EL FUTURO DEL SISTEMA FERROVIARIO - EFE

EL FUTURO
DEL SISTEMA FERROVIARIO
Documento de Posición del Directorio de EFE / Noviembre 2009
Directores:
Jorge Rodríguez Grossi / Luis Manuel Rodríguez Cuevas / Fidel Miranda Vera /
Luis Matte Lira / Fernando Aguirre Díaz / Cristián Echeverría Valenzuela /
Juan Cavada Artigues / Marcos Büchi Buc / Jaime Binder Rosas.

CONTENIDOS
2. Resumen ejecutivo 4
3. Identificación del problema 7
4. Propuesta 16
5. El sistema ferroviario futuro 21
6. Apéndices: descargar en www.efe.cl
7. Bibliografía 22
INTRODUCCIÓN
2

Este documento fija la posición de la Empresa de
los Ferrocarriles del Estado (EFE), representada
por su Directorio, respecto de la identificación de
los problemas que afectan al sistema ferroviario
en general y a la empresa en particular, y sintetiza
las posibles soluciones con visión de futuro.
Los problemas pasados y sus causas, nos
interesan en la medida que aporten elementos
de diagnóstico para una buena solución, ya que
sobre este punto se ha escrito bastante en los
últimos años 1 . Cabe señalar que a pesar de
los problemas, el tráfico ferroviario en Chile se
encuentra actualmente en su máximo histórico.
Este documento de posición, está dirigido
fundamentalmente al dueño de la empresa,
el Estado de Chile, representado por los
poderes Legislativo y Ejecutivo, quienes tienen
la responsabilidad de definir el marco bajo el
cual se desarrolla la actividad del transporte
ferroviario. El documento entrega elementos
para despejar los asuntos claves del futuro del
sistema ferroviario, respondiendo a cuestiones
fundamentales: ¿Necesita el país los servicios del
sistema ferroviario?, ¿Cuántos y cuáles servicios
se requieren? y ¿Cuánto se está dispuesto a
gastar?
Las respuestas a estas preguntas, en apariencia
muy obvias, dejarán en evidencia la problemática
que enfrenta el desarrollo del sistema ferroviario
en Chile. Al efecto y luego de 3 años de análisis
y estudios técnicos realizados por la empresa
(2007-2009), se dispone de los elementos para
responder las preguntas fundamentales y
plantear una solución, sin soslayar inclusive la
discusión acerca de la opción de no continuidad
de los servicios ferroviarios.
1 Informe final Panel de Expertos de EFE, Santiago, 26 de diciembre de 2007, “Diagnóstico estratégico de EFE y opciones de política Asistencia Técnica”
encomendada por el Ministerio de Hacienda al Banco Mundial Diagnóstico Contexto Institucional y Estructura Empresarial 27 de julio de 2007, Informe
“Análisis de Empresas Costo-Eficiente” año 2007, Estudio “Validación Modelo Empresa Eficiente Unidad de Gestión de Infraestructura Ferroviaria”,
SCL Econometrics para EFE, 23 de Abril de 2008.
INTRODUCCIÓN
3

2. RESUMEN EJECUTIVO
La identificación de los problemas del
sistema ferroviario en general y de EFE
en particular
El mercado de transporte terrestre en Chile
es imperfecto y en consecuencia debería ser
corregido mediante una política pública de
Gobierno que evite la asignación de recursos
en exceso o en defecto a los diversos modos, en
especial carretero y ferroviario.
Sin embargo, el país no tiene una política
pública explícita de transporte terrestre que se
traduzca en planes integrales de acción sobre la
infraestructura y los servicios en el largo plazo y
que entregue a los actores del mercado señales
claras sobre los precios de factores para organizar
su oferta. Más bien ha habido un evidente
retroceso en décadas recientes al pretender que,
la libre elección de los usuarios conduzca a una
asignación eficiente de recursos al nivel de la
comunidad.
El impacto de esta falta de política se expresa
en la existencia de una competencia desleal
entre la carretera y el sistema ferroviario, que,
entre otros factores, ha conducido a un deterioro
financiero de EFE como consecuencia de que
no puede acreditar, en su balance y estado de
resultados, los beneficios sociales que genera
a través de sus servicios ni tampoco se imputan
en lado alguno las externalidades negativas que
produce el transporte carretero ni los subsidios
que lo están beneficiando.
La principal herramienta de una política pública
de transporte ha sido y sigue siendo la inversión
directa e indirecta del Estado en infraestructura.
En las carreteras con peaje son los automovilistas
los que las financien con sus pagos, incluso más
allá de los costos que su circulación provoca.
Esto ha posibilitado que buses y camiones usen
las carreteras sin pagar los costos totales que
su circulación en ellas implica, lo que da lugar a
una seria distorsión en comparación con lo que
ocurre en el transporte ferroviario, donde las
empresas están obligadas a cubrir directamente
todos los costos por el uso de la infraestructura
del ferrocarril.
En Europa los gobiernos y la Unión Europea (UE)
anticipan estos problemas aplicando políticas
públicas explícitas en el sector de los transportes y
formulando planes estratégicos de infraestructura
de largo plazo, a fin de intervenir activamente en
el mercado. Se busca minimizar las distorsiones
existentes y satisfacer de mejor manera las
necesidades de los ciudadanos. Al mismo
tiempo, asegurando un manejo cuidadoso del
medio ambiente. Hay que destacar que el sistema
de transporte de un país que está creciendo
empeorará si no es atendido como corresponde,
puesto que el propio crecimiento le impone mayor
uso y demanda. Esto lleva a congestión y daños
ambientales que hay que anticipar con adecuada
planeación.
Por eso frente a la necesidad de satisfacer la mayor
demanda de transporte que genera el crecimiento
económico, muchos gobiernos están impulsando
un mayor uso de las capacidades disponibles de
sus infraestructuras ferroviarias.
Para el Estado chileno, en cambio, la falta de
una política integrada de transporte, que incluya
ciertamente carreteras y vías férreas, pero sin duda
también el desarrollo portuario y con importancia
creciente a futuro, los aeropuertos, ha significado
que, en la práctica, su única opción para enfrentar
el crecimiento del tráfico terrestre, ha sido
recurrir a las inversiones a través del Ministerio
de Obras Públicas (MOP), que concentra la mayor
parte de los recursos públicos destinados a la
infraestructura de transporte terrestre y que está
limitado a construir y conservar las carreteras, sin
mandato ni capacidad para invertir en vías férreas.
RESUMEN EJECUTIVO
4

