Perú-Reporte-Diagnóstico de la Realidad y Funcionamiento
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REPÚBLICA DEL PERÚ<br />
DEFENSORÍA DEL PUEBLO<br />
<strong>Diagnóstico</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>Realidad</strong><br />
y <strong>Funcionamiento</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
Serie Documentos Defensoriales - Documento Nº 13
DIAGNÓSTICO DE LA REALIDAD Y<br />
FUNCIONAMIENTO DE LAS<br />
MUNICIPALIDADES DE CENTRO POBLADO<br />
Serie Documentos Defensoriales – Documento Nº 13
ÍNDICE<br />
PRESENTACIÓN ............................................................................................... .3<br />
INTRODUCCIÓN………………………………….…………………………....…...5<br />
1. Antece<strong>de</strong>ntes .................................................................................................. 5<br />
2. Competencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo ..................................................... 6<br />
3. Objetivos y estructura <strong>de</strong>l Informe ............................................................... 7<br />
CAPÍTULO I: LAS MUNICIPALIDADES DE CENTRO POBLADO .............. 9<br />
1.1 Contexto: realidad rural ............................................................................... 9<br />
1.1.1 El sector rural en cifras ....................................................................... 9<br />
1.1.2 Características <strong>de</strong> <strong>la</strong> realidad rural .................................................. 12<br />
1.1.3 Municipalida<strong>de</strong>s Distritales Rurales: principales problemas ......... 19<br />
1.2 Número y ubicación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do ............. 27<br />
1.3 Naturaleza jurídica ..................................................................................... 30<br />
1.4 El proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do ..... 34<br />
1.5 El Directorio <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do ............................... 37<br />
CAPÍTULO II: LAS MUNICIPALIDADES DE CENTRO POBLADO EN EL<br />
PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN ......................................................... 39<br />
2.1 Principios y objetivos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización ............................ 39<br />
2.1.1 Principios <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización ..................................................... 40<br />
2.1.2 Objetivos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización ....................................... 43<br />
2.2 Criterios <strong>de</strong> or<strong>de</strong>namiento y <strong>de</strong>sarrollo territorial ................................... 46<br />
2.2.1 La Demarcación Territorial ............................................................... 46<br />
2.2.2 Lineamientos <strong>de</strong> Política para el Or<strong>de</strong>namiento Territorial ........... 49<br />
2.2.3 Proyecto <strong>de</strong> Ley <strong>de</strong> Or<strong>de</strong>namiento Territorial ................................. 52<br />
2.3 Estrategia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural .................................................................... 54<br />
CAPÍTULO III: SUPERVISIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES DE CENTRO<br />
POBLADO .......................................................................................................... 57<br />
3.1 Metodología ................................................................................................. 57<br />
3.2 Principales hal<strong>la</strong>zgos <strong>de</strong> <strong>la</strong> supervisión ..................................................... 60<br />
3.2.1 Razones que se alegan para justificar su creación ........................... 60<br />
3.2.2 Servicios que brindan y funciones <strong>de</strong>legadas ................................... 62<br />
3.2.3 Capacidad <strong>de</strong> gestión institucional ................................................... 66<br />
3.2.4 Estructura orgánica ........................................................................... 76<br />
CONCLUSIONES ............................................................................................. 79<br />
RECOMENDACIONES……………………………………………………………… 84<br />
ANEXOS…………………………………………………………………………………86<br />
Anexo 1: Guía <strong>de</strong> grupo focal con alcal<strong>de</strong>s y funcionarios………………………..86<br />
Anexo 2: Guía <strong>de</strong> entrevistas a dirigentes………………………………………….88<br />
Anexo 3: Re<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> entrevistados/as y participantes en grupos focales……..89<br />
2
PRESENTACIÓN<br />
Las municipalida<strong>de</strong>s han asumido tradicionalmente el rol <strong>de</strong> <strong>la</strong>s instancias <strong>de</strong><br />
gobierno más cercanas a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, tanto en lo referente a brindar un mayor<br />
acceso a servicios públicos como en <strong>la</strong> representatividad que <strong>de</strong>be encontrar <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción en <strong>la</strong>s diferentes instancias <strong>de</strong> gobierno.<br />
En nuestro país, los gobiernos locales se encuentran regu<strong>la</strong>dos en un sistema<br />
dual que compren<strong>de</strong> municipalida<strong>de</strong>s distritales y provinciales con<br />
competencias compartidas y exclusivas. El propósito <strong>de</strong> base <strong>de</strong> dicho sistema<br />
es lograr una gestión eficiente en beneficio <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong>l país.<br />
En <strong>la</strong> actualidad existen 194 municipalida<strong>de</strong>s provinciales y 1.635<br />
municipalida<strong>de</strong>s distritales, lo que arroja <strong>la</strong> cifra total <strong>de</strong> 1.829. No obstante<br />
que cuenta con numerosas municipalida<strong>de</strong>s, <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción –especialmente<br />
aquel<strong>la</strong> que habita en <strong>la</strong>s áreas rurales <strong>de</strong> mayor pobreza– manifiesta una gran<br />
insatisfacción <strong>de</strong>bido a que no acce<strong>de</strong> a servicios básicos a<strong>de</strong>cuados y no se<br />
siente <strong>de</strong>bidamente representada por sus autorida<strong>de</strong>s.<br />
En vista <strong>de</strong> esta situación surgieron <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>legadas o<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, instancias creadas por <strong>la</strong> Municipalidad<br />
Provincial a propuesta <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad Distrital, con <strong>la</strong> finalidad <strong>de</strong> acercar<br />
los servicios a <strong>la</strong> ciudadanía. Según el Censo e<strong>la</strong>borado por el Instituto Nacional<br />
<strong>de</strong> Estadística e Informática (INEI) en el 2005, hasta ese momento existían<br />
1.980 Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do. Sin embargo, se calcu<strong>la</strong> que en <strong>la</strong><br />
actualidad se ha superado esa cifra y que, aproximadamente, ahora existen<br />
2.000 1 (<strong>de</strong> éstas, el 81% se ha distribuido en <strong>la</strong>s zonas rurales).<br />
Esta realidad respon<strong>de</strong>, entre otras razones, a que <strong>la</strong> Sierra –una región<br />
mayoritariamente rural– es el área con mayor dispersión pob<strong>la</strong>cional y en <strong>la</strong><br />
cual se hal<strong>la</strong> el 75% <strong>de</strong> los centros pob<strong>la</strong>dos, muy por encima <strong>de</strong> los creados en<br />
<strong>la</strong> Selva (15%) y en <strong>la</strong> Costa (10%). En muchos <strong>de</strong> estos pequeños centros<br />
pob<strong>la</strong>cionales se creó <strong>la</strong> necesidad <strong>de</strong> contar con estas municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>legadas, una situación que no es propia <strong>de</strong> <strong>la</strong>s zonas urbanas en razón <strong>de</strong>l<br />
alto nivel <strong>de</strong> concentración <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que éstas presentan.<br />
La existencia <strong>de</strong> estas Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do respon<strong>de</strong>, entre otras<br />
razones, a <strong>la</strong> imposibilidad <strong>de</strong> los gobiernos locales <strong>de</strong> encontrarse presentes en<br />
<strong>la</strong>s localida<strong>de</strong>s más alejadas <strong>de</strong> su jurisdicción, por lo cual <strong>de</strong>legan funciones y<br />
servicios en dichas municipalida<strong>de</strong>s para que éstas atiendan <strong>la</strong>s <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción ubicada en <strong>la</strong>s zonas rurales más alejadas <strong>de</strong> <strong>la</strong> capital.<br />
1 De conformidad con lo seña<strong>la</strong>do en el Oficio Nº 162–2009–PR <strong>de</strong>l 30 <strong>de</strong> junio <strong>de</strong>l 2009, mediante el<br />
cual el Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> <strong>la</strong> República y el Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>l Consejo <strong>de</strong> Ministros remiten al Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>l<br />
Congreso <strong>de</strong> <strong>la</strong> República <strong>la</strong>s observaciones a <strong>la</strong> autógrafa <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley que modifica diversos artículos <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> Ley Nº 27972, Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
3
En consecuencia, el especial interés <strong>de</strong> <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo hacia estas<br />
municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>legadas se sustenta en <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que alberga, en los<br />
ciudadanos resi<strong>de</strong>ntes en zonas rurales alejadas <strong>de</strong> <strong>la</strong> capital que no tienen<br />
acceso a los servicios básicos <strong>de</strong> saneamiento, salud, educación e i<strong>de</strong>ntidad, y<br />
que, gracias a <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, ven<br />
satisfechas, en cierta forma, sus expectativas.<br />
Sin embargo, <strong>la</strong> precaria situación en <strong>la</strong> que estas municipalida<strong>de</strong>s prestan<br />
servicios –<strong>de</strong>terminada por los escasos recursos económicos con que cuentan,<br />
así como por <strong>la</strong> ausencia <strong>de</strong> capacitación <strong>de</strong> quienes ejercen funciones públicas–<br />
influye en <strong>la</strong> calidad <strong>de</strong>l servicio prestado.<br />
La Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo reconoce que <strong>la</strong> problemática <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do se inserta <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> <strong>la</strong> problemática <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
distritales y provinciales rurales y en una política estatal que, en <strong>de</strong>terminados<br />
aspectos, se implementa <strong>de</strong> espaldas a esta realidad.<br />
De ahí que el presente documento pretenda ser una primera aproximación a <strong>la</strong><br />
situación y a <strong>la</strong> problemática <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el<br />
enfoque <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos humanos, en especial <strong>de</strong>l acceso a servicios básicos por<br />
parte <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción ubicada en el ámbito <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s.<br />
En tal sentido, los autores <strong>de</strong> este texto intentan poner en evi<strong>de</strong>ncia <strong>la</strong> urgente<br />
necesidad <strong>de</strong> abordar esta problemática <strong>de</strong>s<strong>de</strong> un enfoque sustentado en los<br />
principios <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización, toda vez que, al no ser reconocidas<br />
como gobiernos locales, estas municipalida<strong>de</strong>s no han recibido una a<strong>de</strong>cuada<br />
atención por parte <strong>de</strong> <strong>la</strong>s instancias encargadas <strong>de</strong> <strong>la</strong> política <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>scentralización <strong>de</strong>l Estado.<br />
Asimismo, en aras <strong>de</strong> una a<strong>de</strong>cuada prestación <strong>de</strong> servicios a <strong>la</strong> ciudadanía,<br />
urge que se articule <strong>la</strong> <strong>la</strong>bor <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do con <strong>la</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales, partiendo <strong>de</strong> <strong>la</strong> premisa <strong>de</strong> que<br />
aquel<strong>la</strong>s cumplen funciones que, originalmente, fueron asignadas a estas<br />
últimas<br />
Finalmente, tengo <strong>la</strong> convicción <strong>de</strong> que este documento constituirá un valioso<br />
aporte al <strong>de</strong>bate sobre <strong>la</strong>s estrategias <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural y sobre el<br />
or<strong>de</strong>namiento territorial a cargo <strong>de</strong>l Gobierno Nacional, don<strong>de</strong> se tenga en<br />
cuenta el rol <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do en el marco <strong>de</strong> los fines<br />
<strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización, es <strong>de</strong>cir, acercar los servicios básicos a <strong>la</strong><br />
ciudadanía y garantizar el bienestar y <strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong>l país.<br />
Beatriz Merino Lucero<br />
DEFENSORA DEL PUEBLO<br />
4
INTRODUCCIÓN<br />
1. Antece<strong>de</strong>ntes<br />
En un contexto en el que <strong>la</strong> exigencia <strong>de</strong>l cumplimiento <strong>de</strong> los <strong>de</strong>nominados<br />
‘<strong>de</strong>rechos sociales’ no se traduce a<strong>de</strong>cuadamente en <strong>la</strong> adopción <strong>de</strong> obligaciones<br />
por parte <strong>de</strong>l Estado ni en el consecuente establecimiento <strong>de</strong> políticas públicas<br />
inclusivas, focalizadas en el sector más excluido <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, se encuentran<br />
<strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
En efecto, uno <strong>de</strong> los principales retos que <strong>de</strong>be afrontar el Estado es garantizar<br />
el acceso a servicios básicos a <strong>la</strong>s personas que se encuentran mayoritariamente<br />
en el sector rural y que resi<strong>de</strong>n en áreas alejadas y <strong>de</strong> difícil acceso geográfico a<br />
<strong>la</strong> capital <strong>de</strong> distrito.<br />
En muchos casos, <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales <strong>de</strong>l sector rural<br />
se ven imposibilitadas <strong>de</strong> garantizar <strong>la</strong> cobertura <strong>de</strong> servicios a <strong>la</strong>s zonas más<br />
alejadas <strong>de</strong> <strong>la</strong>s ciuda<strong>de</strong>s, en razón <strong>de</strong> <strong>la</strong> precariedad institucional en que se<br />
encuentran. En ese sentido, el rol que brindan <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do es fundamental para esta pob<strong>la</strong>ción.<br />
Ahora bien, cabe <strong>de</strong>finir con precisión <strong>la</strong> naturaleza <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do. Cabe <strong>de</strong>stacar, al respecto, que no nos encontramos frente a<br />
gobiernos locales como en el caso <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y<br />
distritales, sino más bien frente a entida<strong>de</strong>s que, por <strong>de</strong>legación <strong>de</strong> funciones <strong>de</strong><br />
aquel<strong>la</strong>s, brindan servicios a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que –en razón <strong>de</strong> <strong>la</strong> lejanía o difícil<br />
accesibilidad geográfica– no pue<strong>de</strong> abastecerse con los servicios <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
municipalidad distrital <strong>de</strong> su jurisdicción. Sin perjuicio <strong>de</strong> ello, el presente<br />
trabajo abordará en un acápite especial el <strong>de</strong>bate respecto <strong>de</strong> <strong>la</strong> naturaleza<br />
jurídica <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s.<br />
Por otro <strong>la</strong>do, al enmarcarse <strong>la</strong> problemática <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> <strong>la</strong> situación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s ubicadas en el sector<br />
rural, conviene seña<strong>la</strong>r algunos aportes recogidos al respecto en <strong>la</strong> Ley Nº<br />
27972, Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
De este modo, el reconocimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> realidad <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> zonas<br />
rurales es abordado por primera vez en <strong>la</strong> historia en <strong>la</strong> Ley Nº 27972, <strong>la</strong> actual<br />
Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s, que contiene un título <strong>de</strong>dicado a regu<strong>la</strong>r <strong>la</strong><br />
promoción <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo municipal en <strong>la</strong>s zonas rurales y otro <strong>de</strong>dicado<br />
específicamente a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
Esta situación podría llevarnos a concluir que nos encontramos frente a un<br />
avance en <strong>la</strong> política <strong>de</strong>l Estado, así como a consi<strong>de</strong>rar un paso importante <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> ejercer un tratamiento especial a <strong>la</strong> vasta realidad rural <strong>de</strong>l país, a<br />
través <strong>de</strong> <strong>la</strong>s instancias estatales <strong>de</strong> más cercanía a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, como son <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> sus localida<strong>de</strong>s. En tal sentido, parecería que esta inclusión<br />
5
habría respondido a una concepción real <strong>de</strong>l Estado en el <strong>Perú</strong>, heterogéneo en<br />
su geografía y cultura.<br />
Sin embargo, se <strong>de</strong>be seña<strong>la</strong>r que mediante <strong>la</strong>s Oficinas Defensoriales ubicadas<br />
en todo el país, <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo ha recibido consultas y quejas<br />
vincu<strong>la</strong>das al continuo incumplimiento <strong>de</strong> funciones por parte <strong>de</strong> los gobiernos<br />
locales ubicados en zonas rurales.<br />
En lo concerniente a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do son frecuentes <strong>la</strong>s<br />
quejas por <strong>la</strong> ausencia o <strong>de</strong>mora en <strong>la</strong> transferencia <strong>de</strong> asignación económica<br />
por parte <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales, una situación que les impi<strong>de</strong> dar<br />
cumplimiento a <strong>la</strong>s funciones <strong>de</strong>legadas. Por otro <strong>la</strong>do, se ha tomado<br />
conocimiento <strong>de</strong> distintas situaciones <strong>de</strong> tensión entre <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
distritales y/o provinciales con <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, al<br />
seña<strong>la</strong>r <strong>la</strong>s primeras que éstas últimas no dan cumplimiento a <strong>la</strong> rendición<br />
económica <strong>de</strong> lo transferido.<br />
Estos distintos escenarios presentan, sin embargo, un patrón común, <strong>de</strong><br />
acuerdo al cual, al margen <strong>de</strong> <strong>la</strong> estructura <strong>de</strong> <strong>la</strong> organización estatal, el<br />
componente perjudicado es el beneficiario final <strong>de</strong>l servicio, esto es, el conjunto<br />
<strong>de</strong> ciudadanos y ciudadanas que habita en los pob<strong>la</strong>dos rurales más alejados.<br />
Asimismo, los referidos escenarios permiten formu<strong>la</strong>r interrogantes respecto a<br />
si <strong>la</strong> estructura actual regu<strong>la</strong>da en nuestra legis<strong>la</strong>ción es <strong>la</strong> más conveniente,<br />
consi<strong>de</strong>rando el interés ciudadano o si, por el contrario, ésta fomenta <strong>la</strong><br />
fragmentación estatal, con <strong>la</strong> consecuente <strong>de</strong>ficiencia en <strong>la</strong> cobertura <strong>de</strong><br />
servicios.<br />
Finalmente, correspon<strong>de</strong> evaluar <strong>la</strong> legis<strong>la</strong>ción que, al no ser c<strong>la</strong>ra, genera<br />
diversas expectativas a funcionarios y ciudadanos, originando en algunos casos<br />
una superposición <strong>de</strong> funciones y, en el escenario más negativo, lugares exentos<br />
<strong>de</strong> acción estatal.<br />
2. Competencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo<br />
De acuerdo a lo previsto en el artículo 162° <strong>de</strong> <strong>la</strong> Constitución Política <strong>de</strong>l <strong>Perú</strong>,<br />
correspon<strong>de</strong> a <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo proteger los <strong>de</strong>rechos fundamentales <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> persona y <strong>de</strong> <strong>la</strong> comunidad, así como supervisar el cumplimiento <strong>de</strong> los<br />
<strong>de</strong>beres <strong>de</strong> <strong>la</strong> administración estatal y <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> los servicios públicos a<br />
<strong>la</strong> ciudadanía.<br />
Asimismo, <strong>de</strong> conformidad con el artículo 9°, inciso 1) <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Nº 26520, Ley<br />
Orgánica <strong>de</strong> <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo, ésta se encuentra facultada a iniciar y<br />
proseguir <strong>de</strong> oficio, o a petición <strong>de</strong> parte, cualquier investigación conducente al<br />
esc<strong>la</strong>recimiento <strong>de</strong> los actos y resoluciones <strong>de</strong> <strong>la</strong> administración pública y sus<br />
agentes que, implicando el ejercicio ilegítimo, irregu<strong>la</strong>r, abusivo o excesivo,<br />
arbitrario o negligente <strong>de</strong> sus funciones, afecte <strong>la</strong> vigencia plena <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos<br />
constitucionales y fundamentales <strong>de</strong> <strong>la</strong> persona y <strong>la</strong> comunidad.<br />
6
El artículo 25° <strong>de</strong> <strong>la</strong> referida Ley dispone que si <strong>la</strong> Defensora <strong>de</strong>l Pueblo, a<br />
consecuencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> investigación realizada, llegase al convencimiento <strong>de</strong> que el<br />
cumplimiento <strong>de</strong> una norma legal, o lo resuelto en un procedimiento<br />
administrativo, ha <strong>de</strong> producir situaciones injustas o perjudiciales para los<br />
administrados, <strong>de</strong>berá ponerlo en conocimiento <strong>de</strong>l órgano legis<strong>la</strong>tivo y/o<br />
administrativo competente para que adopte <strong>la</strong>s medidas pertinentes.<br />
Por su parte, el artículo 26° confiere a <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo atribuciones<br />
para emitir resoluciones con ocasión <strong>de</strong> sus investigaciones, a efectos <strong>de</strong><br />
formu<strong>la</strong>r –a <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s, funcionarios y servidores <strong>de</strong> <strong>la</strong> administración <strong>de</strong>l<br />
Estado– advertencias, recomendaciones, recordatorios <strong>de</strong> sus <strong>de</strong>beres legales y<br />
sugerencias respecto <strong>de</strong> <strong>la</strong> adopción <strong>de</strong> nuevas medidas.<br />
En el marco <strong>de</strong> estas faculta<strong>de</strong>s que invisten a <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong> Pueblo, ésta ha<br />
intervenido advirtiendo diversos problemas que se están produciendo tanto en<br />
el proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización como en el ejercicio <strong>de</strong> funciones por parte <strong>de</strong> los<br />
gobiernos locales, y que podrían afectar los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> <strong>la</strong>s personas.<br />
De este modo, en el ámbito municipal, se e<strong>la</strong>boró y se publicó el Informe<br />
Defensorial Nº 133, “¿Uso o abuso <strong>de</strong> <strong>la</strong> autonomía municipal?: El <strong>de</strong>safío <strong>de</strong>l<br />
<strong>de</strong>sarrollo local”, en el cual se abordan los principales problemas percibidos en<br />
el ejercicio <strong>de</strong> <strong>la</strong> autonomía municipal en el contexto <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización y<br />
en <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> los servicios públicos municipales.<br />
Sin embargo, consi<strong>de</strong>rando que el Informe Defensorial Nº 133 se centra<br />
fundamentalmente en <strong>la</strong> problemática <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s urbanas, se ha<br />
consi<strong>de</strong>rado pertinente e<strong>la</strong>borar el presente Informe con el objetivo <strong>de</strong> obtener<br />
una primera aproximación a <strong>la</strong> situación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales, a<br />
partir <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> una realidad propia <strong>de</strong> este sector, como <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
3. Objetivos y estructura <strong>de</strong>l Informe<br />
Los principales objetivos <strong>de</strong>l análisis realizado por <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo con<br />
re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong> realidad <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do son:<br />
‐ Describir <strong>la</strong> situación y principales dificulta<strong>de</strong>s que afrontan <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do para el a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> sus<br />
funciones.<br />
‐ I<strong>de</strong>ntificar <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción que mantienen <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do con los distintos niveles <strong>de</strong> gobierno.<br />
‐ Presentar los resultados <strong>de</strong> <strong>la</strong> supervisión realizada, evi<strong>de</strong>nciando <strong>la</strong><br />
dicotomía existente entre <strong>la</strong> capacidad institucional con que cuentan y <strong>la</strong>s<br />
funciones y servicios que le son asignados.<br />
7
De este modo, para e<strong>la</strong>borar el presente informe fue necesario recabar<br />
información <strong>de</strong> diversas fuentes, a fin <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r situar <strong>la</strong> problemática <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s rurales en su contexto real y que el análisis no se limitase al<br />
ámbito legal, <strong>de</strong>bido a que <strong>la</strong>s dimensiones <strong>de</strong> <strong>la</strong>s dificulta<strong>de</strong>s que afrontan<br />
éstas solo pue<strong>de</strong> ser entendida mediante un análisis <strong>de</strong> <strong>la</strong> realidad en <strong>la</strong> que se<br />
<strong>de</strong>senvuelven.<br />
Para tal efecto, el Capítulo I explica <strong>la</strong>s características <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, en el contexto <strong>de</strong> <strong>la</strong> realidad <strong>de</strong> los municipios rurales. En<br />
ese sentido se presentan algunos datos estadísticos con <strong>la</strong> finalidad <strong>de</strong> ilustrar<br />
<strong>la</strong> realidad <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s. Asimismo se precisa <strong>la</strong> naturaleza<br />
jurídica <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, mediante una breve<br />
<strong>de</strong>scripción <strong>de</strong>l estado actual <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> sus competencias a<br />
<strong>la</strong> actual Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
Sobre esta base, el Capítulo II sitúa a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
en el proceso <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización. En tal sentido, se preten<strong>de</strong> reflexionar con<br />
re<strong>la</strong>ción a si <strong>la</strong> dirección <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización tiene como corre<strong>la</strong>to<br />
un a<strong>de</strong>cuado funcionamiento y fortalecimiento <strong>de</strong> los gobiernos locales que les<br />
permita dar cumplimiento a sus funciones básicas. En consecuencia, se analiza<br />
<strong>la</strong> finalidad <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización, tanto <strong>de</strong>s<strong>de</strong> sus principios, como<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> sus objetivos, principalmente en lo vincu<strong>la</strong>do a <strong>la</strong> representatividad y <strong>la</strong><br />
cobertura y abastecimiento <strong>de</strong> servicios.<br />
Es pertinente, asimismo, que en el marco <strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>scentralización se asigne una especial relevancia al objetivo vincu<strong>la</strong>do al<br />
or<strong>de</strong>namiento territorial, a fin <strong>de</strong> aten<strong>de</strong>r a<strong>de</strong>cuadamente <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s que<br />
subyacen a <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do,<br />
consi<strong>de</strong>rando, adicionalmente a estos criterios, a los vincu<strong>la</strong>dos a <strong>la</strong> estrategia<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural.<br />
Finalmente, en el Capítulo III se aborda los resultados <strong>de</strong> <strong>la</strong> supervisión a <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, así como a <strong>la</strong>s distritales y <strong>la</strong>s provinciales<br />
<strong>de</strong> su ámbito. Dichos resultados están re<strong>la</strong>cionados a los servicios que brindan<br />
estas municipalida<strong>de</strong>s, su estructura orgánica, capacidad <strong>de</strong> <strong>la</strong> gestión<br />
institucional, así como a <strong>la</strong>s dificulta<strong>de</strong>s y tensiones encontradas entre <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do con <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y<br />
distritales.<br />
8
CAPÍTULO I: LAS MUNICIPALIDADES DE CENTRO POBLADO<br />
1.1 Contexto: realidad rural<br />
De acuerdo a los datos contenidos en el Documento <strong>de</strong> Trabajo e<strong>la</strong>borado por <strong>la</strong><br />
Gerencia <strong>de</strong> Fortalecimiento Local <strong>de</strong>l Consejo Nacional <strong>de</strong> Descentralización<br />
en el año 2004, el 81% <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do se ubica en el<br />
sector rural. 2<br />
De este modo, en <strong>la</strong> medida en que tanto su creación como su funcionamiento<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales <strong>de</strong>l área en que se<br />
encuentran, es pertinente presentar el escenario en el que se <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>n estas<br />
últimas, esto es el ámbito rural en el que ejercen funciones.<br />
En razón <strong>de</strong> ello se podrá obtener una comprensión integral <strong>de</strong> <strong>la</strong> problemática<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, que se inserta en <strong>la</strong> problemática <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales –provinciales y distritales– a <strong>la</strong>s que pertenecen.<br />
1.1.1 El sector rural en cifras<br />
En <strong>la</strong> actualidad, en <strong>la</strong> división pob<strong>la</strong>cional <strong>de</strong>l <strong>Perú</strong> se advierte que el 73% <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción habita en áreas urbanas, en tanto que solo el 27% se encuentra en<br />
territorio rural, 3 cifras que contrastan abiertamente con <strong>la</strong> división <strong>de</strong>l<br />
territorio peruano, que muestra un porcentaje mayoritariamente rural.<br />
En efecto, el área geográfica <strong>de</strong> <strong>la</strong> Costa representa solo el 11% <strong>de</strong>l territorio;<br />
sin embargo, concentra el 49% <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción. A <strong>la</strong> Selva correspon<strong>de</strong> una<br />
situación opuesta (con un 58% <strong>de</strong>l territorio y solo un 7% <strong>de</strong> pob<strong>la</strong>ción), en tanto<br />
que los An<strong>de</strong>s constituyen el 31% <strong>de</strong> un territorio (<strong>la</strong> Sierra) que alberga al 44%<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción. 4<br />
Esta situación evi<strong>de</strong>ncia una c<strong>la</strong>ra concentración en el menor porcentaje <strong>de</strong>l<br />
territorio, y que <strong>la</strong>s zonas rurales acogen un porcentaje pob<strong>la</strong>cional bastante<br />
bajo.<br />
2 Cabe seña<strong>la</strong>r que, no obstante este estudio consi<strong>de</strong>ra 1.861 Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, y no<br />
1.980, que es el número seña<strong>la</strong>do por el INEI en el Directorio Nacional <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s e<strong>la</strong>borado<br />
en el 2005–, consi<strong>de</strong>ramos conveniente <strong>de</strong>stacar este alto porcentaje <strong>de</strong> ruralidad por ser una<br />
ten<strong>de</strong>ncia bastante marcada.<br />
3 De acuerdo a los datos <strong>de</strong> <strong>la</strong> Estrategia <strong>de</strong> Desarrollo Rural contenidos en los Elementos para <strong>la</strong><br />
Formu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> una Política <strong>de</strong> Desarrollo Rural.<br />
4 Escobal, Javier y Torero, Máximo. Documento <strong>de</strong> Trabajo Nº 29: “¿Cómo enfrentar una geografía<br />
adversa? El rol <strong>de</strong> los activos públicos y privados. Lima: Gra<strong>de</strong>, 2000, p. 7.<br />
9
Gráfico Nº 1<br />
Re<strong>la</strong>ción entre <strong>la</strong> distribución <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción y el espacio territorial<br />
70%<br />
60%<br />
50%<br />
40%<br />
30%<br />
20%<br />
10%<br />
0%<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
Fuente: GRADE.<br />
Pob<strong>la</strong>ción Territorio<br />
Costa<br />
An<strong>de</strong>s<br />
Selva<br />
Para mayor <strong>de</strong>talle, y <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> <strong>la</strong> naturaleza <strong>de</strong> los<br />
municipios, existen estudios 5 que seña<strong>la</strong>n que <strong>de</strong>l total <strong>de</strong> 1.834<br />
municipalida<strong>de</strong>s existentes (incluyendo <strong>la</strong>s distritales y rurales), más <strong>de</strong>l 60%<br />
son municipalida<strong>de</strong>s rurales. De dicha cifra se pue<strong>de</strong> colegir que un gran<br />
número <strong>de</strong> municipalida<strong>de</strong>s rurales está ubicado en territorios geográficamente<br />
vastos, pero con una pob<strong>la</strong>ción reducida y dispersa.<br />
60%<br />
Gráfico Nº 2<br />
Porcentaje <strong>de</strong> municipalida<strong>de</strong>s urbanas y rurales<br />
40%<br />
Municipalida<strong>de</strong>s Urbanas<br />
Municipalida<strong>de</strong>s Rurales<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo Fuente: INWENT.<br />
5 Salcedo Lovatón, Elizabeth. Fortalecimiento <strong>de</strong> capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales. Lima:<br />
Inwent, 2009, p.11.<br />
10
Por otro <strong>la</strong>do, el criterio <strong>de</strong> <strong>la</strong> Estrategia <strong>de</strong> Desarrollo Rural indica que,<br />
consi<strong>de</strong>rando el criterio ocupacional, el 80% <strong>de</strong> los distritos <strong>de</strong>l <strong>Perú</strong> y <strong>la</strong>s dos<br />
terceras partes <strong>de</strong> <strong>la</strong>s provincias correspon<strong>de</strong>n al ámbito rural, si se consi<strong>de</strong>ra<br />
que más <strong>de</strong>l 50% <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción ocupada en un distrito lo hace en activida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l campo. 6<br />
Gráfico Nº 3<br />
Porcentaje <strong>de</strong> municipalida<strong>de</strong>s distritales urbanas y rurales<br />
20%<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
Fuente: Estrategia <strong>de</strong> Desarrollo Rural.<br />
80%<br />
Distritales Rurales<br />
Distritales Urbanas<br />
Cabe precisar que en los últimos años se han realizado esfuerzos en <strong>la</strong><br />
actualización <strong>de</strong> <strong>la</strong>s cifras exactas <strong>de</strong> municipalida<strong>de</strong>s rurales. En ese sentido,<br />
en su novena disposición complementaria, <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s<br />
estableció <strong>la</strong> aprobación <strong>de</strong> un listado <strong>de</strong> municipalida<strong>de</strong>s rurales. Asimismo, <strong>la</strong><br />
Ley Nº 27563 autorizó <strong>la</strong> creación <strong>de</strong>l Registro Nacional <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s<br />
(Renamu) y <strong>de</strong>l Directorio Nacional <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
Menor (Dinamucep), en tanto que su Reg<strong>la</strong>mento, aprobado por el Decreto<br />
Supremo Nº 033–2002–PCM, reguló <strong>la</strong> inscripción, <strong>la</strong>s normas y los<br />
procedimientos para <strong>la</strong> inscripción en el Registro.<br />
Estas iniciativas –que se están implementando con alguna dificultad en razón<br />
<strong>de</strong>l incumplimiento <strong>de</strong> algunas municipalida<strong>de</strong>s en brindar información–<br />
buscan sentar <strong>la</strong>s bases para una a<strong>de</strong>cuada política <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo local rural,<br />
