Volumen 2 - Procuraduría General de la Nación

3
TERCERA PARTE
Gobernabilidad

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Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público

Introducción
Gobernabilidad
Esta sección hace parte alusión a la ocupación no legal de los
bienes de uso público del dominio marino-costero, ubicados en las
zonas costeras colombianas, en aras a avanzar en el conocimiento
y análisis de los problemas de las ocupaciones costeras.
Se tiene como finalidad, proponer soluciones frente al tema, en
donde todos los ciudadanos conozcan y participen y, en consecuencia,
puedan gozar de un ambiente marino-costero sano y lograr
el aprovechamiento de sus recursos naturales y del ambiente
en beneficio de todos los habitantes.
Se pretende igualmente la identificar, manejar y ofrecer propuestas
de solución a estas problemáticas. Para ello se considera importante
recurrir a una metodología descriptiva, identificación de
conflictos, clasificación, caracterización para establecer sus causas
e impactos y posteriormente analizar la información existente.
La primera parte, hará una explicación de cómo se entiende el
concepto de suelo costero y cuáles son sus nuevas funciones en
el marco del territorio marino-costero nacional. La segunda parte,
describe y analiza la estructura administrativa 146 , las normas
y las políticas que junto con los administradores y tomadores de
146 Por estructura administrativa o institucional, se entiende la disposición, la ordenación
de las instituciones, autoridades y órganos encargados primordialmente del ejercicio
de la función administrativa, con miras a la satisfacción de las necesidades comunes.
En Steer R, Arias- Izasa F, Ramos A, Et Al, “Documento Base para la elaboración de la
Política Nacional de Ordenamiento Integrado de las zonas Costeras Colombianas –
Documento de Consultoría para el Ministerio del Medio Ambiente”, Bogotá. 1997 serie
de publicaciones especiales No. 6, Acta Nocturna E.U, Cargraphics S.A., p 453
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Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
decisiones impactan positiva o negativamente el manejo de los
bienes de uso público del dominio marino-costero 147 de la nación,
ubicados en las zonas costeras colombianas. El análisis de gobernabilidad
permite un conocimiento general que al ser interrelacionado
con los componentes biofísico, social, económico y
cultural, ofrece una visión integral respecto de los bienes de uso
público del dominio marino-costero para el diseño de las estrategias
orientadas hacia un adecuado ordenamiento y manejo
de estos bienes. Las estrategias se constituirán en una alternativa
necesaria que implica grandes desafíos, fundamentalmente de
coordinación efectiva y acuerdo entre los actores involucrados.
El estudio resultado de la investigación, permitirá a la Procuraduría
Delegada para Asuntos Civiles, gestionar e incidir en las políticas
de intervención y prevención adecuadas en esta materia
e incidir en las normativas necesarias para dar fuerza legal a la
política nacional las zonas costeras colombianas.
El trabajo se desarrolló con base en la información consultada a
través de diversas fuentes secundarias, como estudios, informes
de consultoría, oficios, entre otras, e información primaria, lograda
directamente de los funcionarios que atendieron las entrevistas
durante las visitas a las zonas de estudio seleccionadas, Buenaventura
y Tumaco.
El proceso de poblamiento de la región del Pacífico, luego de la
invasión española, es dividido según varios autores en tres grandes
períodos. El primero 1600 a 1650, el segundo de 1650 a 1852, cuando
se da la introducción de esclavos africanos para la extracción
de oro y el tercero de 1852 hasta el momento actual, cuando se
presenta la abolición de la esclavitud y con ella “la disolución de la
sociedad local colonial”. Esto último implicó que la capa dirigente
conformada por los propietarios de minas, funcionarios de recaudo
de impuestos, administradores y demás personas que dependían
147 Se utiliza el concepto de bienes de uso público del dominio marino-costero como un
reconocimiento a la necesidad de dar una mayor valoración a estos bienes, ante los
crecientes conflictos por su uso, ocupación y apropiación.

Gobernabilidad
del sistema esclavista de explotación de las minas se viera obligada
a emigrar hacia ciudades andinas como Pasto, Popayán o Cali,
mientras que los pobladores negros, precisamente por acabarse su
principal fuente de sustento, iniciaran la ocupación de los territorios
del Pacífico y ésta región se convirtiera en marginal respecto al resto
del país al perderse su importancia económica. La situación de
marginalidad permitió a los pobladores negros –que en situación de
“libres” fueron ocupando paulatinamente los bosques, las riberas de
los ríos, las playas y los esteros- crear y recrear un modo de existencia
propio para sobrevivir en las nuevas condiciones, sin leyes ni restricciones
de un aparato externo que los coaccionara. 148
La ocupación de los espacios litorales por construcciones palafíticas,
tiene sus inicios ya en el S. XVII cuando empezó el aporte africano
con la consolidación de los “palenques”, 149 como las zonas
de refugio en las cuales se agrupaban los esclavos que habían
huido de los centros mineros por los malos tratos. 150 Son los poblados
que construyeron y defendieron de los ataques de los esclavizadores
que pretendían reducirlos nuevamente a la esclavitud.
Cada vez más libres dejaron los antiguos reales de minas y centros
urbanos coloniales, para explorar los cursos medios y bajos
148 Aristizabal. M, El festival del currulao en Tumaco: Dinámicas culturales y construcción
de identidad étnica en el litoral pacífico colombiano. Documentos Numero 3, identidades
y movilidades, 2005
149 Según el Diccionario de la Real Academia Española palenque se define así:
(Del cat. palenc, empalizada).
1. m. Valla de madera o estacada que se hace para la defensa de un puesto, para
cerrar el terreno en que se ha de hacer una fiesta pública o para otros fines.
2. m. Terreno cercado por una estacada para celebrar algún acto solemne.
3. m. Camino de tablas que desde el suelo se elevaba hasta el tablado del teatro,
cuando había entrada de torneo u otra función semejante.
4. m. Arg. y Ur. Poste liso y fuerte clavado en tierra, que sirve para atar animales.
5. m. C. Rica. Vivienda de varias familias de indígenas.
6. m. Cuba. Lugar alejado y de difícil acceso en el que se refugiaban los esclavos negros
fugitivos.
7. m. Nic. Construcción de techo ancho y sin paredes que antes fue habitación deconstrucción
similar que se usa para fiestas.. En: http://buscon.rae.es/draeI/ indígenas
y, por ext.,
150 www.musicalafrolatino.com
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Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
de los ríos, así como los manglares y playas que hasta entonces
habían permanecido desconocidos para la gran mayoría.
Así, nació una nueva forma de poblamiento que caracterizó la
región del Pacífico hasta la segunda mitad del siglo XX. En esta
forma de poblamiento hubo una dispersión de los libres por toda
la región, casas aisladas o pequeños conglomerados se construyeron
cerca de las orillas sobre los diques aluviales a lo largo de
los ríos o sobre las líneas costeras. 151
Una parte importante de la población afrocolombiana, habita en
las tres más grandes ciudades, Quibdó, Buenaventura y Tumaco
y otra habita en Barbacoas, Iscuandé, el Charco, Guapi, Itsmina,
Bahía Solano y Río Sucio. Gran parte de las comunidades negras
del Pacífico habitan en pequeños caseríos compuestos de casas
construidas en las orillas a lo largo de los ríos o playas en palafitos.
El poblamiento del territorio del Pacífico se dio conforme al ordenamiento
colonial donde la minería reguló el flujo de población.
Durante este periodo hubo tres grandes zonas mineras que fueron
centros de población de origen africano, que corresponden
a las cuencas altas de los ríos Atrato y San Juan, el distrito de
Barbacoas, que incluye los ríos Telembí y Magüí y sus afluentes y
los cursos medios y altos de los ríos que atraviesan la angosta planicie
aluvial entre Buenaventura y la bahía de Guapi. 152
La subregión del río San Juan está ligada a la cuenca marina del
Pacífico, hacia donde desemboca el río. Su población se ha dedicado
a la explotación del oro y comprende los municipios de
Istmina, Tadó, Condoto, Nóvita, Sipí y San José del Palmar. La subregión
del Pacífico se encuentra separada del resto del territorio
por la Serranía del Baudó, cuenta con escaso poblamiento y está
más conectada a la dinámica general de la costa occidental de
151 West, 1957 en www.coasmosis-acracia.net
152 www.colombiaaprende.edu.co

Gobernabilidad
Colombia y comprende los municipios de Juradó, Bahía Solano,
Nuquí, Alto Baudó y Bajo Baudó.
La casa dentro de las comunidades afrocolombianas es uno de
los espacios de uso más importantes ya que gran parte de sus
vidas se desenvuelve allí. Tradicionalmente, en las zonas rurales
sus casas han sido construidas usando los materiales del bosque:
palmas, para los techos y los suelos; bejucos y cortezas para los
amarres; árboles de los que se sacan tablas para las paredes y vigas
para los soportes de la casa y el techo 153 . Suspendidas a una
altura de uno a dos metros del suelo, las casas han sido diseñadas
para evitar las inundaciones y hacerlas más frescas.
Los palafitos, son las casas de madera construidas sobre zancos,
típicas dentro de las familias afrodescendientes del pacifico
colombiano que viven en zonas costeras que conviven con el
cambio de la marea. Estas comunidades, que viven muy humildemente,
son de los asentamientos más antiguos de las zonas
costeras y están constituidas por familias que viven y dependen
extensivamente del mar que está bajo su cama y suelo para satisfacer
sus necesidades de sobrevivencia, principalmente a través
de la pesca.
Así mismo, en la costa pacífica se encuentran poblaciones indígenas
como los EMBERA que en la época de la conquista, se encontraban
asentados en los cauces superiores de los ríos Atrato
y San Juan. Posteriormente, con el avance de la población noindígena
se ocasionó una dispersión migratoria por toda la región
del Pacífico colombiano. Es así como actualmente se encuentran
dispersos en numerosos y pequeños núcleos, tanto en la llanura
costera baja como en las estribaciones de la cordillera. La base
de la organización social es la parentela (hasta cuarto grado
de consanguinidad), la cual se organiza como una comunidad
conformada por familias extensas (padre, madre, hijos y nietos),
153 Mosquera 2004, en www.colombiaaprende.edu.co
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Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
cada una de las cuales habita una vivienda, conformada sobre
palafitos con piso de palma o guadua, techo de hojas (el cual
actualmente está siendo reemplazado por el zinc), sin paredes ni
divisiones, y con la cocina y el fogón dentro de la misma. 154
154 Instituto Colombiano de Cultura Hispánica. “Geografía Humana de Colombia
Variación Biológica y Cultural en Colombia. Tomo I Bogotá, Ed. Instituto
Colombiano de Cultura Hispánica. 2000

Capítulo
1
Marco Conceptual

Marco Conceptual
Con relación a los aspectos conceptuales, los mayores obstáculos
se encuentran en la falta de consenso y, por consiguiente, en
las múltiples interpretaciones que provienen de los diferentes tratadistas,
investigadores o grupos que los usan en diferentes direcciones
y con distintas aplicaciones, de acuerdo con su disciplina,
experiencia, necesidad y con el contexto económico, social y
cultural en el cual trabajan. 155
Así, un fundamento básico en las investigaciones es la claridad
en los conceptos sobre los cuales se desarrollan y sobre los cuales
se cimientan las normas, políticas y los programas de manejo de
las zonas costeras. Con el fin de evitar la imprecisión, el uso inadecuado
de los términos y unificar la terminología.
Teniendo en cuenta lo anterior, se presentan los conceptos que
constituyen el marco de referencia para este documento.
Actores. En términos generales, son todas las personas naturales o
jurídicas que intervienen activa o pasivamente en los procesos de
gestión o que asisten al proceso. Abarca los usuarios (habitantes
o no del ámbito territorial), los representantes del gobierno, las
instituciones y organizaciones públicas o privados, los asesores,
los representantes de los grupos organizados o no organizados,
las comunidades, el sector educativo y en general todas las personas
que ven afectada o beneficiada su calidad de vida y que
155 Steer R, Aria- Izasa F, Ramos A, Et al, “Documento Base para la elaboración de la Política
Nacional de Ordenamiento Integrado de las zonas Costeras Colombianas – Documento
de Consultaría para el Ministerio del Medio Ambiente”, serie de publicaciones
especiales No. 6, Bogotá. 1997, Acta Nocturna E.U, Cargraphics S.A.
Capítulo
1
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Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
influyen o reciben los efectos o los impactos del uso, la conservación
y preservación de los recursos costeros. 156
Aguas interiores. Las comprendidas entre las líneas de base recta
y la línea de costa por lo tanto el Estado ejerce en ellas los derechos
de soberanía absoluta, de conformidad con normas aceptadas
por el derecho internacional. 157
Bien de Uso Público. Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo
dominio pertenece a la República. (…) Si además su uso pertenece
a todos los habitantes de un territorio, como el de calles,
plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso
público o bienes públicos del territorio. 158
Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales
de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la
ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. 159
En términos generales, los Bienes de Uso Público son aquellos cuya
utilización, por lo general transitoria y sin apropiación alguna ni
consumo, pertenecen a todos los habitantes, es decir, aquellos
cuya utilización está abierta al público siendo además necesario
que pertenezcan a una persona pública. 160
Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero. Las playas, zonas
de bajamar y las aguas marinas jurisdiccionales, son bienes
de uso público, intransferibles a cualquier titulo a los particulares,
quienes solo podrán obtener concesiones, permisos o licencias
para su uso y goce de acuerdo a la Ley. En consecuencia tales
156 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997, 7-1
157 Fundamento legal: Convención del Derecho del Mar artículos 2º, 3º, 4º, 6º y 7º y Ley 10
de 1978 artículo 1º, 3º, 4º
158 Art. 674 del Código Civil:
159 Art. 63 Constitución Política
160 La Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá D.C., providencia
del 26 de mayo de 1998

Marco Conceptual
permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni el
subsuelo. 161
Costero. Incluye varios componentes que necesitan precisarse
para entenderlos en su contexto: 162
•
•
•
Las aguas costeras, área medida desde línea de agua, mar
adentro hasta un límite costa afuera, como la frontera de una
nación costera o un límite arbitrario. 163
Capítulo
Terrenos de bajamar. Zona comprendida entre la línea de
marea baja promedio (LMBP) y la línea de más alta marea
promedio (LMAMP).
Tierras costeras, Área que se extiende tierra adentro desde
el límite de la más alta marea promedio hasta un límite que
está aislado de la influencia directa física de las aguas costeras
(p.e. inundaciones, salpicaduras, etc.). También puede
definirse arbitrariamente de acuerdo con límites físicos como
carreteras, jurisdicciones gubernamentales etc.
Caribe Insular: Se ubica en el noreste del país y está conformada
por el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
y los cayos de Roncador, Quitasueño, Serrana, Serranilla y demás
cayos e islotes adyacentes. 164
Conservación. Estrategia de Manejo basada en el concepto del
proceso natural sostenible que resulta de la productividad del
medio natural. 165 Esto involucra alguna forma del uso humano de
los recursos pero solamente de una manera tal que es diseñada
para asegurar el bienestar social, económico y natural. 166
161 Art 166 D.L 2324 de 1984
162 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997
163 Por ejemplo una profundidad de 200 metros, o las 12 millas de mar territorial.
164 DNP. Op cit 2007
165 El art 4 num. 11 del Decreto 1974 de 1989 lo define como “..el mantenimiento de condiciones
limitadas para la actividad humana en los ecosistemas de un Distrito de Manejo
Integrado, con el propósito de poder garantizar el bienestar social, económico y
cultural de la humanidad en el corto, mediano y largo plazo”
166 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997.
1
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Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Ecosistema. Un complejo dinámico de comunidades vegetales,
animales y de micro-organismos y su medio no viviente que interactúan
como una unidad funcional. 167
Fondos sedimentarios: Son ecosistemas formados por el depósito
de sedimentos sobre el lecho marino. Se inician por debajo de los
5 metros de profundidad y se extienden hasta donde termina la
plataforma continental (130- 150 m). 168
Gobernabilidad. Dentro del contexto del manejo integrado de
las zonas costeras colombianas se conceptualiza como, el sistema
en el que interactúan la estructura administrativa, las normas
y las políticas junto con los administradores y los tomadores
de decisiones que lo afectan. De esta forma, la estructura administrativa,
dispone la ordenación de las entidades, autoridades
y órganos encargados primordialmente del ejercicio de la
función administrativa, con miras a la satisfacción de las necesidades
comunes. Las políticas son los instrumentos orientadores
dentro de los cuales se ejecuta el desarrollo de las actividades,
las normas son las que regulan las actividades costeras. Finalmente,
los administradores y los funcionarios son quienes con sus
decisiones y acciones afectan el comportamiento de las comunidades
costeras. 169
Humedales. Las Extensiones de marismas, pantanos y turberas, o
superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o
artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces,
salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina
cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”. 170
167 Artículo 2 del Convenio de Diversidad Biológica, Ley 165 de 1994
168 En DNP. Op cit 2007
169 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997. INVEMAR-CRC-CORPONARIÑO- IIAP,
2001; INVEMAR-CARSUCRE-CVS, 2002; INVEMAR-GOBANT-CORPOURABA-CODECHO-
CO, 2007
170 Párrafo 1 del artículo 1 y en el párrafo 1 del artículo 2 de la Convención sobre los Humedales
(Ramsar, Irán, 1971). Ratificada m mediante Ley 357 de 1997.

Marco Conceptual
Podrán comprender sus zonas ribereñas o costeras adyacentes,
así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad
superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren
dentro del humedal. 171
Lagunas costeras y estuario. Son cuerpos de agua que se forman en
las ensenadas y en las desembocaduras de los ríos al mar y en donde
tiene lugar un gran intercambio de materiales y organismo vivos.
Manglares. Son ecosistemas de zonas costeras, conformados por
bosques en zonas inundadas de transición entre el mar y la tierra.
Se ubican en litorales de suelos planos y aguas tranquilas como
estuarios, ensenadas y lagunas. 172
Manejo. En términos generales manejo o administración se entiende
como el proceso de planificar, organizar, dirigir y controlar
con el fin de lograr objetivos propuestos o deseados 173
Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC). El manejo integrado
de las costas es un proceso dinámico mediante el cual se toman
decisiones para el empleo, el desarrollo y la protección de las
áreas y los recursos costeros con vistas a alcanzar metas establecidas
en cooperación con grupos de usuarios y autoridades nacionales,
regionales y locales. El manejo integrado de las costas
reconoce el carácter distintivo de la zona costera – de por sí un
recurso valioso -- para las generaciones actuales y futuras. El manejo
integrado de las costas tiene varios propósitos: analiza las implicaciones
del desarrollo, los usos conflictivos y las interrelaciones
entre los procesos físicos y las actividades humanas, y promueve
los vínculos y la armonización entre las actividades costeras y
oceánicas de los sectores. 174
171 Párrafo 1 del artículo 2 de la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971).
Ratificada m mediante Ley 357 de 1997
172 En DNP, op cit. 2007
173 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997.
174 Knecht and Archer, 1993; Cicin-Sain and Knecht, 1998. En Steer R, Arias-Izasa,
Ramos A, et al, op cit, 1997.
Capítulo
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Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Mar Territorial. Zona cuyo límite exterior no excede de 12 millas
marinas medidas a partir de las líneas de base rectas y sobre la
cual el Estado ejerce plena soberanía. 175
Ordenamiento territorial (OT): Política de Estado e instrumento de
planificación que permite una adecuada organización políticoadministrativa
de la Nación y la proyección espacial de las políticas
sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad,
garantizando un nivel de vida adecuado para la población
y la conservación del ambiente. 176
Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT). Función atribuida al
Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación
de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la
Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo
sostenible. 177
Pacífico Insular. Lo conforman las islas oceánicas de Gorgona y
Malpelo.
Planificación. Instrumento para lograr el desarrollo sostenible, que
se refiere a la intervención del Estado en la economía (artículo
334 de la Constitución Nacional), que implica la presencia estatal
en la orientación, dirección y manejo lógico racional de todas
las relaciones e interacciones de la comunidad en procura del
interés común. 178
175 Fundamento legal: Convención del Derecho del Mar artículos 2º, 3º, 4º, 6º y 7º y Ley 10
de 1978 artículo 1º, 3º, 4º
176 Andrade A. “Recomendación sobre aspectos conceptuales del ordenamiento territorial.”
Boletín de la Comisión de Ordenamiento Territorial. COT, 23: 3-4,Bogotá, 1994ª.
177 Art 7, Ley 99 de 1993. Ley del medio ambiente. Diario oficial. Año cxxix. N. 41146. 22,
diciembre, 1993. Pag. 1.
178 En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et al, op cit, 1997. El Decreto 1974 de 1989 por el cual
se reglamenta el artículo 310 del Decreto-ley 2811 de 1974 sobre Distritos de Manejo
Integrado de los Recursos Naturales Renovables y la Ley 23 de 1973. define la planificación
como el conjunto de acciones que se estructuran organizadamente a través
del Estado con el propósito de garantizar una mayor eficiencia y eficacia de las inversiones
públicas.

Marco Conceptual
Este principio rector se encuentra establecido junto con el de desarrollo
sostenible en el artículo 80 de la C.P que establece: “El
Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución…”
Playas. Franja de material no consolidado, como arenas o grava,
que está presente en la interfase mar-continente. Estos depósitos
están compuestos por arenas de grano fino a medio, cuya composición
y color varían según el origen de los sedimentos. Sus límites
van desde la línea de marea baja hasta donde se presenta un
cambio marcado en su fisiografía, y que generalmente incluye
un frente de playa y una playa trasera. 179
Praderas y pastos marinos. Están conformados por plantas que
crecen en zonas tropicales, sobre fondos arenosos o fangosos
poco profundos cercanos a la costa. 180
Preservación. Es una de las categorías del ordenamiento. Es la
acción encaminada a garantizar la intangibilidad y la perpetuación
de los recursos naturales dentro de espacios específicos. 181 Es
usado en términos de mantenimiento a largo plazo de especies
particulares, hábitats o ecosistemas que pueden deteriorarse,
usualmente no involucran su uso por el hombre. 182
Región Caribe Continental. Corresponde a los departamentos
que tienen costas sobre el mar Caribe. Esta definición difiere del
concepto geográfico tradicional de región Caribe que excluye
179 Molina et al, 1998 en Ceballos C. Estado de las playas en Colombia. INVEMAR. S/F
180 En DNP. Op cit 2007
Capítulo
181 Tomado y adaptado del Decreto 1974 de 1989. Y agrega: “Serán espacios de preservación
aquellos que contengan biomas ecosistemas de especial significación para el
país.” (art. 7)
182 El Código de los Recursos Naturales Renovables establece en el artículo primero que
“El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su
preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social. La preservación y
manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad pública e interés
social”
1
345

346
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
al departamento de Antioquia (considerado parte de la región
andina) e incluye al departamento del Cesar. 183
Región Pacífico Continental. Se ubica al occidente del país, dentro
del área geográfica conocida como el Pacífico Oriental Tropical
y comprende los departamentos de Chocó, Valle del Cauca,
Cauca y Nariño. 184
Sostenibilidad institucional. Conjunto de normas, relaciones e infraestructura
(sistemas para la toma de decisiones) que son establecidas
para consolidar y ejecutar políticas fijadas por el gobierno. 185
Territorio marino-costero. Comprende el conjunto de superficies,
volúmenes, lechos marinos y sectores terrestres adyacentes o
subyacentes que se encuentran sometidos a la jurisdicción de un
Estado. Desde un enfoque integral, es la zona geográfica conformada
por los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares,
en donde tiene lugar una amplia gama de procesos naturales,
socioeconómicos y culturales entre los que se destacan: la conservación
y recuperación de la diversidad biológica, el comercio,
la pesca y el turismo, entre otros. 186
Zona costera. Concepto espacial con relación a una porción del
territorio marino-costero. 187
Zona Costera Colombiana. Espacio del territorio nacional definido,
con características naturales, demográficas, sociales, econó-
183 DNP. Op cit 2007
184 DNP. Op cit 2007
185 OSBORNE y Gaebler 1992; “Reinvención del Gobierno”. P. 28 en Documento Propuesta
Plan Nacional Integral De Largo Plazo De La Población Negra/Afrocolombiana, Palenquera
Y Raizal 2006 – 2019.
186 DNP, “2019 Visión Colombia II Centenario. Aprovechar el Territorio marino-costero en forma
eficiente y sostenible” Bogotá. 2007, Excelsior Impresores. Pp 124. ISBN: 958-8025-80-3.
187 Igualmente, son un continuo de regiones geográficas, con sus propios patrones y características
naturales, políticas, económicas, sociales, institucionales y culturales. Son
además, la plataforma para el uso de los recursos marinos y se constituyen en el paso
obligado de acceso a los océanos, desde la tierra. En Steer R, Arias-Izasa, Ramos A, et
al, op cit, 1997.

Marco Conceptual
micas y culturales propias y específicas. Está formada por una
franja de anchura variable de tierra firme y espacio marino contiguos
en donde se presentan procesos de interacción entre el
mar y la tierra; contiene ecosistemas muy ricos, diversos y productivos
dotados de gran capacidad para proveer bienes y servicios
que sostienen actividades como la pesca, el turismo, la navegación,
el desarrollo portuario, la explotación minera y donde se
dan asentamientos urbanos e industriales. Es un recurso natural
único frágil y limitado del país que exige un manejo adecuado
para asegurar su conservación, su desarrollo sostenible y la preservación
de los valores culturales de las comunidades tradicionalmente
asentadas allí 188 .
188 Tomada y modificada de Ministerio del Medio Ambiente, “Política Nacional Ambiental
para el Desarrollo sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares
de Colombia”, Bogotá, 2001, Panamericana Formas e Impresos S.A. Pp. 95.
Capítulo
1
347

Capítulo
2
El Suelo Costero Colombiano

El Suelo Costero Colombiano
Colombia considerado Estado ribereño 189 al poseer costas en el
Océano Pacífico y en el Mar Caribe, además de territorios insulares
en ambos océanos, tiene un territorio marino que representa
el 45%, (928,660 km 2 , aproximadamente) del total de territorio
nacional (2,070,408 km 2 ). 190 A lo largo de sus 3,882 km de costas
en los dos océanos y en su sistema insular (Caribe insular 52 km,
Caribe Continental 1,642 km y Pacífico 2,188 km), 191 posee una
riqueza en ecosistemas marino-costeros que lo caracteriza como
un país megadiverso, siendo el Pacifico colombiano la zona de
mayor biodiversidad por unidad de área en el mundo. 192
Dentro de estos 3,882 kilómetros de costas se ubican las zonas
costeras, de las cuales aún desconocemos su área superficial total,
sin embargo, sí sabemos son una porción del territorio marino-costero
compuestas por una zona de interfase continental y
marina, cuya anchura varía de acuerdo con la configuración del
entorno y las necesidades de ordenamiento, en muy pocas ocasiones
están sujetas a las entidades administrativas o de planificación
existentes, 193 y se diferencian del resto del territorio nacional.
Capítulo
189 Estado ribereño. Se refiere al Estado que tiene costa marina y ejerce su derecho sobre
este territorio y los recursos que en él se encuentran.
190 El territorio colombiano abarca 2.070.408 km2, de los cuales 1.141.748 (55.15%) corresponden
a tierras emergidas, continentales e insulares y 928.660 (44.85%) a territorio
marino.
191 INVEMAR en Alonso D, Sierra-Correa p., Arias-Isaza F y M Fontalvo. “Conceptos y Guía
Metodológica para el Manejo Integrado de Zonas Costeras en Colombia, Manual 1:
Preparación, Caracterización y Diagnóstico.” Santa Marta, 2003, Serie de Documentos
Generales de INVEMAR No. 12. p 94 ISBN 958-97301-7-5
192 DNP, “2019 Visión Colombia II Centenario”. Capitulo 3. una economía que garantice
mayor nivel de bienestar. aprovechar los recursos marítimos. Bogotá 2005
193 Agencia Ambiental Europea (Unión Europea 1996)
2
351

352
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Constituyen un sistema especial en donde los elementos que la
integran (tierra, mar, atmósfera) interactúan entre sí. 194
Las zonas costeras, albergan un patrimonio ambiental representado
en valiosos y vulnerables ecosistemas como bosques
de manglar (378,938 hectáreas) y arrecifes coralinos (300,000
hectáreas), entre otros, cuenta con recursos que proveen
bienes y servicios ambientales que pueden constituir la base
para desarrollar importantes actividades económicas, como
la agroindustria, la ganadería, la pesca, el turismo y la minería.
Once de las 46 áreas naturales protegidas son de carácter
costero y marino, siete de ellas en el Caribe (27,077 km 2 ) y cuatro
en el Pacífico (2,348 km 2 ). Hay tres reservas de biosfera 195 en
la Costa Caribe e Insular 196 y un área marina particularmente
sensible en la Costa Pacífica Insular, además cuenta con sitios
Ramsar declarados (humedales). Sin embargo, la mayoría
de los asentamientos humanos costeros 197 y de las actividades
económicas de estas zonas que se han desarrollado con poca
planificación, han generado impactos ambientales negativos,
afectado la disponibilidad y calidad de los recursos marinos y
costeros, además de la calidad de vida de la población misma
y su desarrollo económico. 198
194 Steer R, Aria- Izasa F, Ramos A, Et al, “Documento Base para la elaboración de la Política
Nacional de Ordenamiento Integrado de las zonas Costeras Colombianas – Documento
de Consultaría para el Ministerio del Medio Ambiente”, serie de publicaciones
especiales No. 6, Bogotá. 1997, Acta Nocturna E.U, Cargraphics S.A.
195 Fueron establecidas en el marco del Programa Internacional “El hombre y la Biosfera”
(MAB por sus siglas en inglés) de la UNESCO. La reserva de biosfera tiene como
finalidad conjugar la conservación de la naturaleza con el desarrollo sostenible
de la región, la investigación y el seguimiento del medio ambiente en el ámbito
internacional. El régimen legal aplicable a estas zonas es el de área protegida,
regulada en la legislación nacional por el Sistema de Parques Nacionales. www.
minambiente.gov.co
196 Sierra Nevada de Santa Marta, Ciénaga Grande de Santa Marta y Sea Flower (en San
Andrés y Providencia). DNP. Op cit. 2005
197 Allí, se alberga el 10% del total de la población nacional, 4.230.264 habitantes.
198 DNP, op cit. 2005 p. 165