En cuanto a EFE, que ostenta una propiedad
delegada por el Estado de la infraestructura de
transporte ferroviario desde la V región al sur,
no tiene, sin embargo, ninguna posibilidad de
financiar su recuperación y modernización con
recursos propios, no obstante que muchos de los
proyectos y servicios que presta –no todos-, son
beneficiosos y deseables desde el punto de vista
de la sociedad.
El dilema que se enfrenta entonces es cómo
asegurar que los proyectos socialmente rentables
puedan ser administrados por EFE de manera
eficiente, rindiendo sus frutos y abriendo la
posibilidad de que el país capture efectivamente
los beneficios sociales que genera dicha
operación ferroviaria, pero, que al mismo tiempo,
le permitan a la empresa ser remunerada por
dichos beneficios.
¿Qué hacer con los ferrocarriles?
El curso de acción propuesto se sustenta en el
análisis de la experiencia internacional en lo
que es aplicable a la realidad de nuestro país,
la identificación del problema y el análisis de
opciones de solución.
La experiencia internacional nos muestra que la
reestructuración ferroviaria impulsada en Europa
en la década de los 90, cambió completamente la
organización de la industria ferroviaria, al separar
la actividad de “construcción, conservación y
administración de la infraestructura” de la
“prestación de los servicios de transporte”, radicando
la primera en su mayoría en administraciones
estatales y liberando los segundos para que
puedan ser prestados por empresas privadas o
estatales independientes. Con esto, los servicios
ferroviarios se pusieron a la par de los servicios
de transporte por carretera y pagan un peaje
por el uso de las vías, mientras los riesgos de la
construcción y conservación de las mismas es de
otra entidad estatal que recauda los peajes.
En Gran Bretaña, que ha implantado el modelo
europeo en una versión más extrema, los
servicios, salvo excepciones transitorias,
están completamente en manos de empresas
privadas, varias de las cuales están ligadas a
empresas del sector de autobuses y otras están
asociadas con aerolíneas. Aquellos operadores
que resultan financieramente viables al prestar
servicios en corredores de alta densidad de
tráfico, pagan peajes y además abonan un canon
por su concesión, mientras que las concesiones
que no resultarían viables desde el punto de
vista financiero, pero sí desde la perspectiva
social, pagan peaje, pero no abonan canon y
reciben una compensación que les permite
equilibrar sus balances y estado de resultados.
La compensación a los operadores de trenes de
pasajeros se justifica allí por el beneficio social del
menor impacto ambiental de sus servicios. Este
sistema, después de diversos ajustes propios de
experiencias que introducen cambios profundos
sin precedentes, ha derivado en crecimiento del
volumen de tráfico; un ambiente competitivo muy
exitoso para los usuarios y el Gobierno y sin duda,
es una interesante referencia.
En Chile, la reestructuración de EFE llevada a
cabo por el Directorio de la empresa desde fines
de 2007, consiste en mantener la privatización
de la concesión del negocio ferroviario de
carga realizada en 1995, y llevar los servicios
de pasajeros a sendas sociedades anónimas
subsidiarias de EFE para mejorar la atención a los
clientes y establecer una correcta contabilidad
de los diferentes servicios de pasajeros. Si se
hace una comparación del sistema ferroviario de
EFE con la situación europea, se puede constatar
que en la práctica, durante el 2009, ya se ha
completado la separación entre la infraestructura
y los servicios, lo que representa la base de los
nuevos negocios ferroviarios europeos. Lo que aún
falta, es que el Estado asuma la responsabilidad
financiera por la construcción y conservación de
las vías férreas al mismo nivel que lo hace en el
caso de la vialidad, para eliminar la discriminación
a la que se ha sujetado a la ferrovía. Ello podría
resolverse reconociendo que el Estado es el
verdadero propietario de la vía férrea y que
EFE es un agente encargado de su cuidado
y administración.
RESUMEN EJECUTIVO
5

Esto ordenaría las cuentas y permitiría alinear
los incentivos para una gestión eficiente. El
Gobierno continuaría teniendo en su mano el
control de las inversiones en vías férreas y
demás infraestructuras de transporte, aspecto
insalvable a la luz de la experiencia internacional
comparable, pudiendo planificar en conjunto,
integradamente, el desarrollo óptimo de las
mismas. En ese contexto, sería indispensable
que el Gobierno aplique políticas públicas que
garanticen un tratamiento equitativo de las cargas
impositivas, peajes y compensaciones entre los
diferentes modos de transporte que compiten
directamente y que consideren la formulación de
un plan integral de infraestructura de transporte
de largo plazo (15 a 20 años), que informe
adecuadamente a los actores del mercado de
transporte sobre la evolución futura de las redes
viales y ferroviarias, de los puertos y aeropuertos,
de manera que los operadores de transporte
tengan toda la información que se requiere para
ajustarse a las necesidades del mercado.
A partir de lo anterior, se podría adoptar
una organización más funcional del sistema
ferroviario, sobre la base de empresas autónomas
operadoras a cargo de los servicios tanto de
carga como de pasajeros. Mientras tanto las
actuales sociedades anónimas -filiales de EFEcontinuarían
a cargo de los servicios de pasajeros
y se pondría en aplicación una metodología
clara y transparente para fijar los peajes a un
nivel económicamente justificable. Al mismo
tiempo, se debiera establecer una compensación
fiscal a los operadores de pasajeros, que les
pague por las externalidades positivas que ellos
produzcan y que permita una mayor utilización
del tren de carga acorde con su beneficio social.
Esta compensación tendría que fijarse como
resultado de evaluaciones sociales frecuentes de
cada uno de los servicios actuales y potenciales,
y la operación de aquellos que no resultaren
socialmente rentables debería ser reconsiderada
por los dueños. EFE podría crear condiciones para
captar inversión privada en las operaciones de
transporte de pasajeros, al igual como hoy día lo
hace en las operaciones de carga. De este modo,
se crearía un sistema ferroviario descentralizado
donde los operadores de carga y de pasajeros, EFE
y el Estado, asumirían roles muy bien definidos
en un ambiente de competencia regulada, que
permitiría poner fin al prolongado debate sobre
qué hacer con los Ferrocarriles del Estado y el país
podría estar tranquilo de que los recursos que se
asignen a esta actividad estarán bien invertidos y
correctamente administrados.
En resumen, los conceptos claves de la solución
propuesta considera la separación de los negocios
de la infraestructura respecto de la de los servicios
de transportes, lo que ya se ha llevado a cabo.
Además, establece que el Estado (representando
al dueño) debe comprometerse a generar las
condiciones para que el mercado del transporte
funcione conforme con menos distorsiones que
en la actualidad y se consideren los objetivos
de eficiencia social que son alcanzables de los
distintos modos de transporte, obviamente sujeto a
las restricciones presupuestarias de cada período.
La operación descentralizada de los servicios
de transporte ferroviario, a través de empresas
operadoras autónomas y una empresa “Riel” que
administra en forma autónoma la infraestructura
que es de propiedad estatal. Las relaciones entre
las empresas se establecen a través de contratos,
con precios económicamente definidos. Todo esto
en sintonía con la mejor experiencia internacional
disponible.
RESUMEN EJECUTIVO
6

3. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA
La situación actual de EFE se ha gestado por la
evolución del papel que el Estado y la sociedad
le han atribuido a lo largo de su historia, además
de la competencia ejercida en el mercado por el
transporte por carretera, su sustituto natural [ver
apéndice 1: Antecedentes históricos].
La identificación de los problemas distingue
la sintomatología (evidencia visible 2 ), de sus
causas fundamentales, es decir, aquello que
definiremos como “el problema” y que exponemos
a continuación:
Distorsión en la asignación de recursos
En el mercado de transporte terrestre en Chile,
los precios vigentes de los factores de producción
no reflejan los verdaderos costos, impidiendo
que las decisiones de los demandantes de
servicios escojan las opciones óptimas para la
sociedad. En otras palabras, este mercado, al
considerar su interacción y transferencias con
el sector ferroviario, es altamente imperfecto
y distorsionado, lo que debería ser corregido
mediante una política pública. En la práctica,
lo que ha sucedido es que las tarifas que
cobra EFE o sus filiales por los servicios de
pasajeros no permiten cubrir los costos 3
y la diferencia entre el valor del pasaje y el costo
del servicio se cubre con el déficit de EFE, sin
que se hayan realizado estudios que indiquen
cuáles son los valores socialmente convenientes
de dichas tarifas y sin que tal situación responda
a una política dictada por el dueño. La existencia
de una política pública integrada de transporte
terrestre, debería estar encaminada a corregir las
distorsiones de los precios que los operadores de
transporte por carretera y por ferrocarril pagan
por usar el espacio territorial, la infraestructura,
contaminar el ambiente, producir accidentes,
ruidos, etc. [Ver apéndice 2: Beneficios sociales].
2 En este grupo nos referimos sólo por dar un ejemplo, a las pérdidas financieras de EFE, la inclusión en los planes de expansión de componentes
no directamente relacionadas con el sistema ferroviario en las regiones V y VIII, consecuencias de aplicar sistemas de gestión comercial a servicios
socialmente rentables, etc.
3 Obviamente una buena administración debe buscar los costos mínimos para optimizar la producción. En EFE, aunque se logre en breve optimizar
dichos costos, ellos seguirán siendo mucho más elevados que las taifas posibles de cobrar.
La política de transporte terrestre en
Chile nunca ha sido integrada
Chile ha carecido de una política pública explícita e
integrada de transporte terrestre, que se traduzca
en planes de actuación sobre la infraestructura
y los servicios en el largo plazo y que entregue
a los actores del mercado señales claras
sobre los precios de factores para optimizar su
oferta. Esta afirmación es tan obvia que no se
requiere argumentar ninguna explicación sobre
el particular. Sin embargo, basta decir que el
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones
(MTT), que debería ser la repartición del Estado
encargada de formular esta política, existe por
obra de un instructivo presidencial desde 1974 y no
cuenta con una Ley Orgánica que fije sus objetivos,
obligaciones, recursos mínimos y facultades.
El impacto que tiene la ausencia de
una política pública integrada de
transporte terrestre
Los proyectos de inversión y conservación de la
infraestructura de carretera son realizados por
el MOP y se decide llevarlos a cabo de acuerdo
a criterios de evaluación social. Se financian con
los presupuestos anuales del Estado o sobre los
balances de los concesionarios de obras públicas.
Los proyectos de inversión y conservación de la
infraestructura ferroviaria estatal son realizados
por la Empresa de los Ferrocarriles del Estado y
gravan sobre su balance y estado de resultados
empresarial. Lo anterior implica una diferencia
fundamental, ya que mientras el Estado no lleva una
contabilidad de resultados aunque debería, EFE sí
está obligada por ley a hacerlo y sus inversiones
siguen gravitando sobre sus resultados anuales
hasta que éstas se hayan depreciado totalmente
y lo mismo ocurre con las deudas que adquiera
para realizar dichas inversiones.
RESUMEN EJECUTIVO
7

