LA JUSTICE DE PROXIMITE AU BAS-CONGO

LA JUSTICE DE PROXIMITE AU 

BAS-CONGO 

(Ville de Matadi et district des Cataractes) 

Août 2009 

Japan International Cooperation Agency

La justice de proximité au Bas-Congo – ville de Matadi et district des Cataractes août 2009 

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La Justice de proximité au Bas-Congo 

(Ville de Matadi et district des Cataractes) 

Août 2009 

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Illustration de couverture : Anne-Aël POHU 

Photos : Anne-Aël Pohu 

RCN Justice & Démocratie 

Siège social : Avenue Brugmann, 76 

B-1190 Bruxelles 

info@rcn-ong.be 

Programme Bas-Congo : Immeuble Sofide, 

Croisement avenues Kisangani et Ngabu 9-11, 

Kinshasa / commune de la Gombe / R.D.C. 

rcn@ic.cd 4


L’Agence Japonaise de Coopération Internationale (JICA) a réalisé, par l’intermédiaire de l’ONG 

RCN Justice & Démocratie, une étude sur le fonctionnement de la justice de proximité au Bas-Congo. 

L’étude s’est déroulée du 26 février au 30 avril 2009 au Bas-Congo (dans la ville de Matadi et le district 

des Cataractes) et à Kinshasa. Elle a été coordonnée par Anne-Aël POHU, experte internationale en 

administration de la justice. 

JICA, RCN Justice & Démocratie et l’équipe d’experts remercient toutes les personnes interrogées dans 

le cadre de cette étude qui ont apporté des informations essentielles sur le fonctionnement de la justice de 

proximité au Bas-Congo. 

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TABLE DES MATIERES 

ABREVIATIONS EMPLOYEES...................................................................................................................... 10 

RESUME EXECUTIF........................................................................................................................................ 11 

RECOMMANDATIONS.................................................................................................................................... 16 

INTRODUCTION............................................................................................................................................... 18 

PREMIERE PARTIE – CONTEXTE ET JUSTIFICATION DE L’ETUDE ........................................... 19 

I – MÉTHODOLOGIE ET CIBLE DE L’ÉTUDE .......................................................................................... 20 

1. DEFINITION DU CONCEPT DE JUSTICE DE PROXIMITE ............................................................................................ 20 

2. IDENTIFICATION DES CIBLES DE L’ENQUETE......................................................................................................... 21 

A. Les professionnels de la justice...................................................................................................................... 21 

B. Les chefs coutumiers ...................................................................................................................................... 22 

C. La société civile et la population ................................................................................................................... 22 

II – PRESENTATION GLOBALE DU CADRE DE LA REFORME DE LA JUSTICE............................ 24 

III – ANALYSE DE LA SITUATION AU BAS-CONGO............................................................................... 26 

1. SITUATION ADMINISTRATIVE, POLITIQUE ET JUDICIAIRE ...................................................................................... 26 

A. Sur le plan administratif................................................................................................................................. 26 

B. Sur le plan social et économique.................................................................................................................... 28 

C. Sur le plan politique et sécuritaire................................................................................................................. 30 

D. Sur le plan judiciaire .................................................................................................................................... 30 

2. IDENTIFICATION DES ACTEURS INTERNATIONAUX PRESENTS AU BAS-CONGO...................................................... 32 

DEUXIEME PARTIE – RESULTATS DE L’ETUDE.................................................................................... 33 

I – L’APPRECIATION DE LA JUSTICE DE PROXIMITE PAR LES JUSTICIABLES ......................... 34 

II – ANALYSE DE LA JUSTICE FORMELLE.............................................................................................. 37 

1. ANALYSE DU FONCTIONNEMENT DES INSTANCES JUDICIAIRES : TP, TGI, PARQUET............................................. 37 

A. Les conditions matérielles.............................................................................................................................. 38 

B. Le personnel de justice................................................................................................................................... 45 

C. La qualité de la justice rendue....................................................................................................................... 53 

D. L’information du public et la question de la langue...................................................................................... 59 

E. La justice foraine ........................................................................................................................................... 60 

2. ANALYSE DES AUTRES INSTITUTIONS DE JUSTICE (POLICE, JUSTICE MILITAIRE, PRISONS) .................................... 63 

A. La Police ........................................................................................................................................................ 63 

B. le système carcéral......................................................................................................................................... 66 

C. La justice militaire......................................................................................................................................... 67 

III – ANALYSE DE LA JUSTICE COUTUMIERE ....................................................................................... 70 

1. QUELQUES ELEMENTS DE DECRYPTAGE DE LA COUTUME AU BAS-CONGO........................................................... 70 

A. La persistance du système matrilinéaire........................................................................................................ 71 

B. La matière foncière ........................................................................................................................................ 71 

C. La question de l’esclavage............................................................................................................................. 71 

D. La sorcellerie................................................................................................................................................. 72 

2. LE REMPLACEMENT DES TRIBUNAUX COUTUMIERS PAR LES TRIBUNAUX DE PAIX................................................ 72 

A. L’ancien système des tribunaux coutumiers................................................................................................... 72 

B. La mise en œuvre de la réforme : une justice moins accessible et une perte de visibilité des pratiques 

coutumières. ....................................................................................................................................................... 73 

3. LA QUESTION DES JUGES ASSESSEURS................................................................................................................... 73 

A. Le rôle des assesseurs.................................................................................................................................... 73 

B. Le statut des assesseurs.................................................................................................................................. 74 

4. LA PERSISTANCE DES PRATIQUES COUTUMIERES OU LA MISE EN MARGE D’UNE JUSTICE BIEN VIVANTE............... 75 

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5. LA COEXISTENCE DIFFICILE DES DEUX SYSTEMES ................................................................................................ 75 

IV – ANALYSE DE LA SOCIETE CIVILE .................................................................................................... 77 

1. L’ASSISTANCE JUDICIAIRE.................................................................................................................................... 77 

A. Les avocats au Bas-Congo et les Bureaux de consultation gratuite (BCG)................................................... 77 

B. Les défenseurs judiciaires.............................................................................................................................. 80 

C. Les para-juristes ............................................................................................................................................ 80 

2. LES ORGANISATIONS DE LA SOCIETE CIVILE ......................................................................................................... 81 

A. Le partenariat mis en œuvre avec les organisations de la société civile dans le cadre de l’enquête............. 81 

B. Les recommandations d’action formulées par la société civile...................................................................... 83 

VII – LISTE DES ANNEXES ............................................................................................................................ 85 

ANNEXE 1 – LISTE DES PERSONNES RENCONTREES PAR L’EQUIPE DE CONSULTANTS ............................................... 86 

ANNEXE 2 – LISTE DES ORGANISATIONS DE LA SOCIETE CIVILE PARTENAIRES......................................................... 88 

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Agence Japonaise de Coopération Internationale (JICA) 

Fondée en 1974, l’Agence Japonaise de Coopération Internationale (JICA) est un organisme 

d’exécution de l’Aide Publique au Développement (APD) du gouvernement du Japon. Axée sur 

le renforcement des systèmes administratifs et des institutions, mais aussi sur la valorisation des 

ressources humaines, elle permet aux pays en développement de poursuivre de manière durable 

leur propre développement socio-économique. 

Naissance de la nouvelle JICA 

Le 1 er octobre 2008 fut la naissance de la nouvelle JICA qui s’est vue la plus grande agence de 

coopération bilatérale du monde et élargie dans ses attributions, sous la forme d’une agence 

donatrice fournissant, de manière plus intégrée, une coopération technique, des prêts 

concessionnels (prêt APD) et une aide financière non remboursable. 

Dans ce cadre, les opérations de prêts de la Banque Japonaise pour la Coopération 

Internationale (JBIC) et une partie de l’aide financière non remboursable fournie par le 

ministère des Affaires étrangères du Japon (MAE) ont été intégrées dans la fonction de la JICA. 

La nouvelle JICA fournira ainsi une aide globale aux pays en développement, en mobilisant 

avec un maximum d’efficacité et d’efficience une gamme élargie d’instruments de coopération 

et un réseau de plus de 100 bureaux répartis dans le monde entier. 

Les principaux instruments de l’aide 

• Coopération technique : Assistance technique fournie aux pays en développement par 

l’envoi d’experts et de volontaires, l’accueil de stagiaires, l’exécution de différents 

types d’études, etc. 

• Prêts APD : Prêts concessionnels fournis aux pays en développement. 

• Aide financière non remboursable : Assistance financière accordée aux pays en 

développement sans obligation de remboursement. 

Les interventions de la JICA en RDC 

La reprise de la coopération bilatérale entre le Japon et la République démocratique du Congo 

(RDC) a été marquée par l’ouverture du bureau de représentation de la JICA à Kinshasa en 

juillet 2007 après plus de 15 ans d’absence. Ses interventions sont effectuées à travers la 

coopération technique et l’aide financière non remboursable et principalement concentrées sur 

trois axes : (1) la consolidation de la paix (la réforme de la secteur de la sécurité : la police et la 

justice); (2) l’amélioration aux services sociaux de base (le secteur de l’eau, de la santé et du 

développement communautaire); (3) le développement économique (l’infrastructure et de la 

formation professionnelle). 

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RCN Justice & Démocratie 

RCN (Réseau des Citoyens/Citizen’s Network) – Justice & Démocratie est une organisation non 

gouvernementale à vocation internationale. Elle a été fondée en 1994, en réponse au besoin de 

justice au Rwanda après le génocide et les massacres. 

La mission et les objectifs de RCN Justice & Démocratie 

RCN Justice & Démocratie contribue, dans des Etats ou des régions en transition ou en 

développement à la (re)fondation d’une Justice au service de la société et des personnes, 

proche de leurs besoins, préservant le lien social, conforme aux principes de l’Etat de droit et 

adaptée aux réalités sociales, économiques et culturelles. 

Les objectifs de l’association sont : 

1. Améliorer l’offre de justice: soutenir la (re)construction de systèmes judiciaires 

indépendants, impartiaux et efficaces. 

2. Renforcer la demande de justice et le dialogue démocratique : renforcer la capacité 

des citoyens et des organisations de la société civile à connaître, défendre et 

revendiquer leurs droits et stimuler leur dialogue avec les autorités. 

3. Contribuer au renforcement du droit et de la qualité des politiques de justice : 

appuyer le recueil et l’analyse d’informations objectives sur le fonctionnement du 

système judiciaire et plaider pour l’amélioration du cadre réglementaire et des 

politiques de justice. 

4. Lutter contre l’impunité : des crimes de génocide, crimes contre l’humanité, crimes 

de guerre et des autres crimes les plus graves, et pour l’œuvre de mémoire de ces crimes 

en favorisant tous les arts de la parole. 

RCN Justice & Démocratie en RDC 

RCN Justice & Démocratie a une mission permanente en RDC depuis 2000. C’est l’un des 

premiers acteurs à s’être engagé dans l’appui au secteur de la justice dans un pays qui était 

encore en pleine guerre (1998-2002). Au fil des années, RCN a développé des projets dans 

plusieurs zones du pays (Kinshasa, Bas-Congo, Bandundu, Ituri, Katanga) en collaboration avec 

les institutions de justice tant au niveau local que national. 

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ABREVIATIONS EMPLOYEES 

BCG 

BDK 

CA 

CICR 

CMJ 

CPRDC 

CSM 

DFID 

DGRAD 

EFRPJ 

FARDC 

FLEC 

HRW 

IPJ 

JICA 

JO 

MONUC 

OMP 

ONG 

OPJ 

OSC 

PARJ 

PNC 

RCN 

TGI 

TMG 

TP 

UE 

USAID 

UNHCR 

Bureau de consultation gratuite 

Bundu Dia Kongo 

Cour d'appel 

Comité international de la Croix-Rouge 

Comité mixte Justice 

Commission permanente de réforme du droit congolais 

Conseil supérieur de la magistrature 

Department for International Development (coopération britannique) 

Direction générale des recettes des administrations et des douanes 

Ecole de formation et recyclage des personnels judiciaires 

Forces armées de la République démocratique du Congo 

Front de libération de l'enclave de Cabinda 

Human Rights Watch 

Inspecteur de police judiciaire 

Japan International Cooperation Agency 

Journal officiel 

Mission des Nations unies en RDC 

Officier du ministère public 

Organisation non gouvernementale 

Officier de police judiciaire 

Organisations de la société civile 

Plan d'action pour la réforme de la justice 

Police nationale congolaise 

Réseau des citoyens/citizen’s network – Justice & Démocratie 

Tribunal de grande instance 

Tribunal militaire de garnison 

Tribunal de paix 

Union européenne 

United States Agency for International Development 

Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés 

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RESUME EXECUTIF 

Comme de nombreux services de l’Etat en RDC, la justice est malade. Son état est alarmant et se 

caractérise notamment par le délabrement des infrastructures, l’absence totale de moyens de 

fonctionnement, le faible niveau de formation du personnel, des salaires peu attractifs, la corruption qui en 

découle, le trafic d’influence, la faiblesse de l’assistance judiciaire… autant de maux qui en paralysent son 

fonctionnement. 

Afin de réaliser un état des lieux précis des problèmes sur le terrain, l’Agence Japonaise de 

Coopération Internationale (JICA) a mené, par l’intermédiaire de l’ONG RCN Justice & Démocratie, une 

étude sur le fonctionnement de la justice de proximité dans la province du Bas-Congo. L’étude s’est 

déroulée du 26 février au 11 avril 2009 au Bas-Congo (dans la ville de Matadi et le district des Cataractes) 

et à Kinshasa. 

I. Contexte de l’étude 

Définition du concept de justice de proximité et des cibles de l’étude 

La justice de proximité peut être définie comme l’ensemble des structures juridictionnelles et des 

réseaux d’accès au droit assurant la prévention ou le dénouement des litiges et privilégiant le règlement 

des conflits. L’accent est donc mis sur le fonctionnement effectif des services de justice au bas de la 

pyramide. Une étude sur la justice de proximité au Bas-Congo ne doit toutefois pas se limiter à examiner 

la situation de manière spécifique et isolée. L’étude s’est donc basée autant sur les constats opérés sur le 

terrain que sur l’analyse des causes structurelles des dysfonctionnements. 

Pour réaliser une analyse globale, la collecte des données s’est déroulée auprès de différents publics 

cibles : 

- les professionnels de la justice : l’équipe d’experts a collecté des données systématiques auprès 

des institutions judiciaires civiles (tribunaux de paix, tribunaux de grande instance et les parquets) 

et de manière incidente auprès d’autres institutions de justice (la justice militaire, la police et le 

système carcéral) ; 

- les autorités coutumières (chefs coutumiers et anciens juges coutumiers) ; 

- la société civile, regroupée en trois catégories : les avocats et les défenseurs judiciaires ; les 

organisations de la société civile et les justiciables dans leur ensemble. 

Situation judiciaire du Bas-Congo 

Le Bas-Congo constitue une province favorisée en termes d’institutions judiciaires. Presque 

toutes les juridictions prévues par la loi ont pu être installées ce qui n’est le cas dans aucune autre province 

du pays. 

Au niveau des juridictions civiles, il existe actuellement : onze tribunaux de paix ; cinq tribunaux 

de grande instance ; cinq parquets près les TGI ; quatre parquets secondaires ; une cour d’appel (Matadi) 

et un parquet général (Matadi). S’agissant des juridictions militaires, la province compte : une cour 

militaire et un auditorat supérieur rattaché à la Cour à Matadi ; trois tribunaux militaires de garnison et 

trois auditorats militaires près ces tribunaux (Matadi, Boma, Mbanza-Ngungu). 

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Toutefois jusqu’à présent l’installation des juridictions est loin de garantir une justice de proximité 

de qualité. 

II. Résultats de l’étude 

L’appréciation du fonctionnement de la justice par les justiciables 

Une enquête menée auprès de 299 justiciables a permis de dégager quelques constats importants 

sur la perception de la justice par les justiciables : 

- Les justiciables ne maîtrisent pas les bases de l’organisation de la justice en RDC et confondent 

les compétences des différentes institutions (la police, le tribunal, le parquet, les avocats, les 

autorités coutumières, etc.), ce qui les rend vulnérable aux abus de pouvoir. 

- L’enquête fait notamment ressortir le rôle exorbitant des officiers de police qui sont les premières 

personnes vers qui les justiciables se tournent pour trancher un litige. 70% des personnes 

interrogées estiment d’ailleurs que l’OPJ est compétent pour trancher un litige, ce qui va au-delà 

de ses attributions. 

- Les autres instances vers lesquelles le justiciable se tourne en premier lieu sont les chefs 

coutumiers ou les autorités administratives. Les instances judiciaires (TP, TGI, parquets) 

interviennent plutôt en second recours lorsqu’aucune solution n’a pu être trouvée. 

- La corruption et le trafic d’influence sont pointés comme les principaux maux de la justice, loin 

devant la complexité des procédures, le coût et l’inaccessibilité des tribunaux. Le justiciable, 

exaspéré d’être taxé à tous les stades de la procédure, estime que le sens des décisions de justice 

dépend du statut social de son adversaire ou de sa capacité à « mettre la main à la poche ». 

- Pour 73% des personnes interrogées, le fait que la justice soit rendue en français pose problème. 

- L’assistance judiciaire est totalement méconnue : 89% des personnes interrogées ont déclaré ne 

jamais avoir entendu parler des bureaux de consultation gratuite (BCG). 

- L’appréciation globale qui est faite du fonctionnement de la justice coutumière n’est pas vraiment 

meilleure que pour la justice formelle. Elle est en effet considérée comme trop subjective, 

manquant de textes de références et de compétences. 