toda vez que durante mucho tiempo solo se contaba con cifras aproximadas <strong>de</strong><br />
los gobiernos locales rurales y <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
En lo tocante a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> los distritos <strong>de</strong> todo el territorio nacional, cabe<br />
seña<strong>la</strong>r que cerca <strong>de</strong> 1.000 distritos cuentan con una pob<strong>la</strong>ción menor a 5.000<br />
habitantes, por lo que correspon<strong>de</strong>ría su evaluación, a fin <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar si en<br />
cada caso cumplen con los requisitos establecidos en el Reg<strong>la</strong>mento <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley <strong>de</strong><br />
Demarcación Territorial, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019–2003–<br />
6 En: Estrategia <strong>de</strong> Desarrollo Rural (Decreto Supremo Nº 065–2004–PCM). Introducción. Punto 2.2.<br />
11
PCM <strong>de</strong> fecha 21 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong>l año 2003, 7 que establece límites numéricos para<br />
<strong>la</strong> creación <strong>de</strong> distritos, <strong>de</strong> acuerdo a cada región.<br />
Con re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong>s cifras <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, cabe mencionar que, en <strong>la</strong>s áreas<br />
rurales, <strong>la</strong> pobreza inci<strong>de</strong> en una mayor medida que en <strong>la</strong>s urbanas. Así, el<br />
78,3% <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> <strong>la</strong>s áreas rurales se encuentra en situación <strong>de</strong> pobreza<br />
y el 51% en <strong>la</strong> <strong>de</strong> pobreza extrema. Asimismo, el 82% <strong>de</strong> <strong>la</strong>s personas <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
tercera edad <strong>de</strong> <strong>la</strong> Sierra vive en pobreza extrema, en tanto que el porcentaje <strong>de</strong><br />
niños <strong>de</strong>snutridos en <strong>la</strong> Sierra rural ascien<strong>de</strong> al 45%. 8<br />
Esta caracterización podría inducir <strong>la</strong> propuesta <strong>de</strong> diversos temas <strong>de</strong> reflexión.<br />
Por un <strong>la</strong>do, se podría cuestionar <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> un gran número <strong>de</strong><br />
municipalida<strong>de</strong>s rurales, pese a que <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong>l sector rural es<br />
consi<strong>de</strong>rablemente menor a <strong>la</strong> <strong>de</strong>l sector urbano. No obstante, reve<strong>la</strong> <strong>la</strong> difícil y<br />
compleja tarea <strong>de</strong> <strong>de</strong>spliegue territorial que encaran sus autorida<strong>de</strong>s para<br />
gobernar <strong>la</strong> totalidad <strong>de</strong>l territorio <strong>de</strong> su jurisdicción, en <strong>la</strong> medida en que <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong> que <strong>de</strong>ben aten<strong>de</strong>r se encuentra en una difícil situación <strong>de</strong><br />
pobreza y carece <strong>de</strong> acceso a los servicios básicos. Finalmente, se podría discutir<br />
si estas particu<strong>la</strong>rida<strong>de</strong>s ameritan un tratamiento administrativa y<br />
legis<strong>la</strong>tivamente distinto.<br />
Dicha situación conlleva a que adicionalmente a referirnos a los niveles <strong>de</strong><br />
gobiernos subnacionales ya existentes como <strong>la</strong>s regiones, provincias y distritos;<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> <strong>la</strong> vasta realidad <strong>de</strong> gobiernos locales distritales, encontremos dos<br />
distintas realida<strong>de</strong>s, <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s urbanas y <strong>la</strong>s rurales.<br />
1.1.2 Características <strong>de</strong> <strong>la</strong> realidad rural<br />
En virtud <strong>de</strong> lo seña<strong>la</strong>do anteriormente, se pue<strong>de</strong> manifestar que si bien <strong>la</strong><br />
referencia a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales remite a una realidad heterogénea <strong>de</strong><br />
municipalida<strong>de</strong>s, pue<strong>de</strong> convenirse en que, al margen <strong>de</strong> sus particu<strong>la</strong>rida<strong>de</strong>s,<br />
existen características comunes que comparten en su gran mayoría. Para este<br />
efecto se utilizarán algunas características <strong>de</strong> <strong>la</strong>s seña<strong>la</strong>das en <strong>la</strong> Guía <strong>de</strong><br />
Orientación a Municipalida<strong>de</strong>s Rurales Pequeñas, 9 así como otras vincu<strong>la</strong>das a<br />
<strong>la</strong> realidad social en <strong>la</strong> que estas municipalida<strong>de</strong>s ejercen funciones. Éstas son:<br />
a) Localida<strong>de</strong>s con pequeñas unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> producción para <strong>la</strong> subsistencia.<br />
Nos referimos básicamente a <strong>la</strong> actividad agríco<strong>la</strong> en pequeña esca<strong>la</strong>, <strong>de</strong>bido a<br />
su limitado nivel en el uso <strong>de</strong> implementos tecnológicos, que no permite a los<br />
agricultores proyectar un beneficio mayor al propio consumo y al pequeño<br />
circuito económico ya conocido. En consecuencia, <strong>la</strong>s ganancias no generan una<br />
riqueza significativa, así como tampoco centros <strong>de</strong> producción <strong>de</strong> gran esca<strong>la</strong>.<br />
7 Los requisitos serán <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>dos en el capítulo II <strong>de</strong>l presente documento.<br />
8 En: Estrategia <strong>de</strong> Desarrollo Rural.<br />
9 E<strong>la</strong>borada por el programa Pro Descentralización (Pro<strong>de</strong>s) <strong>de</strong> <strong>la</strong> Agencia <strong>de</strong> los Estados Unidos para<br />
el <strong>de</strong>sarrollo (Usaid), Lima, mayo <strong>de</strong> 2007.<br />
12
) La pobreza afecta en mayor medida a mujeres, niños y niñas.<br />
En lo vincu<strong>la</strong>do a <strong>la</strong> especial inci<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> afectación <strong>de</strong> <strong>la</strong> pobreza a mujeres y<br />
niños, se <strong>de</strong>be seña<strong>la</strong>r que éstos pertenecen a los sectores <strong>de</strong> mayor pobreza,<br />
precisamente porque el circuito económico <strong>de</strong>ja pequeñas unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
producción no articu<strong>la</strong>das a un sistema <strong>de</strong> mercado central. La inci<strong>de</strong>ncia<br />
mayor <strong>de</strong> pobreza en estos grupos pob<strong>la</strong>cionales se sustenta, entre otros<br />
motivos, en los altos niveles <strong>de</strong> exclusión a los servicios básicos, como educación<br />
y salud.<br />
“La base <strong>de</strong> <strong>la</strong> vulnerabilidad <strong>de</strong> <strong>la</strong>s mujeres, especialmente <strong>la</strong>s rurales e<br />
indígenas frente a una pobreza crónica encuentra su respuesta en<br />
mercados <strong>la</strong>borales discriminatorios y <strong>la</strong> exclusión social <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
instituciones políticas y económicas. A esto hay que agregar que <strong>la</strong><br />
división <strong>de</strong>l trabajo remunerado y no remunerado aumenta su posición <strong>de</strong><br />
inseguridad y <strong>de</strong> vulnerabilidad”. 10<br />
Por ello, a fin <strong>de</strong> obtener un c<strong>la</strong>ro panorama <strong>de</strong> <strong>la</strong> realidad en <strong>la</strong> que gobiernan<br />
estas municipalida<strong>de</strong>s, conviene tomar en consi<strong>de</strong>ración <strong>la</strong>s características que<br />
presenta <strong>la</strong> Guía <strong>de</strong> Orientación a Municipalida<strong>de</strong>s Rurales Pequeñas e<br />
introducir los componentes físico, social y económico en los que se <strong>de</strong>senvuelven<br />
estas Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
c) I<strong>de</strong>ntidad cultural<br />
La existencia <strong>de</strong> especiales i<strong>de</strong>ntida<strong>de</strong>s culturales no solo convierte al <strong>Perú</strong> en<br />
un país con una gran diversidad cultural, sino que aporta elementos<br />
importantes en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s. Así, <strong>de</strong> un <strong>la</strong>do brinda el<br />
aporte <strong>de</strong> saberes tradicionales respecto al mejor aprovechamiento <strong>de</strong> recursos<br />
y a<strong>de</strong>cuado manejo <strong>de</strong>l entorno; <strong>de</strong> otro, contribuye a lograr mayor cohesión en<br />
<strong>la</strong> organización <strong>de</strong> <strong>la</strong> estructura social mediante el establecimiento <strong>de</strong> reg<strong>la</strong>s y<br />
sistemas <strong>de</strong> manejo <strong>de</strong> conflictos.<br />
Cabe seña<strong>la</strong>r que en <strong>la</strong> actualidad existen 6.097 comunida<strong>de</strong>s campesinas<br />
reconocidas oficialmente, que compren<strong>de</strong>n a cuatro millones <strong>de</strong> habitantes, 11<br />
cifra que representa aproximadamente al 15% <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción nacional, a<strong>de</strong>más<br />
<strong>de</strong> 1.461 comunida<strong>de</strong>s nativas que compren<strong>de</strong>n a 332 975 habitantes. 12<br />
Asimismo, es importante mencionar que estas comunida<strong>de</strong>s se localizan en<br />
1.184 <strong>de</strong> los 1.828 municipios distritales; vale <strong>de</strong>cir que el 65% <strong>de</strong> estos<br />
municipios alberga comunida<strong>de</strong>s campesinas en su jurisdicción, siendo éste un<br />
importante rasgo que <strong>la</strong>s caracteriza. Finalmente, a fin <strong>de</strong> reconocer el espacio<br />
10 Dec<strong>la</strong>raciones <strong>de</strong> Marce<strong>la</strong> Bal<strong>la</strong>ra. Oficial principal <strong>de</strong> Género y Desarrollo. Oficial Regional. En:<br />
http://www.rlc.fao.org/es/<strong>de</strong>sarrollo/mujer/docs/femipob.pdf<br />
11 De acuerdo a <strong>la</strong> información brindada por Cofopri a <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo en diciembre <strong>de</strong>l 2009.<br />
12 De conformidad con <strong>la</strong>s cifras obtenidas por el (INEI) en el censo realizado en el 2007.<br />
13
físico que ocupan, cabe resaltar que se ubican en el 18% <strong>de</strong>l territorio<br />
nacional. 13<br />
En <strong>la</strong> legis<strong>la</strong>ción <strong>de</strong>l <strong>Perú</strong>, <strong>la</strong> Constitución Política reconoce en su artículo 89º<br />
que <strong>la</strong>s Comunida<strong>de</strong>s Campesinas y Nativas tienen existencia legal y son<br />
personas jurídicas, reconociéndose el respeto <strong>de</strong>l Estado a su i<strong>de</strong>ntidad cultural.<br />
Asimismo, se reconoce que <strong>la</strong> propiedad <strong>de</strong> sus tierras es imprescriptible y que<br />
son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y <strong>la</strong> libre<br />
disposición <strong>de</strong> sus tierras, así como en lo económico y administrativo, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l<br />
marco que <strong>la</strong> ley establece.<br />
A mayor <strong>de</strong>talle, <strong>la</strong> Ley Nº 24656, Ley General <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Comunida<strong>de</strong>s<br />
Campesinas, <strong>la</strong>s <strong>de</strong>fine como organizaciones <strong>de</strong> interés público, con existencia<br />
legal y personería jurídica, integradas por familias que habitan y contro<strong>la</strong>n<br />
<strong>de</strong>terminados territorios, ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos<br />
y culturales, expresados en <strong>la</strong> propiedad comunal <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra, el trabajo<br />
comunal, <strong>la</strong> ayuda mutua, el gobierno <strong>de</strong>mocrático y el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s<br />
multisectoriales, cuyos fines se orientan a <strong>la</strong> realización plena <strong>de</strong> sus miembros<br />
y <strong>de</strong>l país.<br />
Asimismo, se seña<strong>la</strong> entre sus competencias:<br />
‐ Formu<strong>la</strong>r y ejecutar sus p<strong>la</strong>nes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo integral: artesanal,<br />
agropecuario, e industrial, promoviendo <strong>la</strong> participación <strong>de</strong> los comuneros;<br />
‐ Regu<strong>la</strong>r el acceso al uso <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra y otros recursos por parte <strong>de</strong> sus<br />
miembros;<br />
‐ Levantar el catastro comunal y <strong>de</strong>limitar <strong>la</strong>s áreas <strong>de</strong> los centros pob<strong>la</strong>dos y<br />
los <strong>de</strong>stinados a uso agríco<strong>la</strong>, gana<strong>de</strong>ro, forestal, <strong>de</strong> protección y otros;<br />
‐ Promover <strong>la</strong> forestación y reforestación en tierras <strong>de</strong> aptitud forestal;<br />
‐ Organizar el régimen <strong>de</strong> trabajo <strong>de</strong> sus miembros para activida<strong>de</strong>s<br />
comunales y familiares que contribuyan al mejor aprovechamiento <strong>de</strong> su<br />
patrimonio;<br />
‐ Centralizar y concertar con organismos públicos y privados, los servicios <strong>de</strong><br />
apoyo a <strong>la</strong> producción y otros, que requieran sus miembros;<br />
‐ Constituir empresas comunales, multicomunales y otras formas asociativas;<br />
‐ Promover, coordinar y apoyar el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s y festivida<strong>de</strong>s<br />
cívicas, culturales, religiosas, sociales y otras que respondan a valores,<br />
usos, costumbres y tradiciones que les son propias y,<br />
‐ Las <strong>de</strong>más que señale el Estatuto <strong>de</strong> <strong>la</strong> Comunidad.<br />
Respecto a sus antece<strong>de</strong>ntes históricos, se pue<strong>de</strong> afirmar que <strong>la</strong>s raíces más<br />
antiguas <strong>de</strong> <strong>la</strong>s actuales comunida<strong>de</strong>s campesinas se encuentran en <strong>la</strong>s<br />
13 CASTILLO Marlene y URRUTIA Jaime. Participación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Comunida<strong>de</strong>s Campesinas en el<br />
Gobierno Local: un <strong>de</strong>safío político. Aporte <strong>de</strong> los casos Anta (Cusco) y Zona Centro (Huancavelica).<br />
Lima, GRUPO PROPUESTA CIUDADANA, 2007, p.11.<br />
14
organizaciones <strong>de</strong> parentesco o ayllus preincas que usufructuaban<br />
colectivamente un territorio consi<strong>de</strong>rado como propiedad común. 14<br />
Por ello, en gran medida, el estilo <strong>de</strong> re<strong>la</strong>cionarse al interior <strong>de</strong> una comunidad<br />
es propio <strong>de</strong> los saberes ancestrales trasmitidos, y esas ventajas comparativas<br />
son <strong>la</strong>s que permiten a <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s poseer un a<strong>de</strong>cuado manejo <strong>de</strong> los<br />
recursos naturales. Por otro <strong>la</strong>do, cabe <strong>de</strong>stacar otras figuras representativas <strong>de</strong><br />
organización comunal como <strong>la</strong>s rondas campesinas, que cumplen funciones<br />
relevantes como <strong>la</strong>s <strong>de</strong> seguridad ciudadana.<br />
Con re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong> i<strong>de</strong>ntidad <strong>de</strong> una amplia pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> <strong>la</strong> zona andina, merece<br />
una especial mención el componente indígena que <strong>la</strong> integra.<br />
“La i<strong>de</strong>ntidad indígena <strong>de</strong> <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones prehispánicas y <strong>de</strong> sus<br />
instituciones se fue creando en el marco <strong>de</strong> <strong>la</strong> dominación colonial<br />
españo<strong>la</strong> y en oposición a el<strong>la</strong>, sobre <strong>la</strong> base <strong>de</strong> <strong>la</strong>s culturas originarias que<br />
tenían en el ayllu su institución étnica básica común (el origen materno<br />
comunal) y un nuevo or<strong>de</strong>namiento impuesto a semejanza <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
comunidad <strong>de</strong> Castil<strong>la</strong> <strong>de</strong>l imperio español. 15<br />
Es <strong>de</strong> fundamental importancia, por otro <strong>la</strong>do, conocer cuáles son <strong>la</strong>s<br />
características <strong>de</strong> estas socieda<strong>de</strong>s, a partir <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> <strong>la</strong> percepción <strong>de</strong> “lo<br />
andino”, tanto <strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>la</strong> Costa u “occi<strong>de</strong>nte” como <strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>la</strong>s propias<br />
comunida<strong>de</strong>s.<br />
Según sostiene Carolina Trivelli, 16 existen diversos discursos sobre lo andino o<br />
<strong>la</strong> Sierra <strong>de</strong>l <strong>Perú</strong>:<br />
‐ Lugar estático, resistente a <strong>la</strong> noción <strong>de</strong>l cambio o mo<strong>de</strong>rnidad.<br />
Este discurso concibe a <strong>la</strong> Sierra como una realidad totalmente<br />
contrapuesta al mundo mo<strong>de</strong>rno, que no solo ha sido capturada en el<br />
pasado, sino que <strong>de</strong>sea permanecer en él, en esa monotonía ritual que se<br />
repite en el tiempo.<br />
‐ Lugar <strong>de</strong> <strong>la</strong> barbarie <strong>de</strong> una cultura inferior. La educación tiene que ver con<br />
<strong>la</strong> <strong>de</strong>sindigenización.<br />
Esta percepción tiene que ver con que es <strong>la</strong> cultura <strong>de</strong> <strong>la</strong> Costa <strong>la</strong> que <strong>de</strong>be<br />
transmitir su saber a <strong>la</strong> cultura <strong>de</strong> <strong>la</strong> Sierra, que se concibe como un libro<br />
en b<strong>la</strong>nco que <strong>de</strong>be ser escrito. Esto es, todo el saber y conocimiento que<br />
estas comunida<strong>de</strong>s andinas puedan tener carece <strong>de</strong> valoración al<br />
consi<strong>de</strong>rarse <strong>la</strong> cultura andina, en el mejor <strong>de</strong> los casos, como una página<br />
14 Boggio Carrillo, C<strong>la</strong>ra. “Cultura Andina, Comunida<strong>de</strong>s Campesinas y <strong>la</strong> Ley”. En Los An<strong>de</strong>s y <strong>la</strong>s<br />
Pob<strong>la</strong>ciones Altoandinas en <strong>la</strong> agenda <strong>de</strong> <strong>la</strong> regionalización y <strong>de</strong>scentralización. Vol. 1. Lima:<br />
Concytec, 2008, p. 99.<br />
15 CASTILLO Marlene y URRUTIA Jaime Grupo Propuesta Ciudadana, op. cit., p.12.<br />
16 Trivelli, Carolina. Desarrollo Rural en <strong>la</strong> Sierra: aportes para el <strong>de</strong>bate. Lima: IEP, Gra<strong>de</strong>, 2009, p.<br />
62 y ss.<br />
15
en b<strong>la</strong>nco, y en el peor como una página que <strong>de</strong>be ser borrada previamente<br />
para <strong>de</strong>sapren<strong>de</strong>r y realizar recién el proceso <strong>de</strong> inicio <strong>de</strong> aprendizaje.<br />
‐ Instancia salvaje e ingobernable, virgen y natural.<br />
Así, este vasto territorio solo serviría para su aprovechamiento o<br />
explotación económica. La imagen es <strong>la</strong> seña<strong>la</strong>da por Antonio RaImondi: “El<br />
<strong>Perú</strong> es un mendigo sentado en un banco <strong>de</strong> oro”.<br />
De este modo, el <strong>Perú</strong> es visto como un país dotado <strong>de</strong> riqueza, pero incapaz<br />
<strong>de</strong> explotar<strong>la</strong> o hacer<strong>la</strong> producir, es <strong>de</strong>cir, un mal administrador <strong>de</strong> sus<br />
recursos. Sin embargo, subyace <strong>la</strong> i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que el Estado <strong>de</strong>be tomar esos<br />
recursos para sacarlos o explotarlos sin existir indicios <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rar a <strong>la</strong><br />
comunidad para administrar dichos recursos. Asimismo, se ha sostenido<br />
que esta frase está <strong>de</strong>stinada a cuestionar a una c<strong>la</strong>se dirigente, rentista y<br />
pasiva, que ha sido incapaz <strong>de</strong> fomentar un proyecto nacional que beneficie<br />
a todos.<br />
El territorio <strong>de</strong>ja <strong>de</strong> ser naturaleza y se vuelve un simple paisaje, una<br />
composición estética <strong>de</strong>stinada a satisfacer <strong>la</strong> mirada <strong>de</strong> un ojo externo a <strong>la</strong><br />
realidad.<br />
‐ Lugar esencialmente violento y conflictivo.<br />
Un espacio marcado por un permanente <strong>de</strong>scontento político, que tuvo su<br />
punto más alto en el conflicto armado <strong>de</strong> los años ochenta, li<strong>de</strong>rado por<br />
Sen<strong>de</strong>ro Luminoso. De ahí que no sea concebido como un lugar atractivo<br />
para gobernar, ni para recibir proyectos extralocales como proyectos <strong>de</strong><br />
inversión o <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Des<strong>de</strong> esta continua mirada occi<strong>de</strong>ntal es evi<strong>de</strong>nte que existe una influencia en<br />
<strong>la</strong> autopercepción <strong>de</strong> <strong>la</strong> comunidad andina, particu<strong>la</strong>rmente en los niños y niñas<br />
rurales. Asimismo, <strong>la</strong> visión <strong>de</strong> <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s andinas respecto a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> Costa o su ubicación <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l Estado peruano está estereotipada a partir<br />
<strong>de</strong> estas percepciones.<br />
Por ello, gran parte <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> <strong>la</strong>s zonas rurales tien<strong>de</strong> a sentirse<br />
excluida por parte <strong>de</strong>l Estado, que osci<strong>la</strong> entre <strong>la</strong> indiferencia y el acercamiento<br />
condicionado al aprovechamiento <strong>de</strong> recursos naturales, sin entab<strong>la</strong>r un diálogo<br />
respetuoso con quienes no termina <strong>de</strong> enten<strong>de</strong>r que son sus ciudadanos.<br />
Sin embargo, cabe seña<strong>la</strong>r que ello no implica que en todos los casos este<br />
sentimiento <strong>de</strong> exclusión <strong>de</strong>rive en resentimiento y actos <strong>de</strong> violencia o <strong>de</strong><br />
permanente hostilidad hacia lo externo, como lo afirman los discursos<br />
anteriormente presentados sobre <strong>la</strong> Sierra.<br />
En efecto, muchas experiencias <strong>de</strong>muestran que no existe tal resistencia a lo<br />
externo o a <strong>la</strong> l<strong>la</strong>mada mo<strong>de</strong>rnidad. Así, se afirma que:<br />
16
“Las comunida<strong>de</strong>s campesinas son instituciones vivas, vigentes, flexibles y<br />
creativas que se adaptan a los tiempos, a <strong>la</strong>s oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> mercados y<br />
<strong>de</strong> apoyos externos, <strong>de</strong>jando espacios a sus socios para <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>r<br />
iniciativas económicas y culturales propias”. 17<br />
De ahí que surja <strong>la</strong> necesidad <strong>de</strong> articu<strong>la</strong>r los fines <strong>de</strong> los organismos estatales<br />
como <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s, centros <strong>de</strong> salud, <strong>de</strong> educación, entre otros, con los<br />
conocimientos y organizaciones <strong>de</strong> <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s andinas, cuyos intereses, en<br />
<strong>la</strong> mayoría <strong>de</strong> los casos, no se dirigen en dirección opuesta, sino que comparten<br />
como objetivo final <strong>la</strong> búsqueda <strong>de</strong> mayor <strong>de</strong>sarrollo y mejor calidad <strong>de</strong> vida<br />
para los ciudadanos.<br />
d) Recursos naturales<br />
Las municipalida<strong>de</strong>s rurales ejercen sus funciones en territorios <strong>de</strong> una gran<br />
diversidad biológica.<br />
Para mayor <strong>de</strong>talle se pue<strong>de</strong> mencionar que el <strong>Perú</strong> posee una muy alta<br />
diversidad <strong>de</strong> climas, pisos ecológicos, zonas <strong>de</strong> producción, especies, recursos<br />
genéticos y culturas aborígenes con conocimientos rescatables, y se encuentra<br />
ubicado, en el ámbito mundial, entre los 10 países <strong>de</strong> mayor diversidad <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
Tierra, conocidos como "países megadiversos". 18<br />
Es el segundo país en América Latina y el cuarto en el ámbito mundial en lo<br />
concerniente a superficie <strong>de</strong> bosques: el 13% <strong>de</strong> los bosques tropicales<br />
amazónicos se encuentra en el <strong>Perú</strong>.<br />
De este modo se reconocen 11 ecorregiones: el mar frío, el mar tropical, el<br />
<strong>de</strong>sierto costero, el bosque seco ecuatorial, el bosque tropical <strong>de</strong>l Pacífico, <strong>la</strong><br />
serranía esteparia, <strong>la</strong> puna, el páramo, los bosques <strong>de</strong> lluvias <strong>de</strong> altura (Selva<br />
alta), el bosque tropical amazónico (Selva baja) y <strong>la</strong> sabana <strong>de</strong> palmeras. De <strong>la</strong>s<br />
117 zonas <strong>de</strong> vida reconocidas en el mundo, 84 se encuentran en el <strong>Perú</strong>. 19<br />
17 Haudry <strong>de</strong> Souci, Roberto. Las comunida<strong>de</strong>s campesinas en <strong>la</strong> Sierra Sur <strong>de</strong>l <strong>Perú</strong>. Ponencia<br />
presentada en el Seminario Internacional Territorios Rurales en Movimiento, realizado en Santiago<br />
<strong>de</strong> Chile <strong>de</strong>l 23 al 26 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 2006.<br />
18 En <strong>la</strong> Estrategia Nacional <strong>de</strong> Desarrollo Rural se sostiene que “el <strong>Perú</strong>, en su espacio rural, es uno<br />
<strong>de</strong> los países con <strong>la</strong> mayor variedad <strong>de</strong> ambientes naturales y formas <strong>de</strong> vida (84 <strong>de</strong> 104 zonas <strong>de</strong> vida)<br />
y los climas más diversos”.<br />
“El bosque amazónico ocupa el 53% <strong>de</strong>l territorio, unas 98 millones <strong>de</strong> hectáreas, que coloca al país en<br />
el noveno lugar en el mundo en superficie boscosa”.<br />
Estos recursos pue<strong>de</strong>n ser explotados racional y sosteniblemente pues “existe un área <strong>de</strong> uso<br />
inmediato cercana a los 15 millones <strong>de</strong> hectáreas que, manejada a<strong>de</strong>cuadamente, pue<strong>de</strong> generar<br />
utilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> 2.000 millones <strong>de</strong> dó<strong>la</strong>res en exportaciones anuales”.<br />
Actualmente se <strong>de</strong>forestan “200 000 hectáreas por año, en <strong>la</strong> ceja <strong>de</strong> Selva <strong>de</strong> <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong><br />
Sierra”.<br />
“El patrimonio cultural y <strong>de</strong> biodiversidad más importante <strong>de</strong>l país se sitúa en el territorio rural, así<br />
como <strong>la</strong>s áreas estratégicas <strong>de</strong> bosques”.<br />
19 I Taller Competitividad <strong>de</strong>l Sector Ecoturismo en Puerto Maldonado (Madre <strong>de</strong> Dios), el 17 y el 18<br />
<strong>de</strong> abril <strong>de</strong>l 2004, disponible en<br />
http://www.congreso.gob.pe/congresista/2001/esalhuana/Eventos/taller_ecoturismo/Marco_Teorico.pdf<br />
17
De acuerdo a <strong>la</strong> Estrategia Nacional <strong>de</strong> <strong>la</strong> Diversidad Biológica, 20 el <strong>Perú</strong><br />
alberga 25.000 especies <strong>de</strong> p<strong>la</strong>ntas (10% <strong>de</strong>l total mundial), ocupando el quinto<br />
lugar <strong>de</strong>l mundo en este campo y el primero en especies domesticadas nativas.<br />
Es el primero en peces, el segundo en aves, el tercero en anfibios, el tercero en<br />
mamíferos y el quinto en reptiles.<br />
Esta alta diversidad <strong>de</strong> ecosistemas ha favorecido el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> numerosas<br />
socieda<strong>de</strong>s humanas con culturas propias y <strong>de</strong>stacables logros tecnológicos. Por<br />
ello es <strong>de</strong> fundamental importancia proteger al ambiente natural <strong>de</strong> <strong>la</strong> agresión<br />
<strong>de</strong> algunas empresas <strong>de</strong>dicadas a <strong>la</strong> explotación <strong>de</strong> recursos naturales, a fin <strong>de</strong><br />
que no se ponga en riesgo su preservación.<br />
En ese marco, <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales –siempre que se les dote <strong>de</strong> los<br />
recursos económicos necesarios– podrían intervenir en <strong>la</strong> protección y cuidado<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> diversidad biológica <strong>de</strong>l <strong>Perú</strong>. En esa línea, en su artículo 141º, <strong>la</strong> Ley<br />
Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s otorga a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales<br />
competencias adicionales en esta materia, estableciendo que:<br />
“Las municipalida<strong>de</strong>s ubicadas en zonas rurales, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
competencias básicas, tienen a su cargo aquel<strong>la</strong>s re<strong>la</strong>cionadas con <strong>la</strong><br />
promoción <strong>de</strong> <strong>la</strong> gestión sostenible <strong>de</strong> los recursos naturales: suelo, agua,<br />
flora, fauna, biodiversidad, con <strong>la</strong> finalidad <strong>de</strong> integrar <strong>la</strong> lucha contra <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>gradación ambiental con <strong>la</strong> lucha contra <strong>la</strong> pobreza y <strong>la</strong> generación <strong>de</strong><br />
empleo, en el marco <strong>de</strong> los p<strong>la</strong>nes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo concertado”.<br />
Por ello, <strong>de</strong> contar <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales con recursos propios y existir un<br />
a<strong>de</strong>cuado espacio <strong>de</strong> diálogo con <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s, se obtendrían importantes<br />
oportunida<strong>de</strong>s para el aprovechamiento <strong>de</strong> esta biodiversidad <strong>de</strong> manera<br />
sostenible.<br />
Es en este contexto institucional y social que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s ubicadas en<br />
zonas rurales <strong>de</strong>ben p<strong>la</strong>ntearse el reto <strong>de</strong> un funcionamiento a<strong>de</strong>cuado para ser<br />
mejores promotores <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo local <strong>de</strong> sus territorios.<br />
Sin embargo, en <strong>de</strong>terminadas situaciones, estas riquezas naturales, ubicadas<br />
principalmente en <strong>la</strong> jurisdicción <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales, se han<br />
convertido en fuente <strong>de</strong> conflicto social, <strong>de</strong>bido a que son motivo <strong>de</strong> atracción <strong>de</strong><br />
gran<strong>de</strong>s inversionistas que no cumplen, en todos los casos, los requisitos legales<br />
establecidos para po<strong>de</strong>r operar, principalmente en lo referido a garantizar el<br />
manejo sostenible <strong>de</strong> recursos.<br />
Es importante <strong>de</strong>stacar que los conflictos vincu<strong>la</strong>dos al manejo <strong>de</strong> los recursos<br />
naturales no solo se manifiestan por el incumplimiento en que puedan incurrir<br />
<strong>la</strong>s empresas inversoras respecto a los requisitos legales, sino principalmente<br />
por <strong>la</strong> ausencia <strong>de</strong> una estrategia <strong>de</strong> diálogo con <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción para brindarle<br />
toda <strong>la</strong> información requerida.<br />
20 Aprobada por Decreto Supremo 102-2001-PCM..<br />
18
Asimismo se <strong>de</strong>be consi<strong>de</strong>rar que estos eventos ponen en el escenario principal<br />
a pob<strong>la</strong>ciones y territorios que tradicionalmente han contado con una escasa<br />
presencia <strong>de</strong>l Estado, por lo que utilizan estos espacios –en los que se les<br />
conce<strong>de</strong> especial atención– como el medio para difundir sus <strong>de</strong>mandas,<br />
vincu<strong>la</strong>das fundamentalmente a <strong>la</strong> generación <strong>de</strong> mayor <strong>de</strong>sarrollo.<br />
Se advierte, en tal sentido, <strong>la</strong> importancia <strong>de</strong> que los proyectos y p<strong>la</strong>nes <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo en el p<strong>la</strong>no local perciban con c<strong>la</strong>ridad <strong>la</strong>s estrategias utilizadas para<br />
lograr el <strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong> su localidad y po<strong>de</strong>r darles un lugar en <strong>la</strong><br />
intervención con otras instancias <strong>de</strong> gobierno. De este modo, <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción<br />
contará con argumentos c<strong>la</strong>ros y sustentados que le permitirán adoptar una<br />
mejor <strong>de</strong>cisión a partir <strong>de</strong> una a<strong>de</strong>cuada información.<br />
1.1.3 Municipalida<strong>de</strong>s Distritales Rurales: principales problemas<br />
Adicionalmente a <strong>la</strong> diferente realidad pob<strong>la</strong>cional en <strong>la</strong> que <strong>de</strong>ben ejercer<br />
funciones <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s Rurales, existen particu<strong>la</strong>rida<strong>de</strong>s que ameritan<br />
tomarse en cuenta, toda vez que <strong>la</strong> efectividad <strong>de</strong> su accionar va a estar<br />
re<strong>la</strong>cionada con los recursos y herramientas con <strong>la</strong>s que cuentan, así como con<br />
<strong>la</strong> posibilidad efectiva <strong>de</strong> prestar los servicios a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
A partir <strong>de</strong> estas consi<strong>de</strong>raciones se ha i<strong>de</strong>ntificado a tres dificulta<strong>de</strong>s básicas:<br />
<strong>la</strong> ausencia <strong>de</strong> una base económica financiera, <strong>la</strong> <strong>de</strong>bilidad institucional y <strong>la</strong><br />
dispersión geográfica.<br />
a) Ausencia <strong>de</strong> base económica financiera<br />
Las municipalida<strong>de</strong>s rurales, y con particu<strong>la</strong>ridad <strong>la</strong>s distritales, carecen <strong>de</strong><br />
una base financiera local. Es <strong>de</strong>cir, los ingresos que perciben por lo recaudado<br />
directamente <strong>de</strong> los ciudadanos <strong>de</strong> su jurisdicción no constituyen un porcentaje<br />
consi<strong>de</strong>rable.<br />
Esta situación se explica <strong>de</strong>bido a que el diseño <strong>de</strong> <strong>la</strong> tributación municipal ha<br />
sido formu<strong>la</strong>do sobre <strong>la</strong> estructura <strong>de</strong> <strong>la</strong>s ciuda<strong>de</strong>s y <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
urbanas. Por ello, los tributos municipales se refieren al impuesto predial, al<br />
patrimonio vehicu<strong>la</strong>r, a los espectáculos públicos no <strong>de</strong>portivos, a los casinos,<br />
entre otros. En tal sentido, el or<strong>de</strong>namiento jurídico <strong>de</strong>l <strong>Perú</strong> presupone que el<br />
sistema <strong>de</strong> propiedad individual formalizada es un sistema <strong>de</strong> alcance nacional,<br />
que el uso <strong>de</strong> vehículos es un fenómeno masivo y que los temas <strong>de</strong><br />
entretenimiento respecto a espectáculos públicos y casinos son fenómenos<br />
frecuentes en los ámbitos rural y urbano.<br />
De este modo, en tanto <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s urbanas cuentan con una amplia<br />
base <strong>de</strong> recaudación, constituida en su mayor parte por el impuesto predial, <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s rurales presentan particu<strong>la</strong>rida<strong>de</strong>s en lo concerniente a <strong>la</strong><br />
propiedad <strong>de</strong> predios. Esta situación se fundamenta, por un <strong>la</strong>do, en que <strong>la</strong><br />
institución jurídica <strong>de</strong> <strong>la</strong> propiedad individual es <strong>de</strong> menor frecuencia en el<br />
ámbito rural que en el urbano, al existir un manejo colectivo <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra; por<br />
19
otro <strong>la</strong>do, <strong>de</strong>bido a que existen serias dificulta<strong>de</strong>s y restricciones para lograr el<br />
saneamiento <strong>de</strong> <strong>la</strong>s tierras y su posterior titu<strong>la</strong>ción.<br />
Cabe seña<strong>la</strong>r que, a partir <strong>de</strong> <strong>la</strong> Constitución Política <strong>de</strong> 1993 –<strong>la</strong> cual motivó <strong>la</strong><br />
dación <strong>de</strong>l Decreto Legis<strong>la</strong>tivo Nº 776, Ley <strong>de</strong> Tributación Municipal–, se buscó<br />
una modificación integral <strong>de</strong>l sistema tributario municipal.<br />
El diagnóstico reve<strong>la</strong>ba que los gobiernos locales no tenían un marco legal c<strong>la</strong>ro,<br />
constituyendo este hecho en uno <strong>de</strong> <strong>la</strong>s principales razones <strong>de</strong> <strong>la</strong> poca<br />
efectividad <strong>de</strong> <strong>la</strong> recaudación. Por ello se pretendió simplificar y organizar el<br />
sistema en lo referente a los impuestos. De este modo se <strong>de</strong>terminó que los<br />
