaciones y Obras <strong>Pública</strong>s,<br />
para reorganizar sus servicios y nivelar sus gastos. La reestructuración<br />
<strong>de</strong> los ferrocarriles consistió en la supresión <strong>de</strong> la Agencia <strong>de</strong> los<br />
mismos en Londres, <strong>de</strong> la Oficina Expedidora <strong>de</strong> Pases, <strong>de</strong> la Agencia<br />
Industrial y <strong>de</strong>l <strong>de</strong>partamento <strong>de</strong> Locomoción; y para <strong>de</strong>scentralizar<br />
las funciones <strong>de</strong> la Dirección se crearon los <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong> personal,<br />
tráfico, transportes y equipo.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Relaciones Exteriores también fue reorganizada para<br />
a<strong>de</strong>cuarse más a las necesida<strong>de</strong>s en el extranjero. Se adoptó en 1925 un<br />
reglamento interior para el funcionamiento <strong>de</strong> los consulados, complementario<br />
<strong>de</strong>l Reglamento <strong>de</strong> la Ley Orgánica Consular. Se formó el<br />
escalafón consular, se suprimieron algunas oficinas y otras fueron transformadas<br />
en consulados <strong>de</strong> carrera.<br />
Los agregados comerciales en el exterior, <strong>de</strong>pendientes <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Industria, Comercio y Trabajo, quedaron adscritos a las representaciones<br />
diplomáticas.<br />
Se enviaron agregados obreros a las representaciones diplomáticas<br />
para informar sobre los movimientos obreros en los diferentes países<br />
y promover las relaciones entre éstos y el movimiento obrero mexicano.<br />
El 19 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 1926 se expidió la Ley <strong>de</strong> Migración. En la que se<br />
fijaron las reglas para la inmigración y la emigración, se estableció el<br />
impuesto para el inmigrante y se otorgaron al Ejecutivo las faculta<strong>de</strong>s<br />
para restringir la inmigración <strong>de</strong> los trabajadores.<br />
El nacionalismo <strong>de</strong> Calles se puso <strong>de</strong> manifiesto en las relaciones<br />
exteriores, por lo que tuvo, entre otros objetivos, el liberar al país <strong>de</strong> la<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia exterior, mediante la reducción <strong>de</strong> la participación <strong>de</strong><br />
extranjeros en la vida nacional.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 116<br />
Las relaciones con los Estados Unidos, en 1925, eran tensas. El presi<strong>de</strong>nte<br />
Calles había manifestado su propósito <strong>de</strong> reglamentar d artículo<br />
27; y el secretario <strong>de</strong> Estado Norteamericano F.B. Kellog, alegaba la<br />
dificultad <strong>de</strong> llegar a un acuerdo porque todavía existían movimientos<br />
revolucionarios en México. Más a<strong>de</strong>lante, se presentaron dos proyectos<br />
<strong>de</strong> ley sobre posesión <strong>de</strong> tierras y <strong>de</strong> petróleo por extranjeros, quienes<br />
<strong>de</strong>berían confirmar sus propieda<strong>de</strong>s a través <strong>de</strong> una solicitud <strong>de</strong> concesión,<br />
Kellog inició un <strong>de</strong>bate sobre la situación legal <strong>de</strong> las posesiones <strong>de</strong><br />
los extranjeros en el país y la retroactívidad <strong>de</strong> las leyes agrarias y <strong>de</strong>l<br />
petróleo. Finalmente, los extranjeros mediante la Cláusula Calvo, <strong>de</strong>bieron<br />
renunciar a la protección diplomática <strong>de</strong> sus países.<br />
La Ley sobre el Petróleo se reglamentó y fue puesta en vigor en enero<br />
<strong>de</strong> 1927. Posteriormente, los Estados Unidos nombraron a Dwight<br />
Whitney Morrow como su embajador en México. Por otro lado, la Suprema<br />
Corte <strong>de</strong> Justicia <strong>de</strong>cidió sólo la vali<strong>de</strong>z y constitucionalidad <strong>de</strong><br />
los artículos 14 y 15 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong>l Petróleo.<br />
En el aspecto <strong>de</strong> legislación laboral, se creó la Junta Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Conciliación<br />
y Arbitraje, con <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias en todos los estados. La Junta<br />
se integraba con representantes <strong>de</strong> los patrones, <strong>de</strong> trabajadores y <strong>de</strong>l<br />
gobierno y se le confirió la facultad <strong>de</strong> intervenir en conflictos <strong>de</strong> trabajo.<br />
También, se presentó al Congreso un proyecto <strong>de</strong> Código <strong>de</strong>l<br />
Trabajo.<br />
Este régimen se propuso beneficiar con servicios educativos a las<br />
zonas rurales; organizó una instrucción práctica y técnica para niños<br />
en edad escolar y un nuevo sistema <strong>de</strong> escuelas secundarias. También,<br />
creó la Dirección <strong>de</strong> Educación Fe<strong>de</strong>ral, que coordinaba la política<br />
fe<strong>de</strong>ral con los gobiernos estatales, instruía a los maestros rurales y<br />
tenía contacto directo con las misiones culturales. Se establecieron<br />
cuatro escuelas agrícolas fe<strong>de</strong>rales y nocturnas, se formaron bibliotecas<br />
en las zonas rurales, se fomentó el ahorro escolar y se incrementaron<br />
los <strong>de</strong>sayunos escolares y la atención médica gratuita.<br />
Durante su gobierno, Plutarco Elias Calles continuó la integración
1N ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
<strong>de</strong>l movimiento obrero al aparato estatal, procuró terminar el reparto<br />
<strong>de</strong> tierras y establecer la distribución por pequeña propiedad parcelaria,<br />
combatió a la Iglesia como centro <strong>de</strong> reagrupamiento político <strong>de</strong> la<br />
oligarquía terrateniente y <strong>de</strong>rrotó a la rebelión cristera; organizó al<br />
Estado y al sistema bancario para afirmarlos como pilares <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
nacional y se enfrentó a la amenaza <strong>de</strong> invasión <strong>de</strong> los Estados Unidos.
VI<br />
LA ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN INSTITUCIONALIZADA EN LA<br />
UNIDAD N<strong>AC</strong>IONAL Y EL DESARROLLO INDUSTRIAL<br />
1928-1958
LA MUERTE <strong>de</strong>l general Obregón, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> haber sido electo<br />
Presi<strong>de</strong>nte, <strong>de</strong>jó al régimen <strong>de</strong> Calles en una posición difícil, no<br />
tanto por la' "carencia <strong>de</strong> hombres capaces o bien preparados,<br />
que afortunadamente los hay —<strong>de</strong>cía el propio Calles— pero sí <strong>de</strong> personalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> indiscutible relieve, con el suficiente arraigo en la opinión<br />
pública y con la fuerza personal y política bastante para merecer por su<br />
solo nombre y su prestigio la confianza general". Este inci<strong>de</strong>nte que se<br />
presentaba por primera vez en la historia <strong>de</strong> México obligaba a un? <strong>de</strong>cisión<br />
trascen<strong>de</strong>nte, que cuestionaba la naturaleza misma <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong><br />
la Revolución Mexicana.<br />
El presi<strong>de</strong>nte Calles recibió innumerables muestras <strong>de</strong> apoyo para<br />
permanecer en el gobierno. Sin embargo, los avances políticos y administrativos<br />
habían probado su eficacia especialmente en el cumplimiento<br />
<strong>de</strong> los artículos 27 y 123. Esto permitió tomar una <strong>de</strong>cisión fundamental<br />
cuando <strong>de</strong>claró, en su informe <strong>de</strong> gobierno <strong>de</strong> 1928, que México<br />
<strong>de</strong>bería "pasar <strong>de</strong> una vez por todas, <strong>de</strong> la condición histórica <strong>de</strong> un<br />
país, <strong>de</strong> un hombre, a la <strong>de</strong> nación <strong>de</strong> instituciones y leyes". Esta <strong>de</strong>cisión<br />
confirmaba el hecho <strong>de</strong> que no aspiraba a la Presi<strong>de</strong>ncia; a<strong>de</strong>más,<br />
aclaraba que no se basaba en "motivos <strong>de</strong> moral, ni consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong><br />
credo político personal; sino en la necesidad, que creemos <strong>de</strong>finitiva y<br />
categórica —<strong>de</strong>cía— <strong>de</strong> pasar <strong>de</strong> Un sistema más o menos velado <strong>de</strong> gobierno<br />
<strong>de</strong> caudillos a un más franco régimen <strong>de</strong> instituciones".
200 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Emilio Portes Gil, secretario <strong>de</strong> Gobernación, fue escogido por Calles<br />
y nombrado interino por el Congreso <strong>de</strong> la Unión. Al iniciar su gobierno<br />
planteó el establecimiento <strong>de</strong> un sistema <strong>de</strong> partidos políticos sólidos<br />
que permitieran <strong>de</strong>svincular la política <strong>de</strong> la administración. Así, a instancias<br />
<strong>de</strong> Calles, se formó el Partido <strong>Nacional</strong> Revolucionario, en 1929.<br />
Con ello se ponía fin a la proliferación ilógica <strong>de</strong> partidos políticos formados<br />
en torno a personas y sin programas específicos. El partido eliminó<br />
las divisiones internas y permitió la institucionalización <strong>de</strong>l quehacer<br />
político nacional.<br />
Durante su gobierno, Portes Gil puso especial énfasis en continuar la<br />
institucionalización <strong>de</strong>l país, la promoción al campo y el establecimiento<br />
<strong>de</strong> un programa <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, mediante el cual se dieron facilida<strong>de</strong>s<br />
para constituir las ligas <strong>de</strong> comunida<strong>de</strong>s agrarias; se estimuló la creación<br />
<strong>de</strong> casas <strong>de</strong>l campesino, se formaron los circuitos run<strong>de</strong>s para promover<br />
la educación en el campo, y, posteriormente, se organizaron las Juntas<br />
<strong>de</strong> Defensa Agrícola en cooperación con la Secretaría <strong>de</strong> Agricultura.<br />
En materia agraria dos importantes leyes fueron aprobadas; la <strong>de</strong>l 29<br />
<strong>de</strong> marzo y la <strong>de</strong>l 6 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1929.<br />
La primera pretendía aumentar las tierras disponibles para la distribución<br />
agraria, agilizar los trámites para la obtención <strong>de</strong> las mismas y<br />
seftalaba sanciones para los hacendados que eludieran el Programa <strong>de</strong><br />
Reforma Agraria. La segunda fue la Ley <strong>de</strong> Aguas <strong>Nacional</strong>es que establecía<br />
un mayor control fe<strong>de</strong>ral sobre los recursos hidráulicos.<br />
Por otra parte, el presupuesto <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral concluyó el afto<br />
<strong>de</strong> 1928 con un superávit <strong>de</strong> dieciséis millones <strong>de</strong> pesos, se pagaron las<br />
<strong>de</strong>udas ocasionadas por la campaña militar <strong>de</strong> marzo y abril, y se establecieron<br />
las bases para un arreglo sobre la <strong>de</strong>uda exterior.<br />
En el área <strong>de</strong> las finanzas, en 1929, el gobierno había realizado dos<br />
activida<strong>de</strong>s importantes: continuar las pláticas que la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda<br />
sostenía con el Comité Internacional <strong>de</strong> Banqueros para reducir
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 201<br />
la <strong>de</strong>uda exterior y crear, el 20 <strong>de</strong> febrero, la Comisión Ajustadora <strong>de</strong><br />
la Deuda <strong>Pública</strong> Interior.<br />
Con relación al Departamento <strong>de</strong> Contralorea se continuó su reorganización<br />
administrativa y se publicaron los instructivos <strong>de</strong> contabilidad<br />
para las Escuelas Centrales Agrícolas, los Bancos Ejidales, la Dirección<br />
<strong>de</strong> Bienes <strong>Nacional</strong>es <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Oficinas Administrativas<br />
<strong>de</strong> Bienes <strong>Nacional</strong>es e Intervenidos. De igual manera, se implantaron<br />
los instructivos para la Casa <strong>de</strong> Moneda <strong>de</strong> la Oficina Impresora<br />
<strong>de</strong> Hacienda; el Departamento <strong>de</strong> Impuestos Especiales, <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Hacienda; y, el Departamento <strong>de</strong> Pesas y Medidas <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Industria, Comercio y Trabajo.<br />
Los sistemas <strong>de</strong> glosa seguidos por las Direcciones <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong><br />
Comunicaciones y Obras <strong>Pública</strong>s y las <strong>de</strong> Contabilidad y Glosa <strong>de</strong> la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Relaciones Exteriores se modificaron para que el Departamento<br />
<strong>de</strong> Contraloría pudiera ejercer una inspección en estas oficinas.<br />
En materia <strong>de</strong> trabajo los artículos 72 y 123 constitucionales se reformaron<br />
para otorgar al Congreso la facultad <strong>de</strong> legislar en esa materia;<br />
los trabajos realizados por la Cámara <strong>de</strong> Diputados servirían, más a<strong>de</strong>lante,<br />
<strong>de</strong> base para la elaboración <strong>de</strong> la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>l Trabajo.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Industria, Comercio y Trabajo, mediante el Departamento<br />
<strong>de</strong> Trabajo, estableció en 1929 la Comisión Técnica <strong>de</strong>l Ramo<br />
Textil. El lo. <strong>de</strong> marzo en esta Secretaría empezó a funcionar la Sección<br />
<strong>de</strong> Previsión Social, que registraba las solicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> empleo y<br />
concentraba toda la información sobre esa área. También, efectuó reuniones<br />
con miembros <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Agricultura y Fomento para<br />
estudiar proyectos y peticiones <strong>de</strong> ambas <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias. Más a<strong>de</strong>lante,<br />
se constituyeron los Talleres <strong>de</strong> Enseñanza Industrial en el Departamento<br />
<strong>de</strong> Industria, que no sólo se establecieron en los centros urbanos,<br />
sino también se formaron misiones culturales para visitar todo el país.<br />
El 5 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1929 se aprobó, en el área <strong>de</strong> Comercio, un<br />
<strong>de</strong>creto que adicionaba el Reglamento <strong>de</strong> la Ley Orgánica <strong>de</strong>l Artículo<br />
t
282 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
28 constitucional y se reformó el artículo 18 <strong>de</strong> este Reglamento; se<br />
organizaron socieda<strong>de</strong>s cooperativas y juntas <strong>de</strong> abastos; a<strong>de</strong>más, se<br />
<strong>de</strong>clararon legalmcnte constituidas cinco Cámaras <strong>de</strong> Comercio y se<br />
reglamentó la Ley sobre Pesas y Medidas.<br />
En este periodo, se constituyó el Departamento <strong>de</strong> Distrito Fe<strong>de</strong>ral,<br />
<strong>de</strong>pendiente directo <strong>de</strong>l Kjecutivo Fe<strong>de</strong>ral para sustituir al Ayuntamiento<br />
y al Gobierno <strong>de</strong>l Distrito. Kl Departamento quedó constituido por<br />
la Oficina <strong>de</strong> Asuntos Administrativos y la <strong>de</strong> Hacienda en el área administrativa<br />
a fin <strong>de</strong> subsanar las <strong>de</strong>ficiencias anteriores. El presupuesto<br />
<strong>de</strong>l extinto ayuntamiento se <strong>de</strong>stinó a obras <strong>de</strong> la ciudad. Asimismo, se<br />
estableció, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> esta <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, la Dirección Cívica <strong>de</strong> Reforma<br />
y Cultura, y se establecieron la "Casa <strong>de</strong> Estudios para el Pueblo" y el<br />
"Centro Cívico Alvaro Obregón".<br />
Igualmente, fue reestructurado el Departamento <strong>de</strong> Establecimientos<br />
Fabriles y Aprovisionamientos Militares.<br />
En materia penal, se expidió un nuevo Código Penal y el Ministerio<br />
Público <strong>de</strong>l Fuero Común, <strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> la Procuraduría <strong>de</strong> Justicia<br />
<strong>de</strong>l Distrito y Territorios Fe<strong>de</strong>rales tuvo transformaciones. En consecuencia,<br />
se creó la Sección <strong>de</strong> Investigaciones y se expidió —octubre <strong>de</strong><br />
1929— una nueva ley orgánica <strong>de</strong>l Ministerio Público, cuyo objetivo<br />
fundamental era perseguir los <strong>de</strong>litos <strong>de</strong>l fuero común y promover la<br />
administración <strong>de</strong> la justicia.<br />
Asimismo, se establecía que la Policía Judicial estaría bajo las ór<strong>de</strong>nes<br />
<strong>de</strong>l Ministerio Público. Dentro <strong>de</strong> esta ley se mencionan las atribuciones<br />
<strong>de</strong> los funcionarios <strong>de</strong>l Ministerio, la organización <strong>de</strong>l mismo,<br />
constituido por el Procurador <strong>de</strong> Justicia, los agentes <strong>de</strong>l Ministerio y<br />
los agentes auxiliares; así como el tipo <strong>de</strong> investigaciones que <strong>de</strong>berían<br />
efectuarse.<br />
En el Departamento <strong>de</strong> Salubridad se implantaron el Servicio <strong>de</strong> Higiene<br />
Industrial y Previsión Social, para proteger la salud <strong>de</strong>l obrero y<br />
vigilar las condiciones higiénicas <strong>de</strong>l trabajo; y, el Servicio <strong>de</strong> Higiene
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 203<br />
Infantil -por el <strong>de</strong>creto <strong>de</strong>l 17 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1929- a través <strong>de</strong>l cual se<br />
establecieron centros <strong>de</strong> higiene infantil. Se organizó el Servicio <strong>de</strong> Enfermeras<br />
Visitadoras y se formó el Comité <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la Lucha contra<br />
el Alcoholismo. También, se constituyó la Oficina <strong>de</strong> Intercambio Sanitario<br />
para recopilar, clasificar y repartir la información científica extranjera,<br />
se fundó la Unidad Sanitaria <strong>de</strong> Veracruz, se reorganizó la<br />
escuela <strong>de</strong> Salubridad y se instaló la Escuela <strong>de</strong> Puericultura.<br />
La Asociación <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Protección a la Infancia, creada el 24 <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1929 como una asociación civil, constituyó uno <strong>de</strong> los logros<br />
más importantes en el área <strong>de</strong> bienestar social.<br />
Ante una mayor afluencia <strong>de</strong>l turismo extranjero en el país hubo necesidad<br />
<strong>de</strong> establecer una Comisión Mixta Pro Turismo, encargada <strong>de</strong><br />
suprimir aquellas disposiciones <strong>de</strong> carácter administrativo que se oponían<br />
al turismo. Esta Comisión se integró con los representantes <strong>de</strong> todas las<br />
Secretarías y Departamentos <strong>de</strong> Estado, <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México, <strong>de</strong> la<br />
Confe<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> Cámaras <strong>de</strong> Comercio y la <strong>de</strong> Cámaras Industriales, <strong>de</strong><br />
la Asociación <strong>de</strong> Administradores <strong>de</strong> Hoteles y <strong>de</strong> los Ferrocarriles <strong>Nacional</strong>es.<br />
Más a<strong>de</strong>lante, las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la Comisión se dcsconcentraron<br />
mediante el establecimiento <strong>de</strong> Juntas Estatales y Comités Locales.<br />
En mayo <strong>de</strong> 1929, se produjo una huelga estudiantil en la que se <strong>de</strong>mandaba<br />
la autonomía universitaria y en julio <strong>de</strong>l mismo año, el Ejecutivo<br />
expidió la Ley Orgánica <strong>de</strong> la Universidad <strong>Nacional</strong> Autónoma.<br />
Esta Ley establecía la autonomía "sin más taxativa que la ética y la<br />
responsabilidad sociales pue<strong>de</strong>n imponerie; el Gobierno, por su parte, se<br />
compromete a dotar a la Universidad <strong>de</strong> una subvención anual acor<strong>de</strong> a<br />
las necesida<strong>de</strong>s que ésta <strong>de</strong>man<strong>de</strong>". La autoridad suprema la constituía<br />
el Consejo Universitario, integrado por profesores y alumnos con un<br />
rector como coordinador <strong>de</strong> la institución y, en las escuelas, las aca<strong>de</strong>mias<br />
<strong>de</strong> profesores y alumnos.<br />
Pascual Ortiz Rubio, cxgobemador <strong>de</strong>l estado <strong>de</strong> Michoacán y exembajador<br />
<strong>de</strong> México en Brasil, fue el primer candidato presi<strong>de</strong>ncial <strong>de</strong>l<br />
Partido <strong>Nacional</strong> Revolucionario. Sus opositores fueron los generales
204 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Aarón Sáenz y Antonio I. VUIarreal, este último, propuesto por el Partido<br />
<strong>Nacional</strong> Antirreeleccionista, José Vasconcelos, apoyado por grupos<br />
<strong>de</strong> intelectuales y progresistas. Estos dos candidatos atacaron abiertamente<br />
al callÍ8mo. Más a<strong>de</strong>lante, surgió un nuevo candidato, Pedro<br />
Rodríguez Triana, <strong>de</strong>l Partido Comunista. Ortiz Rubio efectuó una gira<br />
electoral <strong>de</strong> seis meses y fue <strong>de</strong>clarado Presi<strong>de</strong>nte electo el 17 <strong>de</strong> noviembre<br />
<strong>de</strong> 1929. Los resultados <strong>de</strong> las votaciones mostraron la fuerza e<br />
intervención <strong>de</strong>l Partido <strong>Nacional</strong> Revolucionario en los comicios.<br />
El gobierno <strong>de</strong> Pascual Ortiz Rubio se enfrentó a una crisis económica<br />
<strong>de</strong>rivada <strong>de</strong> la situación mundial <strong>de</strong> 1929. Los factores que influyeron<br />
en esa situación fueron la disminución <strong>de</strong> la producción agrícola e<br />
industrial. La <strong>de</strong>svalorización <strong>de</strong> materias primas y recursos naturales;<br />
la política arancelaria proteccionista; las diferencias en la circulación<br />
monetaria; la <strong>de</strong>fectuosa organización <strong>de</strong>l crédito; y, la inestabilidad<br />
monetaria <strong>de</strong> muchos países. Todo lo anterior se reflejó en abatimiento<br />
general <strong>de</strong> los precios, falta <strong>de</strong> trabajo, disminución <strong>de</strong> valor y volumen<br />
en los negocios y, consecuentemente, en la reducción <strong>de</strong> los ingresos<br />
normales <strong>de</strong>l gobierno. Esta situación obstaculizó el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los<br />
programas <strong>de</strong> administración pública, la suspensión <strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong> la<br />
<strong>de</strong>uda y la reducción <strong>de</strong> gastos para continuar los servicios públicos normales.<br />
La repercusión <strong>de</strong> estos fenómenos en el país trajo una <strong>de</strong>svalorización<br />
en el extranjero <strong>de</strong> los productos nacionales. El gobierno, para<br />
proteger la balanza <strong>de</strong> pago y fomentar la agricultura e industrias nacionales,<br />
adoptó tarifas proteccionistas para la importación; pero, los ingresos<br />
fiscales se dispersaron, se alteró la estabilidad monetaria y el cambio<br />
con el dólar aumentó <strong>de</strong> dos pesos veinticinco centavos, por uno, a cuatro<br />
pesos.<br />
En el área financiera se creó el 30 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1930, la Comisión<br />
Reguladora con el fin <strong>de</strong> organizar y controlar el mercado <strong>de</strong>l cambio<br />
exterior y la situación monetaria interior. Más a<strong>de</strong>lante, hubo <strong>de</strong> reformarse<br />
el sistema monetario mediante la <strong>de</strong>smonetización <strong>de</strong>l oro para
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 28S<br />
su libre comercio y el otorgamiento <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r liberatorio al peso <strong>de</strong><br />
plata.<br />
En julio <strong>de</strong> 1931, se expidió una Ley Monetaria que prohibió la acuñación<br />
<strong>de</strong> monedas <strong>de</strong> plata con el fin <strong>de</strong> incrementar las reservas. También<br />
se estableció la Junta Central Bancaria —constituida por representantes<br />
<strong>de</strong> los bancos privados, <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México y <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Hacienda— cuyo objetivo era la vigilancia <strong>de</strong> las reservas bancarias,<br />
<strong>de</strong> las <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> emisión y la clasificación <strong>de</strong> las funciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>scuento.<br />
El Banco <strong>de</strong> México y la Junta Central Bancaria eran los organismos<br />
encargados <strong>de</strong> exten<strong>de</strong>r o restringir la circulación monetaria.<br />
En enero <strong>de</strong> 1930 entró en vigor la Ley Aduanal y, a partir <strong>de</strong> septiembre,<br />
la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda se encargó <strong>de</strong>l manejo <strong>de</strong> la Hacienda<br />
<strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral con el fin <strong>de</strong> coordinar mejor los sistemas fiscales.<br />
Asimismo, en diciembre <strong>de</strong> 1931 se reformó y adicionó la Ley al Impuesto<br />
sobre la Renta y se expidió la Ley General <strong>de</strong>l Timbre.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Hacienda formuló un <strong>de</strong>creto que establecía el impuesto<br />
fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> cinco centavos sobre producción <strong>de</strong> azúcar y un reglamento<br />
para la estabilización <strong>de</strong> la industria azucarera, que fueron la<br />
base para la creación <strong>de</strong> la Comisión Estabilizadora <strong>de</strong> la Industria Azucarera<br />
que permitió la formación <strong>de</strong> una compañía comercial.<br />
Por su parte, las compañías <strong>de</strong> seguros extranjeros provocaron un<br />
conflicto sobre su materia, lo que condujo a la reforma <strong>de</strong> la Ley General<br />
<strong>de</strong> Socieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Seguros, a principios <strong>de</strong> 1931, para nacionalizar<br />
el funcionamiento <strong>de</strong> las compañías y asegurar los intereses <strong>de</strong> los tenedores<br />
mexicanos <strong>de</strong> pólizas.<br />
Se expidieron, en 1931, la nueva Ley Orgánica <strong>de</strong>l artículo 28 constitucional,<br />
la Ley <strong>de</strong> Hacienda <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral, un <strong>de</strong>creto <strong>de</strong> condonación<br />
<strong>de</strong> recargos y el reglamento <strong>de</strong> la Oficina <strong>de</strong> Hacienda <strong>de</strong> esta<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Mediante esta oficina el Departamento <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral<br />
organizó su presupuesto y expidió el reglamento para registro, <strong>de</strong>puración<br />
y reconocimiento <strong>de</strong>l pasivo.
206 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
A<strong>de</strong>más, la Comisión Organizadora <strong>de</strong> la Tesorería <strong>de</strong>l Departamento<br />
or<strong>de</strong>nó los servicios que prestaba esa <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia para darles mayores<br />
facilida<strong>de</strong>s y garantías a los causantes <strong>de</strong> impuestos. También, se estableció<br />
la Comisión Técnica <strong>de</strong> la Legislación en esta área. Finalmente,<br />
para coordinar mejor los servicios censales, la Dirección <strong>de</strong> Censos <strong>de</strong>l<br />
Departamento <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral quedó integrada por las subdirecciones<br />
<strong>de</strong>l Censo <strong>de</strong> Población, Agrícola-Gana<strong>de</strong>ro e Industrial.<br />
En el Departamento <strong>de</strong> Contraloría se expidió el nuevo reglamento<br />
<strong>de</strong> pensiones, en noviembre <strong>de</strong> 1930, y se controló el área contable y<br />
administrativa <strong>de</strong> los Talleres Gráficos <strong>de</strong> la Nación.<br />
Para perfeccionar el trabajo <strong>de</strong> glosa se estableció la Oficina <strong>de</strong> Auditorías<br />
FiSpeciales con el objeto <strong>de</strong> vigilar las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> las Direcciones<br />
Generales <strong>de</strong> Correos y Telégrafos, <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Contabilidad<br />
y Glosa <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Relaciones Exteriores y <strong>de</strong> otras instituciones<br />
<strong>de</strong> carácter autónomo.<br />
En el presupuesto <strong>de</strong> 1930 se estableció que los Estados <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración<br />
aportarían un cuarenta por ciento <strong>de</strong> sus ingresos para el ramo <strong>de</strong><br />
Educación <strong>Pública</strong> y se reorganizó el sistema educativo, tanto en el área<br />
rural como urbana.<br />
Dentro <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Educación <strong>Pública</strong>, la Inspección General<br />
<strong>de</strong> Jardines <strong>de</strong> Niños cambió a Dirección General. Del mismo modo en<br />
el Departamento <strong>de</strong> Bellas Artes, se reorganizaron algunas secciones, se<br />
revisaron los programas <strong>de</strong>l Conservatorio <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Música y <strong>de</strong> la<br />
Escuela Popular <strong>de</strong> Música; se crearon la Escuela <strong>de</strong> Pintura <strong>de</strong> Acapatzingo,<br />
Mórelos, y la <strong>de</strong> Plástica Dinámica; y, se establecieron diecisiete<br />
escuelas normales rurales en el país.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Agricultura y Fomento formuló el reglamento <strong>de</strong> la<br />
Ley <strong>de</strong> Aguas <strong>de</strong> Propiedad <strong>Nacional</strong> y otros sobre adquisición <strong>de</strong> terrenos<br />
y formación <strong>de</strong> cooperativas, Elaboró una señe <strong>de</strong> disposiciones que<br />
regían la caza, la pesca y la creación <strong>de</strong> centros <strong>de</strong> población agrícola.<br />
Igualmente, se expidieron <strong>de</strong>cretos para la creación <strong>de</strong>l servicio <strong>de</strong> espe-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 2B7<br />
cificaciones fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> productos agrícolas y la tarifa sobre inspección<br />
sanitaria.<br />
-\<br />
Hasta 1930, la organización <strong>de</strong> los ejidos había estado a cargo <strong>de</strong> la<br />
Comisión <strong>Nacional</strong> Agraria, coordinada por la Secretaría <strong>de</strong> Agricultura,<br />
no obstante al reformarse la Ley <strong>de</strong> Crédito Agrícola, el Banco <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Crédito Agrícola tomó a su cargo la estructuración económica <strong>de</strong> los<br />
ejidos. El Banco se reorganizó en enero <strong>de</strong> 1931.<br />
Dentro <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Industria, Comercio y Trabajo se organizó<br />
la Comisión Técnica <strong>de</strong>l Programa <strong>de</strong> Acción Económica-Administrativa,<br />
posteriormente fueron creadas la Comisión Revisora <strong>de</strong> Leyes que<br />
formuló la Ley Minera y su reglamento <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1930 y la Comisión<br />
Investigadora <strong>de</strong> las condiciones <strong>de</strong> la Industria Petrolera en México.<br />
Las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> esta <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia se <strong>de</strong>scentralizaron con el<br />
establecimiento <strong>de</strong> agencias en Tampico y Monterrey y se creó el Banco<br />
<strong>de</strong> Trabajo.<br />
En ese periodo se expidió la Ley <strong>de</strong> Migración y se constituyó el<br />
Congreso Consultivo <strong>de</strong> Migración, integrado por representantes <strong>de</strong> las<br />
Secretarías y Departamentos <strong>de</strong> Estado y, más a<strong>de</strong>lante, se estableció<br />
el Impuesto <strong>de</strong> Migración. La Secretaría <strong>de</strong> Relaciones Exteriores, para<br />
hacer más eficaces los trámites gubernamentales <strong>de</strong> comercio exterior,<br />
constituyó una comisión consultiva <strong>de</strong> tratados <strong>de</strong> Comercio.<br />
La Constitución Política fue reformada en los artículos 43 y 45, a<br />
fin <strong>de</strong> establecer los territorios Norte y Sur <strong>de</strong> Baja California y señala<br />
al paralelo 28°, como la línea divisoria entre ambos.<br />
Como consecuencia <strong>de</strong>l Congreso <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planeacion, se promulgó<br />
la liCy sobre Planeacion General <strong>de</strong> la República, que creó la Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planeacion como un cuerpo consultivo <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Comunicaciones y Obras <strong>Pública</strong>s.<br />
Para 1930 el Departamento <strong>de</strong> Salubridad contaba con veintinueve<br />
<strong>de</strong>legaciones, y los servicios estatales y fe<strong>de</strong>rales se fusionaron en Mon-
20S ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
terrey, Zacatecas, Guanajuato y Querétaro. Posteriormente, el servicio<br />
jurídico <strong>de</strong> este Departamento, expidió varios reglamentos y formuló<br />
estudios relacionados con el área médica <strong>de</strong>l nuevo Código Penal.<br />
Se comprobó que en los estados y municipios existía una anarquía<br />
físcal, por lo que el Ejecutivo <strong>de</strong>terminó continuar con las exenciones<br />
parciales <strong>de</strong> la contribución <strong>de</strong>l veinte por ciento a las entida<strong>de</strong>s que<br />
coordinaban su legislación fiscal con la fe<strong>de</strong>ral.<br />
La Procuraduría General <strong>de</strong> la República también fue objeto <strong>de</strong> reestructuración.<br />
Se establecieron el Departamento <strong>de</strong> Investigaciones, las<br />
<strong>de</strong>legaciones <strong>de</strong>l Ministerio Público en las Comisarías y el servicio <strong>de</strong><br />
policía femenina y <strong>de</strong> intérpretes.<br />
Con estas modificaciones Ortiz Rubio se había propuesto transformar<br />
la maquinaría gubernamental, mediante la simplificación, intensificación<br />
y eficacia <strong>de</strong> los servicios administrativos, para lograr un régimen<br />
a<strong>de</strong>cuado a las condiciones imperantes en el campo económico.<br />
Ortiz Rubio heredó las consecuencias económicas <strong>de</strong> la crisis <strong>de</strong> 1929<br />
y la <strong>de</strong>presión mundial. La contracción <strong>de</strong> la economía ocasionó inestabilidad<br />
política que lo obligó a cambiar su gabinete hasta en tres ocasiones.<br />
Sin embargo, <strong>de</strong>sarrolló una importante labor legislativa al aprobarse<br />
durante su régimen la Ley General <strong>de</strong> Comunicaciones, la Ley <strong>de</strong><br />
Instituciones Financieras y <strong>de</strong> Crédito, el Código <strong>de</strong> Comercio, la Ley<br />
General <strong>de</strong> Socieda<strong>de</strong>s, el Código <strong>de</strong> Procedimientos Civiles, el Código<br />
Penal Fe<strong>de</strong>ral, el Código <strong>de</strong> Procedimientos Penales y la Ley Orgánica<br />
<strong>de</strong> la Justicia Fe<strong>de</strong>ral.<br />
Abelardo L. Rodríguez fue <strong>de</strong>signado Presi<strong>de</strong>nte Provisional por el<br />
Congreso en sustitución <strong>de</strong> Pascual Ortiz Rubio, quien presentó su renuncia<br />
para que se resolviera la crisis política crónica que amenazaba la<br />
unidad <strong>de</strong>l país y que él mismo reconocía.<br />
Durante el primer año <strong>de</strong> su gobierno Abelardo L. Rodríguez llevó<br />
a cabo una reorganización administrativa que se inició con el cambio
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 209<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>nominación <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Industria, Comercio y Trabajo a<br />
Secretaría <strong>de</strong> Economía <strong>Nacional</strong>, como responsable <strong>de</strong> la economía<br />
<strong>de</strong>l país, <strong>de</strong> la organización y fomento <strong>de</strong> las industrias, <strong>de</strong> los recursos<br />
naturales y cámaras industriales. A<strong>de</strong>más, se incluyó la ley orgánica<br />
<strong>de</strong>l artículo 28 constitucional y el Departamento <strong>de</strong> Estadística se incorporó<br />
a esta <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia como Dirección General <strong>de</strong> Estadística.<br />
Asimismo, pasaron a formar parte <strong>de</strong> la competencia <strong>de</strong> esta última Secretaría,<br />
las atribuciones que tenía el encargado <strong>de</strong>l Despacho <strong>de</strong> la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Gobernación conforme a la Ley Orgánica <strong>de</strong> la Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Turismo, <strong>de</strong>l 13 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1930 y su reglamento.<br />
De igual manera, se creó el Departamento Autónomo <strong>de</strong> Trabajo,<br />
cuyas faculta<strong>de</strong>s eran, entre otras, el estudio <strong>de</strong> la legislación obrera, las<br />
asociaciones obreras y patronales, los contratos <strong>de</strong> trabajo, el seguro<br />
social, juntas y tribunales <strong>de</strong> conciliación y arbitraje, la información e<br />
investigación sociales y las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la Oficina <strong>de</strong> Previsión Social<br />
e Higiene. Este Departamento pasó a <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r directamente <strong>de</strong>l Ejecutivo<br />
Fe<strong>de</strong>ral, confiriéndole las faculta<strong>de</strong>s legales y reglamentarias que<br />
<strong>de</strong> acuerdo a la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Trabajo habían correspondido a la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Industria y Trabajo y las que tenía aquel mismo Departamento<br />
como <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> esa Secretaría.<br />
Abelardo L. Rodríguez, también propuso organizar un sistema <strong>de</strong><br />
salarios mínimos, para lo cual nombró una comisión en octubre <strong>de</strong><br />
1932. Un año <strong>de</strong>spués, el Congreso aprobó un plan <strong>de</strong> reorganización<br />
presentado por el Presi<strong>de</strong>nte. En el que se estipuló que la Junta Central<br />
<strong>de</strong> Conciliación y Arbitraje quedaba facultada para integrar Juntas<br />
Locales y se establecieron las bases para organizar el servicio civil.<br />
En diciembre <strong>de</strong> 1932, Pañi suprimió el Departamento <strong>de</strong> Contraloría<br />
y se reformó el artículo 4o. dé la Ley <strong>de</strong> Secretarías <strong>de</strong> Estado <strong>de</strong> 1917,<br />
referente a la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público. En a<strong>de</strong>lante,<br />
los asuntos correspondientes a esta Secretaría serían: fiscales, presupuéstales,<br />
tesorería y crédito, seguros, finanzas y moneda.<br />
Para lograr una mayor institucionalización <strong>de</strong>l Ejército, el presi<strong>de</strong>nte
210 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Rodríguez llevó a cabo una reorganización <strong>de</strong> éste mediante un programa<br />
<strong>de</strong> acción militar, a través <strong>de</strong>l cual los miembros <strong>de</strong> las fuerzas armadas<br />
en disponibilidad fueron asignados a labores <strong>de</strong> trabajo social.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Guerra y Marina inició por conducto <strong>de</strong>l Departamento<br />
<strong>de</strong>l Estado Mayor una intensa labor <strong>de</strong> reestructuración. Una <strong>de</strong><br />
las medidas más importantes <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> esta Secretaría consistió en la<br />
creación <strong>de</strong> la Inspección General <strong>de</strong>l Ejército, en marzo <strong>de</strong> 1933, que<br />
permitió un mayor control administrativo y una vigilancia más estricta<br />
en la preparación profesional <strong>de</strong> sus miembros.<br />
Las nuevas <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias que se crearon en esta Secretaría <strong>de</strong> Guerra<br />
fueron el Departamento <strong>de</strong> Ingenieros, la Dirección <strong>de</strong> Inten<strong>de</strong>ncia y<br />
<strong>Administración</strong> <strong>de</strong>l Ejército y la Comisión <strong>de</strong> Estudios Militares. Con<br />
relación a los Comandos Superiores <strong>de</strong>l Ejército, se produjo un cambio<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>nominación <strong>de</strong> las antiguas jefaturas <strong>de</strong> Operaciones Militares y <strong>de</strong><br />
Guarnición, por el <strong>de</strong> Comandancias <strong>de</strong> Zonas y <strong>de</strong> Guarnición. Por último,<br />
para las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> alta administración militar se creó la<br />
Dirección <strong>de</strong> Archivo Militar a fin <strong>de</strong> coadyuvar a la eficiencia <strong>de</strong> las<br />
labores administrativas.<br />
En suma, durante el segundo año <strong>de</strong> gobierno y hasta el final <strong>de</strong>l régimen<br />
se continuó con la reorganización administrativa <strong>de</strong> las fuerzas armadas<br />
y se expidieron una serie <strong>de</strong> <strong>de</strong>cretos y disposiciones jurídicas<br />
para tal efecto.<br />
El general Abelardo L. Rodríguez dio un viraje a la política agraria,<br />
or<strong>de</strong>nó a las comisiones agrarias locales que reanudaran sus funciones e<br />
intentó acelerar la creación <strong>de</strong> pequeñas explotaciones agrícolas <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> los pueblos ejidales.<br />
Mediante el <strong>de</strong>creto <strong>de</strong>l 16 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1934, la Comisión <strong>Nacional</strong><br />
Agraria fue convertida en Departamento <strong>de</strong> Asuntos Agrarios como <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia<br />
directa <strong>de</strong>l Ejecutivo. En marzo <strong>de</strong> 1934 fue promulgado el<br />
nuevo Código Agrario que eliminaba las antiguas comisiones agrarias<br />
locales y estatales y fueron sustituidas por Comisiones Agrarias Mixtas,
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 211<br />
integradas por cinco miembros. Asimismo, se creó una junta asesora<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l <strong>de</strong>partamento encargado <strong>de</strong> revisar todas las solicitu<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
tierras y presentar su opinión al Presi<strong>de</strong>nte sobre acciones en esa materia.<br />
En 1933, el Presi<strong>de</strong>nte convocó a una reunión <strong>de</strong> su gabinete para<br />
elaborar técnicamente un plan <strong>de</strong> trabajo que sentara las bases <strong>de</strong>l<br />
próximo gobierno. Con la misma finalidad, el Partido <strong>Nacional</strong> Revolucionario<br />
formó una Comisión para que trabajase conjuntamente con la<br />
Comisión Técnica. El proyecto <strong>de</strong>l Plan Sexenal fue terminado en noviembre<br />
<strong>de</strong>l mismo año y presentado en la Segunda Convención <strong>Nacional</strong><br />
Ordinaria <strong>de</strong>l Partido <strong>Nacional</strong> Revolucionario, efectuada en Querétaro<br />
a principios <strong>de</strong> 1934.<br />
La intervención estatal fue el principio básico <strong>de</strong>l Plan Sexenal y<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> su estructura se incluían los siguientes rubros: agricultura,<br />
trabajo, economía nacional, comunicaciones y obras públicas, educación,<br />
gobierno, ejército, relaciones exteriores, hacienda y crédito público<br />
y fomento comunal. Igualmente, se incluían reformas generales en<br />
materia <strong>de</strong> salubridad pública y un mejor control <strong>de</strong>l gobierno sobre<br />
la vida económica <strong>de</strong> la nación.<br />
Asimismo, como principios esenciales <strong>de</strong>l Plan se señalaba: A. La<br />
adopción <strong>de</strong> una política <strong>de</strong> nacionalismo económico que permitiera al<br />
gobierno regular aquellas activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> explotación <strong>de</strong> los recursos<br />
naturales y el comercio <strong>de</strong> los productos que significaran un empobrecimiento<br />
<strong>de</strong>l territorio; B. Los propósitos <strong>de</strong> justicia social y nueva edificación<br />
económica en materia agraria tendientes a proteger a los nuevos<br />
poseedores <strong>de</strong> tierras y crear nuevos sistemas <strong>de</strong> agricultura organizada:<br />
C. Los lincamientos en materia <strong>de</strong> trabajo orientados hacia la protección<br />
y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la organización sindical <strong>de</strong> los asalariados; y, D.<br />
El fortalecimiento y organización <strong>de</strong>l ramo <strong>de</strong> la Hacienda y Crédito<br />
Público como una cabal garantía <strong>de</strong> seguro <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l programa<br />
<strong>de</strong> gobierno.<br />
El Plan Sexenal fue aprobado y se acordó ponerlo en práctica a par-
212 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
tir <strong>de</strong>l lo. <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1934. Su aplicación <strong>de</strong>bería ser gradual en seis<br />
etapas anuales, cada una <strong>de</strong> ellas planeada por el Presi<strong>de</strong>nte con la<br />
coordinación <strong>de</strong>l partido.<br />
Esta disposición propició un acuerdo <strong>de</strong> unidad revolucionaria y la<br />
sucesión pacífica <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, se inició con la elección <strong>de</strong>l general Lázaro<br />
Cár<strong>de</strong>nas como Presi<strong>de</strong>nte. La base <strong>de</strong> su gobierno fue el Plan Sexenal y<br />
planteó dos alternativas para su programa: "la subordinación <strong>de</strong> todo<br />
programa <strong>de</strong> mejoramiento social a la conservación <strong>de</strong> la riqueza organizada,<br />
por una parte, y la dirección <strong>de</strong> la economía <strong>de</strong>l país, en el sentido<br />
<strong>de</strong> los intereses <strong>de</strong>l mayor número <strong>de</strong> sus habitantes por la otra".<br />
Cár<strong>de</strong>nas sé <strong>de</strong>cidió por la última: el mejoramiento económico y social<br />
<strong>de</strong> la población.<br />
El Presi<strong>de</strong>nte inició <strong>de</strong> inmediato un programa nacional <strong>de</strong> organización<br />
<strong>de</strong>l país que comprendió a todas las agrupaciones <strong>de</strong> los sectores<br />
público y privado, y cubría tanto los aspectos políticos como los económicos<br />
y administrativos, a mediados <strong>de</strong> 1935, se enfrentó a la primera<br />
crisis <strong>de</strong> su gobierno al advertir el surgimiento <strong>de</strong> acontecimientos<br />
políticos que ocasionaron diferencias entre los miembros <strong>de</strong> su gabinete<br />
y la intranquilidad <strong>de</strong>l país, que, según él mismo "amenazaba minar las<br />
bases <strong>de</strong>l régimen republicano y <strong>de</strong>struir el principio <strong>de</strong> nuestras instituciones<br />
legales". Esta situación se explica por la fuerza y el po<strong>de</strong>r político<br />
que tenía el general Calles y que le obligó a salir <strong>de</strong>l país.<br />
Con este hecho se sellaba la <strong>de</strong>spersonalización <strong>de</strong> la política y <strong>de</strong> la<br />
administración pública. Asimismo, se sentaban las bases para robustecer<br />
el sistema institucional que el mismo Calles había establecido. "Los<br />
que pasan por la primera magistratura <strong>de</strong>l país —<strong>de</strong>cía el presi<strong>de</strong>nte<br />
Cár<strong>de</strong>nas— no <strong>de</strong>ben aspirar a representar mayor autoridad política que<br />
él que tiene constitucionalmente la responsabilidad presi<strong>de</strong>ncial".<br />
La necesidad <strong>de</strong> consolidar el apoyo que requería el Ejecutivo y <strong>de</strong><br />
incorporar a la política activa <strong>de</strong> las gran<strong>de</strong>s mayorías, motivó que el<br />
presi<strong>de</strong>nte Cár<strong>de</strong>nas cambiara la estructura <strong>de</strong>l partido para convertirlo<br />
en Partido <strong>de</strong> la Revolución Mexicana con el fin <strong>de</strong> fomentar el proce-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 213<br />
so cívico electoral, fortalecer los sectores y organizaciones y garantizar<br />
la autenticidad <strong>de</strong>l voto. Con esta reforma el partido adopta una organización<br />
sectorial en la que se incluyen obreros, campesinos, militares y<br />
se forma el sector popular, con base en la Fe<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> Sindicatos <strong>de</strong><br />
Trabajadores al Servicio <strong>de</strong>l Estado (FSTSE).<br />
El cumplimiento <strong>de</strong>l Plan Sexenal exigió reformas y a<strong>de</strong>cuaciones a la<br />
administración pública. La evolución <strong>de</strong> la administración en este régimen<br />
tiene como marco <strong>de</strong> referencia, por un lado, el <strong>de</strong>terioro <strong>de</strong> las<br />
fuerzas partidarias <strong>de</strong>l general Calles y la consolidación <strong>de</strong>l car<strong>de</strong>nismo<br />
que permiten impulsar la administración y la conformación <strong>de</strong> la infraestructura<br />
necesaria para promover la producción <strong>de</strong> los bienes y servicios;<br />
por el otro, la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> la soberanía <strong>de</strong>l país sobre sus recursos<br />
naturales que culmina con la expropiación petrolera.<br />
Al iniciar su gobierno el presi<strong>de</strong>nte Cár<strong>de</strong>nas advirtió que los programas<br />
<strong>de</strong> reformas sociales habían sido <strong>de</strong>tenidos. La reforma agraria se<br />
había convertido en un mecanismo para el control <strong>de</strong> los campesinos,<br />
en la medida que se limitaba al reparto <strong>de</strong> tierras. El movimiento obrero<br />
p^or su parte, estaba sujeto al control <strong>de</strong> un grupo minoritario <strong>de</strong>l callismo,<br />
representado por Luis N. Morones, su situación económica se había<br />
<strong>de</strong>teriorado a partir <strong>de</strong> la crisis <strong>de</strong> 1929.<br />
Por otra parte, las tensiones ocasionadas por el <strong>de</strong>sempleo y la lucha<br />
por la tierra, agudizaban la división <strong>de</strong> los grupos revolucionarios.<br />
El presi<strong>de</strong>nte Cár<strong>de</strong>nas mostró con sus primeros actos su firme intención<br />
<strong>de</strong> llevar a cabo un programa reivindicatorio para solucionar los<br />
problemas económicos y sociales <strong>de</strong> las masas trabajadoras. Así, en los<br />
primeros meses <strong>de</strong> su gobierno <strong>de</strong>cretó, entre otras cuestiones, la creación<br />
<strong>de</strong> un sistema <strong>de</strong> crédito popular; el otorgamiento <strong>de</strong> faculta<strong>de</strong>s a<br />
la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda para exigir la inversión <strong>de</strong> reservas con ios<br />
fines <strong>de</strong> utilidad social; la transformación <strong>de</strong> la Comisión Técnica Consultiva<br />
<strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Educación <strong>Pública</strong> en <strong>Instituto</strong><br />
<strong>de</strong> Orientación Socialista con el fin <strong>de</strong> fomentar la educación y la organización<br />
<strong>de</strong> centros <strong>de</strong> educación indígena y <strong>de</strong> escuelas regionales; el
214 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
establecimiento <strong>de</strong> la Procuraduría <strong>de</strong> Aguas en la Secretaría <strong>de</strong> Agricultura<br />
y Fomento para asesorar a los campesinos; y, la coordinación institucional<br />
en materia agraria.<br />
La reforma agraria en este periodo alcanzó un <strong>de</strong>sarrollo sorpren<strong>de</strong>nte,<br />
no sólo por la cantidad <strong>de</strong> tierras que se repartieron a los núcleos<br />
peticionarios, sino por la intención <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> fortalecer en todos<br />
los aspectos a las masas campesinas. Se expropiaron y repartieron en<br />
forma <strong>de</strong> ejidos más <strong>de</strong> dieciocho millones <strong>de</strong> hectáreas <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s latifundios<br />
<strong>de</strong> propiedad nacional y extranjera. Junto a estas medidas, el<br />
gobierno car<strong>de</strong>nista realizó acciones encaminadas a impulsar y consolidar<br />
el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los ejidos. Por un lado, mediante la concesión <strong>de</strong><br />
créditos que fueron canalizados a través <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> Crédito Ejidal,<br />
así como asistencia técnica, maquinaria agrícola, creación <strong>de</strong> escuelas<br />
rurales, construcción <strong>de</strong> caminos y obras públicas y el impulso a la educación,<br />
que entonces se llamó socialista. Y, por el otro, fomentando la<br />
organización <strong>de</strong> ejidos colectivos que en la región lagunera, Michoacán<br />
y Yucatán constituyeron gran<strong>de</strong>s polos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo agrícola.<br />
Asimismo Cár<strong>de</strong>nas llevó a cabo una reforma muy importante al sistema<br />
financiero <strong>de</strong> la agricultura. Dividió, en diciembre <strong>de</strong> 1935, al<br />
antiguo Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Crédito Agrícola en dos nuevos bancos in<strong>de</strong>pendientes,<br />
el Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Crédito Agrícola que prestaría servicios<br />
financieros para los pequeños y medianos agricultores y el Banco<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Crédito Ejidal para canalizar créditos a los ejidatarios. Las<br />
principales activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Crédito Ejidal fueron<br />
estructurar a las socieda<strong>de</strong>s locales, conce<strong>de</strong>rles créditos, organizando<br />
la producción y venta <strong>de</strong> cosechas; y, representar a los socios en toda<br />
negociación administrativa o fiscal con las autorida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rales o locales<br />
en materia agrícola, así como realizar el <strong>de</strong>sarrollo y la explotación<br />
<strong>de</strong> los bienes comunes <strong>de</strong> los ejidos. Como complemento <strong>de</strong>l apoyo oficial<br />
a este sector, se constituyó la empresa estatal <strong>de</strong>nominada almacenes<br />
<strong>Nacional</strong>es <strong>de</strong> Depósito, S.A.<br />
Otra realización significativa <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l área <strong>de</strong> coordinación institucional<br />
en materia agraria, consistió en otorgar nuevas funciones a las
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 21S<br />
Secretarías <strong>de</strong> Agricultura y Fomento, Hacienda, Educación <strong>Pública</strong>,<br />
Economía <strong>Nacional</strong> y Comunicaciones.<br />
También en esa época se constituyó la Confe<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> Trabajadores<br />
Mexicanos, en sustitución <strong>de</strong> la Confe<strong>de</strong>ración Regional Obrera<br />
Mexicana (CROM), cuya fuerza y número <strong>de</strong> afiliados se acrecentaría<br />
bajo la dirección <strong>de</strong> Vicente Lombardo Toledano. Esta organización se<br />
convirtió en un eficaz instrumento <strong>de</strong>l sistema para aplicar las normas y<br />
la política <strong>de</strong>l régimen. Después <strong>de</strong> formarse, en 1934, la Confe<strong>de</strong>ración<br />
<strong>Nacional</strong> General <strong>de</strong> Obreros y Campesinos <strong>de</strong> México, se Tegistró un<br />
mayor número <strong>de</strong> huelgas, cuyo carácter <strong>de</strong>mandaba la intervención <strong>de</strong>l<br />
Departamento <strong>de</strong> Trabajo, avocándose la Junta <strong>de</strong> Conciliación y Arbitraje<br />
a la resolución <strong>de</strong> aquellas <strong>de</strong> poca importancia. Los fallos emitidos<br />
por las autorida<strong>de</strong>s laborales en su gran mayoría beneficiaron a los<br />
trabajadores, hecho que reflejó la política <strong>de</strong> apoyo a las masas obreras.<br />
Como consecuencia délas huelgas, los trabajadores se adjudicaron, en<br />
algunos casos, el control <strong>de</strong> los servicios públicos, tales como autobuses,<br />
tranvías; y <strong>de</strong> otros como, minas, ingenios azucareros y fábricas textiles.<br />
La resolución <strong>de</strong> la huelga <strong>de</strong> los electricistas, en julio <strong>de</strong> 1936, incorporó<br />
a la legislación el principio <strong>de</strong> la participación obrera en las ganancias<br />
brutas <strong>de</strong> las empresas. Los artículos 78 y 80 <strong>de</strong>l Código <strong>de</strong>l Trabajo se<br />
modificaron para lograr el pago <strong>de</strong>l día <strong>de</strong> <strong>de</strong>scanso semanal.<br />
En 1937 el Ejecutivo expidió una Ley para el establecimiento <strong>de</strong> la<br />
Comisión Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Electricidad como organismo encargado <strong>de</strong> organizar<br />
y dirigir un sistema nacional <strong>de</strong> generación, transmisión y distribución<br />
<strong>de</strong> energía eléctrica, bajo la coordinación <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Economía<br />
<strong>Nacional</strong>.<br />
El Presi<strong>de</strong>nte promulgó, por <strong>de</strong>creto el 18 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1935, la Ley<br />
<strong>de</strong> Crédito Popular que tenía como finalidad la creación <strong>de</strong> un sistema<br />
<strong>de</strong> crédito para los trabajadores con tasas bajas <strong>de</strong> interés. Los préstamos<br />
para adquirir propieda<strong>de</strong>s y herramientas y para establecer pequeños<br />
negocios podían obtenerlos <strong>de</strong>l Banco Obrero <strong>de</strong> Fomento Industrial,<br />
fundado por la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda para ese objeto. Este Banco
216 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
sería el encargado <strong>de</strong> conce<strong>de</strong>r los créditos necesarios a las socieda<strong>de</strong>s<br />
que conformaran a partir <strong>de</strong> la promulgación <strong>de</strong> la Ley General <strong>de</strong> Socieda<strong>de</strong>s<br />
Cooperativas, en febrero <strong>de</strong> 1938. La supervisión <strong>de</strong> estas socieda<strong>de</strong>s<br />
estaría a cargo <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Economía <strong>Nacional</strong>.<br />
En relación a los empleados al servicio <strong>de</strong>l Estado, se promulgó, en<br />
1938, el "Estatuto <strong>de</strong> los Trabajadores al Servicio <strong>de</strong> los Po<strong>de</strong>res <strong>de</strong> la<br />
Unión", que establecía la naturaleza <strong>de</strong> la función pública, como una<br />
relación jurídica <strong>de</strong> trabajo entre los empleados fe<strong>de</strong>rales y los po<strong>de</strong>res<br />
públicos, representados por sus respectivos titulares. Esta reglamentación<br />
creó los Tribunales <strong>de</strong> Arbitraje y Juntas Arbitrales, fijándose un<br />
procedimiento jurídico para resolver las situaciones que se contemplaran<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> dicho or<strong>de</strong>namiento. De igual manera, el gobierno no<br />
apoyó el surgimiento <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> Sindicatos <strong>de</strong> Trabajadores al<br />
Servicio <strong>de</strong>l Estado.<br />
Entre las principales medidas <strong>de</strong>l régimen sobre cuestión económica<br />
<strong>de</strong>stacan: continuar la política <strong>de</strong> aumentar fuertes gravámenes en las<br />
industrias y minas controladas por extranjeros; y, crear empresas mexicanas<br />
para competir con las extranjeras. Como ejemplo tenemos la Ley<br />
General <strong>de</strong> Seguros, promulgada en agosto <strong>de</strong> 1935, que estableció reglas<br />
para la protección <strong>de</strong> los accionistas minoritarios y señaló restricciones<br />
que contribuyeron a aumentar la estabilidad <strong>de</strong> las compañías,<br />
Finalmente, se emitió la Ley <strong>de</strong> Impuesto sobre Capitales Ausentistas<br />
que aumentó los gravámenes sobre los grupos <strong>de</strong> ingresos más altos y<br />
disminuyó en los casos <strong>de</strong> ingresos mo<strong>de</strong>rados y bajos. En este periodo<br />
se formó la Confe<strong>de</strong>ración <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Cámaras <strong>de</strong> Comercio.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público reabsorbió los Departamentos<br />
<strong>de</strong> Contraloría y <strong>de</strong> Aprovisionamientos Generales como parte<br />
<strong>de</strong> una política <strong>de</strong> centralización <strong>de</strong> las funciones <strong>de</strong> apoyo administrativo.<br />
El Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Comercio Exterior y la <strong>Nacional</strong> Financiera se<br />
crearon para fomentar la industrialización <strong>de</strong>l país. El Estado participó<br />
como principal accionista y la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda como su contralor.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 217<br />
Sin embargo, los precios empezaron a subir a principios <strong>de</strong> 1937,<br />
como consecuencia <strong>de</strong> los gastos realizados por el gobierno en obras<br />
públicas, concesión <strong>de</strong> créditos y aumento <strong>de</strong> salarios. Para hacer frente<br />
a este problema, se promulgó un <strong>de</strong>creto, el 15 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1937, que<br />
supeditó al gobierno la producción, distribución y venta <strong>de</strong> productos<br />
agrícolas e industriales. En consecuencia, se autorizó al secretario <strong>de</strong> la<br />
Economía <strong>Nacional</strong> para organizar a los productores <strong>de</strong> artículos <strong>de</strong><br />
primera necesidad, en asociaciones nacionales y estatales bajo su vigilancia<br />
y control.<br />
Los ingresos por concepto <strong>de</strong> impuestos disminuyeron y las exportaciones<br />
iniciaron su <strong>de</strong>scenso. La constante <strong>de</strong>preciación <strong>de</strong> la producción<br />
agrícola hizo necesario crear una comisión reguladora <strong>de</strong> mercados<br />
y abastecimientos para controlar los precios <strong>de</strong> los productos básicos.<br />
Sin embargo, en 1939 las exportaciones se redujeron y la pérdida <strong>de</strong><br />
mercados europeos <strong>de</strong>bido al bloqueo impuesto por la guerra, complicó<br />
el problema. En los comienzos <strong>de</strong> 1940, se formó un Consejo <strong>de</strong> coordinación<br />
económica <strong>de</strong>stinado a resolver los problemas planteados por la<br />
guerra que pudieran afectar a la economía <strong>de</strong>l país.<br />
En lo referente a la suspensión <strong>de</strong>l pago <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda extranjera se<br />
llegó a un acuerdo a principios <strong>de</strong> 1938, por el cual México se comprometió<br />
a hacer pagos anuales sobre la base <strong>de</strong> un peso por dólar, cubrir<br />
intereses al cuatro por ciento y cancelar todos los atrasados. Sin embargo,<br />
casi <strong>de</strong> inmediato se suspendieron los pagos, a consecuencia <strong>de</strong> la<br />
inestable situación <strong>de</strong> la hacienda mexicana provocada por la expropiación<br />
<strong>de</strong> las compañías petroleras.<br />
La Ley <strong>de</strong> Expropiación fue uno <strong>de</strong> los acontecimientos <strong>de</strong> mayor<br />
trascen<strong>de</strong>ncia. En ella se concedía al Presi<strong>de</strong>nte amplias faculta<strong>de</strong>s para<br />
expropiar bienes privados "por causa <strong>de</strong> utilidad pública y <strong>de</strong>l bienestar<br />
social <strong>de</strong> la nación". Igualmente, se otorgaban faculta<strong>de</strong>s para autorizar<br />
expropiaciones y así, los ferrocarriles pasaron a manos obreras constituyéndose<br />
la empresa <strong>de</strong>nominada <strong>Administración</strong> Obrera <strong>de</strong> los Ferrocarriles<br />
<strong>Nacional</strong>es <strong>de</strong> México, que luego pasó a ser un organismo<br />
público <strong>de</strong>scentralizado.