Analyse du fonctionnement des instances judiciaires (TP, TGI, parquets) 

La visite des lieux de justice et la collecte systématique de données ont permis de constater la 

déliquescence généralisée des institutions de justice au Bas-Congo. 

Les conditions matérielles 

Malgré les réhabilitations récentes opérées par l’Union européenne (2006) certaines détériorations 

sont déjà constatées faute d’entretien et plusieurs bâtiments non réhabilités restent dans un état de 

délabrement avancé. Les conditions de travail sont très difficiles pour le personnel judiciaire. 

Le matériel de bureau est également problématique. Les juridictions ne reçoivent aucune dotation 

en mobilier, ni en fournitures de bureau et les moyens de communication sont entièrement à la charge des 

magistrats et du personnel. La documentation juridique est également insuffisante, et les textes et ouvrages 

présents au tribunal sont généralement la propriété des magistrats. De même, les moyens de transport sont 

inexistants ce qui empêche les professionnels de la justice de réaliser plusieurs tâches essentielles pour la 

bonne administration de la justice dans leur ressort souvent très étendu. 

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Le cercle vicieux des coûts qui entravent l’accès à la justice est ainsi enclenché. Si le 

justiciable est dépourvu de ressources ou refuse d’obtempérer, son dossier sera bloqué. En outre, un lien 

de dépendance se crée entre le juge et les personnes qui paient ce simulacre de justice. 

Afin d’enrayer ce cercle il est essentiel que les budgets alloués à la justice soient augmentés et 

surtout que les frais de fonctionnement prévus pour les juridictions soient effectivement versés (e.a les 5% 

de rétrocession des recettes judiciaires). 

Le personnel de justice 

Le manque d’effectifs dans les cours et tribunaux, leur mauvais traitement et l’absence de 

formation de base constituent l’un des principaux handicaps de la justice. 

En RDC, plus d’un tiers des magistrats sont rassemblés dans la seule ville de Kinshasa. 

Parallèlement, dans la province Bas-Congo, il y a une forte concentration des magistrats dans les villes au 

détriment des zones rurales. L’étude a ainsi constaté que la ville de Matadi et la cité de Mabanza-Ngungu 

comptent à elles seules 41 magistrats du siège, alors que des territoires immenses comme Songololo et 

Luozi comptent respectivement 2 juges et 1 seul juge. 

Mais l’étude a surtout mis en exergue le délicat problème du personnel judiciaire, plus 

précisément des agents de l’ordre judiciaire comprenant les greffiers, secrétaires de parquet et huissiers. 

Ce personnel, qui est bien souvent la première porte d’entrée du justiciable vers la justice et dans certains 

endroits la seule, se caractérise notamment par : un faible niveau de rémunération (environ 45$/mois) ; 

l’abandon des formations initiales depuis 1986 ; le non renouvellement des effectifs et le manque total de 

contrôle sur ses activités. En outre le manque d’effectifs dans les juridictions conduit au recours à du 

personnel assumé (qui représente plus de 58% du personnel au niveau des tribunaux de paix). Ce 

personnel assumé (que l’on présente parfois aussi comme des stagiaires) est recruté localement sans 

aucune formation. N’étant pas immatriculé par l’administration il ne reçoit pas de salaire. Dans ce 

contexte, la mise à contribution du justiciable est rendue nécessaire et systématique pour tout acte de 

procédure. 

La question du contrôle 

L’ampleur des phénomènes de corruption, d’indiscipline et d’absentéisme constatés sur le terrain 

pose immanquablement la question du contrôle exercé sur les magistrats et l’ensemble du personnel 

judiciaire. Sans le contrôle et la sanction des abus, il est illusoire de prétendre remédier et protéger les 

justiciables des pratiques déviantes. 

La question du contrôle est actuellement au cœur des débats sur le rôle respectif du judiciaire et de 

l’exécutif dans l’administration de la justice. Dans ce contexte, il est essentiel que le nouveau Conseil 

supérieur de la magistrature (CSM) soient dotés des moyens suffisants pour exercer son mandat et 

affirmer l’indépendance de la magistrature. Il devra dans le même temps prendre des mesures exemplaires 

à l’encontre des magistrats déviants pour restaurer la confiance des citoyens dans la Justice. À cet égard, il 

est important de noter que les procédures équitables à l’encontre des magistrats requerront l’installation 

des chambres disciplinaires du CSM tant au niveau provincial que national. 

La question du contrôle des agents de l’ordre judiciaire est délicate en raison de leur statut 

particulier. En tant que fonctionnaires de l’Etat, ils dépendent administrativement du ministère de la 

Fonction publique tandis qu’ils dépendent disciplinairement du ministère de la Justice et techniquement du 

chef de juridiction. Finalement, le personnel semble ne dépendre de personne. Le manque d’autorité du 

chef de juridiction pose notamment de nombreuses difficultés sur le terrain. Considérant que le système 

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actuel de contrôle sur ce personnel est défaillant, l’étude propose que les agents de l’ordre judiciaire soient 

placés, à terme, sous l’autorité effective du pouvoir judiciaire, et plus particulièrement du Conseil 

supérieur de la magistrature. 

Analyse des autres institutions de justice 

A côté de l’analyse des institutions judiciaires civiles, l’étude a permis de confirmer le rôle central 

de la police dans la justice de proximité. Dans certains endroits l’officier de police est le seul à incarner 

l’autorité de l’Etat et il a un rôle omnipotent. La justice militaire a également des pouvoirs importants sur 

le terrain. Globalement la police et la justice militaire souffrent des mêmes maux que la justice civile en ce 

qui concerne les conditions matérielles, les sous-effectifs, le faible niveau de formation du personnel ou le 

recours à du personnel assumé. Il en résulte à nouveau une taxation systématique des justiciables. L’étude 

confirme par ailleurs que ces institutions dépassent souvent le cadre strict de leurs attributions légales et 

s’ingèrent dans les affaires civiles. 

Comme dans le reste de la République, les 2 prisons du Bas-Congo (Matadi et Mbanza-Ngungu) 

et les centres de détention sont largement surpeuplés et posent des défis quotidiens en termes de 

sécurisation, d’alimentation des détenus, d’accès aux soins, de condition hygiénique, etc. Le transport des 

détenus s’avère particulièrement difficile et dangereux faute de moyens sécurisés. 

Analyse de la justice coutumière 

La République démocratique du Congo vit, du fait de son histoire précoloniale et coloniale et de 

l’internationalisation des standards de la démocratie et de l’Etat de droit, un dualisme de ses systèmes. 

Les divergences entre les règles coutumières et le droit écrit posent un problème d’insécurité juridique à la 

base de divers conflits sociaux. Le législateur congolais a souhaité résoudre cette dichotomie en instaurant 

progressivement la primauté du droit écrit sur la coutume. Les tribunaux de paix, créés en 1978, devaient 

ainsi remplacer les anciens tribunaux coutumiers et être l’acteur central de la justice de proximité. 

Au Bas-Congo, l'installation des 11 tribunaux de paix a effectivement conduit à la disparition 

formelle des anciens tribunaux coutumiers. Toutefois l'arrivée d'une justice formelle n’a pas permis 

d’assurer une justice de proximité de qualité et la pratique coutumière est loin d’avoir disparu. On constate 

plutôt qu’elle continue à s’exercer d’une manière plus informelle voire clandestine, sans aucun contrôle 

des instances judiciaires. La réconciliation des deux systèmes requière un dialogue entre les chefs 

coutumiers, qui jouent un rôle important dans le maintien de la paix sociale, et les autorités judiciaires. 

Analyse de la société civile 

L’assistance judiciaire 

Le barreau de Matadi compte actuellement 177 avocats et 144 avocats stagiaires. Ce nombre 

paraît suffisant pour la province mais comme pour les magistrats, les avocats sont concentrés dans les 

centres urbains et absents des zones rurales. Quant au service d’assistance judiciaire gratuite, qui doit être 

assuré au sein des bureaux de consultation gratuite, il est quasiment inexistant. Pourtant la majorité des 

justiciables sont indigents et 147 avocats sont susceptibles de pouvoir exercer la consultation gratuite au 

niveau de la province du Bas-Congo (les trois membres de la Commission BCG, plus les 144 avocats 

stagiaires). Il y a lieu de réfléchir sérieusement au renforcement de l’assistance judiciaire d’autant que la 

prise en charge par les avocats permet une amélioration sensible de la qualité de la justice rendue. 

14


La société civile 

La société civile congolaise a émergé essentiellement dans les années 90 avec le déclin de la 

dictature. Dans le secteur de la justice, les ONG de droits de l’homme ont joué un rôle important pour 

dénoncer les abus de pouvoir des autorités tant politiques que judiciaires. Elles ont également apporté des 

services précieux pour l’orientation, le conseil et, dans certains cas, la défense des justiciables et la 

résolution des conflits. On constate néanmoins que les organisations n’ont pas toujours une identité claire 

et transparente et qu’elles outrepassent parfois leur mandat. D’autre part, les experts ont relevé qu’il 

existait une méfiance réciproque entre les professionnels de la justice et les organisations de la société 

civile. L’étude conclut notamment qu’il serait opportun d’organiser des ateliers de réflexion entre la 

société civile et le corps des avocats pour clarifier les rôles de chacun et renforcer l’accès à la justice des 

citoyens. 

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RECOMMANDATIONS 

Les recommandations s’adressent au ministère de la Justice, aux autorités judiciaires et aux bailleurs de 

fonds ainsi qu’à tout acteur souhaitant contribuer au renforcement de la justice de proximité. 

Concernant le fonctionnement des institutions judiciaires 

• Allouer un budget significatif au pouvoir judiciaire distinguant le budget alloué au ministère de la 

Justice et le budget alloué au Conseil supérieur de la magistrature 

• S’assurer du versement du budget de fonctionnement aux juridictions et augmenter celui-ci afin de 

permettre l’entretien des juridictions et l’achat du matériel et des fournitures de base pour le bon 

exercice de la justice 

• S'assurer que la rétrocession de 5% des recettes judiciaires soit effective, et planifier une réévaluation 

à la hausse de ce taux 

• Donner les moyens de transports des institutions judiciaires afin de faciliter les descentes sur le 

terrain (enquêtes, notification, exécution, contrôle hiérarchique etc.) 

• Allouer un budget à la poursuite des réhabilitations des bâtiments judiciaires et la réhabilitation des 

commissariats et sous-commissariats de police et chercher des partenariats pour ces constructions 

Concernant le personnel 

• Recruter des magistrats supplémentaires et veiller à une affectation équilibrée des effectifs sur le 

territoire national et provincial 

• Instaurer des primes d’encouragement pour les magistrats et le personnel judiciaire œuvrant dans des 

zones reculées et/ou dangereuses, et veiller au respect des avantages liés à la fonction des magistrats 

(logements de fonction, primes, assurance santé, …) 

• Suite à l'inventaire de la Fonction publique réalisé en 2008, procéder à l'identification des personnes 

compétentes en vue de les intégrer, et régulariser ce personnel judiciaire en tenant compte des 

besoins pour le bon fonctionnement de chaque juridiction 

• Rattacher le personnel judiciaire dépendant actuellement du ministère de la Fonction publique au 

pouvoir judiciaire 

• Privilégier l’appui aux structures nationales pour la formation initiale et continue des différentes 

catégories de personnels plutôt que les programmes de formation isolés 

• Dégager les ressources humaines et financières nécessaires au fonctionnement de l’Ecole de 

formation et de recyclage du personnel judiciaire (EFRPJ), de l’Ecole de formation des OPJ et d’une 

Ecole de la magistrature (non existante) 

• Elaborer un recueil d’actes de procédure officiel pour le personnel judiciaire. 

• Renforcer les effectifs des officiers de police judiciaire et procéder à une évaluation des OPJ en 

fonction 

• Appuyer l’organisation des assemblées plénières des magistrats dans les juridictions pour débattre de 

questions de droit controversées et d’affaires complexes en vue d’harmoniser la jurisprudence du 

tribunal 

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Concernant le contrôle 

• Clarifier le rôle de l’Inspectorat judiciaire et son articulation avec le CSM 

• Mettre en place les chambres de discipline du CSM tant au niveau provincial que national 

• Sanctionner le personnel déserteur et les comportements menaçant la bonne administration de la 

justice en engageant systématiquement les actions disciplinaires et en respectant les droits de la 

défense 

• Dégager les moyens nécessaires au déplacement des supérieurs hiérarchiques dans les juridictions 

inférieures afin qu'ils exercent correctement leur mission de contrôle 

• S'assurer d'un contrôle régulier des registres des commissariats et tribunaux militaires par l'auditeur 

militaire afin de limiter le traitement des affaires civiles par les juridictions militaires 

Concernant l'accueil du justiciable et l'accès à la justice 

• Adopter des directives claires en matière de réhabilitation ou construction (par exemple : prévoir 

systématiquement un espace d'accueil et d'information du public) 

• Mettre en place un cadre de concertation entre les acteurs de l'assistance judiciaire pour définir des 

mécanismes d'assistance réalistes et adaptés au contexte socio-économique local (par exemple : 

renforcer les obligations de stage des jeunes stagiaires avec un encadrement par un avocat 

expérimenté) 

• Réformer le monopole de la langue française dans les procédures judiciaires, par exemple par la mise 

en place de réseaux d'interprètes pour faciliter l'accès aux justiciables non francophones 

(éventuellement par l'intermédiaire des ONG locales et/ou du barreau) 

Concernant la justice coutumière 

• Clarifier le statut des juges assesseurs près les tribunaux de paix et adopter la loi devant régir leur 

fonction 

• Ouvrir un débat sur le rôle des chefs de groupement et sur la nécessité de rétribuer leurs activités en 

qualité d’autorités administratives 

• Organiser un atelier provincial pour améliorer la compréhension des coutumes par les autorités 

judiciaires 

• Développer des outils de vulgarisation sur le rôle des autorités coutumières et la répartition des 

compétences par rapport aux tribunaux de paix. 

Concernant la société civile 

• Clarifier le rôle des ONG de défense des droits humains par rapport à celui des avocats et renforcer la 

collaboration entre ces deux catégories d'acteurs 

• Développer des outils de vulgarisation du droit et renforcer les actions d'information et d'orientation 

du public, notamment en ce qui concerne le travail des bureaux de consultation gratuite et le pro deo 

• Améliorer le suivi et le monitoring du système judiciaire, entre autres sur les questions d'accueil et 

d'accès des justiciables aux institutions judiciaires, en vue d'un dialogue constructif avec les autorités 

17


INTRODUCTION 

« Notre justice souffre, elle est malade, corrompue et réservée aux riches. » Cette phrase issue 

d’un entretien mené avec un justiciable dans la province du Bas-Congo caractérise la détérioration du lien 

de confiance entre la justice et les citoyens. 

Au Bas-Congo, la demande de justice est très forte. Cette province a été pionnière dans 

l’installation des tribunaux de paix et la population, qui espérait dans la réforme une forme de progrès, 

s’est montrée favorable à l’instauration d’une justice moderne, capable d’instaurer une paix durable. Mais 

le manque de moyens et l’inefficacité de la justice n’ont pas tardé à décevoir les attentes. La justice est 

devenue synonyme de tracasseries perpétuelles : les justiciables, taxés à tous les stades de la procédure, ne 

se reconnaissent pas dans la justice rendue. Quant aux juges et aux personnels judiciaires, démunis de 

moyens, ils se sentent abandonnés et impuissants face au discrédit de leur fonction. La justice coutumière, 

réduite à l’informel, continue à faire son œuvre, sans contrôle et sans reconnaissance de sa contribution au 

maintien de la paix sociale. 

Les défis sont nombreux : la détérioration des infrastructures de justice, l’absence de moyens de 

transport, le manque d’effectifs, le faible niveau de formation du personnel, les salaires peu attractifs, la 

corruption qui en découle, le trafic d’influence, la marginalisation des mécanismes coutumiers, la faiblesse 

de l’assistance judiciaire… Autant de maux qui paralysent le fonctionnement de la justice. 

En analysant de manière plus spécifique la situation dans la province du Bas-Congo, l’étude 

entend donner la parole aux acteurs de terrain et récolter des données empiriques sur le fonctionnement de 

la justice de proximité. L’approche adoptée vise à relier les constats opérés sur le terrain avec une analyse 

des causes structurelles des dysfonctionnements au niveau central. En effet, afin d’inscrire l’impact des 

activités dans la durée, il est primordial d’agir conjointement sur le terrain et sur le plan structurel et 

politique. 

Le contexte actuel est favorable à ce double exercice. Les efforts conjoints du gouvernement et 

des bailleurs de fonds pour mettre en œuvre le plan de la réforme de la justice, et l’instauration progressive 

d’un pouvoir judiciaire indépendant sont des éléments encourageants qui doivent servir de levier à 

l’instauration d’une justice de qualité. Il est toutefois essentiel que les efforts de réforme visent une 

amélioration concrète des pratiques de justice en faveur du justiciable et ne soient pas orientés uniquement 

vers les institutions du haut de la pyramide judiciaire. 

18


PREMIERE PARTIE – CONTEXTE ET JUSTIFICATION DE 

L’ETUDE 

19


I – MÉTHODOLOGIE ET CIBLE DE L’ÉTUDE 

L’objectif de cette étude visait à recueillir des données précises et à analyser en profondeur le 

fonctionnement du système judiciaire au Bas-Congo en vue de dégager des axes prioritaires d’appui à 

la justice de proximité. 