gobiernos locales solo tendrían competencia para recaudar seis impuestos: el<br />
impuesto predial, el impuesto al patrimonio vehicu<strong>la</strong>r, el impuesto a <strong>la</strong><br />
alcaba<strong>la</strong>, el impuesto a <strong>la</strong>s apuestas y a los juegos, así como el impuesto a los<br />
espectáculos públicos.<br />
De ahí que, respecto a <strong>la</strong> base imponible tributaria, esta reforma tomó en<br />
consi<strong>de</strong>ración básicamente el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> municipalidad urbana. En efecto, el<br />
criterio <strong>de</strong> municipalida<strong>de</strong>s rurales no fue abordado en el extremo vincu<strong>la</strong>do a<br />
<strong>la</strong>s propias características constituidas por su ruralidad, sino en el sentido <strong>de</strong><br />
que estos municipios rurales eran municipios pequeños y <strong>de</strong> escasos recursos<br />
económicos. En esa dirección se introdujo una modificación en los criterios <strong>de</strong><br />
distribución <strong>de</strong> recursos <strong>de</strong>l Ministerio <strong>de</strong> Economía y Finanzas (MEF) a los<br />
gobiernos locales a través <strong>de</strong>l Fondo <strong>de</strong> Compensación Municipal (Foncomún).<br />
Como seña<strong>la</strong> Pau<strong>la</strong> Muñoz,<br />
“(…) a través <strong>de</strong> <strong>la</strong> creación <strong>de</strong>l Fondo <strong>de</strong> Compensación Municipal<br />
(Foncomún) y <strong>de</strong> los criterios establecidos para su distribución, se<br />
introdujeron características <strong>de</strong> compensación para reducir el <strong>de</strong>sba<strong>la</strong>nce<br />
horizontal; es <strong>de</strong>cir, para otorgar más recursos a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
menos favorecidas y disminuir <strong>la</strong>s diferencias entre el<strong>la</strong>s. De esta forma,<br />
<strong>la</strong> novedad <strong>de</strong>l 776 no estuvo dada por los impuestos que consi<strong>de</strong>ró como<br />
parte <strong>de</strong>l fondo –que ya existían-; sino en <strong>la</strong> <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> una nueva<br />
forma para su distribución: se cambiaba <strong>la</strong> distribución <strong>de</strong> los ingresos<br />
anteriormente basados en pob<strong>la</strong>ción, que favorecía sobre todo a <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> zonas urbanas, a uno re<strong>la</strong>cionado con pob<strong>la</strong>ción y<br />
pobreza”. 21<br />
Se evi<strong>de</strong>ncia que <strong>la</strong> ausencia <strong>de</strong> recursos económicos propios <strong>de</strong> estas<br />
Municipalida<strong>de</strong>s ha tratado <strong>de</strong> ser subsanada mediante <strong>la</strong>s transferencias<br />
económicas realizadas por el Gobierno Central a través <strong>de</strong>l MEF, mediante <strong>la</strong><br />
creación <strong>de</strong>l Foncomún.<br />
21 Muñoz, Pau<strong>la</strong>. El diseño institucional municipal 1980-2004 y sus implicancias para <strong>la</strong>s zonas<br />
rurales. Lima: SER, 2005, p. 40.<br />
20
Si bien esta modificación en <strong>la</strong> asignación <strong>de</strong> recursos se dirigió a una finalidad<br />
a<strong>de</strong>cuada –como es el incremento <strong>de</strong> mayores recursos a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
rurales– merece una especial reflexión el hecho <strong>de</strong> que los recursos con los que<br />
cuentan <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales no provengan <strong>de</strong> <strong>la</strong> propia recaudación,<br />
sino <strong>de</strong> <strong>la</strong> transferencia <strong>de</strong> recursos <strong>de</strong>l Gobierno Nacional, lo que <strong>de</strong> algún<br />
modo <strong>de</strong>svirtúa <strong>la</strong> autonomía económica financiera que <strong>de</strong>be tener todo<br />
gobierno local.<br />
El diseño constitucional <strong>de</strong>l Estado, reconocido en su artículo 43º, correspon<strong>de</strong> a<br />
un Estado unitario y <strong>de</strong>scentralizado. En ese contexto se inició el proceso <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>scentralización, que es una <strong>de</strong> <strong>la</strong>s reformas más importantes que se está<br />
implementando en el país, puesto que implica <strong>la</strong> distribución <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r en tres<br />
niveles <strong>de</strong> gobierno (nacional, regional y local), los cuales gozan <strong>de</strong> autonomía<br />
política, económica y administrativa para los asuntos <strong>de</strong> su competencia y para<br />
promover el <strong>de</strong>sarrollo regional y local <strong>de</strong> manera articu<strong>la</strong>da con el <strong>de</strong>sarrollo e<br />
interés nacional.<br />
En consecuencia, se hace necesario contar con a<strong>de</strong>cuadas capacida<strong>de</strong>s al<br />
interior <strong>de</strong> los gobiernos locales, a fin <strong>de</strong> que <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s locales puedan<br />
cumplir cabalmente con <strong>la</strong>s nuevas responsabilida<strong>de</strong>s asignadas.<br />
Sin embargo, lejos <strong>de</strong> haberse conseguido uno <strong>de</strong> los principales objetivos <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización –el fortalecimiento <strong>de</strong> capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> gobiernos<br />
locales–, <strong>la</strong> realidad rural exhibe gobiernos locales limitados en su <strong>de</strong>cisión y<br />
autonomía; en suma, muestra municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>pendientes <strong>de</strong>l Gobierno<br />
Nacional.<br />
Ello evi<strong>de</strong>ncia que, no obstante <strong>la</strong> reforma <strong>de</strong>l Estado y el avance en <strong>la</strong>s<br />
políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural, persiste <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el propio aparato estatal el trato no<br />
igualitario al sector rural. En efecto, estas omisiones legis<strong>la</strong>tivas, entendidas<br />
como ausencia <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación a <strong>la</strong> realidad, consagran estas diferencias en c<strong>la</strong>ro<br />
perjuicio <strong>de</strong> los municipios rurales y, por lo tanto, <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción rural.<br />
De acuerdo a lo seña<strong>la</strong>do por Trivelli, en los municipios rurales, salvo en<br />
contadas excepciones, no se presentan <strong>la</strong>s condiciones necesarias para generar<br />
recursos locales por tributos o arbitrios. Si bien hasta hace poco el Foncomún<br />
era <strong>la</strong> principal fuente <strong>de</strong> ingreso <strong>de</strong> estos gobiernos locales, existe una<br />
ten<strong>de</strong>ncia en <strong>de</strong>terminadas zonas <strong>de</strong>l país a que estos aportes sean <strong>de</strong>sp<strong>la</strong>zados<br />
por los recursos provenientes <strong>de</strong>l canon, 22 lo cual incrementará aún más <strong>la</strong>s<br />
diferencias entre una y otra municipalidad.<br />
En razón <strong>de</strong> ello, urge pensar en un sistema <strong>de</strong> tributación municipal<br />
heterogéneo que responda a <strong>la</strong>s distintas realida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l país, consi<strong>de</strong>rando <strong>la</strong><br />
vasta realidad rural que compren<strong>de</strong> nuestro territorio.<br />
22 TRIVELLI, Carolina, op. cit.<br />
21
Es <strong>de</strong>cir, un sistema que se a<strong>de</strong>cúe a <strong>la</strong> realidad, siendo prioritario que se<br />
actualice el <strong>de</strong>bate y se incluyan en el análisis otros componentes que<br />
respondan al estado actual <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo económico regional. Así,<br />
sería oportuno consi<strong>de</strong>rar en <strong>la</strong> evaluación que el <strong>Perú</strong> está recibiendo, con<br />
mayor frecuencia, importantes inversiones <strong>de</strong> empresas transnacionales en<br />
activida<strong>de</strong>s extractivas que involucran a <strong>la</strong>s áreas rurales.<br />
b) Debilidad institucional<br />
La <strong>de</strong>bilidad o precariedad institucional en <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales ha sido<br />
una <strong>de</strong> sus características permanentes y que usualmente ha sido asociada al<br />
hecho <strong>de</strong> contar con pocos recursos económicos. De acuerdo a esta<br />
interpretación, el escenario se transformaría con <strong>la</strong> so<strong>la</strong> presencia <strong>de</strong> un mayor<br />
número <strong>de</strong> trabajadores, más infraestructura y mayor volumen <strong>de</strong> dinero<br />
recaudado o transferido por el Foncomún.<br />
Sin embargo, <strong>la</strong> causa <strong>de</strong> esta precariedad institucional también respon<strong>de</strong> a<br />
otros factores y genera consecuencias <strong>de</strong> un mayor nivel <strong>de</strong> complejidad.<br />
Por ejemplo, <strong>la</strong>s capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los funcionarios públicos en <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s rurales más pobres y pequeñas respon<strong>de</strong>n a una escasa<br />
formación técnica y profesional, al igual que a <strong>la</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong>s mismas autorida<strong>de</strong>s.<br />
Esta situación genera que los servicios no sean prestados en óptimas<br />
condiciones al existir un alto nivel <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconocimiento respecto <strong>de</strong> <strong>la</strong>s normas y<br />
los procedimientos administrativos vincu<strong>la</strong>dos a los servicios que brindan.<br />
Asimismo, <strong>la</strong> situación que encaran <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales está marcada<br />
por el hecho <strong>de</strong> ser entes gubernamentales que cuentan formalmente con<br />
iguales <strong>de</strong>rechos que sus pares urbanas, así como con iguales obligaciones. Sin<br />
embargo, <strong>de</strong>bido a que, en <strong>la</strong> práctica, poseen escasas herramientas <strong>de</strong> gestión,<br />
los “iguales <strong>de</strong>rechos” no pue<strong>de</strong>n ser ejercidos, subsistiendo <strong>la</strong> carga <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
mismas obligaciones. De ahí que no resulta coherente esperar una gestión<br />
eficiente <strong>de</strong> quienes perciben <strong>la</strong>s obligaciones como c<strong>la</strong>ras imposiciones y trabas<br />
para po<strong>de</strong>r realizar una gestión municipal a<strong>de</strong>cuada.<br />
En este contexto se perciben algunos temas <strong>de</strong> fundamental importancia, como<br />
el fortalecimiento <strong>de</strong> capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s y funcionarios <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s rurales, para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> una a<strong>de</strong>cuada política <strong>de</strong><br />
p<strong>la</strong>nificación mediante <strong>la</strong> e<strong>la</strong>boración <strong>de</strong> proyectos y una eficiente gestión<br />
gubernamental. La ausencia <strong>de</strong> ello reve<strong>la</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>sventajosa situación en que se<br />
encuentran <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s municipales rurales, <strong>la</strong> que no se modificará entre<br />
una gestión y otra si no se <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong> una sostenida política <strong>de</strong> fortalecimiento<br />
<strong>de</strong> capacida<strong>de</strong>s municipales en el sector rural.<br />
22
Según el estudio realizado por Inwent y Remurpe, 23 <strong>la</strong> actual oferta <strong>de</strong><br />
capacitación a funcionarios <strong>de</strong> municipalida<strong>de</strong>s rurales es heterogénea,<br />
dispersa, <strong>de</strong>sarticu<strong>la</strong>da, no se encuentra centrada en <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda y es asumida<br />
mayormente por personal no especializado.<br />
En ese sentido, es posible concluir en que <strong>la</strong>s causas <strong>de</strong> esta precariedad<br />
institucional guardan mayor re<strong>la</strong>ción con esta ausencia <strong>de</strong> capacida<strong>de</strong>s que con<br />
motivos exclusivamente económicos.<br />
Dicha situación contribuye no solo a <strong>la</strong> improvisación en <strong>la</strong> atención <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>manda a los ciudadanos, sino a que no cuenten con el sustento técnico ni <strong>la</strong><br />
autoridad suficiente para hacer frente a los representantes <strong>de</strong> otros niveles <strong>de</strong><br />
gobierno al exigir <strong>la</strong> incorporación <strong>de</strong> sus necesida<strong>de</strong>s en el P<strong>la</strong>n <strong>de</strong> Desarrollo<br />
Concertado Regional.<br />
Cabe seña<strong>la</strong>r que esta “precariedad institucional” se “institucionaliza” al<br />
continuarse con <strong>la</strong> imposición <strong>de</strong> mayores cargas y responsabilida<strong>de</strong>s a los<br />
municipios rurales, sin consi<strong>de</strong>rarse sus particu<strong>la</strong>rida<strong>de</strong>s. En este extremo no<br />
ha sido significativo el aporte brindado por <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s<br />
que, si bien ha contemp<strong>la</strong>do un apartado especial para <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s<br />
Rurales, a <strong>de</strong>cir <strong>de</strong> los especialistas, ha <strong>de</strong>venido en un reconocimiento<br />
simbólico al carecer <strong>de</strong> efectos prácticos en <strong>la</strong> asignación <strong>de</strong> responsabilida<strong>de</strong>s<br />
menores a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales.<br />
“La nueva Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s es <strong>la</strong> primera en <strong>la</strong> historia<br />
republicana en <strong>de</strong>dicar un título especial a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> zonas<br />
rurales; sin embargo, esto no es sino un reconocimiento simbólico <strong>de</strong>bido a<br />
que el conjunto <strong>de</strong> <strong>la</strong> norma les acaba generando impactos negativos, sobre<br />
todo por otorgar mayores responsabilida<strong>de</strong>s a instituciones que son<br />
sumamente frágiles por <strong>la</strong> carencia <strong>de</strong> autonomía económica (…)”. 24<br />
En esta situación adquiere mayor relevancia <strong>la</strong> necesidad <strong>de</strong> que <strong>la</strong>s <strong>de</strong>cisiones<br />
adoptadas en el p<strong>la</strong>no <strong>de</strong>l gobierno central consi<strong>de</strong>ren <strong>la</strong>s significativas<br />
diferencias existentes entre <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s urbanas y rurales, a fin <strong>de</strong> que<br />
<strong>la</strong>s obligaciones que se imponga a los gobiernos locales rurales sean asumidas<br />
sobre <strong>la</strong> base <strong>de</strong> un conocimiento a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> <strong>la</strong>s dificulta<strong>de</strong>s y restricciones<br />
que éstos <strong>de</strong>ben afrontar.<br />
c) Dispersión pob<strong>la</strong>cional en zonas geográficas<br />
Según se <strong>de</strong>spren<strong>de</strong> <strong>de</strong> los datos <strong>de</strong>mográficos, en el país existen 98.000 centros<br />
pob<strong>la</strong>dos, 25 <strong>de</strong> los cuales, en una abrumadora mayoría (94.000) están integrados<br />
23 El estudio se refiere a “Fortalecimiento <strong>de</strong> Capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s Rurales” y ha sido<br />
formu<strong>la</strong>do como parte <strong>de</strong>l Programa Capaci<strong>de</strong>s, un programa <strong>de</strong> Inwent (Capacity Building<br />
Internacional Germany) para los países andinos.<br />
24 Muñoz, Pau<strong>la</strong>, op.cit., p. 7.<br />
25 Conviene precisar que al aludir a los “centros pob<strong>la</strong>dos” nos referimos al concepto amplio que ha<br />
incluido el INEI en el Directorio <strong>de</strong> Centros Pob<strong>la</strong>dos, es <strong>de</strong>cir, el que <strong>de</strong>scribe a aquellos que no<br />
23
por menos <strong>de</strong> 500 habitantes, en tanto que 61.000 <strong>de</strong> ellos incluso por menos <strong>de</strong><br />
50.<br />
A pesar <strong>de</strong> esta gran dispersión pob<strong>la</strong>cional, el peso <strong>de</strong>mográfico <strong>de</strong> los 94.000<br />
centros pob<strong>la</strong>cionales más pequeños apenas representa al 14,7% <strong>de</strong> los<br />
habitantes <strong>de</strong> <strong>Perú</strong>, mientras que Lima concentra al 31% y <strong>la</strong> suma <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
siguientes 100 ciuda<strong>de</strong>s más gran<strong>de</strong>s al 30%. La Sierra es el área con mayor<br />
dispersión al albergar el 75% <strong>de</strong> los centros pob<strong>la</strong>dos, muy por <strong>de</strong><strong>la</strong>nte <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
Selva (15%) y <strong>la</strong> Costa (10%), en un fenómeno que se acentúa por <strong>la</strong> emigración<br />
a <strong>la</strong>s ciuda<strong>de</strong>s. En razón <strong>de</strong>l peso <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, el 55% <strong>de</strong> los peruanos habita<br />
en <strong>la</strong> Costa, mientras que el 32% lo hace en <strong>la</strong> Sierra y el 13% en <strong>la</strong> Selva. 26<br />
Gráfico Nº 4<br />
Número <strong>de</strong> centros pob<strong>la</strong>dos por regiones naturales<br />
Selva 15%<br />
CENTROS POBLADOS<br />
Sierra 75%<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
Fuente: CIAS y UNFPA.<br />
Costa 10%<br />
tienen 100 viviendas contiguas, ni son capitales <strong>de</strong> distrito, así como a aquellos que si bien cuentan<br />
con más <strong>de</strong> 100 viviendas, éstas se encuentran diseminadas sin formar bloques o núcleos. De este<br />
modo, existe una diferencia entre un centro pob<strong>la</strong>do y un centro pob<strong>la</strong>do en el que exista una<br />
municipalidad. Cuando en este documento nos referimos a Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do se<br />
hará referencia a MUNICIPALIDADES DE CENTRO POBLADO. En consecuencia, <strong>la</strong> so<strong>la</strong> mención<br />
<strong>de</strong> centros pob<strong>la</strong>dos correspon<strong>de</strong> a <strong>la</strong> concentración pob<strong>la</strong>cional en el espacio físico y no a una<br />
organización administrativa.<br />
26 De acuerdo a lo seña<strong>la</strong>do por <strong>la</strong> Comisión Interministerial <strong>de</strong> Asuntos Sociales (CIAS) y el Fondo <strong>de</strong><br />
Pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> Naciones Unidas (Unfpa) en el Seminario <strong>de</strong> Dispersión Pob<strong>la</strong>cional y sus <strong>de</strong>safíos para<br />
<strong>la</strong> situación <strong>de</strong> pobreza realizado en Lima, en diciembre <strong>de</strong>l 2008. En:<br />
http://www.onu.org.pe/Publico/CentroPrensa/DetalleNoticia.aspx?id=1853<br />
Costa<br />
Sierra<br />
Selva<br />
24
Gráfico Nº 5<br />
Distribución <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción por regiones naturales<br />
Sierra 32%<br />
Selva 13%<br />
POBLACIÓN<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
Fuente: CIAS y Unfpa.<br />
Costa 55%<br />
Los Gráficos N° 4 y N° 5 evi<strong>de</strong>ncian que, no obstante que <strong>la</strong> Costa concentra un<br />
porcentaje bastante reducido <strong>de</strong> centros pob<strong>la</strong>dos, éstos presentan el mayor<br />
porcentaje pob<strong>la</strong>cional, en tanto que el gran número <strong>de</strong> centros pob<strong>la</strong>dos con<br />
menor pob<strong>la</strong>ción se encuentra en <strong>la</strong> Sierra.<br />
En tal sentido, algunos especialistas 27 consi<strong>de</strong>ran que este gran número <strong>de</strong><br />
centros pob<strong>la</strong>dos se <strong>de</strong>be a <strong>la</strong> atomización <strong>de</strong> <strong>la</strong> organización estatal y una <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong>s razones por <strong>la</strong>s que resulta muy compleja <strong>la</strong> tarea <strong>de</strong> reducir <strong>la</strong> pobreza en<br />
<strong>la</strong> Sierra. Algunas <strong>de</strong> <strong>la</strong>s causas <strong>de</strong> esta atomización que se pue<strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar<br />
son:<br />
‐ Complejidad <strong>de</strong> <strong>la</strong> geografía peruana.<br />
‐ Dificultad en <strong>la</strong>s vías <strong>de</strong> comunicación.<br />
‐ Reparto <strong>de</strong> los recursos mineros, lo que genera ciertos movimientos o flujos<br />
<strong>de</strong> migración.<br />
‐ Vínculo físico con <strong>la</strong>s activida<strong>de</strong>s agropecuarias.<br />
‐ El acceso a <strong>la</strong> propiedad <strong>de</strong> <strong>la</strong> tierra.<br />
Esta situación motiva <strong>la</strong> reflexión con re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong>s dificulta<strong>de</strong>s en el acceso a<br />
servicios y proyectos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo. Así, en <strong>la</strong> mayoría <strong>de</strong> los casos, para que se<br />
pueda ejecutar un proyecto se requiere un mínimo <strong>de</strong> personas que hagan<br />
viable <strong>la</strong> inversión en <strong>la</strong>s localida<strong>de</strong>s. Ésta ha sido una <strong>de</strong> <strong>la</strong>s principales<br />
motivaciones para el fomento <strong>de</strong> <strong>la</strong>s fusiones y <strong>la</strong> conformación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
macrorregiones, ya que aún en los casos en que los municipios cuenten con<br />
suficientes recursos provenientes <strong>de</strong>l canon, no contarían con <strong>la</strong> suficiente<br />
<strong>de</strong>manda pob<strong>la</strong>cional para que, por ejemplo, se invierta en un proyecto <strong>de</strong><br />
saneamiento.<br />
Costa<br />
Selva<br />
Sierra<br />
27 Posición expresada por <strong>la</strong> Asociación <strong>de</strong> Servicios Educativos Rurales (SER). En:<br />
http://www.ser.org.pe/in<strong>de</strong>x.php?option=com_content&task=view&id=208&Itemid=111<br />
25
La estrategia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> cada país, a partir <strong>de</strong>l conocimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> propia<br />
realidad, encuentra como principal reto <strong>la</strong> transformación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s características<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> zona –sean adversas o no- en favorables. Éste es, en particu<strong>la</strong>r, el caso <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> complejidad geográfica peruana.<br />
Así, por ejemplo, no obstante que se suele seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong> cordillera es un<br />
fenómeno que obstaculiza <strong>la</strong> comunicación, el transporte y en sí el <strong>de</strong>sarrollo,<br />
equiparando en cierto nivel <strong>la</strong> cordillera en un componente “<strong>de</strong> retraso al<br />
<strong>de</strong>sarrollo”, existen otras perspectivas <strong>de</strong> esta realidad que incorporan los<br />
efectos favorables que brinda al país <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> cordillera. En esa línea,<br />
y continuando con el ejemplo seña<strong>la</strong>do, <strong>la</strong> distribución geográfica obtenida por<br />
<strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> cordillera permite contar con casi todos los climas <strong>de</strong>l<br />
p<strong>la</strong>neta, así como con una gran diversidad <strong>de</strong> recursos naturales.<br />
Un p<strong>la</strong>nteamiento en esa dirección –que brinda una lectura positiva sobre<br />
aspectos tradicionalmente consi<strong>de</strong>rados negativos en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l país– es<br />
el que presenta Amat y León, 28 quien a partir <strong>de</strong> <strong>la</strong> constatación <strong>de</strong> que el<br />
mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> pob<strong>la</strong>ción dispersa se adapta a <strong>la</strong>s características históricas <strong>de</strong>l país<br />
y al proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>sigual que nos ha caracterizado, p<strong>la</strong>ntea rescatar<br />
los elementos que esta dispersión pob<strong>la</strong>cional genera.<br />
En ese sentido, p<strong>la</strong>ntea consi<strong>de</strong>rar <strong>la</strong> dispersión como una enorme mal<strong>la</strong> que<br />
facilita el <strong>de</strong>sp<strong>la</strong>zamiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción en amplios territorios <strong>de</strong> difícil acceso.<br />
En su opinión, <strong>la</strong> riqueza <strong>de</strong> esta articu<strong>la</strong>ción se produce en <strong>la</strong> medida en que<br />
estos territorios en los que <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción se <strong>de</strong>senvuelve funcionan como una<br />
mal<strong>la</strong> o red por <strong>la</strong> cual, a pesar <strong>de</strong> <strong>la</strong> amplitud <strong>de</strong>l territorio y <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
dispersión, <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción se <strong>de</strong>sp<strong>la</strong>za con gran dinamismo, especialmente en <strong>la</strong><br />
Sierra, cuyos centros pob<strong>la</strong>dos se ubican entre los 2.000 y 4.500 metros <strong>de</strong><br />
altitud.<br />
Lo interesante <strong>de</strong> este p<strong>la</strong>nteamiento es que lejos <strong>de</strong> concebirse a los centros<br />
pob<strong>la</strong>dos como espacios pequeños, estáticos y que se <strong>de</strong>diquen a <strong>la</strong> agricultura<br />
como principal actividad económica, se introduce el concepto <strong>de</strong> “unida<strong>de</strong>s<br />
territoriales” como entes que articu<strong>la</strong>n a estos pequeños centros pob<strong>la</strong>dos,<br />
mediante activida<strong>de</strong>s diversas como el comercio, el transporte, <strong>la</strong> educación y <strong>la</strong><br />
salud. Así, al tras<strong>la</strong>darse los pob<strong>la</strong>dores <strong>de</strong> su centro pob<strong>la</strong>do a otro por <strong>la</strong>s<br />
activida<strong>de</strong>s mencionadas, se genera un sistema productivo interconectado<br />
equiparable a mal<strong>la</strong>s o re<strong>de</strong>s que funcionan a través <strong>de</strong> corredores o cuencas.<br />
De acuerdo a este p<strong>la</strong>nteamiento, lejos <strong>de</strong> preten<strong>de</strong>r <strong>la</strong> so<strong>la</strong> imposición <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
concentración territorial, <strong>la</strong>s estrategias <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural <strong>de</strong>ben consi<strong>de</strong>rar<br />
que el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> dispersión pob<strong>la</strong>cional es tradicional a muchas comunida<strong>de</strong>s y<br />
socieda<strong>de</strong>s en su conjunto. En razón <strong>de</strong> ello, una a<strong>de</strong>cuada política <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong>be partir <strong>de</strong>l conocimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> realidad y <strong>la</strong>s circunstancias que subyacen a<br />
este mo<strong>de</strong>lo, <strong>la</strong>s cuales –como se ha seña<strong>la</strong>do– evi<strong>de</strong>ncian socieda<strong>de</strong>s con una<br />
28 Amat y León, Carlos. Análisis <strong>de</strong> temas pob<strong>la</strong>cionales. Lima: Unfpa, INEI, CIES, 2009, p. 37.<br />
26
movilidad constante y un intercambio comercial con comunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> territorios<br />
próximos.<br />
Así, una visión <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo local propuesta <strong>de</strong>s<strong>de</strong> una municipalidad que<br />
contemple únicamente a su propia localidad no podrá crecer ni tener visos <strong>de</strong><br />
sostenibilidad. Es <strong>de</strong>bido a ello que, como se seña<strong>la</strong>rá en el Capítulo III <strong>de</strong> este<br />
informe, los nuevos enfoques <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo territorial se sustentan en <strong>la</strong><br />
necesidad <strong>de</strong> articu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> espacios territoriales, consi<strong>de</strong>rando que <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción perteneciente a <strong>de</strong>terminado territorio mantiene permanente y<br />
directa vincu<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que resi<strong>de</strong> en otras localida<strong>de</strong>s.<br />
Es <strong>de</strong>cir, surge <strong>la</strong> necesidad <strong>de</strong> un <strong>de</strong>sarrollo articu<strong>la</strong>do <strong>de</strong> pequeñas<br />
localida<strong>de</strong>s. De ahí que es <strong>de</strong> fundamental importancia incluir en <strong>la</strong> agenda <strong>de</strong><br />
los gobiernos regionales <strong>la</strong> construcción <strong>de</strong> estrategias dirigidas a generar<br />
vínculos entre <strong>la</strong>s gran<strong>de</strong>s y pequeñas ciuda<strong>de</strong>s a través <strong>de</strong> <strong>la</strong> creación <strong>de</strong><br />
circuitos económicos y mercados que vinculen a <strong>la</strong>s localida<strong>de</strong>s pequeñas más<br />
alejadas <strong>de</strong> <strong>la</strong> capital con <strong>la</strong>s ciuda<strong>de</strong>s más cercanas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo intermedio, y<br />
<strong>de</strong> ahí éstas con <strong>la</strong>s gran<strong>de</strong>s ciuda<strong>de</strong>s.<br />
Esta generación <strong>de</strong> nexos a través <strong>de</strong> <strong>la</strong>s ciuda<strong>de</strong>s intermedias constituirá el<br />
sustento <strong>de</strong> <strong>la</strong> red <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, acompañada <strong>de</strong> medidas económicas<br />
vincu<strong>la</strong>das a movilizar <strong>la</strong> economía, así como a políticas sociales inclusivas.<br />
1.2 Número y ubicación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
Las Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do son instancias <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconcentración <strong>de</strong><br />
servicios <strong>de</strong> los gobiernos locales. Históricamente han sido conocidas como<br />
municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>legadas, en tanto <strong>la</strong> Constitución Política seña<strong>la</strong> que son<br />
municipalida<strong>de</strong>s a <strong>la</strong>s que se <strong>de</strong>legan funciones creadas conforme a ley.<br />
En tal sentido, se presentan como municipalida<strong>de</strong>s que no tienen funciones<br />
propias, sino cono aquel<strong>la</strong>s a <strong>la</strong>s que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales o<br />
distritales <strong>de</strong>ci<strong>de</strong>n <strong>de</strong>legar parte <strong>de</strong> sus funciones originarias.<br />
Al respecto, conviene seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong> realidad <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s es casi<br />
exclusivamente rural, por lo que <strong>la</strong>s características que presentan <strong>de</strong>ben<br />
contextualizarse en los p<strong>la</strong>nteamientos <strong>de</strong>l sector rural y <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s rurales que se han <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>do anteriormente. En <strong>la</strong> mayoría<br />
<strong>de</strong> los casos, <strong>la</strong>s <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s y dificulta<strong>de</strong>s que presentan <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
rurales se agudizan en el caso <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do que,<br />
como se ha visto, pese a tener <strong>la</strong> condición <strong>de</strong> un gobierno local, en muchos<br />
casos se comportan <strong>de</strong> modo simi<strong>la</strong>r.<br />
El Directorio Nacional <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s Provinciales, Distritales y <strong>de</strong><br />
Centros Pob<strong>la</strong>dos <strong>de</strong>l INEI <strong>de</strong>l año 2005 registró 1.980 Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do (MCP), <strong>la</strong>s cuales se encuentran distribuidas <strong>de</strong> <strong>la</strong> siguiente<br />
manera:<br />
27
Cuadro Nº 1<br />
Número <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do por Departamento<br />
Departamento Número<br />
Amazonas 68<br />
Áncash 146<br />
Apurímac 93<br />
Arequipa 15<br />
Ayacucho 103<br />
Cajamarca 236<br />
Cal<strong>la</strong>o 1<br />
Cusco 111<br />
Huancavelica 180<br />
Huánuco 224<br />
Ica 2<br />
Junín 97<br />
La Libertad 84<br />
Lambayeque 25<br />
Lima 54<br />
Loreto 15<br />
Madre <strong>de</strong> Dios 7<br />
Moquegua 19<br />
Pasco 58<br />
Piura 42<br />
Puno 262<br />
San Martín 96<br />
Tacna 21<br />
Tumbes 6<br />
Ucayali 15<br />
Fuente: Directorio <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s Provinciales, Distritales y<br />
<strong>de</strong> Centros Pob<strong>la</strong>dos <strong>de</strong>l INEI.<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
En el Cuadro N° 1 se pue<strong>de</strong> advertir que los <strong>de</strong>partamentos con mayor número<br />
<strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do son Puno, Cajamarca, Huánuco,<br />
Huancavelica, Áncash y Cusco, <strong>de</strong>partamentos ubicados en zonas andinas y con<br />
pob<strong>la</strong>ción mayoritariamente rural.<br />
En rigor, algunas cifras importantes recogidas en el Documento <strong>de</strong> Trabajo<br />
e<strong>la</strong>borado por <strong>la</strong> Gerencia <strong>de</strong> Fortalecimiento Local <strong>de</strong>l Consejo Nacional <strong>de</strong><br />
Descentralización en el año 2004 son <strong>la</strong>s siguientes:<br />
‐ El 80% <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do cuenta con una pob<strong>la</strong>ción<br />
inferior a 1.500 habitantes <strong>de</strong> todas <strong>la</strong>s eda<strong>de</strong>s. Asimismo, so<strong>la</strong>mente 180<br />
cumplirían con el requisito <strong>de</strong> pob<strong>la</strong>ción establecido por <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s, 29 que es <strong>de</strong> 1.000 habitantes mayores <strong>de</strong> edad.<br />
29 Artículo 129, inciso 1) <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Nº 27972, Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
28
‐ Es <strong>de</strong>cir que, stricto sensu, nos referimos a pequeñas localida<strong>de</strong>s con escasa<br />
pob<strong>la</strong>ción, en <strong>la</strong>s cuales solo el 10% cumple con el requisito pob<strong>la</strong>cional<br />
seña<strong>la</strong>do.<br />
‐ El 81% <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do se encuentra ubicado en<br />
zonas rurales, mientras que el 19% en zonas urbanas. En tal sentido,<br />
referirnos a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do siempre nos remite a<br />
<strong>la</strong>s características <strong>de</strong> <strong>la</strong> realidad rural seña<strong>la</strong>das en el capítulo anterior.<br />
‐ La situación <strong>de</strong> pobreza <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que habita en <strong>la</strong> mayoría <strong>de</strong> los<br />
centros pob<strong>la</strong>dos es un dato importante y <strong>de</strong> singu<strong>la</strong>r importancia. El 52%<br />
se encuentra en distritos <strong>de</strong> estrato muy pobre; el 28% en distritos <strong>de</strong><br />
estrato pobre; el 13% en distritos <strong>de</strong> pobreza extrema.<br />
Gráfico Nº 6<br />
Situación <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que resi<strong>de</strong> en <strong>la</strong> jurisdicción<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do por niveles <strong>de</strong> pobreza<br />
13%<br />
28%<br />
7%<br />
Ubicación <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción<br />
Fuente: Estrategia <strong>de</strong> Desarrollo Rural.<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
Es en ese sentido que, en el marco <strong>de</strong>l primer Objetivo <strong>de</strong> Desarrollo <strong>de</strong>l<br />
Milenio, “Erradicar <strong>la</strong> pobreza extrema y el hambre”, una <strong>de</strong> <strong>la</strong>s principales<br />
29<br />
52%<br />
Muy pobre<br />
Pobre<br />
Extremadamente pobre<br />
Sobre el nivel <strong>de</strong><br />
pobreza<br />
Conforme se aprecia en el Cuadro N° 6, los pob<strong>la</strong>dores <strong>de</strong> estas localida<strong>de</strong>s se<br />
encuentran, casi en su totalidad (93%), <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> niveles <strong>de</strong> pobreza. De ahí que<br />
estas cifras se consi<strong>de</strong>ren a<strong>la</strong>rmantes, ya que traducidas al p<strong>la</strong>no cualitativo<br />
nos remiten a espacios en don<strong>de</strong> se presentan <strong>la</strong>s principales consecuencias <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> pobreza.<br />
Nos referimos al gran problema <strong>de</strong> <strong>de</strong>snutrición crónica que acarrea <strong>la</strong> pobreza<br />
y el limitado <strong>de</strong>sarrollo físico e intelectual que no es capaz <strong>de</strong> generar un ámbito<br />
<strong>la</strong>boral con un óptimo <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> capacida<strong>de</strong>s. En consecuencia, es poco<br />
probable que se articulen gran<strong>de</strong>s cambios a partir <strong>de</strong>l limitado potencial<br />
existente.