218 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Más tar<strong>de</strong>, Cár<strong>de</strong>nas utilizó esas faculta<strong>de</strong>s para efectuar la expropiación<br />
petrolera <strong>de</strong> 1938, realizada en base a los artículos 27 y 123 constitucionales,<br />
que señalaban entre otros aspectos el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong>l Estado<br />
para "imponer a la propiedad privada las modalida<strong>de</strong>s que dicte el interés<br />
público", y el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> huelga para "conseguir el equilibrio entre<br />
los factores <strong>de</strong> la producción armonizando los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong>l trabajo con<br />
los <strong>de</strong>l capital". La expropiación efectuada el 18 <strong>de</strong> marzo fue la respuesta<br />
al <strong>de</strong>sacato <strong>de</strong> las compañías petroleras, por negarse a obe<strong>de</strong>cer<br />
el fallo <strong>de</strong> la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia déla Nación en la solución <strong>de</strong><br />
un conflicto interno <strong>de</strong> carácter laboral, relacionado con el aumento <strong>de</strong><br />
sueldo y salarios para los trabajadores.<br />
La nacionalización <strong>de</strong>l petróleo obligó al gobierno a asumir la responsabilidad<br />
<strong>de</strong> su administración y, en a<strong>de</strong>lante, las labores <strong>de</strong> exploración,<br />
localización, comercialización y distribución fueron encomendadas a<br />
Petróleos Mexicanos, que nacía en esos momentos.<br />
También se organizaron nuevos <strong>de</strong>partamentos administrativos para<br />
vigorizar áreas que hasta en ese momento no se consi<strong>de</strong>raban. Así, se<br />
formaron el Departamento <strong>de</strong> Asistencia Social Infantil y el Departamento<br />
<strong>de</strong> Educación Física como encargado <strong>de</strong> impulsar las manifestaciones<br />
<strong>de</strong>portivas.<br />
Para lograr la conservación y explotación <strong>de</strong> los recursos nacionales,<br />
se constituyó el Departamento Forestal <strong>de</strong> Caza y Pesca. De igual manera,<br />
se estableció el Departamento <strong>de</strong> Educación Física, auxiliado por<br />
un nuevo <strong>de</strong>partamento <strong>de</strong> Salubridad.<br />
Por otra parte, el <strong>de</strong>sarrollo e incremento <strong>de</strong> la educación en las zo<br />
ñas marginadas, se conñó al Departamento <strong>de</strong> Asuntos Indígenas. Para<br />
la propagación <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s comprendidas en el Plan Sexenal, el<br />
Presi<strong>de</strong>nte creó el Departamento Autónomo <strong>de</strong> Prensa y Publicidad.<br />
En materia educativa, al iniciarse el régimen car<strong>de</strong>nista entró en vigor<br />
una reforma al artículo 3o. constitucional relativa a la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> la<br />
educación como socialista y la exclusión <strong>de</strong> toda doctrina religiosa <strong>de</strong>l
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 219<br />
ámbito <strong>de</strong> la enseñanza. También, se mencionaba que la organización<br />
<strong>de</strong> las escuelas se orientaría hacia la formación <strong>de</strong> un concepto racional<br />
y exacto <strong>de</strong>l universo y <strong>de</strong> la vida social.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Educación <strong>Pública</strong> fue reestructurada para a<strong>de</strong>cuarla<br />
a las nuevas funciones que habría <strong>de</strong> cumplir. El Secretario <strong>de</strong> Educación<br />
<strong>Pública</strong> creó <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> esta <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia una oficina <strong>de</strong> Orientación<br />
Vocación al. De igual manera, en 1937, se conformó una nueva sección<br />
encargada <strong>de</strong> dirigir la educación elemental y superior para los trabajadores.<br />
Dicha sección estructuró programas escalonados <strong>de</strong> instrucción<br />
para permitir a los trabajadores asistir a escuelas gratuitas.<br />
La política educativa en el nivel superior fue <strong>de</strong>finida al concluir el<br />
año <strong>de</strong> 1935 con la creación <strong>de</strong>l Consejo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Educación Superior<br />
e Investigación Cientíñca, cuyo objetivo fue impulsar la educación<br />
práctica para que los hijos <strong>de</strong> los trabajadores tuvieran acceso a la educación<br />
superior. Para lograr esos fines en 1936 se fundó el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Educación para Trabajadores. Más a<strong>de</strong>lante se formó la Escuela<br />
Normal <strong>de</strong> Educación Física.<br />
Sobresale en este ámbito la creación <strong>de</strong> dos importantes instituciones:<br />
la Universidad Obrera y el <strong>Instituto</strong> Politécnico <strong>Nacional</strong>, cuyo fin era<br />
la preparación <strong>de</strong> técnicos y profesionistas. Del mismo modo surgieron,<br />
en 1939, el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Antropología e Historia y la Casa <strong>de</strong><br />
España en México.<br />
Por último, como consecuencia <strong>de</strong>l incremento <strong>de</strong>l gasto público <strong>de</strong><br />
la educación, se logró disminuir el índice <strong>de</strong> analfabetismo y elevar el<br />
número <strong>de</strong> escuelas.<br />
Lázaro Cár<strong>de</strong>nas mantuvo control sobre las fuerzas armadas, mo<strong>de</strong>rnizó<br />
al ejército, reorganizó la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia encargada <strong>de</strong> la seguridad<br />
nacional y le dio un nuevo nombre: Secretaría <strong>de</strong> la Defensa <strong>Nacional</strong><br />
que absorbió al Departamento <strong>de</strong> Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos<br />
Militares. Al mismo tiempo, instituyó el Departamento<br />
Administrativo <strong>de</strong> Marina.
220 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
En lo referente a las relaciones exteriores, los representantes mexicanos<br />
en la sociedad <strong>de</strong> las naciones censuraron la invasión italiana <strong>de</strong><br />
Etiopía y la anexión <strong>de</strong> Austria por los alemanes, Cár<strong>de</strong>nas adoptó una<br />
actitud bien <strong>de</strong>finida en la Guerra Civil Española, reconoció al Gobierno<br />
Republicano Español y abrió las puertas <strong>de</strong> México a todos los refugiados<br />
políticos proce<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> España.<br />
Las consecuencias <strong>de</strong> la llamada Segunda Guerra Mundial condicionaron<br />
las <strong>de</strong>cisiones políticas tanto <strong>de</strong>l último año <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte Cár<strong>de</strong>nas,<br />
como las <strong>de</strong>l régimen <strong>de</strong> Manuel Avila Camacho, que se iniciaba en<br />
1940. Era necesario, entonces, procurar la unidad interna <strong>de</strong>l país para<br />
<strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r la soberanía nacional y evitar agresiones <strong>de</strong>l exterior. Esto<br />
explica que el Presi<strong>de</strong>nte dictara medidas para armonizar los factores <strong>de</strong><br />
la producción y diseñar, lo que él llamaba una "economía <strong>de</strong> transición".<br />
En ella, el empresario contaría con el "estímulo <strong>de</strong> que su obra <strong>de</strong> previsión,<br />
<strong>de</strong> esfuerzo constante, <strong>de</strong> valor para <strong>de</strong>safiar los riesgos, encontraría<br />
la garantía <strong>de</strong> las instituciones" y <strong>de</strong> que, por su parte, el obrero<br />
alcanzara, "con sencilla claridad", el convencimiento <strong>de</strong> que la producción<br />
beneficiaba no sólo a las empresas y a los trabajadores, sino que<br />
procuraba el bienestar <strong>de</strong> la República.<br />
La coyuntura internacional permitía el <strong>de</strong>sarrollo industrial. La activa<br />
participación <strong>de</strong> los Estados Unidos en el conflicto bélico propiciaba<br />
que el sector privado <strong>de</strong>l país aceptara el llamado <strong>de</strong>l gobierno para invertir<br />
en la explotación <strong>de</strong> materias primas que <strong>de</strong>mandaba el mercado<br />
exterior y crear industrias nuevas y necesarias.<br />
El sector privado respondió a este llamado, la Cámara <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la<br />
Industria <strong>de</strong> Transformación, permitió aumentar el número <strong>de</strong> empresas<br />
<strong>de</strong> noventa y tres a más <strong>de</strong> cinco mil en 1944, según datos <strong>de</strong> Marco<br />
Antonio Alcázar.<br />
La creación <strong>de</strong> la Cámara <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la Industria y <strong>de</strong> la Transformación<br />
(CAN<strong>AC</strong>INTRA), junto con la Confe<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> Cámaras <strong>Nacional</strong>es<br />
<strong>de</strong> Comercio (CONCAN<strong>AC</strong>O) y la Confe<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> Cámaras<br />
Industriales (CONCAMIN), que funcionaban <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1936, facilitaron la
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 221<br />
comunicación con el Gobierno y este sector, a partir <strong>de</strong> entonces, las<br />
consi<strong>de</strong>raba como un órgano <strong>de</strong> consulta para la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones<br />
en relación a su política económica.<br />
Posteriormente, con la creación <strong>de</strong>l Consejo <strong>Nacional</strong> Patronal, como<br />
consecuencia <strong>de</strong>l llamado presi<strong>de</strong>ncial y el Pacto <strong>de</strong> Unidad Obrera para<br />
la Defensa <strong>de</strong>l País, podía sellarse la unidad nacional que exigía la coyuntura<br />
histórica.<br />
El crecimiento <strong>de</strong>l sector privado no significó, <strong>de</strong> manera alguna, que<br />
el sector paraestatal <strong>de</strong>tuviera su crecimiento. En esta época se invirtió<br />
en la formación <strong>de</strong> Altos Hornos <strong>de</strong> México, S.A.; Fundiciones <strong>de</strong> Fierro,<br />
S.A.; Aceros Esmaltados, S.A.; Máquinas y Herramientas, S.A.; e Industria<br />
Eléctrica Mexicana, S.A. <strong>de</strong> C.V.<br />
Asimismo se crearon Sosa Texcoco, S.A.; Beneficios Mexicanos <strong>de</strong>l<br />
Café; Guanos y Fertilizantes; Compañía <strong>Nacional</strong> Distribuidora y Reguladora,<br />
S.A.; Cafés <strong>de</strong> Tapachula; Cobre <strong>de</strong> México, S.A.; Compañía<br />
Carbonífera Unidad <strong>de</strong> Palaú, S.A.; a<strong>de</strong>más, se crearon el Banco <strong>Nacional</strong><br />
Cinematográfico y los Estudios Churubusco Azteca.<br />
El México <strong>de</strong> los inicios <strong>de</strong> la década <strong>de</strong> los cuarenta se enfrentaba<br />
con serios problemas internos y externos. A nivel nacional, la iniciativa<br />
estaba temerosa <strong>de</strong> invertir por la política <strong>de</strong> masas <strong>de</strong>l car<strong>de</strong>nismo; la<br />
familia revolucionaria expresaba temores <strong>de</strong> que Avila Camacho <strong>de</strong>tendría<br />
el avance <strong>de</strong>l movimiento revolucionario. Entre tanto el mundo<br />
estaba en plena guerra mundial y los inversionistas extranjeros tenían<br />
<strong>de</strong>sconfianza en el gobierno <strong>de</strong>l país por la reciente experiencia <strong>de</strong> la<br />
expropiación petrolera.<br />
Ante esta situación, el presi<strong>de</strong>nte Avila C amacho tomó las siguientes<br />
<strong>de</strong>cisiones: mantener al general Cár<strong>de</strong>nas en la Secretaría <strong>de</strong> la Defensa<br />
<strong>Nacional</strong>, or<strong>de</strong>nar al ejército que se abstuviera <strong>de</strong> participar en política<br />
electoral; establecer el período <strong>de</strong> la gubematura a seis años y disponer<br />
la inamovilidad <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Judicial.
222 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Esta situación exigió nuevamente la mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong>l aparato administrativo<br />
<strong>de</strong>l gobierno.<br />
Por ello, se constituyó la Comisión Intersecretarial <strong>de</strong> <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> como un organismo encargado <strong>de</strong> formular y realizar un programa<br />
<strong>de</strong> mejoramiento <strong>de</strong> la estructura administrativa.<br />
La Comisión tuvo por objeto elaborar y llevar a cabo un plan coordinado<br />
intersecretarial para mejorar la organización administrativa,<br />
suprimir o reducir servicios redundantes, mejorar el rendimiento <strong>de</strong>l<br />
personal, hacer más expeditos los trámites con el menor gasto para el<br />
erario y conseguir así un aprovechamiento <strong>de</strong> fondos públicos.<br />
Para estudiar el impacto <strong>de</strong> la guerra sobre la economía <strong>de</strong>l país,<br />
se constituyó la Junta <strong>de</strong> Economía <strong>de</strong> Emergencia, integrada por<br />
los Secretarios <strong>de</strong> Hacienda, Economía, Agricultura y Relaciones<br />
Exteriores. Con la Secretaría <strong>de</strong> la Economía <strong>Nacional</strong> al frente, se<br />
unieron la Compañía Exportadora e Importadora Mexicana, el Banco<br />
<strong>de</strong> Crédito Ejidal y el Banco <strong>de</strong> Crédito Agrícola, para hacer más efectivos<br />
los controles sobre los precios.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Economía <strong>Nacional</strong> creó bajo su jurisdicción la<br />
<strong>Nacional</strong> Distribuidora y Reguladora, la Comisión <strong>de</strong> Controles <strong>de</strong> Precios<br />
y la Comisión Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Fomento Industrial.<br />
Al mismo tiempo, se <strong>de</strong>sarrollaron mecanismos para captar ahorro y<br />
se dirigió <strong>de</strong> acuerdo a áreas prioritarias, para poner en marcha planes<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo ad hoc para el sector público. Con este objeto se reformó<br />
el Consejo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Economía y se constituyeron la Comisión<br />
Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Planificación Económica y la Coordinación <strong>de</strong> Fomento a<br />
la Producción. Al concluir la Segunda Guerra Mundial surgió la Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planificación para la Paz.<br />
Se promulgó un nuevo or<strong>de</strong>namiento que conformó una sociedad<br />
anónima bajo la <strong>de</strong>nominación <strong>de</strong> Banco <strong>de</strong> México, cuyas funciones<br />
fueron: regular la circulación y emisión <strong>de</strong> monedas, los cambios con
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 223<br />
el exterior, revisar las resoluciones <strong>de</strong> la Comisión <strong>Nacional</strong> Bancada y<br />
actuar como agente financiero <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral. De igual manera, se<br />
reformó la Ley Orgánica <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México y se expidió la Ley General<br />
<strong>de</strong> Instituciones <strong>de</strong> Crédito, para or<strong>de</strong>nar el funcionamiento <strong>de</strong><br />
dichas instituciones. La <strong>de</strong>uda pública se negoció, el gobierno se comprometió<br />
a pagar cuarenta millones <strong>de</strong> pesos a los Estados Unidos para<br />
liquidarle y ambos países acordaron pagos anuales <strong>de</strong> dos y medio millones.<br />
El Export Bank otorgó a México un crédito <strong>de</strong> treinta millones<br />
<strong>de</strong> dólares para la construcción <strong>de</strong> carreteras y <strong>de</strong> industrias básicas, que<br />
permitieron abastecer <strong>de</strong> materias primas a los Estados Unidos en su<br />
programa bélico.<br />
Se promulgaron los <strong>de</strong>cretos <strong>de</strong> creación <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong>l Pequeño Comercio<br />
y <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> Crédito Urbano, y se creó el Fondo <strong>de</strong> Fomente<br />
a la Industria y para garantía <strong>de</strong> valores mobiliarios, para apoyar el <strong>de</strong>sarrollo<br />
industrial <strong>de</strong>l país como un fi<strong>de</strong>icomiso <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México.<br />
La <strong>Nacional</strong> Financiera, fuente <strong>de</strong> crédito para promover industrias,<br />
fue elevada al rango <strong>de</strong> Banco Oficial <strong>de</strong> Desarrollo y se convirtió en<br />
intermediario para canalizar préstamos extranjeros al gobierno y a la<br />
iniciativa privada, para promover y auxiliar financieramente a empresas<br />
<strong>de</strong>stinadas a la producción <strong>de</strong> cemento, formar un mercado nacional <strong>de</strong><br />
valores y actuar como agente financiero <strong>de</strong>l Gobierno Fe<strong>de</strong>ral.<br />
En 1941, se creó la Confe<strong>de</strong>ración <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la Industria <strong>de</strong> la<br />
Transformación y se aprobó la Ley <strong>de</strong> Industrias <strong>de</strong> Transformación.<br />
Ante el retorno <strong>de</strong> capitales extranjeros y la participación <strong>de</strong> inversionistas<br />
<strong>de</strong> empresas nacionales, se planteó la necesidad <strong>de</strong> controlar los<br />
Bienes <strong>de</strong>l enemigo y <strong>de</strong> canalizar el capital extranjero hacia industrias<br />
básicas para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l país por lo cual se expidió un <strong>de</strong>creto dirigido<br />
a regular las nuevas inversiones. Dicho <strong>de</strong>creto establecía un cincuenta<br />
y uno por ciento mínimo <strong>de</strong> participación nacional. La Secretaría<br />
<strong>de</strong> Relaciones Exteriores sería la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia encargada <strong>de</strong> autorizar<br />
la formación <strong>de</strong> compañías con capital extranjero.
224 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
En el aspecto laboral, también se efecutó una reorganización administrativa.<br />
El Departamento <strong>de</strong> Trabajo cambió su rango a Secretaría <strong>de</strong>l<br />
Trabajo y Previsión Social a fines <strong>de</strong> 1940. La Ley <strong>de</strong>l Trabajo fue<br />
modificada en cuanto a la participación <strong>de</strong> la Junta Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Conciliación<br />
y Arbitraje en los conflictos sindicales junto con el Estatuto Jurídico<br />
<strong>de</strong> Trabajadores al Servicio <strong>de</strong>l Estado.<br />
Las modificaciones anteriores provocaron reaccione» adversas en los<br />
trabajadores. Sin embargo, seis fe<strong>de</strong>raciones <strong>de</strong> obreros respondieron<br />
entusiastamente a la <strong>de</strong>claración <strong>de</strong> guerra a los países <strong>de</strong>l eje. Los trabajadores<br />
se comprometieron a someter los conflictos al Secretario <strong>de</strong>l<br />
Trabajo; a suspen<strong>de</strong>r huelgas, y, a permitir a miembros <strong>de</strong> los sindicatos<br />
trabajar en áreas <strong>de</strong>sconocidas.<br />
En 1942, se promulgó la Ley <strong>de</strong>l Seguro Social, en la que, se previa la<br />
implantación <strong>de</strong> un seguro sobre los diversos riesgos profesionales que<br />
garantizara los <strong>de</strong>rechos adquiridos a los contratos colectivos y, básicamente,<br />
se proponía el establecimiento <strong>de</strong> un instituto <strong>de</strong> servicio público<br />
<strong>de</strong>scentralizado, con representación <strong>de</strong> Gobierno, trabajadores y<br />
patrones, que procurara todas las garantías <strong>de</strong>seables para la inversión y<br />
manejo <strong>de</strong> fondos que se acumularan con el objeto <strong>de</strong> favorecer a los<br />
trabajadores <strong>de</strong>sprovistos <strong>de</strong> protección contractual.<br />
El Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Fomento Cooperativo sustituyó al Banco <strong>Nacional</strong><br />
Obrero <strong>de</strong> Fomento Industrial, se conformaron el Banco para el<br />
Fomento <strong>de</strong> la Habitación y el Consejo Técnico <strong>de</strong> Previsión Social.<br />
Los representantes <strong>de</strong> las organizaciones <strong>de</strong> trabajadores firmaron un<br />
pacto para instalar el Consejo Obrero <strong>Nacional</strong> y, posteriormente, la<br />
Bolsa <strong>de</strong> Trabajo.<br />
FJ Banco <strong>de</strong> Fomento Cooperativo se constituyó como una sociedad<br />
anónima para efectuar operaciones <strong>de</strong> crédito con las socieda<strong>de</strong>s cooperativas<br />
y con las uniones <strong>de</strong> crédito popular; bajo la coordinación <strong>de</strong> la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Economía <strong>Nacional</strong> y en sustitución <strong>de</strong>l Banco <strong>Nacional</strong><br />
Obrero <strong>de</strong> Fomento Industrial.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 225<br />
En el área <strong>de</strong> Reforma Agraria se expidió el Código Agrario en 1943,<br />
cuyos principios básicos fueron: A. Mantener y respetar las instituciones<br />
fundamentales y los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> los campesinos; B. Aumentar la<br />
superficie <strong>de</strong> las parcelas ejidales y ampliar las existentes; C. Reglamentar<br />
la entrega <strong>de</strong> certificados agrarios y títulos <strong>de</strong> propiedad para proteger<br />
a los ejidatarios; D. Reconocer la situación legal <strong>de</strong> pequeños gana<strong>de</strong>ros<br />
y agricultores; y, E. Facultar al Presi<strong>de</strong>nte para anular el <strong>de</strong>recho<br />
a la propiedad <strong>de</strong> la tierra, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> un proceso legal. Más a<strong>de</strong>lante,<br />
se modificó para conce<strong>de</strong>r al ejidatario sus <strong>de</strong>rechos y la posibilidad<br />
<strong>de</strong> transmitirlos a sus here<strong>de</strong>ros; así como las restricciones para<br />
hipotecar o ven<strong>de</strong>r.<br />
Los consejos mixtos <strong>de</strong> fomento agropecuario se transformaron en<br />
Consejos Mixtos <strong>de</strong> Economía Regional, se constituyó en Confe<strong>de</strong>ración<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Cooperativas Sindicales <strong>de</strong> Consumo, fue establecido<br />
el <strong>Instituto</strong> Pecuario.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Asistencia <strong>Pública</strong> y el Departamento <strong>de</strong> Salubridad<br />
se fusionaron en una sola Secretaría: la <strong>de</strong> Salubridad y Asistencia, y se<br />
inauguraron el primer Dispensario Anticanceroso, el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Cardiología, el Hospital Infantil en el Distrito Fe<strong>de</strong>ral, el <strong>Instituto</strong><br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Nutriología, la Dirección <strong>de</strong> Cooperación Interamericana<br />
<strong>de</strong> Salubridad y el Museo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Higiene, y se promulgó la Ley <strong>de</strong><br />
Instituciones <strong>de</strong> Asistencia Privada.<br />
Durante el gobierno <strong>de</strong> Avila Camacho, se realizó un programa <strong>de</strong><br />
construcción <strong>de</strong> escuelas <strong>de</strong> gran trascen<strong>de</strong>ncia, por lo cual se constituyó<br />
un comité administrativo encargado <strong>de</strong> manejar fondos, solicitar ofertas<br />
y celebrar contratos; así como vigilar los contratos <strong>de</strong> construcción.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Educación absorbió nuevamente los jardines <strong>de</strong> niños.<br />
En las entida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rativas se establecieron las Comisiones Mixtas<br />
<strong>de</strong> Educación. Se constituyeron el <strong>Instituto</strong> <strong>de</strong> Capacitación <strong>de</strong>l Magisterio,<br />
la Dirección General <strong>de</strong> Profesiones, la Comisión Coordinadora e<br />
Impulsora <strong>de</strong> la Investigación Científica; y se promulgó un <strong>de</strong>creto para<br />
iniciar la campaña contra el analfabetismo.
228 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Se instaló la Escuela <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Bibliotecarios, se promulgó una ley<br />
para establecer el Premio <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Artes y Ciencias y se le reconoció<br />
a la Universidad <strong>Nacional</strong> Autónoma <strong>de</strong> México el carácter <strong>de</strong> organismo<br />
<strong>de</strong>scentralizado.<br />
El Colegio <strong>Nacional</strong> surgió como una comunidad <strong>de</strong> cultura que representara<br />
las diferentes corrientes <strong>de</strong> pensamiento y ten<strong>de</strong>ncias filosóficas,<br />
científicas y artísticas, impartidas por los hombres eminentes<br />
<strong>de</strong> la época. El objetivo <strong>de</strong> esta institución ha sido fomentar el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la cultura, la investigación y difusión <strong>de</strong> sus manifestaciones.<br />
En la Secretaría <strong>de</strong> Comunicaciones y Transportes se creó la Dirección<br />
<strong>de</strong> Obras <strong>Pública</strong>s; se elaboraron reglamentos para La Ley General<br />
<strong>de</strong> Vías <strong>de</strong> Comunicaciones para la Construcción <strong>de</strong> Caminos y se conformaron<br />
la Escuela <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Telecomunicaciones y la Dirección<br />
General <strong>de</strong> Telecomunicaciones.<br />
Dentro <strong>de</strong> las Secretarías <strong>de</strong> la Defensa <strong>Nacional</strong> se efectuaron las<br />
siguientes modificaciones: se organizaron la Comisión <strong>de</strong> Fomento Militar,<br />
la Dirección <strong>de</strong> Servicios Sociales <strong>de</strong>l Ejército, el Comité <strong>de</strong> Defensa<br />
Civil, la Dirección <strong>de</strong> Transportes Militares, la Escuela <strong>de</strong> Guerra y<br />
la Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Propaganda. Asimismo, se instituyó el seguro<br />
<strong>de</strong> vida militar.<br />
El Departamento <strong>de</strong> Marina fue elevado al rango <strong>de</strong> Secretaría <strong>de</strong><br />
Estado, con el objeto <strong>de</strong> proteger las costas y contribuir al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
, la industria pesquera.<br />
/<br />
También, se expidió la Ley Orgánica <strong>de</strong>l Ministerio Público Fe<strong>de</strong>ral,<br />
reglamentaria <strong>de</strong>l artículo 102 constitucional, en la que se establecían<br />
las faculta<strong>de</strong>s, organización, y estructura <strong>de</strong> la institución.<br />
El proyecto político consistía ahora en propiciar el crecimiento económico<br />
a través <strong>de</strong> un fuerte impulso a la industria manufacturera y a<br />
la exportación <strong>de</strong> productos agropecuarios y <strong>de</strong> manufacturas.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 227<br />
Durante este período el crecimiento <strong>de</strong>l producto interno bruto fue<br />
<strong>de</strong>l 7.1 por ciento anual; y, la tasa <strong>de</strong> inversión pública y privada fue <strong>de</strong>l<br />
doble. Las manufacturas, el comercio y la construcción, favorecidos por<br />
la guerra, elevaron su posición.<br />
La política <strong>de</strong> fomento económico <strong>de</strong>l gobierno tuvo fuerte incremento<br />
en la inversión pública; que se concentró en las comunicaciones<br />
y transportes, fomento agropecuario, industrial y obras <strong>de</strong> beneficio<br />
social.<br />
Al concluir el régimen <strong>de</strong> Avila Camacho el país presentaba características<br />
<strong>de</strong> una sociedad mo<strong>de</strong>rna, urbana e industrial. La inversión<br />
directa y el control <strong>de</strong>l crédito permitieron al sector público dirigir el<br />
proceso económico. Este régimen se había caracterizado por ser una<br />
época <strong>de</strong> conciliación y unidad que permitió el equilibrio <strong>de</strong> las fuerzas<br />
políticas como producto <strong>de</strong> una situación <strong>de</strong> emergencia. Las divergencias<br />
existían.<br />
El régimen <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte Miguel Alemán, que se iniciaba en 1946,<br />
continuó básicamente los intentos <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> la economía<br />
nacional promovidos por el presi<strong>de</strong>nte Avila Camacho.<br />
La política económica <strong>de</strong> transición, diseñada en el periodo anterior<br />
se prolongaría como consecuencia <strong>de</strong> los efectos <strong>de</strong> la Segunda Guerra<br />
Mundial, la Guerra Fría y la Guerra <strong>de</strong> Corea. En política interior el<br />
régimen <strong>de</strong> Alemán aprovechó el éxito <strong>de</strong> la política <strong>de</strong> unidad nacional<br />
para propiciar —según Luis Medina— el fortalecimiento <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r ejecutivo<br />
y la eliminación <strong>de</strong> los ismos personalistas e i<strong>de</strong>ológicos que se<br />
habían creado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la época <strong>de</strong> Calles.<br />
Los objetivos <strong>de</strong>l nuevo régimen consistían en: A. Enriquecer al país;<br />
B. Luchar contra la pobreza; D. Impulsar la salubridad nacional; D. Elevar<br />
la calidad <strong>de</strong> la enseñanza y la cultura; E. Mantener las reformas sociales<br />
en favor <strong>de</strong> los trabajadores; F. Apoyar los esfuerzos <strong>de</strong> toda empresa<br />
progresista; G. Fortalecer las liberta<strong>de</strong>s humanas y los <strong>de</strong>rechos<br />
políticos; y, H. Administrar con justicia.
22S ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Estos objetivos se pusieron a prueba <strong>de</strong> inmediato al sentir d país los<br />
efectos inflacionarios <strong>de</strong> la postguerra que ocasionó un <strong>de</strong>sequilibrio<br />
financiero que afectaba el po<strong>de</strong>r adquisitivo <strong>de</strong> la moneda.<br />
En estas condiciones conservar el tipo <strong>de</strong> cambio <strong>de</strong> cuatro pesos,<br />
ochenta y cinco centavos por dólar hubiera sido oneroso para la economía<br />
<strong>de</strong>l país, porque implicaba restringir el crédito, suspen<strong>de</strong>r obras<br />
públicas y reducir las activida<strong>de</strong>s productivas. La crisis económica, a<strong>de</strong>más<br />
se explica por la exportación <strong>de</strong> divisas como consecuencia <strong>de</strong> la<br />
importación <strong>de</strong> maquinaria y equipo para la agricultura y la industria<br />
en general, incluyendo en ello a los Ferrocarriles, Petróleos Mexicanos,<br />
Electricidad y las Obras <strong>Pública</strong>s.<br />
Esto indica que la política <strong>de</strong> Alemán se encaminara a lograr la normalidad<br />
monetaria, combatiendo la inflación y evitando caer en la <strong>de</strong>flación.<br />
Por ello, su gobierno <strong>de</strong>cidió ajustar el tipo <strong>de</strong> cambio frente al<br />
dólar <strong>de</strong> cuatro pesos ochenta y cinco centavos a seis pesos ochenta y<br />
ocho centavos en 1948, y posteriormente a ocho pesos sesenta y cinco<br />
centavos un año <strong>de</strong>spués. A<strong>de</strong>más, <strong>de</strong>cidió utilizar pru<strong>de</strong>ntemente las<br />
reservas <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México y disminuir el circulante. De esta manera,<br />
se pretendía estimular la producción industrial, equilibrar la balanza <strong>de</strong><br />
pagos y mejorar la balanza comercial. Hacia el interior el gobierno <strong>de</strong>cidió<br />
bajar los precios en beneficio <strong>de</strong> los consumidores y evitar que disminuyera<br />
la capacidad <strong>de</strong> consumo <strong>de</strong> la población.<br />
Con ella el régimen cumplía dos <strong>de</strong> sus características más importantes<br />
U estabilidad política y un crecimiento y diversificación <strong>de</strong> la economía<br />
acelerados. Se planteaba, a<strong>de</strong>más, la necesidad <strong>de</strong> continuar con la<br />
mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> la economía, en la que el Estado cumpliera con su<br />
función rectora <strong>de</strong> la misma a través <strong>de</strong>l control <strong>de</strong> las industrias básicas<br />
para promover la inversión privada.<br />
En este periodo se tomaron algunas medidas administrativas para<br />
propiciar un mayor estímulo a la inversión privada; incrementar la participación<br />
pública en el proceso educativo; reducir el analfabetismo y<br />
mejorar los beneficios <strong>de</strong> bienestar social. Las inversiones públicas se
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 221<br />
<strong>de</strong>stinaron a obras <strong>de</strong> infraestructura: carreteras, presas, y las inversiones<br />
extranjeras fueron incrementadas a través dd Departamento Interior<br />
<strong>de</strong> Inversiones Extranjeras.<br />
El sistema fiscal se reformó y se simplificaron los trámites y gastos<br />
<strong>de</strong> recaudación; la política se orientó en función <strong>de</strong> obtener beneficios<br />
<strong>de</strong> interés social. El programa económico <strong>de</strong> Alemán <strong>de</strong>stacaba la necesidad<br />
<strong>de</strong> combatir la inflación a través <strong>de</strong> un sistema <strong>de</strong> mercados populares;<br />
equilibrar el presupuesto con los ingresos oficiales; vigilar las ganancias<br />
excesivas mediante d impuesto dd quince por ciento sobre la<br />
renta, e implantar un sistema <strong>de</strong> crédito para que d campo y la industria<br />
se mo<strong>de</strong>rnizaran.<br />
La inversión en d campo se incrementó en los programas <strong>de</strong> investigación<br />
<strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Agricultura y Gana<strong>de</strong>ría que permitieron<br />
lograr avances en esta área.<br />
La paridad dd peso sirvió para proteger a las industrias extractivas<br />
<strong>de</strong> la caída <strong>de</strong> precios en d exterior; capacitadas las industrias para<br />
exportar su producción, se evitó que los artículos extranjeros minaran<br />
la industrialización.<br />
La Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Valores se reestructuró, se creó la Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Seguros y se integró la Comisión Intersecretarial encargada<br />
<strong>de</strong> coordinar la aplicación <strong>de</strong> las disposiciones legales referentes a las<br />
inversiones extranjeras.<br />
Asimismo, se expidió una nueva Ley <strong>de</strong> Secretarías y Departamentos<br />
<strong>de</strong> Estado que creó dos Secretarías <strong>de</strong> Estado: Recursos Hidráulicos y<br />
Bienes <strong>Nacional</strong>es e Inspección Administrativa, para satisfacer con más<br />
eficacia las necesida<strong>de</strong>s dd país y como parte dd programa <strong>de</strong> reorganización<br />
<strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong>.<br />
La primera, se encargaría <strong>de</strong> organizar lo relacionado con recursos<br />
hidráulicos nacionales y la construcción <strong>de</strong> obras <strong>de</strong> riego, drenaje, abastecimiento<br />
y nuevos centros <strong>de</strong> población. A esta época correspon<strong>de</strong> la
230 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
creación <strong>de</strong> las Comisiones <strong>de</strong> Papaloapan, Tepalcatepec y Grijalva, que<br />
propiciaban el <strong>de</strong>sarrollo regional. La Secretaría <strong>de</strong> Bienes <strong>Nacional</strong>es e<br />
Inspección Administrativa tendría bajo su jurisdicción, entre otros, los<br />
asuntos referentes a bienes nacionales, juntas <strong>de</strong> mejoras materiales y,<br />
con la creación <strong>de</strong> la Dirección <strong>de</strong> Organización Administrativa, el uso<br />
<strong>de</strong> técnicas administrativas para hacer eficiente el funcionamiento <strong>de</strong>l<br />
sector paraestatal.<br />
La intervención <strong>de</strong>l Estado en las empresas <strong>de</strong>dicadas a activida<strong>de</strong>s<br />
industriales o comerciales, se <strong>de</strong>finió a través <strong>de</strong> la Ley sobre atribuciones<br />
<strong>de</strong>l Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral en materia económica, que establecía entre<br />
otras, la fijación <strong>de</strong> precios, comercialización, importación y exportación<br />
<strong>de</strong> alimentos básicos y materias primas.<br />
Para 1947, las empresas <strong>de</strong>l Estado se habían convertido en un elemento<br />
fundamental <strong>de</strong>l fortalecimiento <strong>de</strong> la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia económica<br />
<strong>de</strong>l país. El Estado cubría, a través <strong>de</strong> estas empresas, las áreas básicas<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo industrial e intervenía en el proceso económico. Su diversidad<br />
y proyección abarcaba el área <strong>de</strong> las finanzas, los energéticos, las<br />
comunicaciones y transportes, el fomento industrial, el cinematográfico<br />
y la infraestructura social. Sin embargo, su funcionamiento para propósitos<br />
administrativos, se hacía <strong>de</strong> manera más o menos in<strong>de</strong>pendiente<br />
<strong>de</strong>l aparato gubernamental.<br />
Por esta razón, previniendo su crecimiento y racionalizando sus funciones<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la economía <strong>de</strong>l país, el régimen <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte Alemán<br />
expidió la Ley para el Control <strong>de</strong> Organismos Descentralizados y<br />
Empresas <strong>de</strong> Participación Estatal, que establecía los lincamientos legales<br />
para normar sus activida<strong>de</strong>s, bajo la supervisión <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong><br />
Hacienda, que se encargaría <strong>de</strong>: A. Solicitar informes financieros; B.<br />
Revisar presupuestos y programas <strong>de</strong> inversión; C. Practicar auditorías;<br />
D. Clasificar erograciones, E. Promover innovaciones en la organización;<br />
F. Determinar responsabilida<strong>de</strong>s; y, G. Autorizar la cancelación <strong>de</strong><br />
créditos.<br />
En esa misma Ley, a la recientemente creada Secretaría <strong>de</strong> Bienes
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 231<br />
<strong>Nacional</strong>es e Inspección Administrativa, correspondía revisar y formular<br />
contratos <strong>de</strong> obras celebradas por las empresas.<br />
Para cumplir con sus funciones la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito<br />
Público creó la Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Inversiones, integrada por funcionarios<br />
<strong>de</strong> las Secretarías <strong>de</strong> Hacienda y <strong>de</strong> Bienes <strong>Nacional</strong>es, y <strong>de</strong>l Banco<br />
<strong>de</strong> México y <strong>Nacional</strong> Financiera, con carácter permanente y en la<br />
que también participarían con funciones específicas representantes <strong>de</strong><br />
Economía <strong>Nacional</strong>, Agricultura y Gana<strong>de</strong>ría, Comunicaciones y Obras<br />
<strong>Pública</strong>s, Marina y Defensa <strong>Nacional</strong>.<br />
El Consejo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Inversiones tendría bajo su vigilancia las siguientes<br />
empresas:<br />
<strong>Administración</strong> <strong>de</strong> Ferrocarriles <strong>Nacional</strong>es <strong>de</strong> México.<br />
Almacenes <strong>Nacional</strong>es <strong>de</strong> Depósito, S.A.<br />
Altos Hornos <strong>de</strong> México, S.A.<br />
Banco <strong>de</strong> México, S.A.<br />
Banco <strong>de</strong>l Pequeño Comercio <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral, S.A. <strong>de</strong> C.V.<br />
Banco <strong>Nacional</strong> Cinematográfico, S.A.<br />
Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Comercio Exterior, S.A.<br />
Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Crédito Ejidal, S.A.<br />
Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Crédito Agrícola y Gana<strong>de</strong>ro, S.A.<br />
Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Fomento Cooperativo, S.A. <strong>de</strong> C.V.<br />
Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>l Ejército y la Armada, S.A. <strong>de</strong> C.V.<br />
Banco <strong>Nacional</strong> Hipotecario Urbano y <strong>de</strong> Obras <strong>Pública</strong>s, S.A.<br />
Banco Provincial <strong>de</strong> Sinaloa, S.A.<br />
Gasa Films Mundiales, S.A.<br />
Cobre <strong>de</strong> México, S.A.<br />
Colonias Agrícolas Militares.<br />
Combustibles, Turismos y Transportes, S.A.<br />
Comisión <strong>de</strong> Maíz.<br />
Comisión <strong>de</strong> Tepalcatepec.<br />
Comisión <strong>de</strong> Papaloapan.<br />
Comisión Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Electricidad y Empresas Subsidiarias.<br />
Compañía Agrícola Industrial Colonizadora Limitada <strong>de</strong><br />
Tlahualflo, S.A.
232 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Compañía Azucarera <strong>de</strong>l Río Guayalejo, S.A.<br />
Compañía Continental <strong>de</strong> Navegación, S.A. <strong>de</strong> C.Y.<br />
Compañía Eléctrica Guzmán, S.A.<br />
Compañía Eléctrica "Mordía", S.A.<br />
Compañía Exportadora e Importadora Mexicana, S.A.<br />
Compañía Hidroeléctrica Occi<strong>de</strong>ntal, S.A.<br />
Compañía Industrial <strong>de</strong> Atenquique, S.A.<br />
Compañía Terminal <strong>de</strong> Veracruz, S.C.L.<br />
Cooperativa Obrera <strong>de</strong> Vestuario y Equipo, S.C.L.<br />
Dirección General <strong>de</strong> Pensiones Civiles <strong>de</strong> Retiro.<br />
Establecimiento Público "Ingenio <strong>de</strong>l Mante", S.A.<br />
Exportadora <strong>de</strong> Películas, S.A.<br />
Fábrica <strong>de</strong> Cementos Hidalgo, Nuevo León.<br />
Fábrica <strong>de</strong> Maquinaria y Motores Anáhuac, S.A.<br />
Ferrocarril <strong>de</strong> Río Mayo, S.A.<br />
Ferrocarril Kansas City México y Oriente <strong>de</strong> México.<br />
Ferrocarril Mexicano,<br />
Financiera <strong>de</strong> León, S.A.<br />
Fondo <strong>de</strong> Fomento Industrial y <strong>de</strong> Garantía <strong>de</strong> Valores Mobiliarios.<br />
General Afianzadora, S.A.<br />
Guanos y Fertilizantes <strong>de</strong> México.<br />
<strong>Instituto</strong> Mexicano <strong>de</strong>l Seguro SociaL<br />
Internacional <strong>de</strong> Películas, S.A.<br />
La Forestal, S.C.L.<br />
La Mutualista <strong>de</strong> México, Compañía General <strong>de</strong> Seguros, S.A.<br />
Líneas Férreas <strong>de</strong> México, S.A. <strong>de</strong> C.V. (en Liquidación).<br />
Lotería <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> México para la Asistencia Publica.<br />
<strong>Nacional</strong> Distribuidora y Reguladora, S.A. <strong>de</strong> C.V.<br />
<strong>Nacional</strong> Financiera, S.A.<br />
Nueva Compañía Eléctrica <strong>de</strong> Chápala, S.A.<br />
Operadora <strong>de</strong> Teatros, S.A.<br />
Películas Mexicanas, S.A. <strong>de</strong> C.V.<br />
Películas <strong>Nacional</strong>es, S. <strong>de</strong> R.L. <strong>de</strong> I.P. y C.V.<br />
Petróleos Mexicanos.<br />
Productora e Importadora <strong>de</strong> Papel, S.A.<br />
Puertos Libres Mexicanos.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 233<br />
Radio <strong>de</strong> México, S.A. <strong>de</strong> C.V.<br />
Seguros <strong>de</strong> México, S.A.<br />
Servicio <strong>de</strong> Transportes Eléctricos <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral.<br />
Sociedad Cooperativa Agrícola e Industrial <strong>de</strong>l Ingenio San<br />
Francisco, S.C.L.<br />
Sociedad Cooperativa <strong>de</strong> Ejidatarios y Obreros <strong>de</strong>l Ingenio E.<br />
Zapata, S.C. <strong>de</strong> R.S. <strong>de</strong> P.E.<br />
Sociedad <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Productores <strong>de</strong> Alcohol, S. <strong>de</strong> R.L. <strong>de</strong> I.P. y C.V.<br />
Talleres Gráficos <strong>de</strong> la Nación, Cooperativa <strong>de</strong> P.E.<br />
The Colorado River Land Co.<br />
Unión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Productores <strong>de</strong> Azúcar, S.A. <strong>de</strong> C.V.<br />
Vidrio Neutro, S.A.<br />
Zonas Fe<strong>de</strong>rales Mineras <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong> Oaxaca.<br />
La Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Inversiones por diversas razones y por sus<br />
limitaciones <strong>de</strong>sapareció y en su lugar se formó el Comité <strong>de</strong> Inversiones,<br />
integrado por representantes <strong>de</strong> las Secretarías <strong>de</strong> Hacienda y <strong>de</strong><br />
Economía, que, en 1954, se transforma en una Comisión <strong>de</strong> Inversiones<br />
<strong>de</strong>pendiente directa <strong>de</strong>l Ejecutivo. Entre las nuevas funciones <strong>de</strong> está<br />
Comisión estaban: A. Planear el gasto Público; B. Señalar priorida<strong>de</strong>s y<br />
jerarquías <strong>de</strong> proyectos; C. Programar inversiones <strong>de</strong>l sector público; D.<br />
Concentrar información <strong>de</strong> instituciones centrales y <strong>de</strong>scentralizadas; y,<br />
E. Supervisar el funcionamiento administrativo, encargado <strong>de</strong>l control y<br />
vigilancia <strong>de</strong> las empresas. Así, las Comisiones <strong>Nacional</strong> Bancada y <strong>de</strong><br />
Seguros, tuvieron a su cargo las instituciones nacionales <strong>de</strong> crédito y<br />
seguros; y, a la Secretaría <strong>de</strong> Bienes <strong>Nacional</strong>es e Inspección Administrativa,<br />
se le encomendaron administrativamente los Ferrocarriles <strong>Nacional</strong>es<br />
<strong>de</strong> México y la Comisión Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Electricidad.<br />
El Ejecutivo creó, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l ámbito <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Educación<br />
<strong>Pública</strong>, el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la Juventud Mexicana, cuyo objeto<br />
fue preparar, dirigir y orientar a la juventud en la solución <strong>de</strong> los problemas<br />
básicos; y, el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Bellas Artes y Literatura, con<br />
el fin <strong>de</strong> fomentar, organizar y difundir las Bellas Artes. También se<br />
organizaron las Direcciones Generales <strong>de</strong> Alfabetización y Enseñanza<br />
Normal; así como el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Investigación Científica, el
234 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Consejo Técnico <strong>de</strong> Enseñanza Superior e Investigación Científica, Museo<br />
<strong>de</strong> la Historia <strong>de</strong> la Educación en México y el Museo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong><br />
Artes Plásticas.<br />
Para proteger la emigración <strong>de</strong> trabajadores hacia Estados Unidos que<br />
ocasionaba el creciente <strong>de</strong>sempleo en el campo, se instituyó una Comisión<br />
Intersecretarial <strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Relaciones Exteriores.<br />
Por otra parte, en el aspecto político se estableció la Comisión Fe<strong>de</strong>ral<br />
<strong>de</strong> Vigilancia Electoral, integrada por el Secretario <strong>de</strong> Gobernación y<br />
representantes <strong>de</strong> los partidos políticos. Los tres primeros años fueron<br />
<strong>de</strong>finitivos para la constitución <strong>de</strong>l sistema político mexicano. Se trataba<br />
<strong>de</strong> fortalecer al gobierno fe<strong>de</strong>ral en su capacidad <strong>de</strong> acción y en su<br />
ascen<strong>de</strong>ncia sobre los grupos políticos, así como abrir la brecha para el<br />
crecimiento económico <strong>de</strong>l país.<br />
Era necesario, en consecuencia, abrir las puertas <strong>de</strong> la participación<br />
política a los gran<strong>de</strong>s núcleos <strong>de</strong> la población, evitando la dispersión<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> las filas <strong>de</strong>l Partido Revolucionario Mexicano (PRM). Por ello<br />
se <strong>de</strong>cidió la conveniencia <strong>de</strong> reorganizarlo y transformarlo <strong>de</strong> un partido<br />
<strong>de</strong> individuos a un partido <strong>de</strong> agrupaciones organizado por sectores:<br />
obrero, campesino y popular. Así nació, en enero <strong>de</strong> 1946 el Partido<br />
Revolucionario Institucional que se <strong>de</strong>fine como un partido <strong>de</strong> clases y<br />
composición heterogénea cuya participación enriquece su i<strong>de</strong>ología. El<br />
ejército se reincorpora <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l sector popular y se reforma el artículo<br />
115 constitucional para otorgar el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> voto a la mujer en las<br />
elecciones municipales.<br />
A principios <strong>de</strong> la década <strong>de</strong> los cincuentas, México se encontraba en<br />
pleno <strong>de</strong>sarrollo. Su estructura industrial y agrícola se fortalecía, las<br />
inversiones se multiplicaban en todos los sectores. Las exportaciones<br />
<strong>de</strong> materias primas y productos manufacturados aumentaban. El ambiente<br />
económico era optimista y pocos se percataban <strong>de</strong> los inconvenientes<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia extranjera y <strong>de</strong> las limitaciones <strong>de</strong>l mercado<br />
interno.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 235<br />
Al terminar la guerra <strong>de</strong> Corea, en 1952, la <strong>de</strong>manda mundial <strong>de</strong> materias<br />
primas y productos manufacturados disminuyó. En consecuencia,<br />
disminuyeron las exportaciones y las inversiones, la economía nacional<br />
se empezó a congestionar por falta <strong>de</strong> consumo interno. Esto provocó<br />
una contracción <strong>de</strong> las inversiones privadas <strong>de</strong>stacándose el producto<br />
interno bruto. La situación se agravaba aún más por el <strong>de</strong>sequilibrio<br />
entre el crecimiento <strong>de</strong> la población y el volumen <strong>de</strong> los recursos agrícolas<br />
y otros sectores <strong>de</strong> la economía que se habían sacrificado para permitir<br />
el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la industria.<br />
Ante esta situación el presi<strong>de</strong>nte Ruiz Cortínes trató <strong>de</strong> mantenerla<br />
estabilidad <strong>de</strong> los precios, equilibrar la balanza comercial, apoyar la<br />
producción, aumentar los incentivos fiscales y otorgar créditos a la<br />
industria.<br />
Sin embargo, su política económica no tuvo el éxito esperado en<br />
virtud <strong>de</strong>l grave <strong>de</strong>sequilibrio <strong>de</strong> la balanza comercial, por la urgencia <strong>de</strong><br />
importar productos manufacturados, maquinaría y equipo que <strong>de</strong>mandaba<br />
el <strong>de</strong>sarrollo industrial y el <strong>de</strong>scenso <strong>de</strong> los precios <strong>de</strong> las materias<br />
primas en el mercado internacional. Esta situación hizo crisis a mediados<br />
<strong>de</strong> 1954 al resentir la huida <strong>de</strong> capitales. En tales circunstancias el<br />
gobierno se vio obligado a <strong>de</strong>cidir la <strong>de</strong>valuación <strong>de</strong>l peso, <strong>de</strong> ocho pesos<br />
sesenta y cinco centavos a doce pesos cincuenta centavos por dólar.<br />
En el aspecto político el presi<strong>de</strong>nte Ruiz Cortínes fortaleció los programas<br />
<strong>de</strong> unidad nacional que se habían iniciado con Avila Camacho,<br />
neutralizó la disi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la familia revolucionaria —que encabezaba<br />
el general Miguel Henríquez Guzmán— y <strong>de</strong>cidió sanear la administración<br />
pública, y restringir el gasto público. A lo largo <strong>de</strong> su régimen<br />
prosiguió el fortalecimiento <strong>de</strong>l sistema político y <strong>de</strong> sus sectores, manteniendo<br />
una paz institucional que creaba las condiciones necesarias<br />
para la generación <strong>de</strong> inversiones y empleos.<br />
La política económica se orientó hacia la promoción <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo<br />
agrícola e industrial <strong>de</strong>l país para incrementar la producción que permitiera<br />
elevar el nivel <strong>de</strong> vida <strong>de</strong> la población. El gobierno apoyó y
236 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
fomentó las inversiones públicas y privadas enfocadas al <strong>de</strong>sarrollo económico<br />
y se planteó la necesidad <strong>de</strong> establecer una mayor coordinación<br />
en la agricultura, industria, transporte y comercio. De igual manera, se<br />
propuso lograr un equilibrio <strong>de</strong> las relaciones obrero-patronales y una<br />
reorientación <strong>de</strong>l gasto público.<br />
Consecuente con esta política, el Ejecutivo creó el Consejo <strong>de</strong> Fomento<br />
y Coordinación <strong>de</strong> la Producción <strong>Nacional</strong> como órgano <strong>de</strong> consulta<br />
que permitiera incrementar y equilibrar la agricultura y la industria.<br />
En el área agrícola este Consejo propuso la coordinación oficial y<br />
privada para el financiamiento <strong>de</strong> las estaciones agrícolas, <strong>de</strong> los Consejos<br />
Locales, <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> Crédito Ejidal, <strong>de</strong>l Banco Agrícola y <strong>de</strong> los<br />
créditos otorgados por el Banco Agrícola y Gana<strong>de</strong>ro.<br />
Se constituyó el Fondo <strong>de</strong> Garantía para la Pequeña y Mediana Industria<br />
para coadyuvar a la expansión industrial, se crearon Comités<br />
para la producción <strong>de</strong> la si<strong>de</strong>rurgia y la petroquímica y un Centro <strong>de</strong><br />
Productividad Industrial. Industrias nacionales como Petróleos Mexicanos<br />
y Comisión Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Electricidad, reestructuradas, tuvieron un<br />
fuerte incremento por su participación en d proceso industrial.<br />
La Comisión <strong>de</strong> Inversiones <strong>de</strong>l Sector Público pasó a ser un órgano<br />
con <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia directa <strong>de</strong>l Ejecutivo, para or<strong>de</strong>nar jerárquicamente las<br />
inversiones públicas en función <strong>de</strong> las necesida<strong>de</strong>s sociales. Se promulgaron<br />
las leyes <strong>de</strong> Socieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Inversión y <strong>de</strong> Fomento a Industrias<br />
nuevas y necesarias.<br />
Con el fin <strong>de</strong> contrarrestar los efectos <strong>de</strong> nuevo tipo <strong>de</strong> cambio, se<br />
nivelaron los salarios <strong>de</strong> los empleados <strong>de</strong>l sector público y se exhortó<br />
a los empresarios para que hicieran lo mismo. El volumen <strong>de</strong> las exportaciones<br />
aumentó, el comercio fronterizo logró un fuerte incremento y<br />
el turismo <strong>de</strong>jó un saldo positivo, las reservas monetarias se reconstituyeron<br />
y las divisas por concepto <strong>de</strong> exportaciones tuvieron un consi<strong>de</strong>rable<br />
aumento.<br />
Al mismo tiempo, se fomentaron las inversiones privadas concedién-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 137<br />
doles exenciones riscales a las empresas y a través <strong>de</strong>l Impuesto sobre la<br />
Renta, <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Fomento Industrial, se restringieron las importaciones<br />
y se subsidió a las empresas con materias primas a bajo costo.<br />
El fomento a la industria paraestatal se manifestó en obras como el<br />
Complejo Industrial Sahagún que comprendía Diesel, <strong>Nacional</strong>, Constructora<br />
<strong>de</strong> Carros <strong>de</strong> Ferrocarril y Fábrica <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Maquinaria<br />
Textil. También en este sexenio el sector público constituyó, entre<br />
otras, empresas: el Ingenio Rosales, la Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Valores,<br />
Comercial Mexicana, S.A. <strong>de</strong> C.V., Zincamex, S.A. y Bienes y Raíces<br />
Industriales, S.A. <strong>de</strong> C.V. En la misma forma se organizó el Fondo <strong>de</strong><br />
Garantía y Fomento <strong>de</strong>l Turismo, que trajo consigo el establecimiento<br />
<strong>de</strong> empresas estatales hoteleras como Operadora <strong>de</strong> Hoteles, S.A. y el<br />
Club <strong>de</strong> Pesca, S.A., se formaron los Centros <strong>de</strong> Bienestar Social Urbano.<br />
Esta administración otorgó concesiones al comercio, sin <strong>de</strong>saparecer<br />
la vigilancia <strong>de</strong> los precios <strong>de</strong> los artículos <strong>de</strong> primera necesidad sujetos<br />
a control. Se reinició la inversión directa en el mercado <strong>de</strong> estos productos<br />
con el establecimiento <strong>de</strong> la Compañía Exportadora e Importadora<br />
<strong>de</strong> México, S.A., para beneficiar a la población <strong>de</strong> escasos recursos y<br />
coadyuvar al mejoramiento <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r adquisitivo <strong>de</strong> los trabajadores.<br />
Paralelamente se crearon Maíz Industrializado, S.A. y la Industrial <strong>de</strong><br />
Abastos, S.A. para garantizar el abasto <strong>de</strong> carne, principalmente entre<br />
la población <strong>de</strong> bajos recursos.<br />
Con el objeto <strong>de</strong> impulsar la industria azucarera el gobierno nacionalizó<br />
la Financiera Industrial Azucarera, S.A. que cambió su <strong>de</strong>nominación<br />
e integró como accionistas a todos los ingenios <strong>de</strong> la Unión <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Productores <strong>de</strong> Azúcar.<br />
También se realizaron esfuerzos por <strong>de</strong>mocratizar los impuestos y<br />
obtener su repercusión en obras <strong>de</strong> beneficio social; para ello se promulgaron,<br />
entre otras, las leyes <strong>de</strong> Impuesto sobre la Renta, <strong>de</strong> Coordinación<br />
Fiscal entre la Fe<strong>de</strong>ración y los Estados y <strong>de</strong>l Timbre; y, se estableció<br />
la Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Arbitrios.