Pour mener cette étude, RCN Justice & Démocratie a recruté une équipe de trois consultants 

composée de : 

- Anne-Aël POHU : experte internationale en administration de la justice et droits humains – 

coordinatrice de l’étude ; 

- Yvon KALONDA KELE OMA : ancien président de la Cour suprême de justice – expert 

institutionnel ; 

- Jean KINWANI NGEZIM : avocat au barreau de Matadi et président du Centre d’appui aux 

initiatives de développement – expert société civile. 

Le champ de l’étude était circonscrit à l’un des trois districts du Bas-Congo (district des 

Cataractes) et à la ville de Matadi. Après une semaine de préparation à Kinshasa du 26 février au 6 

mars 2009, l’équipe a mené son enquête de terrain du 7 au 27 mars 2009 dans le district des Cataractes 

(territoires de Songololo, Luozi et Mbanza-Ngungu) et dans la ville de Matadi. Les consultants ont 

ensuite approfondi leur analyse à Kinshasa du 28 mars au 11 avril et finalisé la rédaction du présent 

rapport, avec l’appui de l’équipe de RCN J&D. 

La mission première de l’équipe chargée de l’enquête a consisté à délimiter le champ de 

l’étude en définissant le concept de « justice de proximité » et en identifiant les institutions et public 

cibles de l’enquête. 

1. Définition du concept de justice de proximité 

La justice de proximité peut être définie comme l’ensemble des structures juridictionnelles et 

des réseaux d’accès au droit assurant la prévention ou le dénouement de certains litiges et privilégiant 

le règlement des conflits 1 . Le concept de la justice de proximité part du postulat selon lequel la justice 

est un service public qui doit être mis au service des citoyens et notamment des populations les plus 

vulnérables. Elle doit donc être accessible au plus grand nombre et offrir un service de qualité. 

Une telle définition ne permet pas une délimitation ex ante du champ d’application de la 

justice de proximité. C’est précisément le but d’une étude sur le fonctionnement de la justice de 

proximité d’identifier quels sont les éléments particuliers qui entravent son bon fonctionnement au 

niveau local. L’accent est donc mis sur le fonctionnement effectif des services de justice au bas de la 

pyramide. 

1 http://www.vie-publique.fr/th/glossaire/justice-proximite.html 

20


Au cours de ses programmes, RCN a pu dégager certains critères objectifs caractérisant une 

justice de proximité de qualité : 

elle doit être proche dans l’espace (proximité géographique) ; 

elle doit être rendue dans des délais raisonnables ; 

elle doit être comprise par les citoyens ; 

elle doit être accessible à tous en termes de coût ; 

 

elle doit refléter la demande de justice des citoyens et prendre en compte le contexte culturel dans 

lequel elle s’applique, afin que les justiciables puissent en user en toute confiance. 

La question de l’identification des justiciables dans la justice rendue est particulièrement 

cruciale dans la province du Bas-Congo où les divergences entre les règles établies par la coutume 

locale et les normes de droit écrit sont nombreuses. 

2. Identification des cibles de l’enquête 

Conformément aux termes de référence de l’étude, la collecte des données s’est déroulée 

auprès des publics cibles suivants : 

- les professionnels de la justice ; 

- les chefs coutumiers ; 

- la société civile et la population en général. 

A. Les professionnels de la justice 

En ce qui concerne les professionnels de la justice, la collecte de données s’est principalement 

concentrée sur les institutions judiciaires civiles, à savoir : les tribunaux de paix (TP), les tribunaux 

de grande instance (TGI) et les parquets (principaux et secondaires). L’équipe a visité chaque 

juridiction de la zone ciblée et a pu s’entretenir avec l’ensemble des présidents des juridictions ainsi 

qu’avec les procureurs (ou leurs représentants). Par ailleurs, l’équipe a eu l’occasion de s’entretenir 

avec les responsables des greffes et des secrétariats de parquet, ainsi qu’avec quelques magistrats et 

juges assesseurs. 

Parallèlement à cette analyse, les experts ont collecté des données auprès des autres 

institutions jouant un rôle important dans la justice de proximité. Il s’agit de la justice militaire, de la 

police et du système carcéral. Toutefois, afin de mieux circonscrire le champ de l’étude et pour des 

impératifs de temps, il a été décidé de ne pas effectuer une collecte systématique des données pour ces 

institutions. 

21


B. Les chefs coutumiers 

Pour les rencontres avec les juges coutumiers, les enquêteurs se sont adressés aux 

administrateurs de territoire pour obtenir les contacts des chefs de groupement et organiser des 

rencontres. Un échantillon de 8 chefs de groupement a pu être interrogé 2 . Dans trois groupements, ils 

étaient accompagnés de notables au cours de l’entretien. 

C. La société civile et la population 

Les enquêteurs ont divisé la société civile en trois catégories : les avocats et défenseurs 

judiciaires, les organisations de la société civile, et les justiciables dans leur ensemble. 

Ils ont pu au cours de l’enquête interroger ou collaborer avec : 

- le barreau de Matadi et les 3 avocats responsables de la Commission de consultation gratuite ; 

- dix organisations de la société civile ; 

- 299 justiciables ; 

Pour chacune de ces catégories, des outils spécifiques ont été élaborés en vue d’organiser une 

collecte systématique des données au moment de l’enquête de terrain. La première semaine de travail 

des experts à Kinshasa a été destinée à l’élaboration des outils de récolte des données (voir encadré). 

2 Il y a 366 groupements au Bas-Congo et il y a autant de chefs coutumiers qu’il y a de groupements. 

22


A. L’analyse des tribunaux et parquets 

Outils de récolte des données 

En ce qui concerne l’analyse des tribunaux et parquets, les enquêteurs ont utilisé quatre outils : 

- une fiche signalétique qui reprend l’essentiel des informations sur la juridiction : contacts, effectifs, 

état des locaux, du mobilier, de la documentation juridique et de l’information du public ; 

- une fiche statistique qui permet à travers l’analyse des registres et des discussions avec les 

responsables des greffes de collecter les données judiciaires relatives au traitement des dossiers ; 

- l’analyse des jugements : lors des visites dans les tribunaux (TP et TGI), l’équipe d’experts a 

analysé la qualité de plusieurs affaires au civil et au pénal (rédaction des jugements, 

connaissances en droit des magistrats,…) ; 

- les entretiens : les présidents des juridictions et les procureurs (ou leurs représentants), ainsi que 

quelques magistrats ont fait l’objet d’interviews détaillées sur base d’un questionnaire standardisé 

en vue d’échanger sur la réalité de leur travail au quotidien, sur les difficultés auxquelles ils sont 

confrontés et sur leurs recommandations. 

B. L’analyse de la justice coutumière 

Deux outils ont permis d’appréhender le fonctionnement de la justice coutumière au Bas-Congo : 

- les entretiens directs avec les chefs de groupement et les notables ; 

- les questionnaires et entretiens menés avec les justiciables et les autorités judiciaires et 

administratives sur le fonctionnement de la justice coutumière. 

C. La société civile et les justiciables 

Pour les avocats et défenseurs judiciaires, les enquêtes ont consisté dans : 

- des entretiens avec le barreau de Matadi (avocats) et les présidents des TGI, qui dirigent le corps 

des défenseurs judiciaires ; 

- des questions posées aux justiciables et aux organisations de la société civile sur le 

fonctionnement de l’assistance judiciaire gratuite et l’accessibilité des avocats. 

Pour les organisations de la société civile (OSC) et les justiciables : 

- RCN a identifié dix OSC actives dans le domaine de l’accès à la justice à Matadi et dans les 

Cataractes, et qui ont collaboré pour cette étude ; 

- ces organisations ont rempli un questionnaire en vue d’identifier leur rôle auprès des justiciables 

et leurs besoins ; 

- il était ensuite demandé aux organisations partenaires de réaliser elles-mêmes une enquête 

auprès de la population, sur base d’un questionnaire standard, sous la direction de l’équipe 

d’experts. Au total, 299 justiciables ont été interrogés par ces organisations. 

- Deux « focus groups » ont été organisés (à Matadi et Mbanza-Ngungu) pour préparer l’enquête 

auprès des justiciables et effectuer une restitution des résultats. 

23


II – PRESENTATION GLOBALE DU CADRE DE LA REFORME DE LA 

JUSTICE 

Depuis la période de transition (2003-2006) et les élections démocratiques, le secteur de la 

justice fait l’objet de préoccupations particulières en RDC en tant que pilier essentiel de la 

gouvernance. La nouvelle Constitution, promulguée le 18 février 2006, qui instaure la III e République, 

représente une avancée notable dans la construction de l’Etat de droit et particulièrement dans le 

domaine de la justice. Elle constitue l’armature principale d’un dispositif qui nécessite cependant 

l’adoption de nombreuses réformes législatives. Parallèlement, le gouvernement a entamé un 

processus de réforme de la justice avec l’appui de la Communauté internationale. 

 

 

 

Les avancées constitutionnelles importantes pour la justice 

s’articulent autour de trois pôles 

la consécration d’un corpus des droits de l’homme : plusieurs articles de la Constitution concernent 

les droits des justiciables (règles du procès équitable, non-rétroactivité des peines, protection de la 

liberté individuelle, protection de l'enfance, etc.) ; 

le nouvel ordonnancement de l’ordre judiciaire : la Cour suprême est remplacée par trois Hautes 

Cours. La Cour de cassation est placée au sommet de la pyramide, et veille à la légalité des 

décisions des cours et tribunaux civils et militaires. La Cour constitutionnelle est chargée du 

contrôle de la constitutionnalité des lois (art. 160). Enfin, la Constitution institue également un 

Conseil d’Etat, avec dans le même temps un ordre de juridictions administratives (art. 154). Des 

lois organiques doivent encore être adoptées par le Parlement pour rendre ces nouvelles cours 

opérationnelles ; 

l’affirmation de l’indépendance de la magistrature : afin de consacrer cette indépendance, la 

Constitution a placé au centre du dispositif judiciaire un nouveau Conseil supérieur de la 

magistrature (CSM). Le législateur a également adopté une loi visant à préciser le nouveau statut 

des magistrats. Le fonctionnement effectif du CSM et le respect des dispositions sur le statut des 

magistrats constituent un enjeu fondamental pour une amélioration concrète des pratiques de 

justice en RDC. 

Pour réaliser la mise en œuvre de la réforme de la justice, un appui technique a été institué 

pour épauler le gouvernement, et notamment le ministère de la Justice. Un Comité mixte de justice 

(CMJ) a ainsi été mis sur pied à partir de 2005. Celui-ci a pour mission d’accompagner la réforme et 

d’assurer une coordination entre les différents acteurs. Il réunit des membres des ministères impliqués 

dans la réforme ainsi que les principaux bailleurs internationaux. Le CMJ a servi de point de contact 

pour une mission internationale qui visait à élaborer un Plan d’actions pour la réforme de la justice 

(PARJ). Le PARJ constitue le cadre général opérationnel pour la réforme, à travers lequel l’ensemble 

des acteurs doit s’inscrire dans la perspective d’une action coordonnée et efficace. Par ailleurs, le 

nouveau ministre de la Justice, arrivé en novembre 2008, a souhaité mettre l’accent sur certains 

aspects prioritaires de la réforme pour l’année 2009 3 . Tous les partenaires agissant dans le secteur de la 

justice sont dès lors invités à intégrer ces aspects dans leurs actions. 

S’il convient de féliciter l’effort fourni pour créer avec le CMJ un espace de dialogue et de 

concertation, certaines limites apparaissent toutefois dans le fonctionnement de ce comité : 

- il est difficile d’obtenir la participation de tous les bailleurs ayant des activités dans le secteur 

justice (concertation partielle) ; 

- le CMJ est perméable aux tensions ou actualités politiques ; 

- des acteurs autres que les bailleurs de fonds sont exclus du CMJ alors qu’ils sont d’importants 

opérateurs de terrain (notamment les ONG) ; 

3 Voir feuille de route du ministère de la Justice pour l’exercice 2009. 

24


- le CMJ est plutôt perçu par les acteurs judiciaires comme un organe de l’exécutif. 

En conclusion, le mouvement de réforme de la justice constitue un élément encourageant vers 

l’institution d’un véritable Etat de droit en RDC. Les défis sont toutefois nombreux et complexes. 

RCN relève l’importance de construire un système de justice qui corresponde aux attentes et aux 

besoins de la population. Dans cette perspective, il est à craindre qu’une réforme qui se focalise sur les 

hautes institutions (Cour de cassation, Cour constitutionnelle, Conseil d’Etat) et qui soit calquée sur un 

modèle de l’Etat de droit à l’occidental ne soit pas de nature à rapprocher la justice du justiciable. Il est 

nécessaire que la réforme fasse l’objet d’une appropriation par les acteurs de justice à la base, sous 

peine de mettre en place un système non viable. Tels sont les principaux défis qui doivent guider le 

mouvement de réforme pour l’instauration d’une justice de proximité de qualité. 

25


III – ANALYSE DE LA SITUATION AU BAS-CONGO 

1. Situation administrative, politique et judiciaire 

La province du Bas-Congo est généralement présentée comme une des provinces les plus 

avantagées et avancées du pays. Porte d’entrée de la République démocratique du Congo avec son 

accès à la mer, elle dispose d’un grand potentiel agricole, économique et commercial. Les indicateurs 

de développement démontrent pourtant un taux élevé de pauvreté et un accès difficile aux services de 

base. Le secteur de la justice n’échappe pas à ce constat : le déploiement des tribunaux de paix dans la 

province n’a pas suffi à instaurer une justice de proximité efficiente et au service des citoyens. 

A. Sur le plan administratif 

La province du Bas-Congo, qui existe officiellement depuis 1962, est la plus petite des onze 

provinces de la République démocratique du Congo. D’une superficie de 53 000 km 2 , soit 2,3% du 

territoire national, elle comptabilise une population de 2 833 168 habitants, dont 64% vivent en milieu 

rural et 36% en milieu urbain. 

Réputée cosmopolite, la province du Bas-Congo est dominée par l’ethnie Kongo, autochtone du 

milieu et divisée en trois tribus principales : les Bayombe, les Bandibu et les Bantandu. 

26


Structurée comme les autres provinces du pays, la province du Bas-Congo se divise en : 

trois districts : le Bas Fleuve, les Cataractes et la Lukaya ; 

deux villes : Matadi et Boma ; 

dix territoires ; 

dix-sept cités. 

Elle compte en outre 55 secteurs, 366 groupements et six communes. 

La structure administrative de la province comprend d’une part l’administration provinciale 

constituée de démembrements provinciaux de services centraux de l’Etat et, d’autre part, 

l’administration territoriale comprenant les entités administratives décentralisées (villes et territoires) 

et les entités administratives déconcentrées (districts, communes, cités, secteurs, groupements). 

Cette organisation administrative va toutefois évoluer au fur et à mesure de la mise en œuvre 

du mouvement de décentralisation prévu en RDC. En effet, le 31 juillet 2008, Joseph Kabila a 

promulgué la loi spécifiant les principes relatifs à la libre administration des provinces (loi sur la 

décentralisation) mettant ainsi en œuvre l’article 3 de la Constitution. Cette loi réorganise la RDC qui 

est dès lors composée de vingt-cinq provinces, plus la ville de Kinshasa 4 . Cette décentralisation au 

niveau légal doit toutefois encore s’accompagner de plusieurs réformes pour être effective sur le plan 

administratif. La division du pays en vingt-cinq provinces n’aura toutefois pas d’influence sur la 

province du Bas-Congo qui restera une seule province à l’issue du processus de décentralisation. 

4 La nouvelle architecture administrative est à présent constituée des entités suivantes : la province est subdivisée 

en villes et territoires, la ville en communes, la commune en quartiers et/ou en groupements incorporés, le 

territoire en communes, secteurs et/ou chefferies, le secteur ou chefferie en groupements et le groupement en 

villages. La ville, la commune, le secteur et la chefferie sont des entités territoriales décentralisées dotées de la 

personnalité juridique. Le territoire, le quartier, le groupement et le village sont des entités territoriales 

déconcentrées dépourvues de la personnalité juridique. 

27


> Le district des Cataractes 

Selon l’Institut national des statistiques, le district des Cataractes, qui a fait l’objet de la 

présente étude, a une superficie de 23 481 km 2 et compterait 1 301 416 habitants 5 . Ce district se 

compose de trois territoires : Luozi, Songololo et Mbanza-Ngungu. 

Les informations collectées auprès des autorités politico-administratives concernant la taille et 

le nombre d’habitants des territoires du district diffèrent des chiffres officiels de l’INS (en italique 

dans le tableau qui suit), révélant ainsi la difficulté d’obtenir des données fiables : 

Territoire Taille (km 2 ) Nombre 

d’habitants 

Luozi 

7 772 178 000 

6 784 260 283 

Songololo 

8 190 218 668 

8 507 351 382 

Mbanza-Ngungu 

8 650 444 322* 

8 190 689 75 1 

* dont 47 606 étrangers 

Nombre de Nombre de Nombre de 

cités secteurs groupements 

1 - 37 

2 5 13 

3 7 49 

(785 villages) 

B. Sur le plan social et économique 

La province du Bas-Congo est une des provinces les plus riches du pays. Idéalement située 

géographiquement, elle bénéficie d’atouts majeurs sur les plans commercial, économique et agricole : 

elle est riche en terres fertiles, et dispose de minerais non exploités, d’un réseau hydrographique très 

dense, d’un accès à la mer, de ports fluviaux dynamiques (Matadi et Boma). Proche de la capitale, elle 

bénéficie en outre d’un bon réseau routier, d’une voie de chemin de fer reliant Matadi à Kinshasa, 

ainsi que de quelques attraits touristiques. Véritable grenier de la capitale, elle écoule 65% de ses 

productions agricoles à Kinshasa. 