La situación a nivel mundial
La experiencia en el mundo ha demostrado que el
libre juego del mercado, que ha traído tan buenos
resultados en muchos sectores de la economía,
es insuficiente en este caso, o no es capaz de
crear soluciones virtuosas para resolver las
distorsiones que se producen en la consecuente
asignación de recursos. Por lo mismo no puede
ser el mecanismo único para la creación de
sistemas de transporte que logren satisfacer las
necesidades de los diferentes grupos sociales
y económicos de manera eficiente. Las políticas
públicas de transporte aplicadas en Europa
nacen de la voluntad de los gobiernos y de la
Unión Europea de intervenir con racionalidad
el mercado dentro de una planificación de largo
plazo, con el fin de minimizar las distorsiones
existentes y satisfacer así de mejor manera las
necesidades de los ciudadanos asegurando un
manejo cuidadoso del ambiente. Los gobiernos de
Estados Unidos y Canadá, también han optado por
asumir una participación activa para preservar
el transporte ferroviario de pasajeros, a raíz de
fuertes cambios en la oferta y demanda a partir
de la Segunda Guerra Mundial [ver apéndice 3: El
Modelo Norteamericano].
La principal herramienta de la política pública
de transporte, ha sido y sigue siendo la inversión
directa e indirecta del Estado en infraestructura.
Es una medida dirigida a la creación de una mayor
oferta de transporte. Con el fin de aumentar la
inversión en infraestructura, más allá de sus
capacidades financieras, los estados incentivan
cada vez más la participación de las empresas
privadas, mediante concesiones o mecanismo
similares, de los cuales Chile es un ejemplo
destacado.
Hasta ahora, en general, los estados al conducir
sus políticas públicas de transporte mediante la
inversión en infraestructura, no se han basado en
el supuesto de recuperar totalmente los montos
invertidos directamente, a través de cobros a los
usuarios por el uso proporcional que cada uno
de ellos realiza de esta infraestructura. Aquellas
carreteras que se autofinancian sólo mediante el
cobro de peajes constituyen un porcentaje ínfimo
de las redes viales en el mundo. Los mayores
usuarios de las carreteras de peaje son los
automovilistas y son ellos también quienes las
financian. Sin embargo, los buses y camiones
de mayor tonelaje las usan sin pagar los costos
totales que su circulación en ellas involucra,
configurándose un subsidio cruzado [ver apéndice
7: Inequidad en transporte terrestre]. También,
hoy en día son pocas las empresas ferroviarias
de pasajeros que han podido funcionar sin
contribuciones permanentes y significativas de
los estados para cubrir el sesgo entre los ingresos
financieros y los costos.
En diversos confines del mundo existen hoy
serias dudas sobre si la respuesta más eficiente
para la comunidad, ante el reto del espectacular
aumento de la demanda de transporte terrestre,
debería ser únicamente la construcción de más
y más carreteras, o si al hacerlo así estamos
hoy incorporando los reales costos que esto nos
acarreará a futuro. Aparte de la incapacidad
de los gobiernos de financiar su construcción y
conservación en la cantidad que sería necesaria,
existen ya hoy graves problemas sobre la
compatibilidad de continuar expandiendo el
tráfico carretero con un medio ambiente sano y
sin contribuir a un eventual calentamiento global
de la tierra.
La alternativa preferida por las naciones de Europa,
Estados Unidos y Asia, ha sido la política pública
de impulsar nuevamente el modo ferroviario, con
el fin de absorber una buena parte del crecimiento
del tráfico con el mayor uso de la infraestructura
ferroviaria, mediante trenes con una tecnología
cada vez más moderna y avanzada. Esta decisión
se ha tomado, a pesar del hecho que la mayoría de
las empresas que operan los ferrocarriles no son
rentables en términos privados.
IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 8

La situación chilena:
En Chile, desde los inicios de los ferrocarriles
estatales, hace más de un siglo y medio, los
sucesivos gobiernos los consideraron como
un motor para el desarrollo del país lo que
efectivamente fue hasta que otros medios de
transporte comenzaron a disputarle su dominio
desde mediados del siglo XX. Esta óptica
permitió que el ferrocarril prestara servicios de
transporte y el Estado apoyó financieramente
tales servicios. De hecho, la inversión estatal en
ferrovías contribuyó al desarrollo económico y
social especialmente en el sur de Chile, y la falta
de rentabilidad financiera del sistema ferroviario
no generó por muchas décadas dudas sobre la
utilidad social de este modo de transporte. Hubo
un amplio acuerdo político en que el beneficio
social de tales servicios era fundamental para la
población y su costo financiero resultante debía
ser absorbido por el Estado. La infraestructura
ferroviaria, aunque confiada a la Empresa de
los Ferrocarriles del Estado, no dejó de ser una
responsabilidad enteramente estatal, tanto en su
construcción como en su conservación.
En 1979, el Gobierno de la época puso fin al
pago de subsidios para la Empresa de los
Ferrocarriles del Estado, como parte de una
política nacional de eliminar los subsidios a todas
las empresas públicas. En consecuencia, EFE
dejó de contar con los aportes estatales que le
permitían renovar, modernizar y conservar la
infraestructura ferroviaria y no pudo sostener una
serie de servicios financieramente deficitarios ni
conservar adecuadamente sus vías y equipos.
La eliminación del subsidio a EFE se enmarcó
en una política del gobierno de la época, que
consistió en dejar al transporte librado a las
fuerzas naturales del mercado, las que como
se ha dicho no son suficientes o capaces de
resolver las distorsiones que existen en la base
del funcionamiento de este sector. Lo anterior se
complementó con la desregulación del transporte
urbano y caminero de pasajeros, dando como
resultado una gran proliferación de servicios
proporcionados por buses y taxis colectivos.
Lo que lamentablemente no sucedió en el momento
de eliminar los subsidios a EFE, fue formular
paralelamente una política pública integrada de
transporte terrestre que pusiera la infraestructura
ferroviaria en la esfera del proceso normal de
toma de decisiones del Gobierno, por ejemplo, en
el ámbito de algún ministerio con presupuesto o
capacidad de decisión respecto de la asignación
de recursos para la construcción y conservación
de obras de infraestructura. Esto significa que en
ese momento se pensó que EFE podría financiar
con sus propios ingresos la infraestructura y la
operación de los servicios, lo que a la luz de los
hechos sucedidos desde aquella época hasta
ahora, en Chile y en el mundo, se evidencia
claramente como un supuesto incorrecto.
Desde entonces a nivel gubernamental la única o
preferida opción del Estado frente a un crecimiento
del tráfico terrestre, la ha constituido el MOP que
concentra la mayor parte de los recursos públicos
destinados a la infraestructura de transporte
terrestre y está limitado a construir y conservar
carreteras y no tiene ninguna responsabilidad en
las inversiones en vías férreas. Con esto no sólo se
ha debilitado un eventual desarrollo de transporte
ferroviario dentro de un marco de planificación
integrada, sino que ni siquiera es considerado al
momento de estudiar el desarrollo portuario. En
tanto, el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo
(MINVU), también con recursos importantes para
infraestructura, está limitado a calles y caminos.
Y por su parte, el Ministerio de Transporte y
Telecomunicaciones (MTT) tiene un rol más bien
de regulación y de transporte urbano y no dispone
de recursos para invertir en infraestructura.
Finalmente, los Gobiernos Regionales, que tienen
atribuciones cada vez más fuertes en la asignación
de recursos de carácter regional (Fondo Nacional
de Desarrollo Regional), en la práctica tampoco
pueden considerar inversiones en ferrovías al
igual que los municipios, que también disponen
de recursos para infraestructura de transporte.
IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 9

