EL FUTURO DEL SISTEMA FERROVIARIO - EFE
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<strong>EL</strong> <strong>FUTURO</strong><br />
D<strong>EL</strong> <strong>SISTEMA</strong> <strong>FERROVIARIO</strong><br />
Documento de Posición del Directorio de <strong>EFE</strong> / Noviembre 2009<br />
Directores:<br />
Jorge Rodríguez Grossi / Luis Manuel Rodríguez Cuevas / Fidel Miranda Vera /<br />
Luis Matte Lira / Fernando Aguirre Díaz / Cristián Echeverría Valenzuela /<br />
Juan Cavada Artigues / Marcos Büchi Buc / Jaime Binder Rosas.
CONTENIDOS<br />
2. Resumen ejecutivo 4<br />
3. Identificación del problema 7<br />
4. Propuesta 16<br />
5. El sistema ferroviario futuro 21<br />
6. Apéndices: descargar en www.efe.cl<br />
7. Bibliografía 22<br />
INTRODUCCIÓN<br />
2
Este documento fija la posición de la Empresa de<br />
los Ferrocarriles del Estado (<strong>EFE</strong>), representada<br />
por su Directorio, respecto de la identificación de<br />
los problemas que afectan al sistema ferroviario<br />
en general y a la empresa en particular, y sintetiza<br />
las posibles soluciones con visión de futuro.<br />
Los problemas pasados y sus causas, nos<br />
interesan en la medida que aporten elementos<br />
de diagnóstico para una buena solución, ya que<br />
sobre este punto se ha escrito bastante en los<br />
últimos años 1 . Cabe señalar que a pesar de<br />
los problemas, el tráfico ferroviario en Chile se<br />
encuentra actualmente en su máximo histórico.<br />
Este documento de posición, está dirigido<br />
fundamentalmente al dueño de la empresa,<br />
el Estado de Chile, representado por los<br />
poderes Legislativo y Ejecutivo, quienes tienen<br />
la responsabilidad de definir el marco bajo el<br />
cual se desarrolla la actividad del transporte<br />
ferroviario. El documento entrega elementos<br />
para despejar los asuntos claves del futuro del<br />
sistema ferroviario, respondiendo a cuestiones<br />
fundamentales: ¿Necesita el país los servicios del<br />
sistema ferroviario?, ¿Cuántos y cuáles servicios<br />
se requieren? y ¿Cuánto se está dispuesto a<br />
gastar?<br />
Las respuestas a estas preguntas, en apariencia<br />
muy obvias, dejarán en evidencia la problemática<br />
que enfrenta el desarrollo del sistema ferroviario<br />
en Chile. Al efecto y luego de 3 años de análisis<br />
y estudios técnicos realizados por la empresa<br />
(2007-2009), se dispone de los elementos para<br />
responder las preguntas fundamentales y<br />
plantear una solución, sin soslayar inclusive la<br />
discusión acerca de la opción de no continuidad<br />
de los servicios ferroviarios.<br />
1 Informe final Panel de Expertos de <strong>EFE</strong>, Santiago, 26 de diciembre de 2007, “Diagnóstico estratégico de <strong>EFE</strong> y opciones de política Asistencia Técnica”<br />
encomendada por el Ministerio de Hacienda al Banco Mundial Diagnóstico Contexto Institucional y Estructura Empresarial 27 de julio de 2007, Informe<br />
“Análisis de Empresas Costo-Eficiente” año 2007, Estudio “Validación Modelo Empresa Eficiente Unidad de Gestión de Infraestructura Ferroviaria”,<br />
SCL Econometrics para <strong>EFE</strong>, 23 de Abril de 2008.<br />
INTRODUCCIÓN<br />
3
2. RESUMEN EJECUTIVO<br />
La identificación de los problemas del<br />
sistema ferroviario en general y de <strong>EFE</strong><br />
en particular<br />
El mercado de transporte terrestre en Chile<br />
es imperfecto y en consecuencia debería ser<br />
corregido mediante una política pública de<br />
Gobierno que evite la asignación de recursos<br />
en exceso o en defecto a los diversos modos, en<br />
especial carretero y ferroviario.<br />
Sin embargo, el país no tiene una política<br />
pública explícita de transporte terrestre que se<br />
traduzca en planes integrales de acción sobre la<br />
infraestructura y los servicios en el largo plazo y<br />
que entregue a los actores del mercado señales<br />
claras sobre los precios de factores para organizar<br />
su oferta. Más bien ha habido un evidente<br />
retroceso en décadas recientes al pretender que,<br />
la libre elección de los usuarios conduzca a una<br />
asignación eficiente de recursos al nivel de la<br />
comunidad.<br />
El impacto de esta falta de política se expresa<br />
en la existencia de una competencia desleal<br />
entre la carretera y el sistema ferroviario, que,<br />
entre otros factores, ha conducido a un deterioro<br />
financiero de <strong>EFE</strong> como consecuencia de que<br />
no puede acreditar, en su balance y estado de<br />
resultados, los beneficios sociales que genera<br />
a través de sus servicios ni tampoco se imputan<br />
en lado alguno las externalidades negativas que<br />
produce el transporte carretero ni los subsidios<br />
que lo están beneficiando.<br />
La principal herramienta de una política pública<br />
de transporte ha sido y sigue siendo la inversión<br />
directa e indirecta del Estado en infraestructura.<br />
En las carreteras con peaje son los automovilistas<br />
los que las financien con sus pagos, incluso más<br />
allá de los costos que su circulación provoca.<br />
Esto ha posibilitado que buses y camiones usen<br />
las carreteras sin pagar los costos totales que<br />
su circulación en ellas implica, lo que da lugar a<br />
una seria distorsión en comparación con lo que<br />
ocurre en el transporte ferroviario, donde las<br />
empresas están obligadas a cubrir directamente<br />
todos los costos por el uso de la infraestructura<br />
del ferrocarril.<br />
En Europa los gobiernos y la Unión Europea (UE)<br />
anticipan estos problemas aplicando políticas<br />
públicas explícitas en el sector de los transportes y<br />
formulando planes estratégicos de infraestructura<br />
de largo plazo, a fin de intervenir activamente en<br />
el mercado. Se busca minimizar las distorsiones<br />
existentes y satisfacer de mejor manera las<br />
necesidades de los ciudadanos. Al mismo<br />
tiempo, asegurando un manejo cuidadoso del<br />
medio ambiente. Hay que destacar que el sistema<br />
de transporte de un país que está creciendo<br />
empeorará si no es atendido como corresponde,<br />
puesto que el propio crecimiento le impone mayor<br />
uso y demanda. Esto lleva a congestión y daños<br />
ambientales que hay que anticipar con adecuada<br />
planeación.<br />
Por eso frente a la necesidad de satisfacer la mayor<br />
demanda de transporte que genera el crecimiento<br />
económico, muchos gobiernos están impulsando<br />
un mayor uso de las capacidades disponibles de<br />
sus infraestructuras ferroviarias.<br />
Para el Estado chileno, en cambio, la falta de<br />
una política integrada de transporte, que incluya<br />
ciertamente carreteras y vías férreas, pero sin duda<br />
también el desarrollo portuario y con importancia<br />
creciente a futuro, los aeropuertos, ha significado<br />
que, en la práctica, su única opción para enfrentar<br />
el crecimiento del tráfico terrestre, ha sido<br />
recurrir a las inversiones a través del Ministerio<br />
de Obras Públicas (MOP), que concentra la mayor<br />
parte de los recursos públicos destinados a la<br />
infraestructura de transporte terrestre y que está<br />
limitado a construir y conservar las carreteras, sin<br />
mandato ni capacidad para invertir en vías férreas.<br />
RESUMEN EJECUTIVO<br />
4
En cuanto a <strong>EFE</strong>, que ostenta una propiedad<br />
delegada por el Estado de la infraestructura de<br />
transporte ferroviario desde la V región al sur,<br />
no tiene, sin embargo, ninguna posibilidad de<br />
financiar su recuperación y modernización con<br />
recursos propios, no obstante que muchos de los<br />
proyectos y servicios que presta –no todos-, son<br />
beneficiosos y deseables desde el punto de vista<br />
de la sociedad.<br />
El dilema que se enfrenta entonces es cómo<br />
asegurar que los proyectos socialmente rentables<br />
puedan ser administrados por <strong>EFE</strong> de manera<br />
eficiente, rindiendo sus frutos y abriendo la<br />
posibilidad de que el país capture efectivamente<br />
los beneficios sociales que genera dicha<br />
operación ferroviaria, pero, que al mismo tiempo,<br />
le permitan a la empresa ser remunerada por<br />
dichos beneficios.<br />
¿Qué hacer con los ferrocarriles?<br />
El curso de acción propuesto se sustenta en el<br />
análisis de la experiencia internacional en lo<br />
que es aplicable a la realidad de nuestro país,<br />
la identificación del problema y el análisis de<br />
opciones de solución.<br />
La experiencia internacional nos muestra que la<br />
reestructuración ferroviaria impulsada en Europa<br />
en la década de los 90, cambió completamente la<br />
organización de la industria ferroviaria, al separar<br />
la actividad de “construcción, conservación y<br />
administración de la infraestructura” de la<br />
“prestación de los servicios de transporte”, radicando<br />
la primera en su mayoría en administraciones<br />
estatales y liberando los segundos para que<br />
puedan ser prestados por empresas privadas o<br />
estatales independientes. Con esto, los servicios<br />
ferroviarios se pusieron a la par de los servicios<br />
de transporte por carretera y pagan un peaje<br />
por el uso de las vías, mientras los riesgos de la<br />
construcción y conservación de las mismas es de<br />
otra entidad estatal que recauda los peajes.<br />
En Gran Bretaña, que ha implantado el modelo<br />
europeo en una versión más extrema, los<br />