La relative stabilité politique de la province comparativement à l’Est, ainsi que la présence de 

pétrole achèvent d’expliquer le relatif avancement de la province en termes de développement 

comparativement à l’arrière-pays. 

5 Les chiffres donnés sur le terrain par les autorités politico-administratives diffèrent : 811 446 habitants pour les 

Cataractes. 

28


Le tableau est cependant loin d’être parfait : 

- les indicateurs de développement montrent que 69% de la population vit sous le seuil de 

pauvreté ; 

- Les problèmes fonciers et l’opposition entre le système traditionnel et le droit positif en 

matière de droit de propriété entravent le développement économique : l’accès à la terre 

constitue en effet la principale richesse pour une population majoritairement rurale et attachée 

à la terre de ses ancêtres, ce qui provoque des rivalités entre les communautés locales et les 

exploitants (agricoles et industriels) ; 

- les déséquilibres sont importants d’un territoire à l’autre : les zones très enclavées comme 

Kimvula, Luozi ou Muanda ne bénéficient pas des mêmes atouts et ressources que les grandes 

villes portuaires de la province ; 

- le secteur informel est prédominant : 90% de la population n’a pas de source de revenu fixe ; 

- les services sociaux présents sur le territoire souffrent des mêmes maux que dans le reste du 

pays : absence de budget de fonctionnement, ressources humaines sous-qualifiées, manque 

d’équipement ; 

- la détérioration des infrastructures de santé est visible et l’accès à l’éducation y est difficile ; 

- les infrastructures routières sont mal entretenues (l’axe principal Kinshasa — Matadi est 

saturé de trafic et les routes secondaires sont quasi inexistantes dans la province) ; 

- le réseau ferroviaire est vétuste : il n’a pas été rénové depuis l’indépendance ; 

- le barrage hydro-électrique d’Inga nécessite des réhabilitations, mais les conflits d’intérêts 

entre les secteurs public et privé bloquent le processus. L’électricité produite est envoyée en 

priorité à Kinshasa et au Katanga, et la province du Bas-Congo n’en bénéficie pas (absence 

par exemple d’électricité à Luozi). Le potentiel hydro-électrique de la province pourrait 

pourtant permettre la production d’électricité en quantité suffisante pour couvrir les besoins de 

toute l’Afrique. 

La loi foncière en RDC : un système complexe 

Le législateur a tenté de trouver un difficile équilibre entre les prescrits traditionnels et les 

impératifs de propriété. La loi foncière de 1973 pose le principe selon lequel le sol est la 

propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l’Etat. Il n’est pas susceptible d’appropriation 

privée et les droits accordés par l’Etat le sont sous la forme de « concession ». Celle-ci peut être 

permanente pour les Congolais et ne peut dépasser 25 ans pour les étrangers. Les modalités 

d’acquisition sont également différentes selon qu’on se situe en ville ou en zone rurale, où le 

législateur reconnaît la persistance de certaines lois traditionnelles et dès lors un certain pouvoir 

du chef coutumier. Malheureusement, l'ordonnance devant préciser le statut de ces terres 

coutumières n'est jamais intervenue, laissant ainsi une large proportion des terres congolaises 

dans un régime juridique flou. Au final, il en résulte un système de droit de propriété complexe, 

mêlant des aspects de droit d’usage et d’usufruit qui ne sont pas toujours compris par la 

population et les acteurs économiques (principalement étrangers). De plus, les coûts de 

procédure s'ajoutant à la complexité de celles-ci, les moyens très limités des administrations 

foncières et leur faible répartition sur le territoire, rendent l'accès à la propriété extrêmement 

incertain pour la majorité de la population congolaise. 

Suite à l’élaboration du Document de stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté 

(DSCRP) au niveau national en 2006, le gouvernement provincial a élaboré en avril 2007 un plan 

stratégique quinquennal 6 . Mais il peine à obtenir les financements nécessaires à sa mise en œuvre. Les 

autorités provinciales et locales réclament en outre que leur soient versés les 40% des revenus fiscaux 

de la province, tel que le prévoit la décentralisation inscrite dans la Constitution (art. 175). La province 

6 Les cinq piliers de ce plan sont : le développement de l’industrie, le développement de l’agriculture, le 

développement des infrastructures, la lutte contre la corruption et le renforcement de la paix et de la sécurité, via 

notamment les bonnes relations transfrontalières avec les pays voisins. 

29


du Bas-Congo, qui est une des plus riches du pays et qui apporte des recettes importantes à la caisse de 

l’Etat, pourrait ainsi récupérer des sommes considérables des revenus de l’exploitation du pétrole 

(Muanda), des services de douanes, des ressources minières et de l’agriculture. Les contestations des 

responsables politiques locaux restent pour le moment sans réponse, et seuls les vastes programmes 

d’infrastructures signés avec la Chine en 2007 semblent pouvoir produire des effets visibles sur le 

terrain 7 . 

C. Sur le plan politique et sécuritaire 

Le gouverneur de province Simon Floribert Mbatshi Batshia a été élu en janvier 2007. Entouré 

de dix ministres, il est à la tête de l’administration provinciale. L’assemblée provinciale est composée 

de trente députés provinciaux. 

Comme dans le reste du pays, les maires, bourgmestres et commissaires de district en fonction 

ont été désignés par le Président de la République en septembre 2008. 

Si la situation sécuritaire au Bas-Congo est bonne dans l’ensemble, certains éléments doivent 

cependant être examinés avec attention : 

les flux successifs de migrants économiques et de réfugiés angolais en RDC (1961, 1972, 

1991) demeurent une situation complexe à gérer. Si leur intégration est dans l’ensemble 

assurée, il existe tout de même des pratiques discriminatoires, notamment en ce qui concerne 

l’accès à la propriété foncière 8 ; 

l’infiltration régulière d’armes et de miliciens angolais par la frontière du Nord (enclave de 

Cabinda), où agit le FLEC (Front de libération de l’enclave de Cabinda) reste préoccupante ; 

la question foncière constitue une perpétuelle source de conflit entre les communautés locales 

(clans, lignages), les communautés immigrées et les exploitants ; 

la question des violences sexuelles est devenue un enjeu important dans la province : 379 cas 

ont été reportés entre janvier 2007 et mars 2008 9 et bon nombre de cas ne sont pas dénoncés 

suite à la méfiance envers le système judiciaire ou pour préserver les relations sociales ; 

depuis le milieu des années 1990, l’intensification du mouvement politico-religieux BDK 

(Bundu Dia Kongo), qui revendique l’indépendance du Royaume Kongo a provoqué des 

heurts avec les autorités congolaises qui ont tourné en violentes confrontations en janvier 2007 

et février/mars 2008. Le BDK s’est à présent transformé en parti politique. 

D. Sur le plan judiciaire 

La province du Bas-Congo est la province la mieux dotée en juridictions (avec Kinshasa) 

puisque tous les territoires comptent un tribunal de paix, à l’exception du territoire de Kimvula 10 . 

Il existe actuellement dans la province : 

7 Ces accords prévoient notamment la construction d’un port à Banana, la réhabilitation du réseau ferroviaire, la 

construction d’une nouvelle centrale hydro-électrique, et construction d’une route reliant l’enclave de Cabinda à 

l’Angola. 

8 Malgré leur longue présence en RDC, ils restent soumis aux dispositions limitant l’accès à la propriété pour les 

étrangers. La durée des concessions accordées aux non-Congolais ne peut en effet pas dépasser vingt-cinq ans. 

9 T. MUNTAZINI, « La problématique de la lutte contre les violences sexuelles en droit congolais », publication 

réalisée avec l’appui de RCN Justice & Démocratie, Kinshasa, janvier 2009, p.76 

10 Tous les magistrats ont déserté ce territoire particulièrement enclavé, et qui connaît de plus en plus de 

problèmes sécuritaires. Les incursions angolaises y sont de plus en plus fréquentes, avec des violences perpétrées 

contre la population locale, notamment les femmes, générant des départs massifs de la province : véritable foyer 

de tensions. 

30


- onze tribunaux de paix ; 

- cinq tribunaux de grande instance (Tshela, Mbanza-Ngungu, Inkisi, Boma, Matadi) ; 

- cinq parquets près les TGI ; 

- quatre parquets secondaires ; 

- une cour d’appel (Matadi) ; 

- un parquet général (Matadi). 

S’agissant des juridictions militaires, la province compte : 

- une cour militaire et un auditorat supérieur rattaché à la Cour à Matadi ; 

- trois tribunaux militaires de garnison et trois auditorats militaires près ces tribunaux. 

La localisation géographique des instances judiciaires est un problème et la distance à 

parcourir est souvent dissuasive pour les populations vivant dans les secteurs les plus isolés. 

31


2. Identification des acteurs internationaux présents au Bas-Congo 

Les acteurs internationaux intervenant dans le secteur de la justice, et plus largement dans le 

secteur du développement, sont peu nombreux au Bas-Congo. 

En 2006, l’Union européenne, à travers son Programme d’appui à la justice (PAJ), a opéré la 

réhabilitation de nombreuses infrastructures de justice (tribunaux et parquets). Mais les réhabilitations 

n’ont concerné que les bâtiments appartenant officiellement à l’Etat et qui avaient été accordés aux 

services de justice. 

Actuellement, la JICA appuie des formations dans la province pour la police nationale 

congolaise (PNC). Ces formations de courte durée portent sur le renseignement, la circulation routière, 

le service de maintien et rétablissement de l’ordre public (MROP) et la formation judiciaire (en 

introduisant notamment des notions relatives aux droits de l’homme, à la protection de l’enfant, à la 

lutte contre les violences sexuelles). Par ailleurs, la JICA soutient un programme de développement 

communautaire dans le district des Cataractes (cité de Kimpese) consistant dans la réhabilitation d’un 

axe routier ainsi que l’appui à des projets agricoles et sociaux et l’appui au plan de développement 

communautaire. 

Le CICR opère des visites ponctuelles depuis Kinshasa dans les prisons de la province (tous 

les deux mois), mais il ne dispose pas de bureau permanent. 

Seule la Monuc est présente de manière permanente dans la province. Le bureau régional, 

installé à Matadi depuis 2005, compte une section Droits de l’homme (trois personnes), une section 

Etat de droit (deux personnes), une section Affaires civiles, une section Police, une section Affaires 

politiques, des observateurs militaires et un contingent. 

La section Droits de l’homme mène principalement des activités de monitoring : elle contrôle 

les cachots et le respect des délais de détention préventive, rédige des rapports, et attire l’attention du 

parquet sur les situations irrégulières. Elle a par exemple beaucoup travaillé à documenter les 

violences commises au moment des opérations policières contre le BDK en 2008. 

La section Etat de droit divise ses activités en deux volets : la bonne administration de la 

justice et le volet pénitentiaire. Concernant l’administration de la justice, les activités commencent à 

peine à se mettre en place. Deux formations étaient planifiées fin mars – début avril 2009. Elles 

concernaient la justice militaire (inspecteurs militaires, greffiers militaires) avec des participants de 

toute la province 11 . Mais l’avenir du bureau provincial est incertain : la dernière résolution du Conseil 

de Sécurité insiste pour que la Monuc concentre ses activités à l’est de la RDC. Ce bureau pourrait 

donc fermer à moyen terme. 

Finalement, le principal acteur ayant agi dans le secteur de la justice au Bas-Congo jusqu’à 

aujourd’hui reste l’ONG RCN Justice & Démocratie. De février 2003 à décembre 2006, l’ONG a mis 

en œuvre un programme d’appui à la justice, financé par l’UE et le ministère des Affaires étrangères 

de Belgique. L’antenne du programme, située à Matadi, était composée d’une équipe de sept 

personnes. Le programme visait à la fois le renforcement institutionnel des professionnels de la Justice 

par la formation et le recyclage des acteurs judiciaires, et de l’appui en matériel et documentation ainsi 

qu’un renforcement des capacités de la société civile (formation de personnes ressources des ONG, de 

chefs coutumiers, de journalistes, etc.). D’autres initiatives étaient orientées directement vers le 

justiciable (campagnes de sensibilisation et d’information), ou visaient le rapprochement et le dialogue 

entre les acteurs clé de la justice de proximité (ateliers de rencontre, organisation de journées portes 

ouvertes dans les tribunaux, etc.). 

Fin 2006, RCN Justice & Démocratie a été contraint de fermer son antenne à Matadi suite à 

l’insuffisance de financement, mais l’ONG a continué à développer ses activités au Bas-Congo depuis 

son bureau de Kinshasa. 

11 Il s’agit en réalité de formations préparées à Kinshasa et dispensées dans l’ensemble du pays par les différents 

bureaux provinciaux. 

32


DEUXIEME PARTIE – RESULTATS DE L’ETUDE 

33


I – L’APPRECIATION DE LA JUSTICE DE PROXIMITE PAR LES 

JUSTICIABLES 

Dix organisations de la société civile, partenaires de l’étude, ont été chargées de mener une 

enquête auprès des justiciables de la ville de Matadi et du district des Cataractes. Au total, 299 

personnes ont été interrogées et ont eu l’opportunité de s’exprimer sur leur expérience ou leur 

perception de la justice de proximité. 

Le concours des OSC à l’enquête « justiciables » présentait plusieurs avantages : elle a non 

seulement permis une collecte d’informations diversifiées en un temps record, mais elle a également 

permis de rassurer les justiciables qui se sont confiés plus facilement à des organisations issues de leur 

milieu. La définition de critères de sélection des justiciables a permis de toucher un échantillon très 

varié : les personnes ont été interrogées en milieu urbain (44,6%), en milieu rural (55,6%), dans les 

quartiers populaires, dans des milieux intellectuels, âge, niveau d’étude, tout en intégrant une bonne 

proportion de femmes (36% des personnes interrogées)... 

L’analyse des réponses collectées, permet de dresser quelques constats importants sur la 

perception de la justice par les justiciables : 

Appréciation générale de la justice 

74% des personnes interrogées ont déclaré avoir déjà eu un litige nécessitant l’intervention d’un acteur 

de justice. Les réponses des justiciables confirment l’importance des conflits fonciers dans la province 

qui constituent la première source de litige. Les autres principaux litiges mentionnés sont : des cas de 

violences, des cas d’abus de confiance, des cas de divorce, des conflits de succession et des conflits de 

ménage. 

Source des litiges 

conflits fonciers 31% 

violences 24% 

abus de confiance 11% 

divorce 9% 

conflits de succession 5% 

conflits de ménage 5% 

autres 15% 

Total 100% 

Pour trancher le litige, les justiciables interrogés ont déclaré s’être tournés vers : l’OPJ (31%), le 

tribunal de paix (17%), le parquet (17%) et le chef coutumier (11%). L’OPJ apparaît comme le 

personnage central en cas de litige. Il faut d’ailleurs noter que 70% des justiciables estiment que l’OPJ 

est compétent pour trancher un litige, ce qui est contraire à ses attributions. 

D’une manière plus générale, qu’elles aient déjà connu un litige en justice ou non, les personnes 

interrogées déclarent vouloir s’adresser prioritairement à l’OPJ en cas de litige, ce qui démontre à 

nouveau sa place centrale auprès des justiciables. Les autorités traditionnelles (chefs de quartier, chefs 

coutumiers) jouent également un rôle important en premier ressort. Les instances judiciaires (TP, TGI) 

interviennent plutôt en second recours lorsque aucune solution n’a été trouvée. 

34


Premier acteur de justice en cas de litige Si pas satisfait à qui vous adressez-vous ? 

police 21% tribunal de paix 25% 

chef de quartier 20% police 24,5% 

chef coutumier 18% parquet civil 24% 

tribunal de paix 8% TGI 11,5% 

parquet civil 7% avocat 6% 

chef de famille 7% autres 9% 

avocat 6% 

pasteur 6% 

autres 7% 

Total 100% Total 100% 

A la question de savoir comment elles évaluent le fonctionnement de la justice formelle au Bas- 

Congo, les personnes interrogées l’estiment moyen dans 48% des cas, bon dans 33,% des cas, 

excellent dans 10% des cas, mauvais dans 7% des cas et très mauvais dans 2% des cas. D’après les 

justiciables, le premier mal qui gangrène la justice est la corruption. Cette réponse vient loin devant 

les autres problèmes que sont : le trafic d’influence, le coût élevé des frais de justice, la complexité des 

procédures, le tribalisme et la distance. 

Regard sur la justice coutumière 

Problèmes de la justice 

Corruption 39% 

Trafic d’influence 16% 

Coût élevé 15% 

Complexité 9% 

Tribalisme 7% 

Distance 7% 

Autres 7% 

Total 100% 

Il est intéressant de noter que l’appréciation de la justice coutumière par les justiciables ne diffère pas 

vraiment de l’appréciation de la justice formelle. Les justiciables considèrent son fonctionnement 

moyen (48%), bon (33%), très bon (10%), mauvais (7%) et très mauvais (2%) 12 . Les personnes 

interrogées estiment toutefois que les principaux avantages de la justice coutumière sont : qu’elle est 

proche de la population (36%), peu coûteuse (31%), rapide (16%), et elle permet des arrangements à 

l’amiable (15%). 