231 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
La política <strong>de</strong> beneficio social <strong>de</strong>l gobierno se manifestó en las activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> instituciones como el Seguro Social, la Dirección <strong>de</strong> Pensiones<br />
y los Bancos <strong>de</strong>l Ejército y la Armada que efectuaron un programa<br />
<strong>de</strong> construcción <strong>de</strong> viviendas populares. Sin embargo, fue necesaria la<br />
creación <strong>de</strong>l <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la Vivienda que tendría, entre otras,<br />
las siguientes funciones: A. Coordinar los trabajos relacionados con la<br />
problemática habitadonal; B. Investigar sobre necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> habitación;<br />
C. Formar personal especializado en planificación urbana y rural; D.<br />
Estudiar y sugerir medidas para la regeneración <strong>de</strong> las zonas urbanas; E.<br />
Construir viviendas a bajo costo; F. Promover la formación <strong>de</strong> patronatos<br />
para la vivienda; y, G. Determinar la política más conveniente<br />
sobre vivienda.<br />
La inversión <strong>de</strong>stinada a educación se incrementó para solucionar el<br />
problema <strong>de</strong>l analfabetismo. El <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la Juventud se<br />
reorganizó, la Ley <strong>de</strong> Derecho <strong>de</strong> Autor se promulgó y se expidió la<br />
reglamentación <strong>de</strong>l Consejo <strong>Nacional</strong> Técnico <strong>de</strong> la Educación. Asimismo,<br />
se creó el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Bienestar a la Infancia y se inició la<br />
construcción <strong>de</strong>l Centro Médico <strong>Nacional</strong>.<br />
La Ley <strong>de</strong> Responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Funcionarios y Empleados <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración,<br />
la Ley <strong>de</strong> Estímulos y Recompensas para Funcionarios y Empleados<br />
<strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración, la Ley <strong>de</strong> Estímulos para Particulares, la Ley<br />
<strong>de</strong> 'Reconocimiento al Mérito y las Juntas <strong>de</strong> Mejoramiento Moral, Cívico<br />
y Material, forman parte <strong>de</strong> la legislación expedida por el Ejecutivo<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> moralización <strong>de</strong> la administración pública efectuado<br />
durante este régimen.<br />
En 1953, se constituyó la Procuraduría <strong>de</strong> Asuntos Agrarios para asesorar<br />
a los campesinos, se estableció una Comisión Mixta sobre trabajadores<br />
agrícolas migratorios; se organizaron las Socieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Crédito<br />
Agrícola y Gana<strong>de</strong>ro y se creó el Fondo <strong>de</strong> Garantía o Fomento para la<br />
Agricultura, Gana<strong>de</strong>ría y Avicultura. Los precios <strong>de</strong> garantía aumentaron<br />
y se establecieron las bases para un seguro agrícola que dio lugar a<br />
la formación <strong>de</strong> un consorcio integrado por las compañías aseguradoras
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 23S<br />
para proteger al agricultor. Estas medidas permitieron asegurar la inversión<br />
y la estabilidad <strong>de</strong>l campo.<br />
En la Secretaría <strong>de</strong>l Trabajo se inició un programa <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconcentración<br />
<strong>de</strong> servicios en la República y se crearon el <strong>Instituto</strong> Técnico<br />
Administrativo <strong>de</strong>l Trabajo y la Aca<strong>de</strong>mia <strong>de</strong> Preparación Administrativa.<br />
Otros organismos relacionados con los recursos <strong>de</strong>l país fueron la<br />
Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Energía Nuclear, encargada <strong>de</strong> asesorar al gobierno<br />
en la exploración y explotación <strong>de</strong> yacimientos y utilización <strong>de</strong> energía<br />
nuclear y el Consejo Superior Coordinador <strong>de</strong> Recursos No Renovables,<br />
como organismos <strong>de</strong> fomento, coordinación y consulta para fijar<br />
la política <strong>de</strong> exploración <strong>de</strong> estos recursos señalados en el artículo 27<br />
constitucional.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> la Defensa <strong>Nacional</strong> se reorganizó. La Dirección <strong>de</strong><br />
Pensiones Militares fue creada y se promulgaron las leyes <strong>de</strong> Ascensos y<br />
Recompensas, <strong>de</strong> Retiros y Pensiones Militares. Del mismo modo, fue<br />
expedida una nueva Ley Orgánica <strong>de</strong>l Ministerio Público Fe<strong>de</strong>ral que<br />
coadyuvó al mejoramiento <strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong> la Procuraduría General<br />
<strong>de</strong> la República.<br />
Sin embargo, en medio <strong>de</strong> todo esto, durante el sexenio no se pudieron<br />
evitar los efectos negativos <strong>de</strong> una industrialización que no lograba<br />
distribuir el ingreso <strong>de</strong> manera equitativa, un <strong>de</strong>sarrollo agrícola que<br />
si bien había aumentado sus rendimientos en un veinte por ciento, no<br />
lograba aliviar las necesida<strong>de</strong>s alimenticias <strong>de</strong> la población. El costo <strong>de</strong>l<br />
nivel <strong>de</strong> vida se elevó por la disminución <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r adquisitivo<br />
<strong>de</strong> la moneda y el país experimentó serios <strong>de</strong>sequilibrios estructurales<br />
que produjeron una inestabilidad social manifiesta en los conflictos sindicales<br />
<strong>de</strong> los electricistas, cinematografistas, ferrocarrileros y <strong>de</strong>l magisterio.
vn<br />
LA ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN DE LA ECONOMÍA MIXTA<br />
EN EL DESARROLLO ESTABIUZADOR<br />
19581976
EL RÉGIMEN que se iniciaba el lo. <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1958, con<br />
Adolfo López Mateos, recibía un país que mostraba los efectos<br />
<strong>de</strong> la política ruizcortinista. Por una parte, avances notables,<br />
alcanzados por la acelerada industrialización: y, por la otra, una creciente<br />
población que no participaba <strong>de</strong> los beneficios <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo alcanzado.<br />
El mo<strong>de</strong>lo trazado por el régimen anterior con énfasis en el crecimiento<br />
económico, había <strong>de</strong>satendido los programas sociales <strong>de</strong> gobierno;<br />
a pesar <strong>de</strong> ello, las coyunturas históricas le habían permitido alcanzar<br />
un <strong>de</strong>sarrollo cüciente, aunque hacia el fin <strong>de</strong> su gestión sus bases se<br />
habían <strong>de</strong>bilitado.<br />
Las activida<strong>de</strong>s productivas que antes se habían incrementado, en<br />
virtud <strong>de</strong> los factores internacionales que los propiciaron, avanzaban<br />
ahora con dificultad, porque la inversión privada había <strong>de</strong>crecido y la<br />
pública era apenas perceptible.<br />
La estabilidad monetaria, que con el crecimiento acelerado había<br />
<strong>de</strong>lineado los esbozos <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo estabilizador, también se veía amenazada<br />
por el aumento en el nivel general <strong>de</strong> los precios, particularmente<br />
<strong>de</strong>l incremento <strong>de</strong> algunos artículos básicos, que presionaban inflacionariamente.<br />
La balanza <strong>de</strong> pagos era <strong>de</strong>ficitaria por segundo año<br />
consecutivo y, en consecuencia, las reservas monetarias se <strong>de</strong>bilitaban.
244 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
El nuevo gobierno <strong>de</strong>cidió mantener el <strong>de</strong>sarrollo con estabilidad monetaria,<br />
enfocó sus acciones iniciales hacia ese fin y tuvo que intensificar<br />
los programas <strong>de</strong> beneficio social, para mitigar el costo que los sectores<br />
mayoritarios habían pagado durante dos décadas <strong>de</strong> industrialización.<br />
De esta manera el régimen lópezmateista trataba <strong>de</strong> armonizar<br />
el crecimiento económico con la estabilidad política.<br />
No obstante que la <strong>de</strong>cisión fundamental <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte López Mateos<br />
era continuar y fortalecer el mo<strong>de</strong>lo ruizcortinista, el <strong>de</strong>bilitamiento<br />
<strong>de</strong> los soportes y las <strong>de</strong>mandas sociales le harían acometer programas<br />
iniciales <strong>de</strong> reforzamiento para, <strong>de</strong>spués, a partir <strong>de</strong> 1960, consolidar<br />
fuertemente el sistema que los años veni<strong>de</strong>ros conocerían como el milagro<br />
mexicano. De cualquier manera, el programa lópezmateista partía<br />
<strong>de</strong>l supuesto <strong>de</strong> la racionalidad en un marco <strong>de</strong> eficiencia y eficacia.<br />
A este requerimiento obe<strong>de</strong>ce la expedición, en diciembre <strong>de</strong> 1958,<br />
<strong>de</strong> la nueva ley <strong>de</strong> Secretarías y Departamentos <strong>de</strong> Estado, ésta introdujo<br />
en la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral los cambios más importantes,<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> Cár<strong>de</strong>nas, que permitieron según los especialistas <strong>de</strong>l régimen, una<br />
mayor eficacia administrativa para proporcionar soluciones a<strong>de</strong>cuadas<br />
a los problemas cada vez más complejos que planteaban el incremento<br />
<strong>de</strong> la población y la amplitud <strong>de</strong> las tareas sociales y económicas <strong>de</strong>l<br />
país.<br />
Los aspectos más sobresalientes, <strong>de</strong>l nuevo andamiaje administrativo<br />
estaban representados' por la creación <strong>de</strong> las Secretarías <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia,<br />
<strong>de</strong> Patrimonio <strong>Nacional</strong> y <strong>de</strong> Obras <strong>Pública</strong>s, así como <strong>de</strong>l Departamento<br />
<strong>de</strong> Turismo y la reasignación <strong>de</strong> funciones entre las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
restantes.<br />
Muchos factores, internos y externos, <strong>de</strong> estrategia política y económica<br />
aconsejaban fortalecer la inversión pública; había que manejarla<br />
con incrementos selectivos <strong>de</strong> tal manera que, sin elevarla <strong>de</strong>masiado*<br />
para no <strong>de</strong>salentar a la privada o no presionar sobre la estabilidad monetaria,<br />
estimulara a los sectores económicos más <strong>de</strong>ficientes y diera confianza<br />
al sector privado. Esto requería una nueva actitud <strong>de</strong>l Estado
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 246<br />
que, a partir <strong>de</strong> 1958; obligaba a planear el gasto público bajo esos<br />
lincamientos.<br />
Existía ya un instrumento administrativo que cumplía estos objetivos.<br />
Sin embargo, la Comisión <strong>de</strong> Inversiones <strong>Pública</strong>s habría <strong>de</strong> transformarse,<br />
bajo esta nueva orientación, en la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia,<br />
por los obstáculos que encontrara el proyecto <strong>de</strong> una Secretaría <strong>de</strong> Planeación<br />
y Presupuesto.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia sería el organismo encargado <strong>de</strong> las<br />
labores <strong>de</strong> planeación, coordinación y vigilancia <strong>de</strong> las inversiones <strong>de</strong><br />
las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias fe<strong>de</strong>rales, organismos <strong>de</strong>scentralizados y empresas <strong>de</strong>l<br />
sector paraestatal. Asimismo, tendría bajo su coordinación la planeación<br />
<strong>de</strong> obras y sistemas, la proyección <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo regional, el fomento<br />
a la producción para corregir <strong>de</strong>sigualda<strong>de</strong>s sociales y el estímulo<br />
para la formación <strong>de</strong> capitales nacionales que permitieran una distribución<br />
equitativa <strong>de</strong>l ingreso.<br />
Dentro <strong>de</strong> esta Secretaría se constituyeron, en 1960, por una parte,<br />
la Dirección <strong>de</strong> Vigilancia <strong>de</strong> la Inversión <strong>Pública</strong> y <strong>de</strong> los Subsidios Fe<strong>de</strong>rales,<br />
para controlar el ejercicio <strong>de</strong> los programas, la aplicación <strong>de</strong><br />
fondos y el apego a los subsidios. Y, por la otra, la Oficina <strong>de</strong>l Plan General<br />
<strong>de</strong> Gasto Publico, encargada <strong>de</strong> efectuar las proyecciones necesarias<br />
para mantener un buen nivel <strong>de</strong> vida <strong>de</strong> la población.<br />
De acuerdo a las funciones estratégicas que la ley le atribuía a la nueva<br />
Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia y por virtud <strong>de</strong> dos acuerdos presi<strong>de</strong>nciales<br />
se le encomendó coordinar la elaboración <strong>de</strong> un programa <strong>de</strong> inversiones<br />
<strong>de</strong> las Secretarías y Departamentos <strong>de</strong> Estado, organismos <strong>de</strong>scentralizados<br />
y empresas <strong>de</strong> participación estatal; y la elaboración, por<br />
parte <strong>de</strong> las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong>l sector público, <strong>de</strong> planes <strong>de</strong> acciones que<br />
persiguieran sus objetivos y sumaran sus esfuerzos para la proyección<br />
<strong>de</strong> programas coordinados tendientes al <strong>de</strong>sarrollo económico y social<br />
<strong>de</strong>l país.<br />
En esta serie <strong>de</strong> medidas se percibe el interés creciente <strong>de</strong>l régimen
241 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
por planear su intervención en la economía <strong>de</strong>l país.^En 1960, se daban<br />
cifras que mostraban los notables incrementos <strong>de</strong> la inversión pública,<br />
en relación con años anteriores; se enfatizaba que los programas aprobados<br />
y previstos para los años subsecuentes contarían con financiámientos<br />
no inflacionarios y que la planeación, programación y vigilancia conduciría<br />
a una rigurosa equivalencia entre inversiones, necesida<strong>de</strong>s populares<br />
y obras; en suma que con la planeación se conseguiría hacer más<br />
fecundo el empeño creador <strong>de</strong> la administraciónx<br />
Con objeto <strong>de</strong> agilizar el proceso <strong>de</strong> programación, fínanciamiento y<br />
control, un <strong>de</strong>creto <strong>de</strong>l Ejecutivo establecía las reglas que normaban la<br />
intervención <strong>de</strong> las Secretarías <strong>de</strong> Patrimonio y la Presi<strong>de</strong>ncia, se establecía<br />
coordinación entre ambas <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y la Secretaría <strong>de</strong><br />
Hacienda y Crédito Público. Otro, <strong>de</strong>l lo. <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 1962, creó la<br />
Comisión Intersecretarial con el objeto <strong>de</strong> formular planes nacionales<br />
para el <strong>de</strong>sarrollo económico y social a corto y largo plazo. Las Secretarías<br />
<strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia y <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público coordinarían sus<br />
atribuciones <strong>de</strong> planeación y programación <strong>de</strong> inversiones con bu <strong>de</strong><br />
presupuestación, monetarias y crediticias.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Patrimonio <strong>Nacional</strong>, que vino a sustituir a la <strong>de</strong><br />
Bienes <strong>Nacional</strong>es e Inspección Administrativa, respondía plenamente a<br />
la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> control que el régimen quería imprimir en las inversiones, y<br />
en el manejo y preservación <strong>de</strong> los recursos <strong>de</strong> la nación; y, <strong>de</strong> manera<br />
importante permitiría el or<strong>de</strong>n <strong>de</strong>l sector paraestatal ^ue, especialmente<br />
durante este sexenio, crecía <strong>de</strong> manera consi<strong>de</strong>rable.\'<br />
Entre las funciones más importantes que la Nueva Ley <strong>de</strong> Secretarías<br />
y Departamentos <strong>de</strong> Estado asignó a la Secretaría <strong>de</strong> Patrimonio <strong>Nacional</strong><br />
se encuentran las <strong>de</strong> regular, conservar y administrar tos bienes <strong>de</strong> la<br />
nación; or<strong>de</strong>nar normas relativas a la imposición <strong>de</strong> modalida<strong>de</strong>s a la<br />
propiedad privada; mantener al corriente un inventario <strong>de</strong> recursos renovables<br />
y no renovables; intervenir en las adquisiciones <strong>de</strong>l gobierno<br />
fe<strong>de</strong>ral; controlar y vigilar financiera y administrativamente; llevar el<br />
Catastro Petrolero y Minero. En suma todas las faculta<strong>de</strong>s que correspon<strong>de</strong><br />
ejercer al Estado en base al artículo 27 constitucional.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 147<br />
X Hacia el afio <strong>de</strong> 1960, era evi<strong>de</strong>nte el fortalecimiento <strong>de</strong>l Estado, en<br />
materia <strong>de</strong> inversiones, aunque la <strong>de</strong> tipo privado no participaba en la<br />
medida <strong>de</strong>seada. La iniciativa privada no asimilaba todavía el giro que<br />
había dé darse a la producción <strong>de</strong> bienes primarios y para la exportación<br />
a bienes medios o básicos para un mercado interno que tampoco<br />
estaba fortalecido. Por otra parte, la política agraria <strong>de</strong>l régimen en<br />
cuanto a producción <strong>de</strong> alimentos no había logrado el impacto necesario<br />
en los inversionistas.<br />
Estas circunstancias, entre otras, motivaron que parte consi<strong>de</strong>rable<br />
<strong>de</strong>l gasto público se canalizara a áreas <strong>de</strong> actividad <strong>de</strong>satendidas por el<br />
sector privado ya por <strong>de</strong>sconfianza, o escaso atractivo. El sector empezó<br />
a crecer visiblemente y el Estado no renunciaba a intervenir cada vez<br />
más en activida<strong>de</strong>s estratégicas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo o simplemente abandonadas<br />
porque se consi<strong>de</strong>raba que el gobierno <strong>de</strong>bería mantener la discrecionalidad<br />
en el empleo <strong>de</strong> sus recursos para mantener la estabilidad <strong>de</strong>l<br />
tipo <strong>de</strong> cambio y <strong>de</strong> precios; así como en utilizar el gasto público en<br />
forma <strong>de</strong> inversiones productivas; otorgar subsidios; establecer impuestos<br />
progresivos o ayudar directamente a organismos <strong>de</strong>l sector público<br />
<strong>de</strong> función social.<br />
La <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong>l régimen <strong>de</strong> iniciar el <strong>de</strong>sarrollo estabilizador en un<br />
momento crítico, le obligó a empren<strong>de</strong>r acciones simultáneas que lo<br />
dotaran <strong>de</strong> recursos suficientes para activar, en la medida <strong>de</strong> lo conveniente,<br />
las inversiones públicas, medidas que se tradujeron en una red<br />
importante <strong>de</strong> modificaciones al sistema fiscal <strong>de</strong> captación, la reforma<br />
fiscal iniciada en 1962 es una <strong>de</strong> las más serias realizadas hasta su tiempo,<br />
pues <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l Impuesto sobre la Renta se estableció que una tasa<br />
complementaria para las personas físicas <strong>de</strong> ingresos superiores a los<br />
ciento ochenta mil pesos, cuya importancia rebasa su objetivo intrínseco<br />
hasta convertirlo en antece<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>l impuesto personal sobre la renta<br />
global.<br />
Los gravámenes a la tenencia y uso <strong>de</strong> automóviles y mercancías importadas,<br />
la Ley <strong>de</strong>l Timbre, las modificaciones al Código Fiscal <strong>de</strong> la<br />
Fe<strong>de</strong>ración y a la Ley <strong>de</strong> Hacienda <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>-
241 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
ral, la Ley que <strong>de</strong>rogó los impuestos sobre herencias y legados, que creó<br />
un impuesto <strong>de</strong>l uno por ciento sobre diversas percepciones que se <strong>de</strong>dican<br />
a la enseñanza media y superior, técnica y universitaria, las Reformas<br />
a la Ley <strong>de</strong> impuesto sobre aguamiel y productos <strong>de</strong> su fermentación,<br />
constituyen el contenido <strong>de</strong>l paquete fiscal que permitió al régimen<br />
afirmar, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1961, que la situación económica <strong>de</strong>l país apareció<br />
más sólida, según lo revelaban los niveles <strong>de</strong> inversión y consumo. Así<br />
como los aumentos <strong>de</strong> la recaudación, principalmente la <strong>de</strong> los impuestos<br />
sobre la Renta, la Producción e Ingresos Mercantiles.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Obras <strong>Pública</strong>s, surgió <strong>de</strong> la antes Secretaría <strong>de</strong> Comunicaciones<br />
y Obras <strong>Pública</strong>s, como la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia que se encargaría<br />
<strong>de</strong> realizar obras <strong>de</strong> fomento e interés general armonizando el motivo<br />
social que las <strong>de</strong>mandara, la jerarquía administrativa que promoviera y<br />
las circunstancias objetivas en que se realizaran.<br />
Entre sus funciones más importantes se encuentra: A. Construir y<br />
conservar caminos, puentes, aeropuertos, vías férreas fe<strong>de</strong>rales; B. Construir,<br />
reconstruir y conservar edificios públicos, monumentos y otras<br />
obras fe<strong>de</strong>rales; y, C. Vigilar la conservación <strong>de</strong> obras <strong>de</strong> propiedad fe<strong>de</strong>ral<br />
<strong>de</strong> uso común o <strong>de</strong>stinados a un servicio público.<br />
En la esfera competehcial <strong>de</strong> esa Secretaría se realizarían consi<strong>de</strong>rables<br />
mejoras al sistema ferroviario y la ampliación <strong>de</strong> la red carretera <strong>de</strong>l<br />
país a través <strong>de</strong> Caminos y Puentes Fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> Ingresos.<br />
El <strong>de</strong>partamento <strong>de</strong> Turismo, surgido también con la Ley <strong>de</strong> Secretarías<br />
y Departamentos <strong>de</strong> Estado, tenía objetivos precisos <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l esquema<br />
<strong>de</strong> crecimiento con estabilidad. La industria <strong>de</strong>l turismo sería un<br />
renglón <strong>de</strong> captación <strong>de</strong> divisas que permitiría, con otras medidas <strong>de</strong> carácter<br />
arancelario, nivelar la balanza <strong>de</strong> pagos para fortalecer a la moneda<br />
en el exterior.<br />
Para 1961 se había expedido ya la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Turismo y creado<br />
el Consejo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Turismo como órgano <strong>de</strong> consulta y asesoramiento<br />
<strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s en la materia. Este consejo, a su vez, consta'-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 241<br />
tuyo el <strong>Instituto</strong> Mexicano <strong>de</strong> Investigaciones Turísticas para realizar<br />
estudios socio-económicos sobre turismo; se elaboró el Catálogo Turístico<br />
<strong>Nacional</strong> con objeto <strong>de</strong> que sirviera para orientar la planeación e<br />
inversión, al tiempo que la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia daba los lineamíen<br />
tos fundamentales para el Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Turismo que <strong>de</strong>bería<br />
ejecutar el Departamento correspondiente.<br />
Des<strong>de</strong> 1947, el crecimiento indiscriminado <strong>de</strong> las empresas públicas<br />
había motivado la expedición <strong>de</strong> la "Ley para el control por parte <strong>de</strong>l<br />
Gobierno Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> los organismos <strong>de</strong>scentralizados y Empresas <strong>de</strong><br />
Participación Estatal" que <strong>de</strong>finía claramente a estas entida<strong>de</strong>s. Esta<br />
Ley otorgaba el control y la vigilancia operativa <strong>de</strong> los organismos y<br />
empresas a la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público y la revisión e<br />
inspección <strong>de</strong> sus adquisiciones y contratos <strong>de</strong> obra, a la <strong>de</strong> Bienes<br />
<strong>Nacional</strong>es e Inspección Administrativa, que en 1958 se transformó en<br />
Secretaría <strong>de</strong> Patrimonio <strong>Nacional</strong>.<br />
En 1954, cuando existían alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> ciento cincuenta organismos<br />
y empresas públicas, su control fue encomendado a la Comisión <strong>de</strong><br />
Inversiones qué sustituía al Comité <strong>de</strong> Inversiones; <strong>de</strong> ahí a la esfera<br />
competencial <strong>de</strong> la misma Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República, los resultados<br />
obtenidos con esta medida trajeron por consecuencia el nacimiento <strong>de</strong><br />
la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia que, a partir <strong>de</strong> 1958, junto con la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público que conservó el control <strong>de</strong>l financiamiento<br />
y la <strong>de</strong> Patrimonio <strong>Nacional</strong>, conformaron lo que <strong>de</strong>spués<br />
José López Portillo i<strong>de</strong>ntificaría como el triángulo <strong>de</strong> la eficiencia administrativa.<br />
Algunas <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s paraestatales que expandían al sector, a<strong>de</strong>más<br />
<strong>de</strong> las que casuísticamente se habían venido formando en los regímenes<br />
anteriores a 1930. Se contaban, entre otras, el <strong>Instituto</strong> Mexicano<br />
<strong>de</strong>l Café, el <strong>Instituto</strong> <strong>de</strong> Seguridad Social al Servicio <strong>de</strong> los Trabajadores<br />
<strong>de</strong>l Estado, Si<strong>de</strong>rúrgica <strong>Nacional</strong>, S.A., Conasupo, Aseguradora <strong>Nacional</strong><br />
Agrícola y Gana<strong>de</strong>ra, Administradora Inmobiliaria, S.A., Caminos y<br />
Puentes Fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> Ingresos y Servicios Conexos, Compañía <strong>de</strong> Luz y<br />
Fuerza <strong>de</strong>l Centro, S.A., Cor<strong>de</strong>mex, Azucarera <strong>de</strong> la Chontalpa, Com-
2$0 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
pañí a Industrial <strong>de</strong> Atenquique, Productora <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Semillas,<br />
Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>l Olivo, Fonafe, Comisión <strong>de</strong>l Río Balsas, Comisión<br />
<strong>de</strong> la Malinche, <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la Lana, <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong><br />
Investigaciones Catastrales y Urbanas, Fi<strong>de</strong>icomiso para las Artesanías,<br />
Consejo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Prevención <strong>de</strong> Acci<strong>de</strong>ntes, Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>l<br />
Espacio Exterior, Comisión <strong>Nacional</strong> Consultiva <strong>de</strong> Pesca, Astilleros<br />
Unidos <strong>de</strong>l Pacífico, Astilleros <strong>de</strong> Veracruz, Plan Tlaxcala, Programa<br />
<strong>Nacional</strong> Fronterizo, Centro <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Enseñanza Tecnológica, Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>l Libro y Texto Gratuito, <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Protección<br />
a la Infancia, Consejo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Radio y Televisión, Consejo<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Turismo y el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Investigaciones Turísticas.<br />
La racionalidad que el régimen imprimió al gasto público, a través <strong>de</strong><br />
la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia, como medida que permitiera, por una<br />
parte, reactivar las tareas productivas y, por la otra, fortalecer el<br />
valor <strong>de</strong> la moneda en el ámbito interno; formó parte <strong>de</strong> una serie <strong>de</strong><br />
medidas <strong>de</strong> política económica en las esferas <strong>de</strong> las Secretarías <strong>de</strong> Hacienda<br />
y Crédito Público y <strong>de</strong> Industria y Comercio.<br />
Des<strong>de</strong> su toma <strong>de</strong> posesión, López Mateos había <strong>de</strong>clarado que para<br />
alcanzar el mayor <strong>de</strong>sarrollo con estabilidad monetaria, el país <strong>de</strong>bería<br />
producir y exportar más, vigorizar el comercio exterior, ajustar las importaciones,<br />
mantener el equilibrio <strong>de</strong>l presupuesto y la soli<strong>de</strong>z <strong>de</strong>l<br />
crédito; así como fortalecer la capacidad <strong>de</strong> pago externo.<br />
Para estos efectos se reforzó, mo<strong>de</strong>radamente, la capacidad <strong>de</strong> crédito<br />
<strong>de</strong> las instituciones bancarias que fueron factor importante en la<br />
industrialización <strong>de</strong>l país, sobre todo en las áreas <strong>de</strong> si<strong>de</strong>rurgia, carbonífera,<br />
ferrocarrilera, textil, alimenticia, papelera, química y eléctrica.<br />
Se creó el Comité Coordinador <strong>de</strong> las Instituciones <strong>Nacional</strong>es <strong>de</strong> Crédito<br />
con objeto <strong>de</strong> evitar las interferencias en sus esferas <strong>de</strong> acción, créditos<br />
dispendiosos o no sujetos a una técnica correcta. A<strong>de</strong>más, con<br />
dicho Comité se aprovecharían mejor los recursos financieros y la coordinación<br />
a<strong>de</strong>cuada <strong>de</strong>l sector crediticio privado y <strong>de</strong>l oficial.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 2S1<br />
Con estas medidas y otras tendientes a <strong>de</strong>sarrollar el mercado <strong>de</strong> valores<br />
<strong>de</strong> renta fija y la canalización <strong>de</strong> las inversiones públicas hacia<br />
sectores claves como la producción <strong>de</strong> artículos básicos y alimentos o<br />
para sustituir importaciones, el gobierno <strong>de</strong> López Mateos intentaba<br />
incrementar la producción sin <strong>de</strong>terioro <strong>de</strong> la estabilidad, porque adicionalmente<br />
la Secretaría <strong>de</strong> Industria y Comercio elevaba los aranceles<br />
que limitaban las importaciones a la vez que reducía los relativos a las<br />
exportaciones sobre todo <strong>de</strong> productos agropecuarios.<br />
V-Se prorrogaron los incentivos fiscales en la minería, se fomentó la<br />
actividad turística y se pretendía ampliar la escala <strong>de</strong> la producción mediante<br />
la apertura <strong>de</strong> mercados internacionales en América Latina.<br />
•JTodaví* el régimen se aseguró la concertación <strong>de</strong> empréstitos internacionales<br />
a través <strong>de</strong> <strong>Nacional</strong> Financiera con objeto <strong>de</strong> garantizar en<br />
casos emergentes la estabilidad monetaria.<br />
-En el ámbito interno la estrategia se tradujo en un incremento en la<br />
producción <strong>de</strong> alimentos, en mejorar las bases jurídicas y administrativas<br />
para el control <strong>de</strong> precios y regularizarlos con la transformación <strong>de</strong><br />
Ceimsa en Compañía <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Subsistencias Populares.<br />
Las medidas <strong>de</strong> carácter económico <strong>de</strong>l nuevo régimen no fueron<br />
suficientes para acallar las presiones sociales <strong>de</strong> los dirigentes sindicales<br />
<strong>de</strong> los maestros y ferrocarrileros, que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> sus inicios retaban su capacidad<br />
<strong>de</strong> respuesta para satisfacer las <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> sus agremiados.<br />
¿? Para López Mateos, respon<strong>de</strong>r a las clases mayoritarias era un objetivo<br />
que se había propuesto <strong>de</strong>s<strong>de</strong> su campaña presi<strong>de</strong>ncial. En su toma<br />
<strong>de</strong> posesión <strong>de</strong>cía "tenemos que luchar para que el progreso sea general<br />
y equilibrado, cuidando que la riqueza no se concentre en pocas manos,<br />
en ciertas activida<strong>de</strong>s y en limitadas regiones geográficas", Y, hacia<br />
1963, afirmaba que la paz social sólo podría fundarse en la justicia social<br />
como medio <strong>de</strong> atenuar la profunda <strong>de</strong>sigualdad en la distribución<br />
<strong>de</strong>l ingreso A
252 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
En base a estas i<strong>de</strong>as, que el magisterio recogió en la campaña, se <strong>de</strong>spertó<br />
la expectativa <strong>de</strong> que el régimen emprendiera una política <strong>de</strong><br />
reivindicaciones sociales aunque era difícil que éstas fueran profundas y<br />
extensas en razón <strong>de</strong> que el mismo Presi<strong>de</strong>nte comprendía que el <strong>de</strong>sarrollo<br />
estabilizador que <strong>de</strong>cidió fortalecer le limitaba en ese tipo <strong>de</strong> empeños.<br />
No obstante, con las reformas al artículo 123 constitucional, a la Ley<br />
Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>l Trabajo, la Ley sobre Reparto <strong>de</strong> Utilida<strong>de</strong>s que proporcionaban<br />
la garantía <strong>de</strong> reinstalación <strong>de</strong>l trabajador injustamente <strong>de</strong>spedido,<br />
la ñjación <strong>de</strong> salarios mínimos, protección al trabajo <strong>de</strong> la mujer y<br />
el menor y la participación <strong>de</strong> la fuerza <strong>de</strong> trabajo en los resultados económicos<br />
<strong>de</strong>l proceso productivo, el régimen incorporaba a un conjunto<br />
más amplio, fuera <strong>de</strong>l movimiento obrero organizado, al núcleo <strong>de</strong><br />
compradores que el mercado interno requería para la estabilidad y el<br />
crecimiento.<br />
Respon<strong>de</strong>r a las inquietu<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los trabajadores al servicio <strong>de</strong>l Estado,<br />
un sector ya <strong>de</strong> suyo importante, al mism« tiempo que conjuntar un<br />
apoyo político que le ayudara a soportar las presiones <strong>de</strong> otros grupos,<br />
llevó a López Mateos a transformar el viejo sistema <strong>de</strong> Pensiones en el<br />
<strong>Instituto</strong> <strong>de</strong> Seguridad Social al Servicio <strong>de</strong> los Trabajadores <strong>de</strong>l Estado<br />
al tiempo que unificaba a los trabajadores <strong>de</strong> la industria eléctrica y el<br />
<strong>Instituto</strong> Mexicano <strong>de</strong>l Seguro Social duplicaba sus esfuerzos <strong>de</strong> cobertura.<br />
La política laboral <strong>de</strong> López Mateos conlleva la formación <strong>de</strong> una<br />
conciencia distinta <strong>de</strong> los sectores populares cuya lucha, antes sólo salarial,<br />
se convierte en política; también marca el <strong>de</strong>spertar <strong>de</strong> una conciencia<br />
empresarial sobre el sentido <strong>de</strong> las reformas populares. A mediados<br />
<strong>de</strong>l sexenio, el Presi<strong>de</strong>nte podía afirmar que los emplazamientos a huelga<br />
se habían reducido en un noventa y ocho por ciento y en lo sucesivo<br />
no habría más problemas serios en la materia.<br />
La mis alta producción <strong>de</strong>l campo jamás alcanzada por el país, se<br />
produjo en los esbozos <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo estabilizador, en una estructura <strong>de</strong>
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 253<br />
producción que se reducía a la mediana y gran<strong>de</strong> propiedad sumamente<br />
incentiva para generar divisas a causa <strong>de</strong> la exportación bien recibida<br />
por los Estados Unidos. Cuando este fenómeno se canceló, el régimen<br />
<strong>de</strong> López Mateos habría <strong>de</strong> reforzar el sistema <strong>de</strong> la pequeña propiedad<br />
e impulsar la agricultura masiva a partir <strong>de</strong> un proceso <strong>de</strong> creciente tecnifícación,<br />
racionalización e industrialización que le permitiera el <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong> una cada vez más amplia infraestructura <strong>de</strong> servicios.<br />
Hacia estos objetivos se encaminaron: la transformación <strong>de</strong>l Departamento<br />
Agrario en Departamentos <strong>de</strong> Asuntos Agrarios y Colonización,<br />
la creación <strong>de</strong>l <strong>Instituto</strong> Mexicano <strong>de</strong>l Café, la Dirección <strong>de</strong> la Pequeña<br />
Propiedad Agrícola, la Productora <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Semillas, la Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Semillas, la Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Fruticultura, el Fondo<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Fomento Ejidal y los Bancos Agrarios.<br />
Colateralmente el régimen apoyó su política agraria en normas como<br />
la Ley Forestal, el Reglamento para la Planeación, Control y Vigilancia<br />
<strong>de</strong> las inversiones <strong>de</strong> los Fondos Comunes Ejidales y el Reglamento para<br />
el seguro obligatorio <strong>de</strong> los trabajadores <strong>de</strong>l campo.<br />
No pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>jar <strong>de</strong> mencionarse el papel que <strong>de</strong>sempeñaría Conasupo<br />
como promotora <strong>de</strong>l ingreso rural mediante el establecimiento <strong>de</strong> precios<br />
<strong>de</strong> garantía para productos básicos <strong>de</strong>l campo y mantener las reservas<br />
que garantizarían el abastecimiento así como la regulación <strong>de</strong> los<br />
precios en el mercado <strong>de</strong> consumo.<br />
Como confirmación a la expectativa que había <strong>de</strong>spertado la ascención<br />
al po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> López Mateos por sus características claras y conciliadoras,<br />
la apertura a la disi<strong>de</strong>ncia en la conformación <strong>de</strong> las Cámaras se<br />
crearon los Diputados <strong>de</strong> Partido. Con esta medida se ampliaba la <strong>de</strong>mocracia<br />
política y se sentaba el antece<strong>de</strong>nte a una reforma más profunda<br />
y pluralista.<br />
Hacia el i<strong>de</strong>al <strong>de</strong>mocrático contenido en el artículo 3o. <strong>de</strong> la Constitución<br />
tendió la importante medida lópezmateista <strong>de</strong> establecer el Libro<br />
<strong>de</strong> Texto Gratuito como forma <strong>de</strong> unificar los valores culturales y
2S4 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
fortalecer el nacionalismo entre los educandos y posibilitar llevar la<br />
educación a las capas <strong>de</strong> la población <strong>de</strong> más precarios recursos.<br />
/El rasgo <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnidad que el régimen lópezmateista había impreso<br />
a la administración pública con el establecimiento <strong>de</strong> una entidad racionalizadora<br />
<strong>de</strong>l gasto público como la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia, habría<br />
<strong>de</strong> ser continuado en los gobiernos subsecuentes, en ellos se observa el<br />
énfasis que paulatinamente se da a la planeación para el <strong>de</strong>sarrollo<br />
social y en la toma <strong>de</strong> conciencia expresada <strong>de</strong> manera que el crecimiento<br />
por el crecimiento mismo carece <strong>de</strong> sentido en tanto que se <strong>de</strong>svincula<br />
<strong>de</strong> los intereses y necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los <strong>de</strong>stinatarios <strong>de</strong> la administración<br />
pública^<br />
En este sentido, Díaz Ordaz trataría <strong>de</strong> rebasar el fallido intento <strong>de</strong><br />
relacionar el funcionamiento con la planteacióit y buscar en la coordinación<br />
<strong>de</strong> todas las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias centrales y paraestatales, la racionalización<br />
administrativa y la eficacia <strong>de</strong> la que había carecido hasta entonces<br />
la administración pública, virtud al esquema para eüa seleccionado.<br />
En 1964, Gustavo Díaz Ordaz no heredaba problemas económicos<br />
serios, en cuanto a los objetivos <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo estabilizados se habían<br />
alcanzado en muy alto grado. En efecto el gasto público, aunque financiado<br />
marcadamente en fuentes externas y diversas, era a finales <strong>de</strong>l<br />
sexenio lópezmateista, elevado. NEllo, entre otros factores, propició un<br />
crecimiento en el Producto <strong>Nacional</strong> Bruto cuya tasa <strong>de</strong>l diez por ciento<br />
era la más elevada <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1954; en tanto que el volumen <strong>de</strong> negocios se<br />
había duplicado y el mercado <strong>de</strong> valores en 1964, registraba la tasa <strong>de</strong><br />
crecimiento más elevada <strong>de</strong>l mundo.<br />
La escasa movilización popular y la conformidad <strong>de</strong> los sectores empresariales,<br />
que no sólo mantuvieron en el país sus capitales sino que los<br />
incrementaron, propiciaba una sucesión tranquila, máxime que Díaz<br />
Ordaz garantizaba la continuación <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo según se<br />
había observado en su preocupación por dictar estímulos al crecimiento<br />
económico en los cargos que antes había venido <strong>de</strong>sempeñando.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 2S5<br />
La preocupación <strong>de</strong>l nuevo régimen sería tratar <strong>de</strong> balancear, por lo<br />
menos, la relación inversa entre el crecimiento y la participación en sus<br />
beneficios <strong>de</strong> los sectores mayoritarios, pues en la medida que mejor se<br />
alcanzaba el crecimiento económico, menos población accedía al ingreso<br />
nacional;
256 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
ello les transmitiría savia vital y, adicionalmente, les dotaría <strong>de</strong> la indispensable<br />
organicidad.<br />
Convencido, como lo expresaba el titular <strong>de</strong>l Ejecutivo en su informe<br />
<strong>de</strong> 1968, <strong>de</strong> que el voto no se pesa sino se cuenta; <strong>de</strong> que "la historia<br />
acreditaba que en México nunca se condicionó a la posición económica,<br />
a la propiedad, a las rentas ni aun al dominio <strong>de</strong>l alfabeto", promovió<br />
reformas al artículo 34 constitucional y las consecuentes a las normas<br />
civiles para reducir <strong>de</strong> veintiuno a dieciocho años la requerida para<br />
alcanzar la ciudadanía y la mayoría <strong>de</strong> edad, como forma <strong>de</strong> perfeccionar<br />
la <strong>de</strong>mocracia. "Mañana los jóvenes, como ayer las mujeres —<strong>de</strong>cía<br />
en ese mismo informe— fortalecerán las instituciones que a todos los<br />
mexicanos concierne cuidar y sabrán mantener y mejorar las reglas <strong>de</strong><br />
la armónica convivencia <strong>de</strong> todos en el seno <strong>de</strong> una sociedad or<strong>de</strong>nada y<br />
libre".<br />
No escapaba al nuevo gobierno que al exten<strong>de</strong>rse el <strong>de</strong>sarrollo económico<br />
<strong>de</strong>l país tenía que alcanzar metas sociales y en consecuencia la<br />
administración habría <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuarse a las condiciones reales y a los recursos<br />
disponibles; tendría que convertirse en el instrumento más eficaz<br />
para el <strong>de</strong>sarrollo "económico, social y <strong>de</strong>mocrático <strong>de</strong> nuestro país"<br />
porque como lo expresaba el Presi<strong>de</strong>nte "el progreso <strong>de</strong> la administración<br />
pública no correspondía a los espectaculares avances- logrados en<br />
muchos aspectos <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo, porque (era) evi<strong>de</strong>nte que la organización<br />
estatal (resultaba) obsoleta y sus sistemas viejos y gastados respecto<br />
a la mo<strong>de</strong>rna técnica <strong>de</strong> la administración".<br />
concepción <strong>de</strong> Díaz Ordaz sobre la organización <strong>de</strong>l país era precisa<br />
y así se advierte en las siguientes afirmaciones: "La multiplicación<br />
creciente <strong>de</strong> nuestros problemas <strong>de</strong> toda índole, incluyendo, en forma<br />
especial, los que se <strong>de</strong>rivan <strong>de</strong>l incremento <strong>de</strong> nuestro sistema productivo<br />
y la complejidad <strong>de</strong> toda economía mo<strong>de</strong>rna exigen reformas a<strong>de</strong>cuadas<br />
para la administración pública". ':.<br />
Así como, al afirmar que "Nuestra administración se configuró en<br />
' épocas pasadas, para afrontar las necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> una sociedad y una
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 267<br />
economía menos <strong>de</strong>sarrolladas; en la actualidad exige una reorganización<br />
sustancial es necesario que las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong>l Ejecutivo, los organismos<br />
<strong>de</strong>scentralizados y las empresas <strong>de</strong> participación estatal, sean<br />
cada vez más, factores eficaces <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo nacional". 4£n suma el<br />
régimen trataba <strong>de</strong> hacer una administración pública mo<strong>de</strong>rna, ágil y<br />
eficaz que contribuyera a una redistribución <strong>de</strong>l ingreso cada vez más<br />
necesaria. )><br />
Por otra parte los objetivos <strong>de</strong>l crecimiento habían sido inspirados<br />
en la consolidación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo estabilizador, aunque con ten<strong>de</strong>ncia a<br />
reforzar los programas rurales <strong>de</strong> vivienda, educativos y <strong>de</strong> empleo ante<br />
la necesidad <strong>de</strong> estructurar un más sólido mercado interno, <strong>de</strong> una<br />
parte, y orientar la educación hacia el trabajo productivo para amarrar<br />
la <strong>de</strong>manda y la oferta <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra calificada y semicalificada, <strong>de</strong><br />
la otra.<br />
La planeación, como instrumento <strong>de</strong> gobierno, que había venido esbozándose<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> finales <strong>de</strong>l sexenio anterior es parte importante <strong>de</strong> las<br />
preocupaciones <strong>de</strong>l titular <strong>de</strong>l Ejecutivo.\<br />
El llamado Plan <strong>de</strong> Acción inmediato que López Mateos había diseñado<br />
para el trienio 1962-1964, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la entonces Secretaría <strong>de</strong> la<br />
Presi<strong>de</strong>ncia, había permitido rebasar sus propias metas <strong>de</strong> crecimiento<br />
<strong>de</strong> 5.4 por ciento hasta siete por ciento. Como continuación Díaz Ordaz<br />
encomendó a la Comisión Intersecretarial para la formulación <strong>de</strong> planes<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, la elaboración <strong>de</strong> un "programa <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo económico<br />
y social" para su sexenio <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> que una iniciativa presentada por<br />
la Comisión Especial <strong>de</strong> Planeación <strong>de</strong> la Cámara <strong>de</strong> Senadores, en<br />
en 1963, no había prosperado.<br />
Aunque los trabajos <strong>de</strong> la Comisión Intersecretarial no concluyeron<br />
en la sanción <strong>de</strong>l Ejecutivo —como dice Alejandro Carrillo Castro— virtud<br />
a otras priorida<strong>de</strong>s coyunturales, los lincamientos para el <strong>de</strong>sarrollo económico-social<br />
1966-1970 que elaboró, fueron mencionados por el Presi<strong>de</strong>nte<br />
en su informe <strong>de</strong> 1966 como plataforma <strong>de</strong> directrices y objetivos<br />
nacionales: A. Alcanzar un crecimiento económico <strong>de</strong>l cinco por ciento
2M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
anual; B. Otorgar prioridad al sector agropecuario, para acelerar su <strong>de</strong>sarrollo<br />
y fortalecer el mercado interior; C. Impulsar la industrialización y<br />
mejorar la eficacia productiva <strong>de</strong> la industria; D. Aten<strong>de</strong>r y corregir los<br />
<strong>de</strong>sequilibrios en el <strong>de</strong>sarrollo; tanto regionales como entre distintas<br />
ramas <strong>de</strong> actividad; £. Distribuir con mayor equidad el ingreso nacional;<br />
F. Mejorar la educación, la vivienda, las condiciones sanitarias asistenciales<br />
<strong>de</strong> seguridad y, en general, el bienestar social; G. Fomentar el<br />
ahorro interno; y H. Mantener la estabilidad <strong>de</strong>l tipo <strong>de</strong> cambio y combatir<br />
bu presiones inflacionarias.<br />
La atención al sector agropecuario <strong>de</strong>bería orientarse a acelerar el<br />
reparto <strong>de</strong> tierras en base a lincamientos racionales; a evitar simulaciones,<br />
ocultamientos y perversiones, la concentración in<strong>de</strong>bida y el arrendamiento<br />
<strong>de</strong> parcelas ejidales. Se procuraría asegurar el pacífico disfrute<br />
<strong>de</strong> las tierras comunales <strong>de</strong> los pueblos y otorgar garantías a la pequeña<br />
propiedad así como industrializar al campo <strong>de</strong> tal manera que con ello,<br />
las formas <strong>de</strong> tenencia <strong>de</strong> la tierra consagradas en el artículo 27 constitucional,<br />
<strong>de</strong>bidamente apoyadas, coadyuvaran a aumentar la producción<br />
y diversificar la producción agrícola. Esto en complemento a las<br />
industrias rurales para que el progreso <strong>de</strong> las gran<strong>de</strong>s ciuda<strong>de</strong>s no se<br />
fundara en la miseria <strong>de</strong>l campo.<br />
La administración díazprdacista <strong>de</strong>cidió, para avanzar en sus propósitos<br />
agraristas, dividir el territorio nacional en zonas que permitieran<br />
adscribirles programas anuales para propiciar la medición <strong>de</strong> predios<br />
afectables y el reparto <strong>de</strong> exce<strong>de</strong>ntes; <strong>de</strong>finir lin<strong>de</strong>ros entre comunida<strong>de</strong>s<br />
y pequeña propiedad, así como el conocimiento <strong>de</strong> la problemática<br />
interna <strong>de</strong>'ejidos y comunida<strong>de</strong>s campesinas.<br />
Para apoyar financieramente el <strong>de</strong>sarrollo rural se integró el Sistema<br />
Bancario Agrícola, cuyos soportes serían el Banco <strong>Nacional</strong> Agropecuario<br />
que al efecto se creó, y el Fondo <strong>de</strong> Garantía y Fomento para<br />
la Agricultura, la Gana<strong>de</strong>ría y Avicultura. Ello permitiría captar recursos<br />
internos y externos para <strong>de</strong>stinarlos a las necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l campo.<br />
Como parte <strong>de</strong> la política agraria <strong>de</strong>l régimen, y en el marco <strong>de</strong>l Plan
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 2M<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Pequeña Irrigación, se crearon Comités Directivos Agrícolas<br />
que presidían los gobernadores <strong>de</strong> los estados y los Comités Estatales<br />
<strong>de</strong> Fertilización, en tanto que algunas empresas <strong>de</strong> participación estatal<br />
como: Comisión Operadora <strong>de</strong> Graneros <strong>de</strong>l Pueblo, Compañía Algodonera<br />
Comercial, Productos Forestales Mexicanos, Industrial <strong>de</strong> Abastos,<br />
Alimentos Balanceados y Financiera <strong>Nacional</strong> Azucarera, eran creadas<br />
con el mismo objeto. Asimismo se fortalecían otras ya existentes,<br />
entre ellas Guanos y Fertilizantes <strong>de</strong> México.<br />
En materia <strong>de</strong> gana<strong>de</strong>ría, el gobierno aprobó el Programa <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Gana<strong>de</strong>ría; creó el Consejo <strong>Nacional</strong> y los Comités Estatales <strong>de</strong> Fomento<br />
Gana<strong>de</strong>ro, con el soporte financiero antes mencionado para la<br />
agricultura.<br />
Con estas medidas se aspiraba al cumplimiento <strong>de</strong> tres metas fundamentales:<br />
mejor alimentación para más mexicanos; abastecimiento <strong>de</strong><br />
materia prima para el <strong>de</strong>sarrollo industrial y la concurrencia al mercado<br />
agrícola internacional.<br />
Para impulsar la industrialización, el régimen puso especial énfasis<br />
en integrar congruentemente a la industria básica estatal, fundamentalmente<br />
la minera con objeto <strong>de</strong> propiciar otros <strong>de</strong>sarrollos económicos.<br />
Se creó para ello el <strong>Instituto</strong> Mexicano <strong>de</strong>l Petróleo, la Comisión<br />
Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Electricidad y Empresas Subsidiarias se integró con otras<br />
diecinueve empresas adquiridas para darle unidad al sector y complementar<br />
las reformas realizadas en el sexenio anterior al artículo 27<br />
constitucional.<br />
Para fortalecer el <strong>de</strong>sarrollo industrial <strong>de</strong>l país se crearon otras empresas<br />
como Si<strong>de</strong>rúrgica Lázaro Cár<strong>de</strong>nas-Las Truchas, Empresa Mexicana<br />
<strong>de</strong>l Cobre, Consorcio Minero Benito Juárez-Peña Colorada; Compañía<br />
Explotadora <strong>de</strong> Asbestos, Fosforita Mexicana y Gas Natural <strong>de</strong> Gua-<br />
Todas estas medidas permitieron al gobierno díazordacista consolidar<br />
la petroquímica básica, <strong>de</strong>sarrollar la secundaria e impulsar la minería
2M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
hasta mantener el primer lugar en la producción <strong>de</strong> la plata, así como<br />
ampliar consi<strong>de</strong>rablemente la capacidad <strong>de</strong> la industria si<strong>de</strong>rúrgica. El<br />
presi<strong>de</strong>nte Díaz Ordaz expresaba en su último Informe <strong>de</strong> Gobierno que<br />
las activida<strong>de</strong>s industriales habían crecido, la electricidad 14.3 por<br />
ciento, manufacturas pesadas 11.6 por ciento, petróleo 9.2 por ciento y<br />
la minería 2.6 por ciento.<br />
No obstante que pasarían muchos años para que la <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> acometiera la regionalización como requisito para un <strong>de</strong>sarrollo<br />
equilibrado, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1965 se habían intentado estudios e investigaciones<br />
en este sentido, la Comisión <strong>de</strong> <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> había ya avanzado<br />
en el diseño <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo regional enmarcados en<br />
planes generales que también se estudiaban. El programa para la industrialización<br />
<strong>de</strong> la zona fronteriza norte es el más claro ejemplo <strong>de</strong> ello.<br />
Programas <strong>de</strong> bienestar social en materia <strong>de</strong> empleo, vivienda, seguridad,<br />
servicios asistenciales y educación fueron instrumentos para dar<br />
como resultado el Servicio <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Adiestramiento rápido <strong>de</strong> mano<br />
<strong>de</strong> obra para la Industria; el Fondo <strong>de</strong> Operación y Descuento Bancario<br />
<strong>de</strong> la Vivienda, la Coordinación Institucional en materia <strong>de</strong> Seguridad<br />
Social, la Institución Mexicana <strong>de</strong> Asistencia a la Niñez; la Comisión<br />
Mixta Coordinadora <strong>de</strong> Activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Salud <strong>Pública</strong> Asistencia y Seguridad<br />
Social; y, la Comisión para el Planeamiento Integral <strong>de</strong> la Educación.<br />
Con objeto <strong>de</strong> fomentar el ahorro interno y la formación <strong>de</strong>l capital<br />
nacional se reformaron la Ley General <strong>de</strong> Instituciones <strong>de</strong> Crédito y<br />
Organismos Auxiliares; la ley <strong>de</strong> Socieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Inversión y la Ley Fe<strong>de</strong>ral<br />
<strong>de</strong> Instituciones <strong>de</strong> Fianzas.<br />
Para alcanzar el último <strong>de</strong> los objetivos propuestos por la Comisión<br />
Intersecretarial, el régimen habría <strong>de</strong> implementar una hábil política<br />
financiera que armonizara el presupuesto con el circulante monetario y<br />
con la producción <strong>de</strong> bienes y servicios para incrementar el crédito <strong>de</strong>stinado<br />
a la producción y reducir el especulativo. Una a<strong>de</strong>cuada selec-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO MI<br />
ción <strong>de</strong>l crédito y el empleo <strong>de</strong>l fínanciamiento externo hacia activida<strong>de</strong>s<br />
productivas también aconsejables si al mismo tiempo se procuraba<br />
la concurrencia <strong>de</strong> la banca privada.<br />
Al final <strong>de</strong> su mandato, Díaz Ordaz había sancionado la expedición<br />
<strong>de</strong> dos importantes cuerpos legislativos: la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>l Trabajo y el<br />
Código Fiscal <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración.<br />
Las disposiciones <strong>de</strong> la primera, le permitieron impedir que los obreros<br />
se aliaran a grupos disi<strong>de</strong>ntes, mediante beneficios económicos y<br />
sociales tan importantes como aumentos salariales, habitación, vacaciones<br />
y un reconocimiento claro por mejorar el status social.<br />
Por lo que hace al Código Fiscal <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración, las modificaciones<br />
sirvieron para propiciar una más estable relación con los contribuyentes<br />
así como para fortalecer el sistema <strong>de</strong> captación <strong>de</strong> ingresos <strong>de</strong>stinados<br />
a los programas redistributivos.<br />
En este or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> i<strong>de</strong>as, se ampliaron las re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> caminos con novecientos<br />
ochenta y dos kilómetros carreteros troncales; ocho mil ochenta<br />
kilómetros <strong>de</strong> caminos alimentadores; tres mil sesenta y dos vecinales;<br />
un mil quinientos cincuenta y nueve <strong>de</strong> caminos rurales y quinientos<br />
dieciséis kilómetros en autopistas. Al tiempo que se crearon aeropuertos<br />
y servicios auxiliares y el Sistema <strong>de</strong> Transporte Colectivo. Asimismo se<br />
elaboró un programa <strong>de</strong> unificación <strong>de</strong> los ferrocarriles.<br />
El régimen se había propuesto una tasa <strong>de</strong> crecimiento <strong>de</strong> seis por<br />
ciento anual que fue rebasada para llegar, al cabo <strong>de</strong> su gestión, hasta el<br />
siete por ciento a precios <strong>de</strong> 1960.<br />
¿LEÍ periodo <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte Díaz Ordaz no evi<strong>de</strong>ncia cambios <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>ración,<br />
excepto transformaciones <strong>de</strong> segundo e inferiores niveles, el<br />
aparato administrativo que sirvió <strong>de</strong> apoyo a su gestión sexenal era el<br />
mismo/Esto ge basaba en el surgido <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Secretaría y Departamentos<br />
<strong>de</strong> Estado <strong>de</strong> 1958. Sin embargo, el fundamento hacia modifi-
262 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
caciones profundas posteriores, <strong>de</strong> este or<strong>de</strong>n, se construyó en este<br />
tiempo.<br />
El mismo Presi<strong>de</strong>nte advertía, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el inicio <strong>de</strong> su gestión que acabar<br />
un proyecto <strong>de</strong> transformaciones esenciales a efecto <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuar la<br />
<strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> hacia metas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo social, no era cuestión<br />
<strong>de</strong> días o meses; comprendía que afínar los instrumentos y mecanismos<br />
<strong>de</strong> administración requería un examen severo que posibilitara su real<br />
diagnóstico para que sus resultados se tradujeran en una capacidad productiva,<br />
superior al crecimiento <strong>de</strong> la población; en un mercado interno<br />
más justo y fuerte; en un.mercado <strong>de</strong> trabajo más amplio y en una riqueza<br />
mejor distribuida.<br />
En efecto, el programa <strong>de</strong> reforma administrativa que en este sexenio<br />
se gestaba, surgió en el marco <strong>de</strong> la programación económica, evolucionó<br />
y se enriqueció hasta la comprensión <strong>de</strong> que muchos intentos antes se<br />
habían frustrado por carecer <strong>de</strong> un marco congruente <strong>de</strong> referencia. No<br />
se trataba <strong>de</strong> hacer por hacer, modificar simplemente por modificar,<br />
sino <strong>de</strong> transformar para a<strong>de</strong>cuar; <strong>de</strong> agudizar la herramienta administrativa<br />
hasta penetrar el logro <strong>de</strong> objetivos <strong>de</strong> eficiencia; y también <strong>de</strong><br />
efícacia porque el enclave <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong>, constituido por<br />
necesida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> una población cada vez mayor se había<br />
diversificado tanto como multiplicado.<br />
\Lo8 trabajos iniciados en 1965, en materia <strong>de</strong> reforma administrativa,<br />
hacen suponer que el régimen que se iniciaba comprendía que la <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> es la constante que imprime continuidad a los gobiernos,<br />
en tanto que contiene los mecanismos institucionales para respon<strong>de</strong>r<br />
a las <strong>de</strong>mandas sociales y las bases para empeños posteriores^En<br />
efecto, estos trabajos constituyen el enlace más evi<strong>de</strong>nte entre el gobierno<br />
<strong>de</strong>l licenciado Gustavo Díaz Ordaz y los subsecuentes.<br />
>Este contexto explica el surgimiento <strong>de</strong> la Comisión <strong>de</strong> <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> en la entonces Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia, que trabajó por<br />
varios años hasta trasnformarse en lo que hoy es la Coordinación<br />
General <strong>de</strong> Estudios Administrativos <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 263<br />
En marzo <strong>de</strong> 1965 un acuerdo presi<strong>de</strong>ncial or<strong>de</strong>nó a todas las entida<strong>de</strong>s<br />
públicas que remitieran a la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia sus lineamientos<br />
<strong>de</strong> política, los problemas <strong>de</strong> implicaciones nacionales y regionales;<br />
las metas por alcanzar, los medios y recursos que requerirían y<br />
las necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la población que satisfarían.- Con esta información<br />
se proce<strong>de</strong>ría a formular el programa <strong>de</strong> Acción <strong>de</strong>l Sector Público para<br />
el periodo <strong>de</strong> 1966-1970 que, revisado y enriquecido serviría <strong>de</strong> base<br />
para el programa <strong>de</strong> reforma administrativa sobre el que la Comisión <strong>de</strong><br />
<strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> habría <strong>de</strong> trabajar para contar con el marco<br />
referencial requeridos<br />
' Los principios <strong>de</strong> reforma elaborados por la Comisión <strong>de</strong> <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> se vaciaron en un programa que comprendía los siguientes<br />
campos: A. Organizar las entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l sector público; B. Establecer<br />
las normas <strong>de</strong> las diferentes entida<strong>de</strong>s; C. Diseñar sistemas <strong>de</strong> coordinación;<br />
D. Seleccionar recursos materiales; E. Adiestrar los recursos humanos<br />
y, F. Crear sistemas <strong>de</strong> planeación y programación, y<br />
Esta Comisión, integrada por los directores <strong>de</strong> Planeación, <strong>de</strong>l Gasto<br />
Público y el <strong>de</strong> Inversión y Consulta Jurídica, que contaba con un<br />
secretario Técnico, <strong>de</strong>terminó que para resolver los problemas administrativos<br />
<strong>de</strong> las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong>l sector público, era necesario crear<br />
Unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Organización y Métodos, para que efectuaran una asesoría<br />
técnica permanente que les permitiera elaborar análisis y proponer<br />
medidas tendientes a la racionalización délas activida<strong>de</strong>s administrativas.<br />
Algunos resultados <strong>de</strong> los trabajos elaborados por esta Comisión fueron:<br />
el Manual <strong>de</strong> Organización <strong>de</strong>l Gobierno Fe<strong>de</strong>ral (1969-1970), el<br />
Prontuario <strong>de</strong> Disposiciones Jurídicas <strong>de</strong>l Sector Público, las Guías para<br />
Operación <strong>de</strong> Almacenes y para el funcionamiento <strong>de</strong> las Unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Organización y Métodos. Así como las Guías e Instrumentos <strong>de</strong> Consulta<br />
sobre Metodología. Manuales e Instructivos para mejorar la utilización<br />
<strong>de</strong> locales y equipos, Manual <strong>de</strong> Adquisiciones, Almacenes e Inventarios,<br />
Correspon<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> equipo, y una serie <strong>de</strong> estudios sobre la<br />
problemática <strong>de</strong> la administración personal.