La situación actual de EFE
La Empresa de los Ferrocarriles del Estado es hoy
propietaria de la infraestructura de transporte
ferroviario, aunque en verdad sea sólo el agente
del Estado que es el verdadero propietario. Es el
único organismo estatal responsable de ella y, sin
embargo, no tiene ninguna posibilidad de poder
financiar su recuperación y modernización donde
valga la pena hacerlo, con recursos propios.
El DFL 1 de 1993, que reestructuró a EFE,
permite, en su artículo 47, aportes del Estado
a las inversiones en infraestructura y equipos
férreos para financiar los Planes Trienales, lo
cual implica una política objetiva para que EFE
opere sus servicios cubriendo sus costos de
explotación con los ingresos generados, sin
considerar la depreciación. Sin embargo, esta
contribución del Estado a EFE no ha sido la forma
habitual de financiamiento de inversiones sino
el endeudamiento bancario o vía bonos. Esta ha
sido la legítima forma del dueño de financiar esta
actividad, pero ello ha provocado un descalabro
financiero de EFE que era predecible porque no
se trata de una empresa que, bajo las actuales
reglas, sea financiable.
En este contexto adverso, podría argumentarse
que ha sido la propia empresa la que ha decidido
o mantener o poner en funcionamiento servicios
de pasajeros deficitarios habiendo podido
suprimirlos o no iniciarlos (pese a que en el 2008
se suprimió el servicio Santiago-Talca, llamado El
Maulino, y se acortaron frecuencias en el Biotren).
Sin embargo, corresponde dejar en claro que
ello probablemente habría significado que sobre
la red de EFE, solamente el ramal entre Talca y
Constitución estaría operando servicios para
pasajeros, puesto que únicamente en este caso
el dueño ha ofrecido pagar una compensación
económica directa para solventar parte de su
déficit.
En relación con lo anterior, la preparación del
Plan Trienal 2008-2010 de EFE, sustentada en
rigurosas evaluaciones sociales, ha dejado de
manifiesto que parte importante de los servicios
ferroviarios, si bien en términos privados no son
rentables, sí son beneficiosos desde el punto de
vista social [ver apéndices 5 y 6: Estudios de
demanda]. Esto significa que desde el punto de
vista del país es conveniente que dichos proyectos
se lleven a cabo y que algunos de los servicios
que se prestan en la actualidad se continúen
ofreciendo, e incluso que se incrementen y se
agreguen otros nuevos. También significa que
otros servicios debieran entrar a ser examinados
por el dueño con detención por su escaso o nulo
valor.
IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 10

Cabe destacar que EFE no tiene obligación legal
alguna de operar servicios que sean privadamente
deficitarios, aunque ellos sean socialmente
rentables. La ley no le impone tal obligación a EFE.
Sin embargo, desde hace décadas decidió hacerlo
sin cuestionar los malos resultados de muchos de
sus servicios. Si EFE hubiera actuado de manera
independiente y congruente con su Ley Orgánica,
suprimiendo aquellos servicios incapaces de
cubrir sus costos operacionales, sin contar la
depreciación, lo más probable habría sido que el
dueño le pidiera mantener a lo menos algunos
de ellos, pagándole la debida compensación
económica. Eso habría evitado algunos de los
problemas financieros que han gravitado sobre
la empresa en los años recientes. Y así debiera
funcionar la empresa en el futuro y su relación
con el propietario.
La determinación de operar servicios deficitarios
sin compensación económica implicó que EFE
fuera una empresa permanentemente deficitaria,
e incluso la ha llevado a presentar un patrimonio
negativo a fines del 2008 (revertida en el 2009,
aunque circunstancialmente por la evolución del
tipo de cambio). Esta situación no resiste el menor
análisis y debería llevar al propietario a una
decisión definitiva que implique que, o bien se pone
término a los servicios de pasajeros y se dedica la
infraestructura exclusivamente a los operadores
de carga, o bien, si se decide mantener servicios
de pasajeros por sus beneficios sociales, hay que
traspasar explícitamente a EFE compensaciones
económicas equivalentes al valor de las
externalidades positivas netas producidas para
cubrir sus déficit, considerando una operación
eficiente. Esto no da cuenta, sin embargo, de los
subsidios cruzados a favor de la carga a través de
camiones.
El dilema entonces es cómo asegurar que los
servicios socialmente rentables rindan sus frutos
y puedan ser realizados por EFE de manera
eficiente y obteniendo una contribución apropiada
por sus esfuerzos empresariales, en conformidad
con el objetivo establecido en su Ley Orgánica.
El desafío para el dueño de la empresa:
El desafío para el propietario es ponderar los
beneficios sociales que se ha demostrado que
produce la operación ferroviaria, con los costos
privados que implica la provisión de dichos
servicios, eliminando de raíz la falacia financiera
en que se encuentra atrapada la empresa y darle
un marco que asegure el desarrollo adecuado y
sostenible de la actividad.
Para afrontar de manera adecuada este desafío,
es preciso responder en forma previa las
interrogantes fundamentales que a continuación
se plantean, incluso de manera confrontacional
entre la opinión pública y quienes tienen
responsabilidades en las decisiones del Estado,
que en esta materia debe adoptar el país:
1. ¿Requiere el país de servicios ferroviarios?
2. ¿Cuántos o cuáles de estos servicios son
requeridos?
3. ¿Cuál es el costo de solventar su operación
eficiente?
Una vez concordadas las respuestas
correspondientes, deberemos enfrentarnos a la
pregunta fundamental para permitir el desarrollo
del sector transporte terrestre:
¿Con qué Institucionalidad deberemos enfrentar
ese deseado y requerido desarrollo integrado
y racional del transporte terrestre?
1. ¿Requiere el país de servicios ferroviarios?
Sí, porque de no tenerlos -inclusive en su bajo
nivel de desarrollo actual- los costos sociales de la
mayor parte de ellos siempre resultan mayores en
la hipotética situación “sin tren”, que “con tren”.
Pero, esto no obsta que el sistema ferroviario
tiene amplio espacio para mejorar, tanto en
la eficiencia para la provisión de los servicios
(concepto costo-eficiente), como en la cantidad de
demanda captada.
IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 11