servicios, salvo excepciones transitorias,<br />
están completamente en manos de empresas<br />
privadas, varias de las cuales están ligadas a<br />
empresas del sector de autobuses y otras están<br />
asociadas con aerolíneas. Aquellos operadores<br />
que resultan financieramente viables al prestar<br />
servicios en corredores de alta densidad de<br />
tráfico, pagan peajes y además abonan un canon<br />
por su concesión, mientras que las concesiones<br />
que no resultarían viables desde el punto de<br />
vista financiero, pero sí desde la perspectiva<br />
social, pagan peaje, pero no abonan canon y<br />
reciben una compensación que les permite<br />
equilibrar sus balances y estado de resultados.<br />
La compensación a los operadores de trenes de<br />
pasajeros se justifica allí por el beneficio social del<br />
menor impacto ambiental de sus servicios. Este<br />
sistema, después de diversos ajustes propios de<br />
experiencias que introducen cambios profundos<br />
sin precedentes, ha derivado en crecimiento del<br />
volumen de tráfico; un ambiente competitivo muy<br />
exitoso para los usuarios y el Gobierno y sin duda,<br />
es una interesante referencia.<br />
En Chile, la reestructuración de <strong>EFE</strong> llevada a<br />
cabo por el Directorio de la empresa desde fines<br />
de 2007, consiste en mantener la privatización<br />
de la concesión del negocio ferroviario de<br />
carga realizada en 1995, y llevar los servicios<br />
de pasajeros a sendas sociedades anónimas<br />
subsidiarias de <strong>EFE</strong> para mejorar la atención a los<br />
clientes y establecer una correcta contabilidad<br />
de los diferentes servicios de pasajeros. Si se<br />
hace una comparación del sistema ferroviario de<br />
<strong>EFE</strong> con la situación europea, se puede constatar<br />
que en la práctica, durante el 2009, ya se ha<br />
completado la separación entre la infraestructura<br />
y los servicios, lo que representa la base de los<br />
nuevos negocios ferroviarios europeos. Lo que aún<br />
falta, es que el Estado asuma la responsabilidad<br />
financiera por la construcción y conservación de<br />
las vías férreas al mismo nivel que lo hace en el<br />
caso de la vialidad, para eliminar la discriminación<br />
a la que se ha sujetado a la ferrovía. Ello podría<br />
resolverse reconociendo que el Estado es el<br />
verdadero propietario de la vía férrea y que<br />
<strong>EFE</strong> es un agente encargado de su cuidado<br />
y administración.<br />
RESUMEN EJECUTIVO<br />
5
Esto ordenaría las cuentas y permitiría alinear<br />
los incentivos para una gestión eficiente. El<br />
Gobierno continuaría teniendo en su mano el<br />
control de las inversiones en vías férreas y<br />
demás infraestructuras de transporte, aspecto<br />
insalvable a la luz de la experiencia internacional<br />
comparable, pudiendo planificar en conjunto,<br />
integradamente, el desarrollo óptimo de las<br />
mismas. En ese contexto, sería indispensable<br />
que el Gobierno aplique políticas públicas que<br />
garanticen un tratamiento equitativo de las cargas<br />
impositivas, peajes y compensaciones entre los<br />
diferentes modos de transporte que compiten<br />
directamente y que consideren la formulación de<br />
un plan integral de infraestructura de transporte<br />
de largo plazo (15 a 20 años), que informe<br />
adecuadamente a los actores del mercado de<br />
transporte sobre la evolución futura de las redes<br />
viales y ferroviarias, de los puertos y aeropuertos,<br />
de manera que los operadores de transporte<br />
tengan toda la información que se requiere para<br />
ajustarse a las necesidades del mercado.<br />
A partir de lo anterior, se podría adoptar<br />
una organización más funcional del sistema<br />
ferroviario, sobre la base de empresas autónomas<br />
operadoras a cargo de los servicios tanto de<br />
carga como de pasajeros. Mientras tanto las<br />
actuales sociedades anónimas -filiales de <strong>EFE</strong>continuarían<br />
a cargo de los servicios de pasajeros<br />
y se pondría en aplicación una metodología<br />
clara y transparente para fijar los peajes a un<br />
nivel económicamente justificable. Al mismo<br />
tiempo, se debiera establecer una compensación<br />
fiscal a los operadores de pasajeros, que les<br />
pague por las externalidades positivas que ellos<br />
produzcan y que permita una mayor utilización<br />
del tren de carga acorde con su beneficio social.<br />
Esta compensación tendría que fijarse como<br />
resultado de evaluaciones sociales frecuentes de<br />
cada uno de los servicios actuales y potenciales,<br />
y la operación de aquellos que no resultaren<br />
socialmente rentables debería ser reconsiderada<br />
por los dueños. <strong>EFE</strong> podría crear condiciones para<br />
captar inversión privada en las operaciones de<br />
transporte de pasajeros, al igual como hoy día lo<br />
hace en las operaciones de carga. De este modo,<br />
se crearía un sistema ferroviario descentralizado<br />
donde los operadores de carga y de pasajeros, <strong>EFE</strong><br />
y el Estado, asumirían roles muy bien definidos<br />
en un ambiente de competencia regulada, que<br />
permitiría poner fin al prolongado debate sobre<br />
qué hacer con los Ferrocarriles del Estado y el país<br />
podría estar tranquilo de que los recursos que se<br />
asignen a esta actividad estarán bien invertidos y<br />
correctamente administrados.<br />
En resumen, los conceptos claves de la solución<br />
propuesta considera la separación de los negocios<br />
de la infraestructura respecto de la de los servicios<br />
de transportes, lo que ya se ha llevado a cabo.<br />
Además, establece que el Estado (representando<br />
al dueño) debe comprometerse a generar las<br />
condiciones para que el mercado del transporte<br />
funcione conforme con menos distorsiones que<br />
en la actualidad y se consideren los objetivos<br />
de eficiencia social que son alcanzables de los<br />
distintos modos de transporte, obviamente sujeto a<br />
las restricciones presupuestarias de cada período.<br />
La operación descentralizada de los servicios<br />
de transporte ferroviario, a través de empresas<br />
operadoras autónomas y una empresa “Riel” que<br />
administra en forma autónoma la infraestructura<br />
que es de propiedad estatal. Las relaciones entre<br />
las empresas se establecen a través de contratos,<br />
con precios económicamente definidos. Todo esto<br />
en sintonía con la mejor experiencia internacional<br />
disponible.<br />
RESUMEN EJECUTIVO<br />
6
3. IDENTIFICACIÓN D<strong>EL</strong> PROBLEMA<br />
La situación actual de <strong>EFE</strong> se ha gestado por la<br />
evolución del papel que el Estado y la sociedad<br />
le han atribuido a lo largo de su historia, además<br />
de la competencia ejercida en el mercado por el<br />
transporte por carretera, su sustituto natural [ver<br />
apéndice 1: Antecedentes históricos].<br />
La identificación de los problemas distingue<br />
la sintomatología (evidencia visible 2 ), de sus<br />
causas fundamentales, es decir, aquello que<br />
definiremos como “el problema” y que exponemos<br />
a continuación:<br />
Distorsión en la asignación de recursos<br />
En el mercado de transporte terrestre en Chile,<br />
los precios vigentes de los factores de producción<br />
no reflejan los verdaderos costos, impidiendo<br />
que las decisiones de los demandantes de<br />
servicios escojan las opciones óptimas para la<br />
sociedad. En otras palabras, este mercado, al<br />
considerar su interacción y transferencias con<br />
el sector ferroviario, es altamente imperfecto<br />
y distorsionado, lo que debería ser corregido<br />
mediante una política pública. En la práctica,<br />
lo que ha sucedido es que las tarifas que<br />
cobra <strong>EFE</strong> o sus filiales por los servicios de<br />
pasajeros no permiten cubrir los costos 3<br />
y la diferencia entre el valor del pasaje y el costo<br />
del servicio se cubre con el déficit de <strong>EFE</strong>, sin<br />
que se hayan realizado estudios que indiquen<br />
cuáles son los valores socialmente convenientes<br />
de dichas tarifas y sin que tal situación responda<br />
a una política dictada por el dueño. La existencia<br />
de una política pública integrada de transporte<br />
terrestre, debería estar encaminada a corregir las<br />
distorsiones de los precios que los operadores de<br />
transporte por carretera y por ferrocarril pagan<br />
por usar el espacio territorial, la infraestructura,<br />
contaminar el ambiente, producir accidentes,<br />
ruidos, etc. [Ver apéndice 2: Beneficios sociales].<br />
2 En este grupo nos referimos sólo por dar un ejemplo, a las pérdidas financieras de <strong>EFE</strong>, la inclusión en los planes de expansión de componentes<br />
no directamente relacionadas con el sistema ferroviario en las regiones V y VIII, consecuencias de aplicar sistemas de gestión comercial a servicios<br />
socialmente rentables, etc.<br />
3 Obviamente una buena administración debe buscar los costos mínimos para optimizar la producción. En <strong>EFE</strong>, aunque se logre en breve optimizar<br />
dichos costos, ellos seguirán siendo mucho más elevados que las taifas posibles de cobrar.<br />
La política de transporte terrestre en<br />
Chile nunca ha sido integrada<br />
Chile ha carecido de una política pública explícita e<br />
integrada de transporte terrestre, que se traduzca<br />
en planes de actuación sobre la infraestructura<br />