El Suelo Costero Colombiano
Las zonas costeras e insulares, 199 parte del territorio marino-costero
de la nación, 200 están comprendidas en doce departamentos, de
los cuales nueve se localizan en la región Caribe (Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Guajira, Magdalena,
Atlántico, Bolívar, Sucre, Córdoba, Chocó y Antioquia) 201 y cuatro
en el Pacífico (Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño). En estos
departamentos se ubican 47 municipios costeros e insulares,
los cuales ocupan un área terrestre de 68,357 km 2 , equivalente al
7% del total nacional. La zona del Pacífico es la más extensa con
38.471 km 2 , seguida por la del Caribe, con 29,842 km 2 y la insular
con 44 km 2 . 202
En el país no existe una definición legal de las zonas costeras a
pesar de la importancia económica y ecológica que representa.
La zona costera es una entidad socioeconómica, un espacio
geográfico parte del territorio marino-costero aun ignorado por
Capítulo
199 El territorio insular colombiano está conformado por el Archipiélago de San Andrés y
las islas de Providencia y Santa Catalina en el Mar Caribe, y por las islas de Gorgona,
Gorgonilla y Malpelo en el Pacífico. También hacen parte de dicho territorio todos
los islotes, cayos, morros y bancos ubicados en los dos océanos dentro de su área de
jurisdicción.
200 El territorio marino-costero comprende el conjunto de superficies, volúmenes, lechos
marinos y sectores terrestres adyacentes o subyacentes que se encuentran sometidos
a la jurisdicción de un Estado. Desde un enfoque integral, es la zona geográfica conformada
por los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares, en donde tiene
lugar una amplia gama de procesos naturales, socioeconómicos y culturales entre los
que se destacan: la conservación y recuperación de la diversidad biológica, el comercio,
la pesca y el turismo, entre otros. El concepto de territorio marino-costero es el
reconocimiento a la necesidad de dar una mayor valoración a estos recursos, ante los
crecientes conflictos por su uso y por la demanda de bienes y servicios ambientales. Se
busca así pasar de los planteamientos teóricos y conceptuales a los prácticos con un
enfoque ecosistémico. Está comprendido por los espacios oceánicos y las zonas costeras
e insulares. En DNP, “2019 Visión Colombia II Centenario. Aprovechar el Territorio
marino-costero en forma eficiente y sostenible” Bogotá. 2007, Excelsior Impresores. Pp
124. ISBN: 958-8025-80-3.
201 La región Caribe corresponde a los departamentos que tienen costas sobre el mar
Caribe. Esta definición difiere del concepto geográfico tradicional de región Caribe
que excluye al departamento de Antioquia (considerado parte de la región andina)
e incluye al departamento del Cesar. Según DNP en el documento Visión 2019 para el
territorio marino-costero,
202 DNP, “2019 Visión Colombia II Centenario. Aprovechar el Territorio marino-costero en
forma eficiente y sostenible” Bogotá. 2007, Excelsior Impresores. Pp 124. ISBN: 958-8025-
80-3.
2
353

354
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
el derecho. Sin embargo, la Política Nacional Ambiental para el
Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras
e Insulares de Colombia (PNAOCI), la entiende como un
espacio del territorio nacional definido, con características naturales,
demográficas, sociales, económicas y culturales propias y
específicas. Está formada por una franja de anchura variable de
tierra firme y espacio marino contiguos en donde se presentan
procesos de interacción entre el mar y la tierra; contiene ecosistemas
muy ricos, diversos y productivos dotados de gran capacidad
para proveer bienes y servicios que sostienen actividades
como la pesca, el turismo, la navegación, el desarrollo portuario,
la explotación minera y donde se dan asentamientos urbanos e
industriales. Es un recurso natural único frágil y limitado del país
que exige un manejo adecuado para asegurar su conservación,
su desarrollo sostenible y la preservación de los valores culturales
de las comunidades tradicionalmente asentadas allí. 203 .
Al no existir suficientes conocimientos jurídicos conceptuales sobre
lo que en realidad representa y significa la zona costera dentro del
territorio marino-costero y su ordenamiento, el apoyo legal especializado
se hace difícil, por cuanto el servicio jurídico se ha apegado
o basado en la interpretación jurisprudencial sin integrar los
conceptos base legal con los ambientales, lo que facilitaría la defensa
de los derechos nacionales sobre los bienes de uso público
del dominio marino-costero existentes en la zona costera. 204
En el país se distinguen y se reconocen dos tipos de zona costera:
la zona costera continental y la zona costera insular, tal como lo
establece la “Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sos-
203 Tomada y modificada de Ministerio de Medio Ambiente, “Política Nacional Ambiental
para el Desarrollo sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares
de Colombia”,, Bogotá, 2001, Panamericana formas e impresos S.A pp 95
204 Ramos A, “Principales Aspectos Jurídico Administrativos de la Zona Costera Colombiana”
Bulletin de L’institut de géologie du bassin d’aquitaine. Universite de Borudeaux I.
351 Cours de la Liberation 33405 Talence France.No. 45. 1989.p 283-288

El Suelo Costero Colombiano
tenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares
de Colombia” (PNAOCI): 205
1.
2.
Capítulo
La zona costera continental. Corresponde a la zona costera caribe
y a la zona costera pacífica, incluye el sistema insular de
Gorgona y Gorgonilla en el pacífico y el Archipiélago de las Islas
del Rosario, islas de San Bernardo e isla Fuerte en el Caribe. 206
La zona costera insular. En el Caribe, corresponde a los archipiélagos
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (incluye
islas, cayos, bancos), como el territorio insular oceánico más
septentrional del mar Caribe Colombiano, tiene una extensión
de línea de costa de 52 km y un área terrestre de 62 km2.
En el Pacifico, corresponde a la isla de Malpelo y sus diez (10)
islotes, como el territorio insular más occidental sobre el océano
pacífico. Las islas de Gorgona y Gorgonilla hacen parte de
la zona costera continental al ser consideradas costeras.
Las zonas costeras constituyen un patrimonio ambiental único,
frágil, irremplazable y exclusivo, de imprescindible protección y
conservación, teniendo en cuenta que poseen un valor ecosistémico,
económico, social y cultural, que exigen para su planificación
y gestión, un enfoque integrado, considerando la diversidad
y las necesidades específicas de cada una de ellas.
Según sus especiales características, las zonas costeras colombianas
son entidades socioeconómicas, espacios geográficos parte
del territorio nacional y como tal deben ser reconocidas e incorporadas
en su ordenamiento territorial (OT) y en su ordenamiento
ambiental (OAT), con el propósito de mantener un balance
adecuado entre la preservación, la conservación y el desarrollo
socio-económico y cultural, pudiendo ser representadas total o
205 Aprobada por el Consejo Nacional Ambiental (CNA) en diciembre del año 2000.
206 Ministerio de Medio Ambiente, “Política Nacional Ambiental para el Desarrollo sostenible
de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia”, Bogotá,
2001, Panamericana formas e impresos S.A p. 12
2
355

356
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
parcialmente en entidades geográficas, unidades administrativas,
instituciones, políticas o legislaciones especiales. 207
En Colombia, el suelo tradicionalmente ha sido urbano, rural y de
expansión 208 , sin embargo se debe ser consciente que se distingue
y reconoce actualmente una tercera categoría, muy significativa,
“el suelo costero”, que como se ha visto está comprendido
por la zona costera, parte del territorio marino-costero, con una
población, un conjunto de asentamientos y un conjunto de instituciones
públicas y privadas, nacionales, regionales y locales.
El suelo costero, debe ser reconocido en consideración a la importancia
para el ordenamiento territorial y ambiental de la nación,
a la necesidad de dar una mayor valoración a los recursos
marinos y costeros que allí se encuentran. Más aún, cuando la
mayoría de los problemas que enfrentan las zonas costeras y los
bienes de uso público del dominio marino-costero en ellas calificados,
tienen su origen en las actividades terrestres adyacentes,
razón por la cual la planificación del uso de la tierra y del uso del
agua deben ser integrados en un proceso de planeación física
orientado a la protección, preservación y conservación de las zonas
marinas y costeras a través de un enfoque ecosistémico, para
asegurar su desarrollo sostenible y la preservación de los valores
culturales de las comunidades tradicionalmente allí asentadas.
El suelo costero, es la forma de reconocer que la zona costera
está compuesta por una franja de tierra costera y un espacio marino
contiguos, en donde se presentan procesos de interacción.
El suelo costero, se constituye en un suelo y un recurso limitado
para su uso y aprovechamiento, que exige un manejo y un ordenamiento
adecuados.
207 Ramos A, “Principales Aspectos Jurídico Administrativos de la Zona Costera Colombiana”
Bulletin de L’institut de géologie du bassin d’aquitaine. Universite de Borudeaux I.
351 Cours de la Liberation 33405 Talence France.No. 45. 1989.p 283-288
208 Ley 388 de 1997

El Suelo Costero Colombiano
De esta forma, el suelo del territorio colombiano sería rural, urbano
y “costero”. Entendiendo por costero el suelo comprendido
por la zona costera.
La zona costera, es un recurso marino-costero con un valor adicional
respecto a otros espacios terrestres, objeto de grandes
apetencias humanas, aceleradas en los últimos años como consecuencia
del desarrollo económico, demográfico, turístico, residencial
209 , y por situaciones especiales de orden público. Así, una
gran cantidad de hábitats y ecosistemas se han visto impactados
negativamente ante la planificación ineficiente y el poco control
sobre las actividades productivas y urbanas que tienen lugar directamente
en estas zonas y al interior del país.
Las zonas costeras albergan una diversidad de ecosistemas marino-costeros
cuyo valor se mide no sólo desde el punto de vista
ecológico y de paisaje, sino también por su contribución a la productividad
marina, al equilibrio y protección de la dinámica costera
y a la recuperación y mantenimiento de las actividades productivas
de sus habitantes. Se destacan así ecosistemas como:
las playas marítimas (que incluyen las dunas), humedales marinos
y costeros 210 (que incluyen aguas marinas someras permanentes,
lechos marinos submareales, arrecifes de coral 211 , estuarios, bajos
intermareales de lodo, arena o con suelos salinos, humedales
209 Fenómeno de segunda residencia evidente en Cartagena, Santa Marta, Tolú y Coveñas.
Capítulo
210 En el párrafo 1 del artículo 1 y en el párrafo 1 del artículo 2 de la Convención sobre los
Humedales (Ramsar, Irán, 1971) la expresión “humedales” se define como “ Las Extensiones
de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas
de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes,
dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad
en marea baja no exceda de seis metros”. Párrafo 1 del artículo 1. A su vez el l párrafo
1 del artículo 2 estipula que los humedales: “podrán comprender sus zonas ribereñas
o costeras adyacentes, así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad
superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del
humedal”.
211 80 especies de corales formadores de arrecifes, que equivalen al 90% de las especies
de América, están presentes en nuestros dos océanos. DNP. 2007
2
357

358
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
intermareales arbolados- incluye manglares 212 -, lagunas costeras
salobres/saladas, lagunas costeras deltáicas de agua dulce, entre
otros) 213 , praderas de fanerógamas y pastos marinos, bosques
de transición, ciénagas, estuarios, marismas, entre otros, todos
ellos dotados de una gran capacidad para proveer bienes y servicios
que sostienen las crecientes actividades económicas, así
como los diversos usos tradicionales de las comunidades locales.
Sin embargo, éstos han sufrido importantes regresiones, han disminuido
en número de especies y en superficie.
En consideración a la enorme riqueza que poseen las zonas costeras,
deben ser declaradas de prioridad nacional e importancia
estratégica para el desarrollo nacional, su preservación, conservación
y manejo. Siendo claro que el ordenamiento, la planificación
y el control constituyen la guía fundamental para el desarrollo
marino-costero del país, que se realizaría en armonía con lo
pactado por el Estado Colombiano como Alta Parte Contratante
del Convenio sobre Diversidad Biológica, la Convención Marco
sobre Cambio Climático, la Convención sobre Humedales de Im-
212 Los ecosistemas de manglar del país albergan siete especies de manglares que, junto
con la fauna asociada, los convierten en ecosistemas estratégicos para la protección
de la biodiversidad y para el uso humano. DNP. 2007
213 Humedales marinos y costeros: A -- Aguas marinas someras permanentes, en la mayoría
de los casos de menos de seis metros de profundidad en marea baja; se incluyen
bahías y estrechos. B -- Lechos marinos submareales; se incluyen praderas de algas,
praderas de pastos marinos, praderas marinas mixtas tropicales. C -- Arrecifes de coral.
D -- Costas marinas rocosas; incluye islotes rocosos y acantilados. E -- Playas de arena
o de guijarros; incluye barreras, bancos, cordones, puntas e islotes de arena; incluye
sistemas y hondonales de dunas. F -- Estuarios; aguas permanentes de estuarios y sistemas
estuarinos de deltas. G -- Bajos intermareales de lodo, arena o con suelos salinos
(“saladillos”). H -- Pantanos y esteros (zonas inundadas) intermareales; incluye marismas
y zonas inundadas con agua salada, praderas halófilas, salitrales, zonas elevadas
inundadas con agua salada, zonas de agua dulce y salobre inundadas por la marea.
I -- Humedales intermareales arbolados; incluye manglares, pantanos de “nipa”, bosques
inundados o inundables mareales de agua dulce. J -- Lagunas costeras salobres/
saladas; lagunas de agua entre salobre y salada con por lo menos una relativamente
angosta conexión al mar. K -- Lagunas costeras de agua dulce; incluye lagunas deltaicas
de agua dulce. Zk(a) -- Sistemos kársticos y otros sistemos hídricos subterráneos,
marinos y costeros. Sistema de Clasificación de Tipos de Humedales aprobado en la
Recomendación 4.7, enmendada por la Resolución VI.5 de la Conferencia de las Partes
Contratantes. Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971)

El Suelo Costero Colombiano
portancia Internacional para las Aves Migratorias (Convención
Ramsar), la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
de Flora y Fauna Amenazadas (CITES), la Agenda 21 especialmente
el Capitulo 17, entre otros.
Se concluye así que, Colombia posee un territorio marino, un territorio
terrestre y un territorio marino-costero, que puede ser aprovechado
y tener una mayor contribución al progreso del país y
de las regiones costeras en particular. 214
Es necesario reconocer los esfuerzos desarrollados por el hoy Ministerio
de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT),
que en consideración al panorama que presentaban la zonas
costeras y a la importancia ambiental que ellas revisten para el
desarrollo nacional y regional, promovió y adelantó un proceso
encaminado a la formulación y expedición de la “Política Nacional
Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos
y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia” (PNAOCI),
único instrumento integrador, aprobado en diciembre del año
2000 por el Consejo Nacional Ambiental. 215 Para ello, partió de los
elementos y objetivos generales establecidos en la Constitución
Política, en las funciones asignadas en la Ley 99 de 1993 216 relacionadas
con la formulación, concertación y adopción de las políticas
orientadas al ordenamiento ambiental del territorio costero
y de los mares adyacentes, como también en los compromisos
adquiridos por el país en los convenios internacionales.
Capítulo
214 Objetivos y Estrategias, Visión Colombia II Centenario. “Una economía que garantice
mayor nivel de bienestar.
215 Alonso D, Sierra-Correa p., Arias-Isaza F y M Fontalvo. 2003, Conceptos y guía Metodológica
para el Manejo Integrado de Zonas Costeras en Colombia, manual 1: preparación,
caracterización y diagnóstico. Serie de Documentos Generales de INVEMAR No.
12. 94 p ISBN 958-97301-7-5
216 Por medio de la cual se creó el Ministerio del Medio ambiente, hoy Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT).
2
359

Capítulo
3
Estructura Administrativa

Estructura Administrativa
Se refiere a las instituciones cuya jurisdicción y competencia es
determinante en las formas y modalidades de uso y manejo de
los bienes de uso público del domino marino-costero de la Nación
ubicados en las zonas costeras. No se analizan aquellas
instituciones cuyas competencias y fines no se vinculan con su
ordenamiento, manejo y planificación.
Según el artículo 76-9 de la Constitución Nacional, ha señalado
la Corte Constitucional que, corresponde al Congreso
determinar, por medio de leyes, la estructura de la administración
nacional. Dicha tarea se cumple mediante la creación
de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos
públicos, órganos señalados por la Constitución como integrantes
de aquella estructura. Determinarla no es solo crear
grandes elementos que la integran, sino además, determinar
su disposición dentro del órgano del que son parte, regular sus
mecanismos de relación para el cumplimiento de sus tareas y
señalar de modo general sus funciones.
Capítulo
Por su parte, los artículos 120, ordinal 21 y 132 C.P establecen
como atribuciones del Presidente de la República, la creación,
supresión y fusión de los empleos que demande el servicio de
los ministerios, departamentos administrativos, el señalamiento
de sus funciones especiales, con sujeción a las leyes a que se
3
363

364
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
refiere el ordinal 9 del artículo 76 C.P; y la distribución de los
negocios, según sus afinidades, entre ministerios, departamentos
administrativos y establecimientos públicos.
La estructura administrativa 217 existente, en el marco de los bienes
del dominio marino-costero de la Nación, se presenta a partir
de las formulaciones constitucionales, los desarrollos legales y
las orientaciones más recientes. La descripción de los actores del
dominio administrativo, comprende el marco jurídico, jurisdicción
y competencia que desde el ámbito nacional o local tienen injerencia
en la temática de estudio a través de sus entes ejecutores.
Adicionalmente, se revisaron aspectos como articulación
de intereses, coordinación interinstitucional, toma de decisiones
y competencias. Sin embargo, no se pretende hacer una evaluación
exhaustiva, ni tampoco una declaración profunda de
su análisis, con ello se procura apoyar la implementación de las
recomendaciones, acciones o decisiones que se adopten con
posterioridad.
Como en todo proceso, las actividades humanas están organizadas
en diferentes grupos de interés y como en cualquier escenario
de desarrollo generalmente existen fuerzas que ejercen presión
sobre el mismo: los que hacen un aprovechamiento racional
de los recursos, los se apropian de los bienes de uso público del
dominio marino-costero (territorio) para lograr un beneficio sea
económico o social y de otro los que toman las decisiones con
relación a éstos bienes en cumplimiento de las funciones a ellos
atribuidas. Sin embargo, en esta parte, el estudio solo se ocupará
de aquellos encargados de tomar las decisiones.
217 De acuerdo con el artículo 42 de la Ley 489 de 1998, el Sector Administrativo está integrado
por el ministerio o departamento administrativo, las superintendencias y demás
entidades que la ley o el Gobierno nacional definan como adscritas o vinculadas a
aquéllos según corresponda a cada área. En este sentido, se pueden identificar como
Sectores Administrativos los de Defensa, Comercio exterior, Cultura, Medio Ambiente,
entre otros.

Estructura Administrativa
Los actores institucionales se identifican al aplicar criterios como:
i) Presencia o representación dentro del área; ii) Incidencia en las
municipalidades; iii) Incidencia sobre las comunidades; iv) Conocimiento
de la problemática costera local, v) Grado de compromiso
con la búsqueda de soluciones a los problemas que derivados
de las acciones humanas afectan los bienes de uso público
del dominio-marino costero de la nación ubicados en la zona
costera y, vi) Relaciones a través del mismo espacio geográfico.
Para su agrupación se emplearon criterios centrados básicamente
en la función principal: Legislativa, Política, ejecución, planificación,
asesoría y doctrina, coordinación, control y vigilancia,
información e investigación. (Tabla 138)
La gestión del patrimonio 218 que representan los recursos marinocosteros
y los bienes de uso público del dominio-marino-costero,
es competencia indelegable del Estado. La Constitución Nacional,
las leyes, las normas sectoriales, aunque no coordinadas,
ofrecen el marco en el que se deben generar e implementar las
políticas y normas.
Así, la responsabilidad de los entes estatales es de diversa índole:
•
•
•
La responsabilidad en cumplimiento de las normas sobre protección
ambiental, Cambio Climático, Biodiversidad, contaminación,
entre otras.
Capítulo
La responsabilidad de los entes con poder de policía en materia
de control de la contaminación de aguas; generación,
transporte, disposición final de residuos peligrosos, ocupación
indebida, etc.
La responsabilidad de los organismos que actúan en la expedición
de las normas reguladoras y de gestión sobre programas
de desarrollo sustentable en las áreas; social, educativa,
218 Asuntos especiales sobre medio ambiente. Contraloría General de la República
3
365

366
•
•
•
•
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
servicios públicos, agricultura, pesca, minería, explotación forestal,
hidrocarburos, generación de energía, infraestructura,
entre otras,
La responsabilidad sobre los recursos financieros para el cumplimiento
de las actividades y funciones atribuidas a cada
una de las instituciones.
La responsabilidad de los institutos científico-técnicos de gobierno
que tienen asignada la misión de control, mediante acciones
de investigación y monitoreo con sus consecuentes opiniones
y presentación de resultados, para la toma de decisiones.
La responsabilidad de los organismos que tienen a su cargo la
protección de áreas naturales, parques nacionales y reservas
ecológicas. Aún cuando estas sean de jurisdicción departamental
o municipal, pero hayan recibido fondos del tesoro
nacional o de organismos internacionales para llevar adelante
los planes de manejo para la conservación de la biodiversidad,
la explotación sustentable, el turismo y la investigación.
La responsabilidad de las empresas u organismos que tienen a
su cargo actividades y responsabilidades de manejo de residuos
sólidos y vertimientos, calidad de aguas, producción de bienes y
servicios, recurso hídrico en su componente marino y costero.
Actores del Ámbito Nacional con Injerencia sobre los Bienes de
Uso Público del Dominio Marino-Costero de la Nación
El manejo de los bienes de uso público del dominio-marino costero
de la Nación, como espacios legalmente reconocidos y
ubicados dentro de la zona costera, especialmente las áreas
marinas (mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva
(ZEE), aguas interiores marinas, sistemas marinos y fluviomarinos,
lecho y subsuelo marinos, aguas suprayacentes) y litorales
(playas marítimas, terrenos de bajamar), son de jurisdicción y

Estructura Administrativa
competencia de diversas instituciones del orden nacional, entre
las que se encuentran el Ministerio de Relaciones Exteriores,
Defensa; Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) 219 ,
Minas y Energía; Agricultura y Desarrollo Rural; Comercio, Industria
y Turismo; Transporte y la Dirección General Marítima
(DIMAR) 220 , que respecto al mar territorial y zona económica
debe ejercer sus actividades en coordinación con los planes
y programas del MAVDT. Estas instituciones cumplen funciones
que en la mayoría no se refieren específicamente a los bienes
de uso público del dominio marino-costero, pero sí están directamente
relacionadas con éstos y los recursos en ellos contenidos.
Tabla 138.
Ministerio de Interior y Justicia
Tiene como funciones, formular promover y ejecutar las políticas
en materia de descentralización, autonomía y ordenamiento territorial,
apoyar la formulación de políticas dirigidas a los grupos
étnicos, además, de coordinar y organizar el Sistema Nacional
de Identificación de Actores institucionales en el manejo de los
Bienes de Uso público del Dominio marino-Costero ubicados en
el territorio marino-costero prevención y Atención de Desastres y
participar en el diseño de las políticas relacionadas con la prevención
y atención de emergencias y desastres, entre otras. A través
La Dirección General de Atención y Prevención de Desastres
(DGPAD), orienta la gestión y coordina las entidades del Sistema
Capítulo
219 Creado mediante Ley 99 de 1993, como Ministerio del Medio Ambiente.
220 DIMAR ejerce su jurisdicción hasta el límite exterior de la zona político-económica
exclusiva en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas, incluyendo canales intercostales
y de tráfico marítimo, y todos aquellos sistemas marinos y fluviomarinos;
mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelo marinos,
aguas suprayacentes, litorales incluyendo playas y terrenos de bajamar, puertos del
país situados en su jurisdicción; islas, islotes, cayos y sobre los ríos limítrofes del país. (D.L
2324/84)
3
367

368
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres que permita
la prevención y mitigación de los riesgos y la organización de los
preparativos para la atención de emergencias y la rehabilitación
en caso de desastre; incorporando el concepto de prevención
en la planificación, educación y cultura del país, que conduzca
a la disminución de la vulnerabilidad y los efectos catastróficos
de los desastres naturales y antrópicos. En el nivel regional opera
a través sus Oficinas de Coordinación Regional. 221
A la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres-
Fondo Nacional de Calamidades le compete la adquisición
directa de tierras para beneficiarios de programas sociales establecidos
en favor de los damnificados o potenciales damnificados
de calamidades o desastres naturales a fin de procurar
su reubicación en otros lugares del territorio nacional. 222
La DGPAD tiene como objetivo general evitar pérdidas de vidas
y de bienes materiales y ambientales de los colombianos,
como consecuencia de los riesgos existentes y desastres de origen
natural o antrópico que se pueden presentar en el territorio
nacional., para lo cual desarrolla las siguientes estrategias:
•
•
•
•
Conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico.
Incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la
planificación.
Fortalecimiento del desarrollo institucional.
Socialización de la prevención y la mitigación de desastres
221 Creada en el año de 1989, como respuesta a la necesidad de afrontar los problemas
sociales y económicos generados por factores de calamidad pública y desastres naturales,
222 Art 36 Ley 1152 del 2007

Estructura Administrativa
Tabla 138
Actores del Ámbito Nacional con injerencia en los Bienes
de Uso Público del Dominio Marino-Costero
ADMINISTRADORES
FUNCIÓN RESPONSABLE NACIONAL
Legislativa
Política
Ejecución
Congreso Nacional
Presidencia de la República
Ministerios
Ministerio del Interior
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Ministerio de Transporte
Ministerio de Defensa
Ministerio del Medio Ambiente
Ministerio de Minas y Energía
Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo
Ministerio de Agricultura
Armada Nacional/Fuerza Naval
de Pacífico/
Dirección General Marítima/
Capitanías de Puerto de
Tumaco, Guapi, Buenaventrura.
Corporación Autónoma Regional
del Cauca (CRC)
Corporación Autónoma Regional
del Valle del cauca (CVC),
Corporación Autónoma Regional
del Nariño-CORPONARIÑO
Corporación Autónoma Regional
para el Desarrollo Sostenible del
Chocó-CODECHOCO,
Instituto Colombiano
Agropecuario ICA
instituto Nacional de
Concesiones-INCO
Unidad Administrativa Especial
Sistema de Parques Nacionales
Naturales-UAESPNN.
Agencia Nacional de
Hidrocarburos-ANH
RESPONSABLE
REGIONAL
N/A N/A
N/A N/A
N/A N/A
RESPONSABLE
LOCAL
Capítulo
3
369

370
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
ADMINISTRADORES
FUNCIÓN RESPONSABLE NACIONAL
Planificación
Consulta
y Doctrina
Coordinación
Control
y Vigilancia
Información e
investigación
Tabla 138
Actores del Ámbito Nacional con injerencia en los Bienes
de Uso Público del Dominio Marino-Costero
Consejo Nacional de Política
económica y Social-CONPES
Departamento Nacional de
Planeación
Concejo de Estado
Corte Constitucional
Corte Suprema de Justicia
Dirección General de Prevención
y Atención de Desastres-DGPAD
Comité local de Bienes de Uso
Público
Armada Nacional
Cuerpo de Guardacostas
Capitanías de Puerto Guapi,
Buenaventura, Tumaco y Bahía
Solano
Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo
Sostenible
Procuraduría General de la
Nación
Contraloría General de la
República
Centro de Control de
Contaminación del Pacífico
(CCCP)
Instituto de Investigaciones
Marinas y Costeras (INVEMAR)
Instituto de Investigaciones
Geológico Mineras
(INGEOMINAS).
Instituto de Investigaciones
Ambientales (IDEAM).
Fuente: Elaborado Amparo Ramos, 2008
RESPONSABLE
REGIONAL
Oficina de
Planeación
Departamental
Consejos
Departamentales
de Planeación
N/A N/A
Procuraduría
Regional
Contraloría
Departamental
N/A N/A
RESPONSABLE
LOCAL
Oficinas de
Planeación
Municipal
CLOPAD
Comité Local
de Bienes de
Uso Público
Alcaldía
Municipal
Procuradurías
Provinciales
Contraloría
Municipal

Estructura Administrativa
A través de la Coordinación Regional prepara y asesora técnica
y administrativamente la estructura organizativa del nivel regional
y local del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
desastres en la formulación, aplicación, ejecución, seguimiento y
evaluación del Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres y establecer el vínculo necesario de coordinación con
el nivel nacional.
La responsabilidad directa para declarar los diferentes grados de
alerta recae sobre los Comités Locales y Regionales, dependiendo
del ámbito de la situación, con base en la información técnica
suministrada por una entidad competente, para el caso, por
el IDEAM y el comportamiento local, que está supeditado a las
condiciones y el nivel de protección y mitigación focal. 223 .
Como productos están:
•
•
•
•
El Plan Nacional para el Prevención y Atención de Desastres.
El Plan Nacional de Contingencias de Dilución y Alerta de
Tsunamis.
El Plan Nacional de Contingencias contra Derrames de Hidrocarburos,
Derivados y Sustancias Nocivas en Aguas Marinas,
Fluviales y Lacustres.
El Plan Nacional para la Prevención y Contingencia para el
Manejo de los Efectos del Evento del Pacífico.
Ministerio de Relaciones Exteriores
A través de la Dirección de Soberanía Territorial y Desarrollo Fronterizo,
es el encargado de caracterizar las fronteras marítimas
y terrestres y todo lo concerniente a la soberanía marítima, terrestre,
aérea, las cuencas hidrográficas internacionales y los ríos
223 Esto implica, la necesidad de contar con preparativos para la atención de emergencias
por parte de los Comités, entre otros, mecanismos de alarma, información, evacuación,
alojamiento temporal, elementos básicos, así como recursos económicos,
según lo establece el Decreto Ley 919 de 1989
Capítulo
3
371

372
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
fronterizos, y de coordinar la política del medio ambiente en zonas
de fronteras conjuntamente con el MAVDT y otras entidades
competentes. Contribuye a la adecuada ejecución de la Política
Nacional del Océano y de los Espacios Costeros. Atiende en coordinación
con el Ministerio de Defensa Nacional, DIMAR y demás
entidades competentes lo relacionado con la explotación, conservación
y contaminación de los recursos del mar y de las zonas
costeras. Así mismo, coordina con las entidades de carácter nacional
y regional las actividades relacionadas con prevención o
detección de las actividades no autorizadas de exploración, explotación,
extracción y comercialización de los recursos naturales
renovables y no renovables no autorizados, que causen perjuicios
en territorio colombiano limítrofe. 224
Ministerio de Defensa Nacional
Con relación al Ministerio de Defensa Nacional junto con el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) tienen
la competencia más específica relacionada con el mar y las costas.
El Ministerio de Defensa Nacional-Armada Nacional, ejerce
presencia y soberanía en términos generales sobre el Océano
Pacífico, Mar Caribe y demás áreas de jurisdicción nacional con
el fin de mantener la integridad territorial, el orden constitucional
y contribuir al desarrollo del poder marítimo y a la protección de
los intereses nacionales.
De acuerdo con el Decreto 1874 de 1979, cumple con las funciones
de control de la pesca, protección del medio marino contra
la contaminación, protección de los recursos naturales, entre
otras. En cumplimiento del artículo 103 de la Ley 99/93 la Armada
Nacional tiene a su cargo el ejercicio de las funciones de control
y vigilancia en materia ambiental y de los recursos naturales, en
los mares y zonas costeras, así como la vigilancia, seguimiento y
224 Decreto 0110 del 2004

Estructura Administrativa
evaluación de los fenómenos de contaminación o alteración del
medio marino.
La Armada Nacional ejerce jurisdicción y control específico regional
y local a través del Cuerpo de Guardacostas el cual cumple
funciones de control para la preservación del medio ambiente
marino y pesca, ente otras. De esta forma, al tener la Armada
Nacional competencia para el control y vigilancia del medio ambiente,
hay de cierta forma poder coercitivo que si bien no elimina
el problema por lo menos si dificulta la ocurrencia de este tipo
de actividades contrarias a la ley en materia ambiental.
De acuerdo con lo establecido en la Política Nacional Ambiental
para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y Zonas
Costeras e Insulares de Colombia –PNAOCI, La Armada Nacional
en Coordinación con el INCODER 225 , las CAR´s y CDS debe adelantar
patrullajes en las zonas de conflicto entre los pescadores
artesanales e industriales y deben destinar observadores a bordo
de as embarcaciones de pesca industrial como mecanismo
efectivo de control y vigilancia.
A través de la Dirección General Marítima-DIMAR, dependencia
del Ministerio de Defensa, agregada al Comando de la Armada
Nacional, se ejerce la autoridad marítima nacional y se ejecuta
la política del Gobierno en materia marítima. DIMAR tiene por
objeto de la dirección, coordinación y control de las actividades
marítimas establecidas en el artículo 3º del Decreto 2324, como
la utilización, protección de los litorales y la administración y desarrollo
de la zona costera, entre otras.
DIMAR, ejerce jurisdicción hasta el límite exterior de la zona económica
exclusiva, en las aguas interiores marítimas, incluyendo
canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas
marinos y fluviomarinos; mar territorial, zona contigua, zona
225 Las funciones en relación con la pesca fueron trasladadas en el 2007 al Instituto Colombiano
Agropecuario-ICA
Capítulo
3
373

374
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
económica exclusiva, lecho y subsuelo marinos, aguas suprayacentes,
litorales, incluyendo playas y terrenos de bajamar; islas,
islotes y cayos y sobre sobre algunos ríos como: Rio Magdalena:
Desde la desembocadura en Bocas de Ceniza hasta 27 kilómetros
aguas arriba, Ríos Sinú, Atrato, Patía y Mira: Desde un (1) kilómetro
antes de la iniciación de sus deltas incluyendo sus desembocaduras
en el mar y Canal del Dique: En el trayecto que une
sus desembocaduras en 1a Bahía de Cartagena hasta la desembocadura
en la Bahía de Barbacoas, entre otros. 226
Así mismo, ejerce jurisdicción sobre las costas de la Nación y las
riberas del sector de los ríos de su jurisdicción en una extensión
de cincuenta (50) metros medidos desde la línea de la más alta
marea y más alta creciente. 227
En cumplimiento de sus funciones DIMAR, adicionalmente, le corresponde
autorizar y controlar las concesiones y permisos en las
aguas, terrenos de bajamar, playas y demás bienes de uso público
de las áreas de su jurisdicción. Autorizar y controlar los trabajos
de dragado, relleno y demás obras de ingeniería oceánica en los
terrenos de bajamar, playas y demás bienes de uso público de
las áreas de su jurisdicción. Adelantar y fallar las investigaciones
por contaminación del medio marino y fluvial de su jurisdicción,
por construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de
uso público y terrenos sometidos a su Jurisdicción.
Respecto al Mar Territorial, DIMAR ejerce sus funciones en coordinación
con los planes y programas del MAVDT; en el mar territorial
y la zona económica exclusiva que se proyecta desde el departamento
de San Andrés y Providencia, las ejerce en coordinación
con CORALINA al constituirse en la única corporación que tiene
jurisdicción sobre estas áreas marinas conforme lo estableció la
Ley 99 de 1993. Igualmente, desarrolla funciones en coordinación
226 Art 2 Decreto Ley 2324 de 1984
227 Parágrafo Artículo 2 Decreto 2324 de 1984.