Carga: El estudio desarrollado por la empresa
CITRA Ltda 4 . [ver apéndices 4, 5 y 6], estima en
USD 62 millones anuales el mayor costo en que
incurriría la sociedad en caso de no tener trenes
de carga (considerando el método tradicional
usado por el Ministerio de Planificación
-Mideplan- para evaluación de proyectos). Cuando
se incorporan las externalidades no cuantificadas
por el enfoque tradicional de Mideplan [ver
apéndice 2], la cifra aumenta a un total de USD
117 millones al año. Cualquier cálculo de valor
actual de la opción de cierre, que use esta cifra
y además considere correctamente el hecho de
que las inversiones están incurridas (hundidas)
mostrará la conveniencia no sólo de mantener los
trenes de carga, sino que, más aún, el beneficio de
incrementar su uso.
Pasajeros: Siguiendo la misma lógica planteada
para el caso de carga, la empresa Steer Davies
Gleave 5 [ver apéndice 6] desarrolló estudios
comparables para los servicios de pasajeros.
Los resultados indican que el Metrotren debe
mantenerse ya que de lo contrario, por Chile
perdería un Valor Actual Neto de USD 117 millones
o USD 194 millones, ya sea que se excluyan o
incluyan respectivamente las externalidades
[ver apéndice 2]. De igual modo el Merval
debería mantenerse ya que de lo contrario la
sociedad perdería un valor actual neto de USD
30 millones o USD 70 millones, dependiendo
de la consideración de las externalidades. Es
correcto indicar además, que este proyecto está
inconcluso, faltando implementar las medidas de
combinación multimodal que le permitan alcanzar
la demanda prevista, significativamente mayor
que la actual [ver apéndice 11: Evaluación expost
Merval]. El servicio Biotren en su operación
actual no presenta justificación social, haciendo
nuevamente la salvedad de que este proyecto no
se ha implementado en forma completa. Para el
caso del servicio Santiago-Chillán (Terrasur),
los antecedentes disponibles muestran que
4 / 5 Estudio llamado por Licitación pública y que tuvo un doble esquema de auditoría.
6 En este caso existe Evaluación Ex – Post del servicio, Ver Bibliografía, punto xii.
para niveles de demanda del orden de 480.000
pasajeros/año (niveles de los años 2007 y 2008) éste
podría ser suspendido desde la perspectiva social,
pero para niveles de demanda superiores y del
orden de 600.000 pasajeros al año, su suspensión
le supondría a la comunidad una pérdida de USD
3 millones anuales. En sintonía, el mejor proyecto
u opción actual consiste en la optimización del
servicio que está en plena aplicación por parte
de la filial responsable, dado que entonces, su
aporte en términos de valor actual resulta mejor
que su simple supresión [ver apéndice 12: Perfil
Santiago-Chillán]. Por último, los servicios de
conectividad de zonas aisladas, Buscarril Talca-
Constitución y Tren Talcahuano-Laja, justifican
su operación desde la perspectiva social, basado
en el concepto del mayor costo de brindar una
alternativa vial, ya que se requeriría implementar
una cuantiosa infraestructura de caminos y
solventar la operación de servicios mínimos de
buses de conectividad, en relación con el costo
de mantener el servicio actual [ver apéndice 13:
Conectividad]. El servicio Victoria-Temuco opera
como un tramo residual del descontinuado tren
Victoria-Puerto Montt y no cuenta con ninguna
evaluación que lo justifique.
Es interesante señalar, que los servicios Santiago-
Temuco, Temuco-Puerto Montt 6 , Santiago-Talca,
Santiago-Concepción, además de los de operación
en períodos de fuera de punta del Biotren y tramo
Laja-Renaico, ya fueron descontinuados por la
actual administración, acorde a recomendaciones
de estudios empresa costo-eficiente y validación
SCL-Econometrics.
2. ¿Cuántos o cuáles de estos servicios son
requeridos?
Para responder a esta pregunta se analizaron
escenarios de más largo plazo, en los mismos
estudios recién citados y bajo un marco
metodológico coherente [Ver apéndices 2, 5, 6 y
12].
IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 12

La respuesta concreta a la pregunta, sobre los
servicios requeridos, es que el país necesita más
desarrollo de su sistema ferroviario de carga y
pasajeros, en forma diferenciada en el tiempo y
según carga y pasajeros. Una mayor cantidad
de transporte utilizada permite aprovechar las
economías de escala que son propias de la provisión
de este tipo de servicios, explotando cuantiosas
inversiones ya incurridas (hundidas) y reduciendo
la producción de externalidades negativas, que
son mayores en los modos alternativos al tren de
carga -camiones- y de pasajeros, -automóviles y
buses.
Los análisis disponibles nos muestran una visión
para corto y mediano plazo:
Corto Plazo:
Carga: Considerando la capacidad actual (corto
plazo), los resultados indican que alcanzar un
equilibrio social sin considerar costos externos
que se evitarían con mayor proporción de carga
vía el ferrocarril, tales como contaminación
del aire, cambio climático, accidentes, ruido y
deterioro del paisaje, implicaría un incremento
de 8,3% en el total de la carga transportada por
Ferrocarril respecto de la situación actual. Como
referencia, al año 2007 el sistema ferroviario de
carga transportó 10,8 millones de ton-netas (3,6%
de participación respecto del total transportado) y
que equivale aproximadamente a 1.769 millones
de ton-km netas, (2,6% del total), [ver apéndice
5]. Sin embargo, al considerar los costos externos
que se evitarían con sustitución de carga por
camiones a favor del ferrocarril [ver apéndice 2],
en el equilibrio social se produciría un incremento
adicional de 57% de la carga transportada por
ferrocarril. Así, el efecto total en este caso es de
70% respecto de la situación actual.
Pasajeros: Considerando la capacidad actual
(corto plazo) y acciones que resultan abordables
por la nueva estructura de filiales autónomas, los
pasajeros transportados debieran aumentar en
los siguientes índices, referencialmente entre los
años 2007 y 2011:
• Merval: desde 11,3 millones, a 15,0 millones de
pasajeros-año.
• Metrotren: desde 6,7 millones, a 8,8 millones
de pasajeros-año.
• Biotren: desde 680 mil, a 890 mil pasajeros-año.
• Terrasur: desde 481 mil a 800 mil pasajeros-año.
En resumen, los pasajeros de estos servicios
podrían subir desde 19,61 millones al año, a
una cifra en torno a 25,5 millones al año (33%
de incremento, incluyendo un servicio que
prácticamente duplicaría su afluencia).
IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 13

Otros:
• Buscarril Talca-Constitución 7 : 82 mil pasajeros año.
• Tren Talcahuano-Laja8 : 388 mil pasajeros-año.
• Tren Victoria-Temuco9 : 190 mil pasajeros-año.
Largo Plazo:
Estado para resolver los problemas de EFE [ver
apéndices 5 y 6], en sintonía con el planteamiento
de este Documento.
Carga: Los distintos planes de expansión del
sistema de carga ferroviaria analizados, apuntan
primeramente a uniformar el estándar del
sistema a un mínimo de clase B y liberar los
cuellos de botella (Situación Base Optimizada,
cuya rentabilidad social se demostró con y sin
externalidades). Bajo su implementación se
obtienen niveles de demanda que suben en
un rango de 12,3 a 19,5 millones de ton-netas
(participación de 4,1% a 6,5%) dependiendo de
la consideración de externalidades completas y
que pueden aumentar producto de los distintos
proyectos a un rango entre 13,3 – 20,5 millones
ton-netas (participación de 4,5% a 6,8%), como
máximo en el denominado Plan 4, dependiendo
de la consideración de externalidades completas.
Pasajeros: Los pasajeros debieran aumentar
en el largo plazo en los siguientes índices, que
requiere de la implementación de medidas de
políticas especiales que van más allá de lo que
la administración de EFE y filiales autónomas,
puede abarcar:
• Merval: Hasta 23 millones pasajeros-año 10 .
• Metrotren: Hasta 10 millones pasajeros-año.
• Biotren: Hasta 1,2 millones pasajeros-año.
• Terrasur: Hasta 1,5 millones pasajeros-año.
Modernización del trazado de la vía férrea:
No se pueden abordar los requerimientos de
servicios ferroviarios en el largo plazo sin destacar
que, la distancia entre Santiago y los dos centros
urbanos más importantes del país: Valparaíso-
Viña del Mar y Concepción-Talcahuano, es
bastante mayor por la vía férrea que por carretera.
En efecto, el trazado de la vía al sur baja hasta
San Rosendo para regresar por la ribera sinuosa
del río Bío-Bío y pone a Santiago a 570 km. de
Concepción, cuando por la ruta 5 y autopista
del Itata la distancia es de 518 km. Asimismo,
la ruta ferroviaria entre Santiago y Valparaíso
discurre al norte hacia el Valle del Aconcagua
y recorre 187 km. entre ambas ciudades, en
comparación con la ruta 68 que va de Santiago
a Valparaíso por un trazado directo de 120 km.
Sin dudas que llegará un día en que al país le
convendrá modernizar la vía férrea para acortar
las distancias, construyendo nuevos trazados que
eviten las largas vueltas, y en tramos la excesiva
sinuosidad, de las rutas actuales, lo que dará
al transporte ferroviario mayor competitividad
en las rutas de mayor densidad de tráfico. La
factibilidad económica de estos proyectos se ha
estudiado en varias oportunidades, sin embargo,
ahora que los costos de construcción de túneles
y de vías es comparativamente menor que antes
por razones tecnológicas, ha llegado el momento
de actualizar dichos proyectos.
7
Para este servicio de conectividad básica no se dispone de proyecciones, pero se estima que al menos podría tener un crecimiento vegetativo.
Dato 2008 EFE.
8
Idem anterior (Dato 2008 EFE).
9
Para este servicio no se dispone de antecedentes de evaluación. Dato 2008 EFE.
10
Con medidas de políticas de integración física y tarifaria con sistemas de buses, hasta alcanzar su demanda de diseño (Estudio de Eval. Ex-post
Habilitación del Merval). Apéndice 12).
IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 14