2M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Para los trabajos <strong>de</strong> la Comisión <strong>de</strong> <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> integró<br />
varios grupos <strong>de</strong> estudio: A. Reformas a los mecanismos <strong>de</strong> programación<br />
y presupuesto; B. Análisis y codificación <strong>de</strong> las estructuras <strong>de</strong> organización<br />
y <strong>de</strong> las bases jurídicas <strong>de</strong> los organismos; C. Recursos materiales;<br />
D. Recursos humanos; y, E. Planeación administrativa.<br />
Las recomendaciones <strong>de</strong> los informes presentados por la Comisión <strong>de</strong><br />
<strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> se pue<strong>de</strong>n sintetizar en: A. Reformar la Ley <strong>de</strong><br />
Secretarías y Departamento <strong>de</strong> Estado; B. Elaborar presupuestos por<br />
programas; C. Implantar nuevos sistemas <strong>de</strong> información; D. Integrar<br />
programas por sector <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s; E. Realizar una reforma macroadministrativa<br />
(estructura jurídica, recursos y planificación); y F. Efectuar<br />
una reforma microadministrativa a través <strong>de</strong> las unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> organización<br />
y métodos.<br />
'El énfasis <strong>de</strong> los estudios que se realizan en el sector agropecuario y<br />
forestal se explica por las necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l momento. Por ello se dispuso<br />
la formación <strong>de</strong> un mecanismo coordinador <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Agricultura y Gana<strong>de</strong>ría, Recursos Hidráulicos y Hacienda y<br />
Crédito Público, Departamento <strong>de</strong> Asuntos Agrarios y Colonización,<br />
Banco <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Crédito Ejidal, Conasupo y Guanos y Fertilizantes<br />
<strong>de</strong> México^<br />
(Paralelamente se crearon la Comisión Intersecretarial encargada <strong>de</strong> la<br />
formulación <strong>de</strong> planes <strong>de</strong> Desarrollo Económico y Social, y la Subcomisión<br />
<strong>de</strong> Invereión-Finanqiamiento para evaluar y coordinar los proyectos<br />
<strong>de</strong> inversión pública^ La Comisión <strong>de</strong> Programación <strong>de</strong>l Sector<br />
Público se creó <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia para elaborar el<br />
Programa <strong>de</strong> Acción <strong>de</strong>l Sector Público (1966-1970) y se integró la<br />
Comisión <strong>de</strong> estudios <strong>de</strong>l Territorio <strong>Nacional</strong> y PLaneación.<br />
Otros organismos constituidos en este período para efectuar estudios<br />
relacionados con el manejo administrativo <strong>de</strong> las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong>l sector<br />
público fueron: la Comisión Especial para el Control <strong>de</strong> Contratos <strong>de</strong><br />
Obras <strong>Pública</strong>s, la Comisión <strong>de</strong> Estudio <strong>de</strong> Área Metropolitana <strong>de</strong>l Valle<br />
<strong>de</strong> México y el Grupo <strong>de</strong> Estudio <strong>de</strong> Infraestructura Turística.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 2tB<br />
El crecimiento y la <strong>de</strong>sarticulación <strong>de</strong>l sector paraestatal motivaba<br />
preocupación especial en los afanes <strong>de</strong> reforma, la Comisión Administrativa<br />
<strong>Pública</strong> señalaba en su informe <strong>de</strong> 1967 que "aun cuando existen<br />
sistemas que engloban <strong>de</strong> alguna manera (los distintos) ramos y propósitos<br />
(<strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong>), en cuanto se refiere a planeacion y<br />
vigilancia, y no obstante que funcionan algunos sistemas <strong>de</strong> coordinación,<br />
se impone hacer concordantes las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l<br />
sector público con los fines <strong>de</strong>l pian <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, conforme a sus necesida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> instrumentación (lo) que sólo se logra resolviendo problemas<br />
<strong>de</strong> organización administrativa, que afectan simultáneamente a diversas<br />
entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l sector público que cubren sectores <strong>de</strong> actividad básica<br />
para el <strong>de</strong>sarrollo económico y social. Ello obliga a acciones conjuntas y<br />
sistematizadas en diversos ramos, organismos y empresas, que <strong>de</strong> una u<br />
otra manera interconectan sus activida<strong>de</strong>s para lograr sus propósitos<br />
comunes".<br />
Como consecuencia, el régimen estableció mecanismos <strong>de</strong> control y<br />
coordinación <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l sector público, como lo fueron la<br />
Ley <strong>de</strong> Inspección <strong>de</strong> Adquisiciones, que establecía la intervención <strong>de</strong><br />
la Secretaría <strong>de</strong> Patrimonio en la obtención <strong>de</strong> artículos; la Ley <strong>de</strong> Inspección<br />
<strong>de</strong> Contratos y Obras <strong>Pública</strong>s para vigilar el cumplimiento <strong>de</strong><br />
los contratos; y, la Ley para el Control <strong>de</strong> los Organismos Descentralizados<br />
y Empresas <strong>de</strong> Participación Estatal reformada para que dichos<br />
organismos realizaran sus trabajos más eficientemente, encargaba a las<br />
Secretarías <strong>de</strong> Patrimonio, Presi<strong>de</strong>ncia y Hacienda la vigilancia y supervisión<br />
<strong>de</strong> sus tareas.<br />
De igual manera, se <strong>de</strong>terminó que los organismos <strong>de</strong>l sector paraestatal<br />
<strong>de</strong>berían presentar sus programas <strong>de</strong> inversión a la Secretaría <strong>de</strong> la<br />
Presi<strong>de</strong>ncia para ser incluidos en la Ley <strong>de</strong> Ingresos y en el Presupuesto<br />
<strong>de</strong> Egresos <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración. Finalmente, se reestructuró la Junta <strong>de</strong><br />
Gobierno <strong>de</strong> los Organismos Descentralizados y Empresas <strong>de</strong> Participación<br />
Estatal.<br />
En 1970, ni los sectores <strong>de</strong> la clase media, ni los empresariales, mostraban<br />
intranquilidad. Los <strong>de</strong>sequilibrios en la distribución <strong>de</strong>l ingreso
2M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
persistían. Las políticas <strong>de</strong> beneficio social <strong>de</strong> los regímenes anteriores,<br />
habían probado su efectividad; pero la conducción política era cada vez<br />
más difícil porque porciones visibles <strong>de</strong> las mayorías marginadas tomaban<br />
conciencia <strong>de</strong> su situación en tanto que los sectores empresariales<br />
aprovechaban el margen <strong>de</strong> negociación que les otorgaba la coyuntura<br />
histórica.<br />
Por ello, el nuevo titular <strong>de</strong>l Ejecutivo <strong>de</strong>claraba encabezar un gobierno<br />
<strong>de</strong> transición hacia una "nueva moral revolucionaria", a partir <strong>de</strong>l<br />
"<strong>de</strong>spertar <strong>de</strong> la conciencia crítica y <strong>de</strong> la participación popular" y, por<br />
ello también, se empeñaba en la búsqueda <strong>de</strong> fórmulas que condujeran,<br />
por una parte, a la renovación política para diluir el malestar social que<br />
generaba grupos extremistas que buscaban cambios estructurales por<br />
medios violentos y, por otra, re<strong>de</strong>fínir la política económica <strong>de</strong> tal<br />
manera que permitiera la expansión, al tiempo que generaba las bases<br />
para redistribuir el ingreso sin <strong>de</strong>sequilibrar los factores <strong>de</strong> la producción.<br />
El <strong>de</strong>sarrollo estabilizador había <strong>de</strong>finido una época que se caracterizaba,<br />
a finales <strong>de</strong>l sexenio anterior, por conseguir una tasa <strong>de</strong> crecimiento<br />
que duplicaba la <strong>de</strong>mográfica: índices <strong>de</strong> inflación interna bajos;<br />
soli<strong>de</strong>z monetaria; aparato productivo diversificado y otros parámetros<br />
igualmente alentadores; pero, paradójicamente mostraba también efectos<br />
que requerían correcciones sobre sus <strong>de</strong>sequilibrios regionales;<br />
mercado interno <strong>de</strong>scuidado; capacidad instalada subutilizada; precarios<br />
niveles <strong>de</strong> competitividad industrial; en<strong>de</strong>udamiento exterior cada vez<br />
más alto; un déficit comercial que se hacía ya crónico; marginación<br />
creciente; <strong>de</strong>sempleo y subocupación.<br />
En palabras <strong>de</strong>l propio Presi<strong>de</strong>nte "a principios <strong>de</strong> (la) década, el<br />
país se encontraba con serias limitaciones en campos vitales, entre los<br />
que <strong>de</strong>stacaban la <strong>de</strong>bilidad en el crecimiento <strong>de</strong>l sector agropecuario,<br />
el estancamiento <strong>de</strong> las inversiones en el sector energético —petróleos y<br />
electricidad— la petroquímica básica, el acero y los fertilizantes... estrangulamiento<br />
en el sistema <strong>de</strong> transportes, particularmente el ferrocarrilero<br />
y el portuario... rezagos en materia educativa, <strong>de</strong> salud y vivienda...
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 287<br />
<strong>de</strong>sequilibrios sectoriales y geográficos... (y) señales evi<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> un<br />
agravamiento en las .tensiones políticas y sociales".<br />
La percepción <strong>de</strong>-la realidad política por parte <strong>de</strong>l régimen, orientó<br />
su administración hacia los siguientes objetivos: A. De reforma administrativa;<br />
B. Mexícanización <strong>de</strong> la economía; C. Incrementar la productividad;<br />
D. Fortalecer el ahorro nacional y la inversión productiva; E.<br />
Impulsar el comercio exterior; F. Reformar sistemas educativos e impulsar<br />
la ciencia y la tecnología; G. Fortalecer la <strong>de</strong>mocracia política; H.<br />
Mo<strong>de</strong>rnizar las activida<strong>de</strong>s agropecuarias; I. Mejorar la distribución <strong>de</strong>l<br />
ingreso; J. Integrar los territorios marginados; y, K. Humanizar la vida<br />
<strong>de</strong> los centros urbanos y en las regiones más apartadas.<br />
A medida que avanzaba este periodo gubernamental, se agudizaban<br />
los efectos negativos <strong>de</strong> una larga etapa <strong>de</strong> crecimiento que en lo interno<br />
se manifestaron en inconformida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> algunos sectores que sentían<br />
<strong>de</strong>sequilibrio en el sistema no obstante los esfuerzos oficiales para aliviarla.<br />
En el ámbito externo se conjugaban en una muy complicada red,<br />
circunstancias económicas, políticas y financieras que afectaban a la<br />
economía mundial y en consecuencia a los países que, como México,<br />
eran especialmente sensibles a ellas. La crisis monetaria internacional,<br />
los niveles excesivos <strong>de</strong> circulante, la elevación <strong>de</strong>sorbitada en los índices<br />
<strong>de</strong> precios especialmente <strong>de</strong> productos agropecuarios, metales, petróleo<br />
y bienes <strong>de</strong> capital <strong>de</strong>sembocaban en una espiral inflacionaria que agregada<br />
a las dificulta<strong>de</strong>s internas obstruían la superación <strong>de</strong> los estrangulamientos<br />
económicos y sociales <strong>de</strong>l país.<br />
El régimen 1970-1975 había tomado conciencia <strong>de</strong> estas circunstancias<br />
y expresaba que cualquier estrategia para el <strong>de</strong>sarrollo interno <strong>de</strong>bería<br />
consi<strong>de</strong>rar la búsqueda <strong>de</strong> condiciones y alternativas que atenuaran<br />
el esquema inequitativo <strong>de</strong> intercambios económicos, y tecnológicos<br />
entre países altamente <strong>de</strong>sarrollados y otros que luchaban por acce<strong>de</strong>r a<br />
mejores niveles <strong>de</strong> bienestar social. La carta <strong>de</strong> Derechos y Deberes Eco-
MI ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
nómicoB <strong>de</strong> los Estados era la expresión internacional <strong>de</strong> esta problemática.<br />
La si<strong>de</strong>rúrgica, el petróleo, la electricidad eran campos propicios para<br />
fortalecer la soberanía nacional por una parte y su fortalecimiento permitiría<br />
dinamizar la inversión pública, generar empleos y acrecentar la<br />
capacidad adquisitiva que a su vez reforzara y ampliara el mercado<br />
interno. Subordinar la inversión <strong>de</strong>l capital extranjero a las priorida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l país, hacer enciente la planta productiva, impulsar y proteger la<br />
inversión nacional y <strong>de</strong>sarrollar tecnologías propias, eran también<br />
imperativos estratégicos importantes.<br />
Hacia estos objetivos se orientó la función <strong>de</strong> Si<strong>de</strong>rúrgica Lázaro<br />
Cár<strong>de</strong>nas-Las Truchas, complejo más importante en esta rama; Consorcio<br />
Minero Benito Juárez-Peña Colorada; explotación <strong>de</strong>l cobre <strong>de</strong><br />
Cananea; Comisión Coordinadora <strong>de</strong> la Industria Si<strong>de</strong>rúrgica; Química<br />
Flúor; Fondo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Equipamiento Industrial y Fondo <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Fomento a la Industria; la expedición <strong>de</strong> la ley para promover la Inversión<br />
Mexicana y regular la Inversión Extranjera; la ley que crea el<br />
Registro <strong>de</strong> Transferencia <strong>de</strong> Tecnología y la constitución <strong>de</strong> la Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Inversiones Extranjeras.<br />
En 1976 se había duplicado la producción petrolera y la capacidad<br />
instalada <strong>de</strong> generación <strong>de</strong> electricidad; se multiplicó la producción en<br />
la industria si<strong>de</strong>rúrgica; y <strong>Nacional</strong> Financiera había financiado a<br />
empresas por casi ciento veintiocho mil millones <strong>de</strong> pesos, cantidad que<br />
equivalía a más <strong>de</strong> la mitad <strong>de</strong>l total autorizado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> su fundación.<br />
Junto a ella, la Sociedad Mexicana <strong>de</strong> Crédito Industrial (SOMEX) fue<br />
el organismo encargado <strong>de</strong> fomentar la exportación y la creación <strong>de</strong><br />
nuevas industrias.<br />
El cumplimiento <strong>de</strong> la función rectora <strong>de</strong>l Estado en el proceso <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo le había obligado a una mayor intervención, en la actividad<br />
económica, que quizás sea una <strong>de</strong> las características más notables <strong>de</strong>l<br />
régimen <strong>de</strong> Luis Echeverría. Dicha intervención se manifiesta en el<br />
incremento <strong>de</strong> empresas <strong>de</strong> participación estatal que por su diversidad y
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO ZH<br />
complejidad, hicieron necesaria una reforma a la ley para el control <strong>de</strong><br />
Organismos Descentralizados y Empresas <strong>de</strong> Participación Estatal. Con<br />
ello, se pretendió agrupar y dar forma a las instituciones, así como planear<br />
y coordinar sus activida<strong>de</strong>s a través <strong>de</strong> comisiones sectoriales. Estas<br />
comisiones, orientadas a lograr el fortalecimiento <strong>de</strong> la capacidad productiva<br />
<strong>de</strong>l sector paraestatal, fueron: Comisión Coordinadora <strong>de</strong> la<br />
Política Industrial <strong>de</strong>l Sector Industrial; Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Energéticos;<br />
Comisión <strong>Nacional</strong> Coordinadora para el Desarrollo <strong>de</strong> la Industria<br />
Si<strong>de</strong>rúrgica y la Comisión Coordinadora para el Desarrollo <strong>de</strong> la<br />
Industria <strong>de</strong> Maquinaria y Equipo.<br />
Asimismo, se constituyeron otras entida<strong>de</strong>s como la Comisión <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Zonas Andas; Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la Industria Azucarera; Fi<strong>de</strong>icomiso<br />
para el Estudio y Fomento <strong>de</strong> Conjuntos, Parques y Ciuda<strong>de</strong>s<br />
Industriales en las Entida<strong>de</strong>s Fe<strong>de</strong>rativas, .Comisión <strong>Nacional</strong> Coordinadora<br />
<strong>de</strong> Puertos; Juntas Coordinadoras <strong>de</strong> Puertos; Comisión Consultiva<br />
Intersecretarial para revisar la Constitución <strong>de</strong> Fi<strong>de</strong>icomisos Bancarios<br />
en las zonas prohibidas al dominio <strong>de</strong> los extranjeros, en las costas y<br />
fronteras; Comisión para el aprovechamiento <strong>de</strong> Aguas Salinas; Comisión<br />
<strong>de</strong> Estudios <strong>de</strong>l Lago <strong>de</strong> Texcoco; Plan Huicot; el Comité <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Seguridad Aeroportuaria y la Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Caminos Alimentadores.<br />
El sector paraestatal a través <strong>de</strong> las empresas mencionadas dio ocupación<br />
a seiscientos setenta y dos mil trescientos noventa y dos personas<br />
en 1975 y durante el periodo 1970-1975 contribuyó a la creación<br />
<strong>de</strong> más <strong>de</strong> doscientos cincuenta mil empleados.<br />
Este esfuerzo <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral lo fortaleció como nunca, así entre<br />
1970 y 1975 la inversión pública aumentó <strong>de</strong> treinta mil millones a cien<br />
mil millones <strong>de</strong> pesos, con una tasa media anual <strong>de</strong> dieciséis por ciento.<br />
Se incrementó la capacidad productiva <strong>de</strong>l sector paraestatal, <strong>de</strong> ochenta<br />
y seis organismos públicos registrados en el año <strong>de</strong> 1970, cuyos activos<br />
ascendían a ciento veintitrés millones <strong>de</strong> pesos, se pasó, a finales <strong>de</strong>l<br />
régimen a setecientas cuarenta entida<strong>de</strong>s públicas, sus registros alcanzaban<br />
a cuatrocientos sesenta y dos mil millones <strong>de</strong> pesos.
271 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
La política obrera <strong>de</strong>l régimen tendió a posibilitar mejoies niveles<br />
<strong>de</strong> vida y bienestar <strong>de</strong> los trabajadores lo que, a<strong>de</strong>más buscaba propiciar<br />
una más efectiva distribución <strong>de</strong>l ingreso. En el or<strong>de</strong>n institucional se<br />
crearon organismos para allanar la necesidad <strong>de</strong> vivienda; para proteger<br />
al trabajador en materia <strong>de</strong> salario y consumo, así como para posibilitar<br />
el acceso a artículos <strong>de</strong> bajo costo y crédito barato: El <strong>Instituto</strong> <strong>de</strong>l Fondo<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la Vivienda para los Trabajadores, el Comité <strong>Nacional</strong><br />
Mixto <strong>de</strong> Protección al Salario, el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>l Consumidor y<br />
el Fondo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Fomento y Garantía al Consumo <strong>de</strong> los Trabajadores.<br />
Para armonizar los procedimientos.<strong>de</strong> las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias relacionadas<br />
con la política laboral y propiciar la investigación, la programación y<br />
la formación <strong>de</strong> personal capacitado que atien<strong>de</strong> a los trabajadores,<br />
se crearon el Centro <strong>de</strong> Información y Estadística <strong>de</strong> Trabajo y el <strong>Instituto</strong><br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Estudios <strong>de</strong> Trabajo. Adicionalmente se creó el Centro<br />
<strong>de</strong> Estudios Históricos <strong>de</strong>l Movimiento Obrero con objeto <strong>de</strong> estudiar y<br />
<strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r las luchas y conquistas obreras.<br />
Para una mejor administración <strong>de</strong> justicia laboral se creó la Procuraduría<br />
Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> la Defensa <strong>de</strong>l Trabajo; con el objeto <strong>de</strong> ajustar los<br />
niveles <strong>de</strong> ingreso a las presiones inflacionarias se facultó a la Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Salarios Mínimos para poner en práctica un ajuste <strong>de</strong> emergencia;<br />
se acordó la semana laboral <strong>de</strong> cinco días y el periodo <strong>de</strong> revisión<br />
contractual se redujo <strong>de</strong> dos a un año.<br />
El gobierno <strong>de</strong> Luis Echeverría apoyó la colectivización <strong>de</strong>l campo y<br />
a la pequeña propiedad por el fracaso <strong>de</strong> la reforma agraria y expidió<br />
una nueva Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> la Reforma Agraria para impulsar la organización<br />
<strong>de</strong>l ejido y la propiedad comercial; quiso capacitar al campesino<br />
con el fin <strong>de</strong> organizar el establecimiento <strong>de</strong> agroindustrias. Para lo cual,<br />
inició dos programas, uno <strong>de</strong> Industrialización Agraria con la coordinación<br />
<strong>de</strong>l Fondo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>l Fomento Ejidal; y, otro <strong>de</strong> inversiones públicas<br />
<strong>de</strong>l Desarrollo Rural, que promovió el otorgamiento <strong>de</strong> créditos.<br />
La Ley <strong>de</strong> Crédito Rural, expedida en este periodo, tenía por objeto<br />
integrar a la banca oficial agropecuaria; paralelamente, se formó la Co-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 271<br />
misión <strong>Nacional</strong> Coordinadora <strong>de</strong>l Sector Agropecuario, con el fin <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>finir las metas <strong>de</strong> los organismos encargados <strong>de</strong> la problemática agraria<br />
y se inició el Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Organización y Capacitación Campesina.<br />
Para a<strong>de</strong>cuar el aparato administrativo se transformó el Departamento<br />
<strong>de</strong> Asuntos Agrarios y Colonización en la Secretaría <strong>de</strong> la Reforma<br />
Agraria, que abrió una nueva etapa <strong>de</strong> la reforma agraria y tendría<br />
por objeto organizar a los campesinos a través <strong>de</strong> la colectivización.<br />
Los organismos <strong>de</strong>l sector paraestatal creados en apoyo al programa<br />
agrario fueron: el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Investigaciones Forestales, la<br />
Comisión Intersecretarial <strong>de</strong> Colonización Ejidal, el Programa <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Inversión y Desarrollo Campesino: Plan Benito Juárez, los Comités<br />
Directivos <strong>de</strong> los Distritos <strong>de</strong> Riego, el Comité Coordinador <strong>de</strong> Instituciones<br />
<strong>Nacional</strong>es <strong>de</strong> Crédito Agropecuario y TABAMEX.<br />
El sistema educativo nacional tuvo una modificación sustancial al<br />
concluirse los trabajos, análisis y evaluación, efectuados por la Comisión<br />
Coordinadora <strong>de</strong> la Reforma Educativa, iniciada en este periodo, con la<br />
presentación <strong>de</strong>l documento titulado Aportaciones al Estudio <strong>de</strong> los<br />
Problemas <strong>de</strong> la Educación, que planteó los lineamientos para efectuar<br />
una reforma académica. Los objetivos <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> reforma educativa<br />
fueron: A. Actualizar los medios para renovar los planes y programas<br />
<strong>de</strong> estudio; así como capacitar profesionalmente al magisterio con<br />
el fin <strong>de</strong> lograr una educación integral y armónica a través <strong>de</strong> una concepción<br />
científica <strong>de</strong> la conducta académica; B. Modificar los objetivos<br />
<strong>de</strong> la educación e introducir nuevos métodos <strong>de</strong> enseñanza para<br />
conjugar la teoría con la práctica; y, C. Expandir los servicios educativos<br />
a los grupos marginados y utilizar los medios masivos <strong>de</strong> comunicación<br />
para lograr una educación <strong>de</strong>mocrática.<br />
Entre los programas iniciados con la reforma educativa ee cuentan:<br />
A. Elaboración y distribución <strong>de</strong> nuevos libros <strong>de</strong> texto para la educación<br />
primaria, mediante una reforma a los contenidos <strong>de</strong> la enseñanza;
272 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
B. Mejoramiento magisterial, por medio <strong>de</strong> cursos <strong>de</strong> actualización-, y,<br />
C. Mo<strong>de</strong>rnización general <strong>de</strong>l sistema educativo.<br />
Para lograr estos objetivos se expidió la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Educación<br />
que reglamenta los principios didácticos básicos y el proceso educativo<br />
en general; así como el marco jurídico necesario para la reforma educativa.<br />
Como consecuencia <strong>de</strong> este proceso, la Secretaría <strong>de</strong> Educación <strong>Pública</strong><br />
se reestructuró administrativamente y se crearon la Sub-Secretaría<br />
<strong>de</strong> Educación Primaria y <strong>de</strong> Cultura Popular y Educación Extraescolar y<br />
el Consejo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Recursos Humanos y Relaciones Industríales.<br />
También se constituyeron organismos estatales para expandir los servicios<br />
educativos y para mejorar la calidad <strong>de</strong> la educación como el Colegio<br />
<strong>de</strong> Bachilleres, la Universidad Autónoma Metropolitana, los Colegios<br />
<strong>de</strong> Ciencias y Humanida<strong>de</strong>s, los <strong>Instituto</strong>s Tecnológicos Regionales<br />
y otros centros técnicos <strong>de</strong> capacitación para coadyuvar al <strong>de</strong>sarrollo<br />
regional. Paralelamente se incrementaron los subsidios a las instituciones<br />
<strong>de</strong> educación superior y se crearon organismos que, con una estructura<br />
académica mo<strong>de</strong>rna y con una metodología a<strong>de</strong>cuada, tenía como<br />
fin vincular las necesida<strong>de</strong>s educativas con la realidad nacional, entre<br />
ellos <strong>de</strong>stacan el Consejo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Ciencia y Tecnología, el Consejo<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Fomento Educativo y el Centro para el Estudio <strong>de</strong> Medios<br />
y Procedimientos Avanzados <strong>de</strong> la Educación.<br />
Asimismo, se expidió la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Monumentos y Zonas Arqueológicas,<br />
Artísticas e Históricas y se constituyó la Comisión Técnica<br />
<strong>de</strong> Bienes Culturales.<br />
Los programas gubernamentales <strong>de</strong>l régimen en materia <strong>de</strong> bienestar<br />
social se enfocaron enfáticamente a resolver problemas <strong>de</strong> vivienda,<br />
salud, empleo, recreación, cultura y medio ambiente.<br />
Para la vivienda, se reformó el artículo 123 constitucional, con objeto<br />
<strong>de</strong> dar vida al Infonavit como organismo tripartita y se reestructuró<br />
el <strong>Instituto</strong> <strong>Nacional</strong> para el Desarrollo <strong>de</strong> la Comunidad Rural y déla
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 273<br />
Vivienda Popular (INDECO) que se complementó con el Fondo para la<br />
Vivienda <strong>de</strong> los Trabajadores <strong>de</strong>l Estado (FO VISTE), y para los miembros<br />
<strong>de</strong>l Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada. Estas medidas propiciaron,<br />
a finales <strong>de</strong>l sexenio haber construido más <strong>de</strong> trescientas mil unida<strong>de</strong>s.<br />
Los asentamientos humanos no controlados o conformados irregularmente,<br />
las zonas ejidales y comunales susceptibles <strong>de</strong> integración<br />
urbana a las áreas <strong>de</strong>ca<strong>de</strong>ntes, sujetas a regeneración, rehabilitación o<br />
remo<strong>de</strong>lación urbana, también fueron objeto <strong>de</strong> la atención mediante<br />
la creación <strong>de</strong> FIDEURBE.<br />
A la Secretaría <strong>de</strong> Salubridad y Asistencia <strong>Pública</strong> se le asignó el <strong>de</strong>sarrollo<br />
y ejecución <strong>de</strong>l Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Salud que señalaba necesida<strong>de</strong>s,<br />
priorida<strong>de</strong>s y racionalización <strong>de</strong> recursos para el periodo 1974-1984.<br />
Existía un sistema <strong>de</strong> coordinación para manejar los intereses <strong>de</strong> los<br />
trabajadores y los empresarios sin <strong>de</strong>terioro <strong>de</strong> los superiores <strong>de</strong>l país,<br />
en la Comisión <strong>Nacional</strong> Tripartita; pero faltaba el mecanismo que<br />
vinculara la oferta con la <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra. A ello obe<strong>de</strong>ce la<br />
creación <strong>de</strong>l Servicio Público <strong>de</strong>l Empleo que se apoyaba en las realizaciones<br />
<strong>de</strong>l Centro <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Información y Estadística <strong>de</strong> Trabajo.<br />
Todavía esta unidad habría <strong>de</strong> transformarse hacia el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
Recursos Humanos para una política más completa en materia <strong>de</strong> oferta<br />
y <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra.<br />
En el mes <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 1975 se expidieron los <strong>de</strong>cretos que crearon el<br />
Consejo <strong>Nacional</strong> para Promoción <strong>de</strong> Cultura y la Recreación entre los<br />
Trabajadores (CON <strong>AC</strong>URT) y la Editorial Popular para los trabajadores.<br />
La Ley para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental <strong>de</strong><br />
mayo <strong>de</strong> 1971 hizo necesaria la expedición <strong>de</strong>l Reglamento para la prevención<br />
y control <strong>de</strong> la contaminación atmosférica por humos y polvos<br />
y modificar las estructuras administrativas para dar cabida a la Sub-<br />
Secretaría <strong>de</strong> Mejoramiento <strong>de</strong>l Ambiente, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong><br />
Salubridad y Asistencia <strong>Pública</strong>.
274 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Para estimular el aparato productivo, el régimen constituyó la Comisión<br />
Coordinadora <strong>de</strong> Puertos y el <strong>Instituto</strong> Mexicano <strong>de</strong> Comercio Exterior;<br />
y participó en la formación <strong>de</strong>l SELA y la Naviera Multinacional<br />
<strong>de</strong>l Caribe, y para fortalecer la infraestructura <strong>de</strong> comunicaciones, la<br />
Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Caminos Alimentadores.<br />
La reforma política, consecuencia <strong>de</strong> la llamada apertura <strong>de</strong>mocrática<br />
que se iniciara en este régimen, tuvo como principal objetivo ampliar el<br />
sistema <strong>de</strong> representación proporcional y disminuir el mínimo requerido<br />
para ocupar cargos <strong>de</strong> elección popular, con el fín <strong>de</strong> vigorizar el<br />
sistema pluripartidista.<br />
Las principales acciones establecidas en la Ley Fe<strong>de</strong>ral Electoral <strong>de</strong><br />
1973 fueron: A. A<strong>de</strong>cuar la base numérica <strong>de</strong> la representación nacional<br />
al crecimiento <strong>de</strong>mográfico; B. Establecer como edad mínima veintiún<br />
años; para ser electo diputado; C. Aumentar el número <strong>de</strong> diputados <strong>de</strong><br />
partido para las corrientes minoritarias; D. Reducir los requisitos <strong>de</strong> la<br />
ley para la constitución <strong>de</strong> partidos políticos nacionales; E. Establecer<br />
sistemas que faciliten la acción <strong>de</strong> los partidos políticos; F. Garantizar<br />
a los partidos un mínimo <strong>de</strong> comunicación y divulgación <strong>de</strong> sus i<strong>de</strong>ologías;<br />
y, G. Actualizar los mecanismos <strong>de</strong>l Registro <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Electores.<br />
l programa <strong>de</strong> reforma administrativa, iniciado en este régimen,<br />
cuyo objetivo fue reestructurar la administración para adaptarla a las<br />
nuevas políticas, comprendía —<strong>de</strong> acuerdo con Ignacio Pichardo— los<br />
siguientes cambios: A. Incremento <strong>de</strong> organismos <strong>de</strong>l sector público; B.<br />
Reestructuración interna <strong>de</strong> las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral; C.<br />
Creación <strong>de</strong> comisiones <strong>de</strong> coordinación; D. Actualización jurídica <strong>de</strong> la<br />
administración pública; E. Instrumentación <strong>de</strong> planes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo; F.<br />
Modificación <strong>de</strong> procedimientos específicos y <strong>de</strong> mecanismo <strong>de</strong> instrumentación<br />
<strong>de</strong> la reforma; y G. Cambios en áreas <strong>de</strong> actividad.<br />
Para coordinar estás acciones y apoyar técnicamente a otras <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias,<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia, se crearon las Direc<br />
ciones <strong>de</strong> Estudios Económicos y <strong>de</strong> Estudios Administrativos, esta<br />
última en sustitución <strong>de</strong> la Comisión <strong>de</strong> <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong>.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 27S<br />
La Dirección General <strong>de</strong> Estudios Administrativos se encargó <strong>de</strong> organizar<br />
los programas y elaboró las Bases para el Programa <strong>de</strong> Reforma<br />
Administrativa <strong>de</strong>l Gobierno Fe<strong>de</strong>ral 1971-1976 con el objeto <strong>de</strong> integrar<br />
los órganos y mecanismos <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> reforma y revisar las activida<strong>de</strong>s<br />
gubernamentales en forma sectorial e implantar sistemas administrativos<br />
comunes en todas las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias.<br />
... La Reforma tenía, como lo señala Alejandro Carrillo, los propósitos<br />
siguientes: A. Incrementar la eficiencia y eficacia <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s-gubernamentales<br />
en el mejoramiento <strong>de</strong> sus estructuras y sistemas <strong>de</strong> trabajo,<br />
a fin <strong>de</strong> aprovechar al máximo los recursos con que cuenta el Estado; B.<br />
Agilizar y <strong>de</strong>scentralizar los mecanismos operativos <strong>de</strong> esas entida<strong>de</strong>s,<br />
acelerando y simplificando los trámites; C. Generar en el personal público<br />
una a<strong>de</strong>cuada conciencia <strong>de</strong> servicio, así como una actitud innovadora,<br />
dinámica y responsable; y D. Fortalecer la coordinación, la colaboración<br />
y el trabajo en equipo como política <strong>de</strong> gobierno.<br />
Este documento se integró con once programas: A. Instrumentación<br />
<strong>de</strong> los mecanismos <strong>de</strong> reforma administrativa; B. Reorganización y a<strong>de</strong>cuación<br />
administrativa <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> programación; C. Racionalización<br />
<strong>de</strong>l gasto público; D. Estructuración <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> información y estadística;<br />
E. Desarrollo <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> organización y métodos; F. Revisión<br />
<strong>de</strong> las bases legales <strong>de</strong> la actividad pública fe<strong>de</strong>ral; G. Reestructuración<br />
<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> administración <strong>de</strong> recursos humanos <strong>de</strong>l sector<br />
público; H. Revisión <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong> recursos materiales; I. Racionalización<br />
<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> procesamiento electrónico <strong>de</strong> datos; J.<br />
Reorganización <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> contabilidad gubernamental; y, L. Macrorreforma<br />
sectorial y global.<br />
y<br />
^Posteriormente, se establecieron la Comisión Coordinadora y <strong>de</strong><br />
Control <strong>de</strong> Gasto Público, los Convenios <strong>de</strong> Coordinación Fiscal y las<br />
Comisiones Internas <strong>de</strong> <strong>Administración</strong> en todos los organismos <strong>de</strong>l<br />
sector público. Estas comisiones llamadas CIDAS, se encargaron <strong>de</strong><br />
plantear, formular y ejecutar las reformas <strong>de</strong>l marco <strong>de</strong> acción <strong>de</strong> las<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias; estuvieron auxiliadas, en un principio, por las Unida-
271 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Organización y Métodos (UOMS) y, más a<strong>de</strong>lante, por las Unida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Programación (UPS). ><br />
Durante este periodo gubernamental se constituyeron los Comités<br />
Promotores <strong>de</strong> Desarrollo Socioeconómico y el Programa Integral<br />
<strong>de</strong> Desarrollo Rural como mecanismos que, contribuyeran a fortalecer<br />
la capacidad programática <strong>de</strong> municipios y estados, para <strong>de</strong>stinar recursos<br />
<strong>de</strong> la fe<strong>de</strong>ración para las regiones <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo prioritario y, <strong>de</strong> esta<br />
manera, contribuir a una redistribución <strong>de</strong>l ingreso más justa.
vm<br />
LA ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y LA PLANE<strong>AC</strong>ION<br />
EN EL DESARROLLO COMPARTIDO<br />
1976-1981
H<strong>AC</strong>IA el bienio 1975-1976, el dispositivo fundamental que había<br />
permitido a México mantenerse al margen <strong>de</strong>l contexto violento<br />
<strong>de</strong> otros países, se había exacerbado. Esta circunstancia, sin embargo,<br />
con todo y ser en sí misma grave, no se presentó aislada sino<br />
confundida con otros fenómenos <strong>de</strong> carácter internacional: recesión<br />
económica, inflación, relaciones internacionales difíciles y otras <strong>de</strong> las<br />
que se ha dado cuenta antes. Las físuras en el binomio Ivstado-Sociedad<br />
eran ya evi<strong>de</strong>ntes.<br />
De otra parte el crecimiento explosivo <strong>de</strong> la población y el imperativo<br />
<strong>de</strong> dar respuesta a sus <strong>de</strong>mandas, había expandido y complicado<br />
las estructuras administrativas al grado <strong>de</strong> evi<strong>de</strong>nciar serías <strong>de</strong>ficiencias<br />
como traslapes, duplicaciones, contradicciones y hasta <strong>de</strong>shonestidad.<br />
Des<strong>de</strong> su campaña presi<strong>de</strong>ncial, José López Portillo había anunciado<br />
que su gobierno se empeñaría en objetivos tan importantes como los<br />
energéticos y los alimentos y <strong>de</strong>l contacto con la realidad política, por<br />
una parte, y <strong>de</strong> su sólida formación universitaria, por la otra, extrajo<br />
la conclusión <strong>de</strong> que cualquier intento por conducir al país hacia etapas<br />
superiores <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo social, requeriría primero <strong>de</strong> un esfuerzo <strong>de</strong><br />
concordia, <strong>de</strong> reencuentro político con el pueblo y con los factores<br />
<strong>de</strong> po<strong>de</strong>r, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> organizar al gobierno, porque era necesario retomar<br />
las fuentes originales que habían fortalecido al sistema político
2M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
mexicano para enmendar las <strong>de</strong>sviaciones que amenazaban con hundir<br />
al país en una <strong>de</strong> las mayores crisis <strong>de</strong> su historia.<br />
Las vías que el entonces candidato seleccionó fueron: la Alianza para<br />
la Producción*, la Reforma Política, la Reforma Administrativa y la<br />
Reforma Fiscal, para mencionar las más significativas.<br />
La Alianza para la Producción, como presupuesto para acometer la<br />
reforma económica, era un llamado a la unidad que quería la coinci<strong>de</strong>ncia<br />
<strong>de</strong> todos los sectores productivos en la tarea por alcanzar una más<br />
justa distribución <strong>de</strong>l ingreso nacional, crear más empleos y, para cerrar<br />
el círculo, incrementar la productividad como factor <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y<br />
bienestar; para esto José López Portillo había <strong>de</strong> convencer a los convocados<br />
<strong>de</strong> que populismo no es compromiso <strong>de</strong> masas; ni presi<strong>de</strong>ncialismo,<br />
exclusión <strong>de</strong> pueblo. Así, se empeñó en obtener la comunicación<br />
<strong>de</strong>l Estado con la sociedad mediante una <strong>de</strong> las medidas más importantes<br />
que se hayan intentado en esta materia: fortalecer el Po<strong>de</strong>r Legislativo<br />
mediante la participación en su seno <strong>de</strong> los partidos políticos<br />
(minoritarios, antes marginados <strong>de</strong> la lucha política).<br />
El presi<strong>de</strong>nte López Portillo sabía, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> que asumió la primera magistratura<br />
<strong>de</strong>l país y aun <strong>de</strong>s<strong>de</strong> su campaña presi<strong>de</strong>ncial, que una verda<strong>de</strong>ra<br />
reforma política no podía consistir en un voto aislado ni en un<br />
momento, sino en todo un proceso, hermanado a<strong>de</strong>más, necesariamente,<br />
con el <strong>de</strong>sarrollo económico.<br />
Poca significación tendrían los esfuerzos <strong>de</strong> la Reforma Administrativa<br />
y el llamado a una Alianza para la Producción sin el a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong>sarrollo<br />
político, pues como el propio Presi<strong>de</strong>nte lo ha dicho, el país<br />
pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollarse económicamente porque tiene estabilidad política,<br />
y tendrá estabilidad política en la medida en "que el <strong>de</strong>sarrollo económico<br />
se cumpla conforme lo quiere nuestro pueblo y lo previenen nuestras<br />
normas", <strong>de</strong> lo contrario se frustraría el <strong>de</strong>sarrollo económico por<br />
el fracaso político.<br />
La necesidad <strong>de</strong> ensanchar el sistema participativo que regímenes
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 281<br />
anteriores habían propiciado y <strong>de</strong> enriquecer las posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> soluciones<br />
<strong>de</strong>mocráticas, impulsó al titular <strong>de</strong>l Ejecutivo a promover las iniciativas<br />
<strong>de</strong> reforma política que se concretaron en las a<strong>de</strong>cuaciones a<br />
los artículos 6, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93,<br />
97 y 115 constitucionales y en la expedición <strong>de</strong> la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Organizaciones<br />
Políticas y Procesos Electorales <strong>de</strong>l 31 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong><br />
1977.<br />
Las reformas introducidas conforman un nuevo sistema para la integración<br />
<strong>de</strong> la Cámara <strong>de</strong> Diputados, mediante la supresión <strong>de</strong> Diputados<br />
<strong>de</strong> Partido y una más efectiva participación <strong>de</strong> las minorías que, con ello<br />
pue<strong>de</strong>n aspirar a convertirse en mayorías para gobernar o por lo menos<br />
a que sus opiniones sean sopesadas por las mayorías, según se expresa en<br />
la exposición <strong>de</strong> motivos <strong>de</strong> las iniciativas o, para <strong>de</strong>cirlo en términos<br />
<strong>de</strong>l propio Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República, "para que su pensamiento tenga<br />
significado político e influya en las <strong>de</strong>cisiones gubernamentales".<br />
En a<strong>de</strong>lante, el sistema electoral, se compondrá <strong>de</strong> "un dominante<br />
mayorítario con representación proporcional que mantiene la tradición<br />
<strong>de</strong>mocrática <strong>de</strong>l país, pero que incorpora a las minorías para totalizar<br />
el sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones, por una parte y que legitima la lucha <strong>de</strong> la<br />
disi<strong>de</strong>ncia, sin <strong>de</strong>terioro <strong>de</strong> la integración y la unidad nacional, por la<br />
otra".<br />
La elevación <strong>de</strong> los partidos políticos a rango constitucional como<br />
formas superiores <strong>de</strong> asociación política; la entronización <strong>de</strong> la asociación<br />
política, como forma <strong>de</strong> participación ciudadana <strong>de</strong>, carácter intermedio;<br />
el registro condicionado y la eventual invalidación como medio<br />
para que todo el espectro i<strong>de</strong>ológico esté representado sin caer en la<br />
pulverización o fragmentación excesiva; el mejoramiento <strong>de</strong> métodos<br />
internos <strong>de</strong> selección <strong>de</strong> candidatos y dirigentes, como formas <strong>de</strong> preservar<br />
su observancia en beneficio <strong>de</strong> los electores; una nueva organización<br />
electoral, para imparcializar los procesos mediante órganos responsables<br />
<strong>de</strong> la preparación, <strong>de</strong>sarrollo y vigilancia <strong>de</strong> las elecciones fe<strong>de</strong>rales; son,<br />
en suma, los conceptos políticos más sobresalientes <strong>de</strong> la reforma<br />
lópezportillista.