Le problème de la langue 

Seules 30% des personnes interrogées parlaient français. Pour la grande majorité des personnes 

interrogées, le fait que la justice soit rendue en français constitue d’ailleurs un problème (73%). Seules 

11,5% des personnes interrogées souhaiteraient que la justice soit rendue en français, les autres 

préféreraient le kikongo (74%) ou le lingala (13%). 

L’assistance judiciaire 

Il est marquant de constater que les justiciables n’ont aucune connaissance des possibilités de 

l’assistance judiciaire. 89% des personnes interrogées ont ainsi déclaré ne jamais avoir entendu parler 

des bureaux de consultation gratuite (BCG). 

12 Cette similarité de résultats peut aussi donner à penser que les justiciables ne font pas vraiment la différence 

entre la justice formelle et la justice coutumière… 

35


Les réponses des personnes interrogées font apparaître que le recours aux organisations de la société 

civile reste marginal. Leur rôle est toutefois très apprécié et les avantages de recourir à ces 

organisations résident notamment dans la gratuité des services (47%), dans le fait qu’elles orientent 

mieux la population (33%), qu’elles apportent des solutions rapides et à l’amiable, en toute équité 

(10%), et qu’elles sont proches de la population (10%). 

 

Principales constatations de l’enquête auprès des justiciables : 

Les justiciables ne maîtrisent pas les bases de l’organisation de la justice en RDC et confondent 

les compétences des différentes institutions ; 

les OPJ jouent un rôle central auprès de la population en cas de litige ; 

 

 

 

les justiciables ont généralement recours à la police, aux autorités administratives et aux chefs 

coutumiers en premier ressort ; 

ils ont recours à la justice formelle (parquets, tribunaux) lorsqu’ils n’ont pas trouvé de solution à 

leur litige auprès de ces autorités ; 

la corruption et le trafic d’influence sont pointés comme les principaux maux de la justice loin 

devant les problèmes de difficulté d’accès aux tribunaux ou de complexité des procédures. Le 

justiciable, exaspéré d’être taxé à tous les stades de la procédure, estime que le sens des 

décisions de justice dépend du statut social de son adversaire ou de sa capacité à « mettre la main 

à la poche » ; 

le recours à la société civile est finalement assez marginal ; 

l’assistance légale gratuite est très mal connue ; 

la question de la langue constitue un obstacle majeur pour recourir aux tribunaux ; 

 

l’appréciation globale qui est faite du fonctionnement de la justice coutumière n’est pas meilleure 

que pour la justice formelle. 

36


II – ANALYSE DE LA JUSTICE FORMELLE 

Tribunal 

de paix 

Juridictions civiles et militaires dans les localités étudiées 

Tribunal 

de grande 

instance 

Parquet 

Cour 

d’appel 

Auditorat 

Tribunal 

militaire 

de 

garnison 

Cour 

militaire 

Matadi X X X X X X X 

Mbanza- 

Ngungu 

X X X X X 

Luozi X X 

(parquet 

secondaire) 

Songololo X* X* 

(parquet 

secondaire) 

Kimpese 

X 

(auditorat 

secondaire) 

* Le TP et Parquet de Songololo sont effectivement installés officiellement à Songololo, mais l’essentiel des 

affaires est traité à Kimpese où il existe matériellement d’autres locaux pour accueillir le tribunal et le parquet. 

1. Analyse du fonctionnement des instances judiciaires : TP, TGI, parquet 

L’analyse des juridictions s’est concentrée sur la visite des tribunaux de paix (TP), tribunaux 

de grande instance (TGI) et des parquets (de grande instance et secondaires) de la zone couverte 13 . En 

collectant de manière systématique auprès des chefs de juridiction et des parquets des données à la fois 

quantitatives et qualitatives sur le fonctionnement de la juridiction, l’équipe est parvenue à dresser un 

état des lieux précis des dysfonctionnements et besoins prioritaires pour l’amélioration des services de 

justice. 

13 TP de Matadi, Mbanza-Ngungu, Luozi et Songololo ; parquets de Matadi, Mbanza-Ngungu, Luozi et 

Songololo , TGI de Matadi et Mbanza-Ngungu. 

37


Les défis sont nombreux : absence de budget, de moyens de transport, de fournitures de 

bureaux ; locaux inadaptés et vétustes ; répartition inégale des effectifs ; recours à un personnel non 

qualifié ; décisions non exécutées... Si les magistrats et le personnel judiciaire se sentent dans 

l’ensemble abandonnés à leur sort, il apparaît que c’est le justiciable, ultime maillon de la chaîne, taxé 

à toutes les étapes de la procédure, qui paie le plus lourd tribut de l’absence de moyens. 

A. Les conditions matérielles 

Si l’état des locaux varie selon que la juridiction ou le parquet a bénéficié d’une réhabilitation, 

ces services souffrent dans leur ensemble de l’absence d’un budget de fonctionnement et d’une 

pénurie en mobilier, fournitures de bureau et moyens de transport. Les effets négatifs sont nombreux : 

taxation systématique du justiciable, désœuvrement et découragement des magistrats et du personnel 

judiciaire, et discrédit en profondeur du système judiciaire dans son ensemble. 

a.1. Les locaux 

En 2006, l’Union européenne a financé un important programme de réhabilitation des 

bâtiments abritant les services judiciaires. Ainsi, dans la zone ciblée par l’étude, plusieurs juridictions 

et parquets ont bénéficié de ces réhabilitations : 

- la CA, le TGI, le parquet et le TP de Matadi ; 

- le TP de Mbanza-Ngungu 14 . 

Ces réhabilitations ont permis d’améliorer considérablement les conditions de travail du 

personnel et d’accueil du justiciable, et contribuent à la réhabilitation de l’image même de la justice. 

 

 

 

 

 

 

 

Quelques constats peuvent être mentionnés à propos des réhabilitations effectuées 

des détériorations sont d’ores et déjà constatées dans certaines juridictions. Elles sont 

essentiellement dues au choix des matériaux utilisés (bois triplex, installations électriques, matériel 

sanitaire, poignées de portes, serrures…) En l’absence de budget de fonctionnement les chefs de 

juridiction n’opèrent pas les réparations nécessaires ; 

d’une manière générale, les locaux sont mal entretenus. Il suffirait d’un peu de bonne volonté pour 

que les locaux soient nettoyés et préservés d’une détérioration précoce. Il est nécessaire de 

sensibiliser les chefs de juridiction sur ce point ; 

la question des locaux doit être pensée conjointement avec la question des effectifs : la 

réhabilitation doit prendre en compte les besoins réels de la juridiction et prévoir les affectations à 

venir ; 

les réhabilitations n’ont pas prévu l’aménagement d’un espace pour l’accueil, l’attente et 

l’information du public. Cet aspect devrait être mieux pris en compte ; 

les réhabilitations n’ont pas été accompagnées de dotations en mobilier. L’UE avait demandé à 

l’Etat congolais de se charger de cette partie, mais rien n’a été fait ; 

les problèmes de coupure de courant ont été régulièrement signalés. Il serait intéressant d’évaluer 

la possibilité d’installer des panneaux solaires pour l’autonomisation des juridictions en énergie 

(notamment dans la perspective d’informatiser ces services) ; 

il ne semble pas exister d’uniformité dans les réhabilitations opérées. Elles s’adaptent plutôt aux 

contraintes posées par le bâtiment initial. Il est important d’impliquer les services techniques 

centraux (le Secrétariat général du ministère de la Justice ainsi que le ministère provincial de la 

Justice) pour qu’ils fixent des critères communs aux réhabilitations pour tout le territoire et pour 

tous les bailleurs. Ils devraient également assurer la coordination des initiatives et le suivi des 

projets. 

14 Les autres juridictions réhabilitées dans la province du Bas-Congo sont : les TP de Tshela, Lukula, Madimba 

et Kasangulu ; les TGI de Boma et Tshela ; les parquets de grande instance de. Boma et Tshela. 

38


Dans la zone de l’étude, plusieurs juridictions n’ont pas fait l’objet de réhabilitation 15 : 

- les TP de Luozi et de Songololo ; 

- le TGI de Mbanza-Ngungu ; 

- le parquet de grande instance de Mbanza-Ngungu et les 

parquets secondaires de Luozi et de Songololo. 

L’UE avait posé comme condition aux réhabilitations que 

le bâtiment et le terrain appartiennent à l’Etat et qu’ils soient 

définitivement attribués à la juridiction 16 . La plupart des 

juridictions non réhabilitées ne disposaient pas de bâtiment propre. 

D’autres contraintes, d’ordre technique et financier, ont également 

empêché les travaux. 

Tribunal de paix de Luozi 

Tableau récapitulatif 

Juridiction Réhabilitation Espace 

d’accueil 

pour le 

public 

Propriété du bâtiment 

Mobilier 

(voir fiches 

signalétiques) 

CA Matadi Par UE en 2006 Non CA Pas de dotation 

lors de la 

réhabilitation 

TGI Matadi Par UE en 2006 Non TGI Idem 

TP Matadi Par UE en 2006 Non TP Idem 

Parquet Matadi Par UE en 2006 Non Parquet Idem 

TGI Mbanza- 

Ngungu 

Parquet de 

grande instance 

Mbanza-Ngungu 

TP Mbanza- 

Ngungu 

Non : projet de 


abandonné à cause 

de la complexité du 

bâtiment 

Non : Idem TGI 

ONATRA. OK pour 

cession définitive à l’Etat 

mais pas contractualisé + 

pb bâtiment pas adéquat 

Idem TGI 

Par UE en 2006 Non Pas de dotation 

lors de la 


TP Luozi Non UNTC. Ne souhaite pas 

céder bâtiment à l’Etat 

Parquet 

secondaire Luozi 

Non 

Etat mais pas 

d’attribution officielle au 

Parquet 

TP Songololo Non Administration territoriale 

TP Kimpese Projet réhabilitation 

JICA (à venir) 

Parquet 

Non. 

secondaire Particulièrement 

Songololo dégradé 

Non 

Etat 

Etat, attribution au 

parquet en règle 

15 Au niveau de la province, les autres juridictions non réhabilitées sont : les TP de Kinzao-Mvuete, Muanda, 

Boma, le TGI de Lukaya et les parquets de grande instance de Lukaya et les parquets secondaires de Kinzaomvuete 

et de Muanda. 

16 En pratique il a été difficile d’obtenir les titres de propriété. 

39


a.2. Le mobilier, les fournitures de bureau et les moyens de communication 

La question des fournitures de bureau constitue l’un des facteurs clé de la taxation 

systématique des justiciables. 

 

 

Dans toutes les juridictions visitées, les mêmes constats ont pu être dressés 

les juridictions ne reçoivent aucune dotation en mobilier. Seul RCN a distribué dans le cadre de 

ses anciens programmes des armoires, des registres et des toges. Par conséquent, le mobilier 

présent est généralement récupéré dans les objets saisis. Le reste du mobilier est apporté par 

le personnel qui aménage son espace de travail ; 

il n’y a aucune dotation en fournitures de bureau. Il n’y a pas de stock, et les fournitures sont 

achetées au fur et à mesure des besoins. Le justiciable est quasi systématiquement mis à 

contribution pour l’achat des fournitures (papier, fardes, dactylographie des documents…) 

Lorsqu’ils sont disponibles, les frais de consignation peuvent être utilisés pour l’achat des 

fournitures, mais les montants sont en général dérisoires au regard des besoins. Elles sont 

également souvent achetées par le chef de juridiction ou les magistrats pour leur usage personnel ; 

les moyens de communication sont entièrement à la charge des magistrats et du personnel : 

aucune ligne téléphonique fonctionnelle n’a pu être identifiée au cours des visites. Il n’y a pas de 

budget pour créditer les téléphones mobiles. Plus épisodiquement, le justiciable peut être mis à 

contribution pour couvrir ces frais. 

Le cercle vicieux des coûts qui entravent l’accès à la justice est ainsi enclenché. Si le 

justiciable est dépourvu de ressources ou n’obtempère pas, son dossier risque d’être mis en sommeil 

ou bloqué. Par ailleurs, le manque de fournitures pèse sur l’exécution des jugements. En effet, les 

décisions non dactylographiées ne sont généralement pas exécutées. 

Besoins prioritaires identifiés : 

- mobilier et matériel : machines à écrire, étagères, armoires à clé, bureaux, chaises, bancs, 

coffres-forts, toges ; 

- fournitures : rames de papier, registres, fardes, rubans à machine, feuilles carbones, 

enveloppes, encre, tampons. 

40


Les archives du tribunal de paix de Songololo 

41


a.3. Les moyens de transport 

Les juridictions visitées ne disposent pas de moyens de transport 17 . Pourtant la question du 

transport est cruciale à tous les stades de la procédure. 

Les descentes de terrain sont effectuées : 

dans le cadre de l’instruction des dossiers pour les constats et observations in situ ; 

pour la notification des actes et exploits par les huissiers (convocations, citations…) ; 

pour le recouvrement des recettes judiciaires ; 

pour l’exécution des jugements ; 

pour le contrôle hiérarchique effectué par les juridictions supérieures ; 

 

 

pour les contrôles des cachots et prisons effectués par le parquet dans les commissariats et souscommissariats 

; 

pour l’organisation et la tenue des audiences foraines. 

Toutes les activités mentionnées dans l’encadré sont sérieusement entravées, voire 

compromises en l’absence de moyens de transport. En pratique, les déplacements s’effectuent à la 

diligence des parties. Si les parties ne peuvent pas payer, la procédure judiciaire sera bloquée. La 

situation est particulièrement préoccupante dans les zones enclavées comme Luozi, ou le territoire de 

Songololo. 

Les besoins en transport sont objectifs et prioritaires. Il n’est cependant pas réaliste de doter 

chaque juridiction d’un véhicule, qui risque par ailleurs de poser des problèmes récurrents d’entretien 

et de carburant. Il faut donc envisager des solutions alternatives et innovantes. 

Une solution pourrait être de financer des missions de supervision des juridictions, sur base de 

termes de référence précis et d’un chronogramme anticipé. Le chronogramme serait décidé et validé en 

concertation avec le président du TGI de Mbanza-Ngungu et le procureur. 

Une autre option (plus risquée et plus coûteuse) consisterait à mettre trois véhicules à 

disposition des trois territoires du district (un véhicule par territoire). A nouveau, le président du TGI 

des Cataractes (Mbanza-Ngungu), en concertation avec le procureur et les différentes juridictions du 

territoire, serait chargé de valider un planning mensuel ou trimestriel d’utilisation du véhicule, et de le 

transmettre au Premier président de la cour d’appel et au ministre provincial de la Justice. Un budget 

trimestriel serait alloué pour les frais de carburant et l’entretien du véhicule. On peut également 

envisager d’autres options moins coûteuses et moins risquées en termes de gestion (location de 

véhicules, achats de motos plutôt que de voitures, mise à disposition d’un budget global pour les 

déplacements. 

Une prise en charge du transport devrait notamment permettre de faciliter la notification des 

exploits, l’exécution des jugements, et le contrôle des juridictions et des commissariats. 

17 Sauf la CA Matadi qui dispose d’un véhicule donné par le gouverneur. Le parquet général dispose également 

d’un véhicule, mais il n’est plus utilisé car en panne. 

42


a.4. L’absence de budget de fonctionnement 

L’absence d’un budget de fonctionnement au niveau des juridictions est un problème 

fondamental. Les montants prévus au budget de l'Etat pour chaque juridiction sont non seulement 

insuffisants pour couvrir les besoins, mais surtout ne sont pas versés 18 . 

La nouvelle loi sur le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) prévoit que ce soit le CSM 

qui prépare à l’avenir le budget 19 et le transmette au gouvernement pour son intégration dans la loi de 

finances. Mais cette prérogative se heurte à de nombreux blocages politiques. En décembre 2008, le 

bureau du CSM avait préparé et transmis au Parlement un budget pour l’exercice 2009. Mais le budget 

voté par le Parlement n’a pas considéré cette proposition et le CSM n’a pas été convoqué pour 

présenter son budget. 

Afin d’exercer ces prérogatives, il est important que le CSM soit renforcé. Il devra par 

exemple pouvoir élaborer un plan stratégique pour accompagner son budget, ce qui n’est toujours pas 

le cas à l’heure actuelle. De plus, la loi prévoit que le Premier président de la Cour de cassation soit 

l’ordonnateur du budget du CSM. Or cette Cour n’est pas encore créée. Enfin, les modalités d’exercice 

des fonctions budgétaires doivent encore être définies, en élaborant notamment un système de contrôle 

interne et externe des dépenses. 

Une autre modalité de financement des juridictions consiste dans la rétrocession d’une partie 

des recettes judiciaires perçues par la DGRAD. En effet, la loi financière prévoit que les services de 

justice générateurs de recettes bénéficient d’une rétrocession de 5% des recettes réalisées. En principe, 

cette rétrocession devrait être mensuelle. Mais, en pratique, elle n’est pas effective. Elle est partielle, 

sporadique et insuffisante. En effet, le pourcentage de 5% sur l’ensemble des recettes est bien dérisoire 

au regard des défis auxquels la justice doit faire face 20 . De plus, le manque à gagner pour le Trésor 

public (et par conséquent pour les juridictions) dû à la non exécution des jugements est considérable. Il 

faut donc doter les juridictions des moyens nécessaires à la perception des recettes judiciaires. 

Ainsi, on constate partout l’absence d’un budget minimal de fonctionnement. Chaque 

juridiction se « débrouille », on paie de sa poche, on taxe le justiciable, parfois on s’adresse au barreau 

local 21 … Les juridictions ne fonctionnent qu’avec les dons, ce qui rend les acteurs judicaires 

redevables de leurs bienfaiteurs et entame leur indépendance et impartialité (instauration d’un système 

de services rendus). 