y los servicios en el largo plazo y que entregue<br />
a los actores del mercado señales claras<br />
sobre los precios de factores para optimizar su<br />
oferta. Esta afirmación es tan obvia que no se<br />
requiere argumentar ninguna explicación sobre<br />
el particular. Sin embargo, basta decir que el<br />
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones<br />
(MTT), que debería ser la repartición del Estado<br />
encargada de formular esta política, existe por<br />
obra de un instructivo presidencial desde 1974 y no<br />
cuenta con una Ley Orgánica que fije sus objetivos,<br />
obligaciones, recursos mínimos y facultades.<br />
El impacto que tiene la ausencia de<br />
una política pública integrada de<br />
transporte terrestre<br />
Los proyectos de inversión y conservación de la<br />
infraestructura de carretera son realizados por<br />
el MOP y se decide llevarlos a cabo de acuerdo<br />
a criterios de evaluación social. Se financian con<br />
los presupuestos anuales del Estado o sobre los<br />
balances de los concesionarios de obras públicas.<br />
Los proyectos de inversión y conservación de la<br />
infraestructura ferroviaria estatal son realizados<br />
por la Empresa de los Ferrocarriles del Estado y<br />
gravan sobre su balance y estado de resultados<br />
empresarial. Lo anterior implica una diferencia<br />
fundamental, ya que mientras el Estado no lleva una<br />
contabilidad de resultados aunque debería, <strong>EFE</strong> sí<br />
está obligada por ley a hacerlo y sus inversiones<br />
siguen gravitando sobre sus resultados anuales<br />
hasta que éstas se hayan depreciado totalmente<br />
y lo mismo ocurre con las deudas que adquiera<br />
para realizar dichas inversiones.<br />
RESUMEN EJECUTIVO<br />
7
La situación a nivel mundial<br />
La experiencia en el mundo ha demostrado que el<br />
libre juego del mercado, que ha traído tan buenos<br />
resultados en muchos sectores de la economía,<br />
es insuficiente en este caso, o no es capaz de<br />
crear soluciones virtuosas para resolver las<br />
distorsiones que se producen en la consecuente<br />
asignación de recursos. Por lo mismo no puede<br />
ser el mecanismo único para la creación de<br />
sistemas de transporte que logren satisfacer las<br />
necesidades de los diferentes grupos sociales<br />
y económicos de manera eficiente. Las políticas<br />
públicas de transporte aplicadas en Europa<br />
nacen de la voluntad de los gobiernos y de la<br />
Unión Europea de intervenir con racionalidad<br />
el mercado dentro de una planificación de largo<br />
plazo, con el fin de minimizar las distorsiones<br />
existentes y satisfacer así de mejor manera las<br />
necesidades de los ciudadanos asegurando un<br />
manejo cuidadoso del ambiente. Los gobiernos de<br />
Estados Unidos y Canadá, también han optado por<br />
asumir una participación activa para preservar<br />
el transporte ferroviario de pasajeros, a raíz de<br />
fuertes cambios en la oferta y demanda a partir<br />
de la Segunda Guerra Mundial [ver apéndice 3: El<br />
Modelo Norteamericano].<br />
La principal herramienta de la política pública<br />
de transporte, ha sido y sigue siendo la inversión<br />
directa e indirecta del Estado en infraestructura.<br />
Es una medida dirigida a la creación de una mayor<br />
oferta de transporte. Con el fin de aumentar la<br />
inversión en infraestructura, más allá de sus<br />
capacidades financieras, los estados incentivan<br />
cada vez más la participación de las empresas<br />
privadas, mediante concesiones o mecanismo<br />
similares, de los cuales Chile es un ejemplo<br />
destacado.<br />
Hasta ahora, en general, los estados al conducir<br />
sus políticas públicas de transporte mediante la<br />
inversión en infraestructura, no se han basado en<br />
el supuesto de recuperar totalmente los montos<br />
invertidos directamente, a través de cobros a los<br />
usuarios por el uso proporcional que cada uno<br />
de ellos realiza de esta infraestructura. Aquellas<br />
carreteras que se autofinancian sólo mediante el<br />
cobro de peajes constituyen un porcentaje ínfimo<br />
de las redes viales en el mundo. Los mayores<br />
usuarios de las carreteras de peaje son los<br />
automovilistas y son ellos también quienes las<br />
financian. Sin embargo, los buses y camiones<br />
de mayor tonelaje las usan sin pagar los costos<br />
totales que su circulación en ellas involucra,<br />
configurándose un subsidio cruzado [ver apéndice<br />
7: Inequidad en transporte terrestre]. También,<br />
hoy en día son pocas las empresas ferroviarias<br />
de pasajeros que han podido funcionar sin<br />
contribuciones permanentes y significativas de<br />
los estados para cubrir el sesgo entre los ingresos<br />
financieros y los costos.<br />
En diversos confines del mundo existen hoy<br />
serias dudas sobre si la respuesta más eficiente<br />
para la comunidad, ante el reto del espectacular<br />
aumento de la demanda de transporte terrestre,<br />
debería ser únicamente la construcción de más<br />
y más carreteras, o si al hacerlo así estamos<br />
hoy incorporando los reales costos que esto nos<br />
acarreará a futuro. Aparte de la incapacidad<br />
de los gobiernos de financiar su construcción y<br />
conservación en la cantidad que sería necesaria,<br />
existen ya hoy graves problemas sobre la<br />
compatibilidad de continuar expandiendo el<br />
tráfico carretero con un medio ambiente sano y<br />
sin contribuir a un eventual calentamiento global<br />
de la tierra.<br />
La alternativa preferida por las naciones de Europa,<br />
Estados Unidos y Asia, ha sido la política pública<br />
de impulsar nuevamente el modo ferroviario, con<br />
el fin de absorber una buena parte del crecimiento<br />
del tráfico con el mayor uso de la infraestructura<br />
ferroviaria, mediante trenes con una tecnología<br />
cada vez más moderna y avanzada. Esta decisión<br />
se ha tomado, a pesar del hecho que la mayoría de<br />
las empresas que operan los ferrocarriles no son<br />
rentables en términos privados.<br />
IDENTIFICACIÓN D<strong>EL</strong> PROBLEMA 8
La situación chilena:<br />
En Chile, desde los inicios de los ferrocarriles<br />
estatales, hace más de un siglo y medio, los<br />
sucesivos gobiernos los consideraron como<br />
un motor para el desarrollo del país lo que<br />
efectivamente fue hasta que otros medios de<br />
transporte comenzaron a disputarle su dominio<br />
desde mediados del siglo XX. Esta óptica<br />
permitió que el ferrocarril prestara servicios de<br />
transporte y el Estado apoyó financieramente<br />
tales servicios. De hecho, la inversión estatal en<br />
ferrovías contribuyó al desarrollo económico y<br />
social especialmente en el sur de Chile, y la falta<br />
de rentabilidad financiera del sistema ferroviario<br />
no generó por muchas décadas dudas sobre la<br />
utilidad social de este modo de transporte. Hubo<br />
un amplio acuerdo político en que el beneficio<br />
social de tales servicios era fundamental para la<br />
población y su costo financiero resultante debía<br />
ser absorbido por el Estado. La infraestructura<br />
ferroviaria, aunque confiada a la Empresa de<br />
los Ferrocarriles del Estado, no dejó de ser una<br />
responsabilidad enteramente estatal, tanto en su<br />
construcción como en su conservación.<br />
En 1979, el Gobierno de la época puso fin al<br />
pago de subsidios para la Empresa de los<br />
Ferrocarriles del Estado, como parte de una<br />
política nacional de eliminar los subsidios a todas<br />
las empresas públicas. En consecuencia, <strong>EFE</strong><br />
dejó de contar con los aportes estatales que le<br />
permitían renovar, modernizar y conservar la<br />
infraestructura ferroviaria y no pudo sostener una<br />
serie de servicios financieramente deficitarios ni<br />
conservar adecuadamente sus vías y equipos.<br />
La eliminación del subsidio a <strong>EFE</strong> se enmarcó<br />
en una política del gobierno de la época, que<br />
consistió en dejar al transporte librado a las<br />
fuerzas naturales del mercado, las que como<br />
se ha dicho no son suficientes o capaces de<br />
resolver las distorsiones que existen en la base<br />
del funcionamiento de este sector. Lo anterior se<br />
complementó con la desregulación del transporte<br />
urbano y caminero de pasajeros, dando como<br />
resultado una gran proliferación de servicios<br />
proporcionados por buses y taxis colectivos.<br />
Lo que lamentablemente no sucedió en el momento<br />
de eliminar los subsidios a <strong>EFE</strong>, fue formular<br />
paralelamente una política pública integrada de<br />
transporte terrestre que pusiera la infraestructura<br />
ferroviaria en la esfera del proceso normal de<br />
toma de decisiones del Gobierno, por ejemplo, en<br />
el ámbito de algún ministerio con presupuesto o<br />
capacidad de decisión respecto de la asignación<br />
de recursos para la construcción y conservación<br />
de obras de infraestructura. Esto significa que en<br />
ese momento se pensó que <strong>EFE</strong> podría financiar<br />
con sus propios ingresos la infraestructura y la<br />
operación de los servicios, lo que a la luz de los<br />
hechos sucedidos desde aquella época hasta<br />
ahora, en Chile y en el mundo, se evidencia<br />
claramente como un supuesto incorrecto.<br />
Desde entonces a nivel gubernamental la única o<br />
preferida opción del Estado frente a un crecimiento<br />
del tráfico terrestre, la ha constituido el MOP que<br />