282 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Si la Reforma Política implica la movilización política <strong>de</strong> la sociedad,<br />
la Reforma Administrativa constituye la necesaria y correspondiente<br />
movilización estructural <strong>de</strong> las instituciones.<br />
Dicho así, cobra sentido integral la concepción <strong>de</strong> López Portillo,<br />
porque como bien ha expresado^Alejandro Carrillo Castro, la Reforma<br />
Administrativa no constituye una finalidad en sí misma sino "uno <strong>de</strong><br />
los medios más importantes para traducir en hechos los objetivos <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo social y económico que la filosofía política <strong>de</strong> la Revolución<br />
Mexicana plantea como necesarios en esta etapa <strong>de</strong> la historia <strong>de</strong>l país",<br />
porque la administración pública es el vínculo primordial entre el Esta- "<br />
do y la sociedad, entre el gobierno y los gobernadores; no sustituye a la<br />
acción política sino que se inscribe en ella. Jesús Reyes Meroles dijo en<br />
la Tercera Reunión <strong>de</strong> la República, que una buena política se correlaciona<br />
con una buena administración como requisito para que se puedan<br />
programar objetivamente las acciones y evaluar responsablemente sus<br />
resultados.<br />
En palabras <strong>de</strong>l propio impulsor, primero, y director <strong>de</strong>spués, <strong>de</strong> la<br />
Reforma Administrativa es la eficacia la que da sentido político a la<br />
eficiencia en tanto que ella tien<strong>de</strong> a garantizar "que los niveles mínimos<br />
<strong>de</strong> vida y dignidad alcancen a todos, particularmente a los grupos menos<br />
favorecidos y abatir los <strong>de</strong>sequilibrios más flagrantes que afectan a sectores<br />
y regiones <strong>de</strong>l país".<br />
Es conveniente insistir en la concepción política <strong>de</strong> la reforma administrativa<br />
porque ella constituye el valladar a los embates <strong>de</strong> la reacción<br />
que ha querido rebajarla a un mero movimiento tecnocrático. Quienes<br />
así opinan preten<strong>de</strong>n soslayar que la reforma lópczportillista está concebida<br />
—no <strong>de</strong> ahora sino <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1965 cuando presidía la Comisión <strong>de</strong><br />
<strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong>— no sólo como un proceso permanente encaminado<br />
a mo<strong>de</strong>rnizar la administración pública y a fortalecer su racionalidad<br />
y eficacia, sino fundamentalmente como una reforma política,<br />
porque como lo expresa José Francisco Ruiz Massicu "...la administración<br />
pública es un escenario político a la vez que una pieza <strong>de</strong>l sistema<br />
mexicano y los titulares <strong>de</strong> los, órganos administrativos son agentes po-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 283<br />
líticos, por ello es claro que cualquier intento <strong>de</strong> modificar su organización<br />
y sus procedimientos es no sólo una cuestión técnica, sino sobre<br />
todo, un intento político que afecta la localización <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r y el<br />
modo en que se ejerce".<br />
Intentar una reforma <strong>de</strong> esta envergadura como un esfuerzo <strong>de</strong>mocrático<br />
que aspira, <strong>de</strong> una parte "a mejorar el uso <strong>de</strong> los recursos y a la<br />
obtención <strong>de</strong> resultados evaluables; asi' como a inspirar a los gobernadores<br />
el quehacer administrativo, a dotarles con más ágiles y eficaces medios<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa, a conocer con mejor precisión sus <strong>de</strong>mandas y a reconocer<br />
su <strong>de</strong>recho a participar en la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones que aten<strong>de</strong>rán<br />
esas <strong>de</strong>mandas" y por la otra que afectará necesariamente "el margen<br />
<strong>de</strong> maniobra <strong>de</strong> los funcionarios públicos y las relaciones que ellos han<br />
establecido con los grupos sociales situados en el exterior <strong>de</strong> la administración",<br />
explica que a sus dictados se opongan quienes no quieren un<br />
sistema más justo, <strong>de</strong>mocrático, eficiente y eficaz porque querían una<br />
reforma eficientista y soberbia que les beneficiara sólo a ellos.<br />
El Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> México en este sentido evi<strong>de</strong>ncia su gran sensibilidad<br />
política cuando afirma que es indispensable "or<strong>de</strong>nar, integrar y articular<br />
al sector público, para convertirlo en un instrumento a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> la<br />
conducción <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo económico y social".<br />
La Reforma Administrativa que aspire seriamente a alcanzar los objetivos<br />
<strong>de</strong> transformación social como la diseñada en el seno <strong>de</strong> la Comisión<br />
<strong>de</strong> <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> en 1965, habría <strong>de</strong> ser permanente,<br />
integral, oportuna y contar con un marco o programa global <strong>de</strong> referencia.<br />
Muchos intentos antes se habían quedado truncos justamente por<br />
carecer <strong>de</strong> estos elementos.<br />
La permanencia implica la necesidad <strong>de</strong> diseñar mecanismos o instrumentos<br />
que posibiliten <strong>de</strong> manera institucional las a<strong>de</strong>cuaciones que<br />
las estructuras requieren en base a la evaluación. Sistema que no contiene<br />
formas ágiles <strong>de</strong> retroalimentación se anquilosa y pier<strong>de</strong> vigencia. Por<br />
eso el titular <strong>de</strong>l Ejecutivo afirmaba en su discurso <strong>de</strong> Toma <strong>de</strong> Posesión<br />
que "a fin <strong>de</strong> instrumentar los objetivos y políticas <strong>de</strong>l Plan <strong>de</strong> Gobier-
284 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
no (era) necesario reorganizar la administración para organizar al país"<br />
y señalaba que para ello "había que apoyarse siempre en la ley modificándola<br />
cuando (fuese) necesario; en la administración rectificándola<br />
cuando (fuese) conveniente, y en la programación conforme a presupuestos".<br />
Lo anterior constituye el prerrequisito para institucionalizar la evaluación<br />
<strong>de</strong> las acciones realizadas, a fin <strong>de</strong> establecer "La comparación<br />
permanente <strong>de</strong> lo que hacemos y lo que queremos, <strong>de</strong> lo que nos proponemos<br />
y lo que obtendremos".<br />
Alejandro Carrillo* Castro, en este mismo sentido afirmaba en 1977<br />
que la Reforma Administrativa constituye "un esfuerzo permanente,<br />
continuado y sistemático que (<strong>de</strong>be) ir madurando con el tiempo; que<br />
(tendría) sus altas y sus bajas; que (tendrá) que transitar por sus fases <strong>de</strong><br />
planeación y preparación <strong>de</strong> alternativas, hasta llegar al momento <strong>de</strong> la<br />
toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones que conducen a la ejecución <strong>de</strong> las acciones específicas<br />
<strong>de</strong> reforma". V/<br />
La permanencia así entendida, rebasa una mera expectativa <strong>de</strong> largo<br />
plazo. No se trataría <strong>de</strong> preparar el aparato administrativo para una<br />
etapa futura más o menos cercana sino <strong>de</strong> sentar las bases para el cambio<br />
o la transformación constante en la medida, en el área y en el tiempo<br />
requeridos.<br />
Un sistema político fe<strong>de</strong>ral presenta en principio, ciertos obstáculos<br />
para una reforma integral <strong>de</strong>bido a que los niveles <strong>de</strong> gobierno, fe<strong>de</strong>ración,<br />
estados y municipios, son coextensos y cualquier intento <strong>de</strong> reforma<br />
que hiciese uno <strong>de</strong> ellos encontraría límites <strong>de</strong> expansión en los<br />
suyos propios; López Portillo, conocedor <strong>de</strong>l Derecho Constitucional,<br />
ha resuelto la dificultad mediante acciones que han propendido a la<br />
cobertura <strong>de</strong> los tres niveles <strong>de</strong> gobierno, impulsando a su integralidad<br />
la Reforma sin el mínimo <strong>de</strong>terioro <strong>de</strong> sus ámbitos constitucionales <strong>de</strong><br />
competencia." "Para solventar las necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> un plan <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
económico y social es necesario efectuar una Reforma Administrativa<br />
cabal, que abarque todas las áreas y niveles <strong>de</strong> gobierno —<strong>de</strong>cía como
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 215<br />
director <strong>de</strong> la Comisión <strong>de</strong> <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong>— es necesario elevar<br />
la efi<strong>de</strong>ncia administrativa y coordinar los esfuerzos <strong>de</strong> los tres po<strong>de</strong>res,<br />
tanto fe<strong>de</strong>rales como estatales, y <strong>de</strong> los gobiernos municipales; <strong>de</strong> los<br />
organismos <strong>de</strong>scentralizados, <strong>de</strong> las empresas <strong>de</strong> participación estatal y<br />
<strong>de</strong> las <strong>de</strong>más unida<strong>de</strong>s administrativas públicas que funcionan <strong>de</strong> acuerdo<br />
con diferentes grados <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización".<br />
Decía también, que "al Po<strong>de</strong>r Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral sólo correspondía la<br />
responsabilidad <strong>de</strong> la Reforma Administrativa <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> su propia esfera".<br />
Después habría <strong>de</strong> instrumentar una serie <strong>de</strong> mecanismos que tendrían<br />
como objetivos fundamentales fortalecer el fe<strong>de</strong>ralismo mexicano<br />
y <strong>de</strong> paso impulsar la reforma <strong>de</strong> los tres niveles <strong>de</strong> gobierno.<br />
La oportunidad <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> reforma es una circunstancia histórica.<br />
El Presi<strong>de</strong>nte la habría percibido y conducido en sus etapas preparatorias;<br />
y <strong>de</strong>cidió políticamente llevarla a cabo como Presi<strong>de</strong>nte Constitucional<br />
en un momento en que, por lo crítico, parecía inoportuno.<br />
Sin embargo, para él, la crisis no era sólo un riesgo sino que significaba<br />
también la oportunidad <strong>de</strong> cambio y soludón.<br />
Hasta antes <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte López Portillo, el país no<br />
contaba con un plan <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo socioeconómico coherente y articulado,<br />
ello impedía o frustraba los intentos <strong>de</strong> una Reforma Administrativa<br />
cabal, ni siquiera al principio <strong>de</strong> su mandato fue posible contar con<br />
él; así que hubo <strong>de</strong> elaborar un programa global como marco <strong>de</strong> referencia<br />
que precisara con claridad los objetivos generales y particulares y<br />
sentara las bases metodológicas, que permitieran concebir y formular<br />
programas articulados y compatibles entre sí. Debería contener también<br />
las estrategias para instrumentar los proyectos específicos, consi<strong>de</strong>rando<br />
a<strong>de</strong>más que el aparato burocrático <strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo se<br />
constituía, al inicio <strong>de</strong> su mandato, por un conjunto complejo <strong>de</strong> más<br />
<strong>de</strong> quinientos organismos estructurados jurídica y administrativamente<br />
<strong>de</strong> diversas maneras y bajo distintas <strong>de</strong>nominaciones.
2M ROMEO R. FLOKES CABALLERO<br />
A partir <strong>de</strong>l plan o programa global <strong>de</strong> referencia el Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral<br />
se propuso orientar el proceso <strong>de</strong> reforma hacia la consolidación <strong>de</strong> un<br />
régimen <strong>de</strong>mocrático en el que los gobernados fortalecieran su confianza<br />
en las instituciones y en los gobernantes, porque así se les garantizaría<br />
la seguridad jurídica, la certidumbre en el ejercicio <strong>de</strong> sus <strong>de</strong>rechos y<br />
asunción <strong>de</strong> sus responsabilida<strong>de</strong>s. Esto implica fortalecer las instituciones<br />
que en base a la Constitución el pueblo ha venido estableciendo<br />
y en última instancia el compromiso <strong>de</strong> mejorar la <strong>Administración</strong> <strong>de</strong><br />
Justicia.<br />
La reforma <strong>de</strong>bería también encontrar los instrumentos y mecanismos<br />
que propiciara, <strong>de</strong> una parte, el robustecimiento <strong>de</strong> las funciones<br />
que el sistema fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> la Constitución atribuye a cada uno <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res<br />
y niveles <strong>de</strong> gobierno y, por la otra, una más amplia y mejor coordinación<br />
y coparticipación <strong>de</strong> la fe<strong>de</strong>ración, los estados y los municipios<br />
en los procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo económico y social <strong>de</strong>l país.<br />
Era necesario contar con personal que honesta y eficientemente, y en<br />
un marco <strong>de</strong> respeto a sus <strong>de</strong>rechos,, hiciera posible el manejo permanente<br />
y constante <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> reforma. Esto implicaba el establecimiento<br />
<strong>de</strong> un sistema <strong>de</strong> administración y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> personal. Se<br />
necesitaba también que se asegurara la congruencia entre objetivos y<br />
acciones <strong>de</strong> la administración para precisar avances, <strong>de</strong>tectar <strong>de</strong>sviaciones,<br />
rezagos y responsabilida<strong>de</strong>s; en suma posibilitar la evaluación <strong>de</strong> los<br />
resultados obtenidos mediante la adopción <strong>de</strong> la programación como<br />
instrumento fundamental para ello.<br />
Básico y elemental era "organizar al gobierno para organizar el país<br />
mediante una reforma administrativa para el <strong>de</strong>sarrollo económico y<br />
social que contribuyera a garantizar institucionalmente la eficiencia, la<br />
eficacia, la congruencia y la honestidad <strong>de</strong> las acciones públicas".<br />
El Jefe <strong>de</strong>l Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral comprendía que un proceso <strong>de</strong> reforma<br />
integral y permanente no podría acometerse en una operación simultánea,<br />
por lo que <strong>de</strong>cidió que "algunas <strong>de</strong> las medidas tendientes al logro<br />
<strong>de</strong> los cinco objetivos básicos, <strong>de</strong>bían ser <strong>de</strong> aplicación inmediata (apro-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 2Í7<br />
vechando) la oportunidad <strong>de</strong> renovación que cada seis años se presenta<br />
en el país (en tanto que otros se podrían) ir instrumentando a lo largo<br />
<strong>de</strong>l sexenio". Resultaba así una división convencional <strong>de</strong> los trabajos en<br />
etapas que no necesariamente coinci<strong>de</strong>n con los objetivos propuestos.<br />
El Programa <strong>de</strong> Reforma Administrativa <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte José López Portillo,<br />
esquemáticamente compren<strong>de</strong> diecisiete programas, generales que<br />
aspiran a alcanzar cinco objetivos básicos, en cinco etapas que no se<br />
correspon<strong>de</strong>n necesariamente con los objetivos.<br />
Los objetivos globales son: A. Organizar al gobierno para organizar al<br />
país;B. Adoptar la programación como instrumento fundamental <strong>de</strong><br />
gobierno; C. Establecer un sistema <strong>de</strong> administración y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l<br />
personal público fe<strong>de</strong>ral; D. Contribuir al fortalecimiento <strong>de</strong>l fe<strong>de</strong>ralismo;<br />
y, E. Mejorar la administración <strong>de</strong> justicia para fortalecerlas instituciones.<br />
Los programas generales son: A. Estructura orgánica y funcional <strong>de</strong><br />
la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral; B. Bases legales; C. Organización y<br />
métodos; D. Orientación, información y quejas; E. Planeación, programación<br />
y presupuesto; F. Financiamiento; G. Ejecución <strong>de</strong>l presupuesto;<br />
H. Contabilidad gubernamental; I. Información, estadística y archivos;<br />
J. Informática, K. Evaluación; L. Recursos materiales; M. <strong>Administración</strong><br />
y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> recursos humanos; N. Fortalecimiento <strong>de</strong>l fe<strong>de</strong>ralismo;<br />
O. Apoyo a la organización <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res Legislativo y Judicial y coordinación<br />
con el Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral; P. <strong>Administración</strong> <strong>de</strong> justicia; y, Q.<br />
Comunicación social.<br />
Las etapas se pue<strong>de</strong>n enunciar <strong>de</strong> la siguiente manera: A. Reformas<br />
institucionales; B. Reformas sectoriales; C. Coordinación intersectorial-r<br />
D. Reforma <strong>de</strong> ventanillas; y, E. <strong>Administración</strong> y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> personal.<br />
El acceso al primer objetivo global obligaba'a encuadrar las acciones<br />
<strong>de</strong> reforma, en un proceso constitucional, permanente, articulado y participativo<br />
que fortaleciera la responsabilidad <strong>de</strong> los titulares <strong>de</strong> las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
y entida<strong>de</strong>s en los proyectos <strong>de</strong> su competencia. Se requería
2M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
pues, contar con instrumentos legales para simplificar las estructuras <strong>de</strong><br />
la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Mexicana porque implicaba una revisión a<br />
fondo <strong>de</strong> toda la organización gubernamental.<br />
Esta transformación exigía contar con esos instrumentos legales para:<br />
A. Simplificar las estructuras; B. Evitar duplicida<strong>de</strong>s; C. Regularizar las<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias cuya organización no fuera idónea; D. Racionalizar las<br />
concurrencias y equilibrar funciones; E. Buscar que se presupueste en<br />
base a programas; F. Promover la eficiencia y la honestidad en la ejecución<br />
<strong>de</strong> las tareas; G. Permitir al titular <strong>de</strong>l Ejecutivo realizar reuniones<br />
<strong>de</strong> gabinete por sectores; H. Establecer la organización sectorial para<br />
efectos <strong>de</strong> coordinación programática; I. Asignar la coordinación <strong>de</strong><br />
resultados, <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral, directamente bajo la<br />
responsabilidad <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República.<br />
La respuesta a estos requerimientos fueron:<br />
La Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral, publicada el<br />
29 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1976.<br />
La Ley <strong>de</strong> Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Fe<strong>de</strong>ral.<br />
La Ley General <strong>de</strong> Deuda <strong>Pública</strong>.<br />
El Decreto por el cual se adicionaron diversos artículos <strong>de</strong> la Ley<br />
Orgánica <strong>de</strong> la Contaduría Mayor <strong>de</strong> Hacienda.<br />
El Decreto que adiciona el artículo 39 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Contratos y<br />
Obras <strong>Pública</strong>s.<br />
El Decreto que adiciona la Ley <strong>de</strong> Inspección <strong>de</strong> Adquisiciones.<br />
Esta instrumentación legal permitía una reestructuración que evitaba<br />
duplicaciones, precisaba responsabilida<strong>de</strong>s y facilitaba la coordinación<br />
<strong>de</strong> las acciones públicas. Solamente la Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral implicó la creación <strong>de</strong> seis nuevas <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias,<br />
la <strong>de</strong>saparición <strong>de</strong> dos y una más racional redistribución <strong>de</strong> funciones<br />
que ha permitido afirmar a los conocedores <strong>de</strong>l Programa <strong>de</strong> Reforma<br />
1976-1982, que ella significa el cambio más profundo realizado en la<br />
historia.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 2lt<br />
La Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral a<strong>de</strong>lantaba en<br />
su exposición <strong>de</strong> 'motivos que se trataba <strong>de</strong> "realizar los ajustes indispensables<br />
que (permitieran) evitar las duplicaciones existentes, precisar<br />
las responsabilida<strong>de</strong>s y simplificar estructuras".<br />
En efecto <strong>de</strong> su regulación se <strong>de</strong>spren<strong>de</strong> que la estructura <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> Centralizada se ajuste en un veinticinco por ciento;<br />
se crearon cinco nuevas Secretarías <strong>de</strong> Estado y un Departamento Administrativo;<br />
se revisaron y ajustaron las funciones en diecinueve-<strong>de</strong> las<br />
veinte <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias directas <strong>de</strong>l Ejecutivo; se redujeron cincuenta y<br />
cinco concurrencias con trescientas seis funciones específicas a treinta y<br />
ocho, aumentando las últimas a trescientas cuarenta.<br />
Las funciones más importantes <strong>de</strong> regulación, programación, presupuestación,<br />
evaluación y control, antes asignadas atomizadamente al<br />
Uamado triángulo <strong>de</strong> la eficiencia fueron reasignadas a la Secretaría <strong>de</strong><br />
Programación y Presupuesto, para evitar la incongruencia en su ejercicio.<br />
Con ello se eliminaban también las comisiones que antes se habían<br />
intentado como forma <strong>de</strong> dar unidad a funciones tan íntimamente reíacionadas.<br />
Funciones <strong>de</strong> apoyo global como la estadística y contabilidad, antes<br />
asignadas a' las Secretarías <strong>de</strong> Industria y Comercio y Hacienda y Crédito<br />
Público fueron absorbidas también por la Secretaría <strong>de</strong> Programación<br />
y Presupuesto.<br />
De esta manera la Secretaría <strong>de</strong> Programación y Presupuesto uno <strong>de</strong><br />
los polos <strong>de</strong>l eje sobre el que giraría la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong>, sería la<br />
encargada <strong>de</strong> elaborar los planes nacionales y regionales 1 <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
económico y social, así como <strong>de</strong> programar su funcionamiento —tanto<br />
por lo que toca a la inversión como al gasto corriente— y <strong>de</strong> evaluar los<br />
resultados <strong>de</strong> su gestión. A<strong>de</strong>más, a fin <strong>de</strong> realizar a<strong>de</strong>cuadamente el<br />
control presupuestario y contar con la información necesaria para sus<br />
labores <strong>de</strong> programación se le adscribió la preparación <strong>de</strong> la cuenta <strong>de</strong> la<br />
Hacienda <strong>Pública</strong> y el Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Estadística.
290 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
El otro polo <strong>de</strong>l eje, la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público, fue<br />
objeto <strong>de</strong> una severa revisión y, como consecuencia, muchas <strong>de</strong> sus<br />
funciones fueron reasignadas a las Secretarías <strong>de</strong> Programación y Presupuesto,<br />
Patrimonio y Fomento Industrial y <strong>de</strong> Comercio; <strong>de</strong>bido a la<br />
importancia creciente <strong>de</strong>l crédito interno y externo para el financiamiento<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo nacional, se fortalecieron sus funciones en esta<br />
materia tanto en la Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> como en<br />
la Ley <strong>de</strong> Deuda <strong>Pública</strong>, para convertirla en la otra secretaría globalizadora<br />
<strong>de</strong>l sistema.<br />
El sector rural fue fortalecido en cuanto se integraron, programáticamente,<br />
la administración <strong>de</strong> los insumos, el riego y la tenencia <strong>de</strong> la<br />
tierra y las funciones antes dispersas en las Secretarías <strong>de</strong> Agricultura y<br />
Gana<strong>de</strong>ría y la <strong>de</strong> Recursos Hidráulicos, se reunieron en la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Agricultura y Recursos Hidráulicos, que asume todas las atribuciones<br />
<strong>de</strong> las funciones menos algunas que se adjudicaron a otras ramas <strong>de</strong> la<br />
<strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong>.<br />
La vivienda, el <strong>de</strong>sarrollo urbano y otras cuestiones conexas, antes<br />
asignadas a las Secretarías <strong>de</strong> Obras <strong>Pública</strong>s, <strong>de</strong> Patrimonio <strong>Nacional</strong>,<br />
<strong>de</strong> Agricultura y Gana<strong>de</strong>ría, <strong>de</strong> Recursos Hidráulicos, <strong>de</strong> Salubridad y<br />
Asistencia y <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia se agruparon y dieron contenido a las funciones<br />
<strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Asentamientos Humanos y Obras <strong>Pública</strong>s.<br />
La nueva Secretaría <strong>de</strong> Patrimonio y Fomento Industrial se integró<br />
con las funciones <strong>de</strong> la <strong>de</strong>l Patrimonio <strong>Nacional</strong> y las relativas a la<br />
entonces Secretaría <strong>de</strong> Industria y Comercio, salvo algunas ya mencionadas.<br />
Esta última se integra con las funciones que ya tenía en materia<br />
<strong>de</strong> comercio interno y externo y recibe otras <strong>de</strong> Hacienda y Crédito<br />
Público, así como <strong>de</strong> Relaciones Exteriores.<br />
El Departamento <strong>de</strong> Pesca recibió funciones <strong>de</strong> la antes Secretaría <strong>de</strong><br />
Industria y Comercio y algunas <strong>de</strong> Recursos Hidráulicos. Es importante<br />
mencionar que este Departamento con la Secretaría <strong>de</strong> Agricultura y<br />
Recursos Hidráulicos y la <strong>de</strong> Patrimonio y Fomento Industrial agrupa-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 291<br />
ron funciones que constituyen importantes instrumentos para lograr<br />
objetivos prioritarios <strong>de</strong>l régimen: garantizar la alimentación <strong>de</strong>l pueblo<br />
mexicano y el uso racional <strong>de</strong> los energéticos.<br />
Otras variantes menos significativas se atribuyeron a las Secretarías<br />
<strong>de</strong> Gobernación, Trabajo y Previsión Social, Marina, Comunicaciones y<br />
Transportes, que <strong>de</strong> cualquier manera, se incluyen en el cuadro sintético<br />
que se anexa.<br />
Mucho se ha escrito sobre la estrategia <strong>de</strong>l Estado Mexicano <strong>de</strong> crear<br />
entida<strong>de</strong>s u organismos paraestatales. Las empresas públicas en México<br />
representan, <strong>de</strong> - cualquier manera, un renglón importantísimo en el<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l país. A partir <strong>de</strong> 1925 el sector paraestatal se ha <strong>de</strong>sarrollado<br />
tanto que la posibilidad normativa <strong>de</strong> coordinación y control que<br />
se adscribía al Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República, era ya casi imposible.<br />
En efecto, si en 1930 existían sólo dieciséis entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> este tipo, en<br />
1940 eran ya setenta y una, en 1950, ciento cincuenta y una, en 1960,<br />
doscientas sesenta y dos, en 1970, casi seiscientas y en 1976 llegaban<br />
ya a más <strong>de</strong> novecientas.<br />
Era pues, imperativo integrar normas orgánicas para regular el establecimiento,<br />
funcionamiento y coordinación <strong>de</strong>l universo paraestatal,<br />
máxime que más <strong>de</strong> la mitad <strong>de</strong>l gasto público se canalizaba ya por su<br />
conducto.<br />
En tal virtud la Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral<br />
dispone que sólo por Acuerdo <strong>de</strong>l Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral se pue<strong>de</strong>n crear<br />
este tipo <strong>de</strong> entida<strong>de</strong>s y le faculta para <strong>de</strong>terminar agrupamientos por<br />
sectores <strong>de</strong>finidos, a efecto <strong>de</strong> que sus relaciones con el Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral<br />
se realicen a través <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Estado o Departamento Administrativo<br />
que en cada caso <strong>de</strong>signe como coordinador <strong>de</strong>l sector. Los<br />
titulares <strong>de</strong> estas <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias, en tanto que cabezas <strong>de</strong> sector asumen<br />
la responsabilidad <strong>de</strong> programar, coordinar y evaluar la operación <strong>de</strong><br />
las entida<strong>de</strong>s, así como estudiar y proponer las reformas administrativas<br />
que se consi<strong>de</strong>ra necesario efectuar en relación a ellos.
212 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
De acuerdo a la Ley que se comenta, la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Paraestatal<br />
se integra con los organismos <strong>de</strong>scentralizados, las empresas <strong>de</strong><br />
participación estatal, las instituciones nacionales <strong>de</strong> crédito, las organizaciones<br />
auxiliares nacionales <strong>de</strong> crédito, las instituciones nacionales <strong>de</strong><br />
seguros y finanzas y los fi<strong>de</strong>icomisos.<br />
Finalmente la Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral<br />
<strong>de</strong>termina la posibilidad <strong>de</strong> utilizar reuniones <strong>de</strong> gabinete para <strong>de</strong>finir y<br />
evaluar la política <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral en acciones en que intervenga<br />
más <strong>de</strong> una <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia o entidad y se faculta al Presi<strong>de</strong>nte a crear unida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> apoyo como órganos <strong>de</strong> la propia Presi<strong>de</strong>ncia. Tal es el caso<br />
<strong>de</strong>l Acuerdo <strong>de</strong> creación <strong>de</strong> la Coordinación General <strong>de</strong> Estudios Administrativos<br />
que, con neutralidad y apoyo político <strong>de</strong>seables, se encarga<br />
<strong>de</strong> llevar a cabo el programa <strong>de</strong> Reforma Administrativa hacia los objetivos<br />
establecidos. Un acuerdo presi<strong>de</strong>ncial <strong>de</strong>terminó que "las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
y entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral observaran<br />
los lincamientos que, para la ejecución <strong>de</strong> las modificaciones administrativas<br />
que a ella <strong>de</strong>ban hacerse, <strong>de</strong>termine el Titular <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo<br />
Fe<strong>de</strong>ral a través <strong>de</strong> la Coordinación General <strong>de</strong> Estudios Administrativos".<br />
Se establece también la <strong>de</strong>sconcentración como herramienta<br />
administrativa para aten<strong>de</strong>r eficazmente y con eficiencia los asuntos<br />
públicos.<br />
Si la Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral es la base <strong>de</strong><br />
la Reforma <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte López Portillo, las leyes y acuerdos simultáneos<br />
han servido para poner en marcha los aspectos más significativos<br />
<strong>de</strong> la administración.<br />
La Ley <strong>de</strong> Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público establece las<br />
normas generales, referentes a todo el gasto público tanto <strong>de</strong>l gobierno<br />
central como <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s paraestatales. Con ella <strong>de</strong>scentraliza el<br />
proceso presupuestario y permite a la Secretaría <strong>de</strong> Programación y<br />
Presupuesto contar con elementos para dar congruencia y unidad a<br />
dicho proceso.<br />
La Ley General <strong>de</strong> Deuda <strong>Pública</strong> tiene como propósito fundamental
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 293<br />
recoger en un solo or<strong>de</strong>namiento las diversas disposiciones en la materia<br />
para clarificar y precisar las bases sobre las cuales el sector público pue<strong>de</strong><br />
hacer uso <strong>de</strong>l fínanciamiento. Se refuerza así el control <strong>de</strong> la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público sobre la <strong>de</strong>uda <strong>Pública</strong> y se fortalece<br />
el papel <strong>de</strong>l Congreso <strong>de</strong> la Unión como vigilante, sobre los límites y<br />
la naturaleza <strong>de</strong>l en<strong>de</strong>udamiento público.<br />
Adoptar la programación como instrumento fundamental <strong>de</strong> gobierno<br />
implicaba para el régimen <strong>de</strong> López Portillo, la necesidad <strong>de</strong> crear los<br />
instrumentos que permitieran elaborar planes sectoriales y regionales <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo socioeconómico cuya eñeacia se obtuviera con la participación<br />
<strong>de</strong> los grupos sociales interesados; armonizar objetivos y acciones<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia coordinadora con los <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l sector e<br />
imprimirle la congruencia a través <strong>de</strong> mecanismos que estrecharan la<br />
relación entre la programación, la presupuestación y la evaluación <strong>de</strong><br />
resultados. Los sistemas <strong>de</strong> apoyo administrativo sobre información,<br />
estadística, informática, contabilidad, auditoría y control <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s<br />
sectorizadas <strong>de</strong>berían ser establecidos o afinados.<br />
En consecuencia, se procedió a reunir en un solo órgano, en cada <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia,<br />
todos los sistemas <strong>de</strong> apoyo global y se crearon las unida<strong>de</strong>s<br />
POMPIS (programación, organización, métodos, presupuestación, informática<br />
y sistemas).<br />
Se expidieron normas relativas a la adquisición, uso, conservación,<br />
reposición y disposición <strong>de</strong> bienes muebles e inmuebles en la <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral; se agilizaron los procedimientos y se revisó el<br />
sistema <strong>de</strong> contratos <strong>de</strong> obras, con el objeto <strong>de</strong> mejorar los sistemas <strong>de</strong><br />
administración <strong>de</strong> recursos.<br />
Finalmente se <strong>de</strong>finieron los mecanismos <strong>de</strong> evaluaciones en cada<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia al tiempo que se creaba, a nivel global, la Coordinación<br />
General <strong>de</strong>l Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Evaluación en la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República.<br />
A este mismo objetivo obe<strong>de</strong>ció la creación <strong>de</strong>l Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>
294 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Información <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Programación y Presupuesto.<br />
La realización <strong>de</strong>l tercer objetivo exigía instrumentar un sistema racional<br />
y congruente <strong>de</strong> los recursos humanos al servicio <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> que, <strong>de</strong> una parte, incrementara la productividad, mejorara<br />
la coordinación interinstitucional, ahorrara recursos <strong>de</strong>l erario y, <strong>de</strong><br />
otra, que evitara <strong>de</strong>splazamientos inconvenientes <strong>de</strong> colaboradores <strong>de</strong><br />
base por los <strong>de</strong> confianza; que relacionara el uso <strong>de</strong> plazas y, finalmente,<br />
<strong>de</strong> manera tangencial, que permitiera hacer un mejor uso <strong>de</strong>l transporte<br />
público, disminuir la congestión <strong>de</strong> tránsito, fortalecer la integración<br />
familiar y reducir la contaminación ambiental.<br />
Estos requerimientos llevaron a establecer normas y mecanismos que<br />
le dieran vigencia a la Comisión <strong>de</strong> Recursos Humanos <strong>de</strong>l Gobierno<br />
Fe<strong>de</strong>ral que había sido creada en 1972 y darle participación en ella a<br />
la Fe<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> Sindicatos <strong>de</strong> Trabajadores al Servicio <strong>de</strong>l Estado<br />
(FSTSE), según <strong>de</strong>cretos <strong>de</strong> 9 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1976 y 31 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong><br />
1977, respectivamente.<br />
Otras medidas <strong>de</strong> función <strong>de</strong>l tercer objetivo fueron:<br />
La constitución <strong>de</strong>l Comité Consultivo <strong>de</strong> Unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>Administración</strong><br />
<strong>de</strong> Recursos Humanos, el Comité Técnico Consultivo <strong>de</strong> Unida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Capacitación y la formación <strong>de</strong> un grupo <strong>de</strong> estudio sobre relaciones<br />
laborales y prestaciones económicas, para propiciar la eficiencia <strong>de</strong> los<br />
servicios y la honestidad <strong>de</strong> quienes las otorgan.<br />
El mismo 3L <strong>de</strong> enero, se publicaron otros dos acuerdos que dictaban<br />
normas sobre la reubicación <strong>de</strong>l personal <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral para establecer<br />
horarios coordinados <strong>de</strong> trabajo. Estas disposiciones permitirían<br />
reubicar a más <strong>de</strong> diecinueve mil trabajadores a causa <strong>de</strong> los cambios<br />
que generó la Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral.<br />
El ámbito tradicional <strong>de</strong> gobiernos inherente a un sistema fe<strong>de</strong>ral<br />
como el mexicano, impulsó al régimen <strong>de</strong> López Portillo a fijar como<br />
un muy importante objetivo: el cuarto <strong>de</strong> la Reforma, porque consi<strong>de</strong>ró
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 296<br />
que a partir <strong>de</strong> la existencia <strong>de</strong> los tres niveles <strong>de</strong> gobierno: el fe<strong>de</strong>ral, el<br />
estatal y el municipal, el país podría organizarse política y administrativamente<br />
mediante mecanismos <strong>de</strong> coordinación que propiciaran que las<br />
<strong>de</strong>cisiones y acciones <strong>de</strong> gobierno se adoptaran y realizaran, en la medida<br />
<strong>de</strong> lo posible, con la participación <strong>de</strong> los <strong>de</strong>stinatarios <strong>de</strong>l servicio.<br />
Esto implicaba la necesidad <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rar las particicularida<strong>de</strong>s específicas<br />
<strong>de</strong> las distintas zonas o regiones <strong>de</strong>l país, a fin <strong>de</strong> promover el <strong>de</strong>sarrollo<br />
socioeconómico con una estructura política <strong>de</strong> operación y<br />
procedimientos homogéneos en las entida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rativas.<br />
Hacia este objetivo se encaminó la reorganización, en 1978 primero,<br />
y la transformación <strong>de</strong>spués, <strong>de</strong> los Comités Promotores <strong>de</strong>l Desarrollo<br />
Socioeconómico (COPRODES), que habían venido creándose <strong>de</strong>s<strong>de</strong><br />
1971.<br />
Originalmente, los COPRODES fueron concebidos con el propósito<br />
<strong>de</strong> apoyar <strong>de</strong> manera especial el <strong>de</strong>senvolvimiento integral <strong>de</strong> las entidada<strong>de</strong>s<br />
consi<strong>de</strong>radas como <strong>de</strong> menor <strong>de</strong>sarrollo relativo en el contexto<br />
general <strong>de</strong>l país y no sólo entre ellas, sino también <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> sus subregiones;<br />
pero no se introdujeron las a<strong>de</strong>cuaciones necesarias para la consecución<br />
<strong>de</strong>l nuevo objetivo, antes bien se continuó haciéndoles reformas<br />
secundarias e increméntales que dificultaban su operación y les impedían<br />
constituirse en el instrumento participativo que les permitiera<br />
conjugar elementos tan importantes como el Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planeación,<br />
en el contexto <strong>de</strong> la organización fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>l país y la acción<br />
coordinada o conjunta <strong>de</strong> las diversas instituciones <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong><br />
Fe<strong>de</strong>ral, Estatal y Municipal, así como los <strong>de</strong> los sectores social y privado.<br />
Las expectativas, las funciones y los objetivos asignados a los CO-<br />
PRODES habían excedido a su operación real no obstante los logros<br />
que con ellos se habían alcanzado. Esta convicción y la <strong>de</strong> que Fe<strong>de</strong>ralismo,<br />
Planeación y Desarrollo Regional son las tres vertientes <strong>de</strong> mayor<br />
trascen<strong>de</strong>ncia, con los cuales están relacionados los COPRODES impulsó<br />
al programa <strong>de</strong> Reforma Administrativa <strong>de</strong> López Portillo a inscribir a<br />
los COPRODES en el esquema orientador que representaba el Plan Global<br />
<strong>de</strong> Desarrollo y que implicaba un Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planeación.
2M ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
En mayo <strong>de</strong> 1976 se había publicado la Ley General <strong>de</strong> Asentamientos<br />
Humanos que confería a la entonces Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia<br />
atribuciones en materia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo urbano, para auxiliar y asesorar a<br />
los gobiernos locales y municipales. Congruentemente, el Ejecutivo<br />
expidió un <strong>de</strong>creto en junio <strong>de</strong> 1976, mediante el cual los COPRODES<br />
se encargarían por una parte, <strong>de</strong> promover y coordinar las activida<strong>de</strong>s<br />
fe<strong>de</strong>rales en relación con los asentamientos humanos en sus respectivas<br />
entida<strong>de</strong>s y, por la otra, ejercerían una serie <strong>de</strong> funciones que en esta<br />
materia <strong>de</strong>berían coordinarse con la Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo<br />
Regional y Urbano, que también reestructuraba funcionalmente. Como<br />
complemento, se modificó el Reglamento Interior <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong><br />
la Presi<strong>de</strong>ncia para encomendarle el Secretariado Técnico <strong>de</strong> los CO-<br />
PRODES a la Dirección General <strong>de</strong> Desarrollo Regional y Urbano.<br />
El acuerdo presi<strong>de</strong>ncial <strong>de</strong> 6 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1976, que propiciaría la<br />
celebración <strong>de</strong> los Convenios Únicos <strong>de</strong> Coordinación, la Ley Orgánica<br />
<strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>l mismo mes y año, transformaron<br />
el Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planeación y Desarrollo Regional que tenía<br />
en la cúspi<strong>de</strong> a la Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo Regional y Urbano, y<br />
en la base a los treinta y un COPRODES para que en a<strong>de</strong>lante se distribuyera<br />
entre la Secretaría <strong>de</strong> Programación y Presupuesto y la Secretaría<br />
<strong>de</strong> Asentamientos Humanos y Obras <strong>Pública</strong>s. Esta última Secretaría,<br />
mediante la Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo Urbano, creada en junio<br />
<strong>de</strong> 1977, que presidía el Titular, formularía el Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo<br />
Urbano.<br />
Estas medidas obligaron también a modificar las bases regulativas <strong>de</strong><br />
tal manera que sus acciones se armonizaran con las nuevas estructuras,<br />
mecanismos y estrategias y se alcanzaron los objetivos que justificaban<br />
su existencia.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Programación y Presupuesto como coordinadora <strong>de</strong><br />
loa COPRODES a nivel nacional acordó su fusión con los Comités Estatales<br />
<strong>de</strong> Desarrollo Rural responsables <strong>de</strong> PIDER para que fueran aquellos<br />
quienes coordinaran y supervisaran la programación y ejecución <strong>de</strong><br />
las acciones <strong>de</strong>l segundo. Creó internamente, para este objeto, laDirec-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO M7<br />
ción General <strong>de</strong> Programación Regional y la Coordinación General <strong>de</strong><br />
Delegaciones Regionales que apoyarían la operación <strong>de</strong> losCOPRODES.<br />
En base a lo anterior y en cumplimiento <strong>de</strong>l Acuerdo <strong>de</strong> Programación<br />
<strong>de</strong> Inversiones Fe<strong>de</strong>rales por entidad fe<strong>de</strong>rativa, los COPRODES <strong>de</strong>berían<br />
presentar anualmente presupuestos <strong>de</strong> inversión tanto por lo que<br />
hace al PIDER y al CUC, así como al <strong>de</strong>nominado Programa Normal.<br />
Con esto, el régimen lograba transferir a las administraciones estatales<br />
la metodología inherente a la programación, el establecimiento <strong>de</strong> priorida<strong>de</strong>s<br />
y la realización <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong> complementareidad para obras y<br />
servicios públicos incluidos en los programas que permitieran una más<br />
racional aplicación <strong>de</strong> los recursos y su mejor impacto en los procesos<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo económico y social <strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s, en los términos<br />
concebidos en el objeto <strong>de</strong> fortalecimiento <strong>de</strong>l fe<strong>de</strong>ralismo.<br />
Los avances obtenidos con la formalización <strong>de</strong>l Plan Global <strong>de</strong> Desarrollo<br />
y con los estudios <strong>de</strong> Reforma Administrativa, han hecho posible<br />
el replanteamiento <strong>de</strong> los COPRODES, como consecuencia <strong>de</strong> lo cual<br />
en la Quinta Reunión <strong>de</strong> la República los Ejecutivos Estatales y el Ejecutivo<br />
Fe<strong>de</strong>ral suscribieron un Acuerdo <strong>de</strong> Coordinación que establecía<br />
los nuevos compromisos adquiridos por ambos ór<strong>de</strong>nes <strong>de</strong> gobierno<br />
para la constitución <strong>de</strong> Comités Estatales <strong>de</strong> Planeación <strong>de</strong>l Desarrollo o<br />
COPLADES. Con ello el régimen pretendía eliminar las interferencias<br />
que impedían la congruencia entre la vertiente regional <strong>de</strong> planeación y<br />
programación para el <strong>de</strong>sarrollo y los esfuerzos que en esta materia <strong>de</strong>splegaba<br />
el Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral, para armonizar y dar vigencia al Sistema<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planeación.<br />
El fortalecimiento <strong>de</strong>l fe<strong>de</strong>ralismo, como objetivo <strong>de</strong>l Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral<br />
en su programa <strong>de</strong> Reforma Administrativa, no se inscribe en ella<br />
sólo <strong>de</strong> manera coyuntural, su instrumentación no se agota con todo y<br />
ser importante, en el reforzamiento <strong>de</strong> la vertiente regional para la planeación<br />
y programación, ni se limita a repercusiones internas estrictamente.<br />
La necesidad <strong>de</strong> consolidar la unión nacional y <strong>de</strong> preservar la estabi-
291 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
lidad política, tan amenazada a finales <strong>de</strong>l régimen anterior, requería<br />
una concepción <strong>de</strong> filosofía política; se propondría realizar una serie <strong>de</strong><br />
medidas <strong>de</strong> distinta naturaleza, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> administrativas, presupuéstales y<br />
<strong>de</strong> inversión, para avanzar en ese proyecto. En suma, el pacto fe<strong>de</strong>ral<br />
implicaba para López Portillo fortalecer la cohesión interna, como fórmula<br />
para alcanzar la justicia social por una parte, y <strong>de</strong> la otra, construir<br />
un valladar a las crecientes pretensiones hegemónicas <strong>de</strong> las gran<strong>de</strong>s potencias<br />
como lo ha dicho el propio Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República, "para<br />
afirmar la soberanía externa <strong>de</strong> la Nación".<br />
Entre las acciones, instrumentos y mecanismos <strong>de</strong> fortalecimiento al<br />
fe<strong>de</strong>ralismo, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> los Comités Promotores <strong>de</strong>l Desarrollo, hoy<br />
COPLADES, la Reforma ha propiciado la <strong>de</strong>sconcentración y la <strong>de</strong>scentralización<br />
<strong>de</strong> faculta<strong>de</strong>s y recursos para aproximar la capacidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión<br />
a los lugares don<strong>de</strong> los problemas se generan. Para estos efectos<br />
se han creado órganos dotados <strong>de</strong> unidad <strong>de</strong> mando y responsabilidad<br />
sobre las diversas unida<strong>de</strong>s y programas <strong>de</strong> trabajo que <strong>de</strong> una misma<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia o entidad paraestatal operan en cada una <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s<br />
fe<strong>de</strong>rativas.<br />
Se han liquidado o disuelto organismos fe<strong>de</strong>rales que <strong>de</strong> alguna manera<br />
se consi<strong>de</strong>ró interferían la acción <strong>de</strong> los estados o municipios:<br />
algunas comisiones <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo regional, como la <strong>de</strong>l Balsas; las <strong>de</strong><br />
Desarrollo Integral <strong>de</strong> Baja California y <strong>de</strong>l Istmo <strong>de</strong> Tehuantepec, así<br />
como la <strong>de</strong> las Juntas Fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> Mejoras Materiales <strong>de</strong> los municipios<br />
fronterizos y costeros.<br />
El gobierno actual encontró que para la promoción <strong>de</strong>l progreso general<br />
era necesario encontrar un punto <strong>de</strong> equilibrio que permitiera una<br />
actuación bilateral, fe<strong>de</strong>ración y estados, a fin <strong>de</strong> aten<strong>de</strong>r necesida<strong>de</strong>s<br />
ligadas directamente a aquella, mediante fórmulas políticas y operativas<br />
que pudieran convertir a los segundos en administradores corresponsales<br />
<strong>de</strong> su obra. Como respuesta a estos requerimientos habilitó la transferencia<br />
<strong>de</strong> responsabilida<strong>de</strong>s y recursos por la vía <strong>de</strong> la concentración<br />
entre los tres niveles <strong>de</strong> gobierno en un útilísimo instrumento que en<br />
sus inicios se limitaba a un mero convenio sobre inversiones; pero que
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 209<br />
conforme a la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong>l titular <strong>de</strong>l Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral, ha evolucionado<br />
hasta convertirse en un convenio para el <strong>de</strong>sarrollo, que engloba hoy al<br />
PIDER y los COPLADES y que aspira a ser el canal único <strong>de</strong> la coordinación<br />
entre la fe<strong>de</strong>ración y las entida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rativas; "mediante<br />
mecanismos <strong>de</strong> participación <strong>de</strong> los distintos sectores, como primera<br />
instancia <strong>de</strong> consulta para la programación a nivel regional congruente<br />
con la sectorial... como auténticos convenios <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, en los que<br />
se concerten compromisos, se acepten responsabilida<strong>de</strong>s para la consecución<br />
<strong>de</strong> las metas que <strong>de</strong>spués (pue<strong>de</strong>n ser evaluadas)..."<br />
El país había venido, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1930, acometiendo acciones para dotar a<br />
las comunida<strong>de</strong>s rurales <strong>de</strong> los servicios mínimos <strong>de</strong> bienestar social.<br />
Después serían reforzados con programas <strong>de</strong> electrificación rural y<br />
obras mínimas <strong>de</strong> riego, mismas que serían fuertemente impulsadas a<br />
partir <strong>de</strong> 1960 mediante el fortalecimiento <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> trabajo<br />
encomendados a la entonces Secretaría <strong>de</strong> Agricultura y Gana<strong>de</strong>ría.<br />
La evaluación <strong>de</strong> estos programas, en 1968, permitiría apreciar que<br />
los objetivos no habían sido plenamente alcanzados <strong>de</strong>bido a la duplicidad<br />
en el gasto, a la dispersión <strong>de</strong> esfuerzos y la falta <strong>de</strong> motivación<br />
en las comunida<strong>de</strong>s para participar <strong>de</strong> manera activa en la solución <strong>de</strong><br />
sus problemas. Tampoco fueron <strong>de</strong>masiado alentadores los resultados<br />
que se obtuvieron con el Programa Coordinado <strong>de</strong> Inversiones <strong>Pública</strong>s<br />
para el Medio Rural que se encomendó a la entonces Secretaría <strong>de</strong> la<br />
Presi<strong>de</strong>ncia.<br />
Todavía la administración anterior intensificó los esfuerzos tendientes<br />
a impulsar el <strong>de</strong>sarrollo rural. Así se canalizaron estrategias como los<br />
caminos <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra, en la Secretaría <strong>de</strong> Obras <strong>Pública</strong>s; los proyectos<br />
<strong>de</strong> agua potable y <strong>de</strong> pequeña irrigación, en la Secretaría <strong>de</strong> Recursos<br />
Hidráulicos; la coordinación <strong>de</strong> acciones en el medio rural, en la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Agricultura y Gana<strong>de</strong>ría; la creación <strong>de</strong>l Fondo <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Fomento Ejidal y la expedición <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Reforma Agraria.<br />
No obstante, el régimen actual sentía vigente la necesidad <strong>de</strong> poner<br />
en marcha estrategias que precisaran objetivos, señalaran metas y pro-
300 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
porcionaran recursos humanos, técnicos y financieros a<strong>de</strong>cuados, inscritos<br />
en programas integrales <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural que compatibilizaran,<br />
articularan y coordinaran las acciones <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> la República. Surgía<br />
así el Programa <strong>de</strong> Inversiones <strong>Pública</strong>s para el Desarrollo Rural<br />
como instrumento mediante el cual se pretendía sentar las bases que<br />
orientaran y encauzaran las tareas <strong>de</strong>l sector público en el medio rural,<br />
como mecanismo institucional para procurar el <strong>de</strong>senvolvimiento integral<br />
<strong>de</strong> las comunida<strong>de</strong>s rurales y como motor básico <strong>de</strong> coordinación<br />
para tareas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y bienestar social.<br />
Como mecanismo <strong>de</strong> coordinación, inscrito en la Reforma Administrativa,<br />
el PIDER involucró, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> su creación, a las entida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rativas<br />
y la entonces Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia, a través <strong>de</strong> la Subdirección<br />
<strong>de</strong> Desarrollo Rural, procedió a la formación <strong>de</strong> Comités estatales <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo rural en los que eventualmente, el cargo <strong>de</strong> vocal ejecutivo,<br />
representante <strong>de</strong>l Ejecutivo Estatal, recaía en el coordinador <strong>de</strong>l<br />
COPRODE para que conjuntamente con el titular <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia<br />
fe<strong>de</strong>ral responsable <strong>de</strong> cada programa, ejerciera los recursos presupuéstales<br />
asignados conforme al instructivo que formulaban las Secretarías<br />
<strong>de</strong> Hacienda, Patrimonio y Presi<strong>de</strong>ncia que integraban el llamado triángulo<br />
<strong>de</strong> la eficiencia. Posteriormente, ya en el régimen actual, en el año<br />
<strong>de</strong> 1977, la Secretaría <strong>de</strong> Programación y Presupuesto, para evitar duplicaciones,<br />
acordó la fusión <strong>de</strong> estos Comités en los COPRODES con<br />
objeto <strong>de</strong> que el Programa PIDER fuese coordinado y supervisado en<br />
su programación y ejecución con ese órgano colegiado.<br />
Finalmente, a instancias <strong>de</strong> los gobernadores <strong>de</strong> los estados <strong>de</strong> la<br />
República, en 1980, el Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>cidió transferir la coordinación<br />
y la ejecución <strong>de</strong> las acciones <strong>de</strong>l PIDER a los gobiernos estatales<br />
como reconocimiento a su capacidad, evi<strong>de</strong>nciada en el manejo <strong>de</strong> los<br />
Programas Estatales <strong>de</strong> Inversión (PEÍ) que se habían venido operando<br />
en el esquema <strong>de</strong> los Convenios Únicos <strong>de</strong> Coordinación.<br />
El presi<strong>de</strong>nte López Portillo, avizoraba que corregir las <strong>de</strong>sviaciones<br />
que el sistema económico mexicano había acumulado y aunado a las<br />
fisuras <strong>de</strong>l sistema político habían amenazado seriamente los <strong>de</strong>stinos
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MF.XICO Jfli<br />
<strong>de</strong>l país, le llevaría a conducir su gobierno <strong>de</strong> tal manera que los beneficios<br />
para las mayorías tardarían en alcanzarse mientras no se tomaran<br />
las medidas necesarias para reorganizar la economía y se recuperara la<br />
confianza <strong>de</strong> los diversos sectores <strong>de</strong> la población. Por eso anunciaba<br />
tres etapas <strong>de</strong> gobierno, la segunda <strong>de</strong> las cuales sería <strong>de</strong> consolidación y<br />
la tercera <strong>de</strong> repunte. Ello explica que durante los dos primeros años no<br />
se hicieran manifiestas medidas conducentes a aquel objetivo "estamos<br />
resolviendo ya los problemas financieros <strong>de</strong> corto plazo, que ponían en<br />
peligro la economía y también algunos aspectos <strong>de</strong> estructura, qu«* es lo<br />
que nos propusimos hacer en dos años... todavía no trascien<strong>de</strong> e! ámbito<br />
social..." <strong>de</strong>cía el Presi<strong>de</strong>nte en su Segundo Informe <strong>de</strong> Gobierno.<br />
Hacia 1978 el Presi<strong>de</strong>nte comprendía que la relación salarios-precios<br />
era muy dispar; que en tanto los obreros habían respondido a su Udmado<br />
<strong>de</strong> Alianza para la Producción, consistiendo en limitar el aumento a<br />
sus salarios, los precios, virtud a la inflación todavía no controlada, seguían<br />
disparándose en perjuicio <strong>de</strong> las mayorías. Sin embargo, en 1980,<br />
había sido ya elaborado el Plan Global <strong>de</strong> Desarrollo que se proponía<br />
como objetivos: reafirmar la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> México en lo político,<br />
económico y cultural y proveer a la población <strong>de</strong> empleo y mínimos <strong>de</strong><br />
bienestar en cuanto a alimentación, educación, salud y vivienda; promover<br />
un crecimiento económico alto, sostenido y eficiente; y, mejorar la<br />
distribución <strong>de</strong>l ingreso entre las personas, los factores <strong>de</strong> la producción<br />
y las regiones geográficas.<br />
Se contaba ya con avances consi<strong>de</strong>rables en el esfuerzo <strong>de</strong> reforma<br />
administrativa; estrategias en materia agraria <strong>de</strong>l Sistema Alimentario<br />
Mexicano (SAM); <strong>de</strong> productos básicos, <strong>de</strong> empleo, <strong>de</strong> capacitación, <strong>de</strong><br />
productividad y en materia política, financiera, fiscal y subsidios. Esto<br />
hacía expresar al Titular <strong>de</strong>l Ejecutivo que "la racionalización <strong>de</strong>l país<br />
era ya una ten<strong>de</strong>ncia irreversible".<br />
En este mismo año se consi<strong>de</strong>raba que la nueva política fiscal se sustentaba<br />
en tres reformas fundamentales: la tributaria, la administrativa<br />
y en la coordinación con las entida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rativas y que con ello se
3H ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
podría cumplir la promesa <strong>de</strong> que los beneficios <strong>de</strong>l crecimiento económico<br />
acelerado habrían <strong>de</strong> repartirse con equidad.<br />
Se insinuaba aquí la respuesta <strong>de</strong> la administración <strong>de</strong>l régimen actual<br />
en esta materia y en el marco <strong>de</strong>l cuarto objetivo <strong>de</strong> la reforma administrativa.<br />
A continuación se refieren brevemente las diferentes acciones<br />
específicas. (<br />
Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Coordinación Fiscal para canalizar recursos crecientes<br />
hacia las entida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rativas y los municipios.<br />
Incorporación <strong>de</strong> nuevos criterios para asignación <strong>de</strong> participaciones<br />
estatales mediante la inclusión en el fondo, <strong>de</strong> la totalidad <strong>de</strong> los impuestos<br />
fe<strong>de</strong>rales y no sólo <strong>de</strong> los menos dinámicos. Con esto se beneficiaba<br />
a los estados <strong>de</strong> menor <strong>de</strong>sarrollo relativo.<br />
Participación <strong>de</strong> los gobiernos estatales en la formulación <strong>de</strong> iniciativas,<br />
políticas e instrumentos en su carácter <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s fiscales.<br />
Convenios <strong>de</strong> colaboración administrativa en materia fiscal fe<strong>de</strong>ral<br />
que confirman la confianza en la capacidad técnica y <strong>de</strong> ejecución <strong>de</strong><br />
las administraciones estatales.<br />
El Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República al cabo <strong>de</strong> su cuarto año <strong>de</strong> gobierno<br />
afirmaba "ya po<strong>de</strong>mos hablar <strong>de</strong> una reforma fiscal en pleno proceso,<br />
que se manifiesta en la estructura, la distribución <strong>de</strong>l ingreso, el aumento<br />
en la recaudación, el financiamiento <strong>de</strong>l sector público fe<strong>de</strong>ral y el<br />
fortalecimiento <strong>de</strong> las finanzas <strong>de</strong> los Estados y los Municipios".<br />
Otros mecanismos <strong>de</strong> coordinación que han <strong>de</strong> mencionarse son:<br />
Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planeación <strong>de</strong> los Asentamientos Humanos en<br />
base al Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo Urbano y los planes en zonas conurbanas,<br />
estatales y municipales <strong>de</strong>l mismo or<strong>de</strong>n.<br />
Asistencia técnica <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Asentamientos Humanos y
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 303<br />
Obras <strong>Pública</strong>s a los distintos niveles <strong>de</strong> gobierno para la formulación <strong>de</strong><br />
planes y compatibilización <strong>de</strong> objetivos y estrategias.<br />
El Sistema Alimentario Mexicano que contiene las estrategias y los<br />
programas para dar participación a las administraciones estatales; que<br />
prevé apoyos institucionales para aumentar y mejorar los canales <strong>de</strong><br />
producción, distribución y comercialización <strong>de</strong> alimentos básicos.<br />
La Ley <strong>de</strong> Fomento Agropecuario como complemento <strong>de</strong>l Sistema<br />
Alimentario Mexicano revitaliza el concepto <strong>de</strong> propiedad como función<br />
social e institucionaliza la colaboración intergubernamental para las<br />
tareas <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo agropecuario, así como la producción <strong>de</strong> los alimentos<br />
básicos que el país requiere.<br />
El Plan <strong>de</strong> Desarrollo Industrial, permitió concretar estímulos fiscales,<br />
crediticios, tarifarios y <strong>de</strong> equipamiento previstos para ser otorgados<br />
por el gobierno fe<strong>de</strong>ral, sobre propuestas <strong>de</strong> los gobiernos estatales elaborados<br />
en base a sus respectivos planes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo urbano.<br />
Se ha propiciado el establecimiento <strong>de</strong> Comités Estatales <strong>de</strong> Productividad<br />
y Capacitación y Comisiones <strong>de</strong> Seguridad e Higiene que aseguran<br />
una a<strong>de</strong>cuada coordinación en materia laboral.<br />
Reuniones y eventos que conjuntan los criterios <strong>de</strong> funcionarios fe<strong>de</strong>rales,<br />
estatales y municipales en áreas <strong>de</strong> trabajo concurrentes o <strong>de</strong><br />
interés común con objeto <strong>de</strong> mejorar la capacidad <strong>de</strong> los recursos humanos<br />
<strong>de</strong> las administraciones estatales y municipales. Entre ellas las <strong>de</strong><br />
funcionarios fiscales, procuradores, oficiales mayores, <strong>de</strong>legados fe<strong>de</strong>rales<br />
y directores <strong>de</strong> trabajo, jefes <strong>de</strong> registro civil, responsables <strong>de</strong><br />
archivo, administrativos e históricos estatales y municipales; y, lo más<br />
importante, las reuniones <strong>de</strong> la República.<br />
Asesoría técnica en materia <strong>de</strong> reforma administrativa <strong>de</strong>l Jefe <strong>de</strong>l<br />
Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral a los estados y municipios a través <strong>de</strong> la Coordinación<br />
General <strong>de</strong> Estudios Administrativos.