Estructura Administrativa
con el hoy ICA en lo referente a los registros, autorizaciones y patentes
de pesca y actividades de exploración para el aprovechamiento
del recurso biológico pesquero.
En el territorio marino-costero DIMAR ejerce sus funciones de autoridad
marítima a través de las Capitanías de Puerto de Buenaventura,
Tumaco, Guapi, Bahía Solano, en el Pacífico; Capitanías
de Puerto de Turbo, Coveñas, Barranquilla, Cartagena, Santa
Marta, Riohacha y Puerto Bolívar, en el Caribe y las Capitanías de
Puerto de San Andrés, y de Providencia.
Las capitanías, son unidades regionales que se encargan de ejercer
la autoridad marítima en su jurisdicción, hacer cumplir las leyes
y disposiciones relacionadas con las actividades marítimas, efectuar
el control y vigilancia de los bienes de uso público de la Nación
228 y prevenir y controlar la contaminación marina, entre otras.
Son las encargadas de autorizar los permisos de construcción para
áreas hasta de 200 metros cuadrados en material permanente
pero sobre terreno consolidado bajo la jurisdicción de DIMAR.
En el país existen 13 capitanías de puerto, marino-costeras, que
ejercen jurisdicción de acuerdo con lo establecido en la Resolución
DIMAR No. 0825 de 1994, son ellas: Buenaventura, Tumaco,
Bahía Solano y Guapi en el Pacífico; Barranquilla, Santa Marta,
Cartagena, Turbo, Coveñas, Riohacha, Puerto Bolivar, San Andres,
Providencia en el Caribe.
Las Capitanías de Puerto, son las encargadas de ejercer el control
en las playas, bienes del dominio público de la nación, mediante
la vigilancia de las áreas que se encuentran bajo la jurisdicción
de DIMAR. Entre sus funciones se encuentran: investigar y aplicar
sanciones respecto de aquellas áreas que son rellenadas o construidas
sin autorización y que corresponden a bienes del dominio
público de la nación. En cuanto a la restitución de las áreas
ocupadas da traslado a las alcaldías municipales (autoridades
228 Decreto Ley 2324 de 1984
Capítulo
3
375

376
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
de policía) para lo de su competencia y a los Jueces Administrativos.
Los Capitanes de Puerto, tienen como encargo, hacer
respetar los derechos de la Nación en las playas, terrenos de bajamar
y aguas marítimas, impidiendo su ocupación de hecho.
En el área de jurisdicción de las Capitanías de Puerto y como
instrumento de coordinación interinstitucional se organizaron
los Comités de Protección de Bienes de uso Público (CBUP),
del cual hacen parte las instituciones directamente relacionadas
con la temática como son: CAR´s, Procuraduría Provincial,
Personería Municipal, Alcaldía Municipal (Secretaría de
Planeación, Secretaria de Gobierno), Oficina de Prevención y
Atención de Desastres, Dirección de Turismo Municipal, SENA,
Policía Nacional, curadurías urbanas, entre otras, de acuerdo
con las instituciones que tienen presencia en cada una de las
áreas.
El Comité de BUP de Buenaventura, por ejemplo, está conformado
por Capitanía de Puerto, Procuraduría Provincial, Secretaría
de Planeación, Secretaria de Gobierno y Seguridad
Ciudadana, Oficina de Control Físico, Personería Municipal,
Curaduría urbana No. 1 y No. 2 y Policía Nacional.
El Comité de BUP de Tumaco, por Capitanía de Puerto, COR-
PONARIÑO, Procuraduría Provincial, Secretaría de Planeación
Municipal, División de Espacios Públicos, Dirección de Turismo
Municipal, SENA, Policía Nacional, Distrito de Policía Tumaco,
Personería Municipal, Oficina de Prevención y atención de
Desastres. Este comité fue instalado oficialmente en agosto
del 2006.
El objetivo de este Comité, es el conocimiento, evaluación, anticipación
a los problemas y mantenimiento del control sobre
los bienes de uso público del dominio marino-costero de la Nación
con miras a su protección y administración.

Estructura Administrativa
Tabla 139
Jurisdicción Capitanías de Puerto Marino-Costeras
CAPITANÍA DE PUERTO SIGLA JURISDICCIÓN
Capitanía de Puerto
de Buenaventura
Capitanía del Puerto
de Tumaco
Capitanía de Puerto
de Bahía Solano
Capitanía de Puerto
de Guapí
Capitanía de Puerto
de Barranquilla
Capitanía de Puerto
de Santa Marta
Capitanía de Puerto
de Cartagena
CP1
CP2
CP10
CP11
CP3
CP4
CP5
PACIFICO
Desde el Cabo Corrientes (LAt 05°20’00”N,
Long 77°32’32”W) hasta Boca de RíoNaya
(Lat 03°13’00” N, Long 77°34’00”W)
Desde Punta Guscama (Lat 02°37’20”N,
Long 78°24’20” W) hsta el línite de
Colombia con Ecuadro (Lat 01°25’00” N,
Long 78°44’50” W).
Desde el límite con Panamá (Lat 07°12’39”
N, Long 77°53’20” W) hasta Cabo
Corrientes (lat 05°29’00” N, Long 77°32’53”
W) Línea límite en dirección: 259° desde
Cabo Corrientes.
Desde la boca del Río Naya (lat 03°13’00”
N, Long 77°34’00” W) hasta Punta
Guascama (Lat 02°37’20” N, Long 78°24’20”
W). Línea límite en dirección: 270° desde
Punta Guascama. La jurisdicción incluye
las Islas de Gorgona y Gorgonilla y el río
Patía desde su desembocadura hasta el
Punto “I” localizado en latitud 02°11’15” N,
Longitud 78° 37’08” W.
CARIBE
Desde la desembocadura en Bocas de
Ceniza 11°01105” N y 74°36’20” W hasta
Punta Galeras 10° 48’17 N y 75°15’38” W,
335° desde Punta Galeras. También ejerce
jurisdicción 27 kilómetros aguas arriba río
Magdalena.
Desde Cabo San Agustín (lat 11°15!45” N,
Long 73°45’30” W) hasta el Punto “D” (lat
11°01’05” N, Long 74°36’20” W. Línea límite
en dirección: 335° desde el Punto “D”.
Desde Punta Galeras (Lat 10°48’17” N,
Long 75°15’38” W) hasta Punta Rincón (Lat
09°46’30” N, Long 75°38’30” W). Línea límite
en dirección 320° desde Punta Rincón. Canal
del Dique desde su desembocadura en
Bahía Cartagena hasta su desembocadura
en la parte sur de la Bahía de Barbacoas, La
jurisdicción incluye las Islas del Rosario, cayos
y bajos localizados en área.
Capítulo
3
377

378
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
CAPITANÍA DE PUERTO SIGLA JURISDICCIÓN
Capitanía de Puerto
de San Andrés
Capitanía de Puerto
de Turbo
Capitanía de Puerto
de Coveñas
Capitanía de Puerto
de Providencia
Capitanía de Puerto
de Puerto Bolívar
Tabla 139
Jurisdicción Capitanías de Puerto Marino-Costeras
CP7
CP8
CP9
CP12
CP14
Fuente: Resolución DIMAR No. 0825 de 1994
Desde el Punto “A” (Lat 12°30’00” N, Long
78°42’00”), hasta Punto “B” ( Lat 13°15’00”
N, Long78°42’00” W) y hasta Punto “C”
( Lat 13°15’00” N, Long82°00’00” W). Y la
delimitación con Nicaragua, Costa Rica
y Panamá. La jurisdicción incluye las islas,
cayos y bajos localizados en el área.
Ejerce su jurisdicción desde Punta Arboletes
(Lat 08°53’35” N, Long 76°25’47” N) hasta
Cabo Tiburón, límite con Panamá (Lat
08°40’40” N, Long 77°21’30” W).
Ejerce su jurisdicción desde Punta Rincón
(Lat 09°46’30” N, Long 75°38’30” W) hasta
Punta Arboletes (Lat 08°53’35” N, Long
76°25’47” W). Línea límite en dirección: 318°
desde Punta Arboletes. Río Sinú: Desde
su desembocadura hasta un Punto “G”
localizado en latitud 9°24’30” N, longitud
75°55’02” W. La jurisdicción incluye lslas de
San Bernardo, cayos y bajos localizados en
el área.
Desde Punto “B” (Lat 13°15’00” N, Long
78°42’00” W) hasta Punto “C” (Lat 13°15’00”
N, Long 82°00’00” W). Y la delimitación
con Nicaragua, Honduras y Jamaica. La
jurisdicción incluye las islas, cayos y bajos
localizados en el área, así mismo, la Zona
Común establecida en el Tratado de
delimitación con Jamaica.
A partir del límite terrestre entre Colombia y
Venezuela (Lat 11°51’07” N, long 71°19’23”
W) hasta Punta Carrizal (Lat 12°01’00” N,
Long 72°10’45” W) Línea límite en dirección:
335° desde Punta Carrizal.

Estructura Administrativa
Las Capitanías de Puerto, son las encargadas de ejercer el control
en las playas, bienes del dominio público de la nación, mediante
la vigilancia de las áreas que se encuentran bajo la jurisdicción
de DIMAR. Entre sus funciones se encuentran: investigar y aplicar
sanciones respecto de aquellas áreas que son rellenadas o construidas
sin autorización y que corresponden a bienes del dominio
público de la nación. En cuanto a la restitución de las áreas ocupadas
da traslado a las alcaldías municipales (autoridades de
policía) para lo de su competencia y a los Jueces Administrativos.
Los Capitanes de Puerto, tienen como encargo, hacer respetar
los derechos de la Nación en las playas, terrenos de bajamar y
aguas marítimas, impidiendo su ocupación de hecho. 229
En el área de jurisdicción de las Capitanías de Puerto y como
instrumento de coordinación interinstitucional se organizaron los
Comités de Protección de Bienes de uso Público (CBUP), del cual
hacen parte las instituciones directamente relacionadas con la
temática como son: CAR´s, Procuraduría Provincial, Personería
Municipal, Alcaldía Municipal (Secretaría de Planeación, Secretaria
de Gobierno), Oficina de Prevención y Atención de Desastres,
Dirección de Turismo Municipal, SENA, Policía Nacional, curadurías
urbanas, entre otras, de acuerdo con las instituciones que
tienen presencia en cada una de las áreas.
El Comité de BUP de Buenaventura, por ejemplo, está conformado
por Capitanía de Puerto, Procuraduría Provincial, Secretaría
de Planeación, Secretaria de Gobierno y Seguridad Ciudadana,
Oficina de Control Físico, Personería Municipal, Curaduría urbana
No. 1 y No. 2 y Policía Nacional. 230
El Comité de BUP de Tumaco, por Capitanía de Puerto, CORPO-
NARIÑO, Procuraduría Provincial, Secretaría de Planeación Municipal,
División de Espacios Públicos, Dirección de Turismo Munici-
229 Art 178. D.L 2324 de 1984
230 Oficina de Litorales y Medio Ambiente, Capitanía de Puerto de Buenaventura, julio
2008
Capítulo
3
379

380
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
pal, SENA, Policía Nacional, Distrito de Policía Tumaco, Personería
Municipal, Oficina de Prevención y atención de Desastres. Este
comité fue instalado oficialmente en agosto del 2006. 231
El objetivo de este Comité, es el conocimiento, evaluación, anticipación
a los problemas y mantenimiento del control sobre los
bienes de uso público del dominio marino-costero de la Nación
con miras a su protección y administración.
A través de los comités BUP, se busca resolver de manera conjunta
la problemática de la ocupación indebida y construcción sobre
los bienes de uso público del dominio marino-costero, prestar
colaboración a cada institución miembro para facilitar el ejercicio
de sus funciones en defensa de los BUP, cumplir con los compromisos
adquiridos en cada una de las reuniones, 232 evaluar y
proponer soluciones a la problemática existente, fiscalizar y hacer
cumplir las normas y directrices nacionales en materia de BUP,
aplicar y adoptar las sentencias proferidas en materia de BUP. 233
Las Capitanías de Puerto se relacionan con instituciones como
INCODER al ser DIMAR quien otorga los derechos de uso de terrenos,
aguas claras, costas, playas, o lechos de ríos o fondos marinos
que sean necesarios para el desarrollo de la actividad pesquera,
dentro de su jurisdicción. Con la Alcaldías, quienes deben
hacer efectivo lo ordenado en las providencias emanadas de
las Capitanías de Puerto en lo relacionado con recuperación de
bienes de uso público del dominio marino-costero sometidos bajo
la jurisdicción de DIMAR, además, ejecutan el contenido de las
solicitudes de la Dirección General Marítima respecto a las órdenes
de suspensión de obras.
El apoyo técnico-científico para la formulación de las políticas y
para el ejercicio del manejo ambiental, está a cargo del Centro
231 Oficina de Litorales y Medio Ambiente, Capitanía de Puerto de Tumaco, julio 2008
232 Reuniones son mensuales.
233 Oficinas de Litorales y Medio Ambiente, Capitanías de Puerto de Buenaventura y Tumaco,
julio 2008

Estructura Administrativa
de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas (CIOH) y del
Centro de Control de Contaminación del Pacífico (CCCP) dedicados
a la investigación oceanográfica, hidrográfica y áreas afines,
en el litoral Caribe y Pacífico y las aguas nacionales y así contribuir
al conocimiento, desarrollo y conservación de los recursos marinos,
además de coordinar estudios científicos con otras entidades.
En la actualidad el CIOH y el CCCP son los encargados de efectuar
el trazado técnico del límite de la jurisdicción de DIMAR, con
el fin de cumplir de una manera más funcional y moderna, las
labores de control y administración de los bienes de uso público
bajo su jurisdicción a través de las Capitanías de Puerto. 234 Las labores
del trazado técnico del límite de la jurisdicción de la DIMAR
comprenden la producción de una base cartográfica digital para
representar espacialmente dicho límite; la realización de un censo
a las áreas sometidas a la jurisdicción con el fin de establecer
su estado actual de ocupación y; el análisis de los efectos de las
actuaciones de tipo antrópico (principalmente rellenos, obras de
protección costera y planes de ordenamiento del territorio) sobre
las áreas de jurisdicción. Adicionalmente se, la línea de la más
alta marea promedio (20 años), la determinación de las áreas de
playa, terrenos de bajamar y franja de 50 metros de jurisdicción y;
la espacialización de las planicies de inundación por un eventual
ascenso del nivel medio del mar. 235
El CCCP, en desarrollo de esta actividad finalizó el trazado de jurisdicción
preliminar para la bahía de Tumaco, comprendida entre
las poblaciones de Bocagrande y Salahondita y se encuentra
próximo a finalizar la jurisdicción preliminar para Buenaventura.
Capítulo
234 Con la implementación de un nuevo modelo conceptual que comprende la utilización
de tecnologías de ortofotografía digital y datos (X, Y, Z) obtenidos con el sensor
aerotransportado LIDAR (Light Detection and Ranging),
235 CCCP, 2008
3
381

382
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Le compete, entre otras, fijar y dirigir la política nacional de turismo.
En especial, debe propender por la conservación de los atractivos
turísticos y contribuir a la preservación del patrimonio natural
y cultural de la Nación. Si bien, este ministerio no tiene competencia
directa y específica sobre el territorio marino-costero, sus atribuciones
de fomento al desarrollo turístico en términos generales,
le confieren importancia en tanto los modelos de uso turístico que
promueva, tienen repercusiones diferenciales sobre el uso y ocupación
de los bienes de uso público del dominio marino-costero.
A través de la Dirección de Calidad y Desarrollo Sostenible del Turismo
brindar asistencia técnica a las entidades territoriales en la elaboración
de los planes de desarrollo turístico, la inclusión del turismo
en los planes de ordenamiento territorial y el diseño de productos
turísticos. Articula con los sectores público y privado la suscripción de
los convenios de competitividad turística y realiza seguimiento a su
ejecución y brinda asistencia técnica a los prestadores de servicios
turísticos y a las entidades territoriales para la implementación de
planes de excelencia turística y certificación de sostenibilidad.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-MAVDT
El MAVDT tiene la competencia más específica en relación con
el tema de la costa, con una visión referida al ordenamiento
ambiental territorial y su uso para asegurar el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.
Sus principales atribuciones están encaminadas a la formulación
de la política nacional en relación con el medio ambiente
y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas
y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los
mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales renovables y del medio ambiente; 236 a
la expedición y actualización del estatuto de zonificación de uso
236 artículo 59 de la Ley 489 de 1998

Estructura Administrativa
adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las
regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente
a sus aspectos ambientales, así como fijar las pautas generales
para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás
áreas de manejo especial.
Al MAVDT, le compete regular la conservación, preservación, uso
y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables,
en las zonas marinas y costeras, y coordinar las actividades de
las entidades encargadas de la investigación, protección y manejo
del medio marino, de sus recursos vivos, y de las costas y playas;
así mismo, le corresponde regular las condiciones de conservación
y manejo de ciénagas, pantanos, lagos, lagunas y demás ecosistemas
hídricos continentales, 237 así como la formulación, ejecución,
supervisión y evaluación de los planes nacionales de protección
del medio ambiente y la instrumentación y aplicación de la Política
Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios
Oceánicos y las zonas Costeras (PNAOCI) en la materia.
El MAVDT para contribuir al cumplimiento de los objetivos nacionales
promueve la gestión integral del territorio de manera que se garantice
el desarrollo sostenible, mediante la protección a la diversidad
e integridad del ambiente y gestión de su conocimiento, para el
manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. 238
De acuerdo con la Ley 1152 de 2007, le compete al MVDT La administración
de los bienes baldíos inadjudicables o de los que se
hallen en zonas de reservas forestales o ambientales, o en zonas
de amortiguamiento de Parques Nacionales Naturales o en los terrenos
de estos y el Adquirir directamente tierras para reubicación
de población propietaria de predios ubicados en zonas de reservas
forestales o ambientales, o en zonas de amortiguamiento de
Parques Nacionales Naturales o en los terrenos de estos. 239
237 Artículo 59 de la Ley 489 de 1998
238 Informe Gestión 2006-2007
239 Art 38 Ley 1152 del 2007
Capítulo
3
383

384
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
En cuanto a la prevención de desastres, le corresponde al MAV-
DT, promover en coordinación con el Ministerio del Interior y Justicia,
la realización de programas y proyectos de gestión ambiental
para la prevención de desastres, de manera que se realicen
coordinadamente las actividades de las entidades del Sistema
Nacional Ambiental y las del Sistema Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres, creado por la Ley 46 de 1988 y reglamentado
mediante el Decreto-ley 919 de 1989.
En el marco del actual Plan Nacional de Desarrollo, el Ministerio
contribuye al logro de los objetivos dirigidos: A la reducción de la
pobreza y promoción del empleo y la equidad, dentro del cual
se hace referencia a la adecuada organización y planificación
sobre el territorio, la implementación de las políticas de agua potable
y saneamiento básico, que está directamente relacionada
con la contaminación proveniente de fuentes terrestres y el mejoramiento
en la calidad ambiental costera. A la gestión ambiental
y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible
De acuerdo con la PNAOCI el MAVDT junto con el Departamento
Nacional de Planeación (DNP), son los encargados de promover
la inclusión dentro de las unidades integrales de planificación y
ordenamiento ambiental territorial 240 el conjunto de ecosistemas
marino-costeros que constituyen la Región Insular y la Región Caribe,
así como la del Pacífico colombiano a partir de la aprobación
de la política en diciembre del año 2000.
El MAVDT coordina el Sistema Nacional Ambiental-SINA siendo ésta
una de las funciones que ha presentado importantes avances en
el desarrollo de su gestión, facilitando una mayor participación
y compromiso de las regiones y de las instituciones integrantes a
partir de unas claras orientaciones de política y definición de ins-
240 Son unidades que permiten orientar la planeación del desarrollo integral de la zona
costera. Hacen énfasis en la escala de las grandes regiones costeras para mostrar la
necesidad de agrupar a todas las unidades administrativas de cada costa, con base
en el argumento de que cada una de ellas tiene su propia base ecosistémica, problemática
y diferentes diagnósticos. Ministerio de Medio Ambiente. Op cit. 2001.

Estructura Administrativa
trumentos técnicos y normativos y definición de competencias. 241
Además, trabaja en la promoción de las políticas tendientes a la
conservación y recuperación de los mares y costas nacionales.
En el nivel regional el MAVDT ejecuta las políticas ambientales
costeras a través de 12 corporaciones: Autónoma Regional de
Nariño (CORPONARIÑO), de Cauca (CRC), del Valle del Cauca
(CVC), de los Valles del Sinú y San Jorge (CVS), de Sucre (CARSU-
CRE), del Canal del Dique (CARDIQUE), del Atlántico (CRA), del
Magdalena (CORPAMAG), de la Guajira (CORGUAJIRA), del Río
Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA), la Corporación
para el Desarrollo Sostenible del Urabá (CORPOURABA) 242 , Corporación
Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó
(CODECHOCO) y la Corporación para el desarrollo sostenible
de San Andrés y Providencia y Santa Catalina (CORALINA) 243 .
Además, de la Unidad Administrativa Especial Sistema de Parques
Nacionales Naturales, dependencia especial de carácter operativo,
técnico y ejecutor, que funciona regionalmente a través de
las Jefaturas de Programas.
Dentro de las funciones de las CAR y CDS están las de participar
en los procesos de planificación, ordenamiento territorial, además
de asesorar a los municipios que las integran, en la definición
de los planes y proyectos de desarrollo ambiental. Igualmente,
las corporaciones promueven la participación comunitaria en
actividades y programas de protección ambiental.
Las principales funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales,
se pueden agrupar en 244 : (i) planificación ambiental de los
241 MAVDT, 2007
Capítulo
242 Ente corporativo de carácter público creado mediante la Ley 65 de 1968; la Ley 99 de
1993 la transformó en Corporación de Desarrollo Sostenible (CDS).
243 Las CAR y las CDS regulan y formulan la política ambiental dentro del área de su jurisdicción;
otorgan o niegan los permisos y licencias para el uso o afectación de los
recursos naturales renovables y el medio ambiente, y ejercen el control sobre el cumplimiento
de la normatividad ambiental.
244 Lacouture Danies, Hugues M. Aproximación a las autoridades ambientales regionales
de Colombia. En: Revista de Derecho, Universidad del Norte, No. 25. 2006. p 308 - 334
3
385

386
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
recursos naturales renovables y el medio ambiente en la región
de su jurisdicción, que se realiza mediante un proceso de planificación
orientado al desarrollo sostenible de corto, mediano y
largo plazo, acorde con las características y dinámicas biofísicas,
económicas, sociales y culturales de la región; (ii) educación ambiental
orientada hacia el crecimiento económico sostenible; (iii)
asesoría para el desarrollo sostenible regional; (iv) gestión de la información
ambiental regional, entre otros aspectos, relacionada
con los cambios en la calidad y cantidad de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente, y la presión que se ejerce
sobre ellos como resultado de su uso y aprovechamiento 245 .
De acuerdo con el Decreto 4983 del 2007 les corresponde a las
CAR´s adelantar los procedimientos de clarificación de la propiedad,
deslinde y recuperación por indebida ocupación de los
playones, madreviejas desecadas de los ríos, lagos y ciénagas de
propiedad de la Nación, así como las sabanas comunales y las
cuencas de los ríos. 246
Así mismo, les corresponde dentro de sus funciones elaborar y
ejecutar los planes de manejo ambiental de los humedales prioritarios
de su jurisdicción; realizar la zonificación de los humedales
para definir y optimizar sus usos y trabajar coordinadamente con
otras corporaciones cuando los humedales se ubiquen en jurisdicción
de más de una corporación. 247
En cuanto a los procesos de planificación y de ordenamiento en
los que intervienen las corporaciones se encuentran:
•
•
Formulación y ajuste de los POT´s;
Formulación de los planes de desarrollo municipal (PDM) donde
más que evaluarlos apoya los municipios asesorándolos
245 MAVDT. Resolución 643 de 2004.
246 Inciso articulo 16 decreto 4983 del 2007 y art 37 Ley 1152 de 2007
247 Resoluciones 157 del 2004 y 673 2004 MAVDT

•
•
•
•
Estructura Administrativa
y asegurando que el componente ambiental se trabaje en
concordancia con los POTs y demás normas ambientales;
Formulación del plan de gestión ambiental departamental;
248 Formulación de los POMCA , la corporación formula y adopta
por resolución el plan de ordenación de la cuenca, no lo
evalúa.
249 Formulación de los PGIRS , se pasa a la parte técnica y se
hace un seguimiento a la disposición final de los residuos sólidos,
verificando que se cumpla la normatividad y el POT
Formulación del PGAR y PAT
Con relación a la jurisdicción de las Corporaciones en las áreas
marinas, con excepción de CORALINA, 250 no la tienen, ni sobre la
zona marino-costera, ni la franja de transición ya que estas áreas
se encuentran sometidas a la jurisdicción de DIMAR 251 . La jurisdicción
de las corporaciones se circunscribe sólo a la del ente
territorial 252 (departamentos, municipios). Entonces en la medida
en que los departamentos o municipios obtengan competencia
geográfica sobre la porción marítima del país, la jurisdicción de
las Corporaciones tendría el equivalente para el ejercicio de sus
funciones y competencias, para lo relativo al control ambiental
del mar territorial.
El Consejo de Estado, a solicitud del Ministerio de Minas y Energía,
conceptúo al respecto que “..está fuera de toda duda que el
248 Plan de ordenamiento y manejo de cuencas (POMCA)
249 Plan de Gestión integral de Residuos Solido (PGIRS)
Capítulo
250 La Ley 99 de 1993, otorgó jurisdicción hasta el mar territorial y la zona económica de
explotación exclusiva generadas de las porciones terrestres del Archipiélago.
251 DIMAR ejerce su jurisdicción hasta el límite exterior de la zona político-económica exclusiva
en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas, incluyendo canales intercostales
y de tráfico marítimo, y todos aquellos sistemas marinos y fluviomarinos; mar
territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelo marinos, aguas
suprayacentes, litorales incluyendo playas y terrenos de bajamar, puertos del país situados
en su jurisdicción; islas, islotes, cayos y sobre los ríos limítrofes del país.
252 Ley 99 de 1993
3
387