concentra la mayor parte de los recursos públicos<br />
destinados a la infraestructura de transporte<br />
terrestre y está limitado a construir y conservar<br />
carreteras y no tiene ninguna responsabilidad en<br />
las inversiones en vías férreas. Con esto no sólo se<br />
ha debilitado un eventual desarrollo de transporte<br />
ferroviario dentro de un marco de planificación<br />
integrada, sino que ni siquiera es considerado al<br />
momento de estudiar el desarrollo portuario. En<br />
tanto, el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo<br />
(MINVU), también con recursos importantes para<br />
infraestructura, está limitado a calles y caminos.<br />
Y por su parte, el Ministerio de Transporte y<br />
Telecomunicaciones (MTT) tiene un rol más bien<br />
de regulación y de transporte urbano y no dispone<br />
de recursos para invertir en infraestructura.<br />
Finalmente, los Gobiernos Regionales, que tienen<br />
atribuciones cada vez más fuertes en la asignación<br />
de recursos de carácter regional (Fondo Nacional<br />
de Desarrollo Regional), en la práctica tampoco<br />
pueden considerar inversiones en ferrovías al<br />
igual que los municipios, que también disponen<br />
de recursos para infraestructura de transporte.<br />
IDENTIFICACIÓN D<strong>EL</strong> PROBLEMA 9
La situación actual de <strong>EFE</strong><br />
La Empresa de los Ferrocarriles del Estado es hoy<br />
propietaria de la infraestructura de transporte<br />
ferroviario, aunque en verdad sea sólo el agente<br />
del Estado que es el verdadero propietario. Es el<br />
único organismo estatal responsable de ella y, sin<br />
embargo, no tiene ninguna posibilidad de poder<br />
financiar su recuperación y modernización donde<br />
valga la pena hacerlo, con recursos propios.<br />
El DFL 1 de 1993, que reestructuró a <strong>EFE</strong>,<br />
permite, en su artículo 47, aportes del Estado<br />
a las inversiones en infraestructura y equipos<br />
férreos para financiar los Planes Trienales, lo<br />
cual implica una política objetiva para que <strong>EFE</strong><br />
opere sus servicios cubriendo sus costos de<br />
explotación con los ingresos generados, sin<br />
considerar la depreciación. Sin embargo, esta<br />
contribución del Estado a <strong>EFE</strong> no ha sido la forma<br />
habitual de financiamiento de inversiones sino<br />
el endeudamiento bancario o vía bonos. Esta ha<br />
sido la legítima forma del dueño de financiar esta<br />
actividad, pero ello ha provocado un descalabro<br />
financiero de <strong>EFE</strong> que era predecible porque no<br />
se trata de una empresa que, bajo las actuales<br />
reglas, sea financiable.<br />
En este contexto adverso, podría argumentarse<br />
que ha sido la propia empresa la que ha decidido<br />
o mantener o poner en funcionamiento servicios<br />
de pasajeros deficitarios habiendo podido<br />
suprimirlos o no iniciarlos (pese a que en el 2008<br />
se suprimió el servicio Santiago-Talca, llamado El<br />
Maulino, y se acortaron frecuencias en el Biotren).<br />
Sin embargo, corresponde dejar en claro que<br />
ello probablemente habría significado que sobre<br />
la red de <strong>EFE</strong>, solamente el ramal entre Talca y<br />
Constitución estaría operando servicios para<br />
pasajeros, puesto que únicamente en este caso<br />
el dueño ha ofrecido pagar una compensación<br />
económica directa para solventar parte de su<br />
déficit.<br />
En relación con lo anterior, la preparación del<br />
Plan Trienal 2008-2010 de <strong>EFE</strong>, sustentada en<br />
rigurosas evaluaciones sociales, ha dejado de<br />
manifiesto que parte importante de los servicios<br />
ferroviarios, si bien en términos privados no son<br />
rentables, sí son beneficiosos desde el punto de<br />
vista social [ver apéndices 5 y 6: Estudios de<br />
demanda]. Esto significa que desde el punto de<br />
vista del país es conveniente que dichos proyectos<br />
se lleven a cabo y que algunos de los servicios<br />
que se prestan en la actualidad se continúen<br />
ofreciendo, e incluso que se incrementen y se<br />
agreguen otros nuevos. También significa que<br />
otros servicios debieran entrar a ser examinados<br />
por el dueño con detención por su escaso o nulo<br />
valor.<br />
IDENTIFICACIÓN D<strong>EL</strong> PROBLEMA 10
Cabe destacar que <strong>EFE</strong> no tiene obligación legal<br />
alguna de operar servicios que sean privadamente<br />
deficitarios, aunque ellos sean socialmente<br />
rentables. La ley no le impone tal obligación a <strong>EFE</strong>.<br />
Sin embargo, desde hace décadas decidió hacerlo<br />
sin cuestionar los malos resultados de muchos de<br />
sus servicios. Si <strong>EFE</strong> hubiera actuado de manera<br />
independiente y congruente con su Ley Orgánica,<br />
suprimiendo aquellos servicios incapaces de<br />
cubrir sus costos operacionales, sin contar la<br />
depreciación, lo más probable habría sido que el<br />
dueño le pidiera mantener a lo menos algunos<br />
de ellos, pagándole la debida compensación<br />
económica. Eso habría evitado algunos de los<br />
problemas financieros que han gravitado sobre<br />
la empresa en los años recientes. Y así debiera<br />
funcionar la empresa en el futuro y su relación<br />
con el propietario.<br />
La determinación de operar servicios deficitarios<br />
sin compensación económica implicó que <strong>EFE</strong><br />
fuera una empresa permanentemente deficitaria,<br />
e incluso la ha llevado a presentar un patrimonio<br />
negativo a fines del 2008 (revertida en el 2009,<br />
aunque circunstancialmente por la evolución del<br />
tipo de cambio). Esta situación no resiste el menor<br />
análisis y debería llevar al propietario a una<br />
decisión definitiva que implique que, o bien se pone<br />
término a los servicios de pasajeros y se dedica la<br />
infraestructura exclusivamente a los operadores<br />
de carga, o bien, si se decide mantener servicios<br />
de pasajeros por sus beneficios sociales, hay que<br />
traspasar explícitamente a <strong>EFE</strong> compensaciones<br />
económicas equivalentes al valor de las<br />
externalidades positivas netas producidas para<br />
cubrir sus déficit, considerando una operación<br />
eficiente. Esto no da cuenta, sin embargo, de los<br />
subsidios cruzados a favor de la carga a través de<br />
camiones.<br />
El dilema entonces es cómo asegurar que los<br />
servicios socialmente rentables rindan sus frutos<br />
y puedan ser realizados por <strong>EFE</strong> de manera<br />
eficiente y obteniendo una contribución apropiada<br />
por sus esfuerzos empresariales, en conformidad<br />
con el objetivo establecido en su Ley Orgánica.<br />
El desafío para el dueño de la empresa:<br />
El desafío para el propietario es ponderar los<br />
beneficios sociales que se ha demostrado que<br />
produce la operación ferroviaria, con los costos<br />
privados que implica la provisión de dichos<br />
servicios, eliminando de raíz la falacia financiera<br />
en que se encuentra atrapada la empresa y darle<br />
un marco que asegure el desarrollo adecuado y<br />
sostenible de la actividad.<br />
Para afrontar de manera adecuada este desafío,<br />
es preciso responder en forma previa las<br />
interrogantes fundamentales que a continuación<br />
se plantean, incluso de manera confrontacional<br />
entre la opinión pública y quienes tienen<br />
responsabilidades en las decisiones del Estado,<br />
que en esta materia debe adoptar el país:<br />
1. ¿Requiere el país de servicios ferroviarios?<br />
2. ¿Cuántos o cuáles de estos servicios son<br />
requeridos?<br />
3. ¿Cuál es el costo de solventar su operación<br />
eficiente?<br />
Una vez concordadas las respuestas<br />
correspondientes, deberemos enfrentarnos a la<br />
pregunta fundamental para permitir el desarrollo<br />
del sector transporte terrestre:<br />
¿Con qué Institucionalidad deberemos enfrentar<br />
ese deseado y requerido desarrollo integrado<br />
y racional del transporte terrestre?<br />
1. ¿Requiere el país de servicios ferroviarios?<br />
Sí, porque de no tenerlos -inclusive en su bajo<br />
nivel de desarrollo actual- los costos sociales de la<br />
mayor parte de ellos siempre resultan mayores en<br />
la hipotética situación “sin tren”, que “con tren”.<br />
Pero, esto no obsta que el sistema ferroviario<br />
tiene amplio espacio para mejorar, tanto en<br />
la eficiencia para la provisión de los servicios<br />
(concepto costo-eficiente), como en la cantidad de<br />
demanda captada.<br />
IDENTIFICACIÓN D<strong>EL</strong> PROBLEMA 11
Carga: El estudio desarrollado por la empresa<br />
CITRA Ltda 4 . [ver apéndices 4, 5 y 6], estima en<br />
USD 62 millones anuales el mayor costo en que<br />
incurriría la sociedad en caso de no tener trenes<br />
de carga (considerando el método tradicional<br />
usado por el Ministerio de Planificación<br />
-Mideplan- para evaluación de proyectos). Cuando<br />
se incorporan las externalidades no cuantificadas<br />
por el enfoque tradicional de Mideplan [ver<br />
apéndice 2], la cifra aumenta a un total de USD<br />
117 millones al año. Cualquier cálculo de valor<br />
actual de la opción de cierre, que use esta cifra<br />
y además considere correctamente el hecho de<br />
que las inversiones están incurridas (hundidas)<br />
mostrará la conveniencia no sólo de mantener los<br />
trenes de carga, sino que, más aún, el beneficio de<br />
incrementar su uso.<br />