304 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
La consecución <strong>de</strong>l quinto objetivo <strong>de</strong>l Programa <strong>de</strong> Reforma Administrativa<br />
emprendido por el presi<strong>de</strong>nte José López Portillo ha propiciado,<br />
en su esfera competencial el establecimiento <strong>de</strong> vínculos <strong>de</strong><br />
colaboración entre autorida<strong>de</strong>s y particulares mediante una efectiva<br />
acción <strong>de</strong> participación ciudadana llevada a cabo por la Dirección que<br />
la Ley Orgánica <strong>de</strong> la Procuraduría General <strong>de</strong> Justicia <strong>de</strong>l Distrito<br />
Fe<strong>de</strong>ral estructuró al efectoi<br />
La humanización <strong>de</strong> la justicia penal requirió <strong>de</strong> cambios sustanciales<br />
en la legislación, en los procedimientos, prácticas e instalaciones<br />
<strong>de</strong>l sistema, que han permitido revalorizar la función <strong>de</strong>l Ministerio<br />
Público como representante social, por una parte, y el respeto a la sustantividad<br />
<strong>de</strong>l ser humano como tal, en situaciones en que ésta se<br />
compromete por propia naturaleza, por la otra.<br />
El incremento <strong>de</strong> las tasas <strong>de</strong> interés <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda externa y la baja<br />
en el precio <strong>de</strong> los productos <strong>de</strong> exportación, entre otros factores, ocasionaron<br />
en 1981 serios <strong>de</strong>sajustes económicos, <strong>de</strong>jando al país sin los<br />
ingresos necesarios para su recuperación inmediata y obligándolo a<br />
elevar el gasto público. Esto, sumado a la limitada expansión <strong>de</strong> la<br />
oferta interna en ciertas ramas y la liberalización <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> protección<br />
industrial en algunas activida<strong>de</strong>s, aumentaron 25% las importaciones<br />
en relación a las <strong>de</strong> 1980, e hicieron aún más vulnerable la<br />
economía frente al exterior.<br />
Las diferencias entre la oferta y la <strong>de</strong>manda, así como los problemas<br />
para exportar y la sobrevaluación <strong>de</strong>l peso, originaron un déficit<br />
<strong>de</strong> la cuenta corriente <strong>de</strong> la balanza <strong>de</strong> pagos <strong>de</strong> 11,704 millones <strong>de</strong><br />
dólares. Desequilibrio que se financió con la elevación <strong>de</strong>l en<strong>de</strong>udamiento<br />
<strong>de</strong>l sector público en alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> 19 mil millones <strong>de</strong> dólares.<br />
El <strong>de</strong>scenso <strong>de</strong>l precio <strong>de</strong>l petróleo y <strong>de</strong> otras materias primas frenó<br />
el crecimiento <strong>de</strong> las exportaciones, aceleró la dinámica <strong>de</strong> las importaciones<br />
y llevó al gobierno mexicano a solicitar un mayor crédito externo<br />
para disponer <strong>de</strong> recursos. El <strong>de</strong>sequilibrio que pa<strong>de</strong>cían los<br />
países industrializados condujo a la agudización <strong>de</strong> las políticas pro-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 305<br />
teccionistas y al aumento <strong>de</strong> las tasas <strong>de</strong> interés, lo cual provocó, en<br />
nuestro gaís, la disminución <strong>de</strong>l turismo, menor productividad y fuertes<br />
fugas <strong>de</strong> capital.<br />
El gobierno <strong>de</strong> la República, con el fin <strong>de</strong> aliviar la presión <strong>de</strong> la<br />
crisis tomó <strong>de</strong> inmediato las siguientes <strong>de</strong>cisiones: <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r el peso,<br />
modificar la política cambiaría, convertir los <strong>de</strong>pósitos en moneda extranjera<br />
en pesos, nacionalizar la banca, crear un fondo nacional <strong>de</strong><br />
solidaridad y modificar la estructura <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México.<br />
La <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>l peso tuvo como propósito frenar la fuga <strong>de</strong> capitales,<br />
la especulación y los intereses ajenos a los nacionales. Al modificar<br />
la política cambiaría con la introducción <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> paridad dual,<br />
sustituido por el control generalizado <strong>de</strong> cambios el 1 ° <strong>de</strong> septiembre,<br />
se intentaba neutralizar los efectos <strong>de</strong> la recesión mundial sobre la<br />
economía mexicana, principalmente, los impactos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>valuación<br />
<strong>de</strong>l peso y la disminución <strong>de</strong>l crédito externo.<br />
El primer sistema pretendió reducir el costo <strong>de</strong> las importaciones<br />
necesarias y el pago por concepto <strong>de</strong> servicio <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda. Las reglas<br />
<strong>de</strong>l segundo incluyeron disposiciones generales, importaciones y exportaciones,<br />
compensación <strong>de</strong> divisas, pagos al exterior, repatriación<br />
<strong>de</strong> capitales, franjas fronterizas y zonas libres, empresas maquiladoras,<br />
salidas al extranjero y comunicaciones. En la franja fronteriza y<br />
zonas libres, por ejemplo, se fijó un mercado cambiario con base en<br />
las condiciones <strong>de</strong> oferta y <strong>de</strong>manda <strong>de</strong>l área, en la cual sólo personas<br />
físicas y morales resi<strong>de</strong>ntes en la región podían adquirir las divisas.<br />
La disminución <strong>de</strong> las reservas internacionales <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México<br />
llevó al gobierno a tomar la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> retirarlo <strong>de</strong>l mercado <strong>de</strong><br />
cambios <strong>de</strong>l 18 <strong>de</strong> febrero al 11 <strong>de</strong> junio.<br />
"(...) El Gobierno fe<strong>de</strong>ral intentó, por todos los medios a su alcance, la<br />
<strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>l peso y <strong>de</strong> un sistema mo<strong>de</strong>rado <strong>de</strong> flotación que buscó reducir<br />
al mínimo, exten<strong>de</strong>r en el tiempo, cualquier efecto interno <strong>de</strong> signo<br />
negativo. Sin embargo, los <strong>de</strong>sajustes financieros continuaron acentúan-
306 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
dose. Sus expresiones más claras se manifiestan en las cuentas <strong>de</strong> la balanza<br />
<strong>de</strong> pagos, en las cifras correlativas <strong>de</strong> en<strong>de</strong>udamiento externo y en<br />
las presiones sobre el presupuesto; por eso, ha <strong>de</strong>bido enfrentarse al <strong>de</strong>sequilibrio<br />
externo retirando al Banco <strong>de</strong> México <strong>de</strong>l mercado <strong>de</strong> cambios.<br />
Esta <strong>de</strong>cisión se verá acompañada <strong>de</strong> un programa <strong>de</strong> ajuste económico<br />
que asegure la consolidación y aleje los peligros <strong>de</strong> un proceso <strong>de</strong> inestabilidad."<br />
La <strong>de</strong>valuación que ocasionó la flotación <strong>de</strong>l tipo <strong>de</strong> cambio implicó<br />
la aplicación <strong>de</strong> medidas económicas en dos etapas, sólo que los movimientos<br />
especulativos continuaron. El 13 <strong>de</strong> agosto, los <strong>de</strong>pósitos en<br />
moneda extranjera en la banca mexicana fueron sustituidos en pesos,<br />
al tipo <strong>de</strong> cambio vigente en el momento <strong>de</strong> realizarse el pago.<br />
In<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> las diversas medidas adoptadas para hacer<br />
frente a los problemas económicos <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong> la falta <strong>de</strong> liqui<strong>de</strong>z,<br />
especulación, inflación y presiones para liquidar los préstamos vencidos,<br />
estos persistieron y hubo necesidad <strong>de</strong> instrumentar otras políticas<br />
para superar la crisis. Con ésta, aumentaba la incertidumbre, la<br />
inflación se salía <strong>de</strong>l control, el déficit presupuestario era cada vez<br />
mayor, la fuga <strong>de</strong> capitales y la especulación <strong>de</strong> divisas se intensificaban<br />
y el sector privado daba la impresión <strong>de</strong> aprovechar la coyuntura<br />
a su favor. Los llamados a la unidad perdieron fuerza y se <strong>de</strong>svirtuaba<br />
la responsabilidad <strong>de</strong> los sectores público y privado, acusándose uno<br />
al otro, <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sequilibrios económicos que pa<strong>de</strong>cíamos.<br />
La cercanía <strong>de</strong> la sucesión presi<strong>de</strong>ncial contribuía en su medida, a<br />
aumentar la <strong>de</strong>sconfianza sobre las <strong>de</strong>cisiones que se tomarían para<br />
controlar los acontecimientos. Se advertía, como suele suce<strong>de</strong>r en vísperas<br />
<strong>de</strong>l cambio <strong>de</strong>l gobierno nacional, que se aproximaba un vacío<br />
<strong>de</strong> po<strong>de</strong>r con la selección <strong>de</strong>l candidato a presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República<br />
y todavía se ignoraba el rumbo que seguiría el país en los meses por<br />
venir.<br />
La crisis sin embargo, aumentaba y en medio <strong>de</strong> ella, el 1 ° <strong>de</strong> septiembre<br />
<strong>de</strong> 1982, el presi<strong>de</strong>nte José López Portillo <strong>de</strong>cretó la nacionalización<br />
<strong>de</strong> los bancos privados al terminar la concesión á los
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO J07<br />
particulares para incorporarlos al servicio "directamente a la Nación".<br />
Con esta medida, agregó el Presi<strong>de</strong>nte, "combatiremos la especulación<br />
abierta y hasta institucionalizada. Le quitaremos a la<br />
inflación los abundantes impactos especulativos que hemos venido pali<strong>de</strong>ciendo,<br />
tan sólo porque los márgenes <strong>de</strong> intermediación bancaria<br />
y la <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> dólares fue brutal, envenenando nuestra economía".<br />
Los objetivos dé las primeras medidas sobre la nacionalización <strong>de</strong><br />
la banca, dadas a conocer el día 4 <strong>de</strong>l mismo mes, incluían el fortalecimiento<br />
<strong>de</strong>l aparato productivo y distributivo para atenuar los efectos<br />
<strong>de</strong> la crisis financiera; disminuir las presiones inflacionarias y restablecer<br />
la confianza <strong>de</strong> los ahorradores. Así como dos parida<strong>de</strong>s oficiales,<br />
la preferencial fijada en 50 pesos por dólar y la ordinaria en 70<br />
pesos por dólar, y nuevas disposiciones sobre tasas <strong>de</strong> interés.<br />
Con la nacionalización <strong>de</strong> la banca, se modificaron las condiciones<br />
<strong>de</strong>l sistema financiero, se dio una nueva estructuración jurídica a este<br />
servicio público, así como a la naturaleza <strong>de</strong> sus propietarios, los tipos<br />
<strong>de</strong> instituciones que lo integran, la forma <strong>de</strong> participación en la píaneación<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo y las modalida<strong>de</strong>s que asumió la banca <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> la administración pública fe<strong>de</strong>ral. Por tanto, al adquirir la nacionalización<br />
<strong>de</strong> la banca rango constitucional, el Estado se reservó las operaciones<br />
<strong>de</strong>l servicio bancario y crediticio.<br />
£1 18 <strong>de</strong> noviembre <strong>de</strong> 1982, entró en vigor una adición con el párrafo<br />
quinto, al artículo 28, para incluir la actividad bancaria <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> las áreas prioritarias. Unas reformas al texto <strong>de</strong> las fracciones X<br />
y XVIII <strong>de</strong>l artículo 73, que dan al Congreso faculta<strong>de</strong>s para legislar<br />
sobre servicios <strong>de</strong> banca y crédito y se refieren al régimen para <strong>de</strong>terminar<br />
el valor <strong>de</strong> la moneda. Y, una adición al artículo 123, apartado<br />
B, con la fracción XII bis, en la cual se <strong>de</strong>fine que las instituciones<br />
bancarias y sus trabajadores regirán sus relaciones laborales con base<br />
en lo dispuesto en este apartado.<br />
La nacionalización <strong>de</strong> la banca privada ocasionó que sus antiguos<br />
accionistas se ampararan para impedir su efecto legal. Sus intentos
308 ROMEO R. FLORES CABALLERO -<br />
perdieron fuerza por el carácter constitucional que le dieron las reformas<br />
a los artículos 28, 73 y 123 a tal medida: el 22 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong><br />
1982<br />
Representantes <strong>de</strong> 21 <strong>de</strong> las 54 instituciones bancarias interpusieron una<br />
<strong>de</strong>manda <strong>de</strong> amparo contra el <strong>de</strong>creto <strong>de</strong> nacionalización, aduciendo que<br />
violaban varios artículos constitucionales. El juez segundo en Materia<br />
Administrativa, David Delgadillo Guerrero, <strong>de</strong>terminó que sí procedía el<br />
recurso, por lo que convocó a una audiencia para escuchar los argumentos<br />
<strong>de</strong>l gobierno el 19 <strong>de</strong> noviembre.<br />
El 19 <strong>de</strong> noviembre, el juez <strong>de</strong> distrito difirió la audiencia programada<br />
para esa fecha y recibió una solicitud <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda<br />
para que el juicio <strong>de</strong> amparo fuese sobreseído, consi<strong>de</strong>rando que ya se<br />
había elevado a rango constitucional (la nacionalización).<br />
La <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> amparo fue <strong>de</strong>negada el I o <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1983 por<br />
las autorida<strong>de</strong>s judiciales correspondientes por consi<strong>de</strong>rarla improce<strong>de</strong>nte,<br />
ya que según argumentaron, las reformas constitucionales no<br />
pue<strong>de</strong>n violar las garantías que ellas mismas establecen.<br />
El Fondo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Solidaridad se creó con la ñnalidad <strong>de</strong> recibir<br />
aportaciones voluntarias para la amortización <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda pública<br />
o para las in<strong>de</strong>mnizaciones generadas por la nacionalización <strong>de</strong> la<br />
banca y, el Banco <strong>de</strong> México, por su parte, <strong>de</strong>jó <strong>de</strong> ser sociedad mercantil<br />
para convertirse en organismo público <strong>de</strong>scentralizado con personalidad<br />
jurídica, patrimonio propio y faculta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> banco central<br />
y <strong>de</strong> emisión único <strong>de</strong> la Nación.<br />
A pesar <strong>de</strong> lo acertado que pudieran ser estas medidas en un momento<br />
<strong>de</strong> crisis, el problema no se resolvió. La baja <strong>de</strong>l ritmo <strong>de</strong> actividad<br />
productiva por falta <strong>de</strong> recursos, el aumento <strong>de</strong>l déficit <strong>de</strong> la<br />
balanza <strong>de</strong> pagos por los intereses <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda y la constante salida<br />
<strong>de</strong> capitales hacia el exterior, sumados a las restricciones para la obtención<br />
<strong>de</strong> crédito externo, a una escasez <strong>de</strong> ingresos para cubrir los<br />
gastos <strong>de</strong>l sector público y a una elevada tasa <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempleo, agravaron<br />
aún más la situación económica <strong>de</strong> fines <strong>de</strong> 1982.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 309<br />
£1 proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo se paralizó, las bases para mejorar el bienestar<br />
<strong>de</strong> las mayorías se <strong>de</strong>terioraron y la <strong>de</strong>valuación constante <strong>de</strong>l<br />
peso respecto al dólar originó fuertes fugas <strong>de</strong> capital que pusieron<br />
en peligro las reservas internacionales <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México.<br />
A<strong>de</strong>más, la crisis económica propició el <strong>de</strong>scontento social, el riesgo<br />
<strong>de</strong> una inestabilidad política, a su vez, originó un ambiente <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconfianza<br />
e incertidumbre. En este clima, terminó el mandato <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte<br />
López Portillo.
IX<br />
LA ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN DE LA CRISIS Y EL TEMBLOR<br />
EN LA RENOV<strong>AC</strong>IÓN Y LA RECUPER<strong>AC</strong>IÓN
E<br />
L ULTIMO cuarto <strong>de</strong> 1982, la economía mexicana vivió una<br />
<strong>de</strong> las crisis más dramáticas <strong>de</strong> su historia. Esta crisis, como<br />
ya señalamos en el capítulo anterior, fue resultado <strong>de</strong> la combinación<br />
<strong>de</strong> una serie <strong>de</strong> factores, entre ellos: baja productividad, hiperinflación,<br />
incremento <strong>de</strong> la tasa <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempleo, elevado déficit público<br />
y <strong>de</strong>l circulante, disminución <strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong> ahorro, <strong>de</strong>valuación<br />
aguda <strong>de</strong>l peso y pérdida <strong>de</strong> la soberanía monetaria, agotamiento<br />
<strong>de</strong> las reservas internacionales y una <strong>de</strong>uda externa <strong>de</strong> gran magnitud.<br />
Todo esto se conjugó con una situación mundial caracterizada por<br />
recesión, dificulta<strong>de</strong>s para mantener la dinámica económica y <strong>de</strong>sempleo<br />
en la mayoría <strong>de</strong> los países que aunada a la baja <strong>de</strong> los precios<br />
<strong>de</strong>l petróleo, la disminución <strong>de</strong> posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> obtener crédito y los<br />
incrementos en las tasas <strong>de</strong> interés, afectaron <strong>de</strong> manera consi<strong>de</strong>rable<br />
a México.<br />
La situación económica <strong>de</strong>l país se volvió más crítica con la implantación<br />
<strong>de</strong>l control generalizado <strong>de</strong> cambios, al nacionalizarse la banca<br />
privada el I o <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1982.<br />
El régimen <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte De la Madrid heredó una situación <strong>de</strong><br />
emergencia. Enfrentábamos, dijo el Jefe <strong>de</strong>l Ejecutivo a un año <strong>de</strong> haber<br />
tomado el po<strong>de</strong>r,<br />
313
314 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
no sólo una crisis circunstancial, sino una <strong>de</strong> carácter estructural que rebasaba<br />
el ámbito económico, al darse también manifestaciones <strong>de</strong> encono<br />
entre diversos sectores sociales, que implicaban un cuestionamiento <strong>de</strong><br />
nuestros principios rectores y, en algunos grupos, <strong>de</strong> la organización misma<br />
<strong>de</strong> la Nación.<br />
La política <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte De la Madrid se basó, principalmente,<br />
en siete tesis rectoras: nacionalismo revolucionario, <strong>de</strong>mocratización<br />
integral, sociedad igualitaria, renovación moral,<br />
<strong>de</strong>scentralización <strong>de</strong> la vida nacional, <strong>de</strong>sarrollo, empleo y combate<br />
a la inflación, y planeación <strong>de</strong>mocrática.<br />
El nacionalismo revolucionario se concibe como la i<strong>de</strong>a que da continuidad<br />
a nuestra historia y se consolida en la Revolución Mexicana<br />
con el nacionalismo político, nacionalismo cultural y nacionalismo<br />
económico. En ese sentido, <strong>Nacional</strong>ismo y Revolución se consi<strong>de</strong>ran<br />
como conceptos inseparables.<br />
La historia nos ha hecho nacionalistas por necesidad vital <strong>de</strong> subsistencia<br />
ante las ambiciones y agresiones externas, así como ante las fuerzas <strong>de</strong><br />
disgregación que nos afectaron en otros tiempos. Somos revolucionarios<br />
por voluntad permanente <strong>de</strong> constituir la sociedad libre, justa y próspera<br />
que ambicionábamos los mexicanos.<br />
En la <strong>de</strong>mocratización integral se parte <strong>de</strong>l perfeccionamiento <strong>de</strong><br />
nuestro sistema <strong>de</strong>mocrático que conlleva a "la participación popular<br />
en la integración <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, gobierno <strong>de</strong> las mayorías y respeto a la<br />
representación <strong>de</strong> las minorías".<br />
La sociedad igualitaria implica eliminar las diferencias sociales; lograr<br />
el acceso a la educación en todos los niveles y a los servicios públicos<br />
<strong>de</strong> salud y seguridad; ejercer el <strong>de</strong>recho a la vivienda; tener<br />
empleo y sistemas mo<strong>de</strong>rnos y eficientes <strong>de</strong> abasto popular. Es <strong>de</strong>cir,<br />
alcanzar un mejor nivel <strong>de</strong> vida significa corregir los <strong>de</strong>sequilibrios<br />
económicos y recuperar las bases <strong>de</strong>l crecimiento.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 315<br />
La renovación moral se concibe como un esfuerzo "por volver a la<br />
sobriedad y austeridad propias <strong>de</strong>l régimen republicano y a supeditar<br />
todo interés personal o <strong>de</strong> grupo a los intereses <strong>de</strong> la Nación". Respon<strong>de</strong><br />
a una constante <strong>de</strong>manda popular y se entien<strong>de</strong> como urgente<br />
necesidad política. Exige, asimismo, el cumplimiento escrupuloso <strong>de</strong><br />
las leyes, la intransigencia frente a la inmoralidad pública o privada<br />
y el combate a la corrupción o, para <strong>de</strong>cirlo en términos <strong>de</strong>l Ejecutivo,<br />
"Renovación moral significa gobernar con ejemplo".<br />
La <strong>de</strong>scentralización se consi<strong>de</strong>ra como un imperativo para consolidar<br />
un <strong>de</strong>sarrollo equilibrado y firme que implica el fortalecimiento<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia y el reconocimiento <strong>de</strong> la estructura <strong>de</strong>l sistema fe<strong>de</strong>ral<br />
<strong>de</strong> gobierno, esto es, la participación igualitaria <strong>de</strong> los Estados<br />
en la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones.<br />
Desarrollo, empleo y combate a la inflación representan las priorida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l régimen y dan las pautas en la <strong>de</strong>finición y aplicación <strong>de</strong><br />
las políticas que permitirán el cambio estructural y la recuperación<br />
económica <strong>de</strong>l país. Con el <strong>de</strong>sarrollo se activará la planta productiva<br />
para aumentar el empleo y el po<strong>de</strong>r adquisitivo se protegerá reduciendo<br />
las tasas <strong>de</strong> inflación.<br />
La planeación <strong>de</strong>mocrática, en este caso, se consi<strong>de</strong>ra como el procedimiento<br />
más a<strong>de</strong>cuado para conducir al Gobierno conforme a la<br />
voluntad política.<br />
Para superar la crisis, sin embargo, se realizaron reformas y adiciones<br />
a la Constitución Política, a fin <strong>de</strong> llevar a cabo acciones que lograran<br />
el cambio estructural y el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l país. Las más<br />
importantes fueron el <strong>de</strong>sarrollo económico y social: rectoría <strong>de</strong>l Estado,<br />
economía mixta y planeación nacional, <strong>de</strong>sarrollo rural integral,<br />
<strong>de</strong>recho a la salud y responsabilidad <strong>de</strong> los servidores públicos. Junto<br />
con ello, se instrumentaron tres medidas fundamentales: el Programa<br />
Inmediato <strong>de</strong> Reor<strong>de</strong>nación Económica, la reestructuración<br />
<strong>de</strong> la banca y la elaboración e instrumentación <strong>de</strong>l Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong><br />
Desarrollo.
316 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Las reformas y adiciones a los artículos 25, 26, 27, 28 y 73 <strong>de</strong> contenido<br />
económico, <strong>de</strong>finieron las áreas estratégicas reservadas exclusivamente<br />
al Estado, abrieron la posibilidad <strong>de</strong> la participación <strong>de</strong> los<br />
sectores privado y social en el impulso <strong>de</strong> las áreas prioritarias <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo;<br />
dieron facultad al Estado para planear ese <strong>de</strong>sarrollo y regulan<br />
el servicio público <strong>de</strong> banca y crédito como una actividad<br />
prioritaria reservada al Estado.<br />
El artículo 25 constitucional confirma el principio <strong>de</strong> legalidad <strong>de</strong><br />
la rectoría <strong>de</strong>l Estado, garantiza el <strong>de</strong>sarrollo integral, fortalece la soberanía<br />
nacional; a través <strong>de</strong> la economía mixta participan los tres<br />
sectores en las diferentes activida<strong>de</strong>s productivas y sólo en las estratégicas<br />
pue<strong>de</strong> intervenir el Estado.<br />
El establecimiento <strong>de</strong> planeación <strong>de</strong>mocrática, las bases <strong>de</strong> la formulación,<br />
instrumentación, control y evaluación <strong>de</strong>l PND y la coordinación<br />
consensual entre la Fe<strong>de</strong>ración y los estados están previstas en<br />
el artículo 26 <strong>de</strong> la Constitución.<br />
Al artículo 27 se le adicionan las fracciones XIX y XX que introducen<br />
las condiciones <strong>de</strong> la impartición <strong>de</strong> justicia agraria y el fortalecimiento<br />
<strong>de</strong> seguridad jurídica <strong>de</strong> tenencia <strong>de</strong> la tierra e introducen el<br />
concepto <strong>de</strong> "<strong>de</strong>sarrollo rural integral".<br />
La reserva <strong>de</strong> las áreas estratégicas al Estado y la posibilidad <strong>de</strong><br />
organizar e impulsar las áreas prioritarias con los otros sectores, se<br />
señalan en el párrafo cuarto <strong>de</strong>l artículo 28. También se protege a la<br />
industria y el comercio, se introduce el concepto "práctica monopólica"<br />
y se permite al Estado contar con los organismos y empresas necesarias<br />
para manejar las áreas estratégicas.<br />
Se agregaron al artículo 73 las fracciones XIX D, E y F que facultan<br />
al Congreso para expedir leyes sobre planeación y todo lo relativo<br />
al <strong>de</strong>sarrollo económico; promoción <strong>de</strong> la inversión mexicana, regulación<br />
<strong>de</strong> la inversión extranjera, transferencia <strong>de</strong> tecnología y genera-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 317<br />
ción, difusión y aplicación <strong>de</strong> los conocimientos científicos y tecnológicos<br />
necesarios para el <strong>de</strong>sarrollo nacional.<br />
Se adicionó al párrafo <strong>de</strong>l artículo 4 o que "toda familia tiene <strong>de</strong>recho<br />
a disfrutar <strong>de</strong> vivienda digna y <strong>de</strong>corosa. La Ley establecerá los<br />
instrumentos y apoyos necesarios a fin <strong>de</strong> alcanzar tal objetivo". Asimismo,<br />
establece el <strong>de</strong>recho a la salud.<br />
£1 artículo 21 se modificó en cuanto al tiempo <strong>de</strong> arresto por violaciones<br />
a reglamentos gubernamentales y <strong>de</strong> policía. Se fijan las sanciones<br />
correspondientes a esas violaciones y el monto <strong>de</strong> las multas<br />
aplicadas.<br />
Los artículos 74, 76, 127 y 134 y el título cuarto constitucional fueron<br />
reformados. Son relativos a la responsabilidad <strong>de</strong> los servidores<br />
públicos.<br />
El artículo 115 se modificó para fortalecer al Municipio. Y, con la<br />
introducción <strong>de</strong> los trabajadores bancarios en el artículo 123, apartado<br />
B, quedan bajo el mismo régimen que los <strong>de</strong>más trabajadores al<br />
servicio <strong>de</strong>l Estado.<br />
El 4 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1982, el presi<strong>de</strong>nte De la Madrid presentó ante<br />
el Congreso una iniciativa <strong>de</strong> reformas y adiciones a la Ley Orgánica<br />
<strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral (LOAPF), que fue aprobada el<br />
23 <strong>de</strong>l mismo mes. Con ellas se pretendió que la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong><br />
contará con una infraestructura orgánica capaz <strong>de</strong> instrumentar<br />
programas y acciones con mecanismos ágiles y eficaces.<br />
A la Secretaría <strong>de</strong> Programación y Presupuesto (SPP), según el artículo<br />
32 <strong>de</strong> la LOAPF, se le responsabilizó <strong>de</strong> la planeación nacional <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo y la mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> la administración pública fe<strong>de</strong>ral.<br />
Entre otras funciones, se le asignó la reglamentación integral <strong>de</strong>l gasto<br />
público, la fiscalización y el control <strong>de</strong> obras públicas.<br />
Nuevas funciones se adicionaron a la Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Cré-
318 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
dito Público (SHCP), como las <strong>de</strong> proyectar, calcular ingresos <strong>de</strong> las<br />
entida<strong>de</strong>s gubernamentales, establecer criterios, precios y tarifas a los<br />
servicios y bienes públicos y planear, coordinar, evaluar y vigilar el<br />
sistema bancario <strong>de</strong>l país.<br />
Se creó la Secretaría <strong>de</strong> la Contraloría General <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración<br />
(SECOGEF), artículo 32 bis, para normar y vigilar los sistemas <strong>de</strong> control<br />
<strong>de</strong> las diversas entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l gobierno y el manejo <strong>de</strong> los bienes<br />
nacionales.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Patrimonio y Fomento Industrial <strong>de</strong>sapareció y<br />
sus funciones pasaron a otras dos <strong>de</strong> reciente creación, según los artículos<br />
26, 33 y 34 <strong>de</strong> la LOAPF, la Secretaría <strong>de</strong> Comercio y Fomento<br />
Industrial y la Secretaría <strong>de</strong> Energía, Minas e Industria Paraestatal.<br />
También se creó SEDUE a fin <strong>de</strong> integrar las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo urbano<br />
con las <strong>de</strong> vivienda y ecología.<br />
Dentro <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia se integraron la Dirección<br />
<strong>de</strong>l Secretariado Técnico <strong>de</strong> Gabinetes, encargada <strong>de</strong> coordinar las<br />
políticas y programas gubernamentales, principalmente <strong>de</strong> economía,<br />
asuntos agropecuarios, salud y comercio exterior. La Dirección <strong>de</strong><br />
Asuntos Jurídicos y la Dirección General <strong>de</strong> Comunicación Social que<br />
informa <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s presi<strong>de</strong>nciales, difun<strong>de</strong> en los medios <strong>de</strong><br />
comunicación las acciones <strong>de</strong>l Ejecutivo y estimula la participación<br />
ciudadana.<br />
El presi<strong>de</strong>nte De la Madrid, durante su discurso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> posesión<br />
el I o <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1982, puso en marcha un Programa Inmediato<br />
<strong>de</strong> Reor<strong>de</strong>nación Económica (PIRE) con medidas para recuperar<br />
la estabilidad económica y lograr el cambio estructural. Factores como<br />
<strong>de</strong>uda externa, <strong>de</strong>scenso en la productividad, elevada inflación,<br />
déficit presupuestario, falta <strong>de</strong> divisas, escaso ahorro interno, excesiva<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> importación <strong>de</strong> bienes <strong>de</strong> capital e insumos y problemas<br />
monetarios y financieros, dieron lugar a la instrumentación y<br />
aplicación <strong>de</strong>l PIRE con el fin <strong>de</strong> reactivar el crecimiento económico.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 319<br />
Las acciones planteadas en el PIRE para enfrentar la crisis estuvieron<br />
orientadas a proteger el empleo, el consumo básica y la planta<br />
productiva; a recuperar las bases <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo económico y a combatir<br />
la inflación, la inestabilidad cambiaría y la escasez <strong>de</strong> divisas. También<br />
pretendió la conducción estatal <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo, el mejoramiento<br />
<strong>de</strong> las formas <strong>de</strong> organización y producción en el campo que impulsaran<br />
el <strong>de</strong>sarrollo rural integral, y el cambio en el proceso <strong>de</strong> industrialización<br />
<strong>de</strong>l país.<br />
En él se <strong>de</strong>stacó que los principales elementos que limitan el crecimiento<br />
económico <strong>de</strong>l país, elevan las tasas <strong>de</strong> inflación y propician<br />
crisis en la balanza <strong>de</strong> pagos, son la restricción <strong>de</strong> recursos externos,<br />
la insuficiencia <strong>de</strong>l ahorro interno y la magnitud <strong>de</strong> los <strong>de</strong>sajustes <strong>de</strong><br />
las finanzas públicas.<br />
Para alcanzar los objetivos <strong>de</strong> los 10 puntos planteados en el PIRE,<br />
el gobierno adoptó las siguientes medidas: austeridad en el gasto público,<br />
reorientación <strong>de</strong>l programa <strong>de</strong> inversiones, protección al empleo,<br />
apoyo a la planta productiva, continuación <strong>de</strong> las obras en<br />
proceso, reestructuración <strong>de</strong>l sistema financiero, un nuevo sistema<br />
cambiario, fomento al ahorro interno, fortalecimiento <strong>de</strong> los mecanismos<br />
<strong>de</strong> captación <strong>de</strong> ingresos públicos, canalización <strong>de</strong>l crédito a las<br />
priorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo nacional, aliento a las exportaciones, racionalización<br />
<strong>de</strong> importaciones, reformas constitucionales para reforzar<br />
la rectoría económica <strong>de</strong>l Estado y mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> la administración<br />
pública.<br />
El PIRE "constituyó la primera línea <strong>de</strong> estrategia <strong>de</strong> un compromiso<br />
<strong>de</strong> planeación que <strong>de</strong>spués se plasmó, con su doble perspectiva <strong>de</strong><br />
coyuntura y mediano y largo plazos, <strong>de</strong> reor<strong>de</strong>nación económica y<br />
cambio estructural en el Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo". Sin embargo,<br />
la estrategia <strong>de</strong>l Programa fue rebasada por los problemas económicos<br />
y hubo necesidad <strong>de</strong> reforzarla para aminorar los efectos <strong>de</strong> la crisis.<br />
El Programa <strong>de</strong>bió precisar la forma <strong>de</strong> actuación <strong>de</strong>l Estado, el<br />
tipo <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo económico <strong>de</strong>l país y el marco <strong>de</strong> acción <strong>de</strong> los sectores<br />
privado y público. Incluir aspectos relevantes <strong>de</strong> las opciones <strong>de</strong>
320 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
política económica, tales como sus ventajas y <strong>de</strong>sventajas, prever las<br />
posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> adaptar el manejo <strong>de</strong> esos instrumentos a las nuevas<br />
circunstancias y dar soluciones concretas; <strong>de</strong>stacar las políticas y acciones<br />
para alcanzar el objetivo <strong>de</strong> la planta productiva y señalar lo<br />
que <strong>de</strong>be enten<strong>de</strong>rse por flexibilidad <strong>de</strong> los precios y tarifas <strong>de</strong> bienes<br />
y servicios <strong>de</strong>l sector público y <strong>de</strong>finir los criterios <strong>de</strong> evaluación <strong>de</strong>l<br />
gobierno sobre sus diferentes empresas.<br />
Los antiguos banqueros insistieron en revocar la <strong>de</strong>cisión gubernamental<br />
<strong>de</strong> nacionalizar la banca. El I o <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1983 el Primer<br />
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa dictaminó que no<br />
tenía lugar el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> amparo <strong>de</strong> los ex representantes <strong>de</strong> instituciones<br />
bancarias para <strong>de</strong>jar sin efecto las reformas constitucionales<br />
sobre esta cuestión. Sin embargo, los ex banqueros interpusieron ante<br />
la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia <strong>de</strong> la Nación el recurso <strong>de</strong> revisión.<br />
Entonces, el 17 <strong>de</strong>l mismo mes, se celebró la audiencia <strong>de</strong> juicio <strong>de</strong><br />
amparo contra el <strong>de</strong>creto <strong>de</strong>l I o <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1982, que nacionalizó<br />
la banca privada y particularmente, <strong>de</strong> la Ley Reglamentaria <strong>de</strong>l<br />
artículo 28 constitucional. La resolución final <strong>de</strong>l 9 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> ese<br />
año negó la <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> amparo y argumentó que el Estado como titular<br />
<strong>de</strong> las socieda<strong>de</strong>s mercantiles podía convertirlas en socieda<strong>de</strong>s<br />
nacionales <strong>de</strong> crédito.<br />
El Decreto <strong>de</strong> <strong>Nacional</strong>ización <strong>de</strong> la Banca Privada estableció el<br />
pago por concepto <strong>de</strong> in<strong>de</strong>mnización <strong>de</strong> los antiguos accionistas bancarios.<br />
Para cumplir con este compromiso, se inició en diciembre <strong>de</strong><br />
1982 la valuación <strong>de</strong> cada banco según las normas, criterios y procedimientos<br />
<strong>de</strong>finidos por la Comisión Intersecretarial, integrada por las<br />
Secretarías <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público, <strong>de</strong> Programación y Presupuesto,<br />
<strong>de</strong> la Contraloría <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración y el Banco <strong>de</strong> México, e<br />
instalada el día 3 <strong>de</strong>l mismo mes para tal fin.<br />
El 2 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1983 se iniciaron formalmente las negociaciones<br />
para analizar, evaluar y <strong>de</strong>terminar el alcance <strong>de</strong> la nacionalización
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 321<br />
y con ello proce<strong>de</strong>r a la in<strong>de</strong>mnización <strong>de</strong> los afectados. La Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> Bancaria y <strong>de</strong> Seguros emitió el 4 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> ese año una<br />
circular en la cual estipuló que la banca nacionalizada <strong>de</strong>bería entregar<br />
el día 24 a la SHCP un avalúo <strong>de</strong> sus acciones representativas <strong>de</strong>l<br />
capital social, para que ésta <strong>de</strong>terminara el monto <strong>de</strong>l pago correspondiente.<br />
De esta manera, la cantidad a pagar por cada acción fue ñjada<br />
por la SHCP con base en el Dictamen <strong>de</strong>l Comité Técnico <strong>de</strong><br />
Valuación.<br />
Dicho Comité se apoyó en los datos sobre la renta <strong>de</strong>l ejercicio 1981<br />
presentada por cada banco nacionalizado, y en la balanza <strong>de</strong> comprobación<br />
formulada por las propias instituciones, con movimientos <strong>de</strong><br />
enero a agosto <strong>de</strong> 1982, y su dictamen fue aprobado por la Comisión<br />
Intersecretarial. Las resoluciones qué establecieron el monto <strong>de</strong> in<strong>de</strong>mnización<br />
a accionistas <strong>de</strong> 11 instituciones nacionalizadas fueron<br />
anunciadas el 21 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1983 por la SHCP. Al finalizar ese año<br />
se habían in<strong>de</strong>mnizado 24 bancos. "El monto ascendió a 115 375.1<br />
millones <strong>de</strong> pesos que representaban el 76.4 por ciento <strong>de</strong>l capital<br />
contable <strong>de</strong> la banca institucionalizada, más intereses." En esta forma,<br />
el proceso <strong>de</strong> in<strong>de</strong>mnización <strong>de</strong> los representantes <strong>de</strong> la banca<br />
privada quedó prácticamente concluido.<br />
El Consejo <strong>de</strong>l Fondo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Solidaridad (FNS) creado en septiembre<br />
<strong>de</strong> 1982, para pagar la <strong>de</strong>uda externa y la in<strong>de</strong>mnización <strong>de</strong><br />
los ex banqueros, acordó el 11 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1983 <strong>de</strong>stinar los recursos<br />
captados al pago <strong>de</strong> amortización <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda <strong>de</strong> proyectos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
rural. Fue sustituido por el Fondo <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Solidaridad<br />
para el empleo y <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Una vez <strong>de</strong>terminada la forma en que se realizaría el pago <strong>de</strong> las<br />
acciones <strong>de</strong> la banca nacionalizada, la administración De la Madrid<br />
inició una nueva organización <strong>de</strong>l sistema financiero y bancario,<br />
como parte importante <strong>de</strong> la estrategia <strong>de</strong> reor<strong>de</strong>nación económica<br />
<strong>de</strong>l país. El objetivo <strong>de</strong> la actividad bancaria sería garantizar una<br />
intermediación financiera eficaz, una a<strong>de</strong>cuada rentabilidad y una
322 * ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
aplicación estricta <strong>de</strong> la técnica en esta área. Los recursos captados<br />
por la banca se canalizarían a financiar los sectores y activida<strong>de</strong>s<br />
prioritarios.<br />
La escasez <strong>de</strong> divisas para importar insumos y materias primas necesarias<br />
en el aparato productivo y para la amortización <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda<br />
externa <strong>de</strong>l país; el <strong>de</strong>sconcierto ocasionado en el exterior por la inestabilidad<br />
financiera, los efectos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>valuación <strong>de</strong>l peso, particularmente<br />
en las zonas fronterizas y la fuga <strong>de</strong> capitales, originaron que<br />
el gobierno implantara el 10 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1982 un nuevo control<br />
<strong>de</strong> cambios.<br />
Dicho control <strong>de</strong> cambios operó <strong>de</strong>l día 20 <strong>de</strong>l mismo mes hasta<br />
1984, con el propósito <strong>de</strong> manejar el mercado <strong>de</strong> divisas, recuperar<br />
la confianza en el mercado internacional, alentar la repatriación <strong>de</strong><br />
capitales, fomentar las exportaciones, promover el turismo y fortalecer<br />
las relaciones económicas <strong>de</strong> la frontera con las áreas extranjeras.<br />
Con el establecimiento <strong>de</strong> una paridad doble suponían<br />
que el margen <strong>de</strong> subvaluación <strong>de</strong>l' peso permite mantener la libertad<br />
cambiaría, pues al convertirse el dólar en una mercancía costosa se <strong>de</strong>salienta<br />
su compra, se evitan presiones especulativas sobre el tipo <strong>de</strong> cambio<br />
y se <strong>de</strong>sestimula la fuga <strong>de</strong> capitales. A<strong>de</strong>más, ese margen permite<br />
promover el incremento <strong>de</strong> las exportaciones, atemperar el ritmo <strong>de</strong> las<br />
importaciones, elevar los ingresos por turismo, atraer flujos <strong>de</strong> capital<br />
paira inversiones productivas [... ] y, al reducir las expectativas <strong>de</strong> modificaciones<br />
bruscas en el tipo <strong>de</strong> cambio, produce efectos favorables en las<br />
expectativas inflacionarias [...].<br />
El nuevo <strong>de</strong>creto sobre el sistema cambiario dual estableció, según<br />
lo recoge el Diario Oficial <strong>de</strong>l 13 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1982,<br />
que las exportaciones <strong>de</strong> bienes y servicios, los a<strong>de</strong>udos <strong>de</strong>l sector público<br />
y empresas nacionales contraídos con acreedores extranjeros, las importaciones<br />
<strong>de</strong> mercancías y los gastos asociados a éstas, estarían comprendidos<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l mercado cambiario controlado. Todas las <strong>de</strong>más transac-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 323<br />
ciones con el exterior se llevarían a cabo <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l mercado libre. (Esto)<br />
permitiría el libre tránsito <strong>de</strong> oro amonedado, onza troy <strong>de</strong> plata y billetes<br />
<strong>de</strong> bancos tanto nacionales como extranjeros.<br />
A través <strong>de</strong>l control <strong>de</strong> cambios, cuya cotización inicial fue <strong>de</strong> 95<br />
pesos por dólar, captó divisas <strong>de</strong> las exportaciones <strong>de</strong> mercancías y<br />
servicios. Con el libre, a 148.50 pesos por dólar lá compra y 150 pesos<br />
la venta, se obtuvieron ingresos <strong>de</strong>l turismo y las transacciones fronterizas.<br />
Cambios <strong>de</strong> apertura que representaron una <strong>de</strong>preciación <strong>de</strong><br />
3.5 y 3.6 veces respectivamente, <strong>de</strong> acuerdo con el Banco <strong>de</strong> México,<br />
en relación a la cotización <strong>de</strong>l dólar prevaleciente el 17 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong><br />
1982.<br />
En enero <strong>de</strong> 1983, el control <strong>de</strong> cambios fue utilizado<br />
para calcular la equivalencia <strong>de</strong> la moneda nacional, para solventar las<br />
obligaciones <strong>de</strong> pago <strong>de</strong> moneda extranjera, contraídas con anterioridad<br />
al 20 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1982, <strong>de</strong>ntro o fuera <strong>de</strong> la República Mexicana<br />
para ser cumplidas en ésta, a favor <strong>de</strong> instituciones crediticias <strong>de</strong>l país<br />
y a cargo <strong>de</strong> empresas exportadoras, en casos <strong>de</strong> que tales obligaciones<br />
correspondan al otorgamiento <strong>de</strong> créditos para financiar operaciones <strong>de</strong><br />
exportación.<br />
Los ingresos sirvieron para aten<strong>de</strong>r los requerimientos <strong>de</strong> importaciones,<br />
reanudar el servicio <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda privada y empezar a reconstituir<br />
las reservas internacionales <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México.<br />
La introducción <strong>de</strong>l tipo <strong>de</strong> cambio especial <strong>de</strong> 70 pesos por dólar,<br />
para el pago <strong>de</strong> las <strong>de</strong>udas externas, así como la restricción <strong>de</strong>l volumen<br />
<strong>de</strong> transacciones en el mercado <strong>de</strong> cambio libre y limitantes a la<br />
venta <strong>de</strong> dólares, se dieron a fines <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1982. El mexdólar<br />
se eliminó al unifícar, el 14 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1983, los tipos <strong>de</strong> cambio especial<br />
y controlado para simplificar el sistema cambiario y lograr el<br />
cumplimiento equitativo <strong>de</strong> acreedores y <strong>de</strong>udores <strong>de</strong> obligaciones en<br />
moneda extranjera.<br />
El Comité Técnico <strong>de</strong> Control <strong>de</strong> Cambios actuó como órgano <strong>de</strong>
324 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
consulta y se encargó <strong>de</strong> mejorar y evaluar el funcionamiento <strong>de</strong>l sistema<br />
bancario. A él se atribuyen las diversas disposiciones sobre el<br />
control <strong>de</strong> cambios que fueron expedidas entre Í983 y 1986, aplicables<br />
a las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> exportación.<br />
A fin <strong>de</strong> apoyar el proceso productivo, las secretarías <strong>de</strong> Hacienda<br />
y Crédito Público, <strong>de</strong> Comercio y Fomento Industrial y el Banco <strong>de</strong><br />
México intentaron flexibilizar el régimen <strong>de</strong> control <strong>de</strong> cambios, así<br />
como <strong>de</strong>terminar cotizaciones <strong>de</strong> las ventas <strong>de</strong> divisas, especificar criterios<br />
<strong>de</strong> registro en moneda extranjera e impedir evasiones <strong>de</strong> control.<br />
La moneda nacional fue sometida a un <strong>de</strong>slizamiento continuo <strong>de</strong><br />
naturaleza ascen<strong>de</strong>nte frente al dólar: 13 centavos diarios <strong>de</strong>l 16 <strong>de</strong><br />
febrero al I o <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 1983; luego aumentó a 17 centavos diarios<br />
a partir <strong>de</strong>l 6 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1984 y 21 centavos diarios <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el 6<br />
<strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 1985. Tal medida tuvo como finalidad establecer condiciones<br />
a<strong>de</strong>cuadas para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la economía nacional, a través<br />
<strong>de</strong>l apoyo al turismo, a la actividad productiva <strong>de</strong> las zonas fronterizas<br />
y las exportaciones; reducir el diferencial entre los tipos <strong>de</strong> cambio,<br />
las tasas <strong>de</strong> interés y la inflación y disminuir las fugas <strong>de</strong> capital. Sólo<br />
que las presiones <strong>de</strong> financiamiento en el mercado cambiario persistieron.<br />
Del 6 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 1985 en a<strong>de</strong>lante, el tipo <strong>de</strong> cambio libre era <strong>de</strong><br />
221.06 pesos por dólar, el controlado 203.65; el <strong>de</strong>slizamiento <strong>de</strong> 17<br />
centavos equivalía a una <strong>de</strong>preciación anual <strong>de</strong> 28 y 30% para las cotizaciones<br />
libre y controlado respectivamente. El <strong>de</strong>slizamiento <strong>de</strong> 21<br />
centavos, en consecuencia, representó un aumento <strong>de</strong> las tasas <strong>de</strong> <strong>de</strong>preciación<br />
a 35 y 38% anual. Al concluir el año, alcanzaron los siguientes<br />
valores:<br />
Tipo <strong>de</strong> cambio controlado: 372 pesos por dólar = 93% <strong>de</strong> <strong>de</strong>preciación.<br />
Tipo <strong>de</strong> cambio libre: 450 pesos por dólar = 114% <strong>de</strong> <strong>de</strong>preciación.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 325<br />
El sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>slizamiento uniforme en el mercado libre fue suprimido<br />
el 11 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 1985 y el día 25 la cotización <strong>de</strong>l tipo <strong>de</strong> cambio<br />
controlado sufrió una <strong>de</strong>valuación <strong>de</strong>l 20%. El 5 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1985,<br />
se adoptó el régimen <strong>de</strong> flotación regulada <strong>de</strong>l tipo <strong>de</strong> cambio controlado<br />
para dar mayor flexibilidad a las transacciones internacionales,<br />
particularmente las relativas a las exportaciones no petroleras. Seis<br />
días <strong>de</strong>spués se puso en operación un "esquema <strong>de</strong> futuros" para el<br />
precio <strong>de</strong>l dólar, como complemento <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> flotación, a fin <strong>de</strong><br />
dar certidumbre a los que adquiriesen divisas controladas.<br />
El mercado <strong>de</strong> cobertura <strong>de</strong> riesgos cambiarios a corto plazo inició<br />
sus funciones el 5 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong> 1987. Las empresas que adquieren compromisos<br />
en dólares compran, a través <strong>de</strong> este mercado, a futuro la<br />
divisa, pagando un margen <strong>de</strong> cobertura cambiaría.<br />
Las instituciones bancarias pasaron a ser socieda<strong>de</strong>s nacionales <strong>de</strong><br />
crédito en vez <strong>de</strong> socieda<strong>de</strong>s anónimas, como lo eran antes <strong>de</strong> la nacionalización.<br />
En una primera etapa <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> reestructuración<br />
<strong>de</strong> la banca nacional, que va <strong>de</strong> 1982 a 1984, se llevó a cabo la fusión<br />
<strong>de</strong> 20 bancos y fue revocada la concesión a 11 entida<strong>de</strong>s, <strong>de</strong> modo<br />
que <strong>de</strong> 60 instituciones existentes, 29 quedaron en operación, todas<br />
como bancos múltiples: 14 en el Distrito Fe<strong>de</strong>ral y 15 en otras ciuda<strong>de</strong>s,<br />
<strong>de</strong> los cuales 12 tuvieron carácter regional y tres operaron a nivel<br />
nacional.<br />
Posteriormente, tras un mecanismo <strong>de</strong> liquidación y fusión, las 29<br />
socieda<strong>de</strong>s nacionales <strong>de</strong> crédito se redujeron a 25 y luego se integra*<br />
ron en 19: seis <strong>de</strong> cobertura nacional, ocho <strong>de</strong> ámbito multirregional<br />
y cinco regionales. Con ello se intentaba racionalizar los recursos, ampliar<br />
la infraestructura disponible y organizar el financiamiento por<br />
sectores y regiones.<br />
Para dar un mejor sentido a las acciones <strong>de</strong>l sistema financiero, la<br />
banca <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y la banca múltiple se coordinaron a través <strong>de</strong> las<br />
comisiones agropecuaria, industrias pequeña y mediana, industria<br />
mayor, vivienda y turismo. Los fondos <strong>de</strong> fomento y la banca <strong>de</strong> <strong>de</strong>sa-
326 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
rrollo, por su parte, operan como el principal mecanismo <strong>de</strong> apoyo en<br />
el financiamiento <strong>de</strong> los programas prioritarios <strong>de</strong>l gobierno.<br />
Las socieda<strong>de</strong>s nacionales <strong>de</strong> crédito emitieron dos tipos <strong>de</strong> acciones<br />
patrimoniales, la serie "A" y la serie "B". La primera, 66% <strong>de</strong>l<br />
total, es propiedad <strong>de</strong>l Gobierno Fe<strong>de</strong>ral, mientras que la propiedad<br />
<strong>de</strong>l 34% restante sólo pue<strong>de</strong> ser adquirida por el propio Gobierno Fe<strong>de</strong>ral,<br />
por entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la administración pública, por gobiernos estatales<br />
y municipales, por los usuarios <strong>de</strong>l servicio <strong>de</strong> crédito y por los<br />
trabajadores <strong>de</strong> los bancos.<br />
La formulación <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> financiamiento y presupuesto<br />
se realizó <strong>de</strong> acuerdo con los "Lincamientos para la formulación <strong>de</strong><br />
los programas operativos anuales <strong>de</strong> las socieda<strong>de</strong>s nacionales <strong>de</strong> crédito<br />
e instituciones <strong>de</strong> banca múltiple", dados a conocer el 11 <strong>de</strong> enero<br />
<strong>de</strong> 1985, y también conforme a lo establecido en el Sistema<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planeación.<br />
A fin <strong>de</strong> reducir el mercado <strong>de</strong> pesos en el exterior y obstaculizar<br />
las operaciones crediticias que tienen lugar fuera <strong>de</strong>l territorio nacional,<br />
el Banco <strong>de</strong> México prohibió a las socieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> referencia, en<br />
noviembre <strong>de</strong> 1985, celebrar operaciones en moneda nacional con entida<strong>de</strong>s<br />
financieras <strong>de</strong>l exterior, excepto cuando el peso correspondiera<br />
al contravalor en moneda extranjera vendida a esta institución.<br />
El nuevo sistema bancario y financiero tiene como fundamento jurídico<br />
las siguientes disposiciones: Ley reglamentaria <strong>de</strong>l servicio público<br />
<strong>de</strong> banca y crédito, Ley reglamentaria <strong>de</strong> la fracción XVIII <strong>de</strong>l<br />
artículo 73 constitucional, Nueva ley orgánica <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México,<br />
Nuevo reglamento interno <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México, Ley general <strong>de</strong><br />
organizaciones y activida<strong>de</strong>s auxiliares <strong>de</strong> crédito, Ley <strong>de</strong> la Casa<br />
<strong>de</strong> la Moneda y Nuevo reglamento interno <strong>de</strong> la Comisión <strong>Nacional</strong><br />
Bancaria.<br />
En términos generales, la administración <strong>de</strong> la banca se realiza<br />
como sigue:
Depen<strong>de</strong>ncia<br />
SHCP<br />
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 327<br />
Banco <strong>de</strong> México<br />
Comisión <strong>de</strong> Crédito y<br />
Cambios<br />
Funciones <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l sistema bancario y<br />
financiero<br />
Orienta su funcionamiento<br />
Aprueba los programas <strong>de</strong> financiamiento<br />
y presupuestos generales <strong>de</strong> gastos e inversiones<br />
<strong>de</strong> las instituciones y estimaciones<br />
<strong>de</strong> ingresos<br />
Determina la creación, modificación, fusión<br />
y extinción <strong>de</strong> instituciones, el establecimiento<br />
<strong>de</strong> sucursales, estructuras <strong>de</strong><br />
capital y activos<br />
Regula el crédito, los cambios y las características<br />
<strong>de</strong> las operaciones pasivas, activas<br />
y <strong>de</strong> servicios que realizan las instituciones<br />
<strong>de</strong> crédito<br />
Determina el establecimiento <strong>de</strong> las inversiones<br />
obligatorias para la banca que conduzcan<br />
a una a<strong>de</strong>cuada regulación<br />
cuantitativa y cualitativa <strong>de</strong>l crédito<br />
Determina criterios <strong>de</strong> operación <strong>de</strong>l Banco<br />
en materia <strong>de</strong> regulación monetaria y<br />
crediticia<br />
Señala las características <strong>de</strong> los bonos <strong>de</strong><br />
regulación monetaria<br />
Regula la inversión obligatoria para instituciones<br />
nacionales <strong>de</strong> crédito<br />
Fija normas sobre el tipo <strong>de</strong> cambio
328 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Comisión <strong>Nacional</strong> Ban- Se encargan <strong>de</strong> la vigilancia e inspección<br />
caria y <strong>de</strong> Seguros y <strong>de</strong> sus operaciones<br />
Comisión <strong>Nacional</strong><br />
<strong>de</strong> Valores<br />
Para 1984, los constantes esfuerzos <strong>de</strong> los antiguos banqueros y <strong>de</strong><br />
los representantes <strong>de</strong> organismos <strong>de</strong>l sector privado "lograron" una<br />
reprivatización parcial <strong>de</strong> la banca.<br />
Al nacionalizarse la banca privada, se previo que las acciones <strong>de</strong> las<br />
empresas propiedad <strong>de</strong> Jos bancos comerciales que no fueran necesarias<br />
para el servicio público <strong>de</strong> la banca y crédito serían enajenadas.<br />
El gobierno mexicano realizó la enajenación <strong>de</strong>l 34% <strong>de</strong> esas acciones<br />
para dar cumplimiento a lo establecido en 1982. Los periodos <strong>de</strong> la<br />
venta <strong>de</strong> tales acciones fueron en 1984, el 23 <strong>de</strong> octubre y el 15 <strong>de</strong><br />
noviembre; y en 1985, el 12 <strong>de</strong> febrero y <strong>de</strong>l 11 al 25 <strong>de</strong> junio. El Gobierno<br />
regresaba así, parcialmente, la banca al sector privado y cumplía<br />
lo que se entien<strong>de</strong> por algunos como la "reprivatización" <strong>de</strong> la<br />
banca.<br />
En diciembre <strong>de</strong> 1982 y principios <strong>de</strong> 1983 se libraba una batalla<br />
contra el tiempo, <strong>de</strong> ahí la recuperación <strong>de</strong> la administración<br />
De la Madrid <strong>de</strong> promover <strong>de</strong> inmediato la reor<strong>de</strong>nación <strong>de</strong> la actividad<br />
productiva, satisfacer las necesida<strong>de</strong>s básicas <strong>de</strong> la población y<br />
disminuir las erogaciones <strong>de</strong>l presupuesto. Esto, con el propósito <strong>de</strong><br />
evitar el estancamiento económico que comenzaba a paralizar la vida<br />
nacional.<br />
La estrategia en 1983 estuvo orientada principalmente a: dar prioridad<br />
a las erogaciones relacionadas con el bienestar social, comunicaciones<br />
y transportes, <strong>de</strong>sarfollo regional y distribución equitativa <strong>de</strong><br />
alimentos; apoyar las activida<strong>de</strong>s que generaran ahorro o divisas, fortalecieran<br />
la planta productiva, contribuyeran al abatimiento <strong>de</strong> la inflación<br />
y crearan fuentes <strong>de</strong> empleo; racionalizar el gasto público;<br />
mo<strong>de</strong>rnizar el aparato burocrático; dirigir la inversión <strong>de</strong>l sector público<br />
en proyectos con requerimientos mínimos <strong>de</strong> insumos y materias
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 329<br />
primas importadas; propiciar la <strong>de</strong>scentralización <strong>de</strong> la actividad económica;<br />
ampliar las atribuciones a los municipios en la participación<br />
presupuestaria; orientar las divisas al pago <strong>de</strong> los intereses y gastos<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda externa, a la compra <strong>de</strong> alimentos y a la adquisición <strong>de</strong><br />
insumos y medios <strong>de</strong> producción necesarios para la planta industrial<br />
<strong>de</strong>l sector público.<br />
En la iniciativa presi<strong>de</strong>ncial <strong>de</strong> Ley <strong>de</strong> Planeación, aprobada por<br />
el Congreso el 30 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1982, y cuya responsabilidad recayó<br />
en la Secretaría <strong>de</strong> Programación y Presupuesto, cumple la función<br />
<strong>de</strong> organizar las acciones gubernamentales y la participación <strong>de</strong> los<br />
sectores social y privado para el logro <strong>de</strong> los objetivos nacionales. Es<br />
un proceso <strong>de</strong> participación social que concilla y conjunta esfuerzos;<br />
con ella, la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia y soberanía nacionales tienen mayor consistencia<br />
y se preserva y mejora el régimen <strong>de</strong>mocrático <strong>de</strong>l país.<br />
Para los efectos <strong>de</strong> esta ley se entien<strong>de</strong> por Planeación <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>l Desarrollo<br />
la or<strong>de</strong>nación racional y sistemática <strong>de</strong> acciones que, en base al<br />
ejercicio <strong>de</strong> las atribuciones <strong>de</strong>l Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral en materia <strong>de</strong> regulación<br />
y promoción <strong>de</strong> la actividad económica, social, política y cultural,<br />
tiene como propósito la transformación <strong>de</strong> la realidad <strong>de</strong>l país, <strong>de</strong> conformidad<br />
con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución<br />
y la Ley establecen. Mediante la planeación se fijarán objetivos, responsabilida<strong>de</strong>s<br />
y tiempos <strong>de</strong> ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán<br />
resultados.<br />
La Planeación es el medio para alcanzar la igualdad <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos<br />
y oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la población; contribuye a la realización eficiente<br />
y responsable <strong>de</strong> las funciones públicas; coordina los niveles fe<strong>de</strong>ral,<br />
estatal y municipal para planear el <strong>de</strong>sarrollo y avanzar en la política<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización, y orienta las activida<strong>de</strong>s económicas para superar<br />
la actual crisis. Se <strong>de</strong>fine un sistema nacional <strong>de</strong> planeación <strong>de</strong>mocrática<br />
y es permitida la intervención en los foros <strong>de</strong> consulta popular<br />
a las organizaciones <strong>de</strong> obreros, campesinos, grupos populares, instituciones<br />
académicas, profesionales y <strong>de</strong> investigación; <strong>de</strong> los organismos<br />
empresariales y <strong>de</strong> otras agrupaciones sociales.