Luego, en una perspectiva de largo plazo, el
país podría utilizar las cuantiosas inversiones ya
realizadas (hundidas) de parte de EFE, para casi
duplicar la participación de transporte de carga
(aumento de 86% respecto de la situación actual)
y aumentar los pasajeros en una cifra similar.
Estos resultados tienen rentabilidad social que
los sustenta. Asimismo, la modernización del
trazado a Valparaíso y Concepción representa un
objetivo cuya viabilidad técnica-económica debe
ser permanentemente estudiada.
3. ¿Cuál es el costo de solventar su operación
eficiente?
El Informe SCL-Econometrics, “Diseño de un
Modelo de Negocios para la Elaboración de un
Contrato de Acceso para Empresas Porteadoras
de Pasajeros”, analiza el equilibrio financiero de
EFE, reconociendo en su Estado de Resultados, el
efecto por la compensación positiva que debiera
recibirse por las funciones de carga y pasajeros,
producto de los menores costos externos
completos que se generan para la sociedad
derivados de la operación de esos servicios. El
estudio concluye que a pesar de las externalidades
que genera su operación, desde un punto de vista
de sustentabilidad financiera, todos los servicios
de pasajeros requerirían aportes especiales
para mantener su operación, aunque recibieran
compensaciones por las menores externalidades.
En síntesis, el Informe SCL-Econometrics plantea
que solventar la operación actual de EFE desde el
punto de vista del dueño (Estado), implica hacerse
cargo del déficit actual de la empresa (del orden
de USD 60 millones anuales). [Ver apéndice 8].
Sin embargo, la respuesta que plantea el
estudio es parcial, al considerar únicamente la
situación previa de explotación, no reconociendo:
a) la existencia de importantes inversiones ya
incurridas para la sociedad y, b) que la proyección
de largo plazo debe basarse en costos eficientes
para la producción de los servicios. El Plan
Estratégico de EFE 2010-2016 apunta en esta
dirección, según se sintetiza a continuación.
4. Plan Estratégico de
EFE 2010-2016(orientación):
En coherencia con el Plan Trienal actual, la
estrategia de EFE 2010-2016 tiene 4 ejes centrales
para mejorar sus resultados y aportar más aún en
la creación de valor social:
1) Incrementar sustantivamente los servicios de carga.
2) Aumentar la productividad y confiabilidad de las
operaciones.
3) Optimizar y sustentar los actuales servicios de
pasajeros.
4) Mejorar la capacidad, cobertura y confiabilidad
de la infraestructura.
Cabe señalar un aspecto esencial para respaldar
un mejor desempeño de los resultados de EFE:
que los servicios de pasajeros y de carga reciban, a
modo de compensación, al menos una fracción de
todo el valor social que aportan sus externalidades
en términos de seguridad, menor contaminación y
descongestión. Actualmente para los servicios de
pasajeros estas externalidades se evalúan en USD
22 millones anuales, en tanto que para la carga
éstas exceden los USD 100 millones anuales.
En términos más específicos, mediante la gestión
de los cuatro ejes señalados y contando con el
apoyo del Estado para compensar, al menos las
externalidades correspondientes a los servicios
ferroviarios de pasajeros, tal como lo hacen
aquellos países referentes en el desarrollo y
modernización de estos servicios, EFE también
debiera proyectar mejorar progresivamente y
sustantivamente sus resultados en los próximos
años.
Así, la estrategia de EFE se dirige a priorizar el
desarrollo de los servicios de carga, explotando
la ventaja en economías de escala inherente a la
infraestructura ferroviaria; a proveer en forma
eficiente y sustentable los servicios de pasajeros
que el Estado y las Regiones consideren de
interés, obteniendo las compensaciones
correspondientes a su valor social, y a mejorar
el rendimiento del plantel y de los restantes
factores de producción tales como energía
eléctrica, combustibles, sistemas de información
y servicios de proveedores.
IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 15

4. PROPUESTA:
UNA SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS DE EFE A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA EUROPEA
Los principios
El ferrocarril se desarrolló en todo el mundo como
una organización monolítica y fue un ejemplo
de monopolio natural. Con la proliferación del
transporte por carretera después de La Segunda
Guerra Mundial, fue perdiendo su condición de
monopolio natural, hasta quedar de ella nada
más que una ilusión -la del monopolio de los
medios ferroviarios aunque no así del transporte
terrestre- que ha continuado despistando las
políticas comerciales de sus administradores
desde hace muchos años. El mayor cambio en
esa condición de empresa monolítica se inició
cuando en el año 1988, en Suecia, se canceló el
monopolio estatal, se desreguló el transporte
ferroviario y se entregó la infraestructura y el
control del tráfico a la empresa estatal Banverket,
y se separaron los servicios continuando éstos,
bajo la responsabilidad de las empresas estatales:
Statens Jârnvâgar (SJ) para los pasajeros y Green
Cargo para las mercancías 11 .
La Comunidad Europea
La decisión tomada en Suecia tuvo una gran
influencia sobre la discusión que se llevaba a
cabo en Europa sobre el futuro de los ferrocarriles
en general y, en especial, dentro del ámbito del
Consejo de la Comunidad Europea (CE) donde
sirvió de pie para las reflexiones y discusiones
que condujeron a la adopción de la Directiva Nº
91/440 sobre el desarrollo de los ferrocarriles
con fecha 29 de julio de 1991. La argumentación
de tal Directiva es clara al señalar: “que una
mayor integración del sector comunitario de los
transportes constituye un elemento esencial para
el mercado interior y que los ferrocarriles son, a su
vez, un elemento vital del sector de los transportes
de la Comunidad” y también cuando considera:
“que el futuro desarrollo y una explotación eficaz
de la red ferroviaria pueden verse facilitados
por una separación entre la explotación de los
servicios de transporte y la administración de
la infraestructura y, que en tales condiciones es
preciso que la administración de cada una de
dichas actividades se lleven a cabo por separado y
con contabilidades aparte”.
La Directiva de la CE tiene por objetivo “facilitar
la adaptación de los ferrocarriles comunitarios a
las necesidades del mercado único y aumentar su
eficacia mediante:
• La garantía de la autonomía de gestión de la
empresas ferroviarias.
• La separación de la gestión de la infraestructura
ferroviaria y de la explotación de los servicios de
transporte de las empresas ferroviarias, siendo
obligatoria la separación contable, y voluntaria
la separación orgánica o institucional.
• El saneamiento de la estructura financiera de
las empresas ferroviarias.
• La garantía de acceso de las redes ferroviarias
de los estados miembros, para las agrupaciones
internacionales de empresas ferroviarias, así
como para las empresas ferroviarias que
efectúen transportes combinados internacionales
de mercancías.”
El traspaso de la infraestructura a una empresa
estatal independiente ha sido realizado por
todos los países y los servicios de carga están
siendo paulatinamente prestados por operadores
privados al tiempo que varios países se aprestan
a iniciar el ingreso de capitales privados a los
servicios de transporte de pasajeros.
11 Curiosamente , esto no es una gran novedad si se considera que el ferrocarril entre Stockton y Darlington, inaugurado en 1825, permitió la circulación
de trenes de terceros, por pago de un peaje y lo mismo ocurrió años antes con el Surrey Iron Railway inglés, inaugurado hace 206 años, el que fue
construido por una empresa que no contaba con equipo rodante y más bien invitó a otros a ocupar su vía, pagando peaje, tal como ya era habitual para
transitar por los caminos principales de ese entonces.
PROPUESTA DE SOLUCIÓN 16