388
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
mar territorial colombiano no puede ser estimado como de jurisdicción
de ningún Departamento o Municipio.” 253 Por lo anterior,
y conforme a lo definido por el Consejo de Estado, y su implicaciones
respecto a la jurisdicciones de los municipios y las corporaciones
autónomas regionales, en tratándose de mar territorial le
corresponde al Estado a través del Ministerio del Medio Ambiente
(hoy MAVDT) 254 , quien por su carácter nacional tiene incluso jurisdicción
en estas zonas, el llevar a la práctica las actividades
de manejo, preservación y protección y conservación del medio
marítimo en el mar territorial y su zona terrestre adyacente”. 255
Así, las autoridades ambientales regionales y locales (Establecimientos
Públicos Ambientales de los Distritos de Cartagena, Barraquilla
y Santa Marta creados por Ley 768 del 2002), carecen
de jurisdicción y competencia en la zona marino-costera o de
mar afuera, en la zona de bajamar o franja de transición, y en la
franja terrestre costera que comprende las playas marinas.
En conclusión, solo el MAVDT, tiene competencia en la zona del
mar territorial y al ser la entidad encargada de la protección y
preservación ambiental, es la única que puede desarrollar las actividades
necesarias para el cumplimiento de estos fines, ya que
ésta función no es delegable en las corporaciones autónomas
regionales.
Conocedores entonces que la jurisdicción de las entidades territoriales
y de las autoridades ambientales no incluye las aguas
marinas, las playas, ni las zonas de bajamar, entonces qué papel
deben cumplir estos actores para prevenir, controlar o mitigar los
253 Con fundamento en la Ley 14 de 1923 y en la Ley 10 de 1978, las que a falta de un
tratado internacional al respecto, definen el Mar territorial como de la Nación, sobre el
cual ésta ejerce soberanía y que se extiende más allá de su territorio continental insular
y de sus aguas interiores, hasta una anchura de 12 millas náuticas o de 22 kilómetros
224 metros.
254 Aclaración fuera del texto
255 En Steer R, Aria- Izasa F, Ramos A, Et al, 1997

Estructura Administrativa
impactos ambientales (negativos) que se generan por el desarrollo
de las actividades productivas y económicas en estas áreas.
Finalmente, se encuentra la Unidad Administrativa Especial de
Parques Nacionales Naturales (UAESPNN) hace parte de la estructura
administrativa del MAVDT, 256 que además de la administración
del Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN), debe
proponer e implementar políticas, planes, programas, proyectos,
normas y procedimientos relacionados con las áreas del SPNN y
del Sistema de Áreas Protegidas (SINAP). 257
El SPNN, como instrumento territorial de conservación ha evolucionado;
y una de las formas fue su ampliación hacia la conformación
de un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
(SINAP). Como parte de este sistema, se estableció el Subsistema
de Áreas Marinas Protegidas (AMP), compuesto por áreas marino-costeras
de particular importancia ecológica, socioeconómica
y cultural. 258 Es así, como el tema de las Áreas Protegidas es un
asunto estratégico en el que el país ha invertido mucho esfuerzo
desde hace varias décadas; su alta prioridad se ha demostrado
en decisiones políticas, estructurales y en el establecimiento progresivo
de áreas protegidas en diferentes categorías de manejo.
Las funciones de administración de áreas protegidas están definidas
en la ley. Las entidades ejecutoras del SINAP (es decir, la administración
directa de las áreas), son Parques Nacionales Naturales
(en el SPN), las CAR (en las regiones) y los municipios (y otras
entidades territoriales que administran áreas protegidas). La planificación
operativa de un área protegida individual, cualquiera
Capítulo
256 La UAESPNN fue establecida en los artículos 10 y 11 de la Ley 99 de 1993, hace parte
de la estructura administrativa del MAVDT, está establecida como una dependencia
especial de carácter operativo, técnico y ejecutor. Decreto 2915/94, Decreto 216/03
Resoluciones 69/95, 742/95, 1531/ y 1348/95, entre otras.
257 Decreto 216 de 2003.
258 Documento Conpes 3164. “Plan de Acción 2002-2004 de la Política Nacional Ambiental
para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares
de Colombia”, Desarrollo del Programa de Áreas y Marinas Protegidas.
3
389

390
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
que esta sea, se considera una función de administración de la
misma, aunque su registro corresponda a la Institución.
El apoyo técnico científico para la formulación de las políticas y
el ejercicio del manejo ambiental, está a cargo del Instituto de
Investigaciones Marinas y Costeras (INVEMAR) y el Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM). INVEMAR,
es el encargado de obtener, almacenar, analizar, estudiar, procesar,
suministrar, coordinar y divulgar información básica sobre
oceanografía, ecosistemas marinos, sus recursos y sus procesos
para el conocimiento, manejo y aprovechamiento de los recursos
marinos; actuar coordinadamente con los demás Institutos de
Investigación en los temas comunes.; prestar asesoría y apoyo
científico y técnico al MAVDT, a las entidades territoriales y a las
Corporaciones e investigar y proponer modelos alternos de desarrollo
sostenible para el medio ambiente marino y costero.
IDEAM, como un organismo de apoyo técnico y científico, es encargado
del levantamiento, manejo y suministro de la información
científica y técnica sobre los ecosistemas que forman parte
del patrimonio ambiental del país, así como de establecer las bases
técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional
para fines de la planificación y el ordenamiento del territorio. 259
En cumplimiento de sus funciones, apoya el funcionamiento de
otros sectores como el Sistema Nacional de Prevención y Atención
de Desastres 260 , trabaja de manera permanente para soportar
la infraestructura de prevención y atención de desastres del
país en las áreas de su competencia. Logrando avances para
beneficio de la comunidad en general, reduciendo la pérdida
de vidas humanas y de bienes. El IDEAM emite alertas ambientales
sobre huracanes, lluvias intensas, crecientes, inundaciones,
avalanchas, deslizamientos de tierra e incendios forestales, en-
259 Decreto 1277 de 1994
260 Creado por la Ley 46 de 1988

Estructura Administrativa
tre otros fenómenos. Esta tarea tiene un amplio reconocimiento
nacional e internacional. Además, establece y pone en funcionamiento
las infraestructuras oceanográficas, mareográficas,
meteorológicas e hidrológicas nacionales para proveer informaciones,
predicciones, avisos y servicios de asesoramiento a la comunidad.
261 En el tema de Meteorología marina presta el servicio
de pronóstico y seguimiento de las condiciones mareográficas,
suministra información para el transporte marítimo, la pesca artesanal
e industrial y para el sector turístico y portuario, la frecuencia
y la altura de las olas, la presencia de pleamares y bajamares
en las costas del país.
Ministerio de Transporte
A través de la Dirección de Infraestructura- Vías acuáticas es el
encargado de planear, coordinar, controlar y evaluar el desarrollo
de las políticas, planes, programas y proyectos de asistencia
técnica en el área de la construcción de obras y de infraestructura
física en el sector transporte, y de los modos de transporte,
incluyendo el marítimo.
A través de la Superintendencia de Puertos y Transporte (Supertransporte),
ejerce las funciones de inspección, control y vigilancia
en materia de puertos de conformidad. El Ministerio a través
del Instituto Nacional de Concesiones (INCO), es el encargado
de la expedición de las condiciones técnicas de operación, otorgamiento
de concesiones portuarias (en playas, zonas de bajamar
y zonas accesorias a aquellas), 262 modificación y declaración
de caducidad; control para la construcción de puertos, muelles
y embarcaderos; otorgamientos de licencias para construcción
Capítulo
261 Decreto 1277 de 1994
262 La concesión portuaria es un contrato administrativo en virtud del cual la Nación, por
intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad
portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar
y zonas accesorias a aquéllas o éstos, para la construcción y operación de un
puerto, a cambio de una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los
municipios o distritos donde operen los puertos. (art 5. L 1 de 1991)
3
391

392
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
y operación de embarcaderos; autorización de cualquier acto o
contrato que tenga por efecto la organización de nuevos muelles
privados en puertos de servicio público; vigilar el cumplimiento
de las normas especialmente para las sociedades portuarias y
los usuarios de los puertos.
El INCO tiene la competencia de asignar concesiones (antes a
cargo de la Superintendencia de Puertos) y la Dirección General
Marítima conservó la facultad de dar concesiones y permisos
para el desarrollo de actividades marítimas no consideradas
portuarias tal como lo dispone el parágrafo del artículo 6º de la
Ley 1. El criterio de distinción y elemento que aclaró las competencias
263 según el Consejo de Estado, está fundamentado sobre
la naturaleza de la actividad respecto de la cual se solicita una
concesión o permiso. En contrario, las actividades portuarias se
refieren aquellas que tienen por objeto la construcción, operación
y administración de los puertos y terminales portuarios. Mientras
que la competencia para otorgar concesiones y permisos
para marinas y astilleros, actividades éstas consideradas como
marítimas más no portuarias, están sometidas a la regulación y
control de DIMAR.
Ministerio de Minas y Energía
Tiene como objetivo, entre otros, establecer las políticas, reglamentar,
controlar y promover la exploración y explotación de los yacimientos
de hidrocarburos que se encuentren en el territorio nacional
(continental y marino) buscando prevenir el impacto de la minería,
extracción, transporte y comercialización de hidrocarburos.
Dentro de sus funciones, tiene la responsabilidad de administrar
los recursos naturales no renovables del país, asegurando su mejor
y mayor utilización; la orientación en el uso y regulación de los
263 Entre la Superintendencia General de Puertos y la Dirección General Marítima, Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (radicación 770 de febrero 26 de 1996

Estructura Administrativa
mismos, garantizando su abastecimiento y velando por la protección
de los recursos renovables del ambiente. También es la
entidad responsable de la planeación, la regulación y la formulación
de las políticas dirigidas a la optimización de la exploración,
explotación y uso racional y sostenible de los recursos mineroenergéticos.
El apoyo técnico científico está en cabeza del Instituto de Investigación
e Información Geocientífica, Minero-Ambiental y Nuclear
(INGEOMINAS), encargado de generar conocimiento y suministrar
información confiable y oportuna sobre el potencial geológico
minero del territorio colombiano y sus restricciones de uso, así
como administrar eficientemente los recursos mineros y controlar
el uso de materiales radiactivos para promover la inversión y
gestión del subsector geológico minero que contribuyan al crecimiento
económico y social del país.
Ministerio de Agricultura
Le corresponde garantizar el aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales, en el marco de los programas que se
adelanten en las áreas de desarrollo agropecuario y rural, por
parte de las entidades territoriales, comunidades rurales y al
sector público y privado. Así mismo, regula, autoriza y controla
el ejercicio de la actividad pesquera y acuícola. En virtud
de la Ley 1152 de 2007, con la cual se expidió el Estatuto de
Desarrollo Rural y se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural, se dispuso la creación de la Dirección de Pesca y
Acuicultura al interior del Ministerio como máxima instancia de
formulación de políticas relacionadas con los sectores productivos
acuícola y pesquero. 264
En cuanto a la clarificación del dominio de la situación de las tierras
desde el punto de vista de la propiedad para identificar las
264 Ley 1152 del 2007 Ley de Desarrollo Rural
Capítulo
3
393

394
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
que pertenecen al Estado. 265 y determinar si han salido o no de su
dominio, así como delimitar o deslindar las tierras pertenecientes a la
Nación, de las de propiedad privada de los particulares es competencia
de la hoy, Unidad Nacional de Tierras 266 adscrita al Ministerio
de Agricultura. Este procedimiento de delimitación o deslinde, se
aplica, entre otros, a los siguientes bienes de propiedad nacional:
Los bienes de uso público, Las tierras baldías donde se encuentren
las cabeceras de los ríos navegables.. Las costas desiertas. Las islas
de los ríos y lagos que sean ocupadas y desocupadas alternativamente
por las aguas en sus creces y bajas periódicas. Los lagos,
ciénagas, lagunas y pantanos de propiedad nacional. Las tierras recuperadas
o desecadas por medios artificiales y otras causas, cuyo
dominio no corresponda por accesión u otro título a particulares.
Los terrenos de aluvión que se forman en los puertos habilitado y los
demás bienes que sean considerados del dominio del Estado. 267
Control y Vigilancia
En materia de control, la Contraloría General de la República vigila
la gestión de los particulares o de las entidades que manejan fondos
o recursos de la nación. La gestión fiscal incluye control financiero,
de gestión y de resultados fundados en la eficiencia, la economía,
la equidad y la valoración de los costos ambientales.
265 Artículo 1°. De la clarificación de la propiedad. Corresponde a la Unidad Nacional
de Tierras Rurales la aplicación directa de leyes relacionadas con el dominio
público territorial de la Nación, en los asuntos de que trata la Ley 1152 de 2007.
En tal virtud, con base en la función prevista en el numeral 3 del artículo 28 de la Ley 1152
de 2007, de clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad,
con el objeto de identificar las que pertenecen a la Nación, la Unidad está investida
de poderes jurídicos para calificar y definir la eficacia jurídica de los títulos y demás
documentos que en relación con el derecho de propiedad presenten los particulares.
El procedimiento de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista
de la propiedad, podrá iniciarse oficiosamente por la Unidad, a solicitud del Procurador
Ambiental y Agrario, de una autoridad pública, o cuando se presente un conflicto
sobre el dominio público territorial con cualquier persona natural o jurídica.
266 Numeral 12 Ley 1152 de 2007 y Decreto 4983 de 2007, antes en cabeza del INCODER
267 Art 16 Decreto 4983 del 2007

Estructura Administrativa
La Procuraduría General de la Nación, tiene como funciones vigilar
el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales
y los actos administrativos; defender los intereses de la sociedad;
defender los intereses colectivos en especial el ambiente; intervenir
en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas,
cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio
público o de los derechos y garantías fundamentales. 268
Así mismo, compete a los Procuradores Judiciales Ambientales
y Agrarios en lo relacionado con legislación agraria el Intervenir
como Ministerio Público en los procedimientos agrarios relativos a
la compra, venta y cualquier otra forma de disposición de tierras,
de manera voluntaria entre campesinos y propietarios, administración
y disposición de tierras baldías de la Nación, la clarificación
de la propiedad, la delimitación de las tierras nacionales y el deslinde
de los territorios indígenas y las comunidades negras, la recuperación
de baldíos, la extinción del derecho de dominio y en los
asuntos relacionados con los programas de adecuación de tierras,
desarrollo de proyectos productivos, pesca y acuicultura, zonas de
colonización y desarrollo empresarial, en los términos previstos en
la Constitución Política, en esta ley, en las normas que regulan su
estructura y organización, así como las que regulan las competencias,
funcionamiento y demás disposiciones pertinentes. Así como
adelantar todas las actuaciones que consideren necesarias en
sede administrativa o judicial, en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público y de las garantías fundamentales. 269
I.
Administradores del Ámbito Local con Injerencia sobre
los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
de la Nación
En las zonas costeras se ubican 47 municipios costeros e insulares,(
Tabla 140), los cuales para cumplir con sus objetivos tienen su pro-
268 Art 277 C.P
269 Art 171 Ley 1152 del 2007
Capítulo
3
395

396
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
pia estructura, como una forma de organización de sus autoridades
que busca garantizar el cumplimiento de las funciones y la
prestación de los servicios a su cargo, constituida principalmente
por el Alcalde y el Concejo municipal. Los municipios son los encargados
de las funciones de formulación de las políticas locales.
Su ejecución se desarrolla a través de las Secretarías.
Cabe precisar que los gobiernos municipales han creado en sus
respectivas administraciones, unidades ejecutoras encargadas
del área agropecuaria, asumiendo progresivamente mayores
grados de responsabilidad sobre las áreas rurales. Si bien su incidencia
es dispar entre los municipios, si llevan a cabo diversas
acciones relacionadas con la protección del medio ambiente,
incluyendo actividades de capacitación y educación.
Tabla 140
Municipios Costeros
Departamentos Municipios
Antioquia
Región Caribe
Arboletes, Necoclí, San Juan de Uraba, Turbo
Atlántico
Barranquilla, Juan de Acosta, Piojó, Puerto Colombia,
Tubará
Bolivar Cartagena, Santa Catalina
Córdiba
Los Cordobas, Moñitos, Puerto Esscondico, San Antero y
San Bernardo del Viento
Choco Acandí, Unguia
La Guajira Riohacha, Dibulla, Manaure, Uribia
Magadalena Santa Marta, Ciénaga, Pueblo Viejo, Sitionuevo
San Andres y
Providencia
San Andres, Providencia
Sucre Coveñas, San Onofre, Tolú
Región Pacífica
Cauca Guapi, Lopez, Timbiqui
Chocó
Bahía Solano, Bajo Baudó,Litoral de San Juan, Juradó,
Nuquí
Nariño
El Charco, La Tola, Mosquera, Olaya, Herrera, Pizarro,
Santa Barbara, Tumaco
Valle del Cauca Tumaco

Estructura Administrativa
Las SAMA´s/UMATA´s garantizan la asistencia técnica directa rural
agropecuaria 270 , medio ambiental, asuntos de aguas y pesca.
Los municipios además de la obligación de formular y aprobar los
planes de desarrollo, deben realizar otros procesos planificadores
adicionales como los planes sectoriales específicos como el uso
y ocupación del suelo (POT), manejo del servicio de salud y educación,
agropecuario 271 , Plan General de Asistencia Técnica Directa
Rural, Agendas Regionales de Ciencia y Tecnología, entre
otros. Sin embargo, lo fundamental es integrar los propósitos de
estos planes en torno a objetivos comunes de desarrollo.
Los Departamentos y los municipios son los encargados de coordinar
y concretar la ejecución de los planes, programas y proyectos
que en desarrollo de las políticas nacionales deban ejecutarse
en el área de su jurisdicción. 272 De acuerdo con la Constitución los
departamentos son entidades territoriales que ejercen funciones
administrativas, de coordinación, de complementariedad de la
acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios
y de prestación de los servicios que determinen la Constitución
y las leyes. Los gobiernos departamentales ejercen las
funciones legislativa y administrativa en la materia municipal o
local. Ejercen el gobierno de los núcleos urbanos y el de las zonas
rurales, comprendidas en el departamento.
Además de las funciones que le son delegadas por la Ley o por el
Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones de desarrollo
sostenible a los Gobernadores y Alcaldes, 273 a las entidades te-
Capítulo
270 La asistencia técnica directa rural, es un servicio público de carácter obligatorio y subsidiado
con relación a los pequeños y medianos productores rurales, cuya prestación
está a cargo de los municipios en coordinación con los departamentos y los entes
nacionales, en particular el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (L.607/00)
271 Ley 101 de 1993
272 La ley orgánica de ordenamiento territorial es quien establece la distribución
de competencias entre la nación y las entidades territoriales, las cuales serán
ejercidas conforme a los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia.
273 Num. 1 Artículo 64 y el num. 1 Artículo 65 Ley 99 de 1993
3
397

398
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
rritoriales les corresponde la de promover y ejecutar programas
y políticas nacionales regionales y sectoriales en relación con
el medio ambiente y los recursos naturales renovables y ejercer
control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales
renovables asegurando el interés colectivo de un medio ambiente
sano y adecuadamente protegido, y garantizando el manejo
armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación.
A los municipios les corresponde prestar los servicios públicos;
construir las obras públicas que demande el progreso local; ordenar
el desarrollo de su territorio y promover la participación
comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
Así mismo, deben elaborar los planes, programas y proyectos
ambientales municipales articulados a los planes, programas y
proyectos regionales, departamentales y nacionales; ejercer el
control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico
del municipio; asegurar la conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables; ejercer control y vigilancia del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, en relación con
la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización
de los recursos naturales renovables o con actividades
contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo; dictar
las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones
sobre usos del suelo; ejecutar obras o proyectos de descontaminación
de corrientes o depósitos de agua afectados por
vertimientos del municipio, así como programas de disposición,
eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a
las emisiones contaminantes del aire.
En cuanto a la recuperación de los bienes de uso público del
dominio marino-costero indebidamente ocupados o apropiados,
corresponde a la autoridad policiva del municipio. A este respecto
el artículo 124 de Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de
Policía, establece que (…) a la policía le corresponde de manera
especial prevenir los atentados contra la integridad de los bienes

Estructura Administrativa
de uso público”. El alcalde como primera autoridad de policía,
tiene el deber jurídico de ordenar la vigilancia y protección de los
bienes de uso público en su jurisdicción, en defensa de los intereses
de la comunidad. Por lo tanto, le corresponde la atribución
de resolver la acción de restitución de dichos bienes.
Así mismo, el art 132 del mismo, establece que “(…) cuando se
trate de la restitución de bienes de uso público (…) los alcaldes,
una vez establecido por los medios que estén a su alcance, el
carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederá
a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá
cumplirse en un plazo no mayor de treinta días (…)”
Dentro de este contexto, el alcalde como autoridad policiva (art
84 Ley 136 de 994) tienen del deber jurídico de ordenar la vigilancia
y protección de los bienes de uso público en defensa de los
bienes de la comunidad y quien debe resolver las acciones de
restitución de los bienes indebidamente ocupados.
Por su parte a la personería municipal, de acuerdo con el ordinal
7 del artículo 139 del Decreto Ley 1336 de 1986 concordante con
el numeral 5 del artículo 178 de la ley 136 de 1984, tiene la obligación
de demandar de las autoridades competentes la medidas
de policía necesarias para impedir la perturbación y la ocupación
de los bienes de uso público, así como intervenir cuando
sea necesario para la defensa del orden jurídico, del patrimonio
público o de los derechos y garantías fundamentales.
En cuanto a las comunidades indígenas, éstas a través de los
Consejos Administrativos tienen la función y responsabilidad de
velar por la preservación de los recursos naturales. Las comunidades
negras a través de la Junta del Consejo, deben administrar,
con base en el reglamento y las normas vigentes, el uso, aprovechamiento
y conservación de los recursos naturales, y concertar
la investigación en las Tierras de las Comunidades Negras.
Capítulo
3
399

400
II.
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Administradores con Competencia en la Prevención y
Atención de Desastres
Con relación a la contaminación marina, son diversas las entidades
(del orden nacional, regional y local) y desde ámbitos tan
variados como el gubernamental, el científico y el sector privado
que tienen relación con el seguimiento, la prevención y el control
de la contaminación marina. Algunos de los actores del orden
nacional que apoyan y cumplen funciones relacionadas con la
derrames de hidrocarburos, derivados y sustancias nocivas en
aguas marinas, fluviales y Lacustres, son: Tabla 141
III.
Síntesis Diagnóstica Institucional
Este análisis no agota el tema, pero sí contribuye a la problemática
que enfrenta el manejo y la gestión de los bienes de uso público
del dominio marino-costero de la Nación, desde el componente
de la gobernabilidad, convencidos que el conocer la situación
actual constituye un paso importante para avanzar hacia un manejo
integrado y hacia un fortalecimiento de la gobernabilidad
en este espacio marino-costero como una de las formas de enfrentar
este desafío
Tabla 141
Actores Institucionales con Funciones Relacionadas
con el Seguimiento, Prevención y Control de la Contaminación Marina
ENTIDAD FUNCIONES
Ministerio de Relaciones Exteriores Compromisos internacionales
Ministerio de Defensa Nacional Control y Vigilancia ambiental marina
Toxicología, enfermedades producidas
Ministerio de Protección Social
por la contaminación
Política Ambiental
Ministerio de Ambiente, Vivienda
Política Nacional Ambiental para el
y Desarrollo Territorial
desarrollo sostenible de los espacios
oceánicos, zonas costeras e insulares de
Colombia

Estructura Administrativa
Tabla 141
Actores Institucionales con Funciones Relacionadas
con el Seguimiento, Prevención y Control de la Contaminación Marina
Capítulo
ENTIDAD FUNCIONES
Ministerio de Agricultura y
Impacto por uso de agroquímicos y
Desarrollo Rural
pesticidas
Ministerio de Transporte Contaminación en puertos
Impacto de minería, extracción,
Ministerio de Minas y Energía transporte y comercialización de
hidrocarburos
Ministerio de Educación Educación ambiental
DIMAR Autoridad Marítima Nacional
ANH Encargado de políticas de hidrocarburos
CCO Asesor Política Marina
Planificación e instrumentación para
DPAD
la prevención de riesgos y atención de
emergencias
Políticas, planes nacionales y CONPES
Departamento Nacional de
Planeación
Participación del país en compromisos
internacionales
Internalización de la dimensión
ambiental en la gestión sectorial;
COLCIENCIAS Apoyo y promoción de la investigación
IDEAM
Investigación y monitoreo de calidad
ambiental en ríos
INVEMAR
Investigación y monitoreo de calidad
ambiental marina
Investigación contaminación marina
CCCP
pacífico y evaluación de contaminación
marina
IIAP Investigación en la zona del Pacífico
Cuerpo de Guardacostas Control y vigilancia
Capitanías de Puerto Control y Vigilancia
Las instituciones con frecuencia son renuentes a facilitar informaciones
relacionadas con su funcionamiento y prefieren no
revelar la problemática que enfrentan al interior para así no ver
calificada su gestión respecto a sus funciones, lo cual no corresponde
al objeto de este estudio. En términos generales las
instituciones públicas prefieren ejecutar procesos de autoevaluación
y no permitir accesos externos a su información. Algunas
de las instituciones no entienden que la instrumentación de un
3
401

402
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
programa integrado de manejo para los bienes de uso Público
del dominio marino-costero requiere la combinación de múltiples
funciones, atribuciones y responsabilidades institucionales,
que a veces se pueden plasmar en un número aún mayor, que
requieren de liderazgo, fortalecimiento institucional, especialmente
en cuanto a coordinación interinstitucional se refiere, unificación
de criterios y procedimientos, para alcanzar la eficacia
y eficiencia.
Sin embargo, aquellos que prefieren hacer su propia evaluación,
tampoco han identificado los obstáculos que enfrentan para el
logro de sus responsabilidades respecto al manejo y control de
los bienes sometidos a ellas. La autoevaluación generalmente
constituye un diagnóstico, o un punto de partida para aquellas
instituciones que pretenden efectuar un cambio interno o un proceso
de planificación estratégico, o ambas cosas.
Con el análisis se encontraron instituciones que tienen fortalezas
como el Centro de Control de Contaminación del Pacífico
(CCCP), que ha desarrollado toda una metodología de análisis
integral para definir la jurisdicción de DIMAR involucrando en su
estudio diversas variables, también presentan debilidades centradas
en el poco recurso humano, pero dispuesto a fortalecerse
y a recibir el apoyo necesario, para así enfocar las acciones a
la solución de los problemas y al fortalecimiento institucional de
su desempeño para ser eficiente y competitivo dentro del manejo
de los bienes del dominio marino-costero de la Nación. Se
agradece a los funcionarios de las Capitanías de Puerto de Buenaventura
y Tumaco, así como a los funcionarios e investigadores
del Centro de Control de Contaminación del Pacífico y a las
personas que facilitaron la realización de este estudio a través de
entrevistas, aporte de información, documentos. Especialmente,
a los señores capitanes de Puerto de Buenaventura y Tumaco
así como a Señalización Marítima del Pacífico por el apoyo logístico
prestado en la realización de las salidas de mar. Sin duda,

Estructura Administrativa
esta contribución desinteresada es muestra del genuino interés
de muchos por llegar a un adecuado manejo de los bienes en
mención objeto de este estudio.
El diagnóstico, enfatiza la naturaleza imparcial y objetiva del grupo
técnico, observador desinteresado, pero sí presto a facilitar
y contribuir al mejoramiento de la capacidad institucional para
lograr una gestión adecuada y acorde con las necesidades específicas
y naturaleza de los bienes de uso público del dominio
marino-costero de carácter nacional y expresión de la soberanía
e integridad del territorio marino-costero.
No es común evaluar la gobernabilidad en temáticas como estas
donde se ha llegado a un momento de cambio. La política de
manejo integrado de zonas costeras colombianas, por ejemplo,
considera útil y necesaria una evaluación de la gobernabilidad,
uno de los instrumentos para la implementación y el empoderamiento,
especialmente cuando se deben tomar decisiones estratégicas
encaminadas al fortalecimiento institucional y regional
para el adecuado manejo de los bienes y recursos marino-costeros;
decisiones programáticas encaminadas a los mecanismos
de integración y cooperación interinstitucional y decisiones sobre
capacidad y responsabilidades institucionales.
En parte, las dificultades, que responden a problemas de tipo institucional,
impiden abordar una estrategia pública y privada de
intervención para una mejor gestión respecto de los bienes de
uso público del dominio marino-costero y el aprovechamiento de
los recursos en ellos sentados. El manejo de las aguas marinas y
las zonas costeras e insulares es de carácter multisectorial e interdisciplinario,
presentando una gran dispersión institucional que
no permite abordar integralmente el tema. Existen 10 sectores y
20 instituciones nacionales relacionadas con el manejo del mar
y las zonas costeras; asimismo, las corporaciones regionales, los
departamentos, municipios y distritos tienen de una u otra forma
Capítulo
3
403

404
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
competencias sobre el tema, generando problemas en el cumplimiento
de las funciones.
Los análisis realizados resultan en un índice de capacidad institucional
el cual refleja las posibilidades institucionales y legales. De
esta forma, se establece que la gestión institucional respecto del
manejo, control, recuperación, restauración de los bienes de uso
público del dominio marino-costero, enfrenta serios problemas,
en primer término, por la carencia de un marco legal oportuno y
acorde, por la falta de visión en el largo plazo, correlacionada directamente
con la normatividad ambiental, en el entendido que
los bienes de uso público del dominio marino-costero no pueden
desasociarse del ambiente en el cual se encuentran, por lo tanto
no los separa sino que los armoniza directamente. De otra parte,
la coordinación entre los diferentes actores institucionales es deficiente,
no existe un espacio de interacción entre los diferentes
actores privados, sociales y administrativos con relación a estos
bienes.
Las limitaciones de la Dirección General Marítima (DIMAR) que
dificultan el cumplimiento de sus funciones con relación de la defensa
de los bienes de uso público del dominio marino costero
sometidos a su jurisdicción y competencia pueden resumirse en
la deficiente infraestructura para la conectividad institucional, la
baja gobernabilidad, la debilidad institucional, la ausencia de
proyectos colectivos, la inexistencia de información sobre valoración
de los bienes, sus oportunidades, potencialidades y el insuficiente
recurso humano en las dependencias regionales para
cubrir cada una de las áreas de jurisdicción y lograr la presencia
deseada por los pobladores en cada uno de los sectores.
Durante las visitas de campo realizadas a Buenaventura y Tumaco,
la queja más recurrente de los pobladores palafíticos, ocupantes
de las zonas de bajamar, fue la poca presencia institucional
quienes al ser preguntados sobre las autoridades que prestan
apoyo, en Buenaventura un 91,5% manifestó “ninguna”, siendo