330 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Son antece<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> esta nueva organización:<br />
Ley sobre planeación general <strong>de</strong> la República <strong>de</strong> 1930;<br />
Plan Sexenal <strong>de</strong> 1934-1940;<br />
Ley para el control <strong>de</strong> los organismos <strong>de</strong>scentralizados y empresas <strong>de</strong><br />
participación estatal;<br />
Programa <strong>de</strong> inversiones públicas en el régimen 1952-1958;<br />
Plan <strong>de</strong> acción inmediata 1962-1964;<br />
Plan <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo económico y social 1966-1970;<br />
Plan básico <strong>de</strong> gobierno 1976-1982, y<br />
Plan global <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo 1980-1982.<br />
La ley está integrada por siete capítulos, en los cuales se abordan<br />
las disposiciones <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n público y <strong>de</strong> interés social <strong>de</strong> la misma, su<br />
objeto, los principios y <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> la planeación <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo. Las<br />
formalida<strong>de</strong>s y términos <strong>de</strong> la participación y consulta <strong>de</strong> los grupos<br />
sociales <strong>de</strong>finidas por el Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral y, las características y elementos<br />
<strong>de</strong>l Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo, que actúa como marco <strong>de</strong> referencia<br />
para la elaboración <strong>de</strong> todo aquello que tenga que ver con<br />
la planeación. También se establece la regulación <strong>de</strong> las relaciones <strong>de</strong><br />
coordinación para la planeación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo entre la Fe<strong>de</strong>ración,<br />
los estados y los municipios. Las bases <strong>de</strong> concertación <strong>de</strong> acciones<br />
planeadas y programadas entre el Gobierno y las representaciones <strong>de</strong><br />
grupos sociales, así como el manejo <strong>de</strong> la política económica y social<br />
para inducir acciones <strong>de</strong> los particulares.<br />
En el capítulo sobre responsabilida<strong>de</strong>s, la Ley procura la consecución<br />
<strong>de</strong> lo establecido. En caso <strong>de</strong> incumplimiento <strong>de</strong> los compromisos<br />
contraídos se incluyen sanciones que tienen relación con la Ley Fe<strong>de</strong>ral<br />
<strong>de</strong> responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los Servidores Públicos.<br />
La planeación <strong>de</strong>mocrática compren<strong>de</strong> las siguientes etapas: la formulación,<br />
que consistió en la elaboración <strong>de</strong>l Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong><br />
Desarrollo y programas <strong>de</strong> mediano y largo plazos; la instrumentación<br />
cuando se elaboraron programas operativos anuales; el control, es <strong>de</strong>-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 331<br />
cir, la <strong>de</strong>tección y corrección <strong>de</strong> <strong>de</strong>sviaciones e insuficiencias en la<br />
instrumentación y ejecución <strong>de</strong>l Plan y programas; y la evaluación, o<br />
sea, el cotejo <strong>de</strong> previsiones y resultados con cierta periodicidad.<br />
Con el propósito <strong>de</strong> establecer las bases y mecanismos para la planeación<br />
nacional, fueron modificadas disposiciones <strong>de</strong> la Ley Orgánica<br />
<strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral, <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Presupuesto,<br />
Contabilidad y Gasto Público Fe<strong>de</strong>ral y <strong>de</strong> la Ley General <strong>de</strong> la Deuda<br />
<strong>Pública</strong>. El artículo 26 constitucional fue reformado para establecer<br />
el Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planeación. La obligatoriedad <strong>de</strong> la planeación<br />
para la administración pública fe<strong>de</strong>ral es uno <strong>de</strong> los elementos<br />
esenciales <strong>de</strong> este sistema:<br />
El proceso <strong>de</strong> instauración <strong>de</strong>l Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Planeación Democrática<br />
es parte <strong>de</strong>l esfuerzo <strong>de</strong> los gobiernos posrevolucionarios por impulsar<br />
el <strong>de</strong>sarrollo nacional mediante un a<strong>de</strong>cuado sistema <strong>de</strong><br />
administración <strong>de</strong> los recursos humanos y materiales.<br />
Por medio <strong>de</strong>l SNPD se organizaron las funciones <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral. Su estructura, las atribuciones <strong>de</strong> las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias<br />
gubernamentales y la creación <strong>de</strong> comisiones intersecretariales se<br />
establecieron en el capítulo segundo <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> Planeación.<br />
En el artículo 26 constitucional fue estipulado que el Estado <strong>de</strong>bería<br />
integrar el SNPD, a través <strong>de</strong> instrumentos normativos, operativos,<br />
<strong>de</strong> control y <strong>de</strong> operación. Dentro <strong>de</strong> los primeros se incluyeron el<br />
Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo y los programas sectoriales, estratégicos<br />
e institucionales. En los operativos, los programas anuales, la<br />
ley <strong>de</strong> ingresos, presupuesto <strong>de</strong> egresos, convenios únicos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
e instrumentos administrativos.<br />
La planeación es consi<strong>de</strong>rada como la expresión <strong>de</strong> la rectoría estatal<br />
porque el Estado rige, orienta y conduce el <strong>de</strong>sarrollo, a través <strong>de</strong>l<br />
cual la sociedad en su conjunto está obligada a participar para garan-
332 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
tizar el proceso <strong>de</strong>mocrático y su ajuste a los preceptos constitucionales.<br />
A<strong>de</strong>más, colaborará en la supervisión <strong>de</strong>l cumplimiento <strong>de</strong> planes<br />
que se convertirán en instrumentos reales. La planeación en México,<br />
entonces, se convierte en un instrumento <strong>de</strong> comunicación,<br />
orientación e inducción <strong>de</strong> la actividad social, como lo señala José<br />
Francisco Ruiz Massieu.<br />
Para la formulación <strong>de</strong>l Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo (PND) se organizaron,<br />
en febrero <strong>de</strong> 1983, 19 foros <strong>de</strong> consulta popular, en los cuales<br />
se realizó un diagnóstico <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong>l país y un proceso<br />
<strong>de</strong> diálogo y discusión, vía el sistema nacional <strong>de</strong> planeación <strong>de</strong>mocrática.<br />
Las estrategias, programas y metas para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l país se<br />
integran en el PND 1983-1988.<br />
A la Secretaría <strong>de</strong> Programación y Presupuesto le correspondió la<br />
integración <strong>de</strong>l PND y la coordinación <strong>de</strong> los sectores y organismos<br />
gubernamentales en su proceso <strong>de</strong> planeación que iniciaron en forma<br />
paralela a la elaboración <strong>de</strong>l Plan. El Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo se<br />
expidió el 30 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1983 y así se daba cumplimiento a lo estipulado<br />
en el articuló 26 constitucional y en el artículo 21 <strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong><br />
Planeación.<br />
Su texto se divi<strong>de</strong> en 10 capítulos que aparecen en tres partes: principios<br />
políticos, instrumentación <strong>de</strong> la estrategia y participación <strong>de</strong> la<br />
sociedad en la ejecución <strong>de</strong>l Plan. Luego se hace referencia sobre el<br />
fortalecimiento <strong>de</strong>l Fe<strong>de</strong>ralismo, <strong>de</strong> las organizaciones políticas y <strong>de</strong><br />
los medios para legalizar los procesos electorales. Se <strong>de</strong>stacan los objetivos<br />
<strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong>mográfica y exterior, así como la importancia<br />
<strong>de</strong> la seguridad nacional, la reforma jurídica y la impartición <strong>de</strong> justicia.<br />
Más a<strong>de</strong>lante se realizó un diagnóstico general para <strong>de</strong>terminar<br />
las políticas a seguir en los ámbitos económico, social, sectorial y regional.<br />
En la tercera parte se estableció que la instrumentación <strong>de</strong> las acciones<br />
<strong>de</strong>l Plan <strong>de</strong>bería llevarse a través <strong>de</strong> las siguientes etapas: la<br />
obligatoria para la administración pública, la <strong>de</strong> coordinación entre
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 333<br />
el gobierno, los estados y los municipios; la <strong>de</strong> inducción hacia los particulares<br />
y la <strong>de</strong> concertación entre los tres sectores.<br />
El PND tiene como objetivos principales: "Conservar y fortalecer<br />
las instituciones <strong>de</strong>mocráticas; vencer la crisis; recuperar la capacidad<br />
<strong>de</strong> crecimiento; iniciar los cambios cualitativos que requiere el país<br />
en sus estructuras económicas, políticas y sociales." El alcance <strong>de</strong> su<br />
cumplimiento ha variado y ha sido necesario revisarlos para la etapa<br />
1986-1988.<br />
Su estrategia está dividida en dos líneas <strong>de</strong> acción: la reor<strong>de</strong>nación<br />
económica y el cambio estructural. La primera está orientada a resolver<br />
los problemas inmediatos <strong>de</strong> la economía; la segunda, a lograr una<br />
transformación <strong>de</strong> los procesos <strong>de</strong> producción y distribución para hacerlos<br />
más competitivos, tanto en el ámbito interno como en el externo.<br />
Estas líneas <strong>de</strong> acción siguen vigentes.<br />
La estrategia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l Plan <strong>Nacional</strong> establece diversas vertientes<br />
<strong>de</strong> cambios estructurales para la economía y la sociedad: generación<br />
<strong>de</strong> mayor empleo asociado al crecimiento; una mejor distribución territorial<br />
<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo; más y mejor alimentación para todos; vivienda digna<br />
y <strong>de</strong>corosa; revolución educativa; ampliación <strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong> salubridad<br />
y seguridad sociales; protección al medio ambiente; más eficiencia<br />
y productividad en el aparato productivo; disminución <strong>de</strong> la <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia<br />
externa en comercio, finanzas y ciencia y tecnología; incremento <strong>de</strong>l ahorro<br />
público y privado; corrección <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sequilibrio <strong>de</strong> las finanzas públicas,<br />
con disminución <strong>de</strong>l en<strong>de</strong>udamiento; control efectivo <strong>de</strong>l gasto público;<br />
carga fiscal equitativa; precios y tarifas realistas; revisión <strong>de</strong> subsidios;<br />
mayor competitividad <strong>de</strong> nuestras exportaciones y <strong>de</strong>l turismo; tipo<br />
<strong>de</strong> cambio que impulse el crecimiento <strong>de</strong> la economía y propicie el equilibrio<br />
<strong>de</strong>l sector externo; <strong>de</strong>sarrollo sectorial diversificado; una política <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo rural integral; mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong>l comercio y disminución <strong>de</strong>l<br />
intermédiarismo excesivo.<br />
'Los cambios estructurales que se persiguen son: el saneamiento <strong>de</strong><br />
las finanzas públicas, la racionalización y el redimensionamiento <strong>de</strong>l<br />
sector público, así como el fomento <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo regional, la revisión
334 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
<strong>de</strong> las políticas proteccionistas y una enérgica promoción <strong>de</strong> las exportaciones<br />
y <strong>de</strong>l turismo.<br />
De acuerdo con la información oficial, entre 1983 y 1984 se logró<br />
la disminución <strong>de</strong> la mitad <strong>de</strong> los niveles alcanzados por la inflación<br />
y el déficit público; sostenimiento y disminución <strong>de</strong> las tasas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempleo<br />
abierto; crecimiento económico y reconstitución <strong>de</strong> las reservas<br />
internacionales. Sin embargo, en 1985 aumentó la inflación, fue<br />
difícil el saneamiento <strong>de</strong> las finanzas públicas y el abatimiento <strong>de</strong> lá<br />
crisis; la caída <strong>de</strong> los precios <strong>de</strong>l petróleo originó cambios en el manejo<br />
<strong>de</strong> la política económica y ajustes en sus metas.<br />
De 1986 en a<strong>de</strong>lante, los problemas económicos persistieron.<br />
[... ] A pesar <strong>de</strong> que la estrategia <strong>de</strong> cambio estructural no necesariamente<br />
refleja <strong>de</strong> inmediato sus logros, sobresalen los obtenidos en materia <strong>de</strong><br />
fortalecimiento municipal, reforma jurídica, procuración e impartición<br />
<strong>de</strong> justicia, política <strong>de</strong>mográfica y en las acciones para <strong>de</strong>scentralizar y<br />
mejorar los servicios <strong>de</strong> educación y salud. En lo económico, <strong>de</strong>staca la<br />
flexibilización <strong>de</strong> la política cambiaría, <strong>de</strong> precios y tarifas <strong>de</strong>l sector público,<br />
y <strong>de</strong> precios <strong>de</strong> garantía <strong>de</strong> productos agrícolas.<br />
Del Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo se han formulado y ejecutado programas<br />
nacionales, sectoriales, regionales y especiales. Las propues-<br />
' tas <strong>de</strong> éstos son obligatorias para las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> la administración<br />
pública fe<strong>de</strong>ral. En su capítulo 8 o se encuentran, por ejemplo,<br />
los propósitos, estrategias y líneas <strong>de</strong> acción <strong>de</strong> las que se <strong>de</strong>rivan los<br />
programas <strong>de</strong> mediano plazo <strong>de</strong> carácter sectorial. Los planes nacionales,<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l contexto <strong>de</strong> la planeación <strong>de</strong>mocrática, son consi<strong>de</strong>rados<br />
como los instrumentos políticos, técnicos y administrativos para<br />
conducir el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l país y enfrentar las situaciones inesperadas.<br />
Algunos <strong>de</strong> los programas nacionales son: fomento industrial y comercio<br />
exterior, energéticos, minería, salud, simplificación <strong>de</strong> la administración<br />
pública fe<strong>de</strong>ral, pesca y recursos <strong>de</strong>l mar, turismo, capacitación<br />
y productividad; educación, cultura, recreación y <strong>de</strong>porte; ecología,<br />
<strong>de</strong>sarrollo urbano y vivienda; <strong>de</strong>sarrollo tecnológico y científico.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 335<br />
Entre los programas regionales se encuentran Zonas Áridas, El Mar<br />
<strong>de</strong> Cortés; la región centro y la zona metropolitana <strong>de</strong> la ciudad <strong>de</strong><br />
México; Yucatán y la zona henequenera; acciones para la reor<strong>de</strong>nación<br />
intermunicipal <strong>de</strong> la Cuenca <strong>de</strong> Coatzacoalcos y para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
las regiones <strong>de</strong>l Soconusco y Costa <strong>de</strong> Chiapas.<br />
El Programa <strong>de</strong> Defensa <strong>de</strong> la Planta Productiva y el Empleo fue<br />
aprobado el 22 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1983 y, tiene como antece<strong>de</strong>nte el Plan<br />
<strong>de</strong> Emergencia para la Protección <strong>de</strong>l Empleo <strong>de</strong> enero <strong>de</strong>l mismo<br />
año. Sus objetivos son combatir el <strong>de</strong>sempleo, la disminución <strong>de</strong> la <strong>de</strong>manda<br />
<strong>de</strong> fuentes <strong>de</strong> trabajo, la falta <strong>de</strong> liqui<strong>de</strong>z y la insuficiencia <strong>de</strong><br />
divisas para importaciones indispensables y el pago <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda.<br />
El Programa para la Producción, Abasto y Control <strong>de</strong>l Paquete Básico<br />
<strong>de</strong> Consumo Popular se puso en marcha el 2 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 1983;<br />
garantiza el abasto <strong>de</strong> 17 productos alimenticios, bienes y servicios <strong>de</strong><br />
consumo mayoritario, sujetos a control <strong>de</strong> precios, <strong>de</strong> tal forma que<br />
sean inferiores al salario mínimo. Asimismo preten<strong>de</strong> reorientar los<br />
hábitos <strong>de</strong> consumo y establecer subsidios "transparentes".<br />
Por una parte se publicó el 28 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1983 el Programa <strong>de</strong> Acciones<br />
Inmediatas <strong>de</strong> Apoyo <strong>de</strong> la Frontera y Zonas Libres. Con él se<br />
busca una mayor integración <strong>de</strong> tales zonas a la economía nacional,<br />
promover su <strong>de</strong>sarrollo integral y la comercialización recíproca <strong>de</strong> sus<br />
mercancías, estimular la inversión, racionalizar las importaciones, fomentar<br />
las exportaciones y aprovechar las ventajas comparativas que<br />
favorezcan las transacciones fronterizas. Por otra, se puso en marcha<br />
el 20 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong>l mismo año, el Programa <strong>de</strong> Desarrollo Cultural <strong>de</strong><br />
las Fronteras, a fin <strong>de</strong> fortalecer las manifestaciones regionales y las<br />
vocaciones específicas <strong>de</strong> cada lugar.<br />
El 21 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1984 se empezó a aplicar el Programa <strong>Nacional</strong><br />
para el Desarrollo <strong>de</strong> la Vivienda. Seis meses <strong>de</strong>spués, SEDUE presentó<br />
el Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo Urbano y Ecología, a través <strong>de</strong>l cual<br />
se preten<strong>de</strong> la transformación <strong>de</strong>l patrón <strong>de</strong> ocupación <strong>de</strong>l territorio;<br />
regular el crecimiento <strong>de</strong> la población; aten<strong>de</strong>r las necesida<strong>de</strong>s bási-
336 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
cas en materia <strong>de</strong> suelo, infraestructura y equilibrio urbano; procurar<br />
que todos gocen <strong>de</strong> vivienda y prevenir la contaminación ambiental.<br />
El 30 <strong>de</strong> noviembre, apareció el Programa <strong>de</strong> Reor<strong>de</strong>nación Urbana<br />
y Protección Ecológica a fin <strong>de</strong> reestructurar el D. F. en ocho centros<br />
urbanos; regularizar el <strong>de</strong>sarrollo metropolitano y reorganizar el área<br />
que cubren las <strong>de</strong>legaciones.<br />
La aplicación <strong>de</strong>l Programa <strong>de</strong> Apoyo Integral a la Pequeña y Mediana<br />
Industria, a partir <strong>de</strong>l 22 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1984, persigue elevar<br />
su eficiencia y productividad. También preten<strong>de</strong> mejorar las condiciones<br />
<strong>de</strong> abastecimiento, promover su <strong>de</strong>sarrollo tecnológico, aumentar<br />
la calificación <strong>de</strong> mano <strong>de</strong> obra y fomentar las exportaciones.<br />
Se aprobó, el 3 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 1984, el Programa <strong>de</strong> Apoyo al Desarrollo<br />
Integral <strong>de</strong>l Campo, para incrementar el apoyo gubernamental a<br />
la producción agrícola. De esta manera, se preten<strong>de</strong> elevar la oferta<br />
básica <strong>de</strong> alimentos y promover el empleo rural.<br />
Los propósitos <strong>de</strong>l Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Ciencia y Tecnología, <strong>de</strong>l<br />
25 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 1984, son mo<strong>de</strong>rnizar y ampliar la capacidad <strong>de</strong> ambos<br />
sistemas y contribuir con ello al fortalecimiento <strong>de</strong>l aparato productivo<br />
y a la reorientación <strong>de</strong>l crecimiento sectorial y regional. Se prevén<br />
inversiones para <strong>de</strong>sarrollar la infraestructura y mejorar los servicios<br />
<strong>de</strong> comunicación y se <strong>de</strong>finen las políticas y acciones. Empezó a operar<br />
el 31 <strong>de</strong> agosto.<br />
El <strong>de</strong>creto aprobatorio <strong>de</strong>l Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Fomento Industrial<br />
y Comercio Exterior fue publicado en el Diario Oficial, el 26 <strong>de</strong><br />
julio <strong>de</strong> 1984. Su propósito fundamental es que México se convierta<br />
en potencia industrial intermedia. Para lograrlo, se propone una estrategia<br />
<strong>de</strong> cambio estructural que integra el proceso <strong>de</strong> industrialización<br />
con el comercio exterior y el resto <strong>de</strong> la economía; racionaliza<br />
y <strong>de</strong>scentraliza las activida<strong>de</strong>s industriales; fomenta su avance<br />
tecnológico y, posibilita la generación <strong>de</strong> empleos, la producción <strong>de</strong><br />
bienes <strong>de</strong> consumo básico y el crecimiento económico.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 337<br />
En esa misma fecha se creó el Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Investigación<br />
para fomentar la investigación científica y tecnológica, mediante especialistas<br />
<strong>de</strong> educación superior y <strong>de</strong>l sector público. Para un funcionamiento<br />
a<strong>de</strong>cuado, requiere aumentar el número <strong>de</strong> investigadores<br />
<strong>de</strong> tiempo completo y elevar su capacidad profesional; promover la<br />
formación <strong>de</strong> grupos <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rativas e integrar sistemas<br />
nacionales <strong>de</strong> investigación científica y tecnológica por disciplina.<br />
El Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Simplificación <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong><br />
Fe<strong>de</strong>ral se dio a conocer el 8 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1984. La intención<br />
<strong>de</strong>l Programa es facilitar las relaciones entre los ciudadanos y el Gobierno<br />
y, sobre todo, evitar conductas ilícitas en la administración.<br />
El Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Salud, <strong>de</strong>l 9 y 23 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1984, es<br />
importante porque mejora la salud <strong>de</strong> la población y amplía su<br />
protección social. Sus metas son reducir las tasas <strong>de</strong> mortalidad y fecundidad;<br />
proporcionar atención médica a toda la población, abatir<br />
la inci<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> las enfermeda<strong>de</strong>s transmisibles y los acci<strong>de</strong>ntes, otorgando<br />
prioridad a las acciones <strong>de</strong> carácter preventivo.<br />
A través <strong>de</strong>l Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Energéticos, <strong>de</strong>l 15 <strong>de</strong> agosto<br />
<strong>de</strong> 1984, se preten<strong>de</strong> garantizar la autosuficiencia en energía, impulsar<br />
el ahorro y la diversificación <strong>de</strong> las fuentes energéticas. Esto, para<br />
coadyuvar al <strong>de</strong>sarrollo económico <strong>de</strong>l país.<br />
En el Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Educación, Cultura, Recreación y Deporte,<br />
<strong>de</strong>l 15 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1984, se estableció la "revolución educativa"<br />
como la política general <strong>de</strong>l Gobierno en el sector. Se intenta el<br />
<strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong>l individuo y <strong>de</strong> la sociedad, ampliar el acceso<br />
<strong>de</strong> la población a la educación, la cultura, las activida<strong>de</strong>s recreativas<br />
y el <strong>de</strong>porte.<br />
Con el Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Minería, <strong>de</strong>l 17 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1984,<br />
se busca que el sector minero sea autosuficiente. En particular, en el<br />
suministro para los programas industrial, alimentario y energético.
338 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Entre los objetivos <strong>de</strong>l Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Pesca y Recursos <strong>de</strong>l<br />
Mar, <strong>de</strong>l 17 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1984, <strong>de</strong>staca generar empleos, aumentar<br />
el consumo directo por habitante e incrementar las exportaciones. De<br />
igual manera, mejorar los medios <strong>de</strong> captura y comercialización y, poner<br />
especial énfasis en los productos <strong>de</strong> consumo humano directo.<br />
El 27 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1984 se puso en operación el Sistema <strong>Nacional</strong><br />
para el Abasto, con el propósito <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnizar el comercio y distribuir<br />
mejor los productos alimenticios, eliminar el intermediarismo<br />
y beneficiar el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> compra <strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong> la población. Incluye<br />
programas <strong>de</strong> integración y construcción <strong>de</strong> módulos <strong>de</strong> acopio <strong>de</strong><br />
abasto y centrales, construcción <strong>de</strong> almacenes frigoríficos y adquisición<br />
<strong>de</strong> equipo especializado.<br />
El Plan <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Turismo, <strong>de</strong>l 13 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1985, confirma<br />
el papel estratégico <strong>de</strong>l turismo en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l país. Sobre todo,<br />
en la difusión <strong>de</strong> la cultura y los valores mexicanos.<br />
El Programa <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Desarrollo Integral empezó a aplicarse el<br />
6 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 1985. Por un lado, para concluir el reparto agrario masivo,<br />
regularizar la tenencia <strong>de</strong> la tierra y alcanzar la autosuficiencia<br />
en granos básicos. Por otro, para disminuir las importaciones, incrementar<br />
8% en la jornada rotal <strong>de</strong>l subsector agrícola, 12% en la <strong>de</strong>l<br />
subsector gana<strong>de</strong>ro y 35% en la agroindustrial.<br />
El 30 <strong>de</strong> abril y el 6 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1985, fue publicado el <strong>de</strong>creto aprobatorio<br />
<strong>de</strong>l Programa para el Desarrollo Integral <strong>de</strong> la Industria Mediana<br />
y Pequeña. Sus propósitos son: aumentar la generación <strong>de</strong><br />
empleos productivos y permanentes, mejorar la balanza <strong>de</strong> pagos, impulsar<br />
el <strong>de</strong>sarrollo regional e integrar en mayor grado la economía<br />
nacional.<br />
El Programa <strong>de</strong> Desarrollo <strong>de</strong> la Frontera Norte se presentó al presi<strong>de</strong>nte<br />
De la Madrid, el 27 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1985. Por medio <strong>de</strong> éste, se<br />
preten<strong>de</strong> evitar la "<strong>de</strong>snacionalización <strong>de</strong> esta área y ampliar las asignaciones<br />
fe<strong>de</strong>rales para los estados fronterizos".
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 339<br />
El Programa <strong>de</strong> Reor<strong>de</strong>nación Urbana y Protección Ecológica <strong>de</strong>l D.<br />
F., se formuló el 23 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1985, con el propósito <strong>de</strong> fortalecer<br />
la infraestructura interna <strong>de</strong> ciuda<strong>de</strong>s estratégicas que faciliten la <strong>de</strong>scentralización.<br />
Posteriormente, como consecuencia <strong>de</strong>l sismo, el presi<strong>de</strong>nte<br />
De la Madrid, puso en operación el 19 <strong>de</strong> noviembre <strong>de</strong> ese año<br />
el Programa <strong>de</strong> Renovación Habitacional Popular, cuyo objetivo fue<br />
construir, reconstruir, reparar o generar las viviendas afectadas.<br />
De las medidas adoptadas por el gobierno, en 1983 y 1984, se lograron<br />
avances en la renegociación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda externa, reducción <strong>de</strong>l<br />
déficit público y la recuperación <strong>de</strong>l manejo <strong>de</strong> la política cambiaría.<br />
Sin embargo, siguieron manifestándose las ten<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> baja productividad<br />
y <strong>de</strong>sempleo; persistieron los problemas económicos y sociales,<br />
principalmente, el <strong>de</strong>terioro <strong>de</strong>l nivel <strong>de</strong> vida y la reducción <strong>de</strong>l<br />
consumo.<br />
La inflación continuó creciendo, el PIB se contrajo, el déficit <strong>de</strong>l<br />
sector público fue mayor al previsto, aumentaron los pagos por intereses<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda externa y la economía mexicana fue más vulnerable<br />
frente al ámbito internacional. Resultó difícil, por tanto, evitar el <strong>de</strong>terioro<br />
<strong>de</strong> la actividad económica, superar la falta <strong>de</strong> divisas y sanear<br />
las finanzas públicas.<br />
Las manifestaciones sociales <strong>de</strong> la población se incrementaban en<br />
contra <strong>de</strong>l gobierno; algunas corrientes <strong>de</strong> los partidos <strong>de</strong> oposición<br />
buscaban apoyo en el extranjero y, a su vez, presiones externas intentaban<br />
el cambio <strong>de</strong>l sistema político. Esto, sumado a las dificulta<strong>de</strong>s<br />
generadas por la propia dinámica <strong>de</strong> la vida nacional, propiciaban<br />
una situación <strong>de</strong> crisis cada vez más seria. Se requería, por tanto, <strong>de</strong><br />
un mayor talento para conducir al país, <strong>de</strong> tal forma que superara la<br />
crisis sin lesionar el sistema <strong>de</strong> las liberta<strong>de</strong>s. Si bien no se ha logrado<br />
satisfactoriamente, sí se han dado muestras alentadoras que han permitido<br />
mantener la estabilidad <strong>de</strong>l país y <strong>de</strong>sarrollar las bases <strong>de</strong>l<br />
cambio estructural.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> la Contraloría General <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración (SECOGCF)
340 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
se creó para sistematizar y fortalecer los mecanismos <strong>de</strong> control, fiscalización<br />
y evaluación <strong>de</strong> la administración pública fe<strong>de</strong>ral. Es el organismo<br />
globalizador en esta materia.<br />
Son funciones <strong>de</strong> la SECOGEF establecer la regulación que asegure<br />
la efectiva aplicación <strong>de</strong> los mecanismos <strong>de</strong> control propios <strong>de</strong> cada<br />
organismo gubernamental, supervisar el cumplimiento <strong>de</strong> la Ley Fe<strong>de</strong>ral<br />
<strong>de</strong> Responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los Servidores Públicos, vigilar, fiscalizar<br />
y evaluar las tareas <strong>de</strong> la administración pública.<br />
El Sistema Integral <strong>de</strong> Control y Evaluación <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong><br />
<strong>Pública</strong> estuvo en operación en las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong>l sector paraestatal,<br />
a fin <strong>de</strong> lograr un manejo a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> los recursos públicos.<br />
Los instrumentos <strong>de</strong> apoyo <strong>de</strong> este sistema fueron las contralorías<br />
internas <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s públicas que orientan las funciones <strong>de</strong> control<br />
y evaluación <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> su ámbito, y los comisarios y <strong>de</strong>legados<br />
<strong>de</strong> la SECOGEF que vigilan la gestión <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l sector público<br />
<strong>de</strong> acuerdo con lo previsto en el PND.<br />
La regulación <strong>de</strong> la renovación moral se funda en las reformas al<br />
título cuarto constitucional sobre las responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los servidores<br />
públicos y a los artículos 22, 73 fracción VII, 74 fracción V, 76,<br />
94, 127 y 134, que sustituyen la palabra funcionario público por la <strong>de</strong><br />
servidor público. El 127 es relativo a las remuneraciones <strong>de</strong> los servidores<br />
públicos y el artículo 134 sobre los recursos económicos y el procedimiento<br />
<strong>de</strong> licitaciones públicas. El acuerdo <strong>de</strong>l 14 <strong>de</strong> diciembre<br />
<strong>de</strong> 1982, sobre las bases administrativas generales respecto a la asignación<br />
y uso <strong>de</strong> bienes y servicios que se pongan a disposición <strong>de</strong> los<br />
funcionarios y empleados <strong>de</strong> las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la administración<br />
pública fe<strong>de</strong>ral.<br />
La Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los Servidores Públicos que<br />
abrogó la Ley <strong>de</strong> Responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los funcionarios y empleados<br />
<strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración <strong>de</strong>l D. F. y <strong>de</strong> los Altos funcionarios <strong>de</strong> los estados<br />
<strong>de</strong> 1980. Las adiciones y reformas al Código Penal para aumentar
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE. MÉXICO 341<br />
los castigos a conductas ilícitas <strong>de</strong> los servidores públicos e incorporar<br />
las figuras <strong>de</strong>lictivas en las que éstos pue<strong>de</strong>n incurrir, las Reformas<br />
al Código Civil relativas a la reparación <strong>de</strong>l daño moral, el Acuerdo<br />
<strong>de</strong>l 4 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1983 respecto a los criterios para la aplicación <strong>de</strong><br />
la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Responsabilida<strong>de</strong>s a familiares <strong>de</strong> los servidores públicos;<br />
las reformas y adiciones a la Ley General <strong>de</strong> Bienes <strong>Nacional</strong>es;<br />
la Ley <strong>de</strong> Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación <strong>de</strong> Servicios;<br />
las reformas y adiciones a la Ley <strong>de</strong> Obras <strong>Pública</strong>s, y la presentación<br />
anual <strong>de</strong> la <strong>de</strong>claración <strong>de</strong> los bienes <strong>de</strong> los que laboran en el<br />
sector público.<br />
De la misma forma se <strong>de</strong>rogaron, por una parte, las disposiciones<br />
que dieron origen a las coordinaciones: general <strong>de</strong>l sistema nacional<br />
<strong>de</strong> evaluación <strong>de</strong> proyectos; <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y la <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> centros<br />
turísticos, así como las unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> coordinación general <strong>de</strong>l programa<br />
<strong>de</strong> productos básicos y <strong>de</strong> estudios administrativos. Y, por otra,<br />
quedó instaurado el sistema nacional <strong>de</strong> salud, se inició la <strong>de</strong>scentralización<br />
<strong>de</strong>l mismo sector y se reformó la Ley <strong>de</strong>l ISSSTE.<br />
Los objetivos <strong>de</strong> la política <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización intentaron, por su<br />
parte, <strong>de</strong>sconcentrar faculta<strong>de</strong>s y <strong>de</strong>cisiones a las representaciones fe<strong>de</strong>rales;<br />
impulsar la transferencia <strong>de</strong> áreas operativas y <strong>de</strong> servicios<br />
a los gobiernos <strong>de</strong> los estados y continuar la reubicación <strong>de</strong> personal<br />
y oficinas fuera <strong>de</strong> la ciudad <strong>de</strong> México. Este proceso ha avanzado<br />
tanto en los servicios <strong>de</strong> salud y educación, como en el fortalecimiento<br />
<strong>de</strong>l Municipio Libre.<br />
El Convenio Único <strong>de</strong> Desarrollo (CUD) fue suscrito en 1983, con el<br />
propósito <strong>de</strong> promover el <strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rativas;<br />
sustituye al Convenio Único <strong>de</strong> Coordinación que funcionó en el<br />
gobierno <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte López Portillo. De acuerdo con el artículo 26<br />
constitucional, el CUD tiene por objeto<br />
impulsar y fomentar el <strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong>l país, mediante la coordinación<br />
<strong>de</strong> los Ejecutivos fe<strong>de</strong>ral y estatal para la realización <strong>de</strong> programas<br />
y acciones que promuevan y propicien la Planeación <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>l Desa-
342 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
rrollo, la <strong>de</strong>scentralización <strong>de</strong> la vida nacional, y el fortalecimiento <strong>de</strong> la<br />
vida municipal, encaminados a obtener una sociedad más igualitaria.<br />
A través <strong>de</strong>l CUD las secretarías <strong>de</strong> Estado establecen las formas <strong>de</strong><br />
coordinación con los gobiernos estatales. Entre ellos media un Comité<br />
<strong>de</strong> Planeación <strong>de</strong>l Desarrollo Estatal (COPLADE) para cada entidad,<br />
presidido por el gobernador. El Convenio <strong>de</strong>fine los medios para lograr<br />
un proceso <strong>de</strong>scentralizador gradual y a<strong>de</strong>cuado a las condiciones<br />
<strong>de</strong> cada entidad fe<strong>de</strong>rativa. Al mismo tiempo, el Gobierno Fe<strong>de</strong>ral<br />
planea y conduce las transferencias <strong>de</strong> recursos financieros a los estados<br />
y municipios vía el CUD.<br />
La operación regional se llevó a cabo por medio <strong>de</strong> programas estatales<br />
<strong>de</strong> inversión (PEÍ) para la transferencia directa <strong>de</strong> recursos; los<br />
programas sectoriales concertados (PROSEC) para los acuerdos <strong>de</strong> coordinación<br />
con <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias fe<strong>de</strong>rales; los programas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo estatal<br />
(PRODES), el programa integral para el <strong>de</strong>sarrollo rural (PIDER) y el<br />
programa <strong>de</strong> atención a zonas marginadas (PAZM).<br />
El artículo 115 constitucional fue reformado para otorgar nuevas<br />
faculta<strong>de</strong>s y responsabilida<strong>de</strong>s al Municipio. Incluye recursos y fuentes<br />
fiscales propias para aten<strong>de</strong>r las <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong> la<br />
población y fortalecer su participación política.<br />
Esta reforma generaliza la representación proporcional a los municipios<br />
<strong>de</strong>l país, permite el acceso <strong>de</strong> los partidos <strong>de</strong> oposición al ayuntamiento;<br />
precisa el procedimiento a seguir para la suspensión <strong>de</strong> los<br />
ayuntamientos, se refiere a la <strong>de</strong>stitución <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s municipales,<br />
otorga faculta<strong>de</strong>s a los ayuntamientos para expedir los bandos<br />
<strong>de</strong> policía y buen gobierno, así como los reglamentos y cuestiones administrativas<br />
<strong>de</strong> observancia general, señala su competencia mínima,<br />
autoriza la asociación entre municipios, indica los rubros económicos<br />
a favor <strong>de</strong> las haciendas <strong>de</strong> los municipios.<br />
En octubre <strong>de</strong> 1983 se realizó la Consulta Popular sobre la Reforma<br />
Municipal, se dio apoyo a los municipios para que establecieran
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 343 •<br />
vínculos entre los ayuntamientos y los po<strong>de</strong>res estatales y se otorgó<br />
asesoría en cuanto a la concertación <strong>de</strong> convenios intermunicipales,<br />
municipio-Estado y Estado-fe<strong>de</strong>ración. El Centro <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Estudios<br />
Municipales se creó en 1984 para apoyar el proceso <strong>de</strong> reforma<br />
municipal, perfeccionar los mecanismos <strong>de</strong> promoción, concertación<br />
<strong>de</strong>l sistema institucional que contribuya al cumplimiento <strong>de</strong> dicha reforma.<br />
Cada <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia gubernamental se comprometió a elaborar un<br />
programa <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización que incluiría, entre otras cosas, funciones,<br />
recursos presupuéstales y personales, la coordinación <strong>de</strong> acciones<br />
entre el gobierno y la entidad respectiva y su reubicación territorial.<br />
La SEP y los Gobierno Estatales ratificaron, el 21 <strong>de</strong> julio, 12 convenios<br />
para <strong>de</strong>scentralizar la educación básica y normal. En ellos se estableció<br />
la transferencia a los estados <strong>de</strong> los recursos financieros<br />
requeridos por esos servicios. Se subrayó que el Gobierno Fe<strong>de</strong>ral<br />
conservaría sus faculta<strong>de</strong>s para <strong>de</strong>finir los planes <strong>de</strong> educación en todo<br />
el país y lo relativo al control, supervisión y evaluación <strong>de</strong>l funcionamiento<br />
general <strong>de</strong>l sistema educativo.<br />
La Secretaría <strong>de</strong> Salubridad y Asistencia cambió <strong>de</strong> nombre por el<br />
<strong>de</strong> Secretaría <strong>de</strong> Salud, para fortalecer su papel como cabeza <strong>de</strong>l sector.<br />
El Sistema <strong>Nacional</strong> para el Desarrollo Integral <strong>de</strong> la Familia<br />
(DIF) se integró al sector salud y sus funciones quedaron bajo la coordinación<br />
<strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Salud. La Ley General <strong>de</strong> Salud entró en<br />
vigor el I o <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 1984. Con ella se reglamentó el <strong>de</strong>recho a la<br />
protección <strong>de</strong> la salud que tiene cada persona, en los términos <strong>de</strong>l artículo<br />
4 o constitucional; se establecieron las bases y modalida<strong>de</strong>s para<br />
el acceso a los servicios <strong>de</strong> salud y se <strong>de</strong>finió la forma en que participarían<br />
la Fe<strong>de</strong>ración y los Estados en materia <strong>de</strong> salubridad general.<br />
También empezó a aplicarse la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Vivienda. Con ella,<br />
se creó el Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Vivienda y se ratificó a SEDUE como la<br />
responsable <strong>de</strong> todo lo relativo a esta materia. Al mismo tiempo, se<br />
hicieron reformas y adiciones a la Ley General <strong>de</strong> Asentamientos Humanos<br />
para apoyar las acciones fe<strong>de</strong>rales, estatales y sectoriales relativas<br />
al or<strong>de</strong>namiento y regulación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo urbano.