Pasajeros: Siguiendo la misma lógica planteada<br />
para el caso de carga, la empresa Steer Davies<br />
Gleave 5 [ver apéndice 6] desarrolló estudios<br />
comparables para los servicios de pasajeros.<br />
Los resultados indican que el Metrotren debe<br />
mantenerse ya que de lo contrario, por Chile<br />
perdería un Valor Actual Neto de USD 117 millones<br />
o USD 194 millones, ya sea que se excluyan o<br />
incluyan respectivamente las externalidades<br />
[ver apéndice 2]. De igual modo el Merval<br />
debería mantenerse ya que de lo contrario la<br />
sociedad perdería un valor actual neto de USD<br />
30 millones o USD 70 millones, dependiendo<br />
de la consideración de las externalidades. Es<br />
correcto indicar además, que este proyecto está<br />
inconcluso, faltando implementar las medidas de<br />
combinación multimodal que le permitan alcanzar<br />
la demanda prevista, significativamente mayor<br />
que la actual [ver apéndice 11: Evaluación expost<br />
Merval]. El servicio Biotren en su operación<br />
actual no presenta justificación social, haciendo<br />
nuevamente la salvedad de que este proyecto no<br />
se ha implementado en forma completa. Para el<br />
caso del servicio Santiago-Chillán (Terrasur),<br />
los antecedentes disponibles muestran que<br />
4 / 5 Estudio llamado por Licitación pública y que tuvo un doble esquema de auditoría.<br />
6 En este caso existe Evaluación Ex – Post del servicio, Ver Bibliografía, punto xii.<br />
para niveles de demanda del orden de 480.000<br />
pasajeros/año (niveles de los años 2007 y 2008) éste<br />
podría ser suspendido desde la perspectiva social,<br />
pero para niveles de demanda superiores y del<br />
orden de 600.000 pasajeros al año, su suspensión<br />
le supondría a la comunidad una pérdida de USD<br />
3 millones anuales. En sintonía, el mejor proyecto<br />
u opción actual consiste en la optimización del<br />
servicio que está en plena aplicación por parte<br />
de la filial responsable, dado que entonces, su<br />
aporte en términos de valor actual resulta mejor<br />
que su simple supresión [ver apéndice 12: Perfil<br />
Santiago-Chillán]. Por último, los servicios de<br />
conectividad de zonas aisladas, Buscarril Talca-<br />
Constitución y Tren Talcahuano-Laja, justifican<br />
su operación desde la perspectiva social, basado<br />
en el concepto del mayor costo de brindar una<br />
alternativa vial, ya que se requeriría implementar<br />
una cuantiosa infraestructura de caminos y<br />
solventar la operación de servicios mínimos de<br />
buses de conectividad, en relación con el costo<br />
de mantener el servicio actual [ver apéndice 13:<br />
Conectividad]. El servicio Victoria-Temuco opera<br />
como un tramo residual del descontinuado tren<br />
Victoria-Puerto Montt y no cuenta con ninguna<br />
evaluación que lo justifique.<br />
Es interesante señalar, que los servicios Santiago-<br />
Temuco, Temuco-Puerto Montt 6 , Santiago-Talca,<br />
Santiago-Concepción, además de los de operación<br />
en períodos de fuera de punta del Biotren y tramo<br />
Laja-Renaico, ya fueron descontinuados por la<br />
actual administración, acorde a recomendaciones<br />
de estudios empresa costo-eficiente y validación<br />
SCL-Econometrics.<br />
2. ¿Cuántos o cuáles de estos servicios son<br />
requeridos?<br />
Para responder a esta pregunta se analizaron<br />
escenarios de más largo plazo, en los mismos<br />
estudios recién citados y bajo un marco<br />
metodológico coherente [Ver apéndices 2, 5, 6 y<br />
12].<br />
IDENTIFICACIÓN D<strong>EL</strong> PROBLEMA 12
La respuesta concreta a la pregunta, sobre los<br />
servicios requeridos, es que el país necesita más<br />
desarrollo de su sistema ferroviario de carga y<br />
pasajeros, en forma diferenciada en el tiempo y<br />
según carga y pasajeros. Una mayor cantidad<br />
de transporte utilizada permite aprovechar las<br />
economías de escala que son propias de la provisión<br />
de este tipo de servicios, explotando cuantiosas<br />
inversiones ya incurridas (hundidas) y reduciendo<br />
la producción de externalidades negativas, que<br />
son mayores en los modos alternativos al tren de<br />
carga -camiones- y de pasajeros, -automóviles y<br />
buses.<br />
Los análisis disponibles nos muestran una visión<br />
para corto y mediano plazo:<br />
Corto Plazo:<br />
Carga: Considerando la capacidad actual (corto<br />
plazo), los resultados indican que alcanzar un<br />
equilibrio social sin considerar costos externos<br />
que se evitarían con mayor proporción de carga<br />
vía el ferrocarril, tales como contaminación<br />
del aire, cambio climático, accidentes, ruido y<br />
deterioro del paisaje, implicaría un incremento<br />
de 8,3% en el total de la carga transportada por<br />
Ferrocarril respecto de la situación actual. Como<br />
referencia, al año 2007 el sistema ferroviario de<br />
carga transportó 10,8 millones de ton-netas (3,6%<br />
de participación respecto del total transportado) y<br />
que equivale aproximadamente a 1.769 millones<br />
de ton-km netas, (2,6% del total), [ver apéndice<br />
5]. Sin embargo, al considerar los costos externos<br />
que se evitarían con sustitución de carga por<br />
camiones a favor del ferrocarril [ver apéndice 2],<br />
en el equilibrio social se produciría un incremento<br />
adicional de 57% de la carga transportada por<br />
ferrocarril. Así, el efecto total en este caso es de<br />
70% respecto de la situación actual.<br />
Pasajeros: Considerando la capacidad actual<br />
(corto plazo) y acciones que resultan abordables<br />
por la nueva estructura de filiales autónomas, los<br />
pasajeros transportados debieran aumentar en<br />
los siguientes índices, referencialmente entre los<br />
años 2007 y 2011:<br />
• Merval: desde 11,3 millones, a 15,0 millones de<br />
pasajeros-año.<br />
• Metrotren: desde 6,7 millones, a 8,8 millones<br />
de pasajeros-año.<br />
• Biotren: desde 680 mil, a 890 mil pasajeros-año.<br />
• Terrasur: desde 481 mil a 800 mil pasajeros-año.<br />
En resumen, los pasajeros de estos servicios<br />
podrían subir desde 19,61 millones al año, a<br />
una cifra en torno a 25,5 millones al año (33%<br />
de incremento, incluyendo un servicio que<br />
prácticamente duplicaría su afluencia).<br />
IDENTIFICACIÓN D<strong>EL</strong> PROBLEMA 13
Otros:<br />
• Buscarril Talca-Constitución 7 : 82 mil pasajeros año.<br />
• Tren Talcahuano-Laja8 : 388 mil pasajeros-año.<br />
• Tren Victoria-Temuco9 : 190 mil pasajeros-año.<br />
Largo Plazo:<br />
Estado para resolver los problemas de <strong>EFE</strong> [ver<br />
apéndices 5 y 6], en sintonía con el planteamiento<br />
de este Documento.<br />
Carga: Los distintos planes de expansión del<br />
sistema de carga ferroviaria analizados, apuntan<br />
primeramente a uniformar el estándar del<br />
sistema a un mínimo de clase B y liberar los<br />
cuellos de botella (Situación Base Optimizada,<br />
cuya rentabilidad social se demostró con y sin<br />
externalidades). Bajo su implementación se<br />
obtienen niveles de demanda que suben en<br />
un rango de 12,3 a 19,5 millones de ton-netas<br />
(participación de 4,1% a 6,5%) dependiendo de<br />
la consideración de externalidades completas y<br />
que pueden aumentar producto de los distintos<br />
proyectos a un rango entre 13,3 – 20,5 millones<br />
ton-netas (participación de 4,5% a 6,8%), como<br />
máximo en el denominado Plan 4, dependiendo<br />
de la consideración de externalidades completas.<br />
Pasajeros: Los pasajeros debieran aumentar<br />
en el largo plazo en los siguientes índices, que<br />
requiere de la implementación de medidas de<br />
políticas especiales que van más allá de lo que<br />
la administración de <strong>EFE</strong> y filiales autónomas,<br />
puede abarcar:<br />
• Merval: Hasta 23 millones pasajeros-año 10 .<br />
• Metrotren: Hasta 10 millones pasajeros-año.<br />
• Biotren: Hasta 1,2 millones pasajeros-año.<br />
• Terrasur: Hasta 1,5 millones pasajeros-año.<br />
Modernización del trazado de la vía férrea:<br />
No se pueden abordar los requerimientos de<br />
servicios ferroviarios en el largo plazo sin destacar<br />
que, la distancia entre Santiago y los dos centros<br />
urbanos más importantes del país: Valparaíso-<br />
Viña del Mar y Concepción-Talcahuano, es<br />
bastante mayor por la vía férrea que por carretera.<br />
En efecto, el trazado de la vía al sur baja hasta<br />
San Rosendo para regresar por la ribera sinuosa<br />
del río Bío-Bío y pone a Santiago a 570 km. de<br />
Concepción, cuando por la ruta 5 y autopista<br />
del Itata la distancia es de 518 km. Asimismo,<br />
la ruta ferroviaria entre Santiago y Valparaíso<br />
discurre al norte hacia el Valle del Aconcagua<br />
y recorre 187 km. entre ambas ciudades, en<br />
comparación con la ruta 68 que va de Santiago<br />
a Valparaíso por un trazado directo de 120 km.<br />
Sin dudas que llegará un día en que al país le<br />
convendrá modernizar la vía férrea para acortar<br />
las distancias, construyendo nuevos trazados que<br />
eviten las largas vueltas, y en tramos la excesiva<br />
sinuosidad, de las rutas actuales, lo que dará<br />
al transporte ferroviario mayor competitividad<br />
en las rutas de mayor densidad de tráfico. La<br />
factibilidad económica de estos proyectos se ha<br />
estudiado en varias oportunidades, sin embargo,<br />
ahora que los costos de construcción de túneles<br />
y de vías es comparativamente menor que antes<br />
por razones tecnológicas, ha llegado el momento<br />