metas trazadas es lograr <strong>la</strong> reducción <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>snutrición crónica. Así, para el<br />
año 2011 se prevé que el <strong>Perú</strong> reduzca el nivel <strong>de</strong> <strong>de</strong>snutrición crónica a 16%. 30<br />
Por consiguiente, se <strong>de</strong>be poner <strong>de</strong> relieve que aten<strong>de</strong>r a <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones<br />
ubicadas en <strong>la</strong> jurisdicción <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong>be ser<br />
<strong>de</strong> prioritario interés para el Estado, consi<strong>de</strong>rando que se trata <strong>de</strong> ciudadanos y<br />
ciudadanas en situación <strong>de</strong> pobreza y exclusión social.<br />
1.3 Naturaleza jurídica<br />
El Estado peruano se reconoce como un Estado unitario y <strong>de</strong>scentralizado, con<br />
distintos niveles <strong>de</strong> gobierno: nacional, regional y local. Es <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> los<br />
gobiernos locales que surgen <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s, existiendo en el <strong>Perú</strong> <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s provinciales, distritales y <strong>la</strong>s l<strong>la</strong>madas Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
Sin embargo, respecto a estas últimas, <strong>la</strong> legis<strong>la</strong>ción y <strong>la</strong> doctrina no son<br />
específicas al aludir a su naturaleza jurídica. Esto es, si bien se consi<strong>de</strong>ran<br />
municipalida<strong>de</strong>s por su <strong>de</strong>nominación, se discute si realmente constituyen una<br />
instancia <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> los gobiernos locales. Al respecto, correspon<strong>de</strong> realizar un<br />
análisis <strong>de</strong> <strong>la</strong> legis<strong>la</strong>ción existente, así como <strong>de</strong> <strong>la</strong>s características que<br />
presentan <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do con vistas a <strong>de</strong>terminar si <strong>de</strong><br />
acuerdo a su naturaleza y funciones constituyen gobiernos locales.<br />
En efecto, <strong>la</strong>s normas básicas que regu<strong>la</strong>n el funcionamiento <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do son <strong>la</strong> Constitución Política, <strong>la</strong> Ley <strong>de</strong><br />
Bases <strong>de</strong> <strong>la</strong> Descentralización y <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
En principio, el artículo 189º <strong>de</strong> <strong>la</strong> Constitución Política, que se refiere a <strong>la</strong><br />
organización <strong>de</strong>l territorio, establece que los ámbitos <strong>de</strong>l nivel local <strong>de</strong> gobierno<br />
son <strong>la</strong>s provincias, los distritos y los centros pob<strong>la</strong>dos.<br />
Sin embargo, el artículo 194º, que se refiere expresamente a los gobiernos<br />
locales, precisa que “<strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales son los<br />
órganos <strong>de</strong> gobierno local. Tienen autonomía política, económica y<br />
administrativa en los asuntos <strong>de</strong> su competencia. Las municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los<br />
centros pob<strong>la</strong>dos son creadas conforme a ley.”<br />
Se advierte en ello que <strong>la</strong> Constitución Política establece una distinción entre <strong>la</strong><br />
organización <strong>de</strong>l territorio y <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> gobiernos locales. Así, reconociendo<br />
<strong>la</strong> vincu<strong>la</strong>ción entre ambos aspectos, no pue<strong>de</strong> afirmarse que existe absoluta<br />
i<strong>de</strong>ntidad. Si bien el ámbito local incluye lo provincial, distrital y al centro<br />
pob<strong>la</strong>do, porque son espacios en los que se organiza el territorio, al referirse<br />
puntualmente a los órganos <strong>de</strong> gobierno local –que son los órganos que ostentan<br />
30 A fines <strong>de</strong>l año 2009, el nivel <strong>de</strong> <strong>de</strong>snutrición crónica se encontraba en 19%.<br />
30
directamente el po<strong>de</strong>r–, solo se refieren a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y<br />
distritales.<br />
Se pue<strong>de</strong> seña<strong>la</strong>r, <strong>de</strong> igual modo, que <strong>la</strong> normativa <strong>de</strong> <strong>de</strong>marcación territorial<br />
establece una c<strong>la</strong>sificación <strong>de</strong> los centros pob<strong>la</strong>dos, diferenciando entre caserío,<br />
pueblo, vil<strong>la</strong>, ciudad y metrópoli. 31 Se advierte que éste también es un caso en el<br />
que nos referimos a modos <strong>de</strong> organización y no a gobiernos locales.<br />
De ello se colige que si bien se les conce<strong>de</strong> que cuenten con un espacio <strong>de</strong><br />
territorio en el que ejercen funciones, a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
no se les consi<strong>de</strong>ra gobierno local en sí mismo, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r<br />
y <strong>la</strong>s faculta<strong>de</strong>s que ostentan. Debido a ello, el artículo 194º, que menciona<br />
expresamente a <strong>la</strong>s entida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> gobierno local, solo reconoce como gobiernos<br />
locales a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales, optando por <strong>de</strong>jar el<br />
<strong>de</strong>sarrollo legis<strong>la</strong>tivo a <strong>la</strong> figura <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
Por otro <strong>la</strong>do, en su artículo 40º, <strong>la</strong> Ley <strong>de</strong> Bases <strong>de</strong> <strong>la</strong> Descentralización <strong>de</strong>fine<br />
a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s seña<strong>la</strong>ndo que éstas<br />
“Son órganos <strong>de</strong> gobierno local que se ejercen en <strong>la</strong>s circunscripciones<br />
provinciales y distritales <strong>de</strong> cada una <strong>de</strong> <strong>la</strong>s regiones <strong>de</strong>l país, con <strong>la</strong>s<br />
atribuciones, competencias y funciones que les asigna <strong>la</strong> Constitución<br />
Política, <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s y <strong>la</strong> presente Ley. En los<br />
centros pob<strong>la</strong>dos funcionan municipalida<strong>de</strong>s conforme a ley”.<br />
Consi<strong>de</strong>ramos que ésta tal vez sea <strong>la</strong> <strong>de</strong>finición menos c<strong>la</strong>ra referente a <strong>la</strong><br />
naturaleza <strong>de</strong> centro pob<strong>la</strong>do, toda vez que, por un <strong>la</strong>do, seña<strong>la</strong> que <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s son órganos <strong>de</strong> gobierno local y ejercen jurisdicción en <strong>la</strong>s<br />
circunscripciones provinciales y distritales, con lo que se advertiría solo estos<br />
dos niveles <strong>de</strong> gobierno local –provincial y distrital–. Sin embargo, al final <strong>de</strong>l<br />
artículo menciona que en los centros pob<strong>la</strong>dos funcionan municipalida<strong>de</strong>s<br />
conforme a ley, sin seña<strong>la</strong>r <strong>de</strong>talle adicional alguno al respecto y <strong>de</strong>jando en <strong>la</strong><br />
ambigüedad si estas últimas constituyen órganos <strong>de</strong> gobierno local o son<br />
órganos <strong>de</strong>pendientes <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales.<br />
No obstante, cabe <strong>de</strong>stacar que, pese a <strong>la</strong> ambigüedad <strong>de</strong> dicho artículo, persiste<br />
<strong>la</strong> distinción entre <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales por un <strong>la</strong>do y,<br />
por otro, <strong>la</strong>s <strong>de</strong> centro pob<strong>la</strong>do, evi<strong>de</strong>nciándose una distinta naturaleza.<br />
Si es preciso proseguir el análisis legis<strong>la</strong>tivo <strong>de</strong> <strong>la</strong> normatividad vincu<strong>la</strong>da a <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>scentralización y los gobiernos locales, cabe seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s, en el artículo I <strong>de</strong>l Título Preliminar, <strong>de</strong>fine a los gobiernos<br />
locales como<br />
31 Reg<strong>la</strong>mento <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley <strong>de</strong> Demarcación Territorial, DS Nº 019–2003–PCM, que sustenta <strong>la</strong><br />
c<strong>la</strong>sificación básicamente <strong>de</strong> acuerdo a criterios <strong>de</strong> número <strong>de</strong> pob<strong>la</strong>ción y ubicación <strong>de</strong> vivienda,<br />
consi<strong>de</strong>rando a<strong>de</strong>más <strong>la</strong> variable <strong>de</strong> servicios básicos con los que cuenta.<br />
31
“Entida<strong>de</strong>s básicas <strong>de</strong> <strong>la</strong> organización territorial <strong>de</strong>l Estado y canales<br />
inmediatos <strong>de</strong> participación vecinal en los asuntos públicos, que<br />
institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
correspondientes colectivida<strong>de</strong>s; siendo elementos esenciales <strong>de</strong>l gobierno<br />
local, el territorio, <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción y <strong>la</strong> organización.”<br />
Posteriormente seña<strong>la</strong> que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales son los<br />
órganos <strong>de</strong> gobierno promotores <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo local, no mencionándose a <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do como instancias <strong>de</strong> gobierno local.<br />
En tal sentido, se reafirma que <strong>la</strong>s instancias <strong>de</strong> gobierno local no incluyen a <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
Para mayor <strong>de</strong>talle, obsérvese que el artículo 128º y los siguientes <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley<br />
Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s se refieren a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do. En este articu<strong>la</strong>do se establece que dichas municipalida<strong>de</strong>s son<br />
creadas por or<strong>de</strong>nanza <strong>de</strong> <strong>la</strong> municipalidad provincial, a solicitud <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s distritales. En dicha or<strong>de</strong>nanza, a<strong>de</strong>más, se <strong>de</strong>be <strong>de</strong>terminar<br />
<strong>la</strong> <strong>de</strong>limitación territorial, el régimen <strong>de</strong> organización interior, <strong>la</strong>s funciones<br />
que se le <strong>de</strong>legan, los recursos que se le asignan y sus atribuciones<br />
administrativas y económicas tributarias.<br />
Es <strong>de</strong>cir, en el capítulo específico <strong>de</strong> centros pob<strong>la</strong>dos no se precisa su<br />
naturaleza, sino que se <strong>de</strong>scriben algunos elementos vincu<strong>la</strong>dos a su creación y<br />
características. En consecuencia, a modo general <strong>de</strong>bemos seña<strong>la</strong>r que esta<br />
norma –que es <strong>la</strong> más específica– se inclinaría por no conferirle naturaleza <strong>de</strong><br />
gobierno local a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, al no mencionar<strong>la</strong> en <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>scripción general <strong>de</strong> gobiernos locales y no precisar ello en <strong>la</strong> parte especial<br />
<strong>de</strong> gobiernos locales.<br />
En esa dirección, se <strong>de</strong>be convenir en que se presentan dos posiciones. Por un<br />
<strong>la</strong>do, quienes seña<strong>la</strong>n que sería una instancia <strong>de</strong> gobierno local adicional a <strong>la</strong>s<br />
provinciales y distritales sostienen que esta interpretación se sustenta en <strong>la</strong><br />
elección popu<strong>la</strong>r <strong>de</strong> sus representantes, una situación que difiere <strong>de</strong> los<br />
funcionarios o agentes municipales, que son <strong>de</strong>signados directamente por <strong>la</strong><br />
autoridad superior.<br />
Por otro <strong>la</strong>do, quienes argumentan que no tendría <strong>la</strong> naturaleza <strong>de</strong> gobierno<br />
local se amparan en el hecho <strong>de</strong> que no ostentan <strong>la</strong> principal característica <strong>de</strong><br />
los gobiernos locales seña<strong>la</strong>da por <strong>la</strong> Constitución Política, como es <strong>la</strong><br />
autonomía política, económica y administrativa en los asuntos <strong>de</strong> su<br />
competencia.<br />
Ello conduce a reflexionar respecto <strong>de</strong> <strong>la</strong>s características o requisitos que<br />
i<strong>de</strong>ntifican como gobierno local a una entidad. Cabe seña<strong>la</strong>r que en tanto el<br />
nivel local es un nivel <strong>de</strong> gobierno, distinto al regional y nacional, su<br />
característica inherente es gozar <strong>de</strong> autonomía política, económica y<br />
administrativa.<br />
32
En el caso <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, es c<strong>la</strong>ro que éstas no<br />
cuentan con autonomía económica porque reciben sus recursos económicos,<br />
mediante <strong>de</strong>legación, <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales y provinciales.<br />
Asimismo, resultaría inexacto afirmar que ejercen una autonomía política y<br />
administrativa a plenitud, toda vez que <strong>la</strong> competencia asignada respecto a <strong>la</strong>s<br />
funciones y servicios que prestan no son faculta<strong>de</strong>s originarias. Es <strong>de</strong>cir, a<br />
diferencia <strong>de</strong> los gobiernos locales, sus funciones no se encuentran establecidas<br />
en <strong>la</strong> Constitución Política o en <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s, sino que<br />
son <strong>de</strong>finidas por <strong>la</strong> or<strong>de</strong>nanza <strong>de</strong> creación <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad Provincial.<br />
De este modo, sus competencias se encuentran subordinadas a <strong>la</strong> voluntad <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
municipalidad provincial en lo referente a su creación y <strong>de</strong> <strong>la</strong> distrital en lo<br />
concerniente a <strong>la</strong>s funciones que le son <strong>de</strong>legadas. Esta característica tampoco<br />
se condice con lo seña<strong>la</strong>do en el artículo 123º <strong>de</strong> <strong>la</strong> citada Ley Orgánica, que<br />
dispone que <strong>la</strong>s re<strong>la</strong>ciones que mantienen <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s entre el<strong>la</strong>s son<br />
<strong>de</strong> coordinación, cooperación o <strong>de</strong> asociación.<br />
Resulta oportuno seña<strong>la</strong>r, adicionalmente, que <strong>la</strong> elección popu<strong>la</strong>r en sí misma<br />
no otorga a <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>la</strong> característica <strong>de</strong> gobierno<br />
local; es <strong>de</strong>cir, no toda institución con autorida<strong>de</strong>s electas constituye un nivel <strong>de</strong><br />
gobierno. Así, existen procedimientos como <strong>la</strong>s elecciones <strong>de</strong> los representantes<br />
al Consejo <strong>de</strong> Coordinación Local, en los que, no obstante que se produce una<br />
elección popu<strong>la</strong>r, no se discute <strong>la</strong> condición <strong>de</strong> gobierno local <strong>de</strong> esta instancia.<br />
En este contexto es importante aludir a <strong>la</strong> sentencia <strong>de</strong>l Tribunal<br />
Constitucional recaída en el expediente Nº 003–2005–PC/TC, en el que se<br />
establece los siguiente:<br />
“Es útil precisar que, en el caso <strong>de</strong> <strong>la</strong> Constitución, su artículo 194º hace<br />
referencia a que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los centros pob<strong>la</strong>dos <strong>de</strong>ben ser<br />
creadas conforme a ley, pero en modo alguno consi<strong>de</strong>ran a estas<br />
corporaciones como poseedoras <strong>de</strong> <strong>la</strong>s mismas atribuciones o competencias<br />
que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales o distritales, a <strong>la</strong>s que expresamente<br />
se les reconoce como órgano <strong>de</strong> gobierno local”.<br />
En tal sentido, en acertada posición proveniente <strong>de</strong> una interpretación<br />
sistemática, el Tribunal Constitucional parte <strong>de</strong> <strong>la</strong> premisa <strong>de</strong> que <strong>la</strong> norma<br />
especial sobre gobiernos locales no menciona a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do como gobiernos locales.<br />
En razón <strong>de</strong> estas consi<strong>de</strong>raciones, en <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo se consi<strong>de</strong>ra que<br />
<strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do no tienen naturaleza jurídica <strong>de</strong><br />
gobierno local, toda vez que <strong>la</strong> elección popu<strong>la</strong>r <strong>de</strong> sus autorida<strong>de</strong>s en sí misma<br />
no es un criterio <strong>de</strong>terminante para adquirir esa condición y que, asimismo,<br />
carecen <strong>de</strong> autonomía, un elemento fundamental <strong>de</strong> los gobiernos locales.<br />
33
1.4 El proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
El <strong>de</strong>bate sobre <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do no se incluía<br />
sostenidamente en <strong>la</strong> agenda pública. Sin embargo, en enero <strong>de</strong>l 2005 se<br />
promulgó una <strong>de</strong> <strong>la</strong>s pocas normas que abordó este tema, <strong>la</strong> Ley Nº 28458, que<br />
estableció un p<strong>la</strong>zo <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s a <strong>la</strong> Ley N° 27972,<br />
nueva Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
Es oportuno contextualizar <strong>la</strong> dación <strong>de</strong> esta norma, <strong>la</strong> cual surgió en virtud <strong>de</strong><br />
que <strong>la</strong> nueva Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s elevó los requisitos para su<br />
creación, y a consecuencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> constatación <strong>de</strong> que no existía c<strong>la</strong>ridad respecto<br />
a <strong>la</strong>s funciones que habían sido <strong>de</strong>legadas a estas municipalida<strong>de</strong>s.<br />
No obstante, se <strong>de</strong>be precisar, strictu senso, que esta norma, lejos <strong>de</strong> buscar que<br />
<strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do ya existentes <strong>de</strong>saparezcan por no<br />
cumplir con los requisitos impuestos por <strong>la</strong> nueva Ley Orgánica <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s, preten<strong>de</strong> que se <strong>de</strong>terminen c<strong>la</strong>ramente <strong>la</strong>s competencias y<br />
funciones <strong>de</strong>legadas, así como el listado <strong>de</strong> anexos, caseríos, y otros núcleos<br />
pob<strong>la</strong>cionales que <strong>la</strong>s compren<strong>de</strong>n.<br />
Esta norma consta básicamente <strong>de</strong> tres artículos que abordan el proceso <strong>de</strong><br />
a<strong>de</strong>cuación, el objeto <strong>de</strong> <strong>la</strong> ley y <strong>la</strong>s transferencias económicas, respectivamente.<br />
Respecto al proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación, <strong>la</strong> norma expresa que éste se inicia a<br />
solicitud <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centros Pob<strong>la</strong>do o <strong>de</strong> oficio por <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s provinciales. El p<strong>la</strong>zo para <strong>la</strong> a<strong>de</strong>cuación se cuenta a partir <strong>de</strong>l<br />
día hábil siguiente a <strong>la</strong> presentación <strong>de</strong> <strong>la</strong> solicitud <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación o <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
publicación <strong>de</strong> <strong>la</strong> or<strong>de</strong>nanza <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación cuando el proceso se inicia <strong>de</strong> oficio.<br />
En <strong>la</strong> solicitud <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do se indican<br />
<strong>la</strong>s competencias, funciones y atribuciones administrativas y económico<br />
tributarias que solicita; el listado <strong>de</strong> anexos, caseríos, centros, vil<strong>la</strong>s,<br />
asentamientos humanos y cualquier otro núcleo pob<strong>la</strong>cional que <strong>la</strong> compren<strong>de</strong>;<br />
su régimen <strong>de</strong> administración interna; el número <strong>de</strong> pob<strong>la</strong>dores que se verán<br />
beneficiados con el servicio <strong>de</strong>legado y <strong>la</strong> acreditación <strong>de</strong>l eventual<br />
sostenimiento <strong>de</strong> los servicios públicos locales cuya <strong>de</strong>legación se solicitan.<br />
Para ello, se precisa que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales brindarán el apoyo<br />
técnico necesario a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centros Pob<strong>la</strong>do para que cump<strong>la</strong>n<br />
con lo dispuesto en <strong>la</strong> presente Ley.<br />
Asimismo, se indica que <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centros Pob<strong>la</strong>do que con<br />
recursos propios o aportes <strong>de</strong> <strong>la</strong> comunidad ejecutan y sostienen obras <strong>de</strong><br />
diversa índole o prestan servicios públicos locales, educativos o <strong>de</strong> salud,<br />
mantienen <strong>la</strong>s competencias, funciones y atribuciones inherentes a dichas<br />
funciones, conforme a Ley.<br />
34
En lo concerniente a <strong>la</strong>s transferencias presupuestales, <strong>la</strong> norma establece que<br />
<strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales transfieren a <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centros Pob<strong>la</strong>do los recursos necesarios para <strong>la</strong> prestación<br />
<strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong>legados, conforme lo regu<strong>la</strong> el artículo 133º <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Nº<br />
27972, Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
En esa dirección, se pretendía que, en razón <strong>de</strong> <strong>la</strong> precariedad institucional <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales<br />
tuviesen un rol activo en este proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación.<br />
Sin embargo, una evaluación respecto a los efectos <strong>de</strong> esta ley <strong>de</strong>be seña<strong>la</strong>r que,<br />
pese a su importante finalidad, no se logró implementar. De este modo, en <strong>la</strong><br />
gran mayoría <strong>de</strong> los casos, los alcal<strong>de</strong>s provinciales se limitaron a seña<strong>la</strong>r en<br />
sus or<strong>de</strong>nanzas que <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do continuarían<br />
ejerciendo <strong>la</strong>s competencias que venían ejerciendo hasta el momento.<br />
Las causas <strong>de</strong>l fracaso en <strong>la</strong> implementación <strong>de</strong> esta norma se dieron, entre<br />
otros aspectos, por <strong>la</strong> ausencia <strong>de</strong> lineamientos c<strong>la</strong>ros <strong>de</strong> articu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong><br />
funciones en el mismo territorio entre los gobiernos locales y los municipios <strong>de</strong><br />
centro pob<strong>la</strong>do. En ese sentido, no se brindó a los alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los municipios<br />
provinciales, principales actores <strong>de</strong> <strong>la</strong> norma, el suficiente soporte normativo y<br />
técnico para llevar a cabo esta función; así como tampoco se les sensibilizó o<br />
persuadió sobre <strong>la</strong> importancia <strong>de</strong> <strong>la</strong> misma.<br />
Esta situación se agravó aún más por el persistente temor <strong>de</strong> los alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do respecto a medidas que pudieran restringir<br />
el ámbito <strong>de</strong> su competencia, así como por <strong>la</strong> percepción <strong>de</strong> <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales respecto a que este hecho pudiera generar<br />
situaciones <strong>de</strong> conflicto con <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do y <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción que resultaría afectada.<br />
Asimismo, en <strong>la</strong> medida que <strong>la</strong> municipalidad provincial tampoco contaba con<br />
alguna estrategia o p<strong>la</strong>nificación <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo en el ámbito geográfico <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, dicha norma tampoco presentaba algún<br />
atractivo para los funcionarios <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales. De ahí que<br />
se optó por mantener el status quo <strong>de</strong> <strong>la</strong> situación, subsistiendo el problema <strong>de</strong><br />
ausencia <strong>de</strong> una c<strong>la</strong>ra <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> <strong>la</strong>s competencias ejercidas por <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
Cabe seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong> actitud <strong>de</strong> recelo hacia <strong>la</strong> posible restricción <strong>de</strong><br />
competencias a <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do es<br />
percibida como una medida contraria a <strong>la</strong>s <strong>de</strong>mandas que éstas tienen y que se<br />
encuentran en <strong>la</strong> línea <strong>de</strong> solicitar mayores faculta<strong>de</strong>s y competencias.<br />
A fin <strong>de</strong> ilustrar lo seña<strong>la</strong>do prece<strong>de</strong>ntemente, conviene que en el Primer<br />
Encuentro Nacional <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong>l <strong>Perú</strong> <strong>de</strong>l 30 <strong>de</strong><br />
mayo <strong>de</strong>l 2008, organizado por <strong>la</strong> Comisión <strong>de</strong> Descentralización,<br />
35
Regionalización, Gobiernos Locales y Mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> <strong>la</strong> Gestión <strong>de</strong>l Estado<br />
<strong>de</strong>l Congreso, se arribó a <strong>la</strong>s siguientes conclusiones:<br />
‐ Modificación <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Nº 27972, Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s en:<br />
Artículo 133: Las municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales están obligadas<br />
a entregar un porcentaje <strong>de</strong> sus recursos propios y transferidos por el<br />
gobierno nacional a favor <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, cuyo<br />
incumplimiento es causal <strong>de</strong> vacancia <strong>de</strong>l Alcal<strong>de</strong> correspondiente. (El<br />
subrayado es nuestro).<br />
‐ Poner en marcha un efectivo p<strong>la</strong>n <strong>de</strong> fortalecimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> Estrategia<br />
“Crecer”, contando con <strong>la</strong> coordinación directa <strong>de</strong> los alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
‐ Incorporar el programa SIS en <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> los centros pob<strong>la</strong>dos en<br />
directa coordinación con el Ministerio <strong>de</strong> Salud.<br />
‐ Adoptar y ejecutar los cinco puntos seña<strong>la</strong>dos por el Decreto <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> República: 32<br />
a) Centros pob<strong>la</strong>dos y municipios menores son fundamento en <strong>la</strong> lucha<br />
contra <strong>la</strong> pobreza.<br />
b) Deben ser núcleos ejecutores, como se ha hecho con los directores <strong>de</strong><br />
escue<strong>la</strong>s y padres <strong>de</strong> familia en 36.000 escue<strong>la</strong>s, entregándoles el dinero<br />
para <strong>la</strong>s au<strong>la</strong>s.<br />
c) Deben i<strong>de</strong>ntificar obras rápidas y posibles y se buscará cofinanciar con<br />
gobiernos regionales y municipios.<br />
d) Participar en los programas sociales para i<strong>de</strong>ntificar beneficiarios y<br />
ejecutar obras (Programa Juntos, Pronamachs, Fonco<strong>de</strong>s y<br />
Alfabetización).<br />
e) Crear una comisión <strong>de</strong> 40 centros pob<strong>la</strong>dos para discutir con <strong>la</strong><br />
Directiva <strong>de</strong>l Congreso <strong>la</strong> Ley que redistribuye los recursos <strong>de</strong>l canon,<br />
haciendo partícipes a los centros pob<strong>la</strong>dos.<br />
Asimismo se ha tomado conocimiento <strong>de</strong> iniciativas legis<strong>la</strong>tivas formu<strong>la</strong>das por<br />
congresistas respecto a una regu<strong>la</strong>ción más específica <strong>de</strong> los municipios <strong>de</strong><br />
centro pob<strong>la</strong>do, a partir <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> los Alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do y sus funcionarios. Estas iniciativas abordan principalmente<br />
mayor otorgamiento <strong>de</strong> faculta<strong>de</strong>s y recursos económicos.<br />
Adicionalmente, los alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong> estos municipios han realizado movilizaciones,<br />
a fin <strong>de</strong> que se fortalezcan sus funciones y potencien sus capacida<strong>de</strong>s y que, por<br />
ejemplo, se les conceda participación como Presi<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong> los Núcleos<br />
Ejecutores en <strong>la</strong>s transferencias presupuestales <strong>de</strong> Ministerio <strong>de</strong> Promoción <strong>de</strong><br />
32 Es oportuno seña<strong>la</strong>r que, en el espacio <strong>de</strong> este Primer Encuentro, el entonces Ministro <strong>de</strong> Salud dio<br />
lectura a un Anuncio Presi<strong>de</strong>ncial en el cual se seña<strong>la</strong>ron los puntos citados.<br />
36
<strong>la</strong> Mujer y Desarrollo Social (Mim<strong>de</strong>s) y Fondo Nacional <strong>de</strong> Cooperación para el<br />
Desarrollo Social (Fonco<strong>de</strong>s).<br />
Al respecto se evi<strong>de</strong>ncia <strong>la</strong> importancia que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el Estado se muestre una<br />
posición c<strong>la</strong>ra respecto a <strong>la</strong> naturaleza <strong>de</strong> estas Municipalida<strong>de</strong>s, así como<br />
respecto a su rol y funciones, a fin <strong>de</strong> no generar expectativas en los alcal<strong>de</strong>s, ni<br />
en <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción beneficiaria <strong>de</strong> sus servicios.<br />
Finalmente, cabe precisar que sin ser el objetivo <strong>de</strong>l presente documento<br />
analizar <strong>la</strong> viabilidad y pertinencia <strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> los acuerdos, es oportuno<br />
anotar que éstos <strong>de</strong>ben enmarcarse en una política <strong>de</strong> Estado que parta <strong>de</strong> un<br />
análisis <strong>de</strong> <strong>la</strong> situación real <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, así como<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong>s funciones y competencias <strong>de</strong> los distintos niveles <strong>de</strong> gobierno.<br />
De este modo, toda <strong>de</strong>cisión vincu<strong>la</strong>da a <strong>la</strong> mayor transferencia <strong>de</strong> recursos o a<br />
<strong>la</strong> vincu<strong>la</strong>ción con los programas nacionales se <strong>de</strong>berá construir sobre una<br />
a<strong>de</strong>cuada evaluación <strong>de</strong>l impacto económico y social <strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> los<br />
acuerdos, situación que solo podrá ser materia <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong> encontrarse<br />
previamente c<strong>la</strong>ra y <strong>de</strong>terminada <strong>la</strong> competencia <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
1.5 El Directorio <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
La Ley Nº 27563 creó el Registro Nacional <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s y Directorio <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do Menor (Renamu), con <strong>la</strong> finalidad <strong>de</strong> contar<br />
con información estadística confiable y oportuna que apoye en <strong>la</strong> toma <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones a <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l sector público y privado <strong>de</strong>l ámbito regional y<br />
local, en beneficio <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo y <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización.<br />
Sin embargo, <strong>la</strong>s dificulta<strong>de</strong>s en el proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación antes seña<strong>la</strong>das han<br />
ocasionado a su vez un impacto negativo respecto a <strong>la</strong> implementación <strong>de</strong>l<br />
Renamu, <strong>de</strong>bido a que no se cuenta con información actualizada acerca <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
De acuerdo a lo establecido en el Reg<strong>la</strong>mento <strong>de</strong> <strong>la</strong> referida Ley, aprobado<br />
mediante Decreto Supremo Nº 033–2002–PCM, el Directorio <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong>be contener los siguientes datos: 33<br />
a) Datos generales <strong>de</strong> <strong>la</strong> municipalidad.<br />
b) Servicios municipales autorizados.<br />
c) Recursos e infraestructura.<br />
d) Directorio <strong>de</strong> centros pob<strong>la</strong>dos y croquis <strong>de</strong>l ámbito geográfico.<br />
Se evi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> este modo que <strong>la</strong> falta <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminación respecto a los servicios<br />
<strong>de</strong>legados –consecuencia <strong>de</strong>l incipiente estado <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación– no<br />
33 Estos requisitos han sido establecidos en el artículo 12º <strong>de</strong>l Decreto Supremo Nº 033–2002–PCM.<br />
37
permite un registro a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> <strong>la</strong> información solicitada en el citado<br />
Directorio.<br />
A<strong>de</strong>más, cabe resaltar que son <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales <strong>la</strong>s que en<br />
virtud <strong>de</strong> esta norma 34 <strong>de</strong>ben informar al INEI todo lo referente a <strong>la</strong> creación <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do para su inscripción en el Directorio <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do Menor, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> los 30 días posteriores a<br />
su creación, en el formato establecido por el INEI.<br />
De lo anterior se colige que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales se <strong>de</strong>ben constituir<br />
en actores fundamentales y principales articu<strong>la</strong>dores entre <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do y los distintos niveles <strong>de</strong> gobierno, en razón <strong>de</strong> <strong>la</strong>s funciones<br />
que se le asignan tanto en el proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación como en el registro <strong>de</strong><br />
información al INEI, <strong>la</strong>bor que no asumen actualmente.<br />
34 De acuerdo a lo establecido en el artículo 22º <strong>de</strong>l Decreto Supremo Nº 033–2002–PCM.<br />
38
CAPÍTULO II: LAS MUNICIPALIDADES DE CENTRO POBLADO EN EL<br />
PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN<br />
A partir <strong>de</strong> lo <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>do en el Capítulo I, el presente capítulo tiene por<br />
objetivo situar el rol <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do en el marco <strong>de</strong><br />
los objetivos y fines <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong>scentralización y, con ello, dar una<br />
apreciación preliminar respecto a si su creación representa o no un obstáculo en<br />
<strong>la</strong> consolidación <strong>de</strong> este proceso.<br />
2.1 Principios y objetivos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización<br />
Des<strong>de</strong> una concepción amplia, <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización <strong>de</strong>be ser entendida como una<br />
reforma institucional dirigida a mejorar <strong>la</strong> gobernabilidad a través <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
transferencia <strong>de</strong> responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l gobierno central a otros ámbitos <strong>de</strong><br />
gobierno. 35<br />
Se advierte que <strong>la</strong> <strong>de</strong>finición seña<strong>la</strong>da inci<strong>de</strong> en <strong>la</strong> distribución <strong>de</strong><br />
responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales, <strong>la</strong><br />
cual compren<strong>de</strong>, a su vez, <strong>la</strong> transferencia <strong>de</strong> obligaciones, así como <strong>de</strong><br />
faculta<strong>de</strong>s y atribuciones. Por ello, <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización implica <strong>la</strong> transferencia<br />
<strong>de</strong> po<strong>de</strong>r a los niveles <strong>de</strong> gobierno distintos al nacional, lo cual les permitirá<br />
ejercer un rol activo en <strong>la</strong> e<strong>la</strong>boración y ejecución <strong>de</strong> políticas articu<strong>la</strong>das en<br />
beneficio <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Dicha concepción sintoniza con <strong>la</strong> Constitución Política que <strong>de</strong>fine a <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>scentralización como “una forma <strong>de</strong> organización <strong>de</strong>mocrática que constituye<br />
una política permanente <strong>de</strong> Estado, <strong>de</strong> carácter obligatorio, que tiene como<br />
objetivo fundamental el <strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong>l país. Se <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong> por etapas,<br />
en forma progresiva y or<strong>de</strong>nada conforme a criterios que permitan una<br />
a<strong>de</strong>cuada asignación <strong>de</strong> competencias y transferencia <strong>de</strong> recursos <strong>de</strong>l gobierno<br />
nacional hacia los gobiernos regionales y locales.” (artículo 188º, primer<br />
párrafo).<br />
Asimismo, el artículo 190º precisa que <strong>la</strong>s regiones se crean sobre <strong>la</strong> base <strong>de</strong><br />
áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y<br />
económicamente, conformando unida<strong>de</strong>s geoconómicas sostenibles. De esta<br />
manera, no obstante a seña<strong>la</strong>rse que el proceso <strong>de</strong> regionalización se inicia<br />
sobre <strong>la</strong> base <strong>de</strong> los <strong>de</strong>partamentos, el objetivo se encuentra dirigido a <strong>la</strong><br />
conformación <strong>de</strong> espacios territoriales más amplios y sostenibles en el tiempo.<br />
De este modo, siendo <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización una forma <strong>de</strong> organización<br />
<strong>de</strong>mocrática, se presenta también como un proceso que <strong>de</strong>berá implementarse<br />
por etapas y con una a<strong>de</strong>cuada transferencia <strong>de</strong> competencias a los gobiernos<br />
regionales y locales que implica también el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> sus capacida<strong>de</strong>s.<br />
35 FAO. “Reforma y <strong>de</strong>scentralización <strong>de</strong> servicios agríco<strong>la</strong>s. Un Marco <strong>de</strong> Políticas.” En: /Depósito y<br />
documentos <strong>de</strong> <strong>la</strong> FAO. Colección <strong>de</strong> política agríco<strong>la</strong> y <strong>de</strong>sarrollo económico <strong>de</strong> <strong>la</strong> FAO, Roma, 2002.<br />
39
En este contexto <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización, se advierte <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> un gran<br />
número <strong>de</strong> municipalida<strong>de</strong>s distritales y <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do,<br />
como una realidad que aparentemente se <strong>de</strong>senvuelve en dirección contraria a<br />
uno <strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización, cual es <strong>la</strong> integración <strong>de</strong><br />
los niveles <strong>de</strong> gobierno ya existentes como regiones y municipalida<strong>de</strong>s y, en<br />
ningún caso, <strong>la</strong> atomización <strong>de</strong>l Estado a través <strong>de</strong> <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> mayores<br />
instancias <strong>de</strong> gobierno.<br />
Sin embargo, analizando <strong>la</strong> situación <strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>la</strong> perspectiva <strong>de</strong>l fin último <strong>de</strong>l<br />
proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización, que está constituido por el <strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong>l<br />
país en su conjunto, <strong>de</strong>be consi<strong>de</strong>rarse que éste no pue<strong>de</strong> darse si es que existe<br />
un gran porcentaje <strong>de</strong> pob<strong>la</strong>ción que no acce<strong>de</strong> a servicios básicos.<br />
Por ello, en tanto <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> un gran número <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do sea <strong>la</strong> única vía que pueda garantizar actualmente el acceso a<br />
estos servicios, el<strong>la</strong> no estaría sustancialmente en contra <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>scentralización.<br />
Ahora bien, conociendo <strong>de</strong> <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> 1980 Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do que vienen ejerciendo faculta<strong>de</strong>s <strong>de</strong>legadas, cabe preguntarse si los<br />
esfuerzos <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong>ben orientarse al fortalecimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong>s pequeñas<br />
unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> gobierno como <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales y <strong>de</strong> centro pob<strong>la</strong>do,<br />
o si por el contrario es más pertinente promover mayor articu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> los<br />
niveles <strong>de</strong> gobierno ya existentes, buscando implementar acciones coordinadas<br />
y articu<strong>la</strong>das antes que ais<strong>la</strong>das iniciativas locales.<br />
A fin <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar ello, es conveniente centrar el <strong>de</strong>bate a <strong>la</strong> luz <strong>de</strong> los<br />
principios generales <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización, así como respecto a sus objetivos.<br />
2.1.1 Principios <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización<br />
De acuerdo a <strong>la</strong> Ley <strong>de</strong> Bases <strong>de</strong> <strong>la</strong> Descentralización, ésta se rige por los<br />
principios <strong>de</strong> permanencia, dinamismo, irreversibilidad, <strong>de</strong>mocratización,<br />
integralidad, subsidiariedad y gradualidad.<br />
Para los fines <strong>de</strong>l presente informe es <strong>de</strong> particu<strong>la</strong>r importancia reflexionar<br />
sobre los principios <strong>de</strong> permanencia y dinamismo <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>scentralización.<br />
a) Dinamismo<br />
De acuerdo a este principio, <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización es un proceso constante y<br />