Estructura Administrativa
Médicos sin Fronteras la organización con mayor presencia 3,7%,
seguido de la Capitanía de Puerto con el 1,56% del total de la
muestra encuestada, 576 encuestas. 274 Así mismo, el 94,8% manifestó
no recibir ningún apoyo de la Alcaldía, siendo la capitanía
la que más apoyo presta (1,56%).
En Tumaco el 97% de los encuestados (379) manifestó no tener
ningún apoyo o presencia institucional, siendo la Capitanía de
Puerto la que tiene la mayor presencia en el área palafítica con
el 1,6%, seguido de la Cruz Roja con 0,89%. 275 Así mismo, el 71,2%
manifestó no recibir ningún apoyo de la Alcaldía, siendo la Policía
Nacional la que más apoyo presta según el 28,13%.
En Turbo, hay poca representatividad de la Capitanía de Puerto
en la zona del Golfo de Urabá y el Darién, por ello busca ubicar
una oficina en Capurganá que facilite el acceso por parte de
las comunidades a la Capitanía sin tener que desplazarse hasta
Turbo, para solicitar servicios, tramitar permisos, presentar quejas
por ocupaciones, etc. La queja más recurrente de los pobladores
y de las mismas instituciones 276 fue la poca presencia institucional
de la Capitanía en sectores como Sapzurro, Capurganá, Necoclí,
Arboletes, debido a la dificultad generada por las distancias.
En Coveñas, La Capitanía de Puerto no dispone con el personal
ni el presupuesto suficiente y necesario para dar cubrimiento al
área de jurisdicción y en especial para atender sus funciones relacionadas
con los bienes de uso público sometidos a su jurisdic-
Capítulo
274 El trabajo en Buenaventura se realizó con estudiantes de último semestre de Trabajo
Social de la Universidad del Valle, en total se realizaron 576 encuestas. También se
contó con la colaboración de líderes de los diferentes barrios en los que se aplicó el
instrumento de recolección de información quienes nos acompañaron durante los
recorridos para poder entrar en contacto con los encuestados.
275 En Tumaco se contó, para la realización de las encuestas, con la colaboración de
estudiantes de Administración de Empresas de la Universidad de Nariño, en total se
realizaron 379 encuestas. Igualmente se contó con la colaboración de los líderes de
los diferentes barrios para la realización del trabajo de campo.
276 Visitas de campo realizadas en noviembre del 2006, proyecto Unidad Ambiental Costera
del Darién, INVEMAR, 2007
3
405

406
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
ción. Los pobladores de los municipios de Los Córdobas, Puerto
Escondido y Moñitos, desconocen el quehacer de la Capitanía
ya que no tiene representación ni presencia en estas áreas. 277
En el área de Guapi-Iscuandé, las instituciones por información
de los pobladores de asentamientos como Limones, Playa Obregones,
Cantil, Bazán, Iscaundé, Cantil Salvavidas, Bellavista, en
términos generales, no tienen presencia por lo que no pueden
atender las necesidades e inquietudes especificas de los pobladores
dentro de los campos de su competencia como ocurre
con, Capitanía de Puerto de Guapi, IIAP, Alcaldía de Guapi, Alcaldía
de Iscuandé, bien por situaciones de orden público, falta
de presupuesto, disponibilidad de personal, falta de equipos, falta
de acción, falta de estrategias de acercamiento, entre otras. 278
Sin embargo, sí existen instituciones cuyo papel es ampliamente
reconocido por las comunidades costera, es el caso del IBF, que
participa en las comunidades apoyando a los hogares comunitarios
existentes en los diferentes asentamientos dentro de la Unidad
de Manejo integrado, permitiendo un acercamiento en su
organización y fortalecimiento.
Con relación al deslinde los bienes de uso público, 279 la responsabilidad
está actualmente a cargo de la nueva Unidad Nacional
de Tierras, sin embargo aún se desconoce su organización, funcionamiento,
acciones y realizaciones a la fecha, por lo que no
es posible lograr una visión somera de la misma.
Respecto al control, los bienes de uso público por la finalidad a la
que están destinados, confiere al Estado la facultad de detentar
el derecho a la conservación de los mismos y por tanto la normatividad
que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcción
y protección de esos bienes contra ataques de terceros.
La protección se realiza a través de dos formas: por un lado la
277 Diagnóstico Unidad Ambiental Costera de Morrosquillo
278 Estudio Unidad de Manejo integrado Guapi-Iscuandé
279 Decreto 4983 del 2007

Estructura Administrativa
administrativa, que se deriva del poder general en cabeza de DI-
MAR y que se hace efectivo a través del poder de sus decisiones
ejecutorias y ejecutivas, que no son materializadas por la autoridad
policiva. Por otro lado, el Código Nacional de Policía, dispone
que “a la policía le corresponde de manera especial prevenir
los atentados contra la integridad de los bienes de uso público.”
El alcalde como primera autoridad de policía 280 , tiene el deber
jurídico de ordenar la vigilancia y protección del bien de uso público
en defensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto
en su cabeza se encuentra la atribución de materializar la acción
de restitución de los bienes de uso público requerida por DIMAR
pero que no es atendida, propiciando así,de un lado, las prácticas
ilegales para la apropiación de los bienes y segundo el favorecimiento
a estas prácticas contrarias a la ley favoreciendo los
intereses particulares sobre los intereses colectivos y en contra de
los preceptos constitucionales.
De otro lado, la Personería municipal, que debe actuar en defensa
del interés público y “demandar de las autoridades competentes
las medidas de policía necesarias para impedir la perturbación
y ocupación de los bienes fiscales y de uso público.” 281
no actúa.
Sin embargo, existe otra alternativa que permite la defensa de los
bienes de uso público, es la posibilidad que tienen los habitantes
de recurrir a la vía judicial, a través de acciones posesorias, reivindicatorias
o la acción popular consagrada en el artículo 1005 del
Código Civil. Si no es legítima o es muy discutible la legitimidad de
la alteración del carácter de uso público de un bien, y, además
hay la vulneración de derechos fundamentales, es probable que
se pueda ejercer la acción de tutela contra la Entidad territorial
y, si además esa violación la realiza con hechos un particular que
280 Artículo 84 de la Ley 136 de 1994
281 Artículo 139 numeral 7º del Decreto 1333 de 1986
Capítulo
3
407

408
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
aún no tiene el dominio, con mayor razón cabe la tutela como
mecanismo transitorio, sin embargo su aplicación es muy baja.
En el ámbito local los objetivos y acciones municipales, respecto
de los bienes del dominio marino-costero sometidos a la jurisdicción
y control de DIMAR, en general no se articulan con las estrategias
respecto al control, manejo, obligaciones referidos a los
mismos. La mayor importancia estratégica se asigna a proyectos
de infraestructura encaminadas o a construcción de malecones,
servicios y no refieren aspectos como protección, conservación,
exclusión de uso, potencialidades. Los bienes de uso público del
dominio marino costero aun no logran posicionarse como tema
estratégico para el desarrollo local y aun mas cuando la autoridad
no ha desarrollado verdaderos programas de manejo ni
creado programas de capacitación y conciencia.
A manera de ilustración, en varios sectores de la costa colombiana
especialmente la Caribe, se desarrollan actividades que presentan
patrones de aprovechamiento (extracción de arena de
playa, obras de infraestructura sin respaldo técnico, uso manglares)
que atentan contra la integridad de los bienes, los recursos
costeros y la estabilidad de los ecosistemas como los manglares y
humedales que garantizan la estabilidad de la costa para prevenir
los procesos erosivos y mitigar el ascenso del nivel del mar.
El ejercicio de las funciones de las entidades que tienen relación
con la regulación y el control de estas actividades se realiza en
forma desarticulada, con poco trabajo conjunto de cooperación
interinstitucional generando interferencias en el ejercicio de
las funciones de unas y otras, como ocurre principalmente entre
las Alcaldías, las corporaciones y las Capitanías de Puerto con
jurisdicción, respecto al control de los bienes del dominio público
marítimo de la Nación, el otorgamiento de los permisos y licencias
sobre los mismos produciendo un agotamiento de la gestión
pública en diferentes trámites administrativos que tienden o propenden
por los mismos objetivos.

Estructura Administrativa
La poca presencia institucional de las Capitanías de Puerto y la
falta de un asesoramiento a las Alcaldías y el desconocimiento
de los pobladores respecto a la situación de los bienes del dominio
marítimo sometidos a la jurisdicción de DIMAR, genera un
conflicto de competencias administrativas, habida cuenta la
concurrencia de actividades que se producen sobre el área litoral
(playas, terrenos de bajamar) generando problemas ambientales
o acelerando los ya existentes como los relacionados con la
erosión. Existe una forma de ocupación de la tierra que genera la
ocupación ilegal de los bienes de uso público del dominio marítimo
de la nación, la transformación de las playas en balnearios
(kioscos, enramadas) y luego en construcciones duras y fijas para
prestación de servicios turísticos provocando problemas ambientales,
sanitarios perdida de paisaje, ente otros.
La extracción de arena, es una actividad común en varias áreas
de playa de los municipios de la costa Caribe, que cuenta con
los permisos otorgados o con la aquiescencia de las Alcaldías
pero sin ningún control ni por la misma autoridad municipal ni por
la autoridad marítima local, no la autoridad ambiental. Este hecho,
evidencia una falla en la capacidad de control interinstitucional,
y a primera vista permite establecer que el grado de
coordinación no ha sido el adecuado entre las instituciones involucradas
para resolver situaciones conflictivas relacionadas con
los bienes del dominio público marítimo de la Nación. A esto se
suma la permisividad de las autoridades locales y policivas en la
no aplicación de las normas de carácter nacional respecto a las
actividades marítimas, costeras y ambientales. En conclusión se
puede decir que existe una falta de control real sobre los bienes,
no se controla su apropiación ni su uso. Las playas son vistas
como áreas que carecen de dueño, sin control y que pueden ser
ocupadas bajo para cualquier fin.
No obstante la gestión ambiental también es deficiente, como
se evidenció en el área de la cuenca de Capurganá, donde los
Capítulo
3
409

410
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
problemas identificados para la gestión deficiente estuvieron enmarcados
en: la marginación del ente territorial y su aislamiento
de los procesos asociados a la restauración y defensa de la riqueza
natural, incluidas las playas, la precaria gestión ambiental de
la Corporación, las discontinuidad de las acciones, el incumplimiento
por parte de la Corporación de los acuerdos y convenios
establecidos con la comunidad, en virtud de su escasa presencia
en el área y la falta de capacitación ambiental a las organizaciones
de base. 282
De esta forma, se establece que la gestión de los bienes enfrenta
problemas en primer término por la falta de una política de manejo
con visión de largo plazo, la falta de un plan de ordenamiento
territorial costero que direccione la vocación y uso de estos
bienes parte integral del territorio marino-costero.
Se concluye así, que aunque sea reconocida la existencia de
una gobernabilidad para los bienes de uso público del dominio
marino-costero, ésta no funciona adecuadamente y exige que
el sistema sea ajustado para facilitar la resolución de conflictos,
facilitar la comprensión de la problemática como un todo y facilitar
su funcionamiento y operatividad dentro un sistema mucho
mayor como lo es el sistema costero nacional, considerando que
estos bienes son un subsistema o por decirlo de otra forma, una
parte de la zona costera nacional.
Del estudio y análisis realizado, la capacidad de gestión institucional
para el manejo, control de los bienes de uso público del
dominio marino-costero no es la adecuada para resolver situaciones
conflictivas. Los problemas generalizados son:
•
•
•
Deficiencias en la capacidad institucional
Deficiencia en el control y vigilancia sobre los recursos marinos
y costeros
Poca voluntad Política local
282 Ordenamiento cuenca de Capurganá, horizonte 2004-2019

•
•
•
Insuficientes Recursos Financieros
Deficiente operatividad en la normatividad
Estructura Administrativa
Deficiente manejo de la información especialmente visible en
las autoridades locales.
Respecto al fortalecimiento institucional, es el conjunto de acciones
encaminadas a aumentar la capacidad de las entidades
en el proceso de toma de decisiones y de cumplir con resultados
determinados, lo que implica entre otras cosas: 283
1.
2.
3.
4.
5.
Contar con un marco jurídico ágil, adecuado a las realidades
del entorno social, económico, tecnológico e institucional en
el que opera.
El funcionamiento ágil de mecanismos de coordinación, consulta
y toma de decisiones.
Capítulo
El desarrollo de sistemas de información, transferencia de tecnología,
capacitación, entre otras, que permitan el rápido
flujo de información al interior del sector y de éste con su entorno.
La adquisición y el desarrollo del recurso humano y la capacidad
técnica suficiente para cumplir con las metas y propósitos
de las políticas, programas, planes y proyectos.
La adopción de procesos y procedimientos útiles y ágiles para
el desarrollo de los objetivos y propósitos institucionales.
El procesos de fortalecimiento implica una revisión crítica permanente
de sus procesos de planificación y de gestión, de sus procedimientos
de coordinación interna y externa, de sus estructuras
organizacionales, de sus sistemas de información, de sus procesos
de decisión, así como, la capacitación, evaluación y actualización
periódica de sus funcionarios dentro de la temática de estudio
acorde con las funciones que desempeñan.
283 Departamento Nacional de Planeación
3
411

412
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Sin embargo, este fortalecimiento en la gestión de los bienes
de uso público del dominio marino-costero, va mucho más allá
del afinamiento de los procedimientos y procesos para expedir
las concesiones, permisos y licencias que se requieran para
hacer uso y goce de los mismos. El fortalecimiento debe estar
orientado a integrar la dimensión ambiental y social respecto
a la situación real de los mismos.
Finalmente, con relación a la protección de los bienes de uso
público del dominio marino costero. El ejercicio pleno de la soberanía
nacional, la recuperación, conservación, uso y aprovechamiento
de los recursos naturales y del medio ambiente
de los bienes tantas veces mencionados confluye, además de
DIMAR, en varias entidades públicas, entre ellas el Ministerio de
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, Alcaldías, y otras ya mencionadas en el
capítulo relativo a la estructura administrativa.
Conocedores de la complejidad del tema, aquí no se pretende
proyectar las soluciones definitivas a la problemática de
la gobernabilidad relacionada con los bienes de uso público
del dominio marino-costero, ni ofrecer respuestas absolutas al
papel que cada una las instituciones debe cumplir. Para ello
se requiere de procesos de construcción colectiva continuos
y un mayor conocimiento sobre los elementos claves que determinaran
el accionar institucional para el manejo, gestión y
control de los mismos dentro de unan política de desarrollo sustentable
de las zonas costeras, sus bienes y recursos.
Sin embargo, el objetivo aquí debe ser el de construir y adoptar
una capacidad institucional suficiente y acorde que cuente
con recursos humanos, con procedimientos ágiles y útiles,
con reglas del juego claras y transparentes, con información
adecuada para los distintos niveles técnicos de planificación

Estructura Administrativa
y de decisión, con espacios de coordinación y consulta en los
distintos ámbitos geográficos e institucionales.
La estructura de manejo institucional que resultare de los estudios
detallados, que sin lugar a duda convienen realizarse, debe
tener en cuenta al menos tres elementos: el territorio marinocostero,
el suelo costero, los bienes, los recursos marino-costeros,
las potencialidades y vocación, los ecosistemas su interrelación
y correlación, su gente, entendida como sujetos de desarrollo,
con sus diferencias y características; los actores institucionales
con su diversidad y lógicas de acción; una estrategia de acción
a implementar en el corto y mediano plazo. Además de
las heterogeneidades de la costa, la problemática social para
la búsqueda de soluciones a los problemas de ocupación en
cada uno de los litorales.
Organización Social Costera
Con relación a la problemática que presentan las organizaciones
sociales costeras como consejos comunitarios y resguardos indígenas
para la gestión costera se puede calificar en términos generales
como baja. En conclusión los principales problemas que
presentan los consejos comunitarios están dados por la deficiencia
en su capacidad como organización, deficiencias en su organización,
deficiencias en la coordinación con las comunidades que
los integran y con otros consejos comunitarios, deficiencias en el
proceso de planificación en el corto, mediano y largo plazo, deficiencias
en la toma de decisiones, deficiencias en el manejo de la
información, deficiencias en el recurso humano capacitado.
Se pueden mencionar como factores que limitan la efectividad de
la gestión de los Consejos Comunitarios y los resguardos indígenas:
•
•
La ausencia de una estrategia ambiental costera.
La deficiente operatividad de la normativa por desconocimiento
de la misma y de las políticas nacionales.
Capítulo
3
413

414
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Falta de recursos económicos.
Falta de capacidad financiera.
Falta política de coordinación entre comunidades, consejos
comunitarios e instituciones.
Falta capacidad para manejo de información en todos los
niveles.
Escasa participación comunitaria para actuar en los procesos
de planificación costera.
Analfabetismo y baja escolaridad entre sus pobladores.
Falta mentalidad empresarial.
Poca voluntad para desarrollar proyectos comunitarios.
Deficiente conciencia ambiental.

Capítulo
4
Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso
Público del Dominio Marino-Costero

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
Dentro de los 3,882 kilómetros de costas que posee el país se encuentra
un espectro marino-costero donde se identifican cinco
zonas principales:
1.
2.
3.
4.
5.
Áreas tierra adentro, que afectan los océanos principalmente
a través de las cuencas costeras, ríos y fuentes no puntuales
de contaminación;
Áreas costeras, en donde se encuentran los humedales, ciénagas,
playas, la actividad humana está concentrada y afecta
directamente las aguas adyacentes;
Aguas costeras, en donde generalmente se encuentran los
estuarios, lagunas costeras y aguas someras y, el impacto de
las actividades de base terrestre son dominantes;
Aguas oceánicas, principalmente hacia el límite de jurisdicción
nacional (200 millas náuticas); y
Mar abierto, más allá del límite de la jurisdicción nacional.
A pesar que los procesos naturales en estas cinco zonas tienden a
estar altamente interrelacionadas, es difícil integrar los regímenes
de desarrollo a través de las mismas, debido a la naturaleza de
la propiedad, la naturaleza de los intereses gubernamentales y la
variación de la naturaleza de las instituciones gubernamentales,
como se muestra en la Tabla 142. Especialmente hablando, con
respecto a la naturaleza de la propiedad, tiende a presentarse un
continuo de propiedad: en las áreas tierra adentro, la propiedad
privada predomina; en las áreas costeras, se presenta una mezcla
y/o conflictos entre lo que es de propiedad pública y privada; y en
las aguas costeras y marinas, la propiedad pública domina.
Capítulo
4
417

418
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Tabla 142
Naturaleza de la Propiedad e Intereses Gubernamentales
e Institucionales en Áreas marino-costeras
Naturaleza de la
propiedad
Naturaleza de
los intereses
gubernamentales
Naturaleza de
las instituciones
gubernamentales
Área
Tierra
Adentro
Privada
Local o
regional
Instituciones
multipropósito
Área
Costera
Privada o
pública
Aguas
Costeras
Nacional pero con
intereses y conflictos
regionales y locales
Aguas
Oceánicas
Predominantemente
pública
Fuente: Tomado y adaptado de Cicin-Sain y Knecht 284
Principalmente
nacional
Instituciones de propósito
único-Ministerios-DIMAR
Mar Abierto
Principalmente
internacional
El manejo de los bienes de uso público del dominio-marino
costero de la nación se hace complejo por varias dificultades
inherentes. Una dificultad respecto al manejo y control de los
bienes, es que la jurisdicción sobre varias partes de la costa y
áreas marinas la ejercen entidades que se encuentra en diferentes
niveles. El gobierno municipal, por ejemplo, cree que
puede controlar el uso de la franja de costa hasta el límite
con el agua, y que el gobierno departamental puede tener
la jurisdicción sobre el mar territorial. Mientras que el gobierno
nacional tiene el control de los bienes de uso público del
dominio marino-costero, el mar territorial y la Zona Económica
Exclusiva (ZEE) hasta una distancia de 200 millas náuticas
de la costa. En este caso la jurisdicción del gobierno nacional
comienza en la línea costera de playa y se extiende hasta los
límites del ZEE.
284 Integrated Coastal and Ocean Management. Concepts and Practices.Center of Study
of Marine Policy, Graduate College of Marine Studies, University of Delaware. Island
Press. Washington D.C, 1998, p511

I.
Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
Naturaleza de la Propiedad
Con relación a la propiedad que se ejerce sobre los bienes de uso
público del dominio marino-costero, tiene un tratamiento especial
derivado de su propia naturaleza, esto es, que su uso pertenece a todos
los habitantes y que no soporta restricción alguna en su disfrute.
Esta generalización, por supuesto, varía de país a país de acuerdo
a la concepción cultural de la propiedad pública y privada.
En Centroamérica y Suramérica, las playas, manglares, esteros,
arrecifes, lagunas, esteros, las aguas costeras, los terrenos ganados
al mar por causas naturales o artificiales, son considerados
legalmente bienes de uso público y de propiedad de la Nación.
Según el artículo 674 del Código Civil y 63 de la Constitución Política,
son bienes de uso público los inmuebles cuyo dominio pertenece
a la República y su uso pertenece a todos los habitantes
de un territorio, y por tanto, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables, buscando con ello una especial protección de
los mismos a partir de la afectación del bien.
A su vez, el articulo 102 al referirse al territorio y a “los bienes públicos
que de él forman parte”, señala que pertenecen a “la Nación”,
y consagra el llamado dominio eminente, donde el Estado
no es titular del territorio en el sentido de ser “dueño” de él, sino
en el sentido de ejercer soberanía sobre él.
El artículo 332, precisa, por su parte, que son del Estado el subsuelo
y los recursos naturales no renovables, el mar territorial, la zona
contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva,
el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria,
el espectro electromagnético (CP art. 102), así como los bienes
que posee como propiedad privada, en iguales condiciones que
los particulares (CP art. 58). 285
Los bienes de uso público del dominio marino-costero están referiros
a las aguas marinas las cuales estarían comprendidas en las
285 Corte Constitucional, op cit, 1992
Capítulo
4
419

420
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
aguas interiores, Mar Territorial, humedales marinos, las ciénagas,
lagunas costeras, esteros, canales intercostales, mar territorial, entre
otros. El artículo 80 del Decreto Ley 2811 de 1974 señala que
cuando se refiere a aguas sin otra calificación se deben entender
las de dominio público.
Además las playas marítimas, los terrenos de bajamar, y una extensión
de 50 metros más sumados a la franja de las playas marítimas
y de las riberas fluviales, de conformidad con lo conceptuado por
el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, que subrayó
que el hecho de corresponder a la Ley la definición de los bienes
de uso público, “aparece evidente en esta disposición que tiene el
carácter vinculatorio de ley que a la franja de las playas marítimas
y de las riberas fluviales, se suma una extensión de 50 metros más, 286
(según el texto transcrito, en el parágrafo 2 287 ) la cual también es
bien de uso público y se encuentra bajo jurisdicción de DIMAR”. 288
Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas son bienes
de uso público y así, el Decreto 2324 de 1984 en su Artículo
166, estableció que son intransferibles a cualquier título, atribuyéndole
las características que rigen para este tipo de bienes. La norma
citada señala que sobre ellos pueden otorgarse concesiones,
permisos o licencias para su uso y goce a los particulares, sin que
286 Negrilla fuera del texto
287 Nota al pie fuera del texto. Artículo 2 Decreto Ley 2324 de 1984. Jurisdicción. La Dirección
General Marítima y Portuaria ejerce su jurisdicción hasta el límite exterior de la
zona económica exclusiva, en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas, incluyendo
canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas marinos y
fluviomarinos; mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelos
marinos, aguas suprayacentes, litorales, incluyendo playas y terrenos de bajamar,
puertos del país situados en su jurisdicción; islas, islotes y cayos y, sobre los ríos que
a continuación se relacionan en las áreas indicadas: 1. RIO MAGDALENA: desde la
desembocadura en bocas de ceniza hasta 27 kilómetros aguas arriba..... 9. RIOS SINU,
ATRATO, PATIA y MINA: Desde un kilómetro antes de la iniciación de sus deltas incluyendo
sus desembocaduras en el mar. 10. CANAL DEL DIQUE: En el trayecto que une
sus desembocaduras en la Bahía de Cartagena hasta la desembocadura en la Bahía
de Barbacoas. PARAGRAFO 1º... PARAGRAFO 2º. Las costas de la Nación y las riberas
del sector de los ríos de su jurisdicción en una extensión de 50 metros medidos desde
la línea de la más alta marea y mas alta creciente hacia adentro, están sometidos a
la Dirección General Marítima y Portuaria”
288 Agosto 1995

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
confieran dominio sobre el suelo o subsuelo. De igual manera, definió
los conceptos de Costa Nacional, Playa Marítima, Bajamar,
Terrenos de Bajamar y Acantilado. A su vez el literal c) del artículo
83 del Decreto Ley 2811 de 1974 precisa que so inalienables, e
imprescriptibles las playas marítimas, fluviales y lacustres.
Dado el régimen especial de la propiedad de los bienes de uso público,
resulta pertinente establecer algunos planteamientos de la
doctrina de acuerdo con las dos tesis que expone el profesor André
De Laubadere: a) de la no-propiedad y b) de la propiedad. 289
a) Tesis de la no-propiedad. Esta escuela plantea que los bienes
públicos no son susceptibles de propiedad, precisando que
“en los poderes de la administración sobre dominio faltan
los atributos esenciales de la propiedad: el usus, que corresponde
al público, y el abusus, puesto que el dominio es
inalienable”.
b) Tesis de la propiedad.- Se afirma categóricamente que el dominio
público que ejerce la administración es diferente al concepto
de propiedad del derecho civil, ya que se trata de una
“propiedad administrativa” o “propiedad de afectación”. Tal
es el planteamiento central de esta tesis: “i) La propiedad del
dominio público no es la propiedad privada que define el Código
Civil y esta es la diferencia fundamental con el dominio
privado que está sujeto al régimen de la propiedad privada.
ii) La propiedad del dominio público es una propiedad de
afectación o destinación; en efecto, la idea principal es que
el dominio público es afectado y que dicha afectación (….)
viene en primer lugar”.
De tal manera que del planteamiento de ambas tesis se deriva
una conclusión definitiva en el sentido que sobre los bienes de
uso público se ejerce una propiedad especial, diferente al concepto
clásico de propiedad que trata la legislación civil.
289 Sentencia T-572 del 9 de diciembre de 1994
Capítulo
4
421

422
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado
que la propiedad pública que se ejerce sobre los bienes
de uso público es diferente a la propiedad privada respaldada
en el artículo 58 de la Carta Política.
“La Nación es titular de los bienes de uso público por ministerio
de la ley y mandato de la Constitución. Este derecho real institucional
no se ubica dentro de la propiedad privada respaldada
en el artículo 58 de la Constitución, sino que es otra forma de
propiedad, un dominio público fundamentado en el artículo 63
de la Carta, el cual establece que “los bienes de uso público ….
Son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Esto muestra
entonces que la teoría de la comercialidad de los bienes se rompe
cuando se trata de bienes de uso público. No es válido entonces
exigir matrícula inmobiliaria de tales bienes para determinar
si son de uso público, puesto que tales bienes, por sus especiales
características, están sometidos a un régimen jurídico especial, el
cual tiene rango directamente constitucional. Por ello durante la
vigencia de la anterior Constitución la Corte Suprema de Justicia
había dicho que “el domino del Estrado sobre los bienes de uso
público, es un dominio sui generis”
El artículo 82, establece el fundamento constitucional de la protección
del espacio público, al señalar que es deber del Estado
proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso
común, cuidando de que prevalezca éste sobre el interés particular.
Lo cual se enmarca dentro de los denominados derechos
de tercera generación o derechos colectivos, que proyectan su
efectividad a través de las acciones populares para protección
de bienes comunales por medio del actor popular y en donde resalta
el valor colectivo de grandes objetos del derecho: espacio
público, el ambiente o la salubridad.
De esta forma, el artículo 82 atribuye a todas las autoridades estatales,
como función, velar por la integridad del espacio público
y por su destinación al uso común. El mencionado artículo en

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
procura de la garantía real y efectiva del derecho colectivo establece
para autoridades públicas unas obligaciones concluyentes
como: impedir cualquier disminución del espacio público y por
ende la apropiación indebida del mismo.
A su vez, el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 determina sintéticamente
los derechos colectivos objeto de protección por acción popular,
dentro de los cuales se destaca como uno de los de mayor importancia
la protección de las zonas consideradas de uso público.
“Artículo 4. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses
colectivos, entre otros, los relacionados con:
Capítulo
a) El goce de una ambiente sano, de conformidad con lo esta-
blecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
La moralidad administrativa
La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprove-
chamiento racional de los recursos naturales para garantizar
su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
La conservación de las especies animales y vegetales,
la protección de áreas de espe importancia ecológica, de
los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los
demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación
y restauración del medio ambiente
El goce del espacio público y la utilización y defensa de los
bienes de uso público
La defensa del patrimonio público
La defensa del patrimonio cultural de la Nación
La seguridad y salubridad públicas
El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la
salubridad pública
290 Negrillas fuera del texto
290
4
423

424
i)
j)
k)
l)
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
La Libre competencia económica
El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea
eficiente y oportuna
La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso
de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción
al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos
El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsi-
bles técnicamente
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarro-
llos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera
ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes;
n)
Los derechos de los consumidores y usuarios
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como
tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho
Internacional celebrados por Colombia
Parágrafo: Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo
estarán definidos y regulados por las normas actualmente
vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de
la presente ley”
El derecho colectivo al goce del espacio público consagrado el
artículo 4 de la ley 472 de 1998 numeral d) se refiere a un derecho
constitucional colectivo y del ambiente, que se desprende de la
obligación del Estado colombiano de velar por la integridad del
espacio público y su destinación al uso común.
Dentro del contexto jurídico de la ley 9 de 1989, se entienden
por bienes de uso público “El conjunto de inmuebles públicos
y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por naturaleza, usos o afectación, a la
satisfacción de necesidades urbanas colectivas, las cuales

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
trascienden, los límites de los intereses individuales de los habitantes”.
De lo anterior se concluye como el espacio público se erige en
un concepto garantizado y protegido al determinarlo como derecho
constitucional colectivo regido por el principio de la supremacía
del interés general sobre el interés particular. De tal manera
que el espacio público está consagrado exclusivamente al
uso común lo que deja a los bienes de uso público como bienes
inalienables, imprescriptibles e inembargables.
II.
Naturaleza del Interés Gubernamental
En cuanto a la naturaleza del interés gubernamental, los intereses
locales o regionales tienden a predominar en las áreas tierra adentro,
mientras que en la costa y aguas costeras donde la propiedad
es pública y del dominio de la nación tiende a predominar una
mezcla de intereses y conflictos locales, regionales y nacionales.
Moviéndose hacia afuera, hasta las aguas oceánicas y mar abierto,
los intereses nacionales e internacionales prevalecen.
La naturaleza de las instituciones gubernamentales también difiere
en las diferentes zonas. En la tierra, generalmente existen
instituciones gubernamentales con diversos propósitos bien establecidas
a nivel local y regional para abordar interrogantes sobre
el uso del suelo, el control del uso de tierras y conflictos entre los
usuarios. En el lado marino-costero, se presenta una tendencia
a instituciones nacionales con un único propósito, que operan
cada una con un solo uso del océano, como operaciones pesqueras,
la extracción de crudo y gas, transporte marítimo, puertos,
desarrollo turístico, industria, entre otras.
Sin embargo, a pesar de la importancia económica y ecológica,
la zona en la interface entre tierra-mar, contiguas, es aún ignorada
por el derecho. Esto es indiscutible al concluir que uno de
los mayores obstáculos para la implementación del manejo inte-
Capítulo
4
425