de actualizar dichos proyectos.<br />
7<br />
Para este servicio de conectividad básica no se dispone de proyecciones, pero se estima que al menos podría tener un crecimiento vegetativo.<br />
Dato 2008 <strong>EFE</strong>.<br />
8<br />
Idem anterior (Dato 2008 <strong>EFE</strong>).<br />
9<br />
Para este servicio no se dispone de antecedentes de evaluación. Dato 2008 <strong>EFE</strong>.<br />
10<br />
Con medidas de políticas de integración física y tarifaria con sistemas de buses, hasta alcanzar su demanda de diseño (Estudio de Eval. Ex-post<br />
Habilitación del Merval). Apéndice 12).<br />
IDENTIFICACIÓN D<strong>EL</strong> PROBLEMA 14
Luego, en una perspectiva de largo plazo, el<br />
país podría utilizar las cuantiosas inversiones ya<br />
realizadas (hundidas) de parte de <strong>EFE</strong>, para casi<br />
duplicar la participación de transporte de carga<br />
(aumento de 86% respecto de la situación actual)<br />
y aumentar los pasajeros en una cifra similar.<br />
Estos resultados tienen rentabilidad social que<br />
los sustenta. Asimismo, la modernización del<br />
trazado a Valparaíso y Concepción representa un<br />
objetivo cuya viabilidad técnica-económica debe<br />
ser permanentemente estudiada.<br />
3. ¿Cuál es el costo de solventar su operación<br />
eficiente?<br />
El Informe SCL-Econometrics, “Diseño de un<br />
Modelo de Negocios para la Elaboración de un<br />
Contrato de Acceso para Empresas Porteadoras<br />
de Pasajeros”, analiza el equilibrio financiero de<br />
<strong>EFE</strong>, reconociendo en su Estado de Resultados, el<br />
efecto por la compensación positiva que debiera<br />
recibirse por las funciones de carga y pasajeros,<br />
producto de los menores costos externos<br />
completos que se generan para la sociedad<br />
derivados de la operación de esos servicios. El<br />
estudio concluye que a pesar de las externalidades<br />
que genera su operación, desde un punto de vista<br />
de sustentabilidad financiera, todos los servicios<br />
de pasajeros requerirían aportes especiales<br />
para mantener su operación, aunque recibieran<br />
compensaciones por las menores externalidades.<br />
En síntesis, el Informe SCL-Econometrics plantea<br />
que solventar la operación actual de <strong>EFE</strong> desde el<br />
punto de vista del dueño (Estado), implica hacerse<br />
cargo del déficit actual de la empresa (del orden<br />
de USD 60 millones anuales). [Ver apéndice 8].<br />
Sin embargo, la respuesta que plantea el<br />
estudio es parcial, al considerar únicamente la<br />
situación previa de explotación, no reconociendo:<br />
a) la existencia de importantes inversiones ya<br />
incurridas para la sociedad y, b) que la proyección<br />
de largo plazo debe basarse en costos eficientes<br />
para la producción de los servicios. El Plan<br />
Estratégico de <strong>EFE</strong> 2010-2016 apunta en esta<br />
dirección, según se sintetiza a continuación.<br />
4. Plan Estratégico de<br />
<strong>EFE</strong> 2010-2016(orientación):<br />
En coherencia con el Plan Trienal actual, la<br />
estrategia de <strong>EFE</strong> 2010-2016 tiene 4 ejes centrales<br />
para mejorar sus resultados y aportar más aún en<br />
la creación de valor social:<br />
1) Incrementar sustantivamente los servicios de carga.<br />
2) Aumentar la productividad y confiabilidad de las<br />
operaciones.<br />
3) Optimizar y sustentar los actuales servicios de<br />
pasajeros.<br />
4) Mejorar la capacidad, cobertura y confiabilidad<br />
de la infraestructura.<br />
Cabe señalar un aspecto esencial para respaldar<br />
un mejor desempeño de los resultados de <strong>EFE</strong>:<br />
que los servicios de pasajeros y de carga reciban, a<br />
modo de compensación, al menos una fracción de<br />
todo el valor social que aportan sus externalidades<br />
en términos de seguridad, menor contaminación y<br />
descongestión. Actualmente para los servicios de<br />
pasajeros estas externalidades se evalúan en USD<br />
22 millones anuales, en tanto que para la carga<br />
éstas exceden los USD 100 millones anuales.<br />
En términos más específicos, mediante la gestión<br />
de los cuatro ejes señalados y contando con el<br />
apoyo del Estado para compensar, al menos las<br />
externalidades correspondientes a los servicios<br />
ferroviarios de pasajeros, tal como lo hacen<br />
aquellos países referentes en el desarrollo y<br />
modernización de estos servicios, <strong>EFE</strong> también<br />
debiera proyectar mejorar progresivamente y<br />
sustantivamente sus resultados en los próximos<br />
años.<br />
Así, la estrategia de <strong>EFE</strong> se dirige a priorizar el<br />
desarrollo de los servicios de carga, explotando<br />
la ventaja en economías de escala inherente a la<br />
infraestructura ferroviaria; a proveer en forma<br />
eficiente y sustentable los servicios de pasajeros<br />
que el Estado y las Regiones consideren de<br />
interés, obteniendo las compensaciones<br />
correspondientes a su valor social, y a mejorar<br />
el rendimiento del plantel y de los restantes<br />
factores de producción tales como energía<br />
eléctrica, combustibles, sistemas de información<br />
y servicios de proveedores.<br />
IDENTIFICACIÓN D<strong>EL</strong> PROBLEMA 15
4. PROPUESTA:<br />
UNA SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS DE <strong>EFE</strong> A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA EUROPEA<br />
Los principios<br />
El ferrocarril se desarrolló en todo el mundo como<br />
una organización monolítica y fue un ejemplo<br />
de monopolio natural. Con la proliferación del<br />
transporte por carretera después de La Segunda<br />
Guerra Mundial, fue perdiendo su condición de<br />
monopolio natural, hasta quedar de ella nada<br />
más que una ilusión -la del monopolio de los<br />
medios ferroviarios aunque no así del transporte<br />
terrestre- que ha continuado despistando las<br />
políticas comerciales de sus administradores<br />
desde hace muchos años. El mayor cambio en<br />
esa condición de empresa monolítica se inició<br />
cuando en el año 1988, en Suecia, se canceló el<br />
monopolio estatal, se desreguló el transporte<br />
ferroviario y se entregó la infraestructura y el<br />
control del tráfico a la empresa estatal Banverket,<br />
y se separaron los servicios continuando éstos,<br />
bajo la responsabilidad de las empresas estatales:<br />
Statens Jârnvâgar (SJ) para los pasajeros y Green<br />
Cargo para las mercancías 11 .<br />
La Comunidad Europea<br />
La decisión tomada en Suecia tuvo una gran<br />
influencia sobre la discusión que se llevaba a<br />
cabo en Europa sobre el futuro de los ferrocarriles<br />
en general y, en especial, dentro del ámbito del<br />
Consejo de la Comunidad Europea (CE) donde<br />
sirvió de pie para las reflexiones y discusiones<br />
que condujeron a la adopción de la Directiva Nº<br />
91/440 sobre el desarrollo de los ferrocarriles<br />
con fecha 29 de julio de 1991. La argumentación<br />
de tal Directiva es clara al señalar: “que una<br />
mayor integración del sector comunitario de los<br />
transportes constituye un elemento esencial para<br />
el mercado interior y que los ferrocarriles son, a su<br />
vez, un elemento vital del sector de los transportes<br />
de la Comunidad” y también cuando considera:<br />
“que el futuro desarrollo y una explotación eficaz<br />
de la red ferroviaria pueden verse facilitados<br />
por una separación entre la explotación de los<br />
servicios de transporte y la administración de<br />
la infraestructura y, que en tales condiciones es<br />
preciso que la administración de cada una de<br />
dichas actividades se lleven a cabo por separado y<br />
con contabilidades aparte”.<br />
La Directiva de la CE tiene por objetivo “facilitar<br />
la adaptación de los ferrocarriles comunitarios a<br />
las necesidades del mercado único y aumentar su<br />
eficacia mediante:<br />
• La garantía de la autonomía de gestión de la<br />
empresas ferroviarias.<br />
• La separación de la gestión de la infraestructura<br />
ferroviaria y de la explotación de los servicios de<br />
transporte de las empresas ferroviarias, siendo<br />
obligatoria la separación contable, y voluntaria<br />
la separación orgánica o institucional.<br />
• El saneamiento de la estructura financiera de<br />
las empresas ferroviarias.<br />
• La garantía de acceso de las redes ferroviarias<br />
de los estados miembros, para las agrupaciones<br />
internacionales de empresas ferroviarias, así<br />
como para las empresas ferroviarias que<br />
efectúen transportes combinados internacionales<br />
de mercancías.”<br />
El traspaso de la infraestructura a una empresa<br />
estatal independiente ha sido realizado por<br />
todos los países y los servicios de carga están<br />
siendo paulatinamente prestados por operadores<br />
privados al tiempo que varios países se aprestan<br />
a iniciar el ingreso de capitales privados a los<br />
servicios de transporte de pasajeros.<br />
11 Curiosamente , esto no es una gran novedad si se considera que el ferrocarril entre Stockton y Darlington, inaugurado en 1825, permitió la circulación<br />
de trenes de terceros, por pago de un peaje y lo mismo ocurrió años antes con el Surrey Iron Railway inglés, inaugurado hace 206 años, el que fue<br />
construido por una empresa que no contaba con equipo rodante y más bien invitó a otros a ocupar su vía, pagando peaje, tal como ya era habitual para<br />