Gran Bretaña
En 1993 la Ley Ferroviaria británica puso fin a la
empresa monolítica “British Rail” e introdujo una
transformación todavía más radical y profunda
que la sugerida por la CE a sus países miembros,
al adoptar un modelo de separación entre la
infraestructura y los servicios y dando paso al
mismo tiempo a una privatización completa del
sistema mediante la constitución de la empresa
Railtrack P.L.C. como administradora responsable
de la infraestructura y del control del tráfico,
cuyas acciones fueron vendidas en la Bolsa de
Londres a inversionistas privados. Asimismo,
se constituyó el Director of Rail Franchising
para encargarse de la licitación de los servicios
de pasajeros que quedaron en manos de 26
empresas ferroviarias de operación privada (Train
Operating Companies – TOCs). Se estableció
un Rail Regulator para asegurar los niveles
adecuados de competitividad y se establecieron 3
empresas de leasing de material rodante (Rolling
Stock Companies – ROSCOs). La carga se entregó
a 4 empresas, cuyas acciones fueron rematadas
al sector privado (Loadhaul, Mainline, Transrail y
Railfreight Distribution).
Después de nueve años de funcionamiento el
sistema inglés había probado ser muy exitoso,
salvo en el ámbito de la infraestructura donde
fracasó estrepitosamente la empresa privada
Railtrack y debió ser vendida en 2002 a Network
Rail, que es una empresa estatal sin fines de
lucro, lo que implica que la responsabilidad
financiera de la infraestructura ahora ha sido
asumida enteramente por el Estado.
Las empresas de carga pagan por el uso de las
vías a Network Rail, pero no pagan canon al
Gobierno y no reciben subsidios. Sin embargo,
reciben financiamiento estatal, por ejemplo, para
la construcción de desvíos industriales como
apoyo a la reducción del tránsito de camiones.
La mayoría de las empresas de transporte
de pasajeros que ofrecen servicios en líneas
de densidades de tráfico no masivas reciben
subsidios y otras que cubren corredores de alta
densidad incluso pagan canon al Estado. El
sistema ferroviario británico se encuentra hoy día
satisfactoriamente consolidado como tal, aunque
de cuando en cuando surgen problemas de
rentabilidad de algunas empresas y respecto de la
insuficiencia de fondos asignados a Network Rail
para la rehabilitación y conservación de las vías. El
sistema británico requiere para su funcionamiento
de un subsidio anual de 5.000 millones de Libras
Esterlinas, equivalentes a USD 8.000 millones
focalizado al transporte de pasajeros 12 .
Los planes de EFE
EFE es hoy una empresa en evolución hacia estos
nuevos modelos, ya se han privatizado los servicios
de transporte de carga y se ha descansado en el
funcionamiento de cuatro filiales con el objeto de
asumir la explotación de los diferentes servicios
de pasajeros de cercanías y de media distancia,
con lo que prácticamente se ha completado la
separación entre la infraestructura y los servicios.
La separación del riel y la rueda ya es una
realidad.
Desde la perspectiva de la experiencia de Europa y
de Gran Bretaña, en particular, se podría concluir
que EFE está en un excelente pie para adoptar el
concepto central de la transformación ferroviaria
realizada en dichos países, tomando el modelo
inglés como un objetivo final y empezando por
adaptar a su legislación y ambiente económico
las directrices que ha elaborado la CE. La
solución que se adopte deberá contemplar las
particularidades del ordenamiento jurídico,
institucional y económico chileno.
12 Michael Beswick, Office of Rail Regulation, The UK Experience, Reino Unido, 24 de junio 2009. Presentación Seminario Internacional EFE.
PROPUESTA DE SOLUCIÓN 17

La situación de propiedad de la
infraestructura ferroviaria
Actualmente, la infraestructura ferroviaria forma
parte del patrimonio de EFE sin que ello responda
a una política explícita, sino que más bien a la
realidad que históricamente tuvo el ferrocarril en
Chile y que implicó una estructura monolítica,
que concentró todos los activos y funciones de la
actividad ferroviaria en la empresa del estado.
Sin embargo, su propia Ley Orgánica 13 le fija a EFE
restricciones que limitan el ejercicio pleno de su
derecho de propiedad sobre “la franja de terreno,
puentes y obras de arte que constituyan el trazado
y vía ferroviaria” como un medio de garantizar
que “en todo contrato, concesión o aporte que
implique dar uso exclusivo de la línea férrea, en
todo o parte, será condición esencial del contrato,
o de la concesión, o del aporte a la sociedad,
que se permita a terceros el uso de la vía, sobre
la base de un sistema tarifario igualitario y no
discriminatorio”, reconociendo que la vía férrea
es un bien de uso público y que su entrega en uso
exclusivo podría implicar un poder monopólico
contrario al interés de la comunidad.
Lo anterior, configuraría para la vía férrea una
situación similar a la de las carreteras, cuya
propiedad es del Estado y son consideradas
bienes de uso público y por consiguiente sería
conveniente reconocer ese hecho designando a
EFE como agente conservador y administrador de
ella.
Aunque este cambio podría parecer como algo
meramente formal, no lo es, ya que permite
esclarecer las funciones de EFE, como parte de
un sistema en el que se separe la infraestructura
y los servicios (el riel y la rueda) y le otorgue al
Estado una responsabilidad económica en el
sistema ferroviario que sea similar a la que éste
tiene en las carreteras y en el resto del sector
transporte, eliminando la asimetría respecto de lo
ferroviario. Esto dejaría a la vía férrea en igualdad
de trato con el resto de la infraestructura de
transporte (carreteras, puertos y aeropuertos).
En el caso de la realidad europea, este tema ya
fue resuelto. En efecto, “La Directiva 91/440
constituye el punto de origen legislativo de una
política común europea en el sector ferroviario,
que hasta entonces no existía, con la imposición
de la apertura de ciertas áreas del mercado
ferroviario a la competencia por medio de las
siguientes obligaciones a los Estados miembro:
• La separación de la gestión de la infraestructura,
cuya propiedad y administración estarán en
manos del Estado, de la explotación de los
servicios de transporte, que correrá a cargo
de las empresas de transporte, ya sean
éstas públicas o privadas. Por gestión de la
infraestructura entiende su mantenimiento,
el control de la circulación y la seguridad:”
(extracto de “La Normativa Comunitaria del
Sector Ferroviario Europeo”).
A partir de la experiencia europea y el conjunto
de consideraciones antes expuestas, las bases
de un modelo para Chile podrían considerar los
siguientes elementos:
13 Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, DFL 1, 30 de junio de 1993, art. 2º, párrafo 4º: “La Empresa, en caso alguno, podrá celebrar actos
o contratos que, legalmente o de hecho, impliquen enajenación de la franja de terreno, puentes y obras de arte que constituyan el trazado y vía ferroviaria.
Se excluyen de esta prohibición los actos o contratos que recaigan en terrenos que queden en desuso en razón de modificaciones del trazado
de la línea o del cambio de ubicación de estaciones o por haberse levantado la vía férrea, en virtud de autorización expresa dada por el Presidente de
la República. De igual modo, en todo contrato, concesión o aporte que implique dar uso exclusivo de la línea férrea, en todo o parte, será condición
esencial del contrato, o de la concesión, o del aporte a la sociedad, que se permita a terceros el uso de la vía, sobre la base de un sistema tarifario
igualitario y no discriminatorio.”
PROPUESTA DE SOLUCIÓN 18