continuo. Se ejecuta en forma gradual por etapas, previendo <strong>la</strong> a<strong>de</strong>cuada<br />
asignación <strong>de</strong> competencias y <strong>la</strong> transferencia <strong>de</strong> recursos <strong>de</strong>l nivel central<br />
hacia los gobiernos regionales y los gobiernos locales. En tal sentido, se inci<strong>de</strong><br />
en <strong>la</strong> promoción <strong>de</strong> <strong>la</strong> integración regional y <strong>la</strong> constitución <strong>de</strong> macrorregiones.<br />
Asimismo, se exige una constante sistematización, seguimiento y evaluación <strong>de</strong><br />
40
los fines y objetivos, así como <strong>de</strong> los medios e instrumentos para su<br />
consolidación.<br />
En tal sentido, el proceso se va <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>ndo permanentemente <strong>de</strong> acuerdo a<br />
los objetivos logrados en cada etapa, teniendo como objetivo último <strong>la</strong><br />
articu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> los niveles <strong>de</strong> gobierno mediante <strong>la</strong> integración regional a través<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> conformación <strong>de</strong> macrorregiones o mancomunida<strong>de</strong>s. En efecto, esta<br />
articu<strong>la</strong>ción busca potenciar capacida<strong>de</strong>s y fortalecer los recursos ya existentes<br />
a fin <strong>de</strong> que <strong>la</strong> gestión <strong>de</strong> los gobiernos regionales y locales tenga un impacto<br />
positivo en <strong>la</strong> mejora <strong>de</strong> <strong>la</strong> calidad <strong>de</strong> vida <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Se busca que <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización en distintos niveles <strong>de</strong> gobierno no origine<br />
fragmentación <strong>de</strong>l Estado a través <strong>de</strong> <strong>la</strong> implementación <strong>de</strong> pequeños feudos <strong>de</strong><br />
gobierno ni genere o mantenga <strong>la</strong> precariedad institucional <strong>de</strong> los gobiernos<br />
locales más pequeños.<br />
Se evi<strong>de</strong>ncia a este nivel que <strong>la</strong> política estatal se dirige a <strong>la</strong> formación <strong>de</strong><br />
mancomunida<strong>de</strong>s y no a <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> más distritos. Así, en <strong>la</strong> línea <strong>de</strong> este<br />
principio, no constituye una prioridad el fomento <strong>de</strong> más Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do, toda vez que éstas pue<strong>de</strong>n ser percibidas como instrumentos<br />
que generen una mayor segmentación y división estatal.<br />
En efecto, <strong>de</strong> acuerdo a este enfoque, <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización será más efectiva en<br />
tanto se <strong>de</strong>je <strong>de</strong> buscar el <strong>de</strong>sarrollo local en sí mismo y los proyectos locales se<br />
inserten en p<strong>la</strong>nes y proyectos regionales y/o que involucren a más <strong>de</strong> un<br />
gobierno local.<br />
De ese modo, será <strong>la</strong> integración <strong>la</strong> que sin sos<strong>la</strong>yar <strong>la</strong> autonomía <strong>de</strong> cada nivel<br />
<strong>de</strong> gobierno permita el surgimiento <strong>de</strong>l crecimiento económico a través <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
creación <strong>de</strong> nuevos circuitos <strong>de</strong> intercambio comercial y el establecimiento <strong>de</strong><br />
ciuda<strong>de</strong>s intermedias. Así, el “Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009: Una<br />
nueva geografía económica”, e<strong>la</strong>borado por el Banco Mundial, <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong> <strong>la</strong><br />
importancia <strong>de</strong> <strong>la</strong> articu<strong>la</strong>ción territorial, sobre <strong>la</strong> focalización en <strong>de</strong>terminadas<br />
localida<strong>de</strong>s:<br />
“Hay un elemento común en los <strong>de</strong>bates normativos sobre <strong>la</strong> urbanización,<br />
el <strong>de</strong>sarrollo regional y <strong>la</strong> globalización. En su forma actual, estos <strong>de</strong>bates<br />
insisten <strong>de</strong>masiado en <strong>la</strong> focalización geográfica: qué hacer en <strong>la</strong>s zonas<br />
rurales o en los barrios pobres, qué hacer en los estados rezagados o en <strong>la</strong>s<br />
zonas remotas, y qué hacer en los países más pobres o sin acceso al mar.<br />
El Informe rep<strong>la</strong>ntea estos <strong>de</strong>bates para sintonizarlos mejor con <strong>la</strong><br />
realidad <strong>de</strong>l crecimiento y el <strong>de</strong>sarrollo.<br />
La realidad es que <strong>la</strong> interacción entre los lugares avanzados y atrasados<br />
es <strong>la</strong> c<strong>la</strong>ve para el <strong>de</strong>sarrollo económico. La realidad es que <strong>la</strong>s<br />
intervenciones espacialmente focalizadas son solo una pequeña parte <strong>de</strong> lo<br />
que los gobiernos pue<strong>de</strong>n hacer para ayudar a los lugares que no<br />
funcionan satisfactoriamente. La realidad es que, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> incentivos<br />
41
orientados a lugares específicos, los gobiernos tienen instrumentos <strong>de</strong><br />
integración mucho más po<strong>de</strong>rosos. Pue<strong>de</strong>n crear instituciones que<br />
unifiquen todos los lugares y pue<strong>de</strong>n poner en marcha una infraestructura<br />
que conecte unos lugares con otros.<br />
En el Informe se propone un nuevo equilibrio en estos <strong>de</strong>bates normativos<br />
a fin <strong>de</strong> incluir todos los instrumentos <strong>de</strong> integración: instituciones que<br />
unifiquen, infraestructura que integre e intervenciones que focalicen.<br />
Asimismo, se indica cómo utilizar <strong>la</strong>s tres dimensiones <strong>de</strong> <strong>de</strong>nsidad,<br />
distancia y división para adaptar el uso <strong>de</strong> estos instrumentos normativos<br />
a fin <strong>de</strong> hacer frente a los <strong>de</strong>safíos <strong>de</strong> <strong>la</strong> integración, bien sean éstos<br />
re<strong>la</strong>tivamente sencillos o muy complejos.”<br />
Se advierte <strong>de</strong> lo anterior que <strong>la</strong> promoción y fomento <strong>de</strong> <strong>la</strong> integración no se<br />
agota en <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> macrorregiones o mancomunida<strong>de</strong>s; sino que incluye <strong>la</strong><br />
realización <strong>de</strong> proyectos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo conjuntos que involucren presupuesto <strong>de</strong><br />
distintas instancias <strong>de</strong> gobierno y genere mayor <strong>de</strong>sarrollo en <strong>la</strong> distinta<br />
pob<strong>la</strong>ción.<br />
Por ello, conviene concluir que este principio no resulta acor<strong>de</strong> con <strong>la</strong> creación<br />
<strong>de</strong> más distritos o Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do. Sin embargo, dada <strong>la</strong><br />
realidad <strong>de</strong> <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> 1980 Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
correspon<strong>de</strong>ría asignarles un rol activo y articu<strong>la</strong>do tanto a <strong>la</strong> red <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
regional como en los casos <strong>de</strong> proyectos <strong>de</strong> gobiernos locales.<br />
b) Integralidad<br />
De acuerdo a este principio, <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización abarca a todo el conjunto <strong>de</strong>l<br />
Estado mediante el establecimiento <strong>de</strong> reg<strong>la</strong>s jurídicas c<strong>la</strong>ras que garanticen el<br />
<strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong>l país.<br />
De este modo, <strong>la</strong> transferencia <strong>de</strong> competencias y el fortalecimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
integración regional <strong>de</strong>ben ir generando avances cada vez mayores y logrando<br />
metas progresivas que genere un mayor índice <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo humano <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción.<br />
Debe quedar establecido entonces, que siendo el <strong>de</strong>sarrollo el fin último, <strong>la</strong><br />
estrategia y <strong>la</strong>s acciones propias <strong>de</strong> <strong>la</strong> política <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización en <strong>la</strong><br />
práctica <strong>de</strong>berán generar como resultado, el ejercicio y goce <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos<br />
sociales como, por ejemplo, salud, educación y saneamiento, a través <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
adopción <strong>de</strong> medidas tendientes a brindar una mayor cobertura y provisión <strong>de</strong><br />
servicios a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
En consecuencia, resulta acor<strong>de</strong> a <strong>la</strong> finalidad <strong>de</strong> este principio <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong><br />
medidas que favorezcan el acceso a los servicios en <strong>la</strong> medida que contribuyan<br />
al mayor <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
42
Por tanto, como se ha manifestado en el capítulo anterior, al ejercer funciones<br />
<strong>de</strong>legadas para <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> diversos servicios básicos a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, no<br />
resulta alejado que se conciba a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do como<br />
entida<strong>de</strong>s a través <strong>de</strong> <strong>la</strong>s cuales el Estado pue<strong>de</strong> romper <strong>la</strong>s barreras<br />
geográficas y acercar servicios básicos a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que resi<strong>de</strong> en <strong>la</strong>s zonas<br />
rurales más alejadas <strong>de</strong>l país.<br />
2.1.2 Objetivos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización<br />
El proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización tiene distintos objetivos atendiendo a los<br />
diversos horizontes político, económico, administrativo, social y ambiental. Sin<br />
embargo, para los fines <strong>de</strong>l presente Informe nos centraremos en el análisis <strong>de</strong><br />
los que se encuentran vincu<strong>la</strong>dos a <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do, entre ellos:<br />
a) Cobertura y abastecimiento <strong>de</strong> servicios sociales básicos en todo el territorio<br />
nacional<br />
Uno <strong>de</strong> los principales objetivos <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización es que a través<br />
<strong>de</strong> una a<strong>de</strong>cuada organización <strong>de</strong>l Estado en su conjunto, se logre el<br />
abastecimiento <strong>de</strong> servicios a toda <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, principalmente <strong>la</strong> que se<br />
encuentra en situación <strong>de</strong> pobreza y pobreza extrema que, por lo general, se<br />
ubica en <strong>la</strong>s zonas rurales.<br />
En ese sentido, siendo el gobierno local el nivel más próximo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, es<br />
el encargado <strong>de</strong> proveer <strong>de</strong> servicios <strong>de</strong> salud, educación, saneamiento, entre<br />
otros. De lo contrario, se concluiría que en <strong>de</strong>terminadas zonas el proceso <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>scentralización no ha sido exitoso o se encuentra aún en un proceso <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo muy incipiente. Lo cual significaría también que el proceso no se está<br />
implementando acor<strong>de</strong> al principio <strong>de</strong> integralidad ya seña<strong>la</strong>do, que se dirige a<br />
<strong>la</strong> búsqueda <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong>l país.<br />
En este punto asume un rol fundamental <strong>la</strong> capacidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>spliegue territorial<br />
<strong>de</strong>l gobierno local a todas <strong>la</strong>s áreas geográficas <strong>de</strong> su jurisdicción que cuenten<br />
con núcleos pob<strong>la</strong>cionales, a fin <strong>de</strong> proveerlos <strong>de</strong> los servicios básicos que<br />
necesitan, sin que ello les genere una excesiva onerosidad por <strong>la</strong> distancia y<br />
tiempo invertidos en el <strong>de</strong>sp<strong>la</strong>zamiento.<br />
Es en este escenario en el que <strong>la</strong> <strong>de</strong>bilidad institucional <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
distritales rurales se hace evi<strong>de</strong>nte, al no lograr prestar servicios a toda su<br />
pob<strong>la</strong>ción ni establecer proyectos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo en <strong>la</strong> totalidad <strong>de</strong>l territorio <strong>de</strong><br />
su jurisdicción, situación propicia para que surja <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> creación <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
b) Representación política<br />
La Ley Nº 27783, Ley <strong>de</strong> Bases <strong>de</strong> <strong>la</strong> Descentralización, establece que uno <strong>de</strong> los<br />
objetivos <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización es lograr <strong>la</strong> representación política y <strong>de</strong><br />
43
intermediación hacia los órganos <strong>de</strong> gobierno nacional, regional y local,<br />
constituidos por elección <strong>de</strong>mocrática.<br />
En esa dirección, los ciudadanos <strong>de</strong>ben percibir que sus autorida<strong>de</strong>s locales –<br />
elegidas <strong>de</strong>mocráticamente- ve<strong>la</strong>n por sus intereses y adoptan <strong>de</strong>cisiones<br />
atendiendo a sus necesida<strong>de</strong>s. Por el contrario, en el momento en que adviertan<br />
que éstas no recogen sus preocupaciones, y que el territorio que ocupan es un<br />
espacio exento <strong>de</strong> <strong>la</strong> presencia <strong>de</strong>l Estado, exigirán no solo autorida<strong>de</strong>s que los<br />
representen sino que <strong>de</strong>mandarán <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> nuevos distritos en sus<br />
localida<strong>de</strong>s o <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
En efecto, <strong>la</strong> representatividad es un asunto fundamental en el ejercicio <strong>de</strong> los<br />
<strong>de</strong>rechos sociales, en <strong>la</strong> medida que al ser <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s <strong>la</strong>s instancias <strong>de</strong><br />
gobierno local <strong>de</strong> mayor cercanía a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, es a dichas autorida<strong>de</strong>s a<br />
quienes los pob<strong>la</strong>dores <strong>de</strong>mandarán <strong>la</strong> satisfacción <strong>de</strong> sus <strong>de</strong>rechos a través <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> a<strong>de</strong>cuada provisión <strong>de</strong> servicios.<br />
Asimismo, inci<strong>de</strong> en el ejercicio <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos políticos y <strong>la</strong> constitución <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
ciudadanía, en <strong>la</strong> medida que su ausencia influye en alguna medida en <strong>la</strong><br />
inacción en <strong>de</strong>rechos como <strong>la</strong> participación ciudadana y vigi<strong>la</strong>ncia ciudadana. Al<br />
respecto, cabe seña<strong>la</strong>r que un ciudadano no exige el cumplimiento <strong>de</strong><br />
obligaciones a autorida<strong>de</strong>s que no consi<strong>de</strong>ra suyas, a municipalida<strong>de</strong>s que no<br />
fomenten espacios <strong>de</strong> diálogo con los pob<strong>la</strong>dores, que no respondan a sus<br />
solicitu<strong>de</strong>s, o lo hagan en un contexto ajeno a su realidad.<br />
En estas situaciones, es usual que el ciudadano busque <strong>la</strong> satisfacción <strong>de</strong> sus<br />
<strong>de</strong>mandas a través <strong>de</strong> <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s tradicionales ya<br />
constituidas, <strong>la</strong>s cuales en este escenario adquieren una elevada legitimidad.<br />
De este modo, se genera un espacio en el que <strong>la</strong> falta <strong>de</strong> autoridad <strong>de</strong> los<br />
funcionarios <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales se contrapone a <strong>la</strong> mayor<br />
presencia y fortaleza <strong>de</strong> <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s históricamente constituidas en<br />
muchas localida<strong>de</strong>s.<br />
De ahí que sea <strong>de</strong> suma importancia que <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los gobiernos<br />
locales actúen en estrecha coordinación con <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s y organizaciones<br />
<strong>de</strong> base ya existentes, a fin <strong>de</strong> adquirir legitimidad y fortalecer <strong>la</strong><br />
representatividad.<br />
A este nivel, es oportuno mencionar que el análisis respecto a <strong>la</strong> importancia<br />
que cumple <strong>la</strong> representatividad en los gobiernos locales se encuentra vincu<strong>la</strong>da<br />
al mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> gobierno local seña<strong>la</strong>do por algunos especialistas como “mo<strong>de</strong>lo<br />
político”, <strong>de</strong> acuerdo al cual :<br />
“La prestación <strong>de</strong> servicios es importante pero existe un rol más amplio<br />
para el gobierno local como espacio por excelencia para <strong>la</strong> construcción <strong>de</strong><br />
los intereses comunitarios compartidos <strong>de</strong> una localidad y para <strong>la</strong> toma <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> políticas en su nombre <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l cuerpo político mayor.<br />
Esta función esencialmente política <strong>de</strong> gobierno local <strong>de</strong>rivaría <strong>de</strong> una<br />
44
fuerte i<strong>de</strong>ntificación ciudadana con <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s locales, <strong>de</strong>positarias<br />
<strong>de</strong> una realidad social anterior al Estado”. 36 (El subrayado es nuestro)<br />
En este extremo, <strong>la</strong> ventaja que advierte <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción respecto a <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> municipalidad <strong>de</strong>l centro pob<strong>la</strong>do se <strong>de</strong>be a que consi<strong>de</strong>ran que éstas<br />
conocen <strong>la</strong> problemática <strong>de</strong> su zona, reconocen a <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s tradicionales<br />
existentes y establecen puentes <strong>de</strong> coordinación entre el Estado y <strong>la</strong> ciudadanía,<br />
a diferencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> so<strong>la</strong> presencia <strong>de</strong> <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
distritales rurales.<br />
En consecuencia, se advierte que es el contexto <strong>de</strong> falta <strong>de</strong> representatividad el<br />
que alienta el crecimiento y fortalecimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> creación <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do cercanas a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, situación que<br />
evi<strong>de</strong>ncia <strong>la</strong> urgente necesidad <strong>de</strong> que <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s distritales cump<strong>la</strong>n a<br />
cabalidad con sus obligaciones <strong>de</strong> representación.<br />
Cabe seña<strong>la</strong>r, que lo anterior busca reflejar el contexto en el que, <strong>de</strong> acuerdo a<br />
<strong>la</strong> percepción <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, se justificaría <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do en su localidad, y los retos que los gobiernos locales tendrían<br />
que superar a fin <strong>de</strong> que <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s no continúe en<br />
aumento.<br />
De este modo, es importante <strong>de</strong>stacar que más allá <strong>de</strong> una necesidad técnica<br />
que justifique <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, se evi<strong>de</strong>ncia <strong>la</strong><br />
existencia <strong>de</strong> municipalida<strong>de</strong>s distritales débiles con serias carencias en sus<br />
recursos y capacida<strong>de</strong>s que impi<strong>de</strong>n un a<strong>de</strong>cuado ejercicio <strong>de</strong> sus funciones.<br />
Por ello, es prioritario que <strong>la</strong> política estatal adopte medidas <strong>de</strong> fortalecimiento.<br />
En <strong>la</strong> medida que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales puedan cumplir<br />
a<strong>de</strong>cuadamente sus funciones, no surgirán estas <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción ni se<br />
justificaría <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
Así, <strong>la</strong> falta <strong>de</strong> representatividad y <strong>la</strong> <strong>de</strong>bilidad institucional <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s distritales en zonas rurales, constituyen <strong>la</strong> percepción <strong>de</strong><br />
ausencia <strong>de</strong>l Estado, que son el principal argumento que justifica <strong>la</strong> existencia<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
En consecuencia, un análisis respecto a <strong>la</strong> vali<strong>de</strong>z o modificación <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
organización <strong>de</strong>l Estado, no <strong>de</strong>be ceñirse a una argumentación limitada al p<strong>la</strong>no<br />
teórico sobre <strong>la</strong> fundamentación técnica <strong>de</strong> <strong>la</strong> división administrativa <strong>de</strong>l<br />
Estado, sino incluir una evaluación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s consi<strong>de</strong>raciones <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n práctico<br />
mencionadas.<br />
36 Muñoz, Pau<strong>la</strong>, op. cit., p. 67.<br />
45
2.2 Criterios <strong>de</strong> or<strong>de</strong>namiento y <strong>de</strong>sarrollo territorial<br />
En los capítulos anteriores se ha p<strong>la</strong>nteado diversos aspectos <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, entre ellos, el contexto rural en el que<br />
cumplen sus funciones, sus características, su naturaleza jurídica y <strong>la</strong>s<br />
dificulta<strong>de</strong>s institucionales que enfrentan para el ejercicio <strong>de</strong> sus funciones.<br />
De lo visto hasta el momento, se pue<strong>de</strong> seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong> posibilidad <strong>de</strong> crear<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, constituye una respuesta <strong>de</strong> nuestro<br />
or<strong>de</strong>namiento jurídico para acercar los servicios públicos locales a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción,<br />
allí don<strong>de</strong> <strong>la</strong> municipalidad distrital no los pue<strong>de</strong> brindar directamente, <strong>de</strong>bido<br />
a <strong>la</strong> difícil geografía y el alto nivel <strong>de</strong> dispersión pob<strong>la</strong>cional. Aunque en <strong>la</strong><br />
práctica, estas municipalida<strong>de</strong>s también se convierten en interlocutoras <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
<strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> su pob<strong>la</strong>ción ante <strong>la</strong>s <strong>de</strong>más instancias <strong>de</strong> gobierno.<br />
Ahora bien, como se ha seña<strong>la</strong>do anteriormente, <strong>la</strong> <strong>de</strong>cisión política <strong>de</strong> un<br />
municipio provincial y uno distrital para crear una municipalidad <strong>de</strong> centro<br />
pob<strong>la</strong>do, <strong>de</strong>biera respon<strong>de</strong>r a una estrategia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>bidamente<br />
p<strong>la</strong>nificada que tuviera como base una estrategia nacional <strong>de</strong> or<strong>de</strong>namiento<br />
territorial. Es <strong>de</strong>cir que, finalmente, <strong>la</strong> <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> crear o no una<br />
municipalidad <strong>de</strong> centro pob<strong>la</strong>do provengan <strong>de</strong> una estrategia <strong>de</strong> or<strong>de</strong>namiento<br />
territorial y <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural, encaminada a acercar los servicios a <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción.<br />
En ese sentido, para <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo resulta importante que en el<br />
marco <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización, <strong>de</strong> los procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>marcación y<br />
or<strong>de</strong>namiento territorial, así como en <strong>la</strong> implementación <strong>de</strong> <strong>la</strong> estrategia<br />
nacional <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural, se tome en cuenta <strong>la</strong> realidad <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, y a su vez que cualquier <strong>de</strong>cisión respecto<br />
a éstas se adopte en el contexto <strong>de</strong> dichos procesos.<br />
Ello <strong>de</strong>biera llevarse a cabo teniendo en cuenta que dichos procesos suponen<br />
una intervención directa en <strong>la</strong> división político–administrativa <strong>de</strong>l Estado y<br />
tienen como objetivo final garantizar el acceso y <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> servicios a<br />
toda <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Por ello a continuación se <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>rán algunos aspectos relevantes vincu<strong>la</strong>dos<br />
con <strong>la</strong>s políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>marcación y or<strong>de</strong>namiento territorial, así como <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
estrategia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural, especialmente en lo que atañe a <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
2.2.1 La Demarcación Territorial<br />
La <strong>de</strong>marcación territorial se encuentra regu<strong>la</strong>da en <strong>la</strong> Ley Nº 27795, Ley <strong>de</strong><br />
Demarcación Territorial y su Reg<strong>la</strong>mento, aprobado mediante Decreto Supremo<br />
Nº 019-2003-PCM.<br />
46
En estas normas se <strong>de</strong>fine <strong>la</strong> <strong>de</strong>marcación territorial como el proceso técnico-<br />
geográfico mediante el cual se organiza el territorio a partir <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>finición y<br />
<strong>de</strong>limitación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s circunscripciones político administrativas a nivel nacional.<br />
Asimismo, se precisa que <strong>la</strong> organización <strong>de</strong>l territorio es el conjunto <strong>de</strong><br />
lineamientos técnicos y normativos orientados a <strong>la</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
circunscripciones territoriales a <strong>la</strong> dinámica <strong>de</strong> los procesos políticos,<br />
económicos, sociales y físico ambientales.<br />
De ello se pue<strong>de</strong> colegir que si bien esta ley tiene como principal finalidad<br />
establecer <strong>la</strong>s <strong>de</strong>finiciones básicas, los criterios técnicos y los procedimientos<br />
para el saneamiento <strong>de</strong> límites y organización racional <strong>de</strong>l territorio, el<br />
concepto <strong>de</strong> organización <strong>de</strong>l territorio que establece, <strong>de</strong> algún modo, introduce<br />
algunos elementos <strong>de</strong> or<strong>de</strong>namiento territorial.<br />
Por ello, esta ley constituye el antece<strong>de</strong>nte más cercano a los proyectos <strong>de</strong><br />
organización territorial y <strong>de</strong>sarrollo urbano, aunque el alcance <strong>de</strong> estos últimos<br />
es más amplio.<br />
Es oportuno seña<strong>la</strong>r que el tema <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do no se<br />
encuentra contemp<strong>la</strong>do en esta norma en <strong>la</strong> medida que éstas no forman parte<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> división político administrativa, <strong>la</strong> cual en el nivel <strong>de</strong> gobiernos locales<br />
solo contemp<strong>la</strong> a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales. Este hecho ha<br />
originado que <strong>la</strong>s políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>marcación no hayan tenido en cuenta <strong>la</strong><br />
problemática <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, no obstante <strong>la</strong> directa<br />
vincu<strong>la</strong>ción entre <strong>la</strong> pertinencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> evaluación <strong>de</strong> creación <strong>de</strong> distritos, <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>limitación y <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
Así en muchos casos- como se verá en el capítulo posterior- <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda en <strong>la</strong><br />
creación <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s es concebida como un paso previo a <strong>la</strong><br />
distritalización y en otros casos como estrategia para afianzar límites y<br />
disminuir conflictos. Adicionalmente, <strong>de</strong>be consi<strong>de</strong>rarse que los criterios <strong>de</strong><br />
creación <strong>de</strong> distritos contemp<strong>la</strong>n <strong>la</strong>s mismas variables que <strong>la</strong>s requeridas para<br />
<strong>la</strong> creación <strong>de</strong> una Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, como el número <strong>de</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción y necesidad <strong>de</strong> servicio, entre otros.<br />
Por ello, una estrategia en <strong>de</strong>marcación territorial basada en <strong>la</strong> realidad<br />
territorial y social <strong>de</strong> nuestro país <strong>de</strong>be realizarse sobre <strong>la</strong> base <strong>de</strong>l estudio y<br />
análisis <strong>de</strong> <strong>la</strong> realidad que da origen a <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
En ese sentido, <strong>de</strong> conformidad con lo anteriormente seña<strong>la</strong>do, conviene<br />
precisar que los criterios técnicos para <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> distritos que establece el<br />
Reg<strong>la</strong>mento, se refieren a los requisitos vincu<strong>la</strong>dos a los siguientes conceptos 37 :<br />
37 Cabe seña<strong>la</strong>r que si bien <strong>la</strong> Segunda Disposición Complementaria <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley <strong>de</strong> Demarcación<br />
Territorial <strong>de</strong>ja en suspenso <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> nuevos distritos y provincias, se permite <strong>la</strong> excepción para<br />
aquellos casos que resulten indispensables, sin que exista <strong>de</strong>finición alguna sobre el contenido que<br />
pueda adjudicarse a <strong>la</strong> expresión “resulten indispensables”.<br />
47
‐ Volúmenes mínimos <strong>de</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong>l ámbito territorial.<br />
‐ Niveles mínimos <strong>de</strong> infraestructura y equipamiento <strong>de</strong> servicios <strong>de</strong> salud,<br />
educación, saneamiento y otros con los que cuente.<br />
‐ Características geográficas ambientales y urbanas favorables y<br />
potencialida<strong>de</strong>s económicas que sustenten su <strong>de</strong>sarrollo.<br />
‐ Condiciones territoriales <strong>de</strong> ubicación, accesibilidad, vulnerabilidad y áreas<br />
<strong>de</strong> influencia <strong>de</strong>l centro pob<strong>la</strong>do propuesto como capital.<br />
A mayor <strong>de</strong>talle, el cuadro que se presenta a continuación, muestra los<br />
requisitos establecidos, en el artículo 12º <strong>de</strong>l Reg<strong>la</strong>mento, para <strong>la</strong> creación <strong>de</strong><br />
distritos:<br />
Cuadro Nº 2<br />
Requisitos para <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> distritos<br />
Variable Requisitos para <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> distritos<br />
‐ Opinión mayoritaria <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción involucrada.<br />
Pob<strong>la</strong>ción ‐ El volumen <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción total <strong>de</strong>l ámbito propuesto estará<br />
asociado a <strong>la</strong>s perspectivas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo regional, que involucren<br />
un a<strong>de</strong>cuado manejo <strong>de</strong> recursos, así como a <strong>la</strong> tasa <strong>de</strong><br />
crecimiento pob<strong>la</strong>cional.<br />
‐ Tasa <strong>de</strong> crecimiento pob<strong>la</strong>cional positiva.<br />
‐ Existencia <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntidad cultural e histórica.<br />
‐ Necesidad <strong>de</strong> una a<strong>de</strong>cuada prestación <strong>de</strong> servicios<br />
administrativos y sociales.<br />
Ámbito<br />
geográfico<br />
‐ Unidad geográfica <strong>de</strong>be expresar homogeneidad o<br />
complementariedad (cuenca, subcuenca, valles, pisos ecológicos,<br />
etc.), favorecer el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los procesos productivos y<br />
coadyuvar al proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo económico.<br />
‐ Las rentas generadas <strong>de</strong>l distrito <strong>de</strong>l que se <strong>de</strong>sagrega no <strong>de</strong>berá<br />
verse mermada en más <strong>de</strong>l 50% respecto a <strong>la</strong> nueva creación<br />
distrital.<br />
‐ Los límites estarán referidos a acci<strong>de</strong>ntes geográficos y/o<br />
elementos urbanos <strong>de</strong> fácil i<strong>de</strong>ntificación en el terreno.<br />
‐ La a<strong>de</strong>cuación a los estudios <strong>de</strong> diagnóstico y zonificación para <strong>la</strong><br />
organización <strong>de</strong>l territorio a nivel provincial<br />
‐ La superficie no será mayor al 50% <strong>de</strong> <strong>la</strong> superficie <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
circunscripción o circunscripciones <strong>de</strong> <strong>la</strong>s cuales se <strong>de</strong>sagrega <strong>la</strong><br />
propuesta.<br />
‐ La <strong>de</strong>nominación <strong>de</strong>l distrito propuesto correspon<strong>de</strong>rá a un<br />
vocablo que conserve topónimos aborígenes, referencias<br />
geográficas, etc.<br />
Fuente: Decreto Supremo Nº 019-2003-PCM.<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
Se evi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l Cuadro Nº 2 que <strong>la</strong>s variables que actualmente justifican <strong>la</strong><br />
creación <strong>de</strong> distritos, se encuentran vincu<strong>la</strong>das básicamente a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción y<br />
ámbito geográfico. Sin embargo, estas variables compren<strong>de</strong>n a su vez, otras <strong>de</strong><br />
mayor especificidad como <strong>la</strong> necesidad <strong>de</strong> una a<strong>de</strong>cuada prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
48
De este modo, los actuales distritos y los que pretendan serlo <strong>de</strong>ben <strong>de</strong> cumplir<br />
con estos criterios técnicos.<br />
En consecuencia, no obstante que algunas <strong>de</strong>finiciones incluyen conceptos<br />
amplios, en <strong>la</strong> práctica los aspectos que contemp<strong>la</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>marcación territorial,<br />
según este marco normativo, son –como se verá más a<strong>de</strong><strong>la</strong>nte- <strong>de</strong> menor<br />
comprensión que los vincu<strong>la</strong>dos al concepto y los principios <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>namiento<br />
territorial.<br />
2.2.2 Lineamientos <strong>de</strong> Política para el Or<strong>de</strong>namiento Territorial<br />
Los Lineamientos <strong>de</strong> Política para el Or<strong>de</strong>namiento Territorial fueron<br />
recientemente aprobados por el Ministerio <strong>de</strong>l Ambiente, mediante Resolución<br />
Ministerial Nº 020-2010-MINAM <strong>de</strong>l 23 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong>l 2010.<br />
Estos lineamientos establecen que el territorio peruano tiene 4 regiones<br />
naturales muy diferenciadas: <strong>la</strong> zona costera <strong>de</strong>sértica atravesada por algunos<br />
valles fértiles, <strong>la</strong> cordillera andina caracterizada por su relieve montañoso y<br />
valles interandinos, <strong>la</strong> selva alta y baja con sus bosques amazónicos y el mar <strong>de</strong><br />
Grau. Se afirma que:<br />
“En este espacio físico altamente heterogéneo <strong>la</strong> naturaleza nos ofrece<br />
recursos naturales y biodiversidad <strong>de</strong> incalcu<strong>la</strong>ble valor, que nos<br />
catalogan como país megadiverso, minero-energético, forestal, agrario y<br />
pesquero; no obstante integramos <strong>la</strong> lista <strong>de</strong> los países en <strong>de</strong>sarrollo,<br />
<strong>de</strong>bido a que el proceso <strong>de</strong> ocupación y <strong>de</strong> uso <strong>de</strong>l territorio y <strong>de</strong> su capital<br />
natural, como expresión espacial <strong>de</strong> <strong>la</strong>s diversas políticas socio económicas<br />
implementadas a nivel nacional, han generado problemas críticos que<br />
impi<strong>de</strong>n alcanzar el <strong>de</strong>sarrollo sostenible <strong>de</strong>l país”. 38<br />
En ese contexto, el or<strong>de</strong>namiento territorial se <strong>de</strong>fine como <strong>la</strong> expresión<br />
espacial <strong>de</strong> <strong>la</strong>s políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas <strong>de</strong><br />
cualquier sociedad. 39 Los Lineamientos, precisan que el or<strong>de</strong>namiento<br />
territorial es:<br />
“Una política <strong>de</strong> Estado, un proceso político y técnico administrativo <strong>de</strong><br />
toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones concertadas con los actores sociales, económicos,<br />
políticos y técnicos para <strong>la</strong> ocupación or<strong>de</strong>nada y uso sostenible <strong>de</strong>l<br />
territorio, <strong>la</strong> regu<strong>la</strong>ción y promoción <strong>de</strong> <strong>la</strong> localización y <strong>de</strong>sarrollo<br />
sostenible <strong>de</strong> los asentamientos humanos; <strong>de</strong> <strong>la</strong>s activida<strong>de</strong>s económicas,<br />
sociales y el <strong>de</strong>sarrollo físico espacial sobre <strong>la</strong> base <strong>de</strong> <strong>la</strong> i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong><br />
potencialida<strong>de</strong>s y limitaciones, consi<strong>de</strong>rando criterios ambientales,<br />
económicos, socioculturales, institucionales y geopolíticos.<br />
38 Definición utilizada en los Lineamientos <strong>de</strong> Política para el Or<strong>de</strong>namiento Territorial, aprobado por<br />
Resolución Ministerial Nº 026–2010–MINAM, <strong>de</strong>l 23 <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong>l 2010.<br />
39 Definición utilizada por <strong>la</strong> Carta Europea.<br />
49
Asimismo, hace posible el <strong>de</strong>sarrollo integral <strong>de</strong> <strong>la</strong> persona como garantía<br />
para una a<strong>de</strong>cuada calidad <strong>de</strong> vida.”<br />
Asimismo, según estos lineamientos, el or<strong>de</strong>namiento territorial se rige por los<br />
siguientes principios:<br />
a) La sostenibilidad <strong>de</strong>l uso y <strong>la</strong> ocupación or<strong>de</strong>nada <strong>de</strong>l territorio en armonía<br />
con <strong>la</strong>s condiciones <strong>de</strong>l ambiente y <strong>de</strong> seguridad física, a través <strong>de</strong> un<br />
proceso gradual <strong>de</strong> corto, mediano y <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo, enmarcados en una visión<br />
<strong>de</strong> logro nacional.<br />
b) La integralidad, teniendo en cuenta todos sus componentes físicos,<br />
biológicos, económicos, sociales, culturales, ambientales, políticos y<br />
administrativos, con perspectiva <strong>de</strong> <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo.<br />
c) La complementariedad en todos los niveles territoriales, propiciando <strong>la</strong><br />
articu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> <strong>la</strong>s políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales.<br />
d) La gobernabilidad <strong>de</strong>mocrática, orientada a armonizar políticas, p<strong>la</strong>nes,<br />
programa, procesos, instrumentos, integrando mecanismos <strong>de</strong> participación<br />
e información.<br />
e) La subsidiariedad, como un proceso <strong>de</strong>scentralizado con responsabilida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>finidas en cada uno <strong>de</strong> los niveles nacional, regional y local.<br />
f) La equidad, orientada a generar condiciones para asegurar mejor <strong>la</strong><br />
corre<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> <strong>la</strong> diversidad territorial en los procesos <strong>de</strong> toma <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisiones, acceso a recursos productivos, financieros y no financieros, <strong>de</strong><br />
tal forma que se garanticen <strong>la</strong>s oportunida<strong>de</strong>s, bienes y servicios en todo el<br />
país.<br />
g) El respeto a <strong>la</strong> diversidad cultural, los conocimientos colectivos y <strong>la</strong>s formas<br />
<strong>de</strong> uso y manejo tradicionales <strong>de</strong>l territorio y los recursos naturales, en<br />
concordancia con lo establecido en el artículo 89º <strong>de</strong> <strong>la</strong> Constitución Política<br />
<strong>de</strong>l <strong>Perú</strong>.<br />
h) La competitividad, orientada a su incremento y a maximizar <strong>la</strong>s<br />
potencialida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l territorio.<br />
En esa línea, tres son los principios que inci<strong>de</strong>n <strong>de</strong> modo especial en <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>limitación y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los gobiernos locales, los principios <strong>de</strong><br />
gobernabilidad <strong>de</strong>mocrática, equidad y subsidiariedad.<br />
En primer lugar, cabe resaltar que es en mérito a <strong>la</strong> gobernabilidad, que <strong>la</strong>s<br />
políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo e integración <strong>de</strong>l Estado pue<strong>de</strong>n ser ejercidas y llevadas<br />
a <strong>la</strong> práctica. Así, el ejercicio <strong>de</strong> autoridad o control se torna efectivo <strong>de</strong>bido a<br />
<strong>la</strong>s condiciones favorables que se presentan para <strong>la</strong> acción <strong>de</strong> gobierno, <strong>la</strong>s<br />
50
cuales van a incidir finalmente en <strong>la</strong>s mejores condiciones <strong>de</strong> vida <strong>de</strong> los<br />
ciudadanos.<br />
El or<strong>de</strong>namiento territorial al promover <strong>la</strong> gobernabilidad en los distritos,<br />
provincias y regiones, hace posible que <strong>la</strong>s distintas políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo,<br />
como <strong>la</strong>s vincu<strong>la</strong>das a <strong>la</strong>s líneas <strong>de</strong> nutrición, educación, salud, saneamiento,<br />
sean viables y accesibles a toda <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, convirtiéndose los gobiernos<br />