Pour faire face en partie à la situation, les juridictions perçoivent directement les frais de 

consignation des dossiers, mais les montants perçus de la sorte restent dérisoires 22 . 

a.5. La documentation juridique 

Il n’existe généralement pas de bibliothèque au sein des juridictions. Le président du tribunal 

conserve les ouvrages dans une armoire dans son bureau, et les magistrats peuvent venir les consulter 

ou emprunter au besoin. 

Tous les magistrats disposent de la compilation des codes Larcier 23 . Il s’agit toutefois 

d’ouvrages personnels (jusqu’à récemment ces ouvrages leur étaient remis à la fin de leurs études) et il 

n’y a pas d’exemplaire propre aux juridictions ou aux parquets. De plus, les magistrats ont parfois 

18 La cour d’appel de Matadi n’a pas reçu de budget depuis 1991. 

19 Articles 37 et 40 de la loi organique N°08/013 du 5 août 2008 portant organisation et fonctionnement du CSM. 

20 A titre indicatif, le TP de Mbanza-Ngungu a reçu 20 000 FC (soit env. 25 USD) lors de la dernière 

rétrocession. 

21 Par exemple à la cour d’appel, les bancs ont été fournis par le barreau de Matadi. 

22 Ces frais s’élèvent à 5USD pour les affaires inscrites en première instance (TP et TGI) et à 10 USD au niveau 

de la cour d’appel. Ces frais devraient en principe être reversés à la DGRAD. 

23 Les six tomes des codes Larcier (édités en partenariat avec Afrique Editions) compilent l’essentiel des lois 

congolaises en matières civile, pénale, judiciaire, commerciale, sociale, fiscale et administrative. 

43


conservé les ouvrages acquis au cours de leurs études, mais ceux-ci ne sont pas à jour et sont 

conservés à leur domicile. 

Les ouvrages présents dans les tribunaux et parquets sont incomplets : on trouve de manière 

non uniforme des ouvrages généraux du droit, des modules de cours (cf. RCN) ou encore des bulletins 

de jurisprudence (recueil des arrêts de la Cour suprême). Ces bulletins avaient été élaborés en 2002 et 

2003 par RCN en collaboration avec le service de documentation et d’études (service rattaché au 

ministère de la Justice). Les deux volumes publiés couvrent les périodes 1984 –1989 et 1990 – 1999. 

Les besoins identifiés sont : 

des ouvrages généraux de droit pénal, procédure pénale, droit civil et procédure civile ; 

des ouvrages de droit commercial et de droit du travail (surtout pour les parquets et TGI) ; 

des ouvrages de droit foncier ; 

des recueils de jurisprudence actualisés. 

Les magistrats ont également exprimé leurs difficultés pour se procurer les nouvelles lois. Très 

peu de magistrats disposent de la loi sur la protection de l’enfant 24 , et la loi sur les violences 

sexuelles 25 a été distribuée de manière inégale. Quant aux nouvelles lois sur la magistrature (Statut des 

magistrats et Conseil supérieur de la magistrature), les magistrats n’en disposent pas tous : chacun doit 

se les procurer par ses propres moyens. 

Il existe un bureau du Journal officiel à Matadi où les magistrats de la province peuvent se 

procurer les codes et lois. L’approvisionnement de ce bureau n’est cependant pas toujours régulier et 

les magistrats doivent achetés les exemplaires au même titre que tout citoyen. Un appui ou un 

partenariat avec ce bureau pourrait être envisagé pour faciliter la diffusion de la législation aux acteurs 

judiciaires. 

Un autre besoin identifié concerne le personnel judiciaire : les greffiers et secrétaires 

n’utilisent pas uniformément les mêmes modèles pour les actes de procédure (citations, notifications, 

correspondances…) Ces actes ne sont pas compilés dans un recueil spécifique, et les modèles 

consistent en des feuilles volantes qui sont reproduites au gré des besoins et des fonds disponibles. La 

publication d’un recueil des actes de procédure en matières civile et pénale permettrait d’uniformiser 

les pratiques. Cet ouvrage devra être élaboré et publié en partenariat avec le Service de documentation 

et d’études du ministère de la Justice et l’Ecole de formation et de recyclage du personnel judiciaire 

(EFRPJ) afin qu’il devienne un outil de référence officiellement reconnu et puisse être reproduit sur 

l’ensemble du territoire national. 

L’équipe a enfin pu constater le manque criant de documentation juridique au niveau des 

commissariats de police, des services pénitentiaires (le directeur de la prison de Mbanza-Ngungu ne 

dispose même pas du code pénal, ni du code de procédure pénale), et des juridictions militaires qui 

mériterait une action particulière d’approvisionnement en texte de base. 

24 Loi 09/001 du 10 janvier 2009 portant protection de l’enfant. 

25 Loi 06/018 et loi 06/019 du 20 juillet 2006. 

44


B. Le personnel de justice 

L’analyse du personnel étudie successivement les effectifs, les rémunérations, et le contrôle. 

b.1. Les effectifs 

Le manque d’effectif a des conséquences 

multiples parmi lesquelles le ralentissement du 

rendement des tribunaux et parquets, la mauvaise 

couverture géographique des services de justice, 

l’impossibilité d’organiser des audiences foraines, et 

surtout le recrutement au niveau local d’un personnel 

non qualifié et dont les modalités de rétribution se font 

au détriment du justiciable. Ces recrutements « locaux » 

concernent les juges assesseurs, les greffiers et les 

secrétaires de parquet. 

Bureau des magistrats au parquet de Mbanza-Ngungu 

b.1.1. La nécessité de rééquilibrer les affectations des magistrats sur le territoire et de combattre 

l’absentéisme 

L’inégale répartition des magistrats sur l’ensemble du territoire constitue un important 

problème en RDC. La majorité des magistrats se trouve à Kinshasa 26 . Ce déséquilibre entre les 

provinces et la capitale se répercute à l’identique au niveau de la province du Bas-Congo entre les 

zones urbaines et rurales. Le tableau ci-dessous nous renseigne sur les disparités d’effectifs existant 

dans les juridictions visitées au cours de l’étude : 

Effectifs des magistrats du siège et du parquet (président et procureur inclus) 

TGI Parquet TP 

Mbanza-Ngungu 16 11 4 

Matadi 14 12 7 

Luozi Pas de TGI 2 1 

Songololo Pas de TGI 5 2* 

* ils devraient être trois mais un magistrat est à Kinshasa depuis un an 

D’un côté, les présidents des TGI de Mbanza-Ngungu et Matadi déclarent avoir trop de 

magistrats et ont réclamé à plusieurs reprises la réduction des effectifs. De l’autre, il semble 

invraisemblable que le territoire de Luozi, qui constitue avec ses 7772 km 2 le territoire le plus vaste de 

la province, ne dispose que d’un magistrat au niveau du TP. Un renfort de 2 à 3 magistrats nous 

semble être un minimum. De la même manière, les effectifs sur le vaste territoire de Songololo 

mériteraient d’être renforcés d’au moins 2 unités au niveau du TP. Ces territoires enclavés offrent des 

conditions de vie difficiles (eau, électricité…) Beaucoup de magistrats refusent de s’installer dans ces 

26 Un audit de la justice réalisé en 2004 dénombrait environ 1 950 magistrats pour le pays dont 375 magistrats du 

siège et 1575 magistrats du parquet. La seule ville de Kinshasa concentre plus d’un tiers des effectifs avec 183 

magistrats du siège et 475 magistrats du parquet. Voir Mission conjointe multi-bailleurs, « Audit organisationnel 

du secteur de la justice en République démocratique du Congo », rapport d’état des lieux, synthèse, mai 2004, p. 

21. 

45


zones reculées ou finissent par déserter leur poste 27 . Mais ces désertions ne font pas l’objet de 

sanction. Les magistrats continuent à percevoir leur salaire et leur non-remplacement sur le terrain 

laisse les juridictions totalement démunies. Des sanctions devraient être appliquées tandis que des 

mesures d’encouragement devraient être envisagées pour les magistrats qui officient dans les zones 

difficiles (primes, promotions) 28 . 

Le recrutement de nouveaux magistrats est actuellement à l’ordre du jour à Kinshasa, mais il 

se heurte à de nombreux débats et difficultés techniques. Avant la réforme sur le Statut des magistrats, 

ceux-ci étaient recrutés et affectés par le ministre de la Justice. Désormais il est prévu que les 

magistrats soient recrutés sur concours puis nommés par le président de la République sur proposition 

du Conseil supérieur de la magistrature 29 . Les affectations sont ensuite opérées par le CSM. 

Ces nouvelles modalités de recrutement, plus conformes à l’indépendance de la magistrature, 

posent toutefois des difficultés dans la mesure où le CSM n’est pas encore opérationnel et que 

l’exécutif souhaite jouer un rôle moteur en ce qui concerne le renouvellement et l’assainissement du 

pouvoir judiciaire 30 . 

b.1.2. La nécessité de recruter du personnel judiciaire et de mettre un terme aux pratiques informelles 

de désignation d’un personnel non qualifié 

On entend par personnel judiciaire l’ensemble des greffiers, huissiers, secrétaires de parquet et 

agents de l’ordre judiciaire œuvrant dans les juridictions et parquets. Les OPJ sont quant à eux des 

auxiliaires de justice qui dépendent du procureur de la République dans la gestion des affaires 

judiciaires 31 . 

un faible niveau de rémunération ; 

le vieillissement des fonctionnaires ; 

le manque de formation ; 

Le personnel judiciaire se caractérise par : 

le manque de promotion au cours de la carrière ; 

 

le manque de contrôle sur ses activités. 

Le personnel judiciaire est également réparti inégalement dans les juridictions et le manque 

d’effectif conduit au recours à du personnel assumé. Le personnel assumé (que l’on présente parfois 

aussi comme des stagiaires) est recruté localement. N’étant pas immatriculé par l’administration, il ne 

reçoit pas de salaire. Il agit le plus souvent comme secrétaire ou huissier, et parfois comme greffier. 

Pour exercer des fonctions d’huissier, le chef de juridiction peut leur faire prêter serment, ou prendre 

une ordonnance. 

27 En effet, en 2000 il y avait dix magistrats au parquet de Luozi et trois magistrats au TP. Au niveau du parquet, 

chaque magistrat couvrait un secteur donné et y passait suffisamment de temps pour instruire les dossiers et 

éventuellement fixer les amendes. Mais les magistrats ont fini par partir sans être remplacés, et désormais ils ne 

se déplacent que très rarement pour visiter les commissariats. Au TP, les audiences foraines ont également 

disparu. Lors de sa visite récente, le secrétaire du PPRD a qualifié les magistrats de héros. 

28 En Ituri, plusieurs initiatives successives de la communauté internationale ont permis l’allocation de primes 

complémentaires au salaire des magistrats pour les inciter à venir travailler dans ce district en proie à l’insécurité 

et l’instabilité. Les primes s’élevaient environ à 500 USD par magistrat. 

29 Article 2 de la loi organique N°06/020 du 10 octobre 2006 portant Statut des magistrats. 

30 L’implication de l’exécutif dans le renouvellement du pouvoir judiciaire s’est encore révélée par les 

ordonnances du 15 juillet 2009 par lesquelles le Président de la République a révoqué près d’une centaine de 

magistrats et porté de nouvelles nominations. 

31 Il existe une grande variété d’OPJ selon qu’ils sont à compétence générale ou restreinte. Indépendamment de 

leur fonction initiale, les OPJ relèvent administrativement de leurs ministères respectifs (par exemple les 

administrateurs du territoire dépendent du ministère de l’Intérieur). 

46


Comme le démontrent les tableaux suivants, le recours au personnel assumé est très 

significatif dans les juridictions et parquets visités, surtout au niveau des TP : 

Pour les tribunaux de paix 

% du personnel assumé sur 

le personnel total 

Matadi Mbanza-Ngungu Luozi* Songololo 

46,2% 76,5% 14,3% 68,8% 

Personnel judiciaire total 13 17 7 16 

Dont personnel assumé 6 13 1 11 

Total greffiers 12 15 6 9 

Dont greffiers assumés 6 11 0 5 

Total huissiers 1 2 1 7 

Dont huissiers assumés 0 2 1 6 

* Le Président du TP de Luozi nous a dit avoir arrêté le recours au personnel assumé depuis le contrôle 

biométrique opéré par la fonction publique en 2008. 

Pour les TGI 

Matadi 

Mbanza-Ngungu 

% du personnel assumé sur le 

personnel total 

13,3 % 31,8 % 

Personnel judiciaire total 15 22 

Dont personnel assumé 2 7 

Total Greffiers 15* 14 

Dont greffiers assumés 0 5 

Total Huissiers 0 6** 

Dont huissiers assumés 0 0 

Total Secrétaires 0 2 

Dont secrétaires assumés 0 2 

* Sur les quinze greffiers, six sont affectés à l’huissariat. 

** Les six huissiers de Mbanza-Ngungu ne sont pas assumés mais plutôt détachés. Ils 

appartiennent déjà à une autre administration. Ils perçoivent donc déjà à ce titre un 

salaire de fonctionnaire mais ne sont pas formés pour cette fonction. 

Pour les parquets 

Matadi Mbanza-Ngungu Luozi Songololo 

% total assumé 18,8% 14,8 % 66,6 % 62,5% 

Total personnel et auxiliaire 16 27 6 8 

Total assumé 3 4 4 5 

Total secrétaires 13 11 4 3 

Secrétaires assumés 3 4 3 3 

Total OPJ 1 OPJ, 2 IPJ 14 OPJ, 2 IPJ* 1 OPJ, 1 IPJ** 0*** 

OPJ assumés 0 0 1 0 

*Il ya également 28 APJ au niveau du Parquet de Mbanza-Ngungu. Seulement 5 sont immatriculés (mécanisés). 

** L’IPJ a déserté son poste, et a été remplacé par un agent non formé. 

*** Le Parquet de Songololo ne dispose que de 2 APJ. 

47


 

Les problèmes liés aux personnels assumés sont multiples 

ils exercent des fonctions délicates et importantes pour la bonne administration de la justice sans 

être officiellement habilités à le faire 32 ; 

en l’absence de salaire, ils réclament indûment des frais aux justiciables ; 

 

 

ils n’ont pas reçu de formation adéquate. Ils apprennent sur le tas, au contact du personnel de 

carrière, dans l’attente d’être incorporés dans l’administration publique ; 

ils échappent au contrôle hiérarchique du chef de la juridiction. 

Parallèlement au phénomène du personnel assumé, il est important de mentionner que de 

nombreux huissiers sont bien des agents de l’Etat mais ne constituent pas du personnel judiciaire car 

rattachés à une autre administration locale (il s’agit par exemple du personnel travaillant au niveau du 

territoire et qui assume ponctuellement des fonctions de huissier : sorte de détachement informel). 

D’une manière générale ce personnel assumé, détaché ou informel (selon les cas ou 

l’appellation qu’on leur donne) incarne la justice aux yeux de justiciables souvent incapables de 

distinguer l’étendue de leurs réelles attributions. Les justiciables se soumettent aux exigences et 

menaces de ces agents pour s’assurer que leur dossier ne sera pas négligé ou bloqué. Ces pratiques sur 

le terrain sont difficiles à quantifier, mais ont été fortement dénoncées par les organisations de la 

société civile qui ont participé à l’étude. 

Le ministère de la Fonction publique a opéré en 2008 un vaste contrôle biométrique des agents 

de l’Etat dans l’ensemble du pays, et a ainsi eu l’occasion de répertorier le personnel judiciaire. 

L’objectif initial de cette initiative était de réduire les effectifs des agents publics. Mais l’opération a 

au contraire fait apparaître que de nombreux services d’Etat étaient déficients faute d’effectifs, et que 

le recours au personnel assumé était monnaie courante. Tout ce personnel a pu être identifié, mais 

aucune mesure d’immatriculation n’a été prise depuis lors. 

Concernant les juges assesseurs 33 , la situation est similaire. Beaucoup d’entre eux ont été 

désignés au niveau local par le président du tribunal de paix mais n’ont pas fait l’objet d’une 

nomination ultérieure par le ministre de la Justice. En attente d’être régularisés, ces assesseurs ne 

reçoivent pas de salaire et vivent aux dépens des frais extorqués aux justiciables. 

Nombre de juges assesseurs par tribunaux 

Tribunal de paix Matadi Mbanza-Ngungu Luozi Songololo 

Nb total d’assesseurs 4* 16 4 10 

Nb d’assesseurs assumés 1 (25%) 16 (100%) 0 (0%) 10 (100%) 

* En principe il y a six assesseurs à Matadi mais deux sont inactifs compte tenu de leur âge. 

Il ressort du tableau que 79,4% des juges assesseurs opérant dans les territoires de l’enquête 

sont assumés. La probabilité qu’ils soient un jour titularisés semble très mince dans le contexte actuel 

qui vise plutôt à restreindre le rôle des juges assesseurs en leur reconnaissant davantage un statut de 

consultant. 

32 La fonction d’huissier exige une discipline et une rigueur toute particulière, et nécessite d’être encadrée et 

contrôlée pour éviter les abus. Or souvent les huissiers assumés échappent à tout contrôle car sont seuls au 

moment de la signification des actes ou de la perception des recettes. 

33 Les juges assesseurs sont des juges au niveau des TP qui conseillent le juge principal dans des affaires 

relatives à la coutume (pour plus d’explications, voir p.64). 