Directrices para la solución:
1. Dado que el Estado es el dueño de toda la línea
férrea que discurre entre la V y X regiones,
debe considerarse que en los hechos delega
su administración y conservación en EFE, la
que actúa como contraparte de las diferentes
empresas concesionarias tanto privadas como
estatales. EFE se encarga de la construcción,
rehabilitación, mantenimiento de las vías
férreas y como responsable del control del
tráfico es el encargado de asignar los canales
de movilización de trenes entre los usuarios de
las vías y del cobro de las tarifas por su uso.
EFE es dueño de las estaciones, terrenos y
talleres y hay acceso no discriminatorio al uso
de las vía férreas para operadores debidamente
autorizados por EFE.
2. Debería garantizarse la autonomía legal y
de gestión de las actuales filiales de EFE
encargadas de prestar los servicios de pasajeros
que les sean concesionados. Ello consolidaría
la separación de los “negocios” dentro del área
ferroviaria estatal. Cada empresa de pasajeros
tendría los contratos de acceso y uso de vías y
estaciones con EFE por un plazo determinado,
así como los equipos.
La operación inicial de estas empresas de
pasajeros en manos del Estado, por un tiempo
prudente, debe entregar la información
necesaria para que el dueño pueda estimar
los beneficios sociales generados por la
operación de cada una de ellas y se determinen
los subsidios que hagan viable
estos negocios, en función del
beneficio social generado por cada
pasajero-kilómetro transportado
bajo condiciones de una operación
eficiente. Lo anterior permitiría
considerar en un plazo corto
de tiempo la posibilidad de
concesionar los servicios.
La empresa CIS realizó durante el 2008
una proyección del EBITDA de los distintos
negocios de EFE, utilizando información
del presupuesto 2008 y tendencias de largo
plazo obtenidas de los estudios realizados
[ver apéndice 9]. Su resultado indica que el
EBITDA de la empresa conjunta, incluyendo la
compensación por externalidades completas
[ver apéndice 2] alcanzaría el valor cero en el
año 2014. Recientemente la administración de
EFE, tomando en cuenta el impacto de la crisis
financiera mundial, actualizó estos resultados y
proyecta alcanzar equilibrio operacional el año
2016.
3. Todo lo anterior originaría un sistema
descentralizado de operadores de carga y
pasajeros y EFE como administrador de las vías,
en donde el Estado asumiría la responsabilidad
por financiar la infraestructura y recuperar sus
costos de manera equitativa, en comparación
con la contribución que se imponga al transporte
carretero. De esta manera se genera un
mercado de transporte terrestre que se acerca
a condiciones de funcionamiento de segundo
mejor óptimo. La distribución de roles entre el
sector público y el privado se haría teniendo en
cuenta los mejores intereses del país y podrían
coexistir en el sistema ferroviario empresas
públicas, mixtas y privadas en función de esos
objetivos.
PROPUESTA DE SOLUCIÓN 19

4. Se establecería una entidad reguladora
del sistema ferroviario, que supervise la
competencia entre los diferentes actores y
que vele por la seguridad del sistema. En ella
podrían participar con derecho a voz pero sin
voto, cada una de las empresas concesionarias
de pasajeros y carga. Esta entidad reguladora
estaría dirigida por un consejo de 5 miembros,
constaría de un organismo técnico especializado
y tendría el carácter de ente autónomo.
5. Se sanearía la deuda financiera actual de EFE,
como contrapartida al reconocimiento explicito
de que la propiedad de la infraestructura
es del Estado. Esta medida tendría como
corolario práctico que las inversiones que haga
EFE, sobre la infraestructura de propiedad
del Estado, no gravarían sobre su balance
financiero ni sobre su estado de resultados,
lo que consolidaría su accountability a los
resultados que obtenga como administradora
delegada de dicha infraestructura.
6. Por último, y no por eso menos importante,
como requisito esencial para que un esquema
de esta naturaleza tenga éxito es preciso que el
Estado, a través de un Comité Interministerial
que integre a los ministerios e instituciones
públicas de infraestructura de transporte,
se responsabilice de establecer las políticas
públicas que orienten la acción del Estado
y sus organismos y que formule un Plan
Estratégico Integrado de Infraestructura de
Transporte (PEIT) con un horizonte de largo
plazo (15 años o más) en todos sus modos.
En el ámbito de los ferrocarriles, se acordaría
entre EFE y el Estado, “Contratos Programas”,
eventualmente trienales, coherentes con
el Plan Estratégico de Infraestructura de
Transporte, que se configure como “el contrato”,
el elemento rector de las relaciones entre
el propietario y EFE, y que defina en forma
pormenorizada los compromisos recíprocos y
las contraprestaciones que se acuerden para
la gestión, el desarrollo y el mantenimiento
de la red férrea. Donde se fije, además, la
aportación económica que como contrapartida
a los servicios prestados deberá recibir EFE
y las empresas operadoras con cargo al
Presupuesto General de la Nación.
Un esquema de esta naturaleza generaría un
fuerte compromiso del Estado con el sistema
ferroviario, con un costo acotado y conocido de
antemano y a su vez un fuerte incentivo para
EFE y los operadores de transporte de pasajeros
y de carga de maximizar sus excedentes dentro
de un ambiente de competencia regulada, que
eliminaría las distorsiones hoy presentes en
el mercado y que restringen la capacidad de
competir del sistema ferroviario. Esta solución
compromete por igual al Estado y al sector
privado en el establecimiento de una industria
ferroviaria fuerte y capaz de contribuir al
crecimiento económico del país, sobre la
base de un transporte terrestre sostenible,
que apoye la competitividad de la economía
nacional en el mercado global con apego a
las normas ambientales que, como miembro
de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), le corresponderá
a Chile observar.
PROPUESTA DE SOLUCIÓN 20

5. EL SISTEMA FERROVIARIO FUTURO
• El dueño, que es el Estado, establece las
restricciones presupuestarias, determina lo
que quiere del sistema ferroviario, establece
las políticas, formula los planes de desarrollo
del sistema y obtiene el accountability de los
actores del sistema a través de los Contratos
Programa.
• Este sistema no implicaría mayor gasto para el
dueño y sí aumentaría la cantidad de transporte
ferroviario con un mejor aprovechamiento
de las inversiones, actuales y futuras, en
la infraestructura ferroviaria. Permitiría el
alineamiento de objetivos y resultados para
atender las demandas previstas en el largo
plazo de manera eficiente y haría posible
la participación privada en el sistema de
pasajeros.
• Pondría toda la infraestructura de transporte
terrestre (vía férrea y caminera) en manos
directas del Estado.
• Existiría una política pública explícita, formulada
por el Estado para regular la competencia en el
sector.
• Habría planes estratégicos integrales de largo
plazo para el desarrollo de la infraestructura
de transporte.
• Se estructuraría el sistema ferroviario a base
de un ente regulador autónomo, una empresa
administradora de la infraestructura de vías
y estaciones y empresas concesionarias de
pasajeros y de carga.
• La empresa administradora de la infraestructura
de vías y estaciones cobraría a costo marginal
eficiente a las empresas concesionarias por el
uso de las vías. El déficit de la administradora
de la infraestructura sería cubierto por un
contrato de contraprestación con el Estado,
bajo condiciones de eficiencia y restricción
presupuestaria.
• Las empresas concesionarias de transporte de
pasajeros serían autónomas y auto sustentables
y podrían ser públicas, mixtas o privadas.
• Se reconocería una compensación para las
concesionarias por unidad de tráfico 14
transportada que refleje el beneficio social que
genera su servicio.
La proyección disponible del EBITDA de la
empresa conjunta que incluye compensación
por externalidades completas [ver apéndice 9],
muestra que para un largo plazo se alcanzaría el
valor de equilibrio entre ingresos y gastos. Cuando
se considera el concepto de costo-eficiente para
la empresa Riel, entonces la situación inclusive
mejora, generándose la opción de reducir el
déficit conjunto del sistema a niveles inferiores a
los actuales.
14 En rigor puede aplicar a pasajeros a través de la unidad pasajero-kilómetro, o carga para la unidad tonelada-kilómetro neta.
IMAGEN OBJETIVA DEL SISTEMA FERROVIARIO 21

7. BIBLIOGRAFíA
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diciembre de 2007.
ii. Exposición: “Diagnóstico estratégico de EFE
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BIBLIOGRAFÍA 22

EL FUTURO DEL SISTEMA FERROVIARIO
Documento de Posición del Directorio de EFE preparado con la colaboración de:
Enrique Cabrera S. / Ignacio Echevarría A. / Ian Thomson N.
IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 23