426
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
grado de las zonas costeras e insulares en Colombia es la división
y dispersión de responsabilidades entre diferentes instituciones
gubernamentales que tienen injerencia en la administración de
la zona costera (playas, pesca, bosques y vida silvestre, turismo,
puertos, obras públicas y de infraestructura, industria, urbanismo,
entre otras.). 291 Donde cada una de estas instituciones define a
través de sus instrumentos de planificación o bien de ordenamiento
los objetivos de desarrollo sectorial o local, sin considerar
en el proceso las interrelaciones (positivas o negativas) de sus actividades
con las de otros sectores ni con los planes, programas y
proyectos orientados a la conservación y al uso sostenible de los
recursos costeros.
Tal realidad muestra que estas situaciones generan múltiples conflictos
por competencia y acceso al territorio marino-costero, a
los bienes de uso público del dominio marino-costero en él calificados
y a los recursos compartidos, lo cual, sumado a la ausencia
de un marco legislativo actualizado, claro y complementario,
genera inestabilidad, dispersión, conflictos y desatención institucional
en el cumplimiento de las funciones y competencias, que
trae como consecuencia el deterioro de la base ecosistémica
que soporta el desarrollo y por consiguiente la disminución de la
calidad de vida de las poblaciones costeras.
El manejo de los recursos marino-costeros en el país se ha distinguido
por el escaso conocimiento sobre sus características legales y
posibilidades, por el desarrollo de actividades sectoriales aisladas
y por la carencia de un marco institucional y normativo integral
para su manejo sostenible. Lo anterior, ha generado conflictos
entre usos y usuarios, relacionados con el deterioro ambiental y
con la distribución de los recursos y de los costos y beneficios asociados
con su explotación.
291 En Steer R, Aria- Izasa F, Ramos A, Et al, 1997

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
El manejo territorial se hace especialmente complejo ya que éstos
bienes, expresión de la soberanía e integridad del territorio, ostentan
el doble carácter de bien común y bien nacional, al tiempo
que son indivisibles. Pese a esfuerzos recientes, el país no cuenta
aún con un marco legal e institucional adecuado ni ajustado
para el manejo integral de estos bienes, tampoco existe claridad
en cuanto a las competencias de la Nación y de las entidades
territoriales para su control. 292
La Constitución Nacional constituye el precepto básico, al cual
debe ajustarse el Estado para la creación del marco jurídico, que
contenga las directrices generales para el desarrollo de la política
y la gestión ambiental de los bienes de uso público del dominio
marino-costero y los recursos costeros, los deberes u obligaciones
que corresponden tanto al Estado como a los particulares en el
uso, la preservación, conservación, sustitución y restauración de
los mismos, la fijación de los instrumentos y medios para lograr la
finalidad de la conservación integral del ambiente marino costero,
los recursos costeros y los bienes de uso público del dominio
marino-costero, así como la manera de exigir las correspondientes
responsabilidades a los sujetos causantes del deterioro y la
pérdida de los mismos.
Existen normas en la Constitución referentes al bien jurídico ambiental,
relacionadas con el dominio marino-costero de la nación,
una vez se puede concluir que éstos bienes tienen un doble calificativo,
legal y ecosistémico, en el entendido que los bienes de
uso público del dominio marino-costero no pueden desasociarse
del ambiente en el cual se encuentran, por lo tanto no los separa
sino que los correlaciona directamente.
Se puede decir que, los recursos marino-costeros son las aguas
marinas, las playas 293 , las zonas de bajamar, las bahías, los estua-
Capítulo
292 DNP, 2007
293 La unidad morfológica playa se define como la franja de material no consolidado,
como arenas o grava, que está presente en la interfase mar-continente. Estos depó-
4
427

428
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
rios, las lagunas costeras, los manglares, los arrecifes de coral, los
pastos marinos, los esteros, las bellezas escénicas y los recursos vivos
y no vivos, contenidos en las aguas marinas jurisdiccionales.
La protección de los bienes de uso público del dominio marinocostero
y de los recursos marino-costeros, no desasociables, por
su parte, encuentran su sustento constitucional en el artículo 79
de la Constitución Política, el cual otorga derecho a todas las
personas de gozar de un ambiente sano, algo imposible de cumplir
si no se protege el medio marino, las zonas costeras y la biodiversidad,
tanto más cuando el mismo artículo 79 obliga al Estado
a “proteger la diversidad e integridad del ambiente y a conservar
las áreas de especial importancia ecológica”. Por ello, las acciones
a proponer o formular deben asegurar una acción eficaz
para poner freno a la destrucción de los bienes, las especies, los
hábitats marino-costeros, ecosistemas, áreas y aguas marinas.
Si bien la protección jurídica del derecho a gozar de un ambiente
sano es uno de los pilares esenciales de la Constitución Colombiana,
ésta se ocupó también de regular otros temas como la diversidad,
la conservación de áreas naturales de especial importancia,
el desarrollo sostenible, la calidad de vida, la educación
y la ética ambiental, los cuales constituyen, de igual forma, el estandarte
mínimo para la necesaria convivencia de los asociados
dentro de un marco de bienestar general generó como derecho
individual y colectivo obligaciones por parte del Estado encaminadas
a la adopción de criterios ambientales en la planificación,
capacidad de control y prevención de daños, al mismo tiempo
que, capacidad para sancionar a quienes lo ocasionen, protección
a la diversidad e integridad del ambiente, conservación de
sitos están compuestos por arenas de grano fino a medio, cuya composición y color
varían según el origen de los sedimentos. Las playas pueden estar asociadas a costas
bajas, como las playas de Córdoba, o elevadas como algunas playas de la Guajira
(Molina et al., 1998; Villegas, 2001). Sus límites van desde la línea de marea baja hasta
donde se presenta un cambio marcado en su fisiografía, y que generalmente incluye
un frente de playa y una playa trasera (Molina et al., 1998).

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
las áreas de importancia ecológica y fomento a la educación
ambiental.
Ahora bien, el principio fundamental señalado en el artículo 8
de la C.P, tiene un mayor alcance en el artículo 80, el cual establece:
“El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales”; el artículo 334 precisa que el “Estado intervendrá
por mandato de la Ley en la explotación de los recursos
naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes y en los servicios...”. También
el artículo 366 según el cual, el bienestar general y el mejoramiento
de la calidad de vida de la población son finalidades
del Estado, los cuales ofrecen un fundamento legal de rango
constitucional que obliga y permite la conservación y defensa
de los bienes de uso público del dominio marino-costero de la
nación, máxima expresión de la soberanía e integridad del territorio
y de una connotación especial dentro del contexto ambiental
nacional.
Como lo establece la Corte Constitucional, la Constitución Política
de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco
normativo en materia ambiental, es armónica con la necesidad
de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
sino que además, al establecer el llamado tríptico económico
que determinó en él una función social, a la que le es inherente
una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general
y del bienestar comunitario, se puede concluir que deben
ser siempre compatibles el desarrollo económico-el derecho a un
ambiente sano-equilibrio ecológico. 294
En efecto, si el Estado está obligado a planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, donde se incluyen
los recursos costeros, para garantizar el desarrollo sostenible (art
294 Corte Constitucional C-400 1998
Capítulo
4
429

430
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
80), planificar e intervenir en el uso del suelo (arts. 80, 82, 334) 295 ,
racionalizar la economía y la explotación de los recursos naturales
(arts.8, 334, 333) y fomentar la producción de alimentos (65),
además de sanear el ambiente y prestar servicios públicos (arts
366, 2, 79) con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes
(334,1,2) debe entenderse que es obligación del Estado establecer
el ordenamiento ambiental territorial, incluido el territorio
marino-costero de la Nación 296 Tabla 143
Los problemas ambientales y específicamente los factores que
conducen al deterioro ambiental, no se pueden considerar en
sus consecuencias, como asuntos que atañan exclusivamente a
los ecosistemas y a las autoridades ambientales nacionales y locales,
pues aquéllos tienen efectos e impactos que repercuten
directamente sobre los bienes de uso público del dominio marino-costero
ya mencionados.
Es decir, que la necesidad de preservar un ambiente sano, de
defender los bienes de uso público del dominio-marinos costero
(recursos costeros) constituye un interés en el manejo, administración
y explotación de los recursos y de los problemas ambientales,
que requiere que a través de normas se establezcan normas
reguladoras claras respecto de la conducta de los particulares
y de las autoridades que apunten a facilitar, hacer operativas y
viables, en todo sentido, las acciones que conciernen al manejo
y aprovechamiento y a asegurar la cooperación interinstitucional
en lo que concierne a la protección del ambiente y a contrarrestar
las causas, efectos e impactos del deterioro ambiental de los
bienes de uso público del dominio marino-costero.
En diferentes sentencias la Corte, a partir de una interpretación
sistemática, axiológica y teleológica de diferentes normas de
la Carta Política, alusivas, entre otras, al derecho a la vida, a la
295 Por tal se entiende, técnicamente, las actividades a desarrollar en su porción de terri-
torio
296 Corte Constitucional C-377 de 1994

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
salud, a las riquezas naturales y culturales, a la propiedad y su
función social y al ambiente, ha considerado a éste como bien
jurídico susceptible de especial protección, lo cual se manifiesta
en la exigencia de deberes encaminados a asegurar no sólo su
preservación sino su restauración en caso de deterioro, en cabeza
del Estado, de los particulares y aún de la comunidad internacional.
297
Las acciones nocivas producidas por diferentes agentes, en un
determinado ámbito costero, causantes de deterioro ambiental,
no sólo tienen una repercusión dentro del ámbito interno local,
sino que tienen una proyección externa, es decir, hacia otras
localidades, otros ámbitos o unidades costeras. Naturalmente,
estas acciones pueden dar lugar a perjuicios y a la necesidad
que se establezcan y declaren las correspondientes responsabilidades
y se provea su reparación, restauración, rehabilitación y
hasta compensación de daños a la Nación y a los vecinos perjudicados
con tales acciones.
Todo aquél que causa un daño al ambiente debe indemnizarlo,
indemnización que comprende diferentes variables, es decir que
no está sólo destinada a reparar, restaurar o sustituir los elementos
ambientales afectados, (recursos costeros, bienes de uso público
del dominio marino-costero sino también a minimizar o reducir
sus efectos, y a reparar los perjuicios a las víctimas identificadas
(incluido los sectores afectados) que han sufrido en concreto el
daño. 298
Es así como las responsabilidades estatales, por lo demás, implican
la participación activa de todas las entidades y agentes del
Estado, tanto a nivel nacional, con competencia y jurisdicción
sobre los bienes en mención, como de nivel regional, departamental
o municipal.
297 Ibid, 1996
298 Ibid, 1996
Capítulo
4
431

432
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Tabla 143
Marco Constitucional para el Manejo de los Bienes de Uso Público
del Dominio Marino-Costero de la Nación.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA 1991
Establece principios y valores, así como derechos y deberes del Estado
y de los particulares en relación con el medio ambiente. 4
Principios y valores
Artículo 8
Obligación conjunta Estado - Comunidad en la protección de las riquezas culturales y
naturales de la Nación.
Derechos, garantías y deberes
Articulo 20 y
23
Plantean el derecho de las comunidades a estar bien informadas
Articulo 40, Derechos fundamentales: Interponer acciones públicas en defensa de la
Numeral 6 Constitución y la Ley
Artículo 49
La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo
del Estado
Artículo 58 Función ecológica de la propiedad
Artículo 72 El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado.
Derechos colectivos y del ambiente
Derecho colectivo a un ambiente sano y participación de la comunidad en las
Artículo 79 decisiones que puedan afectarlo, así como el deber del Estado en la protección de
la diversidad e integridad del ambiental
Artículo 80
Planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables
dentro del criterio de desarrollo sostenible
Artículo 82 Protección de la integridad del espacio público.
Mecanismos de protección de los derechos
Artículo 86 Acción de Tutela

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
CONSTITUCIÓN POLÍTICA 1991
Establece principios y valores, así como derechos y deberes del Estado
y de los particulares en relación con el medio ambiente. 4
Deberes
Artículo 95
(numeral 8)
Deber de los Colombianos de proteger y conservar el medio ambiente
Organismos de control
La función de la Contraloría General de la República es vigilar la gestión de los
Artículo 267
particulares o de las entidades que manejan fondos o recursos de la nación. La
gestión fiscal incluye control financiero, de gestión y de resultados fundados en la
eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales
Artículo 277
Entre las funciones del Procurador General de la Nación está defender los intereses
colectivos en especial el ambiente.
Artículo 289 Cooperación e integración fronteriza sobre el medio ambiente
Régimen económico
Artículo 332,
El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.
333 y 334
Intervencionismo del Estado en las actividades, en aras del mejoramiento de la
calidad de vida y la preservación del ambiente sano.
Administración de riesgos y prevención de desastres
Artículo 78
Responsabilidad para los prestadores de servicios sobre su calidad y la seguridad de
sus usuarios.
Artículo 79 Preservación de la diversidad e integridad del ambiente.
Artículo 80
Sobre la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y
garantizar el desarrollo sostenible, prevenir el deterioro
Artículo 88
Regula la protección de los derechos colectivos relacionados con el patrimonio, la
seguridad, el ambiente y la correspondiente responsabilidad civil.
Capítulo
4
433

434
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Por esto existe la certeza que a través de los instrumentos ambientales,
que se establezcan para la defensa de los bienes de uso
público del dominio marino-costero de la nación y los recursos
costeros, los cuales se avienen con los preceptos de la Constitución,
y de las acciones que se materialicen a través de las autoridades
estatales competentes, se logrará dar cumplimiento a los
mandatos constitucionales citados y habrá un avance en la solución
de conflictos que el manejo de estos bienes ha suscitado.
III.
A.
Síntesis Diagnóstica
Cuantificación de los Bienes de Uso Público del Dominio
Marino-Costero
En el país no hay una valoración ambiental o turística de las playas
como recurso nacional, sin embargo, el mayor valor a ellas
atribuido ha sido el atractivo turístico. Colombia cuenta con
extensas y atractivas playas en todo el Caribe que sobresalen
por su belleza, como el Cabo de la Vela, el parque
Tayrona, San Andrés y Providencia, las playas del Viento en
Córdoba, el Urabá chocoano y las menos espectaculares
por su belleza, pero muy visitadas de Santa Marta y Cartagena.
También son importantes las “playas de pescadores”
empleadas para atracar los barcos y vender la pesca, mientras
que otras sirven de asentamiento fijo a comunidades de
pescadores. 299
En el país, la extensión neta de las playas arenosas no se
desconoce, sin embargo a partir de otros estudios, se ha estimado
una muestra, como un primer ejemplo, se identificaron
un total de 181 playas arenosas con una extensión lineal
de 729,63 km, equivalente al 44% de los 1642 km del litoral
Caribe colombiano, las cuales fueron halladas como ofer-
299 Márquez 2002 en Ceballos C. Estado de las playas en Colombia. INVEMAR. 2002

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
ta ambiental importante para las tortugas marinas, pero las
playas con otros usuarios incluyendo el turismo aun quedan
por ser estimadas. 300 El desconocimiento sobre la ubicación, extensión
y estado de conservación de las playas del litoral Pacífico
es mayor, no contando siquiera con la información presentada
para Caribe. 301
Un segundo ejemplo, usado para deducir la extensión de las playas,
fueron las unidades geomorfológicas. Con este propósito el
área de estas unidades fue calculada ( Tabla 144) al asumir que
el ancho promedio de estas áreas es de 1 km lineal, entonces se
tendría que estas geoformas arenosas tienen una extensión de
789 km lineales en el Caribe colombiano, muy similar a los 730
km lineales de playas estimadas como playas importantes para
las tortugas marinas. Sin embargo, la extensión real total de las
playas arenosas, tanto para el Caribe como para el Pacífico, permanece
aún desconocida, dificultando de esta forma la zonificación
y vocación de las mismas. 302
Capítulo
300 Ceballos C. Estado de las Playas en Colombia. INVEMAR. 2002 durante el 2002 realizó
un estudio para determinar la distribución y el estado de conservación de las tortugas
marinas en el Caribe colombiano. Los resultados los cuales fueron hallados como oferta
ambiental importante para las tortugas marinas. De esta extensión, actualmente
sólo 127 playas, que abarcan 535 km de línea costera caribeña, ó 32% del litoral Caribe
colombiano, son usadas para anidar por una o varias especies, durante la misma
o diferente época del año. La Tabla 18 indica las playas del Caribe colombiano que
son o fueron importantes para las tortugas marinas.
301 Ceballos, op cit 2002
302 Molina, L. M., F. Pérez, J. Martínez, J.V. Franco, L. Marín, J. González y J. Carvajal. 1998.
Geomorfología y Aspectos Erosivos del Litoral Caribe. Pub. Geol. Esp. INGEOMINAS No.
21. 114 p. en Ceballos, op cit, 2002
4
435

436
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Tabla 144
Estimación del área (Km2 ) de las unidades geomorfológicas
del Caribe y Pacífico colombiano que son compatibles
con la definición de playas arenosas. 303
Litoral Caribe Litoral Pacífico
Unidad geomorfológica
(Área en Km2) (Área en Km2)
Playas 190,0 8,3
Playones con cordones
litorales
366,0 562,0
Espigas 19,0 66,9
Yardangs 186,0 0,0
Cuerpos de dunas 28,0 0,0
Total
Fuente: Ceballos, INVEMAR, 2002
789,0 637,2
En cuanto al estado de conservación de las playas, no se ha estudiado
minuciosamente, sin embargo el estudio realizado por
INVEMAR sobre tortugas marinas en el Caribe colombiano, identificó
un total de 11 factores como amenazas, 6 relacionados claramente
con su deterioro: contaminación por desechos orgánicos
(madera y vegetación de deriva), e inorgánicos (plásticos,
vidrios, latas), blindaje de la playa (espolones, sacos de arena,
muelles), compactación de la arena (por paso de vehículos, ganado,
turismo), extracción de arena y gravas (para construcción
de viviendas) y erosión. 304
De acuerdo con las amenazas, las playas de mayor riesgo fueron
las ubicadas entre Cispatá y Damaquiel debido a la fuerte
erosión, la alta cantidad de desechos orgánicos y la alta compactación
de la arena. En un grado de amenaza media se encontraron
las playas de la Alta, Media y Baja Guajira, cuyos principales
riesgos incluyeron erosión y la alta cantidad de desechos
orgánicos como madera de deriva, probablemente arrojada por
los ríos provenientes de la Sierra Nevada de Santa Marta. El sector
entre Taganga y la Tasajera también posee un grado de amenaza
medio, debido a la iluminación artificial, la compactación de
303 Importantes para las tortugas marinas. Ceballos, op cit, 2002
304 Ceballos, op cit 2002

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
la arena y la contaminación del mar por desechos urbanos y la
actividad portuaria entre otros. 305
Los sectores más conservados son el PNN Corales del Rosario y
San Bernardo, el PNN Tayrona, y el archipiélago de San Andrés
y Providencia, cuyas amenazas más fuertes son los desechos orgánicos
como restos coralinos. Otras amenazas podrían identificarse
en las diferentes playas si el usuario fuere el hombre en
lugar de tortugas marinas, tales como la cantidad de coliformes
fecales, olores desagradables, residuos sólidos o el control institucional
de vendedores ambulantes. El desconocimiento sobre la
ubicación, extensión y estado de conservación de las playas del
litoral Pacífico es mayor, no contando siquiera con la información
presentada en el Caribe. 306
Así mismo, sobre el litoral Caribe se ubican 8 áreas protegidas
entre santuarios de fauna y flora (SFF) y parques nacionales naturales
(PNN), y 4 en el litoral Pacífico. En el Caribe el SFF Los
Flamencos, el PNN Tayrona, el SFF Ciénaga Grande de Santa
Marta, el Vía Parque Isla de Salamanca, el PNN Corales del Rosario
y San Bernardo, el PNN los Katios, y el PNN Old Providence
& Mc Bean Lagoon. Sobre el litoral Pacífico, PNN Utría, el PNN
Sanquianga, el PNN Gorgona y el SFF Malpelo, de los cuales se
puede determinar la extensión lineal de las playas en aproximadamente
106 km. 307
B.
Capacidad Legal
Como problemas principales, los bienes de usos publico del dominio
marino-costero enfrentan: condiciones higiénicas sanitarias
deficientes, multiplicidad de jurisdicciones y competencias institucionales,
concentración espacial y temporal en la demanda de
los bienes de uso público del dominio marino-costero, ocupación
305 Ceballos, op cit, 2002
306 Botero, 2002 en Ceballos, op cit, 2002
307 Ceballos op cit, 2002
Capítulo
4
437

438
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
excesiva sobre las playas marítimas, construcción excesiva sobre
terrenos colindantes con las playas eliminando los accesos al mar
y áreas necesarias para la protección de las playas. Problemática
que resume en una multiplicidad de actividades sectoriales sobre
los bienes de uso público del dominio marino-costero, (turismo,
pesca, puertos, residencial, recreo, industria) sin planificación ni
compatibilidad de usos y prevalencia del interés particular sobre
el interés colectivo general que debe ser protegido de la degradación,
con especial concentración en Cartagena, Barranquilla,
Santa Marta, Buenaventura, Tumaco, Bahía Solano, Turbo y el
Golfo de Morrosquillo. 308
Además del crecimiento urbano no planificado y no sostenible,
proliferación de asentamientos humanos precarios (palafitos), en
zonas de alto riesgo como ocurre en Buenaventura y Tumaco;
conflictos de uso del suelo; elevado deterioro ambiental marinocostero
en las áreas de influencia de las principales concentraciones
urbanas costeras.
Con relación a la propagación de asentamientos precarios, tal
como lo señala el Departamento Nacional de Planeación, “ésta
situación se constituye en la manifestación física y espacial de la
pobreza y la desigualdad en un país que se hace más evidente
en las regiones Pacífica y Caribe, en donde la proporción de
asentamientos precarios (el 31% y el 26% respectivamente), casi
duplica el total nacional. Tal situación refleja las múltiples dificultades
existentes para abordar la urbanización informal en esta
zonas, entre las cuales se destacan: la escasa provisión de suelo y
vivienda para la población de bajos ingresos, la limitación de los
hogares más pobres para acceder a financiación hipotecaria, la
baja capacidad institucional de las administraciones municipales,
la rigidez de la normativa urbanística, y la escasa planificación y
308 Steer R. Arias F, Ramos A et al, op cit 1997

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
control de las zonas de protección ambiental (playas, zonas de
bajamar, bordes de ciénagas, entre otras).” 309
“En el litoral Caribe se identificaron 3.905 invasiones (datos validados
por DIMAR a 30 de abril de 2007), de las cuales el 80% se
ubican en el Golfo de Morrosquillo y Turbo. En el primer caso la
mayoría de invasiones son de gente foránea que ha construido
casas de recreo frente al mar, mientras que en el segundo, corresponde
a asentamientos humildes localizados sobre una barra
litoral.” 310
Lo cierto es que el fenómeno de la “artificialización” de las playas
es una realidad, especialmente en el Caribe. Los otros problemas
están asociados con la contaminación de las aguas, erosión, sobreexplotación,
algunos efectos ciertos del cambio climático, y
de manera relevante el modelo de manejo y gestión de los bienes
de uso público del dominio marino costero que debe revisarse
por su fragmentación sectorial y administrativa.
A esta situación se ha llegado en general, por actuaciones inconexas,
donde no ha existido coordinación entre la legislación
del dominio público marítimo (no reglamentada) y la existente
para la planificación del uso del suelo, sin tener en cuenta la interacción
tierra-mar, ni la necesidad de establecer medidas que
garanticen la preservación y la conservación de estos espacios.
En la búsqueda de mejorar, se deben integrar los bienes de uso
público del dominio marino-costero con los ecosistemas costeros
y marinos y aquellos que interactúan con éstos en los procesos de
planificación de uso del espacio físico, el suelo y el ordenamiento
del territorio, reconociéndolos como parte vital e integrante del
territorio.
Adicionalmente, se puede agregar el carácter fragmentario de
la legislación, que obliga a aplicar disposiciones legales sobre
309 DNP, op cit,2007
310 DNP, op cit, 2007
Capítulo
4
439

440
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
bienes de uso público del siglo XIX e inicios del XX, como el Código
Civil y Código Fiscal. La legislación relativa a los bienes de uso público
del dominio marítimo, prácticamente no existe y la existente
no ha sido reglamentada por lo que está sujeta a la libre interpretación
de los usuarios, sea el Estado o los particulares. Debiéndose
acudir a pronunciamientos jurisprudenciales para la aplicación en
casos particulares ante la poca claridad de la misma.
El Decreto Ley 2324 de 1984, vino a llenar y de forma no plenamente
satisfactoria, una de la lagunas relacionadas con las playas
marítimas y con la asignación de competencias, al tipificar las
infracciones en esta materia y determinar muy someramente las
sanciones, así como los procedimientos generales, no muy claros,
para su imposición, lo que ha conducido a permanentes demandas
contra la Nación.
Sin embargo es obvio que ni la perspectiva de competencia ni la
sancionadora son, por sí solas son el punto de partida adecuado
para una regulación completa de los bienes de dominio público
marítimo, ni para un manejo coherente de los mismos.
Del análisis se deduce que se dispone de una reglamentación
que no ha evolucionado de acuerdo con las necesidades del
Estado, sin embargo, en el manejo y control se demuestra que
la normatividad contenida en el Decreto Ley 2324 de 1984 no ha
sido ni eficiente ni operativa ni vinculante, de muy baja aplicabilidad,
sin reglamentación sujeta a confusiones en cuanto a su
aplicación, obligaciones que impone y jurisdicción, entre otras.
De esta forma, existen vacíos y deficiencias en la marco normativo
vigente que deben necesariamente revisarse y ajustarse,
como es la revisión y ajuste de funciones, competencias y
jurisdicciones de la entidades vinculadas a la administración,
manejo, control y vigilancia de las zonas costeras y sus recursos
constitutivos como son los bienes de uso público del dominio
marino-costero.