locales en actores primordiales en <strong>la</strong> ejecución <strong>de</strong> dichas políticas en toda su<br />
jurisdicción.<br />
Ello guarda estrecha vincu<strong>la</strong>ción con el principio <strong>de</strong> equidad, por el cual se<br />
garantiza que <strong>la</strong>s oportunida<strong>de</strong>s, bienes y servicios lleguen a todo el país. Es<br />
<strong>de</strong>cir, que este principio se enmarca en el acápite anterior re<strong>la</strong>cionado con los<br />
principios <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización y sus objetivos <strong>de</strong> cobertura <strong>de</strong> servicios a toda<br />
<strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción. Las Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do precisamente se insertan<br />
en esta finalidad, al constituirse en <strong>la</strong> práctica en un mecanismo fundamental<br />
al que recurren <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales, a fin <strong>de</strong> lograr una a<strong>de</strong>cuada<br />
provisión <strong>de</strong> servicios.<br />
De ese modo, al constatar <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales su<br />
incapacidad institucional para aten<strong>de</strong>r <strong>la</strong>s <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> servicios <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción ubicada en <strong>la</strong>s zonas rurales más alejadas <strong>de</strong> <strong>la</strong> capital, convienen en<br />
que <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> una municipalidad <strong>de</strong> centro pob<strong>la</strong>do en dicha localidad<br />
constituye un medio a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> atención <strong>de</strong> <strong>la</strong>s <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> servicios a <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción que ahí resi<strong>de</strong>.<br />
De otro <strong>la</strong>do, el principio <strong>de</strong> subsidiariedad se refiere a un proceso <strong>de</strong><br />
or<strong>de</strong>namiento territorial <strong>de</strong>scentralizado con responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>finidas en<br />
cada uno <strong>de</strong> los niveles <strong>de</strong> gobierno (nacional, regional y local). Cabe seña<strong>la</strong>r<br />
que <strong>la</strong> no <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> responsabilida<strong>de</strong>s y competencias genera territorios y<br />
pob<strong>la</strong>ciones a <strong>la</strong>s que no se les brinda los servicios o se brindan <strong>de</strong> manera<br />
ina<strong>de</strong>cuada. Es en este contexto que se insertan <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do, a los cuales se les <strong>de</strong>legan funciones específicas para brindar<br />
<strong>de</strong>terminados servicios en territorios que no son atendidos por <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s distritales.<br />
De ahí <strong>la</strong> importancia <strong>de</strong> estos principios en <strong>la</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones respecto a<br />
qué espacios físicos o territorios podrían ser consi<strong>de</strong>rados distritos y/o ameriten<br />
incluirse en <strong>la</strong> división político–administrativa <strong>de</strong>l Estado.<br />
Como se pue<strong>de</strong> advertir <strong>de</strong> los conceptos prece<strong>de</strong>ntes, el or<strong>de</strong>namiento<br />
territorial tiene una naturaleza más amplia a <strong>la</strong> <strong>de</strong>marcación territorial y a los<br />
mapeos <strong>de</strong> zonificación ambiental, presentando un análisis integral <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
realidad, pues no solo abarca <strong>la</strong> distribución y <strong>de</strong>limitación <strong>de</strong>l espacio físico,<br />
sino que consi<strong>de</strong>ra otros aspectos relevantes como <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción o sociedad que<br />
en el<strong>la</strong> vive, su i<strong>de</strong>ntidad cultural, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> los recursos naturales y<br />
monumentos arqueológicos que ahí se encuentren.<br />
51
Por su importancia, también <strong>la</strong> Ley Nº 27783, Ley <strong>de</strong> Bases <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
Descentralización, reconoce al or<strong>de</strong>namiento territorial y <strong>de</strong>l entorno ambiental<br />
como uno <strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización.<br />
De ahí que si <strong>la</strong>s regiones, provincias y distritos se divi<strong>de</strong>n a<strong>de</strong>cuadamente y no<br />
solo con base a criterios <strong>de</strong> <strong>de</strong>marcación, el Estado podrá organizar <strong>de</strong> mejor<br />
manera el acceso y <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> los servicios públicos para <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, y<br />
por en<strong>de</strong>, tener un impacto positivo en <strong>la</strong> mejora <strong>de</strong> su calidad <strong>de</strong> vida, sin<br />
existir <strong>la</strong> necesidad <strong>de</strong> recurrir a <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do.<br />
En efecto, el or<strong>de</strong>namiento territorial se constituye como una herramienta<br />
valiosa para mejorar <strong>la</strong> organización y disponibilidad <strong>de</strong> los servicios públicos<br />
que, por lo general, se encuentran alejados <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción rural, dado que<br />
pue<strong>de</strong> aportar elementos para una mejor utilización <strong>de</strong> recursos y una<br />
distribución político administrativa a<strong>de</strong>cuada, in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong>l lugar <strong>de</strong><br />
asentamiento <strong>de</strong>l centro pob<strong>la</strong>do don<strong>de</strong> residan.<br />
2.2.3 Proyecto <strong>de</strong> Ley <strong>de</strong> Or<strong>de</strong>namiento Territorial<br />
En <strong>la</strong> actualidad no existe una Ley <strong>de</strong> Or<strong>de</strong>namiento Territorial Nacional. No<br />
obstante, en el marco <strong>de</strong> <strong>la</strong>s atribuciones conferidas en el Decreto Legis<strong>la</strong>tivo Nº<br />
1013, 40 el Ministerio <strong>de</strong>l Ambiente ha e<strong>la</strong>borado un proyecto <strong>de</strong> ley sobre <strong>la</strong><br />
materia, el cual viene siendo <strong>de</strong>batido por representantes <strong>de</strong> diversos sectores<br />
<strong>de</strong>l gobierno nacional, gobiernos regionales, municipalida<strong>de</strong>s, comunida<strong>de</strong>s<br />
nativas y sector empresarial, entre otros. Con ello, se buscaría validar o<br />
legitimar a <strong>la</strong> norma, a fin <strong>de</strong> que exista entre los diferentes actores sociales y<br />
<strong>de</strong> gobierno <strong>la</strong> voluntad y compromiso en su implementación.<br />
Asimismo, a <strong>la</strong> fecha <strong>de</strong> cierre <strong>de</strong> este informe, se encuentra formu<strong>la</strong>do el<br />
proyecto <strong>de</strong> Ley General <strong>de</strong> Desarrollo Urbano p<strong>la</strong>nteado por el Ministerio <strong>de</strong><br />
Vivienda, Construcción y Saneamiento que recoge a su vez aspectos vincu<strong>la</strong>dos<br />
al or<strong>de</strong>namiento territorial; y viene siendo presentado en diversos grupos y<br />
sectores a fin <strong>de</strong> recibir aportes antes <strong>de</strong> <strong>la</strong> presentación <strong>de</strong> mismo al Congreso<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> República.<br />
Conviene precisar que esta norma da una concepción amplia al término<br />
<strong>de</strong>sarrollo urbano, vinculándolo al <strong>de</strong>sarrollo urbanístico <strong>de</strong> <strong>la</strong>s áreas urbanas y<br />
rurales, lo que tendría consecuencias directas vincu<strong>la</strong>das al <strong>de</strong>sarrollo en <strong>la</strong>s<br />
40 Ley <strong>de</strong> Creación <strong>de</strong>l Ministerio <strong>de</strong>l Ambiente. El artículo 7º. vincu<strong>la</strong>do a <strong>la</strong>s funciones específicas <strong>de</strong><br />
dicho Ministerio. establece que:<br />
“El Ministerio <strong>de</strong>l Ambiente cumple <strong>la</strong>s siguientes funciones específicamente vincu<strong>la</strong>das al ejercicio <strong>de</strong><br />
sus competencias:<br />
(…)<br />
c) Establecer <strong>la</strong> política, los criterios, <strong>la</strong>s herramientas y los procedimientos <strong>de</strong> carácter general para<br />
el or<strong>de</strong>namiento territorial nacional, en coordinación con <strong>la</strong>s entida<strong>de</strong>s correspondientes y conducir su<br />
proceso”.<br />
52
zonas rurales y a <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> servicios que brindan <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
Como se pue<strong>de</strong> apreciar, si bien existen importantes esfuerzos e iniciativas <strong>de</strong><br />
diversos sectores <strong>de</strong>l gobierno nacional, éstos todavía se presentan <strong>de</strong> modo<br />
ais<strong>la</strong>do en un tema en el que <strong>la</strong> articu<strong>la</strong>ción es fundamental para garantizar<br />
una visión integral <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>namiento territorial.<br />
En tal sentido, si bien ambos sectores han presentado iniciativas en el marco <strong>de</strong><br />
sus leyes <strong>de</strong> creación y organización 41 ; consi<strong>de</strong>rando que <strong>la</strong>s competencias <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo urbano y or<strong>de</strong>namiento territorial se refieren a aspectos coinci<strong>de</strong>ntes<br />
en muchos extremos, correspon<strong>de</strong>ría que se conciban como una unidad o se<br />
prevea su complementariedad, a fin <strong>de</strong> evitar <strong>la</strong> superposición <strong>de</strong> faculta<strong>de</strong>s.<br />
Sin perjuicio <strong>de</strong> ello, algunos aspectos que po<strong>de</strong>mos <strong>de</strong>stacar <strong>de</strong> ambos<br />
proyectos respecto a los fines <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>namiento territorial son:<br />
‐ La <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> <strong>la</strong>s estrategias territoriales <strong>de</strong> uso, ocupación y manejo <strong>de</strong>l<br />
suelo, en función <strong>de</strong> los p<strong>la</strong>nes y objetivos económicos, sociales, urbanísticos<br />
y ambientales.<br />
‐ La existencia <strong>de</strong> un P<strong>la</strong>n Nacional <strong>de</strong> Or<strong>de</strong>namiento Territorial que formule<br />
<strong>la</strong> estructura general <strong>de</strong>l territorio.<br />
De otro <strong>la</strong>do, el proyecto <strong>de</strong> Ley General <strong>de</strong> Desarrollo Urbano, también incluye<br />
como principio orientador <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley, <strong>la</strong> gobernabilidad <strong>de</strong>mocrática, precisando<br />
que los gobiernos locales <strong>de</strong>ben <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>r capacida<strong>de</strong>s para organizar <strong>la</strong>s<br />
políticas públicas y <strong>la</strong> gestión territorial.<br />
Partiendo <strong>de</strong> <strong>la</strong> concretización <strong>de</strong> ambos fines con el principio <strong>de</strong><br />
gobernabilidad, se podría evaluar incluso <strong>la</strong> pertinencia o no <strong>de</strong> contar con<br />
muchos <strong>de</strong> los actuales distritos, dada <strong>la</strong> escasa pob<strong>la</strong>ción que habita en ellos y<br />
su bajo nivel <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo; y evaluar si más bien correspon<strong>de</strong> llevar a cabo<br />
acciones <strong>de</strong> fortalecimiento a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s más débiles y <strong>de</strong> precaria<br />
institucionalidad, tendientes a mejorar su <strong>de</strong>spliegue territorial y <strong>la</strong> cobertura<br />
en servicios, a fin <strong>de</strong> beneficiar a los ciudadanos y ciudadanas que se<br />
encuentren en <strong>la</strong>s zonas más alejadas <strong>de</strong> <strong>la</strong>s ciuda<strong>de</strong>s.<br />
Finalmente, es oportuno <strong>de</strong>stacar que <strong>la</strong> normatividad existente a este<br />
momento solo se refiere a <strong>la</strong> <strong>de</strong>marcación territorial, que si bien- como se ha<br />
expresado- no se equipara al concepto más amplio <strong>de</strong> or<strong>de</strong>namiento territorial,<br />
constituye por lo menos el antece<strong>de</strong>nte más cercano a <strong>la</strong> aún pendiente Ley<br />
Nacional <strong>de</strong> Desarrollo Territorial.<br />
41 La Ley <strong>de</strong> Organización y Funciones <strong>de</strong>l Ministerio <strong>de</strong> Vivienda, Construcción y Saneamiento<br />
establece en su artículo 4º, como competencia <strong>de</strong>l Ministerio <strong>de</strong> Vivienda, “Diseñar, normar y ejecutar<br />
<strong>la</strong> política nacional y acciones <strong>de</strong>l Sector en materia <strong>de</strong> vivienda, urbanismo, construcción y<br />
saneamiento.”<br />
53
2.3 Estrategia <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural<br />
Consi<strong>de</strong>rando que <strong>la</strong> realidad <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do es<br />
mayoritariamente rural, resulta necesario tomar en cuenta <strong>la</strong> política <strong>de</strong>l<br />
Estado para lograr el <strong>de</strong>sarrollo rural, toda vez que sus efectos influirán en <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción que habita en el ámbito <strong>de</strong> dichas municipalida<strong>de</strong>s.<br />
Por ello, <strong>la</strong> normativa mencionada en los párrafos prece<strong>de</strong>ntes, <strong>de</strong>be<br />
encontrarse integrada a <strong>la</strong> política <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural contenida en <strong>la</strong><br />
Estrategia Nacional <strong>de</strong> Desarrollo Rural, aprobada por Decreto Supremo Nº<br />
065-2004-PCM.<br />
La Estrategia presenta como uno <strong>de</strong> sus lineamientos, el vincu<strong>la</strong>do al cambio<br />
institucional que cree condiciones para el <strong>de</strong>sarrollo rural. Así, se establecen <strong>la</strong>s<br />
siguientes líneas <strong>de</strong> acción:<br />
a) Potenciación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s capacida<strong>de</strong>s y enfoques <strong>de</strong> gestión pública<br />
<strong>de</strong>scentralizada, y regu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong>l ejercicio <strong>de</strong> <strong>la</strong> autoridad pública.<br />
b) Fortalecimiento y refuerzo <strong>de</strong> <strong>la</strong> capacidad <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> los gobiernos<br />
locales y <strong>de</strong> <strong>la</strong>s organizaciones sociales, y apoyo al proceso <strong>de</strong> formu<strong>la</strong>ción<br />
<strong>de</strong> p<strong>la</strong>nes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo concertado y presupuesto participativo <strong>de</strong> los<br />
Gobiernos Locales.<br />
c) Participación <strong>de</strong> niveles <strong>de</strong>scentralizados <strong>de</strong> gobierno y <strong>de</strong> <strong>la</strong> sociedad civil<br />
local en <strong>la</strong> formu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> normas y políticas, que compren<strong>de</strong>:<br />
‐ Promover <strong>la</strong> movilización para <strong>la</strong> participación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s organizaciones o<br />
que incluye <strong>la</strong> promoción <strong>de</strong> <strong>la</strong> participación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s organizaciones locales<br />
en sus Gobiernos Regionales y locales.<br />
‐ Mayor participación <strong>de</strong> los órganos subnacionales en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong><br />
políticas y normas <strong>de</strong> carácter nacionales, así como el reforzamiento <strong>de</strong><br />
sus capacida<strong>de</strong>s normativas para <strong>la</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> políticas y normas<br />
nacionales a su realidad.<br />
‐ Mejorar <strong>la</strong> coordinación <strong>de</strong>l nivel central con los órganos subnacionales,<br />
en <strong>la</strong> formu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> políticas y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> normativida<strong>de</strong>s.<br />
‐ Definición <strong>de</strong> acuerdos <strong>de</strong> competitividad nacional y regional.<br />
Así, se priorizaron <strong>la</strong>s líneas <strong>de</strong> fortalecimiento <strong>de</strong> capacida<strong>de</strong>s internas, <strong>la</strong><br />
participación <strong>de</strong> <strong>la</strong> sociedad civil, así como <strong>la</strong> mayor coordinación y articu<strong>la</strong>ción<br />
entre los diferentes niveles <strong>de</strong> gobierno para <strong>la</strong>s políticas <strong>de</strong> Estado.<br />
Ello <strong>de</strong>be <strong>de</strong>stacarse <strong>de</strong>bido a que, tradicionalmente, el Estado Peruano ha<br />
dirigido <strong>la</strong> política <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, así como emitido su legis<strong>la</strong>ción con una visión<br />
54
centralista y sin consi<strong>de</strong>rar <strong>la</strong> situación <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que habita en <strong>la</strong>s zonas<br />
rurales. De este modo, una a<strong>de</strong>cuada participación <strong>de</strong> los gobiernos locales<br />
permitirá complementar esfuerzos y evitar <strong>la</strong> duplicidad <strong>de</strong> funciones, logrando<br />
una mayor inci<strong>de</strong>ncia en <strong>la</strong> implementación <strong>de</strong> los proyectos locales y extra<br />
locales al existir el soporte <strong>de</strong> los <strong>de</strong>más órganos subnacionales.<br />
De lograrse los fines seña<strong>la</strong>dos, podría cuestionarse <strong>la</strong> necesidad <strong>de</strong> creación <strong>de</strong><br />
un mayor número <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, toda vez que una<br />
a<strong>de</strong>cuada política <strong>de</strong> or<strong>de</strong>namiento territorial <strong>de</strong>berá buscar el trabajo<br />
coordinado <strong>de</strong> los distintos niveles <strong>de</strong> gobierno para lograr el <strong>de</strong>sarrollo integral<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción y <strong>de</strong> <strong>la</strong>s localida<strong>de</strong>s.<br />
Asimismo, <strong>la</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> políticas y normas a <strong>la</strong> realidad local solo será<br />
posible en <strong>la</strong> medida que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el nivel nacional se prevea que <strong>la</strong> legis<strong>la</strong>ción<br />
marco otorgue cierta flexibilización que permita a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales<br />
un margen <strong>de</strong> actuación en el que puedan a<strong>de</strong>cuar su funcionamiento <strong>de</strong><br />
acuerdo a <strong>la</strong> problemática y dificulta<strong>de</strong>s que <strong>de</strong>ben <strong>de</strong> afrontar.<br />
En esa dirección es importante seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong>s obligaciones legales impuestas<br />
<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el nivel nacional <strong>de</strong>ben partir <strong>de</strong>l conocimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> situación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
instituciones rurales, a fin <strong>de</strong> que sus autorida<strong>de</strong>s puedan cumplir con <strong>la</strong>s<br />
funciones que les han sido encomendadas, sin que se generen gravosas e<br />
innecesarias cargas que a <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo originarían mayor <strong>de</strong>bilidad institucional<br />
en <strong>la</strong>s zonas rurales.<br />
De ahí que el conocimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> situación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s diversas regiones y localida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong>l país, y <strong>la</strong> apertura a los espacios <strong>de</strong> diálogo con los distintos sectores <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción, permitirá que <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s y limitaciones <strong>de</strong> los pob<strong>la</strong>dores<br />
rurales se vean reflejadas en <strong>la</strong>s políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo. Este a<strong>de</strong>cuado<br />
conocimiento <strong>de</strong>l diagnóstico implicará asignar a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do ya existentes un rol importante en <strong>la</strong> coordinación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s distintas<br />
entida<strong>de</strong>s, consi<strong>de</strong>rando que éstas se constituyen en intermediarias <strong>de</strong> los<br />
pob<strong>la</strong>dores que resi<strong>de</strong>n en el ámbito en el que ejercen funciones.<br />
Sin perjuicio <strong>de</strong> lo seña<strong>la</strong>do, y no obstante lo acertado <strong>de</strong> <strong>la</strong> e<strong>la</strong>boración <strong>de</strong> un<br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> estrategia rural y <strong>la</strong> vincu<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong> importancia <strong>de</strong> fortalecer<br />
<strong>la</strong> institucionalidad rural, se hace necesario ampliar <strong>la</strong> visión <strong>de</strong>l mundo rural,<br />
a fin <strong>de</strong> que su comprensión abarque un concepto más amplio que el sector<br />
agrario.<br />
Implica nuevos enfoques que no se limiten a equiparar lo rural a lo agrario y a<br />
<strong>la</strong> situación <strong>de</strong> pobreza; sino que incorporen elementos que se dirijan a <strong>la</strong><br />
búsqueda <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo partiendo <strong>de</strong> <strong>la</strong>s distintas activida<strong>de</strong>s económicas que<br />
realizan, así como <strong>la</strong>s potencialida<strong>de</strong>s y los recursos con los que cuentan.<br />
A ello se refiere Trivelli, cuando menciona <strong>la</strong> complejidad y amplitud <strong>de</strong> lo<br />
rural, y <strong>la</strong> ausencia <strong>de</strong> este tema en <strong>la</strong> agenda pública.<br />
55
“El mundo rural es más complejo y diverso que lo agropecuario, pero lo<br />
agrario sigue siendo importante y muchas veces centro <strong>de</strong> <strong>la</strong>s activida<strong>de</strong>s<br />
sociales y económicas. La multiplicidad <strong>de</strong> actores y activida<strong>de</strong>s exige una<br />
visión más bien territorial, <strong>de</strong> conjunto y multisectorial.<br />
(…)<br />
Finalmente, aún en un contexto preelectoral, el tema sigue siendo<br />
invisible <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l <strong>de</strong>bate, a pesar <strong>de</strong> que se sabe, sea por <strong>la</strong> experiencia<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> elección pasada o <strong>la</strong> simple constatación empírica, que este no es un<br />
tema central y que, cuando se <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong> o evi<strong>de</strong>ncia, se vincu<strong>la</strong> con el<br />
tema productivo y <strong>de</strong> pobreza rural”. 42<br />
Por ello urge que <strong>la</strong> problemática <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do,<br />
sus principales carencias y retos, sean leídos a <strong>la</strong> luz <strong>de</strong> los criterios <strong>de</strong>l<br />
or<strong>de</strong>namiento territorial y <strong>la</strong>s estrategias <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural; en <strong>la</strong> medida que<br />
ambos aspectos se encuentran vincu<strong>la</strong>dos y orientados a lograr una mayor<br />
gobernabilidad y <strong>de</strong>sarrollo local, fortaleciendo <strong>la</strong>s instituciones existentes.<br />
Asimismo, los principales actores <strong>de</strong> estos lineamientos, leyes y estrategias,<br />
tienen como importante <strong>de</strong>safío articu<strong>la</strong>r sus acciones dando una especial<br />
mirada al rol que cumplen <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, a fin <strong>de</strong><br />
incluir <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s que éstas tienen en <strong>la</strong> política que <strong>de</strong>sarrollen y<br />
consi<strong>de</strong>rando que estas municipalida<strong>de</strong>s representan una importante <strong>de</strong>manda<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción ubicada en mayor situación <strong>de</strong> pobreza.<br />
42 Trivelli, Carolina. “Estrategias y políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo rural”. En: Economía y Sociedad , Nº 57.<br />
Lima, CIES, septiembre 2005, p. 9–10.<br />
56
CAPÍTULO III: SUPERVISIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES DE CENTRO<br />
POBLADO<br />
3.1 Metodología<br />
Como ha sido seña<strong>la</strong>do en <strong>la</strong> introducción, los objetivos <strong>de</strong>l presente Informe<br />
son:<br />
‐ Describir <strong>la</strong> situación y principales dificulta<strong>de</strong>s que afrontan <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do para el a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> sus<br />
funciones.<br />
‐ I<strong>de</strong>ntificar <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción que mantienen <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do con los distintos niveles <strong>de</strong> gobierno.<br />
‐ Presentar los resultados <strong>de</strong> <strong>la</strong> supervisión realizada, evi<strong>de</strong>nciando <strong>la</strong><br />
dicotomía existente entre <strong>la</strong> capacidad institucional con que cuentan y <strong>la</strong>s<br />
funciones y servicios que le son asignados.<br />
En tal sentido, el Programa <strong>de</strong> Descentralización y Buen Gobierno <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo, en el marco <strong>de</strong>l trabajo <strong>de</strong> consultoría realizado 43<br />
durante el segundo semestre <strong>de</strong>l año 2009, llevó a cabo una supervisión dirigida<br />
a autorida<strong>de</strong>s y funcionarios <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
Consi<strong>de</strong>rando que, <strong>de</strong> acuerdo a <strong>la</strong>s cifras <strong>de</strong>l INEI, hay 1.980 Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, para <strong>la</strong> supervisión realizada se tomó como muestra<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> los <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong> Puno, Cajamarca,<br />
Huánuco, Cusco y Piura, en <strong>la</strong> medida en que, en su conjunto, estos<br />
<strong>de</strong>partamentos concentran un número <strong>de</strong> 875 <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s, es<br />
<strong>de</strong>cir, el 44,2% <strong>de</strong>l total.<br />
El criterio utilizado para <strong>la</strong> selección <strong>de</strong> los <strong>de</strong>partamentos que se supervisaría<br />
fue el número <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do que cada uno tenía. Por<br />
ello se consi<strong>de</strong>ró realizar <strong>la</strong> supervisión <strong>de</strong> cuatro <strong>de</strong> los <strong>de</strong>partamentos con<br />
mayor número <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do: Puno, Cajamarca,<br />
Huánuco y Cusco. Asimismo, en <strong>la</strong> búsqueda <strong>de</strong> que el estudio no se limitase a<br />
zonas andinas, se incluyó a Piura, como un <strong>de</strong>partamento representativo <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
Costa.<br />
Finalmente, cabe seña<strong>la</strong>r que en <strong>la</strong> presente investigación no se incluyó a <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> los <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong> <strong>la</strong> Selva, en <strong>la</strong><br />
medida en que <strong>la</strong> dificultad en <strong>la</strong> accesibilidad a estas zonas exigía una mayor<br />
<strong>de</strong>manda <strong>de</strong> recursos y <strong>de</strong> tiempo.<br />
43 Consultoría e<strong>la</strong>borada por Paulo Vilca Arpasi y Moisés Palomino Medina.<br />
57
Cuadro Nº 3<br />
Número <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
en <strong>de</strong>partamentos supervisados<br />
Departamento Número<br />
Cajamarca 236<br />
Huánuco 224<br />
Puno 262<br />
Cusco 111<br />
Piura 42<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
Gráfico Nº 7<br />
Porcentaje <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
en <strong>de</strong>partamentos supervisados<br />
55,80%<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
Regiones por número <strong>de</strong> MCP<br />
44,20%<br />
Cajamarca, Huánuco,<br />
Puno, Cusco y Piura<br />
Otras<br />
Es importante mencionar que se optó por una investigación cualitativa, toda<br />
vez que, al ser una realidad poco abordada en estudios e investigaciones, se<br />
pretendía explicar <strong>la</strong>s razones –adicionalmente al marco legal– que motivaron<br />
su creación, así como <strong>la</strong> percepción <strong>de</strong> los funcionarios y los ciudadanos respecto<br />
a su existencia y funcionamiento.<br />
En razón <strong>de</strong> ello se realizaron principalmente entrevistas en profundidad y<br />
sesiones <strong>de</strong> grupos focales, los cuales estuvieron dirigidos tanto a funcionarios<br />
<strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, municipios distritales y provinciales<br />
como a pob<strong>la</strong>dores en general. Con <strong>la</strong>s entrevistas, que se realizaron<br />
principalmente a dirigentes, se buscó obtener una percepción general <strong>de</strong> estas<br />
municipalida<strong>de</strong>s, así como su vincu<strong>la</strong>ción y nivel <strong>de</strong> conflicto con <strong>la</strong>s principales<br />
organizaciones sociales, como <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s y <strong>la</strong>s rondas campesinas.<br />
Asimismo se solicitó información respecto al nivel <strong>de</strong> re<strong>la</strong>ción existente entre<br />
estas entida<strong>de</strong>s y otras instancias <strong>de</strong>l Estado.<br />
Los grupos focales permitieron obtener un mayor conocimiento sobre los<br />
recursos transferidos y su administración, en <strong>la</strong> medida en que se entrevistó a<br />
58
alcal<strong>de</strong>s/autorida<strong>de</strong>s tanto <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales como <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
Las líneas <strong>de</strong> supervisión fueron <strong>la</strong>s siguientes:<br />
‐ Las razones que motivaron su creación. Se solicitó información respecto a <strong>la</strong><br />
problemática que justificó su creación, así como los principales orígenes <strong>de</strong>l<br />
impulso <strong>de</strong> creación.<br />
‐ Funciones <strong>de</strong>legadas y servicios que brindan. En este extremo, se requirió<br />
<strong>de</strong>terminar cuáles eran <strong>la</strong>s funciones que se establecieron en <strong>la</strong>s<br />
or<strong>de</strong>nanzas <strong>de</strong> creación y si actualmente éstas se continúan ejerciendo o si<br />
se ejercen otras adicionalmente.<br />
‐ Estructura orgánica. A fin <strong>de</strong> conocer los mecanismos empleados para <strong>la</strong><br />
elección <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s, para así analizar su naturaleza y similitud con los<br />
gobiernos locales.<br />
‐ Capacidad <strong>de</strong> gestión institucional. Respecto a este punto, el objetivo fue<br />
<strong>de</strong>terminar si los recursos con los que <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do cuentan son suficientes para cumplir con todas <strong>la</strong>s funciones<br />
<strong>de</strong>legadas.<br />
Las municipalida<strong>de</strong>s visitadas para recabar información <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> los<br />
alcal<strong>de</strong>s y/o funcionarios fueron <strong>la</strong>s siguientes:<br />
Cuadro Nº 4<br />
Re<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s Provinciales, Distritales<br />
y <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do supervisadas<br />
Departamento Municipalidad<br />
Provincial<br />
Puno - Puno<br />
- Chucuito<br />
Cajamarca . Cajamarca<br />
Huánuco - Huánuco<br />
Municipalidad<br />
Distrital<br />
- Amarilis<br />
- Chinchao<br />
Municipios <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
MCP Caspa<br />
MCP Balsabe<br />
MCP Salcedo<br />
MCP Santa María <strong>de</strong> Ayabacas<br />
MCP Santa Rosa <strong>de</strong> Yanaque<br />
MCP La Paccha<br />
MCP Porcón Alto<br />
MCP La Ramada<br />
MCP Huambocancha Baja<br />
MCP Cashapampa<br />
MCP La Esperanza<br />
MCP Llicua<br />
MCP Malconga<br />
MCP Pil<strong>la</strong>o<br />
MCP Mayobamba<br />
MCP Puerto Guadalupe<br />
MCP Páucar<br />
59
Cusco -Urubamba<br />
Piura - Morropón<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
3.2 Principales hal<strong>la</strong>zgos <strong>de</strong> <strong>la</strong> supervisión<br />
-Oropesa MCP Chacán<br />
MCP Conchacal<strong>la</strong><br />
MCP Huasao<br />
MCP Huarcapay<br />
MCP Ccol<strong>la</strong>na–Chequeraq–<br />
Cruzpata<br />
MCP San Pedro<br />
MCP Yapatera<br />
MCP Chatito<br />
MCP Paccha<br />
MCP Almirante Grau<br />
MCP Casagran<strong>de</strong><br />
3.2.1 Razones que se alegan para justificar su creación<br />
A fin <strong>de</strong> obtener información respecto a <strong>la</strong>s causas que motivan <strong>la</strong> creación <strong>de</strong><br />
una Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, se solicitó a los alcal<strong>de</strong>s provinciales y <strong>de</strong><br />
centro pob<strong>la</strong>do que indicasen los principales motivos por los que se hace<br />
necesario crear una Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do Las principales<br />
respuestas fueron <strong>la</strong>s siguientes:<br />
Cuadro Nº 5<br />
Motivos <strong>de</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
Motivo Departamentos<br />
Obtener mayores recursos para<br />
ejecución <strong>de</strong> obras.<br />
Puno, Cajamarca,<br />
Huánuco, Cusco y<br />
Piura.<br />
Puno, Cajamarca,<br />
Cusco y Piura.<br />
Puno, Cajamarca<br />
Por cumplir promesas<br />
electorales.<br />
Estrategia para afianzar límites y<br />
disminuir conflictos.<br />
y Huánuco.<br />
Paso previo a <strong>la</strong><br />
Puno, Cajamarca<br />
distritalización.<br />
y Huánuco.<br />
Prestigio. Puno, Cajamarca<br />
y Cusco.<br />
Descentralizar servicios. Cajamarca,<br />
Cusco y Piura.<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
La lectura <strong>de</strong>l Cuadro Nº 5 permite colegir que <strong>la</strong> principal motivación es<br />
obtener mayores recursos económicos para que se ejecuten proyectos. Esta<br />
situación evi<strong>de</strong>ncia que <strong>la</strong> justificación subyacente es <strong>la</strong> necesidad <strong>de</strong> mayor<br />
inversión en <strong>la</strong>s comunida<strong>de</strong>s que genere un mayor <strong>de</strong>sarrollo local, lo que es<br />
percibido por los alcal<strong>de</strong>s como una fuerte <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que<br />
adicionalmente ejerce presión y <strong>de</strong>termina el rol que finalmente cumplen.<br />
60
Por ello, <strong>la</strong> expectativa real es lograr atraer hacia su centro pob<strong>la</strong>do, por<br />
ejemplo, un proyecto <strong>de</strong> saneamiento que les brin<strong>de</strong> agua potable, <strong>la</strong><br />
construcción <strong>de</strong> una escue<strong>la</strong>, <strong>la</strong> mayor tecnificación agríco<strong>la</strong>, entre otros<br />
avances.<br />
Las siguientes citas reflejan lo seña<strong>la</strong>do:<br />
“Los alcal<strong>de</strong>s tenemos una alta <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción para que<br />
ejecutemos proyectos, puentes, locales comunales; tenemos que organizar<br />
eventos <strong>de</strong>portivos y por eso tenemos que hacer gestiones” (Alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong><br />
Santa María <strong>de</strong> Ayabacas–Puno).<br />
“La mayor parte <strong>de</strong> nuestro tiempo lo <strong>de</strong>dicamos a hacer gestiones para<br />
po<strong>de</strong>r tener recursos y para que se ejecuten proyectos. Tenemos que estar<br />
yendo <strong>de</strong> un funcionario a otro” (Alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> Porcón Alto– Cajamarca).<br />
“Tenemos que ir a <strong>la</strong> búsqueda <strong>de</strong> recursos para satisfacer <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción. (Alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> La Paccha–Cajamarca).<br />
El segundo lugar entre <strong>la</strong>s motivaciones está constituido por el cumplimiento <strong>de</strong><br />
promesas electorales. Así, se evi<strong>de</strong>ncia que una estrategia utilizada para captar<br />
<strong>la</strong> votación <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción con mayores necesida<strong>de</strong>s que se encuentra en <strong>la</strong>s<br />
zonas más alejadas <strong>de</strong> <strong>la</strong> capital es el ofrecimiento <strong>de</strong> promesas que<br />
precisamente sintoniza con <strong>la</strong>s expectativas <strong>de</strong> mayor <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción<br />
y, por lo tanto, con <strong>la</strong> obtención <strong>de</strong> mayores recursos económicos.<br />
En esa línea, se consi<strong>de</strong>ra que <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do es el paso previo a <strong>la</strong> distritalización, lo cual traerá como consecuencia<br />
que se incrementen los ingresos obtenidos y dará mayor prestigio a <strong>la</strong><br />
comunidad. De ahí que este último factor sea también una justificación para su<br />
creación en <strong>la</strong>s localida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> diversos <strong>de</strong>partamentos.<br />
En efecto, en localida<strong>de</strong>s históricamente excluidas y con poca presencia <strong>de</strong>l<br />
Estado, convertirse en distrito constituye un hecho <strong>de</strong> reivindicación social por<br />
el prestigio que implica serlo y por <strong>la</strong> posibilidad <strong>de</strong> obtener un mayor<br />
reconocimiento y atención <strong>de</strong> sus proyectos por parte <strong>de</strong> <strong>la</strong>s <strong>de</strong>más instancias<br />
<strong>de</strong>l Estado.<br />
Aparecen también como justificaciones <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do como una medida para evitar los conflictos territoriales, así<br />
como para <strong>de</strong>scentralizar servicios. Respecto a <strong>la</strong> primera causa, dados los<br />
problemas <strong>de</strong> <strong>de</strong>marcación territorial entre distritos y provincias, muchas<br />
pob<strong>la</strong>ciones se encuentran en una situación <strong>de</strong> <strong>de</strong>sgobierno y abandono entre<br />
dos jurisdicciones, por lo que, efectivamente, precisar que su centro pob<strong>la</strong>do<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> una municipalidad soluciona, en gran medida, los conflictos por<br />
<strong>de</strong>marcación territorial, los cuales ocupan un porcentaje importante entre <strong>la</strong>s<br />
principales causas <strong>de</strong> conflictividad social en el país.<br />
61
Finalmente, <strong>la</strong> <strong>de</strong>scentralización <strong>de</strong> los servicios es quizá una <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
justificaciones que adquiere mayor vali<strong>de</strong>z, toda vez que respon<strong>de</strong> a criterios<br />
concretos y técnicos. Es una forma <strong>de</strong> seña<strong>la</strong>r que en <strong>la</strong> mayoría <strong>de</strong> <strong>la</strong>s zonas<br />
rurales no hay presencia <strong>de</strong>l Estado y asimismo cuestionar el <strong>de</strong>spliegue<br />
territorial <strong>de</strong> los servicios que <strong>de</strong>be brindar <strong>la</strong> Municipalidad Distrital y<br />
Provincial.<br />
3.2.2 Servicios que brindan y funciones <strong>de</strong>legadas<br />
Respecto a los servicios que se brindan, se solicitó información a los alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
centro pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> Cusco, Huánuco y Puno sobre <strong>la</strong>s funciones que les habían<br />
sido <strong>de</strong>legadas, así como los instrumentos normativos en los que se autoriza<br />
esta <strong>de</strong>legación. Cabe seña<strong>la</strong>r que una <strong>de</strong> <strong>la</strong>s principales dificulta<strong>de</strong>s<br />
presentadas en <strong>la</strong> obtención <strong>de</strong> estas or<strong>de</strong>nanzas se dio en <strong>la</strong> medida en que<br />
muchos <strong>de</strong> los funcionarios entrevistados no tenían conocimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
existencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> or<strong>de</strong>nanza <strong>de</strong> creación, situación que evi<strong>de</strong>ncia un importante<br />
obstáculo en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>la</strong> gestión <strong>de</strong> <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s, consi<strong>de</strong>rando que es<br />
en estas or<strong>de</strong>nanzas en <strong>la</strong>s que se <strong>de</strong>limita los servicios que <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong>ben <strong>de</strong> prestar.<br />
De acuerdo a <strong>la</strong> información recabada, <strong>la</strong>s principales funciones <strong>de</strong>legadas son<br />
<strong>la</strong>s siguientes:<br />
Cuadro Nº 6<br />
Funciones <strong>de</strong>legadas a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
Huánuco<br />
Or<strong>de</strong>nanza Municipal Nº 012-2007-MPHCO.<br />
Or<strong>de</strong>nanza sobre el procedimiento para <strong>la</strong><br />
creación, a<strong>de</strong>cuación, <strong>de</strong>legación <strong>de</strong><br />
funciones, asignación <strong>de</strong> recursos y<br />
elecciones en <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> <strong>la</strong> Provincia <strong>de</strong> Huánuco. 44<br />
Suyo (Cusco)<br />
Or<strong>de</strong>nanza Municipal Nro. 008-2008/CM–<br />
MUNICIPALIDADES DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad Provincial<br />
Funciones <strong>de</strong>legadas<br />
‐ Saneamiento ambiental,<br />
salubridad y salud.<br />
‐ Tránsito, circu<strong>la</strong>ción y transporte<br />
público.<br />
‐ Educación, cultura, <strong>de</strong>porte y<br />
recreación.<br />
‐ Seguridad ciudadana.<br />
‐ Abastecimiento y comercialización <strong>de</strong><br />
productos y servicios.<br />
‐ Extracción <strong>de</strong> materiales <strong>de</strong><br />
construcción <strong>de</strong> los álveos y cauces <strong>de</strong><br />
los ríos (Ley Nº 28221).<br />
‐ Registro Civil, autorizado por el<br />
Reniec.<br />
‐ Servicios <strong>de</strong> saneamiento y salubridad.<br />
‐ Educación, cultura y <strong>de</strong>porte.<br />
44 En el caso <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad Provincial <strong>de</strong> Huánuco se estableció una or<strong>de</strong>nanza general sobre<br />
todas <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do. En ese sentido, <strong>la</strong> <strong>de</strong>legación <strong>de</strong> funciones en dicha<br />
provincia solo se podrá producir respecto a los temas seña<strong>la</strong>dos.<br />
62
<strong>de</strong> Calca.<br />
Santa María <strong>de</strong> Ayabacas (Puno).<br />
Or<strong>de</strong>nanza Municipal Nro. 012-2005-MPSR-<br />
CM <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad Provincial <strong>de</strong> San<br />
Román.<br />
Caspa (Puno)<br />
Resolución Municipal Nro. 060-91-MPCHJ<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad Provincial <strong>de</strong> Chucuito-<br />