48


b.2. La rémunération et le traitement du personnel de justice 

La question des salaires est fréquemment citée par les acteurs judiciaires comme cause des 

dysfonctionnements de la justice et ce, malgré la revalorisation importante qui est intervenue pour les 

magistrats en 2000. Le personnel judiciaire, quant à lui, est soumis aux conditions salariales de la 

fonction publique. 

 

A titre indicatif : 

un magistrat de tribunal de paix perçoit en début de carrière un salaire mensuel de 600 USD 

(primes incluses) ; 

un huissier : 35 000 francs congolais (soit environ 45 USD) ; 

 

 

un greffier : 35 000 FC en début de carrière et 60 000 (environ 77 USD) pour les hauts postes en 

fin de carrière ; 

un juge assesseur : 180 000 FC (soit environ 225 USD). 

Ces salaires, payés en francs congolais, sont soumis aux variations du taux de change en 

dollars, sans être ajustés malgré la forte dévaluation de la monnaie nationale. 

Les très bas salaires du personnel judiciaire ne leur permettent pas raisonnablement de vivre. 

Ils doivent chercher d’autres sources de revenus, soit en développant une autre activité, soit en 

détournant les frais de justice, soit en extorquant directement le justiciable. 

Pour les magistrats, les salaires ont été améliorés en 2000. Mais, d’une manière générale, les 

avantages liés à leur fonction se sont détériorés au cours des dernières années (cf. logement de 

fonction, prime de représentation, prime de transport, sécurité sociale…) La mise en place d’un 

système de mutuelle de santé, à l’instar de celui existant pour les enseignants, a été réclamée à 

plusieurs reprises par les magistrats au cours des entretiens. 

b.3. La question du contrôle 

L’ampleur des phénomènes de corruption, d’indiscipline et d’absentéisme constatés sur le 

terrain pose immanquablement la question du contrôle exercé sur les magistrats et l’ensemble du 

personnel judiciaire. Sans le contrôle et la sanction des abus, il est illusoire de prétendre remédier et 

protéger les justiciables des pratiques déviantes. 

La question du contrôle est actuellement au cœur des débats sur le rôle respectif du judiciaire 

et de l’exécutif dans l’administration de la justice. Le ministère de la Justice et son service technique 

de l’inspectorat judiciaire assuraient jusqu’à présent ce contrôle sur le corps judiciaire. L’adoption de 

la loi sur le CSM a permis de réaffirmer l’appartenance de cette prérogative au corps judiciaire, mais 

sa mise en œuvre se heurte à des blocages à la fois techniques et politiques. La question des moyens 

accordés à l’exercice d’un contrôle réel constitue également un enjeu de taille. 

La question du contrôle demande également de différencier l’inspection du fonctionnement 

des juridictions et le contrôle disciplinaire. 

b.3.1. L’inspection du fonctionnement des juridictions : une compétence à deux têtes 

Les chefs de juridictions supérieures ont la mission d’opérer la surveillance administrative des 

juridictions inférieures de leur ressort 34 . Au cours de leurs visites ils doivent contrôler la bonne 

34 Article 53 de l’arrêté N°299/79 du 20 août 1979 portant règlement intérieur des cours, tribunaux et parquets. 

49


expédition des affaires par les magistrats, ainsi que le travail réalisé par le personnel judiciaire (tenue 

des registres, comptabilité…) 

Lorsqu’une anomalie ou un retard injustifié est constaté, le Premier président de la cour 

d’appel peut rappeler à l’ordre ou formuler des recommandations au chef de juridiction ou au 

personnel concerné. Il peut également intégrer les points importants de sa visite dans le rapport 

mensuel ou trimestriel qui est transmis à son supérieur hiérarchique. L’information compilée parvient 

ainsi, par étapes intermédiaires, jusqu’à la Cour suprême 35 . 

Parallèlement à ce contrôle hiérarchique des juridictions, la loi a créé en 1987 36 l’inspectorat 

judiciaire. Initialement rattaché au Conseil judiciaire 37 , l’Inspectorat a été rattaché au ministère de la 

Justice avec la disparition du Conseil. Ce rattachement à l’exécutif a été réaffirmé en décembre 2008 

dans l’ordonnance fixant les attributions du ministère de la Justice 38 . La principale mission de 

l’inspectorat consiste à contrôler le fonctionnement des juridictions, des parquets et de tous les 

services du ministère de la Justice : 

« Au cours de leurs missions, les membres de l’Inspectorat s’assurent, notamment par l’examen 

des dossiers, des registres et des copies des jugements, de la bonne administration de la justice 

et de l’expédition normale des affaires ; ils contrôlent et vérifient les écritures comptables et 

l’exécution des budgets des recettes et des dépenses des services du Conseil judiciaire. » 39 

Il existe donc une grande similitude des fonctions reconnues aux juridictions supérieures et à 

l’Inspectorat dans le contrôle du fonctionnement de la justice. On peut s’interroger sur l’opportunité de 

cette double prérogative relevant tantôt des services de l’exécutif, tantôt des services judiciaires. 

En pratique, ces inspections sont très sporadiques. Les chefs des juridictions supérieures 

rencontrés à Matadi et dans les Cataractes ont admis n’exercer ces visites qu’occasionnellement, faute 

de disposer des moyens nécessaires à l’organisation de visites régulières. L’Inspectorat judiciaire 

déclare de son côté se heurter à des contraintes similaires en termes de transport et d’effectif. À sa 

création, l’Inspectorat comptait des bureaux dans chaque province, avec des magistrats, du personnel 

judiciaire et une dotation spéciale pour la bonne exécution des affaires. À l’heure actuelle, il n’existe 

qu’un seul bureau provincial à Lubumbashi, avec un magistrat. Au total six magistrats inspecteurs 40 

doivent courir l’ensemble du territoire, et ce sans budget de fonctionnement (le budget alloué en 2008 

n’a pas été versé), ni moyen de transport (aucun véhicule). 

De plus, l’Inspectorat reconnaît concentrer son action sur le suivi des dossiers disciplinaires 

(cf. infra). Il sera nécessaire à terme de clarifier et rationaliser les attributions des juridictions et de 

l’Inspectorat afin que ces contrôles puissent être effectifs et menés régulièrement sur le terrain. 

b.3.2. Le contrôle disciplinaire 

 

L’Inspectorat judiciaire 

Tel que stipulé dans l’ordonnance de 1987, la mission de l’inspectorat consiste à contrôler le 

fonctionnement des juridictions : rien dans le texte n’établit sa compétence pour instruire les dossiers 

disciplinaires des magistrats. En effet, en vertu du principe d’indépendance du pouvoir judiciaire, cette 

prérogative relève de la compétence du Conseil supérieur de la magistrature (CSM). 

35 Il faudra déterminer avec la disparition de la Cour suprême si ces rapports devront remonter au Conseil 

supérieur de la magistrature ou à la Cour de cassation. 

36 Ordonnance 87-215 du 23 juin 1987 portant création de l’Inspectorat général des services du Conseil 

judiciaire. 

37 Sous Mobutu, le Conseil judiciaire sevrait à la fois de ministère de la Justice et de Conseil de la magistrature. 

Cet organe représentait l’ensemble des instances de justice. 

38 Journal officiel de la 49 e année : ordonnance 08/074 fixant les attributions du ministère de la Justice. 

39 Article 2 de l’ordonnance 87-215. 

40 Les effectifs ont diminué car les magistrats inspecteurs qui ont été promus ou qui sont décédés n’ont pas été 

remplacés. 

50


Mais, en pratique, l’Inspectorat s’est progressivement arrogé le rôle d’instruire des dossiers 

disciplinaires. La saisine de l’Inspectorat s’effectue soit directement par un justiciable qui se sent lésé 

par le comportement d’un magistrat, soit d’office par l’Inspectorat qui est informé d’un cas 

problématique. Une fois saisi, l’Inspectorat mène une investigation à charge et à décharge. 

L’Inspectorat se définit lui-même comme « le parquet disciplinaire du CSM » (réception des plaintes 

et instruction des dossiers). Cette prérogative exercée de fait provoque une forte hostilité et résistance 

de la part du corps judiciaire qui refuse de se soumettre au contrôle d’un service du ministère de la 

Justice 41 . 

La nouvelle loi sur le CSM n’a pas permis de résoudre ce conflit. Selon nous, il aurait été 

pertinent que l’Inspectorat soit rattaché au pouvoir judiciaire et devienne un service technique du 

CSM 42 . Mais l’Inspectorat n’est pas mentionné dans le nouveau texte et l’ambiguïté de son statut 

demeure : l’ordonnance de décembre 2008 qui confirme le rattachement de l’Inspectorat au ministère 

contredit le principe de la séparation des pouvoirs inscrit dans la Constitution (art. 149 et 150) et 

l’esprit de la loi sur le CSM. On peut regretter que l’adoption de la loi sur le CSM n’ait pas été 

l’occasion de clarifier cette question. 

Quelques parlementaires semblent avoir pris la mesure de ce conflit et travailleraient sur 

l’élaboration d’un nouveau projet de loi permettant de requalifier le statut et les prérogatives de 

l’Inspectorat et de le situer clairement par rapport au CSM. Cette clarification législative est nécessaire 

pour combler le vide juridique actuel sur l’articulation des deux institutions et organiser un service de 

contrôle efficace. 

 

Le Conseil supérieur de la magistrature 

Le Conseil supérieur de la magistrature, institué par la loi organique du 5 août 2008 43 joue un 

double rôle : il assure la gestion de la carrière des magistrats (propose les recrutements, promotions et 

mises en retraite qui sont confirmées par le président de la République) et il exerce le pouvoir 

disciplinaire. Tous les chefs des juridictions et des offices des parquets sont soumis à son contrôle 44 . 

Pour exercer ce contrôle disciplinaire, la loi prévoit l’installation de chambres provinciales de 

discipline près les cours d’appel et d’une chambre disciplinaire nationale pour les hauts magistrats. 

Ces chambres provinciales connaissent « … au premier degré, des fautes disciplinaires mises à charge 

des magistrats des ressorts des cours d’appel, des cours administratives d’appel, des cours militaires 

et de ceux des parquets près ces juridictions » 45 . Il ne s’agit pas de chambres permanentes, mais de 

chambres ad hoc qui se constituent pour l’examen des dossiers disciplinaires. 

Les chambres provinciales de discipline sont composées de façon mixte et croisée (en tenant 

compte des spécificités des magistrats du siège, du parquet et de la justice militaire) et sont présidées 

par un magistrat de rang supérieur ou égal à celui du magistrat poursuivi 46 . 

À l’heure actuelle elles ne sont toujours pas fonctionnelles. Au Bas-Congo, le Premier 

président de la cour d’appel a demandé aux chefs des juridictions et des parquets de lui faire parvenir 

tous les dossiers disciplinaires documentés en vue de les examiner et, le cas échéant, d’organiser une 

première série d’audiences. Mais il se heurte à des difficultés logistiques et financières pour la mise en 

place de la chambre. Il faut notamment organiser le déplacement des magistrats. 

41 En septembre 2008 la visite d’une délégation de l’inspectorat visant à relever les doléances des justiciables 

contre le fonctionnement de la justice à Lubumbashi a provoqué le mécontentement des magistrats et de leur 

syndicat. Ils ont organisé un sit in au palais de justice de Lubumbashi pour protester contre cette mission de 

l’Inspectorat qui violait selon eux les prescrits de la Constitution sur l’indépendance de la magistrature. 

42 Ce rattachement serait d’autant plus cohérent que les inspecteurs sont des magistrats de carrière détachés au 

ministère de la Justice. En vertu de la séparation des pouvoirs, ils devraient donc rendre leurs rapports de service 

au CSM plutôt qu’au ministre. 

43 Loi organique N°08/013 du 5 août 2008 portant organisation et fonctionnement du CSM. 

44 Voir article 50 de la loi organique N°06/020 du 10 octobre 2006 portant Statut des magistrats. 

45 Article 22 de la loi organique N°08/013 du 5 août 2008 portant organisation et fonctionnement du CSM. 

46 Article 26. 

51


L’appui à la mise en place de la chambre provinciale de discipline du Bas-Congo pourrait 

avoir un impact significatif sur la bonne administration de la justice dans la province. L’absentéisme et 

les abus sont fortement décriés par la population et le pouvoir judiciaire doit restaurer les contrôles et 

la discipline pour regagner la confiance des justiciables. 

b.3.3. Le contrôle du personnel judiciaire 

Le statut du personnel judiciaire est très particulier : fonctionnaires de l’Etat, ils dépendent 

administrativement du ministère de la Fonction publique, disciplinairement du ministère de la Justice 

(c’est le ministre de la Justice qui les gère et le secrétaire général du ministère de la Justice qui 

examine les dossiers disciplinaires en dernier ressort) et techniquement du chef de juridiction (ce sont 

des agents de l’ordre judiciaire qui dépendent à ce titre des cours et tribunaux). 

Finalement, le personnel semble ne dépendre de personne. Le manque d’autorité du chef de 

juridiction pose notamment de nombreuses difficultés sur le terrain. Il ne peut prendre aucune mesure 

disciplinaire à l’encontre des greffiers et secrétaires lorsqu’il constate des manquements, fautes ou 

abus (sauf si ces fautes constituent des infractions pénales). Il ne peut que faire des rapports et en 

référer à leur supérieur hiérarchique direct (le greffier titulaire pour les TP, et au-dessus de lui le 

greffier divisionnaire au niveau du TGI et le greffier principal au niveau de la cour d’appel) qui 

décidera s’il y a lieu de considérer ou instruire le cas 47 . Il en va de même pour l’Inspectorat judiciaire 

qui remet le dossier au supérieur hiérarchique. 

En pratique, les dénonciations opérées par les chefs de juridiction n’aboutissent pas et les 

sanctions sont très rares : la situation se gère en interne avec des supérieurs complaisants et 

compréhensifs qui trouvent un arrangement. Pourtant les abus et la taxation du justiciable sont des 

phénomènes connus, voire généralisés : la notification des actes et l’exécution des jugements donnent 

lieu au paiement de sommes indues, certains litiges sont directement réglés au greffe par les greffiers 

eux-mêmes moyennant le paiement d’une commission, parfois les greffiers ou huissiers se font passer 

pour des magistrats ou disent avoir été envoyés par le président pour saisir des biens. Tout est prétexte 

pour réclamer de l’argent, ce qu’ils appellent communément « l’argent pour les pieds ». Ces pratiques 

se sont d’autant plus installées que le salaire et le statut du personnel judiciaire sont misérables (pas de 

promotion ni d’évolution dans la carrière) et que bon nombre d’entre eux sont assumés et vivent de ces 

taxations. 

Pourtant, la mission et le rôle qu’ils jouent sont primordiaux. Ils sont souvent les premiers 

interlocuteurs du justiciable, et contribuent par leur attitude au lourd discrédit de la justice. 

Considérant que le système actuel de contrôle sur ce personnel est défaillant, il est fondamental qu’il 

soit placé sous l’autorité effective du pouvoir judiciaire, et plus particulièrement du Conseil de la 

magistrature. La bonne administration de la justice réclame en effet une unité de commandement. 

Cette question a déjà été largement débattue, sans résultat 48 , et elle pourrait bientôt être remise sur le 

devant de la scène. En effet, la réforme introduite au Parlement pour la création des trois Hautes Cours 

(Cour constitutionnelle, Cour de cassation et Conseil d’Etat) est accompagnée d’un avant-projet de loi 

portant organisation et compétence judiciaire qui proposerait le rattachement du personnel judiciaire 

au CSM. Cet avant-projet de loi risque de susciter la polémique et de nombreuses résistances, tant de 

la part du personnel judiciaire lui-même (qui souhaite rester indépendant et se constituer en corps 

professionnel), que du pouvoir exécutif. Il est donc nécessaire d’organiser le lobbying auprès du 

Parlement pour que ces propositions soient étudiées en toute objectivité et dans l’intérêt de la bonne 

administration de la justice et puissent être validées dans les meilleurs délais. 

47 Les tensions entre les chefs de juridictions et parquets et les responsables de greffe et secrétariat sont 

récurrentes. Le personnel judiciaire cherche à marquer son indépendance vis-à-vis des magistrats et ne manque 

pas une occasion de leur rappeler qu’ils n’ont aucune autorité sur eux et à aviver la confrontation et le rapport de 

force. 

48 Le rattachement des agents judiciaires au ministère de la Justice a déjà été débattu lors de la Conférence 

nationale souveraine de 1992, mais les concernés se sont fortement opposés et la proposition a été rejetée. 

52


C. La qualité de la justice rendue 

Les constats qui suivent sont issus de l’analyse des jugements, de l’analyse des registres et de 

la tenue des greffes ainsi que des discussions avec les responsables des juridictions 49 . 

c.1. Une justice lente, désorganisée et des décisions non exécutées 

La visite des greffes et secrétariats de parquet, et la revue systématique des registres ont 

permis de collecter des données quantitatives sur le fonctionnement des juridictions et de mettre en 

relief certains des griefs régulièrement prononcés à l’encontre de la justice : sa lenteur, la lourdeur de 

ses procédures, le faible niveau du personnel judiciaire, la mauvaise exécution des jugements… La 

mauvaise gestion des registres et des archives rend toutefois difficiles une analyse précise de la 

situation. Les données doivent donc être analysées avec prudence. 

c.1.1. Le volume d’affaires 

En termes de volume, nous avons pu relever 1856 dossiers en cours au niveau des 4 TP et 

6480 dossiers en cours au niveau des 2 TGI. Le nombre de dossiers prononcés par an est par contre 

faible (379 jugements prononcés au niveau des TP pour l’année 2007 et seulement 237 au niveau des 

TGI). On constate donc un sérieux arriéré judiciaire dû notamment à un nombre important de vieux 

contentieux qui dorment depuis des années. Il est essentiel d’interpeller les juges sur le rendement des 

tribunaux, notamment au niveau des TGI (pour rappel le TGI de Matadi et de Mbanza-Ngungu 

comptabilisent 30 juges). 