transitar por los caminos principales de ese entonces.<br />
PROPUESTA DE SOLUCIÓN 16
Gran Bretaña<br />
En 1993 la Ley Ferroviaria británica puso fin a la<br />
empresa monolítica “British Rail” e introdujo una<br />
transformación todavía más radical y profunda<br />
que la sugerida por la CE a sus países miembros,<br />
al adoptar un modelo de separación entre la<br />
infraestructura y los servicios y dando paso al<br />
mismo tiempo a una privatización completa del<br />
sistema mediante la constitución de la empresa<br />
Railtrack P.L.C. como administradora responsable<br />
de la infraestructura y del control del tráfico,<br />
cuyas acciones fueron vendidas en la Bolsa de<br />
Londres a inversionistas privados. Asimismo,<br />
se constituyó el Director of Rail Franchising<br />
para encargarse de la licitación de los servicios<br />
de pasajeros que quedaron en manos de 26<br />
empresas ferroviarias de operación privada (Train<br />
Operating Companies – TOCs). Se estableció<br />
un Rail Regulator para asegurar los niveles<br />
adecuados de competitividad y se establecieron 3<br />
empresas de leasing de material rodante (Rolling<br />
Stock Companies – ROSCOs). La carga se entregó<br />
a 4 empresas, cuyas acciones fueron rematadas<br />
al sector privado (Loadhaul, Mainline, Transrail y<br />
Railfreight Distribution).<br />
Después de nueve años de funcionamiento el<br />
sistema inglés había probado ser muy exitoso,<br />
salvo en el ámbito de la infraestructura donde<br />
fracasó estrepitosamente la empresa privada<br />
Railtrack y debió ser vendida en 2002 a Network<br />
Rail, que es una empresa estatal sin fines de<br />
lucro, lo que implica que la responsabilidad<br />
financiera de la infraestructura ahora ha sido<br />
asumida enteramente por el Estado.<br />
Las empresas de carga pagan por el uso de las<br />
vías a Network Rail, pero no pagan canon al<br />
Gobierno y no reciben subsidios. Sin embargo,<br />
reciben financiamiento estatal, por ejemplo, para<br />
la construcción de desvíos industriales como<br />
apoyo a la reducción del tránsito de camiones.<br />
La mayoría de las empresas de transporte<br />
de pasajeros que ofrecen servicios en líneas<br />
de densidades de tráfico no masivas reciben<br />
subsidios y otras que cubren corredores de alta<br />
densidad incluso pagan canon al Estado. El<br />
sistema ferroviario británico se encuentra hoy día<br />
satisfactoriamente consolidado como tal, aunque<br />
de cuando en cuando surgen problemas de<br />
rentabilidad de algunas empresas y respecto de la<br />
insuficiencia de fondos asignados a Network Rail<br />
para la rehabilitación y conservación de las vías. El<br />
sistema británico requiere para su funcionamiento<br />
de un subsidio anual de 5.000 millones de Libras<br />
Esterlinas, equivalentes a USD 8.000 millones<br />
focalizado al transporte de pasajeros 12 .<br />
Los planes de <strong>EFE</strong><br />
<strong>EFE</strong> es hoy una empresa en evolución hacia estos<br />
nuevos modelos, ya se han privatizado los servicios<br />
de transporte de carga y se ha descansado en el<br />
funcionamiento de cuatro filiales con el objeto de<br />
asumir la explotación de los diferentes servicios<br />
de pasajeros de cercanías y de media distancia,<br />
con lo que prácticamente se ha completado la<br />
separación entre la infraestructura y los servicios.<br />
La separación del riel y la rueda ya es una<br />
realidad.<br />
Desde la perspectiva de la experiencia de Europa y<br />
de Gran Bretaña, en particular, se podría concluir<br />
que <strong>EFE</strong> está en un excelente pie para adoptar el<br />
concepto central de la transformación ferroviaria<br />
realizada en dichos países, tomando el modelo<br />
inglés como un objetivo final y empezando por<br />
adaptar a su legislación y ambiente económico<br />
las directrices que ha elaborado la CE. La<br />
solución que se adopte deberá contemplar las<br />
particularidades del ordenamiento jurídico,<br />
institucional y económico chileno.<br />
12 Michael Beswick, Office of Rail Regulation, The UK Experience, Reino Unido, 24 de junio 2009. Presentación Seminario Internacional <strong>EFE</strong>.<br />
PROPUESTA DE SOLUCIÓN 17
La situación de propiedad de la<br />
infraestructura ferroviaria<br />
Actualmente, la infraestructura ferroviaria forma<br />
parte del patrimonio de <strong>EFE</strong> sin que ello responda<br />
a una política explícita, sino que más bien a la<br />
realidad que históricamente tuvo el ferrocarril en<br />
Chile y que implicó una estructura monolítica,<br />
que concentró todos los activos y funciones de la<br />
actividad ferroviaria en la empresa del estado.<br />
Sin embargo, su propia Ley Orgánica 13 le fija a <strong>EFE</strong><br />
restricciones que limitan el ejercicio pleno de su<br />
derecho de propiedad sobre “la franja de terreno,<br />
puentes y obras de arte que constituyan el trazado<br />
y vía ferroviaria” como un medio de garantizar<br />
que “en todo contrato, concesión o aporte que<br />
implique dar uso exclusivo de la línea férrea, en<br />
todo o parte, será condición esencial del contrato,<br />
o de la concesión, o del aporte a la sociedad,<br />
que se permita a terceros el uso de la vía, sobre<br />
la base de un sistema tarifario igualitario y no<br />
discriminatorio”, reconociendo que la vía férrea<br />
es un bien de uso público y que su entrega en uso<br />
exclusivo podría implicar un poder monopólico<br />
contrario al interés de la comunidad.<br />
Lo anterior, configuraría para la vía férrea una<br />
situación similar a la de las carreteras, cuya<br />
propiedad es del Estado y son consideradas<br />
bienes de uso público y por consiguiente sería<br />
conveniente reconocer ese hecho designando a<br />
<strong>EFE</strong> como agente conservador y administrador de<br />
ella.<br />
Aunque este cambio podría parecer como algo<br />
meramente formal, no lo es, ya que permite<br />
esclarecer las funciones de <strong>EFE</strong>, como parte de<br />
un sistema en el que se separe la infraestructura<br />
y los servicios (el riel y la rueda) y le otorgue al<br />
Estado una responsabilidad económica en el<br />
sistema ferroviario que sea similar a la que éste<br />
tiene en las carreteras y en el resto del sector<br />
transporte, eliminando la asimetría respecto de lo<br />
ferroviario. Esto dejaría a la vía férrea en igualdad<br />
de trato con el resto de la infraestructura de<br />
transporte (carreteras, puertos y aeropuertos).<br />
En el caso de la realidad europea, este tema ya<br />
fue resuelto. En efecto, “La Directiva 91/440<br />
constituye el punto de origen legislativo de una<br />
política común europea en el sector ferroviario,<br />
que hasta entonces no existía, con la imposición<br />
de la apertura de ciertas áreas del mercado<br />
ferroviario a la competencia por medio de las<br />
siguientes obligaciones a los Estados miembro:<br />
• La separación de la gestión de la infraestructura,<br />
cuya propiedad y administración estarán en<br />
manos del Estado, de la explotación de los<br />
servicios de transporte, que correrá a cargo<br />
de las empresas de transporte, ya sean<br />
éstas públicas o privadas. Por gestión de la<br />
infraestructura entiende su mantenimiento,<br />
el control de la circulación y la seguridad:”<br />
(extracto de “La Normativa Comunitaria del<br />
Sector Ferroviario Europeo”).<br />
A partir de la experiencia europea y el conjunto<br />
de consideraciones antes expuestas, las bases<br />
de un modelo para Chile podrían considerar los<br />
siguientes elementos:<br />
13 Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, DFL 1, 30 de junio de 1993, art. 2º, párrafo 4º: “La Empresa, en caso alguno, podrá celebrar actos<br />
o contratos que, legalmente o de hecho, impliquen enajenación de la franja de terreno, puentes y obras de arte que constituyan el trazado y vía ferroviaria.<br />
Se excluyen de esta prohibición los actos o contratos que recaigan en terrenos que queden en desuso en razón de modificaciones del trazado<br />
de la línea o del cambio de ubicación de estaciones o por haberse levantado la vía férrea, en virtud de autorización expresa dada por el Presidente de<br />
la República. De igual modo, en todo contrato, concesión o aporte que implique dar uso exclusivo de la línea férrea, en todo o parte, será condición<br />
esencial del contrato, o de la concesión, o del aporte a la sociedad, que se permita a terceros el uso de la vía, sobre la base de un sistema tarifario<br />
igualitario y no discriminatorio.”<br />
PROPUESTA DE SOLUCIÓN 18
Directrices para la solución:<br />
1. Dado que el Estado es el dueño de toda la línea<br />
férrea que discurre entre la V y X regiones,<br />
debe considerarse que en los hechos delega<br />
su administración y conservación en <strong>EFE</strong>, la<br />
que actúa como contraparte de las diferentes<br />
empresas concesionarias tanto privadas como<br />
estatales. <strong>EFE</strong> se encarga de la construcción,<br />
rehabilitación, mantenimiento de las vías<br />
férreas y como responsable del control del<br />
tráfico es el encargado de asignar los canales<br />
de movilización de trenes entre los usuarios de<br />
las vías y del cobro de las tarifas por su uso.<br />
<strong>EFE</strong> es dueño de las estaciones, terrenos y<br />
talleres y hay acceso no discriminatorio al uso<br />
de las vía férreas para operadores debidamente<br />
autorizados por <strong>EFE</strong>.<br />