Juli.<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
‐ Abastecimiento y comercialización <strong>de</strong><br />
productos.<br />
‐ Defensa<br />
(Demuna)<br />
y promoción <strong>de</strong> Derechos<br />
‐ Cementerio.<br />
‐ Registro Civil.<br />
‐ Organización <strong>de</strong>l espacio.<br />
‐ Programas Sociales, <strong>de</strong>fensa y<br />
‐<br />
promoción <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos ciudadanos.<br />
Seguridad ciudadana.<br />
‐ Abastecimiento y comercialización <strong>de</strong><br />
productos.<br />
‐ Educación, cultura y <strong>de</strong>porte.<br />
‐ Saneamiento ambiental,<br />
salubridad y salud.<br />
‐ Control <strong>de</strong> paso <strong>de</strong> ganado.<br />
‐ Organización <strong>de</strong> ferias <strong>de</strong><br />
productos.<br />
‐ Control <strong>de</strong> mercado <strong>de</strong> abastos y centros<br />
<strong>de</strong> comercialización.<br />
‐ Control <strong>de</strong> precios <strong>de</strong> productos.<br />
‐ Obras <strong>de</strong> infraestructura.<br />
‐ Educación.<br />
Conforme se aprecia en el Cuadro Nº 6, <strong>la</strong>s respuestas <strong>de</strong> los Alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do supervisadas se agruparon en cuatro<br />
rubros: organización <strong>de</strong>l espacio físico <strong>de</strong> suelo –lo cual incluía obras,<br />
infraestructura y otorgamientos <strong>de</strong> licencias–, registro civil, saneamiento y<br />
educación.<br />
El Cuadro Nº 6 recoge expresamente los conceptos contenidos en <strong>la</strong>s<br />
resoluciones y or<strong>de</strong>nanzas municipales que se refieren a servicios <strong>de</strong>legados.<br />
Así, se advierte que dichos documentos no <strong>de</strong>tal<strong>la</strong>n c<strong>la</strong>ramente los alcances <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> <strong>de</strong>legación, pese a ser competencias originarias <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
distritales y provinciales. A modo <strong>de</strong> ejemplo, en materia <strong>de</strong> educación no se<br />
precisa qué aspecto <strong>de</strong> <strong>la</strong> gestión educativa se está <strong>de</strong>legando.<br />
Simi<strong>la</strong>r situación se presenta con <strong>la</strong>s funciones sobre saneamiento, que en <strong>la</strong><br />
mayoría <strong>de</strong> los casos se vincu<strong>la</strong> a salubridad y salud. Ello se <strong>de</strong>be a que si bien<br />
el saneamiento es una función compartida entre <strong>la</strong> municipalidad provincial y<br />
distrital, los principales actores en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> infraestructura,<br />
administración y reg<strong>la</strong>mentación <strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong> agua y <strong>de</strong>sagüe son <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s distritales, <strong>de</strong>bido a que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales<br />
suelen priorizar <strong>la</strong> atención <strong>de</strong>l saneamiento en <strong>la</strong>s zonas urbanas. 45<br />
45 Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo. Informe Defensorial Nº 124.” El Derecho al Agua en Zonas Rurales: el caso<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales”. Lima: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo, 2007, p. 73.<br />
63
Asimismo, otro <strong>de</strong> los servicios brindados es el <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntidad y registro civil. Al<br />
respecto, nuestras oficinas <strong>de</strong>fensoriales han tomado conocimiento <strong>de</strong> los<br />
problemas existentes respecto a este servicio que brindan <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
De conformidad con <strong>la</strong> información contenida en el Sistema <strong>de</strong> Información<br />
Defensorial (SID), sobre quejas contra Municipios <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, durante<br />
el año 2009 se registraron 62 quejas, siendo <strong>la</strong> principal materia <strong>de</strong> éstas <strong>la</strong><br />
vincu<strong>la</strong>da a <strong>la</strong> afectación al <strong>de</strong>recho a <strong>la</strong> i<strong>de</strong>ntidad. Así, 23 quejas se refirieron a<br />
temas <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntidad y Registro <strong>de</strong> Estado Civil, 14 a <strong>la</strong> gestión interna, referida<br />
mayormente a zonificación y or<strong>de</strong>namiento territorial, 12 re<strong>la</strong>cionadas con<br />
incumplimiento <strong>de</strong> pago <strong>de</strong> beneficios <strong>la</strong>bores, 9 referidas a acceso a <strong>la</strong><br />
información pública y 4 en los que se advertían problemas <strong>de</strong> corrupción por el<br />
manejo ina<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong> recursos.<br />
Gráfico Nº 8<br />
Número <strong>de</strong> quejas recibidas contra Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
en <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
12<br />
Número <strong>de</strong> quejas por temática<br />
9<br />
Laboral Acceso Gestión Corrupción I<strong>de</strong>ntidad<br />
Fuente: Sistema <strong>de</strong> Información Defensorial (SID), 2009.<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
Se advierte que <strong>la</strong>s irregu<strong>la</strong>rida<strong>de</strong>s respecto a <strong>la</strong> gestión y servicios que brindan<br />
<strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do constituyen un tema recurrente en <strong>la</strong>s<br />
quejas.<br />
Finalmente, cabe seña<strong>la</strong>r que el presente estudio no preten<strong>de</strong> analizar <strong>la</strong><br />
calidad <strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> los servicios brindados, sino que al ser una primera<br />
aproximación a esta realidad, pueda convertirse en una línea <strong>de</strong> base que<br />
permita realizar posteriores estudios focalizados en <strong>la</strong>s temáticas puntuales.<br />
Por otro <strong>la</strong>do, con re<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong> <strong>de</strong>legación <strong>de</strong> faculta<strong>de</strong>s, cabe seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong> Ley<br />
<strong>de</strong> Bases <strong>de</strong> <strong>la</strong> Descentralización, en su artículo 41º, concordante con el literal c)<br />
<strong>de</strong>l inciso 14.2 <strong>de</strong>l artículo 14º, establece que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s pue<strong>de</strong>n<br />
64<br />
14<br />
4<br />
23
<strong>de</strong>legar competencias y funciones a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do,<br />
incluyendo los recursos correspondientes.<br />
Sin embargo, <strong>la</strong> ley no precisa cuáles son <strong>la</strong>s funciones que pue<strong>de</strong>n ser<br />
<strong>de</strong>legadas en tanto que <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s, en el tercer<br />
párrafo <strong>de</strong>l artículo 133º, se limita a seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong> <strong>de</strong>legación <strong>de</strong> servicios<br />
públicos pue<strong>de</strong> incluir el cobro <strong>de</strong> arbitrios.<br />
A<strong>de</strong>más, <strong>la</strong> <strong>de</strong>ficiente implementación <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> funciones<br />
que, como se ha seña<strong>la</strong>do en el capítulo anterior, tiene por finalidad c<strong>la</strong>rificar<br />
<strong>la</strong>s funciones <strong>de</strong>legadas a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, es causante<br />
<strong>de</strong> una c<strong>la</strong>ra <strong>de</strong>sorganización en los servicios que <strong>de</strong>ben prestar los gobiernos<br />
locales. Las Municipalida<strong>de</strong>s distritales y provinciales asumen que<br />
<strong>de</strong>terminadas funciones en el ámbito <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
están siendo atendidas por éstas y, por ello, se inhiben <strong>de</strong> p<strong>la</strong>nificar <strong>la</strong><br />
estrategia <strong>de</strong> intervención en estos lugares. Por su <strong>la</strong>do, <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do no brindan estos servicios o lo hacen <strong>de</strong> modo restrictivo. En<br />
consecuencia, es <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que habita en los centros pob<strong>la</strong>dos <strong>la</strong> que se ve<br />
perjudicada al no tener acceso a los servicios o recibirlos <strong>de</strong> manera <strong>de</strong>ficiente.<br />
De ahí <strong>la</strong> necesidad <strong>de</strong> una c<strong>la</strong>ra <strong>de</strong>limitación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s funciones que son objeto <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>legación, en <strong>la</strong> medida en que ello permitirá una visión integral <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminada jurisdicción. Así, <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s distritales y provinciales podrían incluir en el P<strong>la</strong>n <strong>de</strong><br />
Desarrollo Concertado <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s que no son cubiertas por <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do en su localidad, previendo el<br />
correspondiente presupuesto para ello.<br />
Un segundo tema <strong>de</strong> análisis es <strong>la</strong> naturaleza <strong>de</strong> <strong>la</strong>s funciones que son materia<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>legación. Al respecto, se <strong>de</strong>be tener en cuenta que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
ejercen funciones originarias que les han sido asignadas principalmente en <strong>la</strong><br />
Constitución Política y en su Ley Orgánica, así como funciones <strong>de</strong>legadas, <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
que no son titu<strong>la</strong>res directos, sino más bien encargados <strong>de</strong> su ejecución.<br />
Por ejemplo, en tanto <strong>la</strong>s funciones <strong>de</strong> otorgamiento <strong>de</strong> licencias <strong>de</strong> construcción<br />
y <strong>de</strong> funcionamiento son faculta<strong>de</strong>s originarias que <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
provinciales y distritales poseen, con re<strong>la</strong>ción al registro civil se <strong>de</strong>be seña<strong>la</strong>r<br />
que “registrar los nacimientos, matrimonios, divorcios, <strong>de</strong>funciones y <strong>de</strong>más<br />
actos que modifiquen el estado civil <strong>de</strong> <strong>la</strong>s personas”, correspon<strong>de</strong> a una función<br />
otorgada por ley al Reniec, 46 y que éste <strong>de</strong>lega a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
provinciales y distritales.<br />
Sin embargo, dicha norma precisa en su artículo 8º literal b) que para el<br />
ejercicio <strong>de</strong> sus funciones, el Reniec mantiene estrecha y permanente<br />
coordinación con distintas entida<strong>de</strong>s adicionalmente a <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
46 Artículo 7º, literal b) <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong>l Reniec, Decreto Ley Nº 25993.<br />
65
provinciales y distritales, como comunida<strong>de</strong>s campesinas y nativas, consu<strong>la</strong>dos,<br />
centros <strong>de</strong> salud y Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, entre otras.<br />
De ello se <strong>de</strong>riva que cuando <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do prestan<br />
funciones registrales, strictu senso no lo hacen por <strong>de</strong>legación <strong>de</strong> funciones <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales o provinciales, sino por autorización <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
autoridad que ostenta <strong>la</strong>s faculta<strong>de</strong>s originarias.<br />
En tal sentido, es <strong>de</strong> suma importancia para el Reniec que, en tanto órgano<br />
rector y titu<strong>la</strong>r <strong>de</strong> dichas competencias, <strong>de</strong>fina estrategias <strong>de</strong> fortalecimiento <strong>de</strong><br />
capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los trabajadores <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
encargados <strong>de</strong>l registro civil, incluyéndolos en los programas <strong>de</strong> capacitación<br />
que brinda a los funcionarios <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s.<br />
3.2.3 Capacidad <strong>de</strong> gestión institucional<br />
La prestación <strong>de</strong> servicios, por mínimos que sean, requiere <strong>de</strong> ciertas<br />
condiciones básicas, como contar con recursos humanos, presupuestales y<br />
logísticos. Sin embargo, en <strong>la</strong> mayoría <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do, dichas condiciones no se cumplen o son sumamente precarias.<br />
Como se pue<strong>de</strong> apreciar en el Cuadro Nº 7, <strong>la</strong> totalidad <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do supervisadas está compuesta básicamente por el alcal<strong>de</strong> y<br />
regidores y en algunos casos cuentan con uno o dos trabajadores <strong>de</strong>stinados a<br />
personal <strong>de</strong> limpieza o mantenimiento <strong>de</strong>l local, como en los casos <strong>de</strong> Pil<strong>la</strong>o y<br />
Mayobamba. El único caso en que los trabajadores realizan una función<br />
propiamente <strong>de</strong> gestión, lo constituye <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong>l servicio <strong>de</strong> registro civil.<br />
Así, en promedio el número <strong>de</strong> trabajadores no llega a dos trabajadores por<br />
cada Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do. Este elemento es uno <strong>de</strong> los factores que<br />
inci<strong>de</strong> en el limitado funcionamiento <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s, el cual se reduce<br />
a dos o tres días a <strong>la</strong> semana.<br />
En lo referente a infraestructura y equipamiento, en <strong>la</strong>s 21 Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do que proporcionaron información sobre este aspecto, todas<br />
manifestaron contar con un local para su funcionamiento; sin embargo solo en 9<br />
<strong>de</strong> estos casos seña<strong>la</strong>ron poseer mobiliario propio, situación que evi<strong>de</strong>ncia <strong>la</strong>s<br />
precarias condiciones en <strong>la</strong>s que <strong>de</strong>ben <strong>de</strong> prestar servicios.<br />
Estas restricciones obe<strong>de</strong>cen al exiguo presupuesto con que cuentan estas<br />
municipalida<strong>de</strong>s, lo cual genera serias dificulta<strong>de</strong>s en <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> los<br />
servicios <strong>de</strong>legados; situación que se complica aún más por <strong>la</strong> <strong>de</strong>mora en <strong>la</strong>s<br />
transferencias económicas, que ha sido el principal rec<strong>la</strong>mo recibido por <strong>la</strong><br />
totalidad <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do entrevistadas. 47<br />
47 Se <strong>de</strong>be seña<strong>la</strong>r que no obstante que en los casos supervisados el problema mayoritario estaba<br />
constituido por <strong>la</strong> <strong>de</strong>mora en <strong>la</strong>s transferencias, el Programa <strong>de</strong> Descentralización y Buen Gobierno <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo ha tomado conocimiento <strong>de</strong> casos en los que se suspen<strong>de</strong> <strong>la</strong> entrega <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
66
El siguiente cuadro muestra el número <strong>de</strong> trabajadores <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do supervisadas, así como <strong>la</strong> infraestructura <strong>de</strong>l local municipal<br />
en cada caso:<br />
Cuadro Nº 7<br />
Recursos humanos e infraestructura <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
Departamento,<br />
Provincia y Distrito<br />
Puno<br />
Chuchito<br />
Juli<br />
Puno<br />
Puno<br />
Puno<br />
Puno<br />
San Román<br />
Juliaca<br />
Puno<br />
Puno<br />
Acora<br />
Puno<br />
El Col<strong>la</strong>o<br />
I<strong>la</strong>ve<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Piura<br />
Morropón<br />
Chulucanas<br />
Piura<br />
Piura<br />
Municipalidad <strong>de</strong><br />
Recursos humanos e<br />
Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
infraestructura<br />
Caspa 1 trabajador <strong>de</strong> Registro Civil.<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio.<br />
Salcedo 10 trabajadores.<br />
Local municipal.<br />
Cuentan con mobiliario.<br />
Santa María <strong>de</strong> 2 trabajadores.<br />
Ayabacas<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio.<br />
Santa Rosa <strong>de</strong> Yanaque 2 trabajadores.<br />
Local municipal.<br />
Cuenta con mobiliario.<br />
Balsabe 1 trabajador <strong>de</strong> Registro Civil.<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio.<br />
Porcón Alto 1 trabajador <strong>de</strong> Registro Civil.<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio.<br />
La Paccha 1 trabajador <strong>de</strong> Registro Civil.<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio.<br />
La Ramada 1 trabajador <strong>de</strong> Registro Civil y<br />
2 profesores.<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio.<br />
Huambocancha Baja 3 trabajadores.<br />
Local municipal.<br />
Cuenta con mobiliario.<br />
Cashapampa 1 trabajador.<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio.<br />
San Pedro 2 trabajadores.<br />
Local municipal.<br />
Cuenta con mobiliario.<br />
Casagran<strong>de</strong> 2 trabajadores.<br />
Local municipal.<br />
transferencia económica, como en los casos <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> Chimara y<br />
Cesarea, ubicadas en el distrito <strong>de</strong> Namballe, provincia <strong>de</strong> San Ignacio, <strong>de</strong>partamento <strong>de</strong> Cajamarca.<br />
67
La Arena Cuenta con mobiliario.<br />
Piura<br />
Morropón<br />
Chulucanas<br />
Piura<br />
Piura<br />
Cura Mori<br />
Piura<br />
Morropón<br />
Chulucanas<br />
Piura<br />
Piura<br />
La Arena<br />
Cusco<br />
Anta<br />
Anta<br />
Cusco<br />
Anta<br />
Anta<br />
Cusco<br />
Urubamba<br />
Maras<br />
Cusco<br />
Quispicanchi<br />
Oropesa<br />
Cusco<br />
Quispicanchi<br />
Lucre<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Chinchao<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Chinchao<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Chinchao<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Amarilis<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Amarilis<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Amarilis<br />
Paccha 2 trabajadores.<br />
Local municipal.<br />
Cuenta con mobiliario.<br />
Almirante Grau 2 trabajadores.<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio<br />
Yapatera 1 trabajador.<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio.<br />
Chatito 2 trabajadores.<br />
Local municipal.<br />
Mobiliario.<br />
Chacán 1 trabajador <strong>de</strong> Registro Civil.<br />
Local municipal.<br />
Mobiliario propio mínimo.<br />
Conchacal<strong>la</strong> 1 trabajador <strong>de</strong> Registro Civil.<br />
Local municipal.<br />
Ccol<strong>la</strong>na– Chequereq–<br />
Cruzpata<br />
Sin mobiliario propio.<br />
1 trabajador <strong>de</strong> Registro Civil.<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio.<br />
Huasao 2 trabajadores.<br />
Local municipal.<br />
Mobiliario propio mínimo.<br />
Huacarpay 1 trabajador <strong>de</strong> Registro Civil.<br />
Local municipal.<br />
Sin mobiliario propio.<br />
Pil<strong>la</strong>o 1 trabajador <strong>de</strong> Registro Civil, 1<br />
para limpieza y 1 operador <strong>de</strong><br />
antena.<br />
Mayobamba 2 trabajadores para Registro<br />
Civil, <strong>la</strong>bor secretarial y<br />
limpieza y guardianía.<br />
Puerto Guadalupe 1 para Registro Civil, funciones<br />
secretariales y 1 para<br />
distribución <strong>de</strong> agua.<br />
Llicua<br />
2 trabajadores.<br />
Páucar<br />
La Esperanza<br />
Huánuco<br />
Malconga<br />
Huánuco<br />
Amarilis<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo.<br />
2 trabajadores.<br />
2 trabajadores.<br />
3 trabajadores.<br />
68
Gráfico Nº 9<br />
Número <strong>de</strong> trabajadores en <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
Dos<br />
trabajadores<br />
43%<br />
Tres o más<br />
trabajadores<br />
11%<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo<br />
Un trabajador<br />
46%<br />
Conforme se advierte <strong>de</strong>l Cuadro Nº 7 y el Gráfico Nº 9, el 89% <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do cuentan con menos <strong>de</strong> tres trabajadores.<br />
Asimismo, el 46% <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s supervisadas cuenta con sólo un<br />
trabajador, situación que es <strong>de</strong> fundamental importancia en el <strong>de</strong>bate sobre <strong>la</strong>s<br />
funciones que estas Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>ben <strong>de</strong> cumplir, consi<strong>de</strong>rando los<br />
escasos recursos humanos con los que cuentan.<br />
69
Gráfico Nº 10<br />
Porcentaje <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do que cuentan con mobiliario<br />
Sin mobiliario<br />
propio<br />
57%<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo<br />
Con mobiliario<br />
propio<br />
43%<br />
Respecto al mobiliario con el que cuentan <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do, es posible apreciar en el Gráfico Nº 10 que más <strong>de</strong> <strong>la</strong> mitad (57%) <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s supervisadas carecen <strong>de</strong> mobiliario propio. En ese sentido,<br />
es posible advertir que <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do ejercen sus funciones en un escenario adverso, que no brinda <strong>la</strong>s<br />
condiciones suficientes para una a<strong>de</strong>cuada gestión y prestación <strong>de</strong> los servicios<br />
<strong>de</strong>legados.<br />
Por otro <strong>la</strong>do, en <strong>la</strong> supervisión realizada se constató que <strong>la</strong>s transferencias<br />
económicas efectuadas a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, que son<br />
básicamente el presupuesto con que estas municipalida<strong>de</strong>s cuentan, es <strong>la</strong><br />
siguiente:<br />
Cuadro Nº 8<br />
Transferencias a Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do y <strong>de</strong>stino <strong>de</strong> los recursos<br />
Departamento<br />
Provincia<br />
Puno<br />
Chuchito<br />
Juli<br />
Puno<br />
Puno<br />
Puno<br />
Distrito<br />
Municipalidad <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do<br />
Transferencia<br />
mensual<br />
Destino <strong>de</strong> los recursos<br />
Caspa S/. 1.700 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción. 48<br />
Mobiliario.<br />
Salcedo S/. 3.000 Pago <strong>de</strong> trabajadores.<br />
48 Se consi<strong>de</strong>ra en este rubro <strong>la</strong> compra <strong>de</strong> materiales <strong>de</strong> construcción, <strong>la</strong>s fiestas <strong>de</strong> aniversario, <strong>la</strong><br />
adquisición <strong>de</strong> mobiliario para los centros educativos y, en general, los gastos <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong> solicitu<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
70
Puno<br />
San Román<br />
Juliaca<br />
Puno<br />
Puno<br />
Acora<br />
Puno<br />
El Col<strong>la</strong>o<br />
I<strong>la</strong>ve<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cajamarca<br />
Cusco<br />
Anta<br />
Anta<br />
Cusco<br />
Anta<br />
Anta<br />
Cusco<br />
Urubamba<br />
Maras<br />
Cusco<br />
Quispicanchi<br />
Oropesa<br />
Piura<br />
Morropón<br />
Chulucanas<br />
Santa María <strong>de</strong><br />
Ayabacas<br />
S/. 1.500 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
Santa Rosa <strong>de</strong> Yanaque S/. 1.000 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Balsabe S/. 700 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
Porcón Alto S/. 1.200 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
La Paccha S/. 1.200 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
La Ramada S/. 1.200 Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Huambocancha Baja S/. 1.250 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
Cashapampa S/. 1.300 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
Chacán S/. 1.500 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Conchacal<strong>la</strong> S/. 1.500 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Ccol<strong>la</strong>na– Chequereq–<br />
Cruzpata<br />
S/. 3.500 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Huasao S/. 1.000 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
San Pedro S/. 600 Gestiones.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
71
Piura<br />
Piura<br />
La Arena<br />
Piura<br />
Morropón<br />
Chulucanas<br />
Piura<br />
Piura<br />
Cura Mori<br />
Piura<br />
Morropón<br />
Chulucanas<br />
Piura<br />
Piura<br />
La Arena<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Chinchao<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Chinchao<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Amarilis<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Amarilis<br />
Huánuco<br />
Huánuco<br />
Amarilis<br />
Casagran<strong>de</strong> S/.13.000 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Paccha S/. 600 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Almirante Grau S/. 13.000 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Yapatera S/. 600 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Chatito S/. 13.000 Gestiones.<br />
Prestación <strong>de</strong> servicios.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Pil<strong>la</strong>o S/. 1.000 Gestiones.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
Mayobamba S/. 1.000 Gestiones.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
Malconga (Amarilis–<br />
Huánuco)<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo<br />
S/. 1.500 Gestiones.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
La Esperanza S/. 1.500 Gestiones.<br />
Pago <strong>de</strong> personal.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
Llicua S/. 1.500 Gestiones.<br />
Apoyo a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Mobiliario.<br />
72
Gráfico Nº 11<br />
Monto <strong>de</strong> Transferencia a Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
44%<br />
36%<br />
8%<br />
12%<br />
600 a 1,200 1,200 a 1,800 1,800 a 3,600 …… 13.000<br />
La lectura <strong>de</strong>l Cuadro Nº 8 permite <strong>de</strong>ducir que el promedio <strong>de</strong>l monto<br />
transferido a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do –sin incluir los casos <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
Municipalidad Provincial <strong>de</strong> Piura, que no correspon<strong>de</strong>n al porcentaje<br />
promedio– es <strong>de</strong> S/. 1.357,00 (Mil trescientos cincuenta y siete y 00/100 Nuevos<br />
Soles), monto con el que se dificulta <strong>la</strong> realización <strong>de</strong> obras, así como el<br />
emprendimiento <strong>de</strong> p<strong>la</strong>nes y estrategias.<br />
Asimismo, en el Gráfico Nº 11 se pue<strong>de</strong> observar que el 44% <strong>de</strong> estas<br />
municipalida<strong>de</strong>s recibe un monto igual o menor a S/ 1.200,00, en tanto que el<br />
36% recibe entre S/ 1.200.00 a S/. 1.800,00.<br />
El caso <strong>de</strong> Piura es particu<strong>la</strong>r, toda vez que, en tanto <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do ubicadas en <strong>la</strong> provincia <strong>de</strong> Piura –como Chatito, Casagran<strong>de</strong> y<br />
Almirante Grau– reciben S/. 13.000,00 mensuales, monto que no se condice con<br />
<strong>la</strong> regu<strong>la</strong>ridad <strong>de</strong> los montos percibidos por estas entida<strong>de</strong>s, <strong>la</strong>s ubicadas en <strong>la</strong><br />
provincia <strong>de</strong> Morropón –como Yapatera, Paccha y San Pedro– reciben<br />
so<strong>la</strong>mente S/. 600,00.<br />
Por su parte, los funcionarios <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales y provinciales<br />
manifiestan que el presupuesto con el que el<strong>la</strong>s mismas cuentan es bastante<br />
limitado, por lo que no resulta suficiente para cumplir con sus obligaciones y<br />
realizar <strong>la</strong> transferencia económica a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
En ese sentido, <strong>la</strong> principal observación en este aspecto es <strong>la</strong> arbitrariedad en el<br />
monto <strong>de</strong> <strong>la</strong> asignación <strong>de</strong> recursos. Al respecto, el artículo 133º <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley<br />
Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s seña<strong>la</strong> que<br />
“Las municipalida<strong>de</strong>s provinciales y distritales están obligadas a entregar<br />
a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> su jurisdicción, en proporción<br />
a su pob<strong>la</strong>ción y los servicios públicos <strong>de</strong>legados, un porcentaje <strong>de</strong> sus<br />
73
ecursos propios y los transferidos por el gobierno nacional, para el<br />
cumplimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> los servicios públicos <strong>de</strong>legados”.<br />
El criterio en <strong>la</strong> asignación <strong>de</strong> recursos es genérico, precisándose que se <strong>de</strong>be<br />
consi<strong>de</strong>rar el número <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción beneficiaria y los servicios públicos<br />
<strong>de</strong>legados. Sin embargo, como se ha indicado, en <strong>la</strong> medida en que <strong>la</strong>s<br />
or<strong>de</strong>nanzas <strong>de</strong> <strong>de</strong>legación no <strong>de</strong>tal<strong>la</strong>n los servicios <strong>de</strong>legados, en <strong>la</strong> práctica no<br />
existe un criterio que justifique <strong>la</strong> asignación <strong>de</strong> uno u otro monto, a partir <strong>de</strong><br />
una <strong>de</strong>cisión arbitraria.<br />
En este extremo se pue<strong>de</strong> citar el caso <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad Distrital <strong>de</strong><br />
Amarilis, en Huánuco, en <strong>la</strong> que se informó que, inicialmente, el Concejo<br />
<strong>de</strong>cidió hacer <strong>la</strong> transferencia sobre <strong>la</strong> base <strong>de</strong> criterios <strong>de</strong> pob<strong>la</strong>ción y<br />
necesida<strong>de</strong>s. Sin embargo, <strong>de</strong>bido a los problemas suscitados durante el último<br />
Censo, que no permitieron contar con información cierta, se optó por transferir<br />
un monto igual a todas <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s. A ello se <strong>de</strong>be que <strong>la</strong><br />
Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> Llicua <strong>de</strong>mandó judicialmente a <strong>la</strong><br />
municipalidad distrital, a fin <strong>de</strong> que transfiriese un monto económico <strong>de</strong><br />
acuerdo a <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s y a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Esta ausencia <strong>de</strong> regu<strong>la</strong>ción es otro <strong>de</strong> los signos que evi<strong>de</strong>ncia <strong>la</strong> débil<br />
importancia que se da al rol <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do en el<br />
marco <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización, lo cual termina perjudicando su gestión<br />
y el acceso a servicios por parte <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción. Pese a su reconocimiento en <strong>la</strong><br />
Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s, no existen normas nacionales <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
al respecto, ni tampoco regu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> nivel regional o local, lo que refleja <strong>la</strong><br />
ausencia <strong>de</strong> voluntad política <strong>de</strong> los distintos niveles <strong>de</strong> gobierno, así como <strong>la</strong><br />
ausencia <strong>de</strong> lineamientos <strong>de</strong>l gobierno nacional en <strong>la</strong> asignación <strong>de</strong> recursos.<br />
Ahora bien, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong>l reducido presupuesto que reciben estas<br />
municipalida<strong>de</strong>s para el cumplimiento <strong>de</strong> sus funciones, existen casos –como el<br />
mencionado en el distrito <strong>de</strong> Namballe en Cajamarca– en los que se presenta un<br />
incumplimiento en <strong>la</strong> transferencia <strong>de</strong> los montos asignados, condicionándo<strong>la</strong> al<br />
propio cumplimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> rendir<br />
cuentas cada mes <strong>de</strong> los recursos directamente recaudados, situación que<br />
genera continuas interrupciones en <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> los servicios.<br />
En este aspecto se <strong>de</strong>be indicar que si bien <strong>la</strong> rendición <strong>de</strong> cuentas <strong>de</strong> los<br />
recursos directamente recaudados es una obligación legal contenida en el<br />
artículo 133º <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s, dicha norma no establece<br />
que su incumplimiento condicione <strong>la</strong> transferencia <strong>de</strong> nuevos recursos. De ahí<br />
que sería necesario que en cualquier circunstancia se establezca un mecanismo<br />
que garantice <strong>la</strong> transferencia presupuestal para <strong>la</strong> continuidad en <strong>la</strong><br />
prestación <strong>de</strong> los servicios.<br />
El exiguo presupuesto que se viene asignando, así como <strong>la</strong> <strong>de</strong>mora en su<br />
transferencia, ha conducido a que <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong>man<strong>de</strong> que su alcal<strong>de</strong> ejerza<br />
en algunos casos una suerte <strong>de</strong> lobby con los alcal<strong>de</strong>s distritales y provinciales,<br />
74
autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Programas Sectoriales, diversas ONG y entida<strong>de</strong>s privadas para<br />
obtener mayores recursos. De este modo, en <strong>la</strong> práctica, <strong>la</strong> principal función <strong>de</strong><br />
estos alcal<strong>de</strong>s es <strong>la</strong> <strong>de</strong> ser “gestionadores <strong>de</strong> recursos”.<br />
Así, según el Alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong>l Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> Yapatera en<br />
Piura, que es una <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s supervisadas que recibe menos<br />
presupuesto en <strong>la</strong>s transferencias económicas,<br />
“La pob<strong>la</strong>ción nos <strong>de</strong>manda obras y no po<strong>de</strong>mos ejecutar<strong>la</strong>s, aunque<br />
<strong>de</strong>bemos gestionar<strong>la</strong>s ante <strong>la</strong> Municipalidad distrital y otras<br />
instituciones.”<br />
Cabe <strong>de</strong>stacar que este hecho los aleja mucho <strong>de</strong> <strong>la</strong>s típicas características y<br />
funciones <strong>de</strong> un alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> gobierno local. Asimismo, <strong>la</strong> so<strong>la</strong> búsqueda <strong>de</strong><br />
recursos económicos sin <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> una <strong>de</strong>bida articu<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s distritales y provinciales no les permite promover una visión<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo a mediano y <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo <strong>de</strong> sus localida<strong>de</strong>s. En esa línea, es fácil<br />
advertir el riesgo <strong>la</strong>tente que <strong>de</strong>ben afrontar estos alcal<strong>de</strong>s respecto <strong>de</strong> incurrir<br />
en acciones populistas en <strong>la</strong>s que, a fin <strong>de</strong> obtener el respaldo <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, se<br />
concentren simplemente en ais<strong>la</strong>dos proyectos <strong>de</strong> corto p<strong>la</strong>zo que puedan<br />
ejecutarse durante su gestión.<br />
Adicionalmente se <strong>de</strong>be mencionar que algunos alcal<strong>de</strong>s seña<strong>la</strong>n esta función<br />
<strong>de</strong> gestores como <strong>la</strong> principal causa que los obliga a permanecer <strong>la</strong> mayor parte<br />
<strong>de</strong>l tiempo fuera <strong>de</strong> su propia localidad, lo que dificulta el criterio <strong>de</strong> inmediatez<br />
y cercanía con <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Por ello, a fin <strong>de</strong> que esta función <strong>de</strong> gestores no los aleje <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción a <strong>la</strong><br />
que atien<strong>de</strong>n, y no sea un elemento que disminuya su nivel <strong>de</strong><br />
representatividad y legitimidad, los alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do suelen mantener una estrecha y permanente re<strong>la</strong>ción con otras<br />
autorida<strong>de</strong>s locales como los tenientes gobernadores, jueces <strong>de</strong> paz, presi<strong>de</strong>ntes<br />
comunales y lí<strong>de</strong>res <strong>de</strong> organizaciones comunales, entre otros, con quienes se<br />
sostienen reuniones y en algunos <strong>de</strong> los casos, se <strong>de</strong>fine el uso <strong>de</strong> los recursos<br />
obtenidos. Establecer y conservar dicha re<strong>la</strong>ción es un elemento que fortalece el<br />
nivel <strong>de</strong> representación <strong>de</strong> estos alcal<strong>de</strong>s, los cuales se convierten en una figura<br />
más <strong>de</strong>l escenario local que otorga, a su vez, reconocimiento y prestigio a <strong>la</strong><br />
comunidad.<br />
Esta situación se ve reflejada en el <strong>de</strong>stino que los alcal<strong>de</strong>s le dan a los recursos<br />
económicos transferidos. Los resultados obtenidos en <strong>la</strong> supervisión realizada<br />
muestran lo siguiente:<br />
75
Gráfico Nº 12<br />
Principales <strong>de</strong>stinos <strong>de</strong> transferencia a Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
Pago <strong>de</strong> personal<br />
Gestiones<br />
Apoyo a <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción<br />
Prestación <strong>de</strong><br />
servicios<br />
Mobiliario<br />
E<strong>la</strong>boración: Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo<br />
Conforme se muestra en el Gráfico Nº 12, los recursos transferidos son<br />
<strong>de</strong>stinados principalmente para los gastos <strong>de</strong> gestión <strong>de</strong> los alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do y el pago <strong>de</strong> personal. Asimismo, es posible<br />
advertir que en el presupuesto no se prioriza <strong>la</strong> cobertura <strong>de</strong> <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong><br />
los servicios.<br />
Este tema merece una especial reflexión, consi<strong>de</strong>rando que uno <strong>de</strong> los requisitos<br />
legales que justifican <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do se<br />
refiere a <strong>la</strong> comprobada necesidad <strong>de</strong> prestación <strong>de</strong> servicios a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, por<br />
lo que se esperaría que este rubro sea el que se constituya en el principal<br />
<strong>de</strong>stino <strong>de</strong> los recursos transferidos, situación que no se condice con los<br />
resultados encontrados.<br />
3.2.4 Estructura orgánica<br />
De conformidad con <strong>la</strong> legis<strong>la</strong>ción vigente, el alcal<strong>de</strong> y los regidores <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do son elegidos en consultas popu<strong>la</strong>res<br />
electorales conducidas por <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales <strong>de</strong> <strong>la</strong> jurisdicción<br />
don<strong>de</strong> se encuentran ubicadas. En dicho proceso se prevé, a<strong>de</strong>más, <strong>la</strong><br />
participación <strong>de</strong> <strong>la</strong> Oficina Nacional <strong>de</strong> Procesos Electorales (ONPE).<br />
Si se establece que <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do –<br />
alcal<strong>de</strong>s y regidores– <strong>de</strong>ben ser elegidas por un período <strong>de</strong> cuatro años y que<br />
participe <strong>la</strong> ONPE en dicho proceso <strong>de</strong> elección, se genera en <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>la</strong><br />
percepción <strong>de</strong> que están eligiendo a <strong>la</strong> autoridad <strong>de</strong> “gobierno local”. Con ello se<br />
introduce un elemento que genera cierta confusión y permite el incremento <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> expectativa en <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, respecto <strong>de</strong>l trato que <strong>de</strong>berían recibir estas<br />
autorida<strong>de</strong>s, que consi<strong>de</strong>ran equiparable al que dispensan a una autoridad <strong>de</strong><br />
una municipalidad distrital o provincial.<br />
48%<br />
68%<br />
80%<br />
92%<br />
92%<br />
76
Estas elecciones generan en los ciudadanos una mayor percepción <strong>de</strong><br />
representatividad, lo que no suce<strong>de</strong> con re<strong>la</strong>ción a sus autorida<strong>de</strong>s distritales.<br />
Por ello, aún cuando <strong>la</strong>s agencias <strong>de</strong>sconcentradas <strong>de</strong> <strong>la</strong> municipalidad distrital<br />
o provincial puedan cumplir con <strong>la</strong> función <strong>de</strong> acercar los servicios a <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción, eliminando <strong>la</strong>s barreras geográficas y garantizando <strong>de</strong> ese modo una<br />
cobertura a<strong>de</strong>cuada <strong>de</strong> los servicios básicos, no constituyen una instancia <strong>de</strong><br />
representación para <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
De este modo, cabe preguntarse si un mejor <strong>de</strong>spliegue territorial <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
municipalidad distrital y una mayor presencia en <strong>la</strong> zona podría lograr que los<br />
ciudadanos y ciudadanas perciban una mayor representatividad, o si por el<br />
contrario nos encontramos frente a otra c<strong>la</strong>se <strong>de</strong> motivación que impi<strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
i<strong>de</strong>ntificación y consecuente vínculo <strong>de</strong> representatividad con <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s distritales como, por ejemplo, <strong>la</strong> i<strong>de</strong>ntidad cultural <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción que resi<strong>de</strong> en los centros pob<strong>la</strong>dos, cuestión que subyace a <strong>la</strong> creación<br />
<strong>de</strong> los gobiernos locales.<br />
Otro aspecto a analizar respecto a <strong>la</strong> estructura <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do es <strong>la</strong> composición <strong>de</strong>l Concejo. Las Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do cuentan con un alcal<strong>de</strong> y cinco regidores. Sin embargo, a diferencia <strong>de</strong><br />
los Gobiernos Locales, en <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción<br />
elige al alcal<strong>de</strong>, quien asume el cargo acompañado <strong>de</strong> los cinco miembros <strong>de</strong> su<br />
lista que han sido <strong>de</strong>signados previamente como regidores. Así, el Alcal<strong>de</strong><br />
Provincial proc<strong>la</strong>ma al alcal<strong>de</strong> electo y a su lista completa <strong>de</strong> regidores, sin que<br />
exista representación alguna <strong>de</strong> los partidos y movimientos opositores.<br />
En efecto, si bien el artículo 130º <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s solo<br />