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
Las normas relacionadas con la temática, de diseño nacional,
contemplan básicamente procedimientos y no sugieren aspectos
relacionados con el desarrollo y el ordenamiento del territorio
costero, la zonificación para las diferentes actividades, ni la calidad
ambiental que deben alcanzar las actividades específicas y
relacionadas con asiento en estos bienes.
Con respecto a la figura con la cual se permite el uso y goce de
un bien de uso público del dominio marino-costero con la condición
de revertirlo a la Nación una vez expirado el plazo previsto,
como es la concesión, acto administrativo (Decreto Ley 2324/84),
no ha sido reglamentada, se considera como un instrumento
no vinculante con los compromisos que allí se adquieren, se ve
como el medio para obtener a largo plazo la propiedad sobre
los bienes ocupados legalmente. La falta de seguimiento a las
obligaciones impuestas a los usuarios en estas autorizaciones de
ocupación temporal ha conducido a que la efectividad y operatividad
de la figura de la concesión sea mínima.
El proceso de recuperación de los bienes en mención es dispendioso
e inoperante, pues en la mayoría de los casos son las mismas
autoridades municipales las que permiten, propician y fomentan
las invasiones y, por lo mismo, no ejercen su competencia para
hacer efectivas las restituciones debido al alto costo político que
ello puede representar, como evidentemente ocurre en Tumaco
y Buenaventura.
Sin embargo, vistos los lineamientos jurídicos de rango constitucional,
no hay duda que las actuaciones de la autoridad marítima tendiente
a preservar los bienes de uso público están ajustadas a la ley
sin que sea viable cuestionar sus decisiones en este sentido, pues
hacer lo contrario es violar los principios constitucionales citados.
Por tanto, cuando se presente ocupación del espacio público, es
deber ineludible de las autoridades públicas procurar su recuperación
y destinarlo para la finalidad que no es otra distinta que el
Capítulo
4
441

442
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
uso común, de donde se infiere que cuando tales las autoridades
actúan en esa orientación, lejos de violar un derecho fundamental
de quien no está legitimado para ocuparlo, lo que hace es
ajustarse a los mandatos del orden superior, haciendo prevalecer
el interés general sobre el particular”.
Sin embargo, el control hacia este tipo de asentamientos no permitidos
y de situación de riesgo, que amplían las fronteras urbanas,
requiere de un alto nivel de coordinación interinstitucional;
un claro entendimiento de las características propias y particularmente
frágiles de la línea costera; y una conciencia común sobre
la importancia de lo público y el deber de todos de protegerlo y
un conocimiento y dimensión del riesgo.
De los 47 municipios costeros, cinco (10,6%), carecen de Planes de
Ordenamiento Territorial (POT), los cuales se localizan en su totalidad
en el departamento de Nariño: Olaya Herrera (Bocas de Satinga),
Francisco Pizarro (Salahonda), Santa Bárbara (Iscuandé),
Mosquera y El Charco. De los 42 municipios restantes, que tienen
POT, sólo unos pocos han desarrollado estrategias eficaces para
evitar la proliferación de asentamientos informales y promover la
preservación del medio ambiente. 311 La baja capacidad institucional
de las administraciones municipales, la pobre situación urbanística
y de ordenamiento, y la escasa protección ambiental
en playas, zonas de bajamar y bordes de ciénagas, entre otras,
generan conflictos en el uso del suelo, además de la coexistencia
de diversas actividades económicas en la zona costera.
La baja capacidad institucional es causada por conflictos de jurisdicción
y de competencias; baja capacidad de aplicación y
cumplimiento de normas; falta de coordinación institucional en
todos los nivele y escasa capacidad presupuestal, como ya fue
descrito. A este respecto no hay una claridad sobre las funciones
de las diferentes autoridades nacionales y locales para ga-
311 MAVDT. Lista de municipios con POT, marzo de 2007 en DNP, 2007

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
rantizar la preservación de las bienes de uso público (específicamente
playas y terrenos de bajamar) para prevenir y evitar la
construcción, temporal o permanente, de viviendas o establecimientos
comerciales. Las cifras oficiales existentes sobre ocupaciones
ilegales en la franja marino-costera son explicativas y dicientes:
de las 29.935 invasiones censadas en el año 2004 sobre el Pacífico,
más de 24.000 corresponden a viviendas de tipo palafítico,
construidas en las zonas de bajamar en Tumaco y Buenaventura,
donde además del problema de la titularidad reclamada por sus
ocupantes, subsisten otros relacionados con el manejo del riesgo,
saneamiento básico y degradación ambiental marino-costera 312
Las normas se han centrado básicamente en la definición de
procedimientos y requisitos, los esfuerzos se han orientado a
verificar el cumplimiento formal de los mismos, desempeñando
básicamente funciones básicamente de trámite y con grandes
limitaciones para lograr presencia y cubrimiento en todo el territorio
costero.
Con respecto al otorgamiento de las concesiones de competencia
de la Dirección General Marítima. Este se realiza a título
gratuito A este respecto la Dirección General Marítima otorga
concesiones para ocupaciones de bienes de uso público del
dominio marítimo y fluvial de su competencia para fines distintos
al portuario (actividades marítimas), a titulo no oneroso lo cual
constituye una situación desfavorable para quienes usan el litoral
en actividades como las portuarias.
DIMAR, con relación al estudio de concesión, no realiza análisis
respecto a la inversión, recuperación de la inversión y el tiempo
de recuperación para así otorgar una concesión acorde con la
actividad a desarrollar y no simplemente sujeta a un plazo de 20
años sin asnalizar otras variables como las económicas, ambientales
(impactos, efectos, restauración, etc). Su estudio se limita a
312 DNP, op cit, 2007
Capítulo
4
443

444
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
verificar el cumplimiento de los requisitos como área a ocupar,
tiempo de construcción, entre otros, sin tener en cuenta criterios
de sostenibilidad, afectación, impacto, retornos. La licencia ambiental
o el permiso ambiental son requisito para el otorgamiento
de la concesión, no se evalúa ningún tipo de impacto o efecto
social, económico y ambiental integralmente. Las garantías se
fijan sin tener criterios o informaciones de base suficientes que
permitan evaluar realmente los perjuicios que se ocasionan a la
Nación no sólo por el incumplimiento administrativo sino por los
impactos causados. Aquí resulta importante revaluar la figura de
la concesión, los criterios de otorgamiento, requisitos, plazos, actividades
sujetas a concesión, permisos o licencias, entren otros.
Del análisis se deduce que se dispone de una reglamentación
que no ha evolucionado de acuerdo con las necesidades presentes
y futuras, correlacionadas con la normatividad ambiental,
por las razones ya expresadas. El manejo, control y los resultados
demuestran que la normatividad no ha sido muy eficiente en su
operación considerando que las normas son de baja aplicabilidad
y de bajo conocimiento por parte de los pobladores y comunidades
conduciendo a confusiones en cuanto a su interpretación,
vigencia, aplicación, autoridades, bondades, derechos
que otorga, obligaciones que impone, entre otras. Es el caso del
desconocimiento de las normas relacionadas con el medio ambiente,
concesiones, minería, turismo, entre otras.
La atención a estas problemáticas requiere la adopción de una
política y una normativa clara, oportuna y con visión que: promueva
la acción integrada, coordinada y responsable de las autoridades
nacionales, regionales y locales en el manejo y control
adecuado de los territorios marino-costeros y permita dotar cada
una de estas instancias de la capacidad institucional y las herramientas
legales suficientes para hacer el manejo adecuado de
estos bienes. Así mismo, es indispensable avanzar hacia esquemas
flexibles de ordenamiento territorial que permitan la articu-

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
lación del territorio continental con el territorio marino-costero y
posibiliten la integración de los municipios costeros alrededor de
objetivos económicos, sociales y ambientales comunes, con responsabilidades
claras frente a la conservación y manejo de los
bienes del uso público del dominio marino-costero de la Nación.
En resumen se pueden mencionar como factores que limitan la
efectividad de los instrumentos legales:
•
•
•
•
•
•
•
La ausencia de una política que proporcione coherencia
con los instrumentos y mecanismos existentes para coordinar
y concertar acciones en torno a objetivos comunes.
Capítulo
La deficiente operatividad de la normativa por ausencia de
reglamentaciones a través del cuales se pueda desarrollar un
cuerpo legal conformado por normas integradas, complementarias
que se dirijan hacia la consecución de unos objetivos
claros respecto de los bienes de uso público del dominio
marino-costero.
La concentración normativa orientada principalmente en la
definición de procedimientos y requisitos para el otorgamiento
de concesiones, permisos, licencias, entre otras.
La falta de análisis sobre la viabilidad, efecto e impacto esperado
de las normas.
La falta de conocimientos especializados por parte de quienes
elaboran estas normas.
La falta de co-participación de las instituciones locales.
Deficiente publicidad de la normativa.
De una implementación exitosa de estrategias integradas depende
en gran medida la calidad ambiental de los bienes de
uso público, del medio marino y de sus ecosistemas constitutivos.
Así, se pueden plantear dos escenarios: el primero, continuar
con los esquemas fragmentados de planificación y ordenamiento,
en donde estos procesos se adelantan de manera
4
445

446
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
aislada: aguas marinas, suelos costeros, biodiversidad, ecosistemas
marinos; y el segundo: realizar una planificación integrada
e interinsitucional en donde se analicen, evalúen y propongan
estrategias articuladas para la gestión y manejo, completas o
integrales, para armonizar las relaciones (bióticas, físicas, sociales,
económicas y culturales) sobre unos bienes muy limitados y
frágiles. Resulta evidente, que la segunda opción es la requerida
para comenzar a revertir la tendencia del primero. Obviamente,
los esfuerzos para desarrollar este enfoque requieren de
“voluntad”, “concurrencia” “responsabilidad” y “participación”
de los actores institucionales.
C.
Calidad Ambiental
Uno de los principales problemas que enfrentan los bienes de
uso público del dominio marino-costero de Tumaco y Buenaventura
es la expansión de las fronteras urbanas, que conllevaron
a la destrucción del hábitat (humedales arbolados con
manglar) especialmente para construir Palafitos. Además del
inadecuado aprovechamiento de los árboles de mangle y la
tala rasa del bosque, que ha generado una sobreexplotación
de los recursos.
Las zonas marinas y de bajamar en Buenaventura y Tumaco han
sido ocupados tradicionalmente por pescadores, sin embargo
en la actualidad están ocupadao por personas provenientes de
otras regiones, quienes buscan opciones de vida no encontradas
en su lugar de origen o por razonas de desplazamiento forzado.
Hoy día, estas diferentes culturas se mezclan y conviven, extrayendo
lo poco que pueden y viviendo, casi en su totalidad, en
condiciones no viables ambientalmente.
Tal como se ha descrito en la primera y segunda parte de este
estudio una de las problemáticas que enfrentan Buenaventura
y Tumaco por construcciones en zonas de bajamar son las condiciones
higiénicas sanitarias deficientes que generan contami-

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
nación. En las zonas palafiticas del casco urbano de Buenaventura
y Tumaco la disposición directa e indiscriminada al mar de
los residuos sólidos basuras, tanto orgánicos como inorgánicos y
desechos sanitarios, indica que no existe un adecuado manejo,
recolección y disposición final de éstos.
Se observó que los residuos arrojados al mar se depositan, acumulan
y descomponen por debajo de las viviendas creando focos
de contaminación propicios para la reproducción de roedores
y generación de enfermedades gastrointestinales y de la piel,
las cuales afectan en gran medida a la población infantil que
ante la falta de espacios adecuados, se baña y juega en estos
lugares. 313 En la actualidad existen, incuestionables problemas de
contaminación y deterioro de los recursos naturales y costeros disponibles
en el casco urbano de San Andrés de Tumaco haciendo
las zonas marinas y costeras más vulnerables.
En términos generales hay carencia de conocimiento sobre la
importancia del medio ambiente marino-costero sano y su conservación,
y una evidente carencia de medios que faciliten una
mejor calidad de vida a los habitantes de éstas zonas, y una muy
baja capacidad de autogestión lo que obliga a dejar de lado
aspectos como el desarrollo sostenible, la conservación de la naturaleza,
los recursos y los bienes y su preservación.
Aquí es necesario señalar que la naturaleza jurídica de los humedales
es que son bienes de uso público, sin perjuicio de los
dispuesto por el Código Civil, el Código Nacional de los recursos
naturales renovables y de la protección del ambiente, el decreto
1541 de 1978, en relación con la aguas no marítimas o continentales
(Resolución 157 del 2004 MAVDT art. 2)
Por ello, una legislación clara a nivel nacional; unos sistemas apropiados
de control y vigilancia que garanticen el cumplimiento de
313 Anexo 6. Informe Final Proyecto de vulnerabilidad física por terremoto y sus fenómenos
asociados en poblaciones del Litoral de Nariño.
Capítulo
4
447

448
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
la legislación; unos planes de manejo coherentes con las realidades
y las necesidades de los ecosistemas; y una participación
activa de las comunidades locales, son requisitos indispensables
para conservar y manejar tanto los bienes de suo publico del dominio
marino-costeros como los ecosistemas asociados a ellos.
Dentro de las actividades que presentan conflicto se encuentran:
La Reclamación de la propiedad, que implica la apropiación de
espacios costeros y la expedición de títulos de propiedad, previa
alteración de los niveles de agua o desplazamiento de los límites
mediante rellenos, que ha sido responsable de la destrucción a
mediana y gran escala de complejos enteros de humedales.
La Urbanización, como una alteración severa de humedales
marino-costeros por el desarrollo urbano, que si bien en muchas
ocasiones se presenta sin la afectación total del espacio físico
del humedal, si se produce el cambio del uso de la tierra en partes
críticas para el funcionamiento del sistema o en la transición
con los sistemas terrestres. Este tipo de perturbaciones son muy
frecuentes en humedales costeros, debido al atractivo de estos
sitios para la recreación, turismo y vivienda.
A pesar del aumento de conciencia ciudadana sobre las funciones
y valores de los bienes de uso público en las costas, la
tendencia general está lejos de presentar una estabilización y por
el contrario, puede preverse en el futuro inmediato la reducción
inevitable de extensas áreas especialmente en el Caribe. Esto
como consecuencia en parte de acciones privadas y al creciente
aumento urbanístico y sus requerimientos de utilización de tierras,
incrementándose entonces las amenazas para estos bienes
y ecosistemas.
D.
Desafectación
Dentro de esta tesis, que recientemente ha sido vista como el
mecanismo para dar solución a la problemática que enfrentan

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
los bienes de uso público del dominio marino-costero, respecto
de su ocupación y apropiación, sostiene el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca que respecto de hechos del hombre, la
desafectación no produce efecto alguno, por cuanto existe una
norma constitucional que dispone la obligación para el Estado
de preservar y garantizar el espacio público, dentro del cual se
encuentra el uso público. (artículos 82 y 88 de la Carta) 314
Los requisitos para que la desafectación de los bienes de uso público
sea posible es menester:
1.
2.
3.
Capítulo
Que el bien encargado de prestar un uso público haya perdido
su propósito, no por actos negligentes u omisiones de las
autoridades encargadas de preservarlos, esto es, que la pérdida
de utilidad pública de un bien no se deba al incumplimiento
de la ley.
Que exista el asentimiento de la autoridad competente directo
e inequívoco de desafectar un bien de uso público o un hecho
de la naturaleza que así lo demuestre. Entonces, la falta de uso
de un bien no es el único factor determinante dentro de la teoría
de la desafectación, por cuanto de no existir una manifestación
clara de autoridad competente o ley que lo autorice sería aplicar
la prescripción extintiva del dominio a este tipo de bienes,
aspecto que está prohibido expresamente por la Constitución.
(artículo 63).
Para desafectar un bien de uso público situado en áreas urbanas
y suburbanas, el artículo 6º de la Ley 9a. de 1989, establece
la necesidad de “canjear” un bien por otro de características
equivalentes, esto es, por otro bien que sea capaz de
prestar el mismo uso común.
De otra parte, los bines de uso público por mandato de la Constitución
Política y definición de la Ley no son objeto de adjudi-
314 Decisión de octubre 10 de 1973 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
4
449

450
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
cación, ni pueden confundirse con baldíos ni con cualquier otro
género de bienes objeto de las políticas sociales agropecuarias.
De acuerdo con la problemática expuesta, los bienes de uso público
del dominio marítimo enfrentan como principales problemas
los siguientes: condiciones higiénico sanitarias deficientes, multiplicidad
y dispersión de jurisdicciones y competencias, concentración
espacial y temporal de la demanda de los bienes de uso
público, excesivo número de ocupaciones sobre las playas marítimas,
excesiva construcción sobre terrenos colindantes con las
playas eliminando los accesos al mar y áreas necesarias para la
preservación de las playas. Problemática que se puede resumir
en multiplicidad de actividades sobre los bienes de uso público
del dominio marítimo, (turismo, pesca, puertos, residencial, recreo,
industria) y prevalencia del interés particular sobre el interés colectivo
general que debe ser protegido de la degradación, con
especial atención en Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, El
Rodadero, Buenaventura, Tumaco, Bahia Solano, Turbo, Golfo de
Morrosquillo., Ciénaga.
El problema en la ocupación indebida de los bienes de uso público
encuentra dentro de sus causas inmediatas, la carencia absoluta
e inadecuada respuesta institucional frente al conflicto. Por
ello sería importante que las autoridades competentes evalúen la
labor efectuada en el pasado. Con el fin de diseñar una estrategia
única que permita la recuperación de los bienes nacionales y
proyecte hacía el futuro, un ambiente sano y defienda los recursos
de la zona costera cumpliendo así con los mandatos constitucionales.
Hasta el momento la acción del Estado frente a la usurpación de
sus bienes ha sido insuficiente, en la medida que su actuación además
de permisiva se ha limitado a posiciones de defensa casi sin
efectos ante hechos cumplidos. Ello se consolida mediante actos

Diagnóstico Legal de los Bienes de Uso Público del Dominio Marino-Costero
que emanan precisamente de las mismas autoridades, esa situación
anómala; además no existe un plan coherente y concertado
de manejo y control, que se oriente a la prevención de conductas
lesivas del patrimonio público y tampoco la existencia de un sistema
administrativo coordinado, que implique para el funcionario
correspondiente la persecución de unos objetivos y le establezca
la responsabilidad en la protección de los bienes.
En esta línea, es necesario considerar la posibilidad de aclarar
que sobre los terrenos ganados al mar o de cualquier otra porción
del dominio público marítimo como consecuencia de la realización
de obras, no se pueden cumplir acciones de apropiación en
detrimento del interés colectivo y de la naturaleza de los bienes
de uso público.
Con relación a las competencias administrativas, habida cuenta
de la concurrencia que se producen sobre las playas marítimas
se han procurado favorecer los mecanismos de coordinación a
través de mecanismos de consultas ante el Consejo de Estado o
informes recíprocos tratando de salvar las competencias de las
respectivas entidades, propiciando en algunos casos mecanismos
de colaboración pero todo ello con la ausencia de los instrumentos
de ordenamiento territorial y urbanístico, además de la
preocupación por parte de las entidades de perder su liderazgo y
competencia en las áreas de jurisdicción.
Como se puede apreciar, sobre la zona costera se integra un capital
natural formado además de los bienes de uso público, en los
diferentes dominios, por los recursos naturales comprendidos y un
capital cultural que hay que proteger.
Capítulo
4
451

Capítulo
5
Marco Legal y de Políticas

Marco Legal y de Políticas
Se citan como antecedentes el Código Civil Colombiano, vigente,
al igual que el primer Código Fiscal de la Nación (1853) cuya
regulación sobre los bienes nacionales es similar a la Ley 110 de
1912, Código Fiscal, vigente. Se debe anotar, aquí que las normas
civiles contenidas en los artículos 677 y siguientes del Código Civil
están en concordancia lógica con la Constitución Nacional (art.
102) en cuanto dispone que los bienes públicos que de él forman
parte pertenezcan únicamente a la Nación (Unión).
De otro lado, vale la pena mencionar que la normatividad existente
en el CNRNR sobre el mar y su fondo, si bien no desarrolló
de manera específica este esquema de bienes de uso público, si
atribuye al Estado la protección del ambiente marino, consittuido
por las aguas, por el suelo, el subsuelo y el espacio aéreo del
mar territorial y el de la ZEE y por la playas y los recursos naturales
renovables lo que no impide la implementación de los principios
ecosistémicos sobre los bienes de uso público del dominio marinocostero
ya que los instrumentos planteados están consagrados
de manera general siendo viabilizados en normas específicas.
I.
Principios Constitucionales
Existen normas en la Constitución referentes al bien jurídico ambiental,
relacionadas con el dominio marino-costero de la nación,
una vez se puede concluir que éstos bienes tienen un doble calificativo,
legal y ecosistémico, en el entendido que los bienes de
uso público del dominio marino-costero no pueden desasociarse
del ambiente en el cual se encuentran, por lo tanto no los separa
sino que los correlaciona directamente.
Capítulo
5
455

456
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Se puede decir que, los recursos marino-costeros son las aguas
marinas, las playas, los terrenos de bajamar, las bahías, los estuarios,
las lagunas costeras, los manglares, los arrecifes de coral, los
pastos marinos, los esteros, las bellezas escénicas y los recursos
vivosy no vivos, contenidos en las aguas marinas, mar territorial,
zona económica exclusiva.
De esta, forma, dentro de la Carta Política, referentes al bien jurídico
ambiental-costero, se mencionan: los artículos 7 plurietnias y
pluriculturas; art. 8 riquezas naturales de la Nación, art 11 derecho
a la vida, art. 49 salud, art 58 propiedad, art 63 bienes de uso público,
art 65 alimentos, art 67 educación para la protección del ambiente,
art 72 patrimonio de la Nación, art 79 ambiente sano, art 80
planificación en el uso de los recursos naturales, art 81 elementos
contaminantes, art 82 espacio público, artículos 86,87,88 mecanismos
de protección de los derechos, art 90 responsabilidad civil,
art 95.8 deber de protección del ambiente, art 215 emergencia
ecológica, arts. 289, 300.2, 320, 310, 313.9, 317, 330.5 y 331 competencias
territoriales, art 360 explotación de los recursos naturales no
renovables, art 361 regalías, art 366 calidad de vida fin del Estado.
Como se observa la amplitud y el número de disposiciones hace
imposible realizar un análisis detallado. Sin embargo, el tratamiento
de la temática en la Constitución se inicia en el artículo 8, con
la obligación que tienen el Estado y los particulares de proteger
las riquezas culturales y naturales de la Nación, norma constitucional
inserta en el articulado denominado de los Principios Fundamentales.
El principio fundamental señalado en el artículo 8, tiene entre otros
preceptos, un mayor alcance como el artículo 80 que establece:
El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales; el artículo 334, establece que el Estado intervendrá
por mandato de la Ley en la explotación de los recursos naturales,
en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización
y consumo de los bienes y en los servicios...”. También el artículo

Marco Legal y de Políticas
366, según el cual, el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades del Estado.
Un aspecto importante de la Constitución se encuentra en el capítulo
III, dedicado a la regulación de los llamados derechos colectivos
o derechos de tercera generación, entre los que se encuentran,
el derecho de los consumidores y usuarios para participar de
las decisiones que les conciernen (art. 78), el derecho a un ambiente
sano (art. 79) y el derecho al espacio público (art. 82).
El artículo 79, preceptúa que todas las personas tienen derecho
a gozar de un ambiente sano y que la ley garantizará la participación
de la comunidad en las decisiones que pueden afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del
ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica
y fomentar la educación para el logro de estos fines, lo que
provocó como derecho individual y colectivo obligaciones por
parte del Estado: Adopción de criterios ambientales en la planificación;
capacidad de control y prevención de daños ambientales,
al mismo tiempo que, capacidad para sancionar a quienes lo
ocasionen. Protección a la diversidad e integridad del ambiente.
Conservación de las áreas de importancia ecológica y fomento
a la educación ambiental.
El artículo 337, a su vez, prevé para las zonas de frontera, terrestres
y marítimas la expedición de normas especiales en materia económica
y social tendientes básicamente a promover el desarrollo de
estas zonas 315 , en virtud de este precepto legal fue expedida la Ley
191 de 1995 que contiene disposiciones sobre las zonas de fronteras.
Los fundamentos básicos de los bienes de uso público del dominio
marino-costero, se encuentran contenidos en los Artículos
63, 82 y 102 de la C.P que se refieren a la propiedad pública,
no como un derecho en el sentido habitual de la expresión, sino
como unas garantías institucionales, unas protecciones constitu-
315 Véase concordancia con los artículos 289 y 360
Capítulo
5
457

458
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
cionales de determinados bienes, inspiradas en distintas razones
de interés público: culturales, ecológicas, protección de minorías,
protección de dominio público. 316
El artículo 63, establece que los bienes de uso público del Estado,
tienen como característica ser inalienables, imprescriptibles
e Inembargables. 317 Al respecto la doctrina ha precisado: “La
finalidad de la inalienabilidad del dominio público consiste en
proteger la afectación del bien y en garantizar que se utilizará
conforme a su destino; no existe entonces sino en la medida en
que ella es necesaria para garantizar la afectación.” 318
Así el Art. 63, elevó a rango constitucional el precepto contenido
del artículo 2519 del Código Civil 319 al disponer que los bienes
de uso público “son inalienables, imprescriptibles”; esto quiere
decir que ellos no son susceptibles de actos de disposición, son
absolutamente incomerciables, no sujetos a posesión y no puede
alegarse dominio en cabeza de particulares por ilicitud en el
objeto (artículo 1521, literal d); de otra parte, no opera en ellos el
fenómeno de la adquisición del dominio mediante la figura de
la prescripción, lo que si ocurre con los demás bienes y en último
término, no pueden ser perseguidos judicialmente por los acreedores
del Estado.
El Código de Procedimiento Civil establece en el artículo 407, sobre
la declaración de pertenencia, que ésta no procede respecto
de los bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades
de derecho público.
316 Sentencia No. T-566 Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, octubre 23 de
1992.
317 Protección de los bienes de uso público, interés cultural, histórico y comunitario. Los
bines de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
318 André De Laubadere, citado por Gustavo Penagos, Los Bienes de Uso Público, página
21, ediciones Doctrina y Ley, 1998.
319 Los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso.

Marco Legal y de Políticas
Los bienes de uso público por mandato de la Constitución Política
y definición de la Ley tampoco son objeto de adjudicación, ni
pueden confundirse con baldíos ni con cualquier otro género de
bienes objeto de las políticas sociales de la reforma agraria.
De acuerdo con el régimen especial de la propiedad de los bienes
de uso público, resulta pertinente referir algunos de los planteamientos
fijados por de la doctrina de acuerdo con las dos tesis
que expone el profesor André De Laubadere: a) De la no-propiedad
y b) De la propiedad.
a) Tesis de la no-propiedad.- Esta escuela plantea que los bienes
públicos no son susceptibles de propiedad, precisando que
“en los poderes de la administración sobredominio faltan los
atributos esenciales de la propiedad: el usus, que corresponde
al público, y el abusus, puesto que el dominio es inalienable”.
b) Tesis de la propiedad.- Se afirma categóricamente que el dominio
público que ejerce la administración es diferente al concepto
de propiedad del derecho civil, ya que se trata de una
“propiedad administrativa” o “propiedad de afectación”. Tal
es el planteamiento central de esta tesis: “i) La propiedad del
dominio público no es la propiedad privada que define el Código
Civil y esta es la diferencia fundamental con el dominio
privado que está sujeto al régimen de la propiedad privada.
ii) La propiedad del dominio público es una propiedad de
afectación o destinación; en efecto, la idea principal es que
el dominio público es afectado y que dicha afectación (….)
viene en primer lugar”.
De tal manera que del planteamiento de ambas tesis se deriva
una conclusión definitiva en el sentido que sobre los bienes de
uso público se ejerce una propiedad especial, diferente al concepto
clásico de propiedad que trata la legislación civil.
No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado
que la propiedad pública que se ejerce sobre los bienes
Capítulo
5
459

460
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
de uso público es diferente a la propiedad privada respaldada
en el artículo 58 de la Carta Política.
“La Nación es titular de los bienes de uso público por ministerio
de la ley y mandato de la Constitución. Este derecho real institucional
no se ubica dentro de la propiedad privada respaldada
en el artículo 58 de la Constitución, sino que es otra forma de
propiedad, un dominio público fundamentado en el artículo 63
de la Carta, el cual establece que “los bienes de uso público ….
Son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Esto muestra
entonces que la teoría de la comercialidad de los bienes se rompe
cuando se trata de bienes de uso público. No es válido entonces
exigir matrícula inmobiliaria de tales bienes para determinar
si son de uso público, puesto que tales bienes, por sus especiales
características, están sometidos a un régimen jurídico especial, el
cual tiene rango directamente constitucional. Por ello durante la
vigencia de la anterior Constitución la Corte Suprema de Justicia
había dicho que “el domino del Estrado sobre los bienes de uso
público, es un dominio sui generis” 320
El artículo 82, instituye el fundamento constitucional de la protección
del espacio público, al señalar que es deber del Estado
proteger la integridad del espacio público y su destinación al
uso común, cuidando de que prevalezca éste sobre el interés
particular.
El articulo 102 al referirse al territorio y a “los bienes públicos que
de él forman parte”, señala que pertenecen a “la Nación”, y consagra
el llamado dominio eminente, donde el Estado no es titular
del territorio en el sentido de ser “dueño” de él, sino en el sentido
de ejercer soberanía sobre él.
El artículo 332, establece que son del Estado el subsuelo y los recursos
naturales no renovables, el mar territorial, la zona contigua,
la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espa-
320 Sentencia T-572 del 9 de diciembre de 1994

Marco Legal y de Políticas
cio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro
electromagnético (CP art. 102), así como los bienes que posee
como propiedad privada, en iguales condiciones que los particulares
(CP art. 58). 321
La Constitución Nacional también refiere los mecanismos de participación
comunitaria en defensa de los derechos fundamentales,
el artículo 88 preceptuó que la Ley regulará las acciones populares
para la protección de los derechos e intereses colectivos
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad
pública, la moral administrativa y el ambiente, entre otros.
Siendo claro que el ambiente sano hace parte del concepto del
interés colectivo que reclama atención prioritaria de las autoridades
y que ha encontrado en la Constitución formas de garantía
en el artículo 88. Lo cual se enmarca dentro de los denominados
derechos de tercera generación o derechos colectivos, que proyectan
su efectividad a través de las acciones populares para
protección de bienes comunales por medio del actor popular y
en donde resalta el valor colectivo de grandes objetos del derecho:
espacio público, el ambiente o la salubridad.
Dentro de las acciones para la protección al ambiente está con
la acción de tutela, como instrumento de defensa de los derechos
de las personas en razón de la naturaleza de los bienes a
proteger. 322
Con relación a las acciones de cumplimiento, otra de las formas
de participación, en materia ambiental se encuentra reglamentada
en la Ley 99 de 1993, artículo 77, que establece: “el efectivo
cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación
directa con la protección y defensa del medio ambiente,
podrá ser demandado por cualquier persona natural o jurídica
321 Corte Constitucional, op cit, 1992
322 Decreto 2591 de 1991
Capítulo
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462
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
a través del procedimiento de ejecución singular regulado en el
Código de Procedimiento Civil”.
Finalmente, se puede decir que la Constitución Nacional, La Ley
99 de 1993, el Código de los Recursos Naturales Renovables, trazan
los principios y directrices ambientales de aplicación sobre los
bienes de uso público del dominio marino-costero que pueden resumirse
así: desarrollo humano sustentable, sustitución, uso racional
y equitativo de los recursos naturales, precaución, capacidad
de carga de los ecosistemas, estudios de impacto ambiental, los
cuales son una tarea conjunta entre el Estado y la sociedad.
II.
Espacio Público
De conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la ley 9 de
1989 se define el espacio público como el conjunto de inmuebles
públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles
privados destinados por su naturaleza, por su uso o afectación
a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que
trascienden por tanto los intereses individuales.
Dentro de la conceptualización general, significa que el espacio
público no es exclusivo de los bienes de uso público, sino que
además abarca los bienes particulares que por su naturaleza, uso
o afectación están destinados a la satisfacción de necesidades
urbanas colectivas, como se mencionó, el espacio público es el
género y los bienes de uso público son la especie, por ello el principio
constitucional inmerso en el artículo 82.
De esta forma, constituyen espacio público, entre otros: Las franjas
de retiro de las edificaciones de las vías, fuentes de agua, parques,
plazas. Las áreas requeridas para la preservación de áreas
de interés público. Las áreas requeridas para la conservación y
preservación del paisaje, los elementos naturales del entorno de
la ciudad. Las áreas necesarias para la preservación y conser-

Marco Legal y de Políticas
vación de las playas marinas y fluviales así como sus elementos
vegetativos, arenas y corales.
Con relación al espacio público la Ley 9 de 1989 asignó a los
Alcaldes Municipales competencia para su regulación. A este
respecto y en aras de aclarar las interpretaciones, el Consejo
de Estado mediante concepto rendido en 1990, preciso con relación
a la competencia atribuida a DIMAR, “que siendo la Ley
9 posterior al Decreto Ley 2324 de 1984, no modificó la competencia
de la Dirección General Marítima (DIMAR),” concluyendo
que prevalece el régimen especial de orden público asignado a
DIMAR por el decreto con fuerza de ley 2324 de 1984. Por lo que
DIMAR ejerce las funciones que el artículo 4º del mismo Decreto
le atribuyó dentro del ámbito territorial señalado en el artículo 2º
del mismo normativo. 323
III.
Derechos Colectivos
El capítulo 3 del Título II, de la C.P que comprende los artículos
78 a 82, hace especial énfasis en los derechos colectivos relacionados
con la protección del ambiente. En este capítulo no
se consagran todos los derechos colectivos o de tercera generación,
sino de manera preponderante los relacionados con el
medio ambiente y la misma denominación que se le da al capítulo,
así lo da a entender. Podría pensarse que en este capítulo,
sin restarle importancia a las normas sobre protección ambiental,
se hubieran incluido otros derechos de tercera generación de
gran importancia para la sociedad, ya que la Constitución de
1991 pretendió ser amplia en el reconocimiento de los derechos,
al presentar un extenso catálogo de los mismos. Es así como se
pudieron resaltar también derechos colectivos como los relacionados
con la moral administrativa que tanta falta hacen para
enfrentar la corrupción. En este sentido la ley 472 de 1998 al re-
323 En Steer, R, Arias F, Ramos A, et al, op cit, 1997
Capítulo
5
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464
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
gular lo relacionado con las acciones populares los incorporó al
ordenamiento jurídico del país.
Si atendemos a la historia de la humanidad podemos ver que los
derechos colectivos y especialmente el derecho a gozar de un
medio ambiente sano no es algo tan nuevo como parece. En las
comunidades primitivas de América existían normas de protección
ambiental sumamente avanzadas que sociedades contemporáneas
que pretendan aplicar efectivamente la idea del desarrollo
sostenible podrían rescatar para aplicarlas a las actuales
condiciones del hombre y de la protección ambiental
La ley 472 de 1998 determina sucintamente los derechos colectivos
objeto de protección por medio de la acción popular, dentro
de los cuales se destaca como uno de los de mayor importancia
la protección de las zonas consideradas de uso público. Así el
artículo 4 establece:
“Articulo 4.- Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses
colectivos, entre otros, los relacionados con:
a) El goce de una ambiente sano, de conformidad con lo esta-
blecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.
b)
c)
La moralidad administrativa.
La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprove-
chamiento racional de los recursos naturales para garantizar
su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
La conservación de las especies animales y vegetales,
la protección de áreas de especial importancia ecológica,
de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como
los demás intereses de la comunidad relacionados con la
preservación y restauración del medio ambiente.
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los
bienes de uso público

e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
La defensa del patrimonio público
La defensa del patrimonio cultural de la Nación
La seguridad y salubridad públicas
Marco Legal y de Políticas
El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la
salubridad pública.
La Libre competencia económica.
El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea
eficiente y oportuna
Capítulo
La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso
de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción
al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos.
El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsi-
bles técnicamente.
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarro-
llos urbanos.
n)
o)
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada,
y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de
los habitantes.
Los derechos de los consumidores y usuarios.
p) Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos
como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados
de derecho Internacional celebrados por Colombia
….”
IV.
Propiedad Colectiva
La Ley 70 de 1993 garantiza, entre otros, los derechos territoriales
colectivos a las comunidades negras rurales en el Pacífico colombiano.
Sin embargo el artículo 4 establece que: “El Estado
adjudicará a las comunidades negras de que trata esta ley la
5
465