2. Debería garantizarse la autonomía legal y<br />
de gestión de las actuales filiales de <strong>EFE</strong><br />
encargadas de prestar los servicios de pasajeros<br />
que les sean concesionados. Ello consolidaría<br />
la separación de los “negocios” dentro del área<br />
ferroviaria estatal. Cada empresa de pasajeros<br />
tendría los contratos de acceso y uso de vías y<br />
estaciones con <strong>EFE</strong> por un plazo determinado,<br />
así como los equipos.<br />
La operación inicial de estas empresas de<br />
pasajeros en manos del Estado, por un tiempo<br />
prudente, debe entregar la información<br />
necesaria para que el dueño pueda estimar<br />
los beneficios sociales generados por la<br />
operación de cada una de ellas y se determinen<br />
los subsidios que hagan viable<br />
estos negocios, en función del<br />
beneficio social generado por cada<br />
pasajero-kilómetro transportado<br />
bajo condiciones de una operación<br />
eficiente. Lo anterior permitiría<br />
considerar en un plazo corto<br />
de tiempo la posibilidad de<br />
concesionar los servicios.<br />
La empresa CIS realizó durante el 2008<br />
una proyección del EBITDA de los distintos<br />
negocios de <strong>EFE</strong>, utilizando información<br />
del presupuesto 2008 y tendencias de largo<br />
plazo obtenidas de los estudios realizados<br />
[ver apéndice 9]. Su resultado indica que el<br />
EBITDA de la empresa conjunta, incluyendo la<br />
compensación por externalidades completas<br />
[ver apéndice 2] alcanzaría el valor cero en el<br />
año 2014. Recientemente la administración de<br />
<strong>EFE</strong>, tomando en cuenta el impacto de la crisis<br />
financiera mundial, actualizó estos resultados y<br />
proyecta alcanzar equilibrio operacional el año<br />
2016.<br />
3. Todo lo anterior originaría un sistema<br />
descentralizado de operadores de carga y<br />
pasajeros y <strong>EFE</strong> como administrador de las vías,<br />
en donde el Estado asumiría la responsabilidad<br />
por financiar la infraestructura y recuperar sus<br />
costos de manera equitativa, en comparación<br />
con la contribución que se imponga al transporte<br />
carretero. De esta manera se genera un<br />
mercado de transporte terrestre que se acerca<br />
a condiciones de funcionamiento de segundo<br />
mejor óptimo. La distribución de roles entre el<br />
sector público y el privado se haría teniendo en<br />
cuenta los mejores intereses del país y podrían<br />
coexistir en el sistema ferroviario empresas<br />
públicas, mixtas y privadas en función de esos<br />
objetivos.<br />
PROPUESTA DE SOLUCIÓN 19
4. Se establecería una entidad reguladora<br />
del sistema ferroviario, que supervise la<br />
competencia entre los diferentes actores y<br />
que vele por la seguridad del sistema. En ella<br />
podrían participar con derecho a voz pero sin<br />
voto, cada una de las empresas concesionarias<br />
de pasajeros y carga. Esta entidad reguladora<br />
estaría dirigida por un consejo de 5 miembros,<br />
constaría de un organismo técnico especializado<br />
y tendría el carácter de ente autónomo.<br />
5. Se sanearía la deuda financiera actual de <strong>EFE</strong>,<br />
como contrapartida al reconocimiento explicito<br />
de que la propiedad de la infraestructura<br />
es del Estado. Esta medida tendría como<br />
corolario práctico que las inversiones que haga<br />
<strong>EFE</strong>, sobre la infraestructura de propiedad<br />
del Estado, no gravarían sobre su balance<br />
financiero ni sobre su estado de resultados,<br />
lo que consolidaría su accountability a los<br />
resultados que obtenga como administradora<br />
delegada de dicha infraestructura.<br />
6. Por último, y no por eso menos importante,<br />
como requisito esencial para que un esquema<br />
de esta naturaleza tenga éxito es preciso que el<br />
Estado, a través de un Comité Interministerial<br />
que integre a los ministerios e instituciones<br />
públicas de infraestructura de transporte,<br />
se responsabilice de establecer las políticas<br />
públicas que orienten la acción del Estado<br />
y sus organismos y que formule un Plan<br />
Estratégico Integrado de Infraestructura de<br />
Transporte (PEIT) con un horizonte de largo<br />
plazo (15 años o más) en todos sus modos.<br />
En el ámbito de los ferrocarriles, se acordaría<br />
entre <strong>EFE</strong> y el Estado, “Contratos Programas”,<br />
eventualmente trienales, coherentes con<br />
el Plan Estratégico de Infraestructura de<br />
Transporte, que se configure como “el contrato”,<br />
el elemento rector de las relaciones entre<br />
el propietario y <strong>EFE</strong>, y que defina en forma<br />
pormenorizada los compromisos recíprocos y<br />
las contraprestaciones que se acuerden para<br />
la gestión, el desarrollo y el mantenimiento<br />
de la red férrea. Donde se fije, además, la<br />
aportación económica que como contrapartida<br />
a los servicios prestados deberá recibir <strong>EFE</strong><br />
y las empresas operadoras con cargo al<br />
Presupuesto General de la Nación.<br />
Un esquema de esta naturaleza generaría un<br />
fuerte compromiso del Estado con el sistema<br />
ferroviario, con un costo acotado y conocido de<br />
antemano y a su vez un fuerte incentivo para<br />
<strong>EFE</strong> y los operadores de transporte de pasajeros<br />
y de carga de maximizar sus excedentes dentro<br />
de un ambiente de competencia regulada, que<br />
eliminaría las distorsiones hoy presentes en<br />
el mercado y que restringen la capacidad de<br />
competir del sistema ferroviario. Esta solución<br />
compromete por igual al Estado y al sector<br />
privado en el establecimiento de una industria<br />
ferroviaria fuerte y capaz de contribuir al<br />
crecimiento económico del país, sobre la<br />
base de un transporte terrestre sostenible,<br />
que apoye la competitividad de la economía<br />
nacional en el mercado global con apego a<br />
las normas ambientales que, como miembro<br />
de la Organización para la Cooperación y el<br />
Desarrollo Económico (OCDE), le corresponderá<br />
a Chile observar.<br />
PROPUESTA DE SOLUCIÓN 20
5. <strong>EL</strong> <strong>SISTEMA</strong> <strong>FERROVIARIO</strong> <strong>FUTURO</strong><br />
• El dueño, que es el Estado, establece las<br />
restricciones presupuestarias, determina lo<br />
que quiere del sistema ferroviario, establece<br />
las políticas, formula los planes de desarrollo<br />
del sistema y obtiene el accountability de los<br />
actores del sistema a través de los Contratos<br />
Programa.<br />
• Este sistema no implicaría mayor gasto para el<br />
dueño y sí aumentaría la cantidad de transporte<br />
ferroviario con un mejor aprovechamiento<br />
de las inversiones, actuales y futuras, en<br />
la infraestructura ferroviaria. Permitiría el<br />
alineamiento de objetivos y resultados para<br />
atender las demandas previstas en el largo<br />
plazo de manera eficiente y haría posible<br />
la participación privada en el sistema de<br />
pasajeros.<br />
• Pondría toda la infraestructura de transporte<br />
terrestre (vía férrea y caminera) en manos<br />
directas del Estado.<br />
• Existiría una política pública explícita, formulada<br />
por el Estado para regular la competencia en el<br />
sector.<br />
• Habría planes estratégicos integrales de largo<br />
plazo para el desarrollo de la infraestructura<br />
de transporte.<br />
• Se estructuraría el sistema ferroviario a base<br />
de un ente regulador autónomo, una empresa<br />
administradora de la infraestructura de vías<br />
y estaciones y empresas concesionarias de<br />
pasajeros y de carga.<br />
• La empresa administradora de la infraestructura<br />
de vías y estaciones cobraría a costo marginal<br />
eficiente a las empresas concesionarias por el<br />
uso de las vías. El déficit de la administradora<br />
de la infraestructura sería cubierto por un<br />
contrato de contraprestación con el Estado,<br />
bajo condiciones de eficiencia y restricción<br />
presupuestaria.<br />
• Las empresas concesionarias de transporte de<br />
pasajeros serían autónomas y auto sustentables<br />
y podrían ser públicas, mixtas o privadas.<br />
• Se reconocería una compensación para las<br />
concesionarias por unidad de tráfico 14<br />
transportada que refleje el beneficio social que<br />
genera su servicio.<br />
La proyección disponible del EBITDA de la<br />
empresa conjunta que incluye compensación<br />
por externalidades completas [ver apéndice 9],<br />
muestra que para un largo plazo se alcanzaría el<br />
valor de equilibrio entre ingresos y gastos. Cuando<br />
se considera el concepto de costo-eficiente para<br />
la empresa Riel, entonces la situación inclusive<br />
mejora, generándose la opción de reducir el<br />
déficit conjunto del sistema a niveles inferiores a<br />
los actuales.<br />
14 En rigor puede aplicar a pasajeros a través de la unidad pasajero-kilómetro, o carga para la unidad tonelada-kilómetro neta.<br />
IMAGEN OBJETIVA D<strong>EL</strong> <strong>SISTEMA</strong> <strong>FERROVIARIO</strong> 21
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<strong>EL</strong> <strong>FUTURO</strong> D<strong>EL</strong> <strong>SISTEMA</strong> <strong>FERROVIARIO</strong><br />
Documento de Posición del Directorio de <strong>EFE</strong> preparado con la colaboración de:<br />
Enrique Cabrera S. / Ignacio Echevarría A. / Ian Thomson N.<br />
IDENTIFICACIÓN D<strong>EL</strong> PROBLEMA 23