precisa que “los concejos municipales <strong>de</strong> los centros pob<strong>la</strong>dos están integrados<br />
por un alcal<strong>de</strong> y cinco regidores”, el artículo 8º <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Nº 28440, Ley <strong>de</strong><br />
elecciones <strong>de</strong> autorida<strong>de</strong>s municipales <strong>de</strong> centro pob<strong>la</strong>do, establece que el<br />
alcal<strong>de</strong> provincial proc<strong>la</strong>ma al alcal<strong>de</strong> y a <strong>la</strong> lista <strong>de</strong> regidores que obtiene <strong>la</strong><br />
votación más alta.<br />
Es <strong>de</strong>cir que, a diferencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> composición <strong>de</strong>l concejo <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
distritales y provinciales, en <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, <strong>la</strong><br />
composición <strong>de</strong>l Concejo no se <strong>de</strong>fine por un porcentaje proporcional a los<br />
resultados <strong>de</strong> <strong>la</strong> elección y no se aplica <strong>la</strong> cifra repartidora. En consecuencia, en<br />
<strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do no se cuenta con regidores <strong>de</strong> <strong>la</strong>s listas o<br />
partidos políticos <strong>de</strong> oposición, siendo <strong>la</strong> totalidad elegidos directamente por el<br />
alcal<strong>de</strong>.<br />
Por ello es discutible <strong>la</strong> función <strong>de</strong> fiscalización que <strong>de</strong>be cumplir el Concejo en<br />
<strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, pues los regidores que lo integran son<br />
directamente escogidos por <strong>la</strong> autoridad cuyos actos son susceptibles <strong>de</strong><br />
fiscalización. Asimismo, cabe <strong>de</strong>stacar que en estos casos hay una nu<strong>la</strong><br />
representatividad <strong>de</strong> <strong>la</strong> oposición, lo cual constituye un elemento adicional que<br />
<strong>de</strong>snaturaliza <strong>la</strong> <strong>la</strong>bor <strong>de</strong> los regidores.<br />
77
Por otro <strong>la</strong>do, un cuestionamiento adicional a <strong>la</strong>s funciones <strong>de</strong>l Concejo consiste<br />
en que, <strong>de</strong>bido al limitado número <strong>de</strong> “personal” con que cuentan estas<br />
municipalida<strong>de</strong>s, los regidores se constituyen en el equivalente <strong>de</strong> los<br />
funcionarios y gerentes municipales, en lugar <strong>de</strong> cumplir con <strong>la</strong>s funciones<br />
normativas y <strong>de</strong> fiscalización.<br />
En ese sentido, cabría reflexionar hasta qué punto es necesario contar con un<br />
concejo municipal en <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
En principio, se pue<strong>de</strong> seña<strong>la</strong>r que <strong>de</strong>bido a que no existe discusión sobre el<br />
hecho <strong>de</strong> que éstas no tienen <strong>la</strong> naturaleza <strong>de</strong> gobierno local, no existe una<br />
necesidad real <strong>de</strong> contar con regidores, máxime si <strong>de</strong> conformidad con el<br />
artículo 10º <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s correspon<strong>de</strong>n a los regidores<br />
<strong>la</strong>s siguientes atribuciones y obligaciones:<br />
‐ Proponer proyectos <strong>de</strong> or<strong>de</strong>nanzas y acuerdos.<br />
‐ Formu<strong>la</strong>r pedidos y mociones <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n <strong>de</strong>l día.<br />
‐ Desempeñar por <strong>de</strong>legación <strong>la</strong>s atribuciones políticas <strong>de</strong>l alcal<strong>de</strong>.<br />
‐ Desempeñar funciones <strong>de</strong> fiscalización <strong>de</strong> <strong>la</strong> gestión municipal.<br />
‐ Integrar, concurrir y participar en <strong>la</strong>s sesiones <strong>de</strong> <strong>la</strong>s comisiones ordinarias<br />
y especiales que <strong>de</strong>termine el reg<strong>la</strong>mento interno, y en <strong>la</strong>s reuniones <strong>de</strong><br />
trabajo que <strong>de</strong>termine o apruebe el concejo municipal.<br />
‐ Mantener comunicación con <strong>la</strong>s organizaciones sociales y los vecinos, a fin<br />
<strong>de</strong> informar al concejo municipal y proponer <strong>la</strong> solución <strong>de</strong> problemas.<br />
C<strong>la</strong>ramente se pue<strong>de</strong> observar que <strong>la</strong>s funciones seña<strong>la</strong>das anteriormente<br />
correspon<strong>de</strong>n a una organización más compleja <strong>de</strong>l Concejo, al tener que<br />
fiscalizar, por ejemplo, <strong>la</strong>s diferentes gerencias y direcciones, situación que se<br />
asemeja en mayor grado al mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> municipalidad urbana que al <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s rurales y no guarda re<strong>la</strong>ción con el funcionamiento regu<strong>la</strong>r <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
En tal sentido, atendiendo a <strong>la</strong> realidad <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
y, a fin <strong>de</strong> fortalecer y efectivizar su funcionamiento, convendría evaluar <strong>la</strong><br />
posibilidad <strong>de</strong> modificar <strong>la</strong> estructura y composición al interior <strong>de</strong> éstas,<br />
priorizando al personal que realice directamente <strong>la</strong> gestión municipal.<br />
78
CONCLUSIONES<br />
Características <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
1. Existen aproximadamente 1.980 Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do en el<br />
territorio nacional, <strong>de</strong> <strong>la</strong>s cuales el 81% se ubica en zonas rurales.<br />
Asimismo, cabe mencionar que <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción que habita en dichas zonas en<br />
se encuentra, en un 93%, en situación <strong>de</strong> pobreza.<br />
2. Respecto a su naturaleza jurídica, <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
no constituyen un nivel <strong>de</strong> gobierno local al carecer <strong>de</strong> autonomía respecto a<br />
<strong>la</strong>s funciones que ejercen y los recursos económicos con los que cuentan.<br />
Así, en ambos aspectos –tanto en <strong>la</strong>s funciones como en los recursos– se<br />
encuentran supeditadas a <strong>la</strong> <strong>de</strong>legación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s Provinciales<br />
y Distritales.<br />
3. La Ley Nº 28458, Ley que estableció un p<strong>la</strong>zo para <strong>la</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do creadas durante <strong>la</strong> vigencia <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
anterior Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s, 49 tenía como finalidad <strong>de</strong>finir y<br />
<strong>de</strong>terminar con mayor precisión <strong>la</strong>s funciones <strong>de</strong>legadas, así como el listado<br />
<strong>de</strong> anexos, caseríos y otros núcleos pob<strong>la</strong>cionales que <strong>la</strong>s compren<strong>de</strong>n. Sin<br />
embargo, estos objetivos no llegaron a concretarse <strong>de</strong>bido a <strong>la</strong> falta <strong>de</strong><br />
normativa <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> <strong>la</strong> ley y <strong>la</strong> ausencia <strong>de</strong> alguna instancia <strong>de</strong><br />
soporte normativo y técnico a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s Provinciales para llevar<br />
a cabo esta a<strong>de</strong>cuación.<br />
Las Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do en el proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>scentralización<br />
4. La <strong>de</strong>scentralización es una forma <strong>de</strong> organización <strong>de</strong>mocrática y<br />
constituye una política permanente <strong>de</strong> Estado, que tiene como objetivo<br />
fundamental aten<strong>de</strong>r mejor y oportunamente <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción y beneficiar<strong>la</strong> con servicios <strong>de</strong> calidad.<br />
Asimismo, se rige por el principio <strong>de</strong> dinamismo, conforme al cual se<br />
promueve <strong>la</strong> integración regional y local para lograr el <strong>de</strong>sarrollo integral y<br />
sostenido <strong>de</strong>l país.<br />
5. Debido a <strong>la</strong>s dificulta<strong>de</strong>s económicas que afrontan y a <strong>la</strong> falta <strong>de</strong> capacidad<br />
<strong>de</strong> gestión, <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s Distritales y Provinciales ubicadas en zonas<br />
rurales no logran proveer <strong>de</strong> servicios a <strong>la</strong> totalidad <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> su<br />
jurisdicción. Es en este escenario que <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do se convierten en una estrategia para aten<strong>de</strong>r a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción más<br />
pobre y excluida.<br />
No obstante ello, es importante trabajar en el fortalecimiento <strong>de</strong><br />
capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s Distritales y Provinciales ubicadas en<br />
49 Ley Nº 23853 <strong>de</strong>l año 1984.<br />
79
zonas rurales y proveer<strong>la</strong>s <strong>de</strong> los recursos suficientes para el cumplimiento<br />
<strong>de</strong> sus funciones.<br />
6. Las Municipalida<strong>de</strong>s Distritales y Provinciales no articu<strong>la</strong>n su gestión y<br />
p<strong>la</strong>nificación con <strong>la</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do ya existentes,<br />
situación que no contribuye a que se cump<strong>la</strong> con los objetivos <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
<strong>de</strong>scentralización ni a que se consoli<strong>de</strong> el <strong>de</strong>sarrollo local.<br />
7. La actual división político–administrativa <strong>de</strong>l Estado no se encuentra<br />
formu<strong>la</strong>da sobre <strong>la</strong> base <strong>de</strong> criterios <strong>de</strong> or<strong>de</strong>namiento territorial. De ahí que<br />
sea necesario que se realice una evaluación real sobre <strong>la</strong> conformación y<br />
funciones <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s en general. Ello permitirá <strong>de</strong>finir una<br />
a<strong>de</strong>cuada división político–administrativa <strong>de</strong>l territorio, atendiendo a<br />
criterios económicos, ambientales, sociales, culturales, políticos y <strong>de</strong><br />
seguridad física. En tal sentido, urge <strong>la</strong> pronta promulgación <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley<br />
Nacional sobre Or<strong>de</strong>namiento Territorial.<br />
Resultados <strong>de</strong> <strong>la</strong> supervisión realizada por <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo<br />
8. La creación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do no obe<strong>de</strong>ce, en todos<br />
los casos, a necesida<strong>de</strong>s específicas. Así, en <strong>la</strong> supervisión <strong>de</strong> 28<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do ubicadas en los <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong><br />
Cusco (5), Huánuco (7), Cajamarca (5), Puno (5) y Piura (6), todas <strong>la</strong>s<br />
autorida<strong>de</strong>s entrevistadas i<strong>de</strong>ntificaron como <strong>la</strong> principal motivación para<br />
<strong>la</strong> creación <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s una necesidad <strong>de</strong> mayor inversión <strong>de</strong><br />
recursos en <strong>la</strong> comunidad, a fin <strong>de</strong> que se genere <strong>de</strong>sarrollo local.<br />
Asimismo, en 21 <strong>de</strong> <strong>la</strong>s 28 Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
supervisadas, correspondientes a los <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong> Cusco, Piura,<br />
Cajamarca y Puno, <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s coinci<strong>de</strong>n en que otra justificación<br />
importante es el cumplimiento <strong>de</strong> promesas electorales por parte <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
autorida<strong>de</strong>s distritales y provinciales, situación que refleja <strong>la</strong> falta <strong>de</strong> una<br />
justificación real para <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> una Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do,<br />
y evi<strong>de</strong>ncia que esta creación respon<strong>de</strong> a estrategias utilizadas para captar<br />
<strong>la</strong> votación <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción ubicada en <strong>la</strong>s zonas más alejadas <strong>de</strong> <strong>la</strong> capital,<br />
que albergan a pob<strong>la</strong>ciones <strong>de</strong> menor nivel socioeconómico.<br />
Otras justificaciones seña<strong>la</strong>das por <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> 17 Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do supervisadas, correspondientes a los <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong><br />
Huánuco, Cajamarca y Puno, se refieren a que su creación es utilizada<br />
como una estrategia para afianzar límites y disminuir conflictos, y a que<br />
constituye asimismo un paso previo en <strong>la</strong> distritalización.<br />
Finalmente, conviene seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> 15 Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do supervisadas, correspondientes a los <strong>de</strong>partamentos <strong>de</strong><br />
Puno, Cusco y Cajamarca, consi<strong>de</strong>ran que el prestigio que atribuye a <strong>la</strong><br />
comunidad <strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> una Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do también<br />
constituye una motivación importante para su creación.<br />
80
9. En <strong>la</strong> supervisión realizada por <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo se verificó que <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s Provinciales no han cumplido con el proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do. En consecuencia, no existe una<br />
c<strong>la</strong>ra <strong>de</strong>limitación <strong>de</strong> sus competencias, lo cual podría generar el riesgo <strong>de</strong><br />
superposición <strong>de</strong> funciones con el gobierno local distrital y, en otros casos,<br />
territorios exentos <strong>de</strong> <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminados servicios.<br />
10. De <strong>la</strong> información contenida en <strong>la</strong>s or<strong>de</strong>nanzas <strong>de</strong> creación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do que fueron proporcionadas a los<br />
comisionados <strong>de</strong> <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo, se advierte que los principales<br />
servicios se vincu<strong>la</strong>n a <strong>la</strong> organización <strong>de</strong>l espacio físico <strong>de</strong>l suelo, el<br />
registro civil, el saneamiento y <strong>la</strong> educación.<br />
Asimismo, se observa que <strong>la</strong>s funciones <strong>de</strong>legadas son expresadas <strong>de</strong><br />
manera genérica como “saneamiento” o “educación”, sin precisar los<br />
aspectos <strong>de</strong> estos servicios que son materia <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>legación, ni <strong>de</strong>tal<strong>la</strong>r <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción que será beneficiaria. Ello no aporta c<strong>la</strong>ridad respecto a <strong>la</strong>s<br />
faculta<strong>de</strong>s que ostentan y otorga un amplio margen <strong>de</strong> discrecionalidad en<br />
<strong>la</strong> actuación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
11. En <strong>la</strong> supervisión realizada se han observado algunas limitaciones en <strong>la</strong><br />
capacidad <strong>de</strong> gestión institucional <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do que constituyen un elemento importante en <strong>la</strong>s dificulta<strong>de</strong>s para <strong>la</strong><br />
prestación <strong>de</strong> servicios. Entre el<strong>la</strong>s po<strong>de</strong>mos mencionar lo siguiente:<br />
d) En lo vincu<strong>la</strong>do a recursos humanos, se ha constatado que <strong>la</strong>s 28<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do visitadas están conformadas<br />
básicamente por el alcal<strong>de</strong>, los regidores y un registrador civil. Solo en<br />
algunos casos se advirtió que contaban adicionalmente con una persona<br />
contratada para realizar <strong>la</strong> limpieza pública, como es el caso <strong>de</strong> Pil<strong>la</strong>o y<br />
Mayobamba, en el <strong>de</strong>partamento <strong>de</strong> Huánuco.<br />
Esta limitación <strong>de</strong> recursos humanos se agrava en <strong>la</strong> medida en que el<br />
personal <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do no es incluido en <strong>la</strong><br />
programación <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> capacitación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s<br />
provinciales y distritales, ni <strong>de</strong> los organismos autónomos como el<br />
RENIEC, no obstante que el manejo <strong>de</strong>l registro civil es uno <strong>de</strong> los<br />
servicios básicos que presta <strong>la</strong> mayoría <strong>de</strong> estas municipalida<strong>de</strong>s.<br />
Estas limitaciones <strong>de</strong> personal, conjuntamente con <strong>la</strong>s limitaciones<br />
presupuestales que afrontan estas municipalida<strong>de</strong>s, generan que <strong>la</strong><br />
prestación <strong>de</strong> los servicios se brin<strong>de</strong> solo durante dos o tres días a <strong>la</strong><br />
semana.<br />
e) En lo referente a infraestructura y equipamiento, 21 Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do que proporcionaron información sobre este aspecto<br />
manifestaron que cuentan con un local para su funcionamiento. Sin<br />
81
embargo, seña<strong>la</strong>ron que solo en nueve <strong>de</strong> estos casos poseen mobiliario<br />
propio.<br />
f) En cuanto a los recursos presupuestales, en <strong>la</strong> información<br />
proporcionada por <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do supervisadas, se advierte que estas entida<strong>de</strong>s en promedio<br />
reciben una transferencia presupuestal <strong>de</strong> S/. 1.357 mensuales. Sin<br />
embargo, en algunos casos como el <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> Balsabe, en Puno, reciben S/.700 mensuales.<br />
El exiguo presupuesto económico con que cuentan estas<br />
municipalida<strong>de</strong>s dificulta <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong>legados, así<br />
como <strong>la</strong> realización <strong>de</strong> obras y el emprendimiento <strong>de</strong> p<strong>la</strong>nes y<br />
estrategias.<br />
Esta situación se complica aún más <strong>de</strong>bido a <strong>la</strong>s <strong>de</strong>moras y al<br />
incumplimiento en <strong>la</strong>s transferencias económicas por parte <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s Provinciales y Distritales a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do, así como al condicionamiento para <strong>la</strong> entrega <strong>de</strong><br />
recursos, previa rendición <strong>de</strong> cuentas <strong>de</strong> los importes directamente<br />
recaudados. Cabe seña<strong>la</strong>r que <strong>la</strong>s <strong>de</strong>moras en <strong>la</strong>s transferencias<br />
económicas ha motivado un constante rec<strong>la</strong>mo <strong>de</strong> todas <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do supervisadas.<br />
Por otro <strong>la</strong>do, se <strong>de</strong>be <strong>de</strong>stacar <strong>la</strong> ausencia <strong>de</strong> criterios c<strong>la</strong>ros para <strong>la</strong><br />
asignación <strong>de</strong> presupuesto a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do,<br />
que respondan al costo <strong>de</strong>l servicio, <strong>la</strong> realidad <strong>de</strong> <strong>la</strong>s localida<strong>de</strong>s y <strong>la</strong>s<br />
necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
Ello se hace más evi<strong>de</strong>nte en aquellos casos en los que, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> un<br />
mismo <strong>de</strong>partamento, <strong>la</strong> asignación a estas municipalida<strong>de</strong>s es<br />
totalmente opuesta, como es el caso <strong>de</strong> Piura, don<strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do ubicadas en <strong>la</strong> provincia <strong>de</strong> Piura<br />
reciben S/. 13.000 mensuales y, en el extremo opuesto, <strong>la</strong>s ubicadas en<br />
<strong>la</strong> provincia <strong>de</strong> Morropón reciben so<strong>la</strong>mente S/.600. Así también se<br />
podría mencionar el caso <strong>de</strong> <strong>la</strong> provincia <strong>de</strong> Huánuco, don<strong>de</strong> se ha fijado<br />
arbitrariamente un monto fijo para todas <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do.<br />
12. Respecto a <strong>la</strong> composición <strong>de</strong>l Concejo Municipal <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
Centro Pob<strong>la</strong>do, l<strong>la</strong>ma <strong>la</strong> atención que su estructura y composición –un<br />
alcal<strong>de</strong> y cinco regidores– se haya formu<strong>la</strong>do bajo el mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> un gobierno<br />
local, sin advertir que estas Municipalida<strong>de</strong>s no ostentan esta condición.<br />
Asimismo, consi<strong>de</strong>rando que estas municipalida<strong>de</strong>s no cuentan con<br />
personal que realice funciones <strong>de</strong> gestión y ejecución, convendría evaluar <strong>la</strong><br />
posibilidad <strong>de</strong> modificar su estructura interna, priorizando <strong>la</strong> necesidad <strong>de</strong><br />
82
un personal que realice directamente <strong>la</strong> gestión municipal, antes que prever<br />
<strong>la</strong> existencia <strong>de</strong> un Concejo Municipal.<br />
83
RECOMENDACIONES<br />
A <strong>la</strong> Secretaría <strong>de</strong> Descentralización <strong>de</strong> <strong>la</strong> Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l Consejo <strong>de</strong> Ministros:<br />
1. RECOMENDAR <strong>la</strong> promoción <strong>de</strong> espacios <strong>de</strong> coordinación entre <strong>la</strong>s<br />
municipalida<strong>de</strong>s rurales y <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do con vistas<br />
a una <strong>la</strong>bor articu<strong>la</strong>da que beneficie a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción rural, como Encuentros<br />
Nacionales o Foros Regionales, entre otros.<br />
2. RECOMENDAR que se brin<strong>de</strong> capacitación y asistencia técnica a los<br />
funcionarios <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s rurales, respecto a estrategias <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo rural.<br />
3. RECOMENDAR que se monitoree -a través <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s<br />
Provinciales- el proceso <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do regu<strong>la</strong>do en <strong>la</strong> Ley Nº 28458.<br />
Al Ministerio <strong>de</strong>l Ambiente:<br />
4. RECOMENDAR que se ponga en consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> <strong>la</strong> Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>l<br />
Consejo <strong>de</strong> Ministros el proyecto <strong>de</strong> Ley sobre Or<strong>de</strong>namiento Territorial,<br />
para su aprobación y posterior envío al Congreso <strong>de</strong> <strong>la</strong> República.<br />
A los Alcal<strong>de</strong>s Provinciales:<br />
5. RECOMENDAR que se evalúe <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do en casos <strong>de</strong> estricta necesidad, en los que se cump<strong>la</strong> en su<br />
integridad con los requisitos establecidos en <strong>la</strong> Ley Nº 27972, Ley Orgánica<br />
<strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
6. EXHORTAR a que se apruebe, mediante or<strong>de</strong>nanza, <strong>la</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, estableciendo <strong>de</strong>tal<strong>la</strong>da y<br />
específicamente <strong>la</strong>s funciones que han sido <strong>de</strong>legadas, así como el listado <strong>de</strong><br />
anexos, caseríos, centros, vil<strong>la</strong>s, asentamientos humanos y cualquier otro<br />
núcleo pob<strong>la</strong>cional que comprendan, en cumplimiento <strong>de</strong> lo dispuesto en <strong>la</strong><br />
Ley Nº 28458, Ley que establece p<strong>la</strong>zo para <strong>la</strong> a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do a <strong>la</strong> Ley Nº 27972, Ley Orgánica <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
7. RECOMENDAR que se precise, mediante or<strong>de</strong>nanza, los criterios para <strong>la</strong><br />
asignación <strong>de</strong> recursos a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do <strong>de</strong> su<br />
jurisdicción, tomando en consi<strong>de</strong>ración el número <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción existente,<br />
el costo <strong>de</strong> <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> los servicios <strong>de</strong>legados y <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
localidad, en aras <strong>de</strong> una correcta asignación <strong>de</strong> los montos económicos<br />
transferidos.<br />
8. RECOMENDAR que se incluya <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> <strong>la</strong> política <strong>de</strong> recursos humanos <strong>de</strong><br />
capacitación <strong>de</strong> personal, a los servidores públicos –sean remunerados o<br />
84
no– <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, a fin <strong>de</strong> que éstos puedan<br />
brindar servicios más eficientes a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
9. EXHORTAR a que se dé cumplimiento a <strong>la</strong> entrega mensual <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
transferencia <strong>de</strong> recursos a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, según lo<br />
establecido en el artículo 133º <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Nº 27972, Ley Orgánica <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s, a fin <strong>de</strong> garantizar <strong>la</strong> continuidad <strong>de</strong> <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong><br />
servicios a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
A los Alcal<strong>de</strong>s Distritales<br />
10. RECOMENDAR que se formulen otras estrategias <strong>de</strong> intervención en <strong>la</strong>s<br />
zonas rurales que se encuentran ubicadas a mayor distancia <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
ciuda<strong>de</strong>s, como <strong>la</strong>s agencias municipales, a fin <strong>de</strong> garantizar <strong>la</strong> accesibilidad<br />
y mayor cobertura <strong>de</strong> servicios a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
11. RECOMENDAR que se proponga <strong>la</strong> creación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do en los casos estrictamente necesarios y que se cump<strong>la</strong> con los<br />
supuestos contemp<strong>la</strong>dos en <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
12. EXHORTAR a que se dé cumplimiento a <strong>la</strong> entrega mensual <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
transferencias <strong>de</strong> recursos a <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do, según<br />
lo establecido en el artículo 133º <strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Nº 27972, Ley Orgánica <strong>de</strong><br />
Municipalida<strong>de</strong>s, sin condicionamiento alguno, a fin <strong>de</strong> garantizar <strong>la</strong><br />
continuidad <strong>de</strong> <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> servicios a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
A los Alcal<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong>s Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do supervisadas<br />
13. RECOMENDAR que se contribuya a <strong>la</strong> realización <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong><br />
a<strong>de</strong>cuación contemp<strong>la</strong>do en <strong>la</strong> Ley Nº 28458, proporcionando información a<br />
<strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s provinciales sobre sus necesida<strong>de</strong>s, condiciones<br />
socio<strong>de</strong>mográficas <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong>l centro pob<strong>la</strong>do y <strong>la</strong> situación <strong>de</strong> los<br />
servicios prestados.<br />
14. RECOMENDAR <strong>la</strong> realización <strong>de</strong> coordinaciones permanentes y periódicas<br />
con los funcionarios <strong>de</strong> <strong>la</strong>s municipalida<strong>de</strong>s distritales y provinciales <strong>de</strong> su<br />
ámbito, a fin <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r articu<strong>la</strong>r <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> su<br />
territorio con los p<strong>la</strong>nes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo locales <strong>de</strong> dichas municipalida<strong>de</strong>s.<br />
15. EXHORTAR a que se dé cumplimiento a <strong>la</strong> rendición económica <strong>de</strong> los<br />
importes directamente recaudados por los servicios <strong>de</strong>legados por <strong>la</strong><br />
Municipalidad Provincial o Distrital, según lo establecido en el artículo 133º<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> Ley Nº 27972, Ley Orgánica <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s.<br />
16. RECOMENDAR que se rindan cuentas periódicamente a <strong>la</strong> Municipalidad<br />
Provincial y Distrital pertinente, por los recursos transferidos para el<br />
cumplimiento <strong>de</strong> <strong>la</strong> prestación <strong>de</strong> los servicios públicos <strong>de</strong>legados.<br />
85
ANEXO 1<br />
GUÍA DE GRUPOS FOCALES CON ALCALDES Y FUNCIONARIOS<br />
I. Preguntas<br />
1. Creación <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
‐ ¿Des<strong>de</strong> cuándo existe <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do?<br />
‐ ¿Quiénes impulsaron su creación?<br />
‐ ¿Cuál fue <strong>la</strong> motivación <strong>de</strong> sus impulsores?<br />
‐ ¿Ocurrieron problemas para su creación?, ¿Cuáles y por qué?<br />
2. Funciones <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
‐ De acuerdo con <strong>la</strong> or<strong>de</strong>nanza que <strong>la</strong>s creó, ¿cuáles son <strong>la</strong>s funciones que<br />
les fueron <strong>de</strong>legadas?<br />
‐ ¿Ejercen actualmente tales funciones?<br />
‐ ¿Son suficientes tales funciones?, ¿Sí, no, por qué?<br />
3. Re<strong>la</strong>ciones <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
‐ ¿Cuál su re<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong> Municipalidad Distrital/Provincial (<strong>de</strong> ser el<br />
caso) <strong>de</strong> su ámbito?, ¿Existen problemas? ¿De qué tipo?<br />
‐ ¿Son invitadas a participar en alguna actividad <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad,<br />
como sesiones <strong>de</strong> Concejo, presupuesto participativo, rendiciones <strong>de</strong><br />
cuentas, etc.?, ¿Sí, No?, ¿Qué tipo <strong>de</strong> participación han tenido? ¿Se<br />
sienten satisfechos? ¿Cómo podría mejorar su participación?<br />
‐ ¿Cómo es su re<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong>l Centro Pob<strong>la</strong>do?, ¿Existe<br />
alguna instancia que reúne a <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO con <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>de</strong>l CP?<br />
‐ Si existen comunida<strong>de</strong>s campesinas o rondas campesinas en su<br />
territorio, ¿cómo es <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción con estas organizaciones?<br />
4. Autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
‐ ¿Cómo eligen a sus autorida<strong>de</strong>s?<br />
‐ ¿Cómo funciona el Concejo?<br />
‐ ¿Cada cuanto tiempo se reúnen?<br />
‐ ¿Qué temas abordan con mayor frecuencia en <strong>la</strong>s sesiones <strong>de</strong> concejo?<br />
‐ ¿Cómo solventan sus gastos <strong>de</strong> gestión los miembros <strong>de</strong>l Concejo?<br />
5. Recursos y personal <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
MUNICIPALIDA<br />
DES DE<br />
CENTRO<br />
POBLADO<br />
Transferencias mensuales Recaudación<br />
Para <strong>la</strong><br />
prestación <strong>de</strong><br />
servicios<br />
Para pago <strong>de</strong>l<br />
personal<br />
directa<br />
mensual<br />
aproximada<br />
Número <strong>de</strong><br />
trabajadores<br />
86
‐ ¿Son suficientes los recursos que reciben para po<strong>de</strong>r ejercer sus<br />
funciones?, ¿Por qué?<br />
‐ En caso <strong>de</strong> que los recursos se <strong>de</strong>stinen a <strong>la</strong> ejecución <strong>de</strong> algún proyecto,<br />
¿cómo se <strong>de</strong>fine el <strong>de</strong>stino <strong>de</strong> estos recursos?<br />
‐ ¿Es suficiente el número <strong>de</strong> trabajadores para cumplir con sus<br />
funciones?, ¿Por qué?<br />
‐ ¿La infraestructura <strong>de</strong> que disponen es apropiada?, ¿Por qué?<br />
6. Administración <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
‐ ¿Cuentan con algún instrumento <strong>de</strong> gestión municipal (P<strong>la</strong>n,<br />
Organigrama, ROF, RIC, etc.)?<br />
‐ ¿Rin<strong>de</strong>n cuentas <strong>de</strong> su gestión a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción? ¿Con qué frecuencia?<br />
‐ ¿Entregan información mensual a <strong>la</strong> Municipalidad sobre <strong>la</strong>s<br />
recaudaciones que realizan?<br />
‐ ¿Cuáles son sus principales problemas administrativos? ¿Cómo los<br />
afrontan?<br />
7. Necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
‐ ¿Cuáles son <strong>la</strong>s necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> una Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do?,<br />
¿Podrían priorizar<strong>la</strong>s?<br />
‐ ¿Por qué consi<strong>de</strong>ran que tales necesida<strong>de</strong>s son <strong>la</strong>s prioritarias?<br />
‐ ¿Consi<strong>de</strong>ran que <strong>la</strong> transferencia directa <strong>de</strong> recursos <strong>de</strong>l Foncomún a <strong>la</strong>s<br />
MUNICIPALIDADES DE CENTRO POBLADO es lo más apropiado?,<br />
¿Por qué?<br />
‐ ¿Consi<strong>de</strong>ran que <strong>la</strong>s MUNICIPALIDADES DE CENTRO POBLADO<br />
<strong>de</strong>ben ejecutar obras y proyectos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> manera directa y<br />
autónoma?, ¿Consi<strong>de</strong>ran que tienen <strong>la</strong>s capacida<strong>de</strong>s técnicas y recursos<br />
humanos suficientes para ello?<br />
8. Carácter <strong>de</strong> gobierno <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Centro Pob<strong>la</strong>do<br />
‐ ¿Consi<strong>de</strong>ran que <strong>la</strong>s MUNICIPALIDADES DE CENTRO POBLADO<br />
cuentan con autonomía económica, política y administrativa? ¿Por qué?<br />
‐ Si no cuentan con tales autonomías, ¿<strong>de</strong>berían tener<strong>la</strong>s, al igual que <strong>la</strong>s<br />
Municipalida<strong>de</strong>s distritales?, ¿Por qué?<br />
‐ ¿Cuál sería su rol en <strong>la</strong> promoción <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo en sus ámbitos? ¿Qué<br />
tipo <strong>de</strong> proyectos creen que podrían ejecutar?<br />
II Datos generales<br />
1<br />
2<br />
3<br />
4<br />
Nombre Municipalida<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> Centro<br />
Pob<strong>la</strong>do<br />
Cargo Fecha <strong>de</strong><br />
creación<br />
Pob<strong>la</strong>ción<br />
87
Nombres y apellidos:<br />
Centro Pob<strong>la</strong>do:<br />
Cuestionario:<br />
ANEXO 2<br />
GUÍA DE ENTREVISTA A DIRIGENTES<br />
− ¿Qué servicios está prestando <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO?<br />
− ¿Cree que tales servicios están siendo prestados <strong>de</strong> manera a<strong>de</strong>cuada?<br />
− ¿Qué requeriría <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO para que los<br />
servicios que presta sean mejores?<br />
− ¿Qué acciones y o servicios realiza <strong>la</strong> Municipalidad distrital y/o Provincial<br />
en su CP?<br />
− ¿Consi<strong>de</strong>ra una necesidad <strong>la</strong> presencia <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE<br />
CENTRO POBLADO en el CP? ¿Por qué?<br />
− ¿Se sienten representados por <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO? ¿En qué aspectos?<br />
− ¿Existe re<strong>la</strong>ción entre <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO y <strong>la</strong>s<br />
organizaciones sociales <strong>de</strong>l CP (como <strong>la</strong>s Comunida<strong>de</strong>s Campesinas)?, ¿Cómo<br />
se manifiesta esa re<strong>la</strong>ción? ¿Es permanente o esporádica?<br />
− ¿Existen conflictos entre <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO y<br />
<strong>la</strong>s organizaciones sociales (énfasis en Comunida<strong>de</strong>s Campesinas y Rondas)?,<br />
¿De qué tipo?<br />
− ¿Perciben conflictos <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO con<br />
otras instancias <strong>de</strong>l Estado (Municipalidad Distrital, Provincial,<br />
Gobernaturas, Juzgado <strong>de</strong> paz, otras)?, ¿De qué tipo?<br />
88
ANEXO 3<br />
RELACIÓN DE PERSONAS ENTREVISTADAS Y PARTICIPANTES EN<br />
GRUPOS FOCALES<br />
‐ Marco Antonio Pacco Colque, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad provincial <strong>de</strong><br />
Chucuito.<br />
‐ Ricardo Álvarez, teniente alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad provincial <strong>de</strong><br />
Puno.<br />
‐ Eliseo Poma Ariaca, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Caspa.<br />
‐ Marcelo Cal<strong>la</strong>, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO<br />
<strong>de</strong> Santa María.<br />
‐ Alberto Barreda, regidor <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Santa María.<br />
‐ Armando Alfar, regidor <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Balsabe.<br />
‐ V<strong>la</strong>dimir Sa<strong>la</strong>zar, asesor legal <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Salcedo.<br />
‐ Ivone Vilca, administradora <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Salcedo.<br />
‐ Rosa Tovar, jefa <strong>de</strong> infraestructura <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE<br />
CENTRO POBLADO <strong>de</strong> Salcedo.<br />
‐ Jesús Betancur, secretario técnico <strong>de</strong> <strong>la</strong> Red <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s Rurales<br />
<strong>de</strong>l <strong>Perú</strong> (Remurpe), Puno.<br />
‐ Luis Ronquillo, ex funcionario <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad Provincial <strong>de</strong> Puno.<br />
‐ Tenientes Gobernadores <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Caspa.<br />
‐ Rogelio Arocutipa, registrador público <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE<br />
CENTRO POBLADO <strong>de</strong> Balsabe.<br />
‐ Fabián Sapo, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO<br />
<strong>de</strong> Paccha.<br />
‐ Sabino Tacil<strong>la</strong>, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Porcón Alto.<br />
‐ Manuel Zambrano, regidor <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Porcón Alto.<br />
‐ Gumercindo Yop<strong>la</strong>, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> La Ramada.<br />
‐ Carlos Cueva, pob<strong>la</strong>dor <strong>de</strong> La Ramada.<br />
‐ Marco La Torre Sánchez, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad provincial <strong>de</strong><br />
Cajamarca.<br />
‐ César Guevara, Responsable <strong>de</strong>l Área <strong>de</strong> Participación Ciudadana <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
Municipalidad provincial <strong>de</strong> Cajamarca.<br />
‐ Javier Bobadil<strong>la</strong>, asesor <strong>de</strong>l alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> Cajamarca.<br />
‐ Regidor <strong>de</strong> La Ramada.<br />
‐ Jaime Rojas, especialista municipal.<br />
89
‐ Eduardo Barzo<strong>la</strong>, <strong>de</strong> <strong>la</strong> Remurpe.<br />
‐ Alvaro Orosco, especialista municipal.<br />
‐ Luis Sa<strong>la</strong>s, comisionado <strong>de</strong> <strong>la</strong> Defensoría <strong>de</strong>l Pueblo (Puno).<br />
‐ Ernesto Sánchez, director municipal <strong>de</strong> Chinchao.<br />
‐ Sergio Martínez, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Amarilis.<br />
‐ Dante Sa<strong>la</strong>s, Gerencia Servicios Sociales <strong>de</strong> Chinchao.<br />
‐ Melquia<strong>de</strong>s Huamán, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Chacán.<br />
‐ Lorenzo Luna, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO<br />
<strong>de</strong> Choncal<strong>la</strong>.<br />
‐ Nicanor Cruz, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO<br />
<strong>de</strong> Compone.<br />
‐ Leonardo Marián, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Huasao.<br />
‐ Eulogio Cóndor Huanca, juez <strong>de</strong> Paz <strong>de</strong> Huasao.<br />
‐ Honorato Ninantay, regidor <strong>de</strong> Huasao.<br />
‐ Eulogio Rimachi, registrador civil <strong>de</strong> Huasao.<br />
‐ Julio Farfán, regidor <strong>de</strong> Oropesa.<br />
‐ Abel Huamán, regidor <strong>de</strong> Huasao.<br />
‐ Luis Valencia, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> Huacarpay.<br />
‐ Juan Romero, alcal<strong>de</strong> Ccol<strong>la</strong>na–Chequereq–Cruzpata.<br />
‐ Benicio Ríos, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad Provincial <strong>de</strong> Urubamba.<br />
‐ Adán Calle, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO POBLADO <strong>de</strong><br />
San Pedro.<br />
‐ Ruperto Masías, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> Casagran<strong>de</strong>.<br />
‐ Mario Miranda, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> Paccha, Chulucanas.<br />
‐ José Yovera, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> Almirante Grau–Cura Mori.<br />
‐ Daniel Rodríguez, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> Yapatera.<br />
‐ Evaristo Navarro, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> Chatito.<br />
‐ Duberly López, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> Municipalidad <strong>de</strong> Morropón.<br />
‐ Martín Cornejo, especialista municipal <strong>de</strong> Cipca, Piura.<br />
‐ Alex Rojas, secretario técnico <strong>de</strong> Remurpe, Piura.<br />
‐ Augusto Simón Ramos, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Llicua.<br />
‐ Edith Ambicho, secretaria <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Malconga.<br />
‐ Aníbal Huerta, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Pil<strong>la</strong>o.<br />
‐ Esther Valentino, secretaria <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> Mayobamba.<br />
‐ Roque Pimentel, alcal<strong>de</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> MUNICIPALIDAD DE CENTRO<br />
POBLADO <strong>de</strong> La Esperanza.<br />
‐ César Chumpitaz, asesor <strong>de</strong> <strong>la</strong> Comisión <strong>de</strong> Descentralización,<br />
Regionalización, Gobiernos Locales y Mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> <strong>la</strong> Gestión <strong>de</strong>l<br />
Estado.<br />
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‐ Fiorel<strong>la</strong> Rivas P<strong>la</strong>ta, asesora <strong>de</strong> <strong>la</strong> Comisión <strong>de</strong> Descentralización,<br />
Regionalización, Gobiernos Locales y Mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> <strong>la</strong> Gestión <strong>de</strong>l<br />
Estado.<br />
‐ Johnny Zas Friz, especialista en Descentralización.<br />
‐ Eduardo Carhuaricra, asesor <strong>de</strong> <strong>la</strong> Asociación <strong>de</strong> Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l<br />
<strong>Perú</strong> (AMPE).<br />
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