466
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
propiedad colectiva sobre las áreas que, de conformidad con las
definiciones contenidas en el artículo segundo, comprenden las
tierras baldías de las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca
del Pacífico y aquellas ubicadas en las áreas de que trata el
inciso segundo del artículo 1o. de la presente ley... Los terrenos
respecto de los cuales se determine el derecho a la propiedad
colectiva se denominarán para todos los efectos legales “Tierras
de las Comunidades Negras”. Art. 5o. Para recibir en propiedad
colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad formará un
Consejo Comunitario como forma de administración interna... Art.
6°. Salvo los suelos y los bosques, las adjudicaciones colectivas
que se hagan conforme a esta ley, no comprenden: a. El dominio
sobre los bienes de uso público. 324 b. Las áreas urbanas de los municipios.
c. Los recursos naturales renovables y no renovables. d.
Las tierras de resguardos indígenas legalmente constituidos. e. El
subsuelo y los predios rurales en los cuales se acredite propiedad
particular conforme a la ley 200 de 1936. f. Las áreas reservadas
para la seguridad y defensa nacional. g. Áreas del sistema de
Parques Nacionales.
V.
Deslinde
Ley 1152 de 2007, establece el Estatuto de Desarrollo Rural y se reforma
el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, señala
como objetivos de la ley, entre otros, promover el uso y manejo
del territorio rural que será objeto de ocupación, tenencia, posesión
y propiedad para fines de producción.
Dentro de la insitucionalidad crea la Unidad Nacional de Tierras
como el instrumento de planificación, administración y disposición
de los predios rurales de propiedad de la Nación, con el propósito
de lograr su apropiada utilización de acuerdo con la vocación
y los fines que correspondan.(art 27). Atribuyendo como
324 Negrilla fuera del texto

Marco Legal y de Políticas
funciones el adelantar los procedimientos de clarificación de la
situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad,
con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado.(num 3
art 28) y adelantar los procedimientos encaminados a delimitar
las tierras de propiedad de la Nación. (num 12 art 28).
Transfiere al MAVDT, a la Unidad Administrativa Especial de Parques
Nacionales Naturales o a las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Regional, los activos rurales que se
encuentren en zonas de reserva forestal, ambiental o en zonas
de amortiguamiento de Parques Nacionales o al interior de
estos;(num 11-a)).
Atribuye a la Dirección Nacional de Atención y Prevención de
Desastres - Fondo Nacional de Calamidades, la función correspondiente
a la adquisición directa de tierras para beneficiarios
de programas sociales establecidos en favor de los damnificados
o potenciales damnificados de calamidades o desastres naturales
a fin de procurar su reubicación en otros lugares del territorio
nacional.(art 36)
A la CAR´s les atribuye la función de adelantar los procesos de
clarificación, deslinde y restitución de playones, madreviejas, desecadas
de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad de la Nación
así como de las sabanas comunales y cuencas de los ríos. (art 37).
Además precisa claramente que Los playones y sabanas comunales
constituyen reserva territorial del Estado y son imprescriptibles.
No podrán ser objeto de cerramientos que tiendan a impedir
el aprovechamiento de dichas tierras por los vecinos del lugar.
(Parágrafo art 37)
En su Art. 172, establece que los Procuradores Judiciales Ambientales
y Agrarios ejercerán en lo relacionado con legislación agraria
las siguientes funciones:
“…
Capítulo
5
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468
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
3. Intervenir como Ministerio Público en los procedimientos agrarios
relativos a la compra, venta y cualquier otra forma de disposición
de tierras, de manera voluntaria entre campesinos y propietarios,
administración y disposición de tierras baldías de la Nación, la
clarificación de la propiedad, la delimitación de las tierras nacionales
y el deslinde de los territorios indígenas y las comunidades
negras, la recuperación de baldíos, la extinción del derecho de
dominio y en los asuntos relacionados con los programas de adecuación
de tierras, desarrollo de proyectos productivos, pesca y
acuicultura, zonas de colonización y desarrollo empresarial, en
los términos previstos en la Constitución Política, en esta ley, en
las normas que regulan su estructura y organización, así como las
que regulan las competencias, funcionamiento y demás disposiciones
pertinentes.
…
El Ministerio Público podrá adelantar todas las actuaciones que
consideren necesarias en sede administrativa o judicial, en defensa
del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías
fundamentales.
…”
El Decreto 4983 del 2007, reglamentario de la Ley 1152 de 2007
en lo relativo a la clarificación de la situación de las tierras desde
el punto de vista de su propiedad, y el deslinde de las tierras del
dominio de la Nación, establece los procedimientos respectivos.
De esta forma en el artículo 1 establece que Corresponde a la
Unidad Nacional de Tierras Rurales la aplicación directa de leyes
relacionadas con el dominio público territorial de la Nación,
en los asuntos de la Ley 1152 de 2007. En tal virtud, le compete
clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su
propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen a la
Nación, para ello, la Unidad está investida de poderes jurídicos
para calificar y definir la eficacia jurídica de los títulos y demás

Marco Legal y de Políticas
documentos que en relación con el derecho de propiedad presenten
los particulares.
Establece que el procedimiento de clarificación de la situación
de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, puede
iniciarse oficiosamente por la Unidad, a solicitud del Procurador
Ambiental y Agrario, de una autoridad pública, o cuando se presente
un conflicto sobre el dominio público territorial con cualquier
persona natural o jurídica.
El artículo 2 señala que la Unidad Nacional de Tierras Rurales define
los linderos materiales de los terrenos que por disposición legal
tienen la condición de baldíos, o la de bienes de uso público, con
los predios colindantes ocupados por particulares y que este ejercicio
de clarificación desde el punto de vista de su propiedad,
no constituye en ningún caso requisito o condición previa para
iniciar y decidir el procedimiento de delimitación de las tierras
de la Nación, en virtud de la potestad asignada a la Unidad de
aplicar directamente las leyes destinadas a determinar los fines
de las tierras rurales del dominio de la Nación.
VI.
Inscripción Bienes
La Ley 1183 del 2008, asigna algunas funciones a los Notarios, en
el artículo 9 establece las excepciones a la inscripción de la declaración
de posesión regular, excluyendo de manera perentoria
respecto de la posesión que recaiga sobre inmuebles situados
en zonas de protección ambiental o de alto riesgo o desarrollos
no autorizados por las autoridades de planeación. Así mismo, en
el artículo 17, establece que no podrán ser objeto de posesión
ni prescripción los bienes de uso público, ni los fiscales, ni los parques
naturales, no los que se encuentren dentro de las reservas
forestales, ecológicas o en zonas no urbanizables, ni los que pertenezcan
a las comunidades indígenas o negritudes señalados
Capítulo
5
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470
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
por la Constitución Política y en general los que la ley declara
como imprescriptibles.
Ley 1182 de 2008, establece un proceso especial para el saneamiento
de la titulación de la propiedad inmueble, en el artículo 3º
literal e) establece como requisitos para la aplicación del proceso
especial, que con respecto al inmueble de que se trate “no se
haya iniciado con anterioridad a la demanda alguno de los procedimientos
administrativos agrarios de titulación de baldíos, extinción
del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, 325
recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de
tierras de la Nación, 326 o de las comunidades indígenas o afrodescendientes
o delimitación de sabanas o playones comunales
conforme a la legislación agraria, lo cual será certificado por el
Incoder”.
A su vez el artículo 7°, establece como condiciones para la aplicación
del proceso especial de saneamiento de la titulación, entre
otras: num (ii) “que los bienes inmuebles no sean imprescriptibles
o de uso público, inembargables, o no enajenables ni de los
señalados en los artículos 63, 82, 102 327 y 332 328 de la Constitución
Política, y en general, cuando se trate de bienes cuya apropiación,
posesión u ocupación, según el caso, se halle prohibida o
restringida por la Constitución o la ley”; num (iv) “que el inmueble
objeto del proceso no se encuentre ubicado en las áreas o zonas
que se señalan a continuación: Las zonas declaradas como de
alto riesgo no mitigable identificadas en el Plan de Ordenamiento
Territorial y en los instrumentos que lo desarrollen y complementen,
o aquellas que se definan por estudios geotécnicos que en
cualquier momento adopte oficialmente la Administración Mu-
325 Resaltado fuera del texto original.
326 Resaltado fuera del texto original.
327 Los art 63, 72 y 102 se refieren la propiedad pública.
328 Se refiere en forma global al subsuelo y a los recursos naturales renovables como pertenecientes
no ya a la República, sino al Estado.

Marco Legal y de Políticas
nicipal, Distrital o el Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina.”
VII. Uso y Goce
Dentro de las diferentes normas sobre el tema existen las contenidas
en la Constitución Nacional (Art. 63, 82, 102), Código Civil (
Art. 678 y ss, 891-896, 818, 2518-2519), haciendo mención especial
de los artículos 678 y 679 en cuanto dispone que el “uso y goce
que para tránsito, riego, navegación y cualquiera otro objeto lícito,
corresponde a los particulares en las calles, puentes, ríos, lagos
y generalmente en todos los bienes de uso público, son sujetos a
las disposiciones de este Código y a las demás que sobre la materia
contengan las leyes”. “Nadie podrá construir sino con permiso
especial de autoridad competente obra alguna sobre las calles,
plazas, playas y terrenos fiscales de propiedad de la Nación”.
Código de Nacional de policía, Código de los Recursos Naturales
Renovables ( Art. 53-58, 80-85, 99-104,) los cuales recogen las normas
civiles al disponer en el artículo 83 que “salvo derecho adquirido
por los particulares son bienes inalienables e imprescriptibles
del Estado... c) las playas marítimas, fluviales y lacustres” y el
Decreto Ley 2324 de 1984 a partir inicialmente de la jurisdicción
otorgada a DIMAR, inclusive sobre las playas y algunos ríos tal
como lo señala el artículo 2, el Código Departamental de Policía,
Código de Régimen Político y Municipal (Art. 338), Código Fiscal
(Art. 4 y 8), Ley 9 de 1989.
VIII.
Vigilancia Preventiva
En lo referente a la vigilancia preventiva sobre los bienes de uso
público del dominio marítimo y sometidos a la Dirección General
Marítima, corresponde en primer lugar a las Capitanías de Puerto,
quienes están obligadas a impedir la ocupación de hecho,
ocurrido lo cual, es deber ineludible de los Alcaldes y personeros
Capítulo
5
471

472
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
hacer efectiva la restitución de dichas áreas por mandamiento
impuesto en los Decretos 640 de 1937, 1335 de 1970329 y Decreto
Ley 1333 de 1986, cuya acción imperativamente oficiosa, breve y
sumaria; la inobservancia acarrea al funcionario responsabilidad
disciplinaria, penal e inclusive patrimonial, por los daños ocasionados
con su omisión.
A la Policía le corresponde prevenir los atentados contra la integridad
de los bienes de uso público (Art. 124 C.N.P. Decretos
640/37, 1335/70, 1336/86) y a las municipalidades y a los particulares
las acciones populares, para procurar la preservación.
IX. Leyes y Decretos Expedidos en beneficio de la Costa
Pacífica
Decreto de 1719 de la Corona Española, por medio del cual se
erige a Buenaventura como Puerto.
Decreto del 18 de agosto de 1823 expedido por el General Francisco
de Paula Santander, como encargado del poder ejecutivo
y por medio del cual se erige a Buenaventura como Provincia,
abarcando desde la Boca Magdalena (Bahía de Málaga) hasta
la desembocadura del río Mira y compuesta por el Cantón de
Buenaventura y los de Raposo, Micay, Isacuandé, Barbacoas y
Tumaco. Este decreto fue posteriormente refrendado por la ley 25
de junio de 1824 sobre la división territorial del país.
Decreto 389 de 1827 (julio 26), expedido por el General Francisco
de Paula Santander, por medio del cual se declaró a Buenaventura
puerto libre y franco para la importación y exportación en el
Pacífico, por treinta años.
Decreto del 24 de diciembre de 1829, expedido por el Libertador
Simón Bolívar, por medio del cual ratificó el decreto 389 de 1827,
le dio a Buenaventura el titulo de Villa, erigiéndola como residen-
329 Código Nacional de Policía

Marco Legal y de Políticas
cia de Cantón y designó al General Tomas Cipriano de Mosquera
como primer gobernador.
Decreto del 24 de mayo de 1836, por medio del cual se concede
privilegio a la persona natural o jurídica que acometa la obra de
construcción de un nuevo camino entre Cali y Buenaventura.
Decreto del Gobierno Nacional (Nueva Granada) de abril de
1894 que concede en propiedad a las familias establecidas
o que se establecieron en Buenaventura, hasta 50 fanegadas
de las tierras baldías existentes en las cercanías de la Isla de
Cascajal. 330
Decreto Nacional de 1872, por medio del cual se erigió a Buenaventura
en Distrito.
Contrato de 1914 con la casa Pearson and Son, de Londres. Con
el fin de realizar un estudio detallado sobre el muelle que más tarde
permitiría al gobierno presentar tres proyectos de gran importancia
para el manejo de la bahía y el puerto de Buenaventura.
En 1918 se inició se inició el llamado Muelle de Rengifo, en cumplimiento
de la ordenanza de la Asamblea Departamental, que fue
inaugurado en 1921 por el Gobernador 331 durante la presidencia
del Doctor marco Fidel Suarez.
Ley 63 de 1931 y Ley 66 de 1935 por medio de las cuales se dieron
pautas y apropiaciones para la reconstrucción de la parte
central de Buenaventura, prácticamente destruida por el gran
incendio ocurrido en 1930.
Acto Legislativo No. 2 de 2007 por medio del cual se organiza a
Buenaventura y Tumaco como Distrito Especial, Industrial, Portuario,
Biodiverso y Ecoturísmo.
Capítulo
330 Cifuentes R. Jaime. 2002. Memoria Cultural del Pacífico. Edición Conmemorativa 50
años de Servicios a la Comunidad Club de leones de Buenaventura Monarca XII-1952
a XII-2002
331 Ignacio Rengifo
5
473

474
X.
A.
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
Políticas
Política Nacional –Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010
El nuevo plan de desarrollo da continuidad a los lineamientos establecidos
en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 y mantiene
la sostenibilidad ambiental como uno de sus objetivos. El plan
de desarrollo se dirige hacia ocho objetivos esenciales entre los
que se destaca “ Una gestión ambiental y del riesgo que promueva
el desarrollo sostenible”.
Desde la política de gestión ambiental plantea la elaboración
de instrumentos de planificación de áreas sensibles a los efectos
del cambio climático, como las zonas costeras y las zonas secas
(Formulación de los planes de ordenación y manejo en 500.000
hectáreas de zonas secas y de 12 planes de manejo de las Unidades
ambientales costeras).
En el marco de la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo
Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares
de Colombia, da continuidad a los procesos regionales de
incorporación de los lineamientos del manejo integrado de las
zonas costeras en los planes de ordenamiento territorial costero,
con la vinculación directa de las entidades territoriales, autoridades
ambientales y científicas de cada una de las Unidades Ambientales
Costeras establecidas por la Política.
En cuanto a la Planificación Ambiental en la Gestión Territorial:
promueve la formulación de los lineamientos de política de manejo
del recurso suelo y del estatuto de uso del suelo, como herramientas
prioritarias para el manejo y uso eficiente de este recurso
natural, así como su implementación y aplicación en los municipios
que, de acuerdo con lo establecido en la Ley 388 de 1997,
se adelanten procesos de revisión y ajuste de sus POT durante el
cuatrienio. El MAVDT apoyará a las autoridades ambientales regionales
en la formulación y adopción de los planes generales de
ordenación forestal que señala la Ley 1021 de 2006; los planes de

Marco Legal y de Políticas
manejo de las reservas forestales de Ley 2a. de 1959 y de las reservas
forestales protectoras nacionales y los planes de ordenación
y manejo de las Unidades Ambientales Costeras, entre otros.
Respecto a los Instrumentos para la gestión ambiental. Se propone
fortalecer el papel de las autoridades ambientales regionales
como coordinadoras de la gestión ambiental local y regional y
de ejecutoras de la política. Además, se propone adelantar una
revisión y definición precisa de las competencias de las entidades
que lo conforman, incluyendo Corporaciones Autónomas Regionales
y de Desarrollo Sostenible, Autoridades Ambientales Urbanas,
Institutos de Investigación, Unidad de Parques Nacionales y
entidades territoriales, con el objeto de resolver tales conflictos
y así facilitar una coordinación interinstitucional real y efectiva,
acorde con las necesidades ambientales del país.
En alianza con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y
con la activa participación de la UAESPNN, promueve el ecoturismo
como herramienta para la conservación de la biodiversidad
a escala regional y local, a través de la promoción de la
participación privada y comunitaria en la prestación de servicios
ecoturísticos, del fortalecimiento del Comité Interinstitucional de
Ecoturismo y del trabajo articulado con entidades como el Sena,
Proexport, el Fondo de Promoción Turística y otras instituciones
públicas y privadas vinculadas a esta actividad.
De otra parte, la DAPD en coordinación con el MAVDT, diseñará
estrategias tendientes a incluir la gestión del riesgo en los planes
de gestión ambiental regional de las Corporaciones Autónomas
Regionales (CAR) y en los Planes de Ordenamiento y Manejo de
Cuencas, POMCAS
B.
Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de
los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de
Colombia (PNEOZC)
Uno de sus programas, contempla la rehabilitación y restauración
de ecosistemas marinos y costeros degradados, y propone for-
Capítulo
5
475

476
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
mular, concertar y operar programas de estas características que
atiendan los aspectos que ponen en riesgo su calidad ambiental,
concentrándose en lugares concretos, con un enfoque integrado
e interdisciplinario.
La PNEOZC dentro de sus principios, tres destacan particularmente
la importancia de la dimensión intersectorial para su cumplimiento.
Uno, afirma que la conservación y el uso sostenible de la
biodiversidad costera y marina, como patrimonio de la Nación,
requieren enfoque intersectorial y deben ser abordados en forma
descentralizada, incluyendo la participación del Estado en todos
sus niveles y de la Sociedad Civil. Otro, llama la atención sobre la
manera como la conservación de los procesos naturales en los
ecosistemas de la región costera nacional permiten la provisión
de bienes y servicios, de los cuales depende la rentabilidad de
actividades productivas sectoriales y los diversos usos tradicionales.
En un tercer principio, subraya la necesidad de la coparticipación
decisoria plurisectorial y de los actores sociales interesados
para la definición de los problemas costeros, el establecimiento
de los objetivos del manejo de los ecosistemas y los medios para
alcanzar estos objetivos.
Los objetivos específicos recogen las implicaciones de esta clase
de principios, al plantear la inclusión de los ecosistemas marinos
y costeros dentro del ordenamiento territorial de la nación, reconociéndolos
como parte integral y estratégica del territorio, para
armonizar sus usos y las actividades que allí se realicen. A su vez,
propone establecer lineamientos ambientales para el desarrollo
de actividades productivas adelantadas en los espacios oceánicos
y las zonas costeras.
El programa para la sostenibilidad ambiental sectorial se propone
como meta la incorporación de criterios ambientales en el
desarrollo de la infraestructura costera y en el crecimiento de los
sectores dinamizadores de la economía, al igual que la identificación
e instrumentalización de soluciones a los conflictos intersec-

Marco Legal y de Políticas
toriales por el uso y acceso a los ecosistemas y recursos marinos
y costeros.
Además, el papel de los sectores se destaca también en relación
con la búsqueda de una mayor calidad ambiental del medio
marino, cuyo fin es el mejoramiento de la calidad de vida de la
población costero y su ejecución se plantea a través del programa
nacional para la evaluación, prevención, reducción y control
de fuentes terrestres y marinas de contaminación al mar.
C.
Políticas Dirigidas a la Prevención y Atención de Desastres
El estudio aquí desarrollado además de estar relacionado con las
líneas de sostenibilidad de la base natural y calidad ambiental
del medio marino, la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo
Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras
e Insulares tiene relación con la prevención de desastres costeros:
como la de adoptar e implementar el plan Nacional para
la prevención y atención de desastres en lo Relacionado con la
gestión de riesgos en los espacios oceánicos y las Zonas costeras,
que se articulan con los planes para a atención y prevención de
desastres, así como con los planes de ordenamiento del territorio,
articulándose además con los compromisos adquiridos por el país
en la Convención de Cambio Climático que establece el deber
de formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas
nacionales y, regionales, con medidas orientadas a mitigar
el cambio climático, y medidas para facilitar la adaptación adecuada
al cambio climático; Cooperar en los preparativos para
la adaptación a los impactos del cambio climático; desarrollar
y elaborar planes apropiados e integrados para la gestión de las
zonas costeras, los recursos hídricos y la agricultura, y para la protección
y rehabilitación de las zonas afectadas por la sequía y la
desertificación, así como por las inundaciones.
Es así como para la articulación y ejecución de las políticas antes
señaladas y relacionadas con el tema del manejo del ries-
Capítulo
5
477

478
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
go, desde la escala nacional ha alcanzado algunos niveles de
coordinación entre las instancias nacionales responsables, en
particular de la Dirección de Prevención y Atención de Desastres
–DPAD, adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el MAVDT y el DNP, las cuales
hacen parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de
Desastres-SNPAD 332
Dentro de este contexto, el Plan Nacional de Prevención y Atención
de Desastres (PNPAD), adoptado mediante el Decreto 93
de 1998, busca incorporar la gestión integral del riesgo como eje
transversal esencial del desarrollo y con un carácter de inversión,
y no de gasto 333 . De esta forma, los adelantos que Colombia ha
logrado en esta materia lo han hecho sobresalir a nivel latinoamericano.
Plan Nacional de Contingencias contra Derrames de Hidrocarburos,
Derivados y Sustancias Nocivas en Aguas Marinas, Fluviales y
Lacustres. -PNC
Una de las medidas adoptadas por Colombia de mayor relevancia
para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio
marino y para promover la cooperación está representada en el
Plan Nacional de Contingencias contra Derrames de Hidrocarburos,
Derivados y Sustancias Nocivas en Aguas Marinas, Fluviales y
Lacustres (PNC), adoptado mediante Decreto 321 de 1999. 334 El
PNC constituye la herramienta estratégica, operativa e informá-
332 El Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) fue creado
mediante la Ley 46 de 1988. Las responsabilidades, estructura organizativa, mecanismos
de coordinación e instrumentos de planificación y financiación de este SNPAD, a
escala nacional, regional y local, fueron reglamentados mediante el Decreto Ley 919
de 1989.
333 Documento CONPES 3146 del 2001
334 Aprobado mediante Acta 09 del 5 de junio de 1998 del Comité Nacional para la Prevención
y Atención de desastres, y por el Consejo Nacional Ambiental.

Marco Legal y de Políticas
tica de respuesta más importante para atender y controlar los
derrames. 335
La realización del PNC se produjo, al mismo tiempo, ante la urgente
necesidad por reglamentar, establecer y mantener las medidas
necesarias para responder efectivamente a derrames de
hidrocarburos, derivados y sustancias nocivas que contaminan el
medio marino, fluvial o lacustre con el apoyo y asesoría del sector
afín o complementario. Este instrumento ha facilitado encaminar
y desarrollar acciones efectivas que permiten prevenir el deterioro
del ambiente en las costas y continuar con la implementación
de mecanismos preventivos para que la degradación no se presente
en otras áreas.
El sector petrolero ha evaluado dentro de sus estudios ambientales
y planes locales de contingencia las siguientes áreas críticas
marinas, de acuerdo con los volúmenes de hidrocarburos movilizados
por dichas áreas, la vulnerabilidad de las instalaciones
industriales y terminales petroleros y la situación de orden público
que vive el país, para la zona del Pacífico se identificaron:
•
•
Área crítica de Tumaco.
Considerada como altamente vulnerable por el volumen de
hidrocarburos que se manejan y por el valor de los recursos
naturales y pesqueros existentes en la zona de los cuales dependen
económicamente un alto número de la población.
Área Crítica de Buenaventura.
Su vulnerabilidad se ha analizado desde dos puntos de vista:
por el movimiento de combustibles, (blancos volátiles) y su
impacto sobre el medio ambiente de la bahía y sus recursos,
en particular los manglares y los peces y, por el intenso
tráfico marítimo del puerto (más de 450 buques al año), que
335 Informe Nacional de Colombia ante la XIV Reunión del Grupo Consultivo del
Plan de Acción para la protección del Medio Marino y Áreas Costeras del
pacífico Sudeste. Guayaquil, Ecuador, 28 y 29 de noviembre del 2007 pp 32
Capítulo
5
479

480
Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
aumentan las probabilidades de ocurrencia de un incidente
de contaminación por colisión o encallamiento de un buque
originando la ruptura de los tanques de servicio y, consecuentemente,
el escape del combustible (generalmente ACPM.).
La formulación y materialización del PNC fue dispuesta por el Decreto
2190 de 1995 en desarrollo de la Ley 12 de 1981 aprobatoria
del Convenio Internacional para prevenir la contaminación
del mar por buques del año 1973 y del protocolo de 1978 MAR-
POL, que establece compromisos para el país y sus autoridades
marítimas en la solución de problemas de contaminación
por hidrocarburos y que ordenó la elaboración y desarrollo del
plan nacional de contingencia contra derrames de hidrocarburos,
derivados y sustancias nocivas en aguas marinas, fluviales y
lacustres, como instrumento rector del diseño y realización de
actividades dirigidas a prevenir, mitigar y corregir los daños que
éstos pueden ocasionar.
El PNC, es un componente de la política medio ambiental y de
prevención de desastres que permite afianzar y fortalecer las operaciones
de respuesta ya existentes en el país y crear un marco
de desarrollo en aquellos ámbitos nacionales donde no se cuenta
con esquemas adecuados para la prevención y atención de
derrames de hidrocarburos, derivados y sustancias nocivas en el
medio marino, aguas fluviales y lacustres.
El Plan Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos,
Derivados y Sustancias Nocivas en Aguas Marinas, Fluviales
y Lacustres, PNC, tiene como objetivo general servir de instrumento
rector del diseño y realización de actividades dirigidas a prevenir,
mitigar y corregir los daños que dichos derrames puedan ocasionar.
Además, dotar al Sistema Nacional para la prevención y
atención de Desastres de una herramienta estratégica, operativa
e informática que permita coordinar la prevención, el control y el
combate por parte de los sectores público y privado nacional, de
los efectos nocivos del derrame de hidrocarburos.

Marco Legal y de Políticas
El PNC, desarrolla algunas de las normas consagradas en la Constitución
Nacional, especialmente los artículos 9, 49, 78, 79 y 80;
la Ley 46 de 1988 que fijó como uno de los objetivos del sistema
nacional para la prevención y atención de desastres, garantizar
un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos,
técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables
para la prevención y atención de las situaciones de desastre. El
decreto reglamentario 919 de 1989, el cual ordenó que las fases
de prevención y atención inmediata con relación a los diferentes
tipos de desastres fueran incluidas en el plan nacional para la
prevención y atención de desastres y la Ley 99 de 1993.
El Plan de Contingencia, establece una estrategia de respuesta
para atender un derrame, define las responsabilidades de las
entidades y personas que intervienen en la operación (públicas,
privadas y comunitarias), provee una información básica sobre
posibles áreas afectadas y los recursos susceptibles de sufrir las
consecuencias de la contaminación y sugiere cursos de acción
para hacer frente al derrame, de manera que se permita racionalizar
el empleo de personal, equipos e insumos disponibles.
El PNC está coordinado por la Dirección Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres - DNPAD -, a través del Sistema
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - SNPAD -,
conformado por un Comité Técnico y un Comité Operativo del
Plan Nacional de Contingencia, dos sistemas de información y un
centro de respuesta nacional.
El PNC tiene cobertura nacional y por lo tanto cubre las contingencias
que afecten aguas marinas, fluviales y lacustres en todo
el territorio Nacional, las aguas interiores, el Mar Territorial, zona
económica exclusiva y los espacios marítimos y fluviales cubiertos
por convenios y acuerdos internacionales en que se haga parte.
El país fue dividido en 6 zonas, una de ellas la zona 2-Costa Pacífico,
la cual abarca la línea costera desde la frontera con Panamá
hasta la frontera con Ecuador, y los espacios marítimos, aguas in-
Capítulo
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Amenaza de Desastres. Construcciones Palafíticas sobre Bienes de Uso Público
teriores, mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva
y plataforma continental colombiana en el Pacífico. El centro de
coordinación de apoyo para el PNC estará localizado en la Base
Naval de Bahía Málaga, con un centro delegado en Tumaco en
el Centro de Control de Contaminación del Pacífico, bajo la coordinación
del Director en Escena y la Autoridad Marítima con
el apoyo de los Comités Regionales de PAD respectivos Aunque
podrá estar localizado en cualquier punto cercano al derrame,
de acuerdo con las necesidades específicas.