344 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
La Ley <strong>de</strong>l Seguro Social fue reformada respecto al pago <strong>de</strong> cuotas,<br />
a los grados <strong>de</strong> riesgo según el tipo <strong>de</strong> empresas y a las faculta<strong>de</strong>s y<br />
atribuciones <strong>de</strong>l IMSS y sus <strong>de</strong>legados.<br />
Una Nueva Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Turismo abrogó la <strong>de</strong>l 15 <strong>de</strong> enero <strong>de</strong><br />
1980, e incluye reglas para programar, promover y conservar zonas<br />
turísticas <strong>de</strong>l país, y dar protección y auxilio a turistas. A su vez, prevee<br />
el establecimiento <strong>de</strong> zonas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo prioritario, la creación<br />
<strong>de</strong> la Comisión Intersecretarial Ejecutiva <strong>de</strong> Turismo, la capacitación<br />
<strong>de</strong> los recursos humanos y mecanismos para fomentar esta actividad.<br />
En ese año se realizó la Consulta <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Administración</strong> <strong>de</strong><br />
Justicia, para lo cual se organizaron diez comisiones. Abarcaron las<br />
áreas <strong>de</strong> amparo, justicia penal, civil, familiar, administrativa, laboral,<br />
agraria, política y buen gobierno, mercantil y seguridad pública.<br />
Las reformas al Código Penal para el Distrito Fe<strong>de</strong>ral en materia<br />
<strong>de</strong> Fuero Común y para toda la República en materia <strong>de</strong> Fuero Fe<strong>de</strong>ral<br />
se refieren a los <strong>de</strong>litos contra la salud y a los que cometen los servidores<br />
públicos. Las reformas al Código Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Procedimientos<br />
Penales precisan los procedimientos para la investigación y la sanción<br />
<strong>de</strong> hechos presumiblemente <strong>de</strong>lictivos. Así, establece en las fases <strong>de</strong><br />
averiguaciones previas, <strong>de</strong> preinstrucción, instrucción, juicio y ejecución<br />
<strong>de</strong> sentencia, la conciliación entre intereses atendibles, recta <strong>de</strong>fensa<br />
<strong>de</strong>l inculpado, protección a la víctima <strong>de</strong>l <strong>de</strong>lito y mejora la<br />
impartición <strong>de</strong> justicia.<br />
En el mes <strong>de</strong> agosto empezó a funcionar el Programa <strong>de</strong> Simplificación<br />
Administrativa con la intención <strong>de</strong> agilizar trámites, superar la<br />
calidad <strong>de</strong> los servidores públicos y mo<strong>de</strong>rnizar la administración<br />
pública: Incluye a todas las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias gubernamentales y está bajo<br />
la supervisión <strong>de</strong> SECOGEF.<br />
Se establecieron lineamientos sobre Inversión Extranjera, a través<br />
<strong>de</strong> los cuales el gobierno señala que la Ley para promover la inversión
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 345<br />
mexicana y regular la extranjera permanecería sin modificaciones<br />
porque cumple con sus funciones a<strong>de</strong>cuadamente y es flexible para<br />
que las autorida<strong>de</strong>s encargadas <strong>de</strong> su aplicación lo hagan satisfactoriamente.<br />
En el documento se establece una política administrativa,<br />
sistemática y selectiva; contiene una lista <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s industriales<br />
prioritarias susceptibles <strong>de</strong> recibir inversión extranjera y <strong>de</strong>fine líneas<br />
<strong>de</strong> acción.<br />
La situación no cambió notablemente en 1985. En la búsqueda <strong>de</strong><br />
la estabilización <strong>de</strong> la economía y soluciones a los <strong>de</strong>sajustes <strong>de</strong> la<br />
misma, se trató <strong>de</strong> abatir la inflación, estimular la creación <strong>de</strong> empleos,<br />
incrementar el salario real, fortalecer el ahorro interno, canalizar<br />
a<strong>de</strong>cuadamente los recursos crediticios, diversificar las fuentes <strong>de</strong><br />
financiamiento, reestructurar la <strong>de</strong>uda y evitar la sobrevaluación <strong>de</strong>l<br />
peso.<br />
A pesar <strong>de</strong> los esfuerzos <strong>de</strong>l Gobierno y <strong>de</strong> que por una parte, la<br />
economía creció, se fortaleció la administración tributaria y la política<br />
<strong>de</strong> precios y tarifas <strong>de</strong>l sector público y se fomentaron las exportaciones.<br />
Sin embargo,.el mercado cambiario fue inestable, la inflación<br />
pasó <strong>de</strong> 59.2% en diciembre <strong>de</strong> 1984 a 63.7% en diciembre <strong>de</strong> 1985,<br />
el saneamiento <strong>de</strong> las finanzas públicas fue <strong>de</strong>ficiente, se concertó un<br />
crédito externo menor a lo programado, disminuyeron las reservas internacionales<br />
<strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México y bajaron los ingresos <strong>de</strong>l petróleo.<br />
Situación que se hizo más difícil por la abrupta disminución <strong>de</strong> precios<br />
<strong>de</strong>l petróleo, ya que ocasionó una pérdida <strong>de</strong> la tercera parte <strong>de</strong><br />
las divisas obtenidas por exportación, es <strong>de</strong>cir, alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong>l 20% <strong>de</strong><br />
los ingresos públicos totales <strong>de</strong> casi el 6% <strong>de</strong>l producto nacional.<br />
Esto dio lugar a una situación <strong>de</strong> emergencia. El 6 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong><br />
1985, en reunión <strong>de</strong>l gabinete económico, se acordó aplicar un programa<br />
<strong>de</strong> ajustes que consistió en la reducción <strong>de</strong>l gasto corriente, la<br />
suspensión <strong>de</strong> programas y proyectos <strong>de</strong> inversión no prioritarios,<br />
cancelación <strong>de</strong> plazas <strong>de</strong> confianza y <strong>de</strong> plazas vacantes vigentes a la<br />
fecha citada, prohibición <strong>de</strong> contratación por honorarios en el gobier-
346 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
no y recorte <strong>de</strong> subsidios. Sólo que el ajuste <strong>de</strong>l gasto y <strong>de</strong> los ingresos<br />
fue insuficiente para compensar los efectos <strong>de</strong> la inestabilidad <strong>de</strong>l<br />
mercado petrolero, la ten<strong>de</strong>ncia a la reducción <strong>de</strong> precios <strong>de</strong> las materias<br />
primas <strong>de</strong> exportación y la especulación cambiaría.<br />
Para hacer frente a esta situación, el 22 <strong>de</strong> julio, el gobierno mexicano<br />
aplicó las siguientes acciones, a fin <strong>de</strong> mejorar las expectativas<br />
y el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la actividad económica:<br />
Abatir el crecimiento <strong>de</strong>l gasto corriente <strong>de</strong>l sector público, mediante el<br />
redimensionamiento <strong>de</strong> la administración pública; instrumentar acciones<br />
para mejorar la recaudación fiscal y reducir la evasión; fortalecer la intermediación<br />
financiera y canalizar selectivamente el crédito a activida<strong>de</strong>s<br />
prioritarias; acelerar el proceso <strong>de</strong> sustitución <strong>de</strong> permisos previos a la<br />
importación por un sistema arancelario mo<strong>de</strong>rno y eficaz, y estabilizar<br />
el mercado cambiario mediante una política <strong>de</strong> cambio flexible y realista<br />
en el mercado libre y adoptando un nuevo esquema <strong>de</strong> flotación regulado<br />
en el mercado controlado. ,<br />
La disminución adicional <strong>de</strong>l gasto público dio lugar a la <strong>de</strong>saparición<br />
<strong>de</strong> 15 subsecretarías y 50 direcciones generales, e incluyó el <strong>de</strong>spido<br />
<strong>de</strong> empleados <strong>de</strong> confianza <strong>de</strong>l sector central. Adicionalmente,<br />
se anunció la venta, liquidación, fusión o transferencia <strong>de</strong> 236 organismos,<br />
empresas paraestatales o fi<strong>de</strong>icomisos.<br />
Cuando estábamos en medio <strong>de</strong> la crisis, ocasionada por la baja <strong>de</strong><br />
los precios <strong>de</strong>l petróleo; cuando parecíamos incapaces <strong>de</strong> lograr la recuperación<br />
y aumentaba el <strong>de</strong>scontento social, el país se sacudió con<br />
los terremotos <strong>de</strong> septiembre. Así, entrábamos <strong>de</strong> hecho en una crisis<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la crisis.<br />
Estaba a prueba, una vez más, la capacidad <strong>de</strong>l sistema político y<br />
la solidaridad <strong>de</strong> los mexicanos. El presi<strong>de</strong>nte De la Madrid, con el<br />
fin <strong>de</strong> solucionar el impacto <strong>de</strong> la baja <strong>de</strong>l precio <strong>de</strong>l petróleo y los<br />
daños ocasionados por los terremotos, recurrió a la aplicación <strong>de</strong> nuevas<br />
medidas. El 21 <strong>de</strong> febrero se pronunciaron diez lincamientos que
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 347<br />
permitirían corregir los <strong>de</strong>sequilibrios <strong>de</strong> la economía mexicana, sin<br />
alterar los objetivos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo establecidos en el PND.<br />
La política económica interna no pue<strong>de</strong> variar ni en sus objetivos fundamentales,<br />
ni en la estrategia diseñada. Antes y <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l choque petrolero<br />
los problemas básicos <strong>de</strong> nuestra economía siguen siendo los mismos.<br />
Los escollos adicionales que encontramos hoy no cambian la<br />
naturaleza <strong>de</strong> dichos problemas, más bien los agravan. En consecuencia,<br />
no pue<strong>de</strong>n cambiar los objetivos ni las estrategias fundamentales, aún<br />
cuando <strong>de</strong>bamos actuar con flexibilidad en el uso <strong>de</strong> los diversos instrumentos<br />
<strong>de</strong> la política económica y buscar márgenes <strong>de</strong> acción.<br />
Así, se revisaron y ajustaron los objetivos y metas <strong>de</strong> los programas<br />
estratégicos, se <strong>de</strong>finieron priorida<strong>de</strong>s y se realizó una nueva distribución<br />
<strong>de</strong> recursos. La política económica se concentró en avanzar en<br />
el fortalecimiento <strong>de</strong> las finanzas públicas, mejorar el bienestar social,<br />
impulsar los programas <strong>de</strong> reconstrucción, acelerar el proceso <strong>de</strong> cambio<br />
estructural y lograr la reconversión industrial. Con ello, se pretendió<br />
disminuir la inflación y el déficit <strong>de</strong>l sector público, estabilizar el<br />
sistema financiero y el mercado cambiario, <strong>de</strong> tal forma que se recuperará<br />
el crecimiento económico.<br />
Esto implicó, a su vez, a<strong>de</strong>cuar precios y tarifas <strong>de</strong> bienes y servicios,<br />
reducir en 1.3% el gasto público, captar ahorro interno, aplicar<br />
la flexibilidad en la política cambiaría y en las tasas <strong>de</strong> interés. La política<br />
económica exigía, también, mo<strong>de</strong>rnizar la planta productiva y<br />
acelerar los procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización.<br />
Los sismos <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1985 ocasionaron serios daños al país.<br />
Se vieron afectadas ofícinas gubernamentales, el sector salud, las telecomunicaciones,<br />
los servicios públicos, vivienda, educación, turismo<br />
y la pequeña y mediana industria y el comercio.<br />
De acuerdo con las cifras oficiales, el monto total <strong>de</strong> las pérdidas<br />
brutales,fue <strong>de</strong> alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> dos billones <strong>de</strong> pesos. Los trabajos <strong>de</strong> rescate<br />
y auxilio <strong>de</strong> víctimas en la etapa <strong>de</strong> emergencia duraron 15 días<br />
y sumaron gastos <strong>de</strong> 24 mil millones <strong>de</strong> pesos, aproximadamente.
348 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
Ante la magnitud <strong>de</strong> los efectos provocados por los sismos <strong>de</strong>l 19<br />
y 20 <strong>de</strong> septiembre, las acciones gubernamentales se orientaron a las<br />
labores <strong>de</strong> rescate, emergencia y rehabilitación y, las comisiones nacional<br />
<strong>de</strong> emergencia y la metropolitana analizaron las evaluaciones<br />
<strong>de</strong> los daños humanos y materiales realizados en las zonas afectadas.<br />
El Fondo <strong>de</strong> Reconstrucción <strong>Nacional</strong> administró la ayuda financiera<br />
ofrecida por los propios nacionales y la comunidad mundial. La<br />
Comisión <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Reconstrucción y los Comités <strong>de</strong> Apoyo <strong>de</strong> Reconstrucción,<br />
Descentralización, Asuntos Financieros, Coordinación<br />
<strong>de</strong> Auxilio Internacional y <strong>de</strong> Prevención <strong>de</strong> Seguridad Civil, se instalaron<br />
<strong>de</strong>l 9 <strong>de</strong> octubre <strong>de</strong> 1985 al 10 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 1987 con el fin <strong>de</strong><br />
solucionar los problemas generados por los fenómenos sísmicos.<br />
Los problemas estructurales <strong>de</strong> la economía en los últimos años se<br />
hicieron más graves con las pérdidas provocadas por el terremoto. Al<br />
mismo tiempo obligaron a las autorida<strong>de</strong>s mexicanas a a<strong>de</strong>cuar la estrategia<br />
económica a fin <strong>de</strong> lograr la estabilización y reactivarla producción.<br />
Las pérdidas representaron 2.7% <strong>de</strong>l PIB y las erogaciones <strong>de</strong> reconstrucción<br />
y rehabilitación afectaron el gasto público <strong>de</strong> manera<br />
consi<strong>de</strong>rable..<br />
En ese mismo año empezó a operar el Programa <strong>de</strong> Descentralización<br />
<strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong> Fe<strong>de</strong>ral. Simultáneamente se creó<br />
el Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Fomento a la Reforma Municipal; se promovió<br />
la reubicación industrial fuera <strong>de</strong>l área metropolitana <strong>de</strong> la ciudad <strong>de</strong><br />
México; sé establecieron algunas bases para reglamentar el municipio,<br />
tales cómo el proyecto <strong>de</strong> la Ley Orgánica Municipal y el Proyecto<br />
<strong>de</strong> reglamento interior para los municipios.<br />
El 17 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1985, por medio <strong>de</strong> un acuerdo presi<strong>de</strong>ncial, la<br />
Secretaría <strong>de</strong> Gobernación convocó a los partidos políticos, a las asociaciones<br />
políticas nacionales, a las organizaciones sociales, a las instituciones<br />
académicas y a los ciudadanos en general, a participar en<br />
audiencias públicas <strong>de</strong> consulta sobre la renovación política electoral.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 348<br />
El pluralismo político se fortaleció con la incorporación <strong>de</strong> dos nuevos<br />
partidos políticos a la vida nacional, el Auténtico <strong>de</strong> la Revolución<br />
Mexicana y el Mexicano <strong>de</strong> los Trabajadores.<br />
El Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Control, Fiscalización y Evaluación fue<br />
puesto en operación en 1985 con el propósito <strong>de</strong> garantizar la aplicación<br />
efectiva <strong>de</strong> los recursos <strong>de</strong> la administración pública. Las contralorias<br />
internas tuvieron una mayor participación en el examen y<br />
evaluación <strong>de</strong>l control <strong>de</strong> las diversas instituciones. La contraloría gubernamental<br />
amplió su cobertura a aspectos fínancieros, <strong>de</strong> legalidad<br />
y <strong>de</strong> operación <strong>de</strong> las mismas.<br />
Bajo el Sistema <strong>de</strong> Control y Evaluación Gubernamental se agruparon<br />
los instrumentos que se manejaban con anterioridad. Así se tendría<br />
una sola coordinación y criterios uniformes que permitirán una<br />
mejor operación. Este sistema permitió a la Contraloría la realización<br />
<strong>de</strong> sus funciones con un número reducido <strong>de</strong> personal. Y, en el área<br />
regional, se llevó a cabo la fiscalización <strong>de</strong> la aplicación <strong>de</strong> los fondos<br />
públicos fe<strong>de</strong>rales transferidos a los estados. Se concertaron acuerdos<br />
<strong>de</strong> coordinación para establecer los sistemas estatales <strong>de</strong> control y<br />
evaluación; perfeccionar los órganos internos <strong>de</strong> control y verifícar la<br />
normatividad que regula el manejo <strong>de</strong> sus propios recursos.<br />
El Programa sobre Procuración e Impartición <strong>de</strong> Justicia, aprobado<br />
en 1985, persigue la consecución <strong>de</strong> los siguientes objetivos: reforma<br />
jurídica para construir un <strong>de</strong>recho mo<strong>de</strong>rno y justo; reorientación<br />
a fondo <strong>de</strong> las instituciones que procuran e imparten justicia; modificación<br />
en la formación y en la conducta <strong>de</strong> los servidores públicos que<br />
prestan los servicios <strong>de</strong> procuración e impartición <strong>de</strong> justicia en el<br />
ámbito <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo Fe<strong>de</strong>ral.<br />
El mejoramiento <strong>de</strong> la procuración e impartición <strong>de</strong> justicia se ha<br />
logrado con los cambios a diversos or<strong>de</strong>namientos <strong>de</strong>l área <strong>de</strong> la justicia,<br />
entre los cuales <strong>de</strong>stacan:<br />
Reformas a la Ley Orgánica <strong>de</strong> la Procuraduría General <strong>de</strong> la República:
380 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
[...] se supedita con toda precisión la actuación <strong>de</strong> la Policía Judicial Fe<strong>de</strong>ral<br />
al Ministerio Público Fe<strong>de</strong>ral; preten<strong>de</strong> dar flui<strong>de</strong>z a la procuración<br />
<strong>de</strong> justicia, por medio <strong>de</strong> la <strong>de</strong>sconcentración <strong>de</strong> atribuciones, no sólo <strong>de</strong><br />
oficinas; favorece la claridad en el sistema <strong>de</strong> querella cuando estén <strong>de</strong><br />
por medio intereses públicos; y se busca la idoneidad <strong>de</strong> los servidores<br />
que <strong>de</strong>ben ingresar a la institución.<br />
Modificaciones a los libros Primero y Segundo <strong>de</strong>l Código Penal para<br />
eí Distrito Fe<strong>de</strong>ral en Materia <strong>de</strong> Fuero Común y para toda la República:<br />
"[•••] se reformo el sistema <strong>de</strong> perdón <strong>de</strong>l ofendido y se<br />
mejoró la materia <strong>de</strong> prescripción. Se modificó la tipificación <strong>de</strong> los<br />
<strong>de</strong>litos, transformando algunos <strong>de</strong> ellos bajo el título <strong>de</strong> cuya sanción<br />
se impone por la vía <strong>de</strong> multas o arrestos."<br />
Reformas a los artículos 1916 y 2116 <strong>de</strong>l Código Civil para el Distrito<br />
Fe<strong>de</strong>ral en Materia Común y para toda la República en Materia Fe<strong>de</strong>ral,<br />
relativas a las relaciones familiares y a la reparación <strong>de</strong>l daño<br />
moral y, expedición <strong>de</strong> la Ley sobre Justicia en Materia <strong>de</strong> Faltas <strong>de</strong><br />
Policía y Buen Gobierno <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral.<br />
Se impulsó la mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> las Procuradurías y sus institutos<br />
técnicos y <strong>de</strong> formación profesional; la Procuraduría General <strong>de</strong> la<br />
República inició su <strong>de</strong>sconcentración y puso en práctica su sistema<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>legaciones <strong>de</strong> circuito, creando las <strong>de</strong>legaciones <strong>de</strong> procedimientos<br />
penales <strong>de</strong>l Ministerio Público Fe<strong>de</strong>ral en el D. F. Así se crearon<br />
dieciocho <strong>de</strong>legaciones regionales, que abarcan todos los circuitos judiciales<br />
<strong>de</strong>l país. Se duplicó el número <strong>de</strong> agencias <strong>de</strong>l Ministerio Público<br />
a 110 y se crearon 160 agencias <strong>de</strong>l "Ministerio Público<br />
Itinerante".<br />
En relación con el combate al tráfico y consumo <strong>de</strong> drogas se han<br />
hecho avances sustanciales. México reconoce la gravedad <strong>de</strong>l problema.<br />
Advierte que no es un asunto tan sólo <strong>de</strong>lictivo o <strong>de</strong> salud. Se reconoce<br />
como problema internacional y está inmerso en la moral, la<br />
cultura, la economía y la política.<br />
A<strong>de</strong>más se reformaron las Leyes General <strong>de</strong> Presupuesto, Contabili-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 351<br />
dad y Gasto Público; Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>l Trabajo y Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Aguas. Se<br />
expidió la Ley para coordinar y promover el <strong>de</strong>sarrollo científico y tecnológico,<br />
la Ley sobre el Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Asistencia Social, la reglamentaria<br />
<strong>de</strong>l artículo 27 constitucional en materia nuclear y la <strong>de</strong>l<br />
artículo 31 constitucional relativa a comercio exterior, y un reglamento<br />
nuevo interior <strong>de</strong> la Lotería <strong>Nacional</strong> para la Asistencia <strong>Pública</strong> y,<br />
se abrogó la Ley que creó el <strong>Instituto</strong> Mexicano <strong>de</strong> Comercio Exterior.<br />
Por acuerdo presi<strong>de</strong>ncial se creó el Reconocimiento <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>l<br />
19 <strong>de</strong> septiembre y se expidió el <strong>de</strong>creto sobre la expropiación, por<br />
causa <strong>de</strong> utilidad pública, <strong>de</strong> predios afectados por los sismos y modificación<br />
<strong>de</strong>l número <strong>de</strong> predios. A fin <strong>de</strong> satisfacer las necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
vivienda popular mediante proyectos <strong>de</strong> regeneración urbana.<br />
La gravedad <strong>de</strong> la crisis ocasionada por los sismos <strong>de</strong> 1985, la disminución<br />
<strong>de</strong> los ingresos por concepto <strong>de</strong> exportación <strong>de</strong> petróleo,<br />
más los problemas <strong>de</strong> pagos al sistema financiero internacional, condujo<br />
al rep"lanteamiento y revisión <strong>de</strong> la estrategia económica. De<br />
aquí surgió, el 13 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1986, el Programa <strong>de</strong> Aliento y Crecimiento<br />
(P<strong>AC</strong>), con la finalidad <strong>de</strong> reforzar las posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> crecimiento<br />
y evitar el agravamiento <strong>de</strong> la crisis.<br />
El P<strong>AC</strong> tiene como objetivos sentar las bases para la recuperación<br />
sostenida, controlar la inflación, alentar la inversión, lograr mayores<br />
ingresos <strong>de</strong> las exportaciones, modificar los términos <strong>de</strong> la renegociación<br />
<strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda externa y mantener austeridad en el gasto público.<br />
Los cuales se preten<strong>de</strong>n alcanzar a través <strong>de</strong> la generación <strong>de</strong> empleos<br />
y la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> la producción; nuevas fuentes <strong>de</strong> ingresos; la continuación<br />
<strong>de</strong> una política cambiaría que aliente las exportaciones y el turismo;<br />
estabilidad financiera y saneamiento <strong>de</strong> las finanzas y empresas<br />
públicas; aumento <strong>de</strong>l ahorro interno y revisión <strong>de</strong> los precios y tarifas<br />
<strong>de</strong> los bienes y servicios gubernamentales.<br />
Se previo que el P<strong>AC</strong> solventaría gastos para aten<strong>de</strong>r servicios educativos,<br />
<strong>de</strong> salud, <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong> impartición <strong>de</strong> justicia. También<br />
distribuiría los recursos para la producción <strong>de</strong> alimentos en el campo
352 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
y fortalecería programas <strong>de</strong> inversión estratégicos en petróleo, electricidad,<br />
ferrocarriles, carreteras y telecomunicaciones. La necesidad <strong>de</strong><br />
superar los nuevos <strong>de</strong>sequilibrios con el fin <strong>de</strong> recuperar el crecimiento<br />
económico y lograr el cambio estructural, planteó como tarea importante:<br />
"A<strong>de</strong>cuar el tamaño <strong>de</strong>l sector público; acelerar la<br />
<strong>de</strong>scentralización <strong>de</strong> la vida nacional; aumentar la competitividad <strong>de</strong>l<br />
aparato productivo nacional frente af exterior; activar la reconversión<br />
industrial, y fortalecer las finanzas públicas y el ahorro interno."<br />
Los problemas económicos y financieros que se han acentuado a<br />
partir <strong>de</strong> la crisis <strong>de</strong> 1982 llevaron al actual régimen presi<strong>de</strong>ncial a<br />
instrumentar una política <strong>de</strong> reestructuración <strong>de</strong>l sector paraestatal.<br />
Las entida<strong>de</strong>s paraestatales respon<strong>de</strong>n al concepto mo<strong>de</strong>rno <strong>de</strong> la participación<br />
<strong>de</strong>l Estado en el <strong>de</strong>sarrollo nacional. Son, en el caso <strong>de</strong><br />
nuestro país, la característica esencial <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> economía mixta.<br />
La empresa pública ha <strong>de</strong>sempeñado un papel fundamental en la<br />
rectoría económica <strong>de</strong>l Estado. Sin embargo, ante la ausencia <strong>de</strong> recursos<br />
y el incumplimiento <strong>de</strong> los objetivos que justifican su función,<br />
se procedió a ven<strong>de</strong>r y <strong>de</strong>sincorporar <strong>de</strong>l Estado aquellas que no fueran<br />
"prioritarias". Al <strong>de</strong>finir una política sobre éstas, se les asignó<br />
un papel importante en la reor<strong>de</strong>nación económica y en el PND se les<br />
consi<strong>de</strong>ró necesarias para alcanzar los objetivos nacionales y reforzar<br />
la intervención estatal en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l país.<br />
Se establecieron lineamientos y criterios relativos a la creación, adquisición,<br />
fusión, liquidación o venta <strong>de</strong> las empresas públicas con la<br />
intención <strong>de</strong> lograr una administración eficiente <strong>de</strong> las mismas. Fue<br />
acordada, el 19 <strong>de</strong> mayo <strong>de</strong> 1983, la forma <strong>de</strong> programación, presupuestación,<br />
control y evaluación <strong>de</strong> la operación y gasto <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s<br />
paraestatales. El 6 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1985 se <strong>de</strong>terminó el recorte <strong>de</strong><br />
los subsidios corrientes y la venta, liquidación, fusión o transferencia<br />
<strong>de</strong> 236 organismos, empresas paraestatales o fi<strong>de</strong>icomisos. En ese<br />
mismo mes, el día 13, se dio a conocer la primera lista <strong>de</strong> las 38 entida<strong>de</strong>s<br />
que serían objeto <strong>de</strong> liquidación o transferencia. El 18 se sumaron<br />
siete, y el 13 <strong>de</strong> marzo fue publicada otra lista con 74 empresas.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN 1 POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 353<br />
El 21 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1986 el presi<strong>de</strong>nte De la Madrid señaló que se<br />
continuaría con la liquidación, venta, fusión o transferencia <strong>de</strong> entida<strong>de</strong>s<br />
que no fueran prioritarias. En octubre se llevó a cabo otra venta<br />
<strong>de</strong> empresas paraestatales.<br />
A fines <strong>de</strong> 1986 el gobierno <strong>de</strong> la República planteó la necesidad<br />
<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnizar sus instituciones para lograr el cambio estructural.<br />
Con ese propósito, se pijesentó un Programa <strong>de</strong> Reconversión Industrial<br />
<strong>de</strong>l Sector Paraestatal que preten<strong>de</strong>: fortalecer los aspectos sociales<br />
y redistributivos <strong>de</strong>l crecimiento, reorientar y mo<strong>de</strong>rnizar el<br />
aparato productivo y distributivo, <strong>de</strong>scentralizar en el territorio las<br />
activida<strong>de</strong>s productivas y el bienestar social, a<strong>de</strong>cuar las modalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> fínanciamiento a las priorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, preservar, movilizar<br />
y proyectar el potencial <strong>de</strong> recursos humanos, naturales, tecnológicos<br />
y culturales <strong>de</strong>l país.<br />
El cambio estructural, estrategia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo industrial, está <strong>de</strong>terminado<br />
por la reconversión <strong>de</strong> las ramas tradicionales, la articulación<br />
<strong>de</strong> las ca<strong>de</strong>nas productivas, el fomento al crecimiento estable <strong>de</strong>.<br />
las ramas mo<strong>de</strong>rnas y la creación <strong>de</strong> industrias <strong>de</strong> alta tecnología. Los<br />
<strong>de</strong>safíos que <strong>de</strong>berá enfrentar nuestro país para lograr una mayor<br />
competitividad en el exterior consisten en mo<strong>de</strong>rnizar la industria tradicional,<br />
lograr una planta productiva <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo intermedio y generar<br />
industrias <strong>de</strong> alta tecnología.<br />
En medio <strong>de</strong> críticas a nuestro sistema político y a nuestras instituciones,<br />
y frente a ataques; infundados o mal intencionados <strong>de</strong> los opositores<br />
<strong>de</strong>l régimen, el Ejecutivo, lejos <strong>de</strong> cerrarse en una dicta dura,<br />
promovió una reforma política. Esta tiene el propósito <strong>de</strong> fortalecer<br />
el sistema <strong>de</strong>mocrático y <strong>de</strong> permitir una mayor participación <strong>de</strong> los<br />
mexicanos en los procesos políticos y electorales.<br />
Es por ello que se aprobaron las reformas a los artículos 65, 66 y<br />
69 constitucionales que establecen dos periodos <strong>de</strong> elecciones por año<br />
<strong>de</strong>l Congreso <strong>de</strong> la Unión; el primero a partir <strong>de</strong>l mes <strong>de</strong> noviembre,<br />
y el segundo <strong>de</strong>l 15 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> cada año, <strong>de</strong> tal manera que el informe
354 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
presi<strong>de</strong>ncial se pronuncie cada 1 * <strong>de</strong> noviembre y se reduzca el plazo<br />
entre la elección y la toma <strong>de</strong> posesión <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la República.<br />
Asimismo, se previo la conformación <strong>de</strong> la Cámara <strong>de</strong> Diputados con<br />
500 representantes, 300 <strong>de</strong> mayoría relativa y 200 <strong>de</strong> representación<br />
proporcional, y la renovación cada 3 años <strong>de</strong> la mitad <strong>de</strong>l Senado; la<br />
participación <strong>de</strong> los diputados en la integración <strong>de</strong>l Colegio Electoral<br />
para la califícación <strong>de</strong> las elecciones y la eliminación <strong>de</strong>l recurso <strong>de</strong> reclamación<br />
ante la Suprema Corte <strong>de</strong> Justicia. Con esto se fortaleció el<br />
proceso <strong>de</strong> libertad y se sentaron las bases para la celebración <strong>de</strong> comicios<br />
electorales supervisados por el Tribunal <strong>de</strong> lo Contencioso.<br />
Estos cambios están reglamentados por el nuevo Código Fe<strong>de</strong>ral<br />
Electoral, promulgado el 9 <strong>de</strong> enero y publicado el 12 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong><br />
1987. Este Código norma las diversas etapas <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> votación<br />
e incluye medidas para el mejoramiento <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s electorales, así<br />
como organismos para realizar y ñscalizar el sufragio y regulación <strong>de</strong>l<br />
régimen <strong>de</strong> los partidos políticos.<br />
- Otros cambios cualitativos <strong>de</strong> la Reforma Política contenidos en el<br />
Código Fe<strong>de</strong>ral Electoral incluyen la <strong>de</strong>rogación <strong>de</strong>l procedimiento para<br />
la obtención <strong>de</strong>l registro por un partido político condicionado a la<br />
votación, la modificación <strong>de</strong> la integración y funcionamiento <strong>de</strong> los organismos<br />
electorales, el cambio <strong>de</strong> la fecha <strong>de</strong> la jornada electoral, la<br />
modificación <strong>de</strong> los procedimientos <strong>de</strong> cómputo, la publicación <strong>de</strong> los<br />
resultados, el uso <strong>de</strong> una sola boleta para la elección <strong>de</strong> los diputados<br />
<strong>de</strong> mayoría, la ampliación <strong>de</strong> las garantías <strong>de</strong> los partidos políticos y<br />
el establecimiento <strong>de</strong> un sistema <strong>de</strong> financiamiento público para sus<br />
activida<strong>de</strong>s, la creación <strong>de</strong> un tribunal <strong>de</strong> lo contencioso dotado <strong>de</strong> autonomía<br />
e imparcialidad para conocer y reparar toda irregularidad <strong>de</strong><br />
las elecciones. Así, un nuevo Código Fe<strong>de</strong>ral Electoral sustituyó a la<br />
Ley .Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Organizaciones Políticas y Procesos Electorales.<br />
La Cámara <strong>de</strong> Diputados, llamada la "legislatura <strong>de</strong> la crisis", se<br />
convirtió en una opción para la ventilación, discusión, análisis y solu-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 365<br />
ción <strong>de</strong> algunos <strong>de</strong> los problemas que afectan a una población inconforme<br />
en todo el país. La representación, en consecuencia, adquirió<br />
dimensiones <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r y aumentó su capacidad <strong>de</strong> gestoría a tal grado,<br />
que resultaron frecuentes las manifestaciones <strong>de</strong> la sociedad en este<br />
ámbito, para obligar a <strong>de</strong>cisiones no solamente <strong>de</strong> carácter político,<br />
sino <strong>de</strong> carácter económico.<br />
De esta manera, la "dicta blanda" <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> México, nunca<br />
llegó a ser dicta dura y, la Cámara <strong>de</strong> Diputados pasó a ser la representación<br />
auténtica <strong>de</strong> la población y el conducto para aliviar las presiones<br />
sociales, <strong>de</strong>rivadas <strong>de</strong> la crisis económica que vivimos:<br />
Este recinto es la casa por excelencia <strong>de</strong>l <strong>de</strong>bate cívico; <strong>de</strong>l acuerdo y <strong>de</strong><br />
la discrepancia; <strong>de</strong> la convergencia y <strong>de</strong> la divergencia; <strong>de</strong> la expresión<br />
<strong>de</strong> todas las ten<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> la sociedad. Esta es la casa <strong>de</strong> la política,<br />
instrumento reflexivo <strong>de</strong>l pueblo para empren<strong>de</strong>r las reformas <strong>de</strong> estructura<br />
y para continuar nuestra ruta <strong>de</strong> superación. Esta es, sobre todo, la<br />
casa <strong>de</strong>l ciudadano, <strong>de</strong>l magistrado <strong>de</strong> la República, <strong>de</strong>l sujeto <strong>de</strong> los más<br />
preciados <strong>de</strong>rechos y liberta<strong>de</strong>s que consagra nuestro Pacto Fe<strong>de</strong>ral; <strong>de</strong>l<br />
principio y fin <strong>de</strong> nuestra República in<strong>de</strong>pendiente [...]<br />
En las organizaciones políticas <strong>de</strong>l amplio espectro <strong>de</strong> la vida nacional,<br />
se intentaron <strong>de</strong>mocratizaciones hacia a<strong>de</strong>ntro y, en la Cámara<br />
<strong>de</strong> Diputados se permitió la manifestación <strong>de</strong> las diversas i<strong>de</strong>ologías,<br />
sin coartar en forma alguna la libertad <strong>de</strong> expresión; llegando inclusive<br />
a límites que iban más allá <strong>de</strong> la pru<strong>de</strong>ncia y^a cordura. El Congreso<br />
y la Comisión Permanente dieron continuidad a la reforma legislativa<br />
y al análisis <strong>de</strong> los problemas nacionales. Nunca como ahora se<br />
respetaron las liberta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los mexicanos, y nunca como ahora los<br />
mexicanos se i<strong>de</strong>ntificaron con sus instituciones políticas.<br />
México resistió las presiones internas y externas y la política gubernamental<br />
acabó por frustrar a los agoreros <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sastre y a quienes dudaban<br />
<strong>de</strong> la vali<strong>de</strong>z, la viabilidad y la legitimidad <strong>de</strong>l sistema político:<br />
En el ámbito exterior la política» mexicana se ha caracterizado por<br />
una tenaz y constante lucha por mantener la paz. Ha continuado su
356 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
esfuerzo por reafirmar los principios <strong>de</strong> no intervención, respeto a la<br />
auto<strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> los pueblos, solución pacífica <strong>de</strong> controversias,<br />
igualdad jurídica <strong>de</strong> los estados y cooperación internacional, ahora<br />
constitucionales, según la reforma a la fracción X <strong>de</strong>l artículo 89, en<br />
diciembre <strong>de</strong> 1987. Son priorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la política exterior: la preservación<br />
<strong>de</strong> la soberanía nacional, el <strong>de</strong>sarrollo económico y social <strong>de</strong>l<br />
país, los vínculos con los Estados Unidos y países latinoamericanos,<br />
la diversifícación <strong>de</strong> laa relaciones bilaterales y el fortalecimiento <strong>de</strong><br />
los mecanismos <strong>de</strong> concertación multilateral. Así como la reestructuración<br />
<strong>de</strong>l sistema económico internacional, la renegociación <strong>de</strong> la<br />
<strong>de</strong>uda externa y los alcances <strong>de</strong>l ingreso <strong>de</strong> México al Acuerdo Ceneral<br />
<strong>de</strong> Aranceles y Tarifas.<br />
A pesar <strong>de</strong> que una buena parte <strong>de</strong>l quehacer <strong>de</strong> la política exterior<br />
se encuentra en América Central y, particularmente, en Contadora, el<br />
gobierno <strong>de</strong> México ha tenido una participación <strong>de</strong>stacada en foros internacionales,<br />
como la ONU, el Consenso <strong>de</strong> Cartagena y las Reuniones<br />
<strong>de</strong> Nueva Delhi y Estocolmo. Dentro <strong>de</strong> las relaciones con los Estados<br />
Unidos predominan cuestiones relativas a los trabajadores migratorios,<br />
el combate al narcotráfico, la cooperación financiera, el comercio bilateral,<br />
el intercambio energético y la colaboración fronteriza. Como parte<br />
<strong>de</strong> la política <strong>de</strong> diversifícación <strong>de</strong> las relaciones <strong>de</strong> nuestro país, se<br />
han intercambiado i<strong>de</strong>as y experiencias con la Unión Soviética, y se<br />
mantienen nexos con los países <strong>de</strong> la Cuenca <strong>de</strong>l Pacífico<br />
Con el fin <strong>de</strong> intensificar la reconversión industrial para elevar la<br />
eficiencia <strong>de</strong>l aparato productivo <strong>de</strong> lo sectores público y privado;<br />
conservar sólo las empresas prioritarias a fin <strong>de</strong> fortalecer el sector<br />
paraestatal; modificar la política crediticia, cambiar los términos <strong>de</strong><br />
la negociación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda externa y reestructurar la política fiscal.<br />
En términos generales, mo<strong>de</strong>rnizar el sector público, sanear las finanzas<br />
públicas y apoyar la recuperación económica, el Gobierno<br />
estableció en 1987, las siguientes líneas <strong>de</strong> acción: apoyo a la recuperación,<br />
con reducción a la inflación; fortalecimiento <strong>de</strong>l esfuerzo <strong>de</strong>)<br />
cambio estructural <strong>de</strong>l sector paraestatal, impulso a la generación <strong>de</strong><br />
empleos, así como a la <strong>de</strong>scentralización, el <strong>de</strong>sarrollo regional y aten*
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 357<br />
ción a las necesida<strong>de</strong>s básicas <strong>de</strong> los Estados. La ampliación <strong>de</strong> la<br />
prestación <strong>de</strong> bienes y servicios públicos, el aliento a la inversión <strong>de</strong><br />
los particulares y el ejercicio a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong>l gasto público.<br />
"En los primeros meses <strong>de</strong>l año, las exportaciones no petroleras<br />
han aumentado 25 por ciento y, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> ellas, las manufacturas lo<br />
han hecho 50* por ciento. (...) Se mantiene el dinamismo <strong>de</strong>l turismo<br />
y las maquiladoras. Las reservas en divisas han alcanzado el nivel más<br />
alto <strong>de</strong> su historia, incluso, <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1982 a la fecha (junio <strong>de</strong><br />
1987), <strong>de</strong>scontando el monto <strong>de</strong> sus reservas internacionales, el país<br />
registra un <strong>de</strong>senvolvimiento externo significativo superior a los 5 000<br />
millones <strong>de</strong> dólares. La inflación sigue alta, como resultado <strong>de</strong> las presiones<br />
creadas por la <strong>de</strong>valuación <strong>de</strong>l peso durante el año pasado, pero<br />
está controlada y se mo<strong>de</strong>rará en los próximos meses. Las<br />
expectativas <strong>de</strong> la comunidad son más optimistas. La recesión ha tocado<br />
fondo y se inicia ya una recuperación gradual."<br />
Hasta septiembre, la economía mexicana evolucionó favorablemente<br />
por el fortalecimiento <strong>de</strong> las reservas internacionales, el crecimiento<br />
<strong>de</strong> las venta» en el exterior y la recuperación <strong>de</strong> algunas ramas<br />
industriales. En el último trimestre, las expectativas se vinieron abajo.<br />
La actividad bursátil se caracterizó por incrementos en el precio <strong>de</strong><br />
las acciones. El 5 <strong>de</strong> octubre el índice <strong>de</strong> Precios y Cotizaciones <strong>de</strong><br />
la Bolsa Mexicana <strong>de</strong> Valores se elevó en forma consi<strong>de</strong>rable y la Comisión<br />
<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Valores or<strong>de</strong>nó la suspensión <strong>de</strong> operaciones. El<br />
día 6 aumentó <strong>de</strong> 47,101 puntos, en diciembre <strong>de</strong> 1986 a 373 216<br />
puntos, luego el índice empezó a registrar irregularida<strong>de</strong>s y sufrió<br />
fuertes bajas. El 17 <strong>de</strong> noviembre <strong>de</strong>scendió hasta 95 484 puntos, es<br />
<strong>de</strong>cir, 74% menos <strong>de</strong>l nivel registrado el 6 <strong>de</strong> octubre y esta ten<strong>de</strong>ncia<br />
continuó hasta fin <strong>de</strong> año, propiciando rumores sobre posibles variaciones<br />
en la política gubernamental, los cuales se acabaron en el momento<br />
en que el presi<strong>de</strong>nte De la Madrid reiteró, el 27 <strong>de</strong> octubre,<br />
que continuaría con la estrategia económica establecida.<br />
A) <strong>de</strong>splome <strong>de</strong>) mercado bursátil se sumó, el 18 <strong>de</strong> noviembre, una
358 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
caída consi<strong>de</strong>rable en la cotización <strong>de</strong>l peso frente al dólar, así como<br />
un notable aumento <strong>de</strong> las tasas <strong>de</strong> interés y un ambiente <strong>de</strong> incertidumbre.<br />
El Banco <strong>de</strong> México se retiró <strong>de</strong>l mercado libre cambiario,<br />
a fin <strong>de</strong> proteger las reservas internacionales <strong>de</strong> la <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> divisas<br />
y <strong>de</strong> la especulación. Un mes <strong>de</strong>spués se <strong>de</strong>valuó el tipo <strong>de</strong> cambio<br />
en el mercado controlado. En diciembre, la inflación acumulada llegó<br />
a 159.2%, la inestabilidad monetaria y financiera continuó, los precios<br />
aumentaron, el Congreso <strong>de</strong>l Trabajo <strong>de</strong>mandó un incremento salarial<br />
<strong>de</strong> 46% y se presentaron emplazamientos a huelga. Ante esta<br />
situación, el Gobierno logró que el movimiento obrero mo<strong>de</strong>rara sus<br />
<strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> incremento salarial y, el día 15, el presi<strong>de</strong>nte De la Madrid,<br />
miembros <strong>de</strong> su gabinete y representantes <strong>de</strong> los sectores obrero,<br />
campesino y empresarial acordaron empren<strong>de</strong>r <strong>de</strong> manera conjunta<br />
un esfuerzo <strong>de</strong> concertación y firmaron el Pacto <strong>de</strong> Solidaridad, cuyos<br />
objetivos principales son ajustar el gasto público y lograr la recuperación<br />
<strong>de</strong> la actividad económica. El 22 <strong>de</strong>l mismo mes se integró<br />
la Comisión <strong>de</strong> Seguimiento y Evaluación <strong>de</strong>l pacto mencionado.<br />
En cuanto a las negociaciones d la <strong>de</strong>uda externa, la SHCP propuso,<br />
el 30 <strong>de</strong> diciembre, a los acreedores canjear débitos por bonos con un<br />
solo vencimiento a veinte años, que emitió el Gobierno mexicano. Para<br />
garantizar el pago <strong>de</strong> esos bonos, México, a su vez, adquirirá bonos<br />
"cupón cero" <strong>de</strong>l Tesoro estaduni<strong>de</strong>nse y cuya capitalización, también<br />
a veinte años, permitiría dicho pago. El objetivo central <strong>de</strong> este<br />
mecanismo era negociar el canje <strong>de</strong> bonos por <strong>de</strong>uda externa con el<br />
<strong>de</strong>scuento al que ésta se ofrece en los mercados financieros internacionales<br />
y, <strong>de</strong> este modo, se reduciría el servicio global <strong>de</strong> la misma.<br />
Los años transcurridos entre 1982 y 1987 testimoniaron una serie<br />
<strong>de</strong> opiniones equivocadas y juicios falsos sobre nuestro país. Algunos<br />
sectores <strong>de</strong> la opinión pública, medios <strong>de</strong> comunicación masiva, fundaciones<br />
y grupos <strong>de</strong> presión, presagiaron no sólo en los Estados Unidos,<br />
sino en Europa, la posibilidad <strong>de</strong> un estallido en México. Lo más<br />
<strong>de</strong>stacado, sin embargo, es que por encima <strong>de</strong> estas voces que objetivan<br />
<strong>de</strong>smesuradamente, el Estado Mexicano y su gobierno fueron capaces<br />
<strong>de</strong> superar los embates <strong>de</strong> a<strong>de</strong>ntro y <strong>de</strong> afuera y, sobre todo,
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 36B<br />
<strong>de</strong> mantener la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia, libertad y soberanía <strong>de</strong>l país. La Interparlamentaria<br />
<strong>de</strong> 1987 es una muestra <strong>de</strong> que México recuperó la confianza<br />
y la credibilidad y <strong>de</strong> que estamos camino a la recuperación.<br />
A los países en vías <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y a México, les preocupa que en<br />
1988 la economía <strong>de</strong> los países industrializados como los Estados Unidos,<br />
Europa y Japón, estén sujetas a Ja amenaza <strong>de</strong> graves recesiones.<br />
El primero <strong>de</strong> ellos atraviesa por una grave crisis en las industrias automotriz<br />
y <strong>de</strong>l acero, altas inversiones en la economía <strong>de</strong> guerra y la<br />
<strong>de</strong>uda más alta <strong>de</strong>l mundo; problemas todos que empiezan a reflejarse<br />
en las tasas <strong>de</strong> inflación. Europa resiente el proteccionismo norteamericano<br />
y pa<strong>de</strong>ce elevadas tasas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempleo, y Japón, que acumula<br />
superávits comerciales extraordinarios, encuentra que no hay liqui<strong>de</strong>z<br />
suficiente en los mercados mundiales para adquirir sus productos,<br />
menos aún en los <strong>de</strong> América Latina, fuertemente en<strong>de</strong>udados y sujetos<br />
a presiones internas que ya se reflejan en protestas sociales.<br />
El estancamiento <strong>de</strong> la economía mundial tiene que superarse para<br />
evitar un colapso mediante su reorganización y el establecimiento <strong>de</strong><br />
un nuevo or<strong>de</strong>n internacional. Para lograrlo se requerirá <strong>de</strong> la cooperación<br />
<strong>de</strong> los países para <strong>de</strong>finir y coordinar políticas económicas, llegar<br />
a un acuerdo sobre el pago <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda externa, aprovechar los<br />
avances <strong>de</strong> la revolución tecnológica y, principalmente, disminuir las<br />
tensiones mundiales.<br />
Las perspectivas <strong>de</strong> México para 1988 no son fáciles. La estrategia<br />
económica para este año es fundamentalmene antiinflacionaria. Se intenta<br />
lograr el crecimiento y la distribución a<strong>de</strong>cuada <strong>de</strong> los recursos<br />
mediante el combate <strong>de</strong> la inflación, el fortalecimiento <strong>de</strong> las finanzas<br />
públicas, la aplicación <strong>de</strong> tasas <strong>de</strong> interés bajas, la transformación <strong>de</strong><br />
la planta productiva, la competitividad <strong>de</strong> las mercancías en el exterior<br />
y una menor vulnerabilidad <strong>de</strong> la economía mexicana ante los<br />
cambios <strong>de</strong>l mercado mundial. Así como el mantenimiento <strong>de</strong> precios<br />
<strong>de</strong> garantía en su valor real <strong>de</strong> 1987, la aplicación <strong>de</strong> una política <strong>de</strong><br />
apertura comercial, la reducción <strong>de</strong>l gasto público, la racionalización<br />
<strong>de</strong>l tamaño <strong>de</strong>l sector público y la continuación <strong>de</strong> la política <strong>de</strong> liqui-
360 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
daciones, quiebras o fusiones o ventas <strong>de</strong> empresas no estratégicas ni<br />
prioritarias.<br />
El 4 <strong>de</strong> enero, se publicó en el Diario Oficial el Decreto Presi<strong>de</strong>ncial<br />
<strong>de</strong> Austeridad, en el cual se establecieron las disposiciones que<br />
<strong>de</strong>berán seguir las <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y entida<strong>de</strong>s fe<strong>de</strong>rales para cumplir<br />
con la política económica prevista en el Presupuesto <strong>de</strong> Egresos <strong>de</strong><br />
la Fe<strong>de</strong>ración y el DDF. Entre ellas, están la reducción <strong>de</strong>l gasto en<br />
términos reales con respecto al <strong>de</strong> 1987, el mejoramiento <strong>de</strong> la estructura<br />
orgánica y ocupacional y la disminución <strong>de</strong> personal <strong>de</strong> apoyo.<br />
En ese mismo mes, se publicaron el Reglamento <strong>de</strong> la Ley Fe<strong>de</strong>ral<br />
<strong>de</strong> Pesca que abarca disposiciones sobre captura, investigación, educación<br />
y capacitación; la Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Fomento a la Microindustria<br />
que incluye incentivos, la organización <strong>de</strong> la empresa, la creación <strong>de</strong><br />
una Comisión Intersecretarial y la coordinación entre la Fe<strong>de</strong>ración,<br />
los Estados y los Municipios y, la Ley General <strong>de</strong>l Equilibrio Ecológico<br />
y la Protección al ambiente que abrogó la Ley Fe<strong>de</strong>ral dé Proteceión<br />
al Ambiente <strong>de</strong> 1981. Trata <strong>de</strong> hacer conciencia <strong>de</strong> los peligros<br />
que enfrentamos en México cotí la <strong>de</strong>strucción <strong>de</strong>l medio ambiente.<br />
También, merecen atención la reforma a los artículos 9, fracciones II<br />
y XI, y 343 <strong>de</strong>l Código Fe<strong>de</strong>ral Electoral relativo a los requisitos para<br />
ser electo diputado y, la publicación <strong>de</strong>l <strong>de</strong>creto sobre la elección <strong>de</strong><br />
la Asamblea <strong>de</strong> Representantes <strong>de</strong>l Distrito Fe<strong>de</strong>ral, creada el 10 <strong>de</strong><br />
agosto <strong>de</strong> 1987 al reformarse el artículo 73 constitucional para tratar<br />
<strong>de</strong> fortalecer la <strong>de</strong>mocracia en la ciudad capital.<br />
Ai inicio <strong>de</strong> esta administración se contaba con 1 155 paraestatales<br />
y para febrero se logró la <strong>de</strong>sincorporación <strong>de</strong>l 65% <strong>de</strong> esas empresas,<br />
fondos, fi<strong>de</strong>icomisos y entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l sector público.<br />
La Comisión <strong>de</strong> Seguimiento y Evaluación <strong>de</strong>l Pacto analizó el 28<br />
<strong>de</strong> febrero, el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los acontecimientos económicos, principalmente<br />
el movimiento <strong>de</strong> precios, el comportamiento <strong>de</strong>l circulante<br />
monetario y <strong>de</strong>l superávit primario. Dado que las finanzas públicas<br />
tuvieron un superávit primario, las reservas internacionales se fortale-
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 3«1<br />
cieron, las tasas <strong>de</strong> interés bajaron y la tasa <strong>de</strong> inflación disminuyó,<br />
la Comisión concluyó que la evolución económica durante la vigencia<br />
<strong>de</strong>l Pacto era favorable. Se acordó que en el mes <strong>de</strong> marzo se congelarían<br />
los precios controlados y los precios <strong>de</strong> los bienes y servicios públicos,<br />
se mantendría fijo el tipo <strong>de</strong> cambio <strong>de</strong>l peso respecto al dólar<br />
en el nivel correspondiente al 29 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1988; y se incrementarían<br />
en un 3% los salarios mínimos. Asimismo, el Gobierno Fe<strong>de</strong>ral<br />
reiteró que combatiría la inflación, continuaría racionalizando las estructuras<br />
administrativas <strong>de</strong>l sector público y <strong>de</strong>sincorporando empresas<br />
públicas no estratégicas ni prioritarias.<br />
México es un país <strong>de</strong> economía mixta, <strong>de</strong> partidos, principios, leyes<br />
e instituciones. Solamente se pue<strong>de</strong> superar la crisis con la i<strong>de</strong>ntificación<br />
<strong>de</strong> los mexicanos, una propuesta nacional, un li<strong>de</strong>razgo fuerte y<br />
seguro y, con reformas políticas y sociales que conduzcan al cambio<br />
estructural y consoli<strong>de</strong>n el sistema político mexicano.<br />
México no se quedará atrás en esta época <strong>de</strong> cambio, su pueblo y su<br />
gobierno han realizado profundas transformaciones en estos años; hemos<br />
recuperado la confianza en nosotros mismos; nos hemos ganado la respetabilidad<br />
internacional; vivimos en un clima <strong>de</strong> solidaridad y concordia<br />
interna, en un ambiente <strong>de</strong> paz y con pleno goce <strong>de</strong> nuestras liberta<strong>de</strong>s.<br />
[. . .] México cambia para ser mejor: más <strong>de</strong>mocrático, más justo, más libre;<br />
unido y solidario internamente y profundament solidario también<br />
con los <strong>de</strong>más países <strong>de</strong> la tierra. Cambiamos para preservar la paz y para<br />
conseguir el bienestar <strong>de</strong> la nación.<br />
Los mexicanos se unen, se i<strong>de</strong>ntifican y entien<strong>de</strong>n que por encima<br />
<strong>de</strong> todo esto, el futuro <strong>de</strong>be verse con optimismo. Toca ahora. . .
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21 abr. 82 Decreto sobre las medidas para afrontar la situación económica.<br />
1* sept. 82 Decreto que nacionaliza la banca privada.<br />
7 sept. 82 Decreto sobre el control generalizado <strong>de</strong> cambios.<br />
14 sept. 82 Reglas generales para el control <strong>de</strong> cambios.<br />
20 sept. 82 Fondo nacional <strong>de</strong> solidaridad.<br />
15 oct. 82 Principales disposiciones sobre el control <strong>de</strong> cambios.<br />
12 nov. 82 Reformas y adiciones constitucionales.<br />
29 nov. 82 Ley orgánica <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México.<br />
13 dic. 82 Nuevo <strong>de</strong>creto <strong>de</strong> control <strong>de</strong> cambios que sustituye al <strong>de</strong>l<br />
I a <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1982.
ADMINISTR<strong>AC</strong>IÓN Y POLÍTICA EN LA HISTORIA DE MÉXICO 383<br />
. 27 dic. 82 Ley reglamentaria <strong>de</strong>l servicio público <strong>de</strong> banca y crédito.<br />
28 dic. 82 Decreto por el cual se reformó el título cuarto y los artículos<br />
22, 73, 74, 76, 94, 97, 127 y 134 <strong>de</strong> la Constitución<br />
Política <strong>de</strong> los Estados Unidos Mexicanos, sobre las responsabilida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> los servidores públicos.<br />
29 dic. 82 Decreto <strong>de</strong> reformas y adiciones a la ley orgánica <strong>de</strong> la<br />
administración pública fe<strong>de</strong>ral.<br />
31 dic. 82 Ley Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los servidores públicos.<br />
Ley reglamentaria <strong>de</strong> la fracción XVIII <strong>de</strong>l artículo<br />
73 constitucional.<br />
5 ene. 83 Ley <strong>de</strong> Planeación.<br />
18 ene. 83 Reglamento interior <strong>de</strong> la SECOGEF.<br />
3 feb. 83 Reformas al artículo 115 constitucional <strong>de</strong>l 2 <strong>de</strong> febrero<br />
<strong>de</strong> 1983.<br />
7 feb. 83 Reformas y adiciones a los artículos 25-28 constitucionales,<br />
2 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1983. Y reformas al artículo 4" constitucional.<br />
24 mar. 83 Acuerdo por el que se crea el Comité Técnico <strong>de</strong> Control<br />
<strong>de</strong> Cambios.<br />
4 jul. 83 Acuerdo 101-396 <strong>de</strong> la SHCP <strong>de</strong>l 30 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1983 sobre<br />
las reglas para fijar la in<strong>de</strong>mnización por la nacionalización<br />
<strong>de</strong> la banca privada, las características <strong>de</strong> la<br />
emisión <strong>de</strong> bonos <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral para el pago <strong>de</strong><br />
la misma y el procedimiento para efectuarlo.<br />
22 ago. 83 Resoluciones que establecen el monto a la in<strong>de</strong>mnización<br />
a accionistas <strong>de</strong> once bancos <strong>de</strong> los nacionalizados el 1 *<br />
<strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1982.<br />
29 ago. 83 Decretos <strong>de</strong> transformación <strong>de</strong> bancos múltiples, <strong>de</strong> socieda<strong>de</strong>s<br />
anónimas en socieda<strong>de</strong>s nacionales <strong>de</strong> crédito.
384 ROMEO R. FLORES CABALLERO<br />
29 dic. 83 Reformas á la Ley Orgánica <strong>de</strong> la <strong>Administración</strong> <strong>Pública</strong><br />
Fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>l 23 <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1983.<br />
24 dic. 84 Ley Orgánica <strong>de</strong>l Banco <strong>de</strong> México.<br />
21 ene. 85 Decreto que reforma la Ley general <strong>de</strong> bienes nacionales.<br />
Decreto por el cual se autoriza el cambio <strong>de</strong> <strong>de</strong>nominación<br />
<strong>de</strong> SSA por Secretaría <strong>de</strong> Salud.<br />
Programa <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización <strong>de</strong> la administración pública<br />
fe<strong>de</strong>ral.<br />
12 jul. 85 Decretos que transforman 20 bancos <strong>de</strong> socieda<strong>de</strong>s anónimas<br />
en socieda<strong>de</strong>s nacionales <strong>de</strong> crédito.<br />
4 sept. 86 Nuevas disposiciones sobre el control <strong>de</strong> cambios.<br />
24 mar. 86 Resolución para proce<strong>de</strong>r a la disolución, liquidación y<br />
extensión, fusión y transferencia <strong>de</strong> las entida<strong>de</strong>s paraestatales<br />
que se indican.<br />
México, Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público, Programa <strong>de</strong> Ajuste a<br />
la política económica <strong>de</strong> México, 19 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong> 1982.<br />
México, Secretaría <strong>de</strong> Hacienda y Crédito Público, La carta <strong>de</strong> intención al<br />
Fondo Monetario Internacional, 10 <strong>de</strong> noviembre <strong>de</strong> 1982.<br />
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Uvalle Berrones, Ricardo, "La hegemonía histórica <strong>de</strong>l Ejecutivo en los<br />
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núm. 50.<br />
Versión estenográfica <strong>de</strong> las palabras pronunciadas por el presi<strong>de</strong>nte Miguel<br />
<strong>de</strong> la Madrid, durante la inauguración que hizo <strong>de</strong>l seminario Mo<strong>de</strong>rnización,<br />
economía y cambio estructural, principales ten<strong>de</strong>ncias a<br />
nivel mundial; que tuvo lugar el 25 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong> 1987.<br />
Zorrilla Martínez, Pedro, "Democracia, autonomía y administración pública",<br />
Gaceta mexicana <strong>de</strong> administración pública y municipal, 1986,<br />
núms. 20-21.
Este libro te tenninó <strong>de</strong> imprimir y encua<strong>de</strong>rnar<br />
en el mes <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 1988 en los talleres<br />
<strong>de</strong> Encua<strong>de</strong>mación Progreso, S. A., Municipio<br />
Libre 188; 03300 México, D. F. Se tiraron<br />
3000 ejemplares.