Dans l’analyse du domaine des affaires, il est frappant de constater que le contentieux pénal 

est largement plus élevé que le contentieux civil dans l’ensemble des juridictions visitées. Nous avons 

relevé une moyenne de 75% d’affaires pénales dans les juridictions. 

c.1.2. La tenue des registres et l’archivage 

Le manque d’homogénéité dans la tenue des 

registres est notoire : le classement varie selon les 

greffes et les secrétariats visités. De plus, on 

constate de nombreuses irrégularités ou 

incohérences qui pèsent sur le suivi des dossiers : 

registres d’exécution incomplets, non ou mauvaise 

inscription des informations relatives aux frais, 

absence d’information sur la dactylographie des 

jugements… 

Les archives du greffe au TGI de Matadi 

49 Les experts ont utilisé plusieurs outils (cfr. méthodologie) : 

- la fiche statistique : elle permet à travers l’analyse des registres et les discussions avec les responsables 

des greffes de collecter les données judiciaires relatives aux délais de traitement des dossiers. Ces 

données permettent d’analyser le rendement de la juridiction et d’identifier les éventuels points ou 

facteurs de blocage. Compte tenu de l’impossibilité d’examiner ces données de manière exhaustive, 

l’équipe a sélectionné un échantillon dans chaque juridiction, à savoir les vingt-cinq premières 

décisions inscrites en 2007, considérant que cette analyse aléatoire pourrait être représentative du 

fonctionnement de la juridiction. 

- l’analyse des jugements : lors des visites dans les tribunaux (TP et TGI), l’équipe d’experts a passé en 

revue au hasard plusieurs affaires au civil et au pénal afin d’examiner la rédaction des jugements et les 

connaissances en droit des magistrats. Chaque décision examinée a fait l’objet d’une évaluation sur cinq 

critères définis préalablement : l’exposé des faits, la motivation en fait, la motivation en droit, la 

référence aux textes, et l’énoncé du dispositif 

53


Les systèmes d’archivage sont également défectueux : pas de séparation des affaires pénales et 

civiles, pas de classement chronologique, pas de rangement par dossiers classés, jugés, exécutés… Les 

archives sont souvent conservées de manière désastreuse : elles sont posées à même le sol dans les 

bureaux des greffes, il n’existe pas de local pour les archiver, absence d’étagères et de meubles de 

rangement, elles ne sont pas protégées de la poussière et sont souvent en état de détérioration avancée. 

Il est impératif de former le personnel judiciaire (mécanisé ET assumé) pour rationaliser la 

tenue des greffes et définir des critères de classement uniformes et pratiques. Le remplacement du 

personnel en âge de partir à la retraite est également un enjeu majeur. 

Cette remise à niveau devra être accompagnée d’un appui en matériel et mobilier (étagères, 

armoires, machines à écrire, fournitures de bureau). 

c.1.3. Le défaut de dactylographie et d’exécution des jugements : 

Modalités d’exécution d’un jugement 

A l’issue d’un procès, le juge peut prendre des mesures de réparation ou de sanction à 

l’encontre d’une ou de plusieurs parties (par exemple : réparation en nature, versement des 

dommages-intérêts, paiement des amendes en matière pénale, etc.). Pour que justice soit 

réellement rendue, il y a lieu de rendre effective ces mesures. Le personnel judiciaire compétent 

(huissier) sera chargé de notifier la décision aux parties et de faire le suivi de la bonne exécution 

de la décision. Si les parties ne s’exécutent pas avec diligence, le personnel judiciaire devra 

utiliser des moyens coercitifs pour que les parties se conforment à la volonté de la justice (par 

exemple : la saisie des biens en vue de la revente, expulsion forcée, retenue sur salaire, etc.). 

Pour permettre la bonne exécution des jugements il est donc nécessaire que les informations 

soient transmises au personnel chargé de faire le suivi. Il est également essentiel que l’état 

d’avancement de l’exécution soit détaillé dans un registre propre. 

Les données sur la dactylographie et l’exécution des jugements sont rarement disponibles dans 

les registres. Il a donc été difficile d’établir des statistiques fiables sur ces deux aspects. Ils sont 

pourtant liés dans la mesure où une décision non dactylographiée à moins de chance d’être exécutée 50 . 

Et si elle est dactylographiée, elle n’est pas nécessairement transmise au greffe d’exécution. 

Ainsi, si l’on souhaite agir sur la question de l’exécution des jugements, il faut en amont agir : 

- sur la dactylographie des décisions ; 

- sur leur transmission au greffe d’exécution ; 

- et sur leur classement adéquat pour le suivi. 

Pour ce qui est de l’exécution même, elle reste un problème majeur. L’analyse des registres 

nous a permis d’établir dans les juridictions visitées un taux moyen d’exécution de 16,8% des 

jugements prononcés (ce qui est au-dessus des estimations au niveau national, mais reste malgré tout 

très préoccupant). Or l’exécution des décisions est fondamentale pour la crédibilité de la justice : elle 

garantit la sécurité juridique des citoyens et assoit l’autorité de la loi. 

50 Dans la pratique, seules les décisions dactylographiées sont signifiées. Or, généralement, la dactylographie du 

jugement n’intervient que lorsque le justiciable réclame sa copie et « rémunère » les services du personnel 

judiciaire. 

54


L’amélioration du taux d’exécution des jugements doit constituer un objectif prioritaire 

un appui en fournitures ; 

un appui pour les déplacements ; 

 

 

Elle implique : 

un renforcement des capacités du personnel judiciaire, et en particulier des huissiers 

et greffiers-huissiers ; 

la sensibilisation des responsables des greffes et secrétariats pour qu’ils supervisent 

le suivi des décisions à exécuter et établissent dans leurs rapports des statistiques d’exécution 

fiables. 

Il est important de souligner que les magistrats et présidents des juridictions n’ont pas de prise 

sur l’exécution des jugements : elle est confiée au personnel judiciaire qui échappe à leur contrôle et 

sur lequel ils n’ont pas autorité. Ils devront quand même être associés aux discussions afin que 

l’amélioration des taux d’exécution soit un objectif de la juridiction dans son ensemble et que les chefs 

de juridiction puissent obtenir des engagements du personnel judiciaire sur ce point et en suivent la 

mise en œuvre. 

c.1.4. La lenteur du traitement des dossiers et les remises d’audience 

Sur base de l’analyse des registres, les experts ont relevé que les délais moyens de traitement 

depuis l’enrôlement de l’affaire jusqu’au prononcé du jugement varient selon les juridictions de 120 

jours à 312 jours. Les délais sont généralement plus courts pour les affaires pénales. 

Délais de traitement des dossiers 

TGI Matadi 

TGI Mba- 

Ngungu 

TP Matadi 

TP Mbanza- 

Ngungu 

TP Luozi 

TP Songololo 

Délai moyen 

enrôlement / 

jugement 

Civil Pénal Civil Pénal Civil Pénal Civil Pénal Civil Pénal Civil Pénal 

230 j 165 j 165 j 126 j 120 j 127 j 211 j 180 j 208 j 197 j 312 j 157 j 

*Statistiques des TP et TGI tirées des 25 premières affaires inscrites en 2007 

En ce qui concerne les remises d’audience, la loi prévoit trois audiences maximum par procès 51 . 

Les résultats observés au cours des visites dépassent ce critère, mais ne sont pas excessifs. En effet, 

nous avons pu établir une moyenne de 4,75 audiences par affaire au niveau des TP et de 4,25 

audiences par affaire au niveau des TGI. Ces résultats ne permettent pas vraiment de corroborer les 

plaintes des justiciables sur les remises excessives d’audiences. Ces plaintes s’expliquent peut-être par 

le fait que les audiences étaient moins nombreuses avec les anciens tribunaux coutumiers. 

D’une manière globale, il ressort des données un manque de célérité au niveau des parquets : les 

délais d’instruction sont longs, beaucoup de dossiers sont classés sans suite, beaucoup d’autres 

dossiers ne sont pas fixés ou traités. Il semblerait que le problème de lenteur de la justice décrié par les 

justiciables soit confirmé à ce niveau-ci. Il convient donc de sensibiliser les chefs des parquets et 

procureurs sur la nécessité d’améliorer l’efficacité de l’instruction des dossiers, avec ou sans prévenu. 

51 Arrêté d’organisation judiciaire N°299/79 du 20 août 1979 portant règlement intérieur des cours, tribunaux et 

parquets. 

55


 

 

 

D’une manière générale, nous avons constaté que : 

les délais de traitement des dossiers sont plus courts en matière pénale qu’en matière civile (les 

délais de la procédure pénale sont aussi plus stricts) ; 

les phases d’instruction sont particulièrement longues au parquet (moyenne record de 370 jours au 

Parquet de Mbanza-Ngungu) ; 

les délais de détention préventive sont mal respectés (moins de la moitié des cas examinés ont 

respecté le délai de 48h pour la garde à vue et du respect de 5 jours par le ministère Public) 52 ; 

le nombre d'affaires classées sans suite est préoccupant dans certains parquets 53 ; 

 

très peu d’affaires sont fixées devant le tribunal, et le nombre d’affaires non traitées est très élevé. 

L’inefficacité de la justice est à mettre en balance avec les moyens humains et matériels mis à 

son service. Les données collectées sur le terrain doivent être analysées à la lumière de la situation 

réelle de chaque juridiction (nombre de magistrats, de greffiers, niveau de formation, taille du ressort 

géographique, moyens de transport…) si l’on veut être objectif sur les facteurs de blocage. Il est vrai 

que la mauvaise volonté ou corruption du personnel peut contribuer à ralentir le cours de la justice. Le 

blocage du dossier d’un justiciable qui refuse de payer des sommes indues n’est pas un mythe. Mais ce 

phénomène est souvent une conséquence du dénuement généralisé auquel le personnel fait face. 

c.2. Le niveau du personnel et les besoins en formation 

Les lacunes constatées dans les aptitudes des magistrats et du personnel judiciaire sont 

considérables et directement liées au non fonctionnement de l’Ecole de la magistrature et l’Ecole de 

formation et de recyclage du personnel judiciaire (EFRPJ). 

c.2.1. Pour les magistrats 

Pour être nommé magistrat, il faut être licencié en droit et être recruté par concours (le dernier 

concours de recrutement a été organisé par le ministère de la Justice en 1998 54 ). L’enseignement 

prodigué à l’université est souvent décrié, et fait apparaître de nombreuses insuffisances, notamment 

dans les enseignements en droit coutumier 55 . 

De plus, il n’existe pas de programmes de formation continue ou de mise à niveau pour les 

magistrats au cours de leur carrière. Les ateliers et formations organisés par des ONG et d'autres 

acteurs du développement sont des initiatives utiles et favorablement accueillies sur le terrain. Mais 

elles ne constituent que des mesures d’urgence. 

D’autres initiatives intéressantes sont également prises par les chefs de juridictions pour mettre 

les magistrats à niveau et harmoniser la jurisprudence du tribunal 56 . 

52 En partie en raison des grandes distances à parcourir pour amener le prévenu devant un juge. 

53 A Matadi dix-neuf cas ont été classés sans suite sur les vingt-cinq cas examinés. Le classement sans suite peut 

intervenir si les parties trouvent un arrangement à l’amiable, si le parquet classe pour inopportunité de poursuite, 

ou s’il est dans l’impossibilité de trouver le prévenu. 

54 Un nouveau processus de recrutement est actuellement en cours et devrait permettre le recrutement de 200 

magistrats civils et 50 magistrats militaires. 

55 La matière coutumière est régulièrement reléguée au second plan et méprisée des étudiants qui ne perçoivent 

pas l’usage qu’ils auront à en faire. C’est par la suite, lors de leurs premières affectations sur le terrain, qu’ils 

prennent la mesure de la nécessité de savoir décrypter et prendre en considération les coutumes locales et 

pratiques sociales. 

56 Au TP Matadi, depuis deux mois le président a mis en place des assemblées plénières le premier et le dernier 

samedi du mois : il réunit tous les magistrats qui débattent de questions de droit controversées et d’affaires 

complexes, et ce en vue d’harmoniser la jurisprudence du tribunal. Il prévoit de mettre en place des assemblées 

plénières pour les greffiers, mais les sessions n’ont pas encore commencé. 

56


Il est fondamental que les pouvoirs publics se saisissent de cette question de la formation 

(initiale et continue) du corps des magistrats et garantissent sa mise à niveau homogène sur l’ensemble 

du territoire. La mise en place d’un corps de la magistrature indépendant est un préalable encourageant 

et devrait être suivi de la réouverture de l’Ecole de la magistrature. 

Au regard des jugements examinés et des entretiens menés avec les chefs de juridiction, les 

besoins en formation des magistrats portent sur : 

la procédure civile et pénale ; 

 

la loi foncière (elle est vaste et compliquée). 

le droit du travail et le droit des sociétés ; 

la protection de l’enfant ; 

le droit de la famille ; 

les violences sexuelles ; 

Deux besoins prioritaires retiennent particulièrement l'attention : 

les demandes répétées de formation en droit coutumier ; 

la rédaction des jugements. 

Il semble essentiel pour l’avenir de développer un plan de formation concerté et préétabli 

(entre les bailleurs, le CSM et le Service de documentation et d’étude du ministère de la Justice) plutôt 

que de dispenser localement des formations incomplètes et sporadiques. Il est également nécessaire 

d’appuyer la restauration d’une Ecole de la magistrature qui devra à terme reprendre l’ensemble des 

programmes de formation pour les magistrats. 

En revanche, la spécificité de la coutume au Bas-Congo et la demande pressante des 

magistrats d’être mieux outillés en cette matière peuvent faire l’objet d’une action spécifique. 

L’implication des experts coutumiers (chefs coutumiers, juges assesseurs, notables…) dans cette 

initiation à la coutume locale est une solution intéressante qui permettra de rétablir le dialogue entre 

deux systèmes de droit souvent conflictuels, et de valoriser les chefs coutumiers frustrés d’une perte de 

considération. 

À terme, l’intégration de programmes de formation à la culture locale (langue, croyances, us et 

coutumes, anthropologie…), en complément des cours de déontologie et éthique judiciaire, devra être 

opérée au niveau de l’Ecole de la magistrature. Elle aidera considérablement les magistrats déployés 

sur le terrain dans des provinces qu’ils connaissent mal, et contribuera à leur meilleure intégration 

dans le milieu. 

c.2.2. Pour le personnel judiciaire 

L’EFRPJ à Kinshasa, ainsi que les écoles en province, n’est plus en mesure de développer des 

formations de manière autonome depuis 1986 faute de moyen, et la plupart du personnel judiciaire de 

carrière n’a pas reçu de formation initiale. 

Le recours au personnel assumé, dépourvu de toute formation formelle, aggrave la situation, 

d’autant plus que ce personnel s’arroge souvent des compétences qui vont au-delà de ses attributions 57 . 

57 À Songololo les huissiers assumés s’érigent en avocats. Le justiciable finit par payer pour s’assurer que son 

dossier ne va pas être bloqué. 

57


Les lacunes sont immenses et les besoins en formation peuvent être énumérés comme suit : 

attributions du personnel judiciaire et limites ; 

questions de déontologie ; 

la procédure civile et pénale ; 

la rédaction et notification des exploits ; 

le rôle du greffier à l’audience et la tenue des PV d’audience ; 

les modalités d’exécution des jugements et l’huissariat ; 

l’organisation du greffe (tenue des registres, archivage) ; 

l’élaboration des rapports trimestriels ; 

la rédaction et dactylographie des préambules de jugements ; 

la remise des dossiers au juge car elle intervient généralement tardivement. 

Depuis 2002, RCN a développé un partenariat avec l’EFRPJ et s’inscrit par cette action dans 

la durée puisque cette école devra à terme organiser la formation et la remise à niveau de tout le 

personnel judiciaire du pays. Cette initiative doit être poursuivie et soutenue afin de réhabiliter les 

écoles d’Etat dans cette prérogative et d’éviter, comme cela a déjà été mentionné pour les magistrats, 

la démultiplication et le saupoudrage des actions de formation. 

Le personnel judiciaire rencontré au cours des visites s’est montré satisfait des formations 

dispensées dans le passé par des ONG comme RCN car elles constituent souvent les seuls 

enseignements qu’ils n’aient jamais reçus. Dans ses activités de formation RCN recherche 

principalement à mettre en place des systèmes durables et peu coûteux particulièrement adaptés au 

contexte de la RDC. C’est notamment le cas des formations permanentes qui sont organisées pour le 

personnel judiciaire à Kinshasa et au Bas-Congo. 

Les formations permanentes : un système de formation souple et peu coûteux 

Depuis 2004 RCN J&D a mis en place en collaboration avec l’EFRPJ un système de formation 

permanente dans les greffes et secrétariats de parquet de Kinshasa et du Bas-Congo. Après une 

formation de formateurs destinée à des supérieurs hiérarchiques, ceux-ci organisent eux-mêmes 

au sein de leur juridiction ou office des séances régulières de formation interne avec leur 

personnel. Ces séances se déroulent plusieurs fois par mois et reçoivent un soutien de RCN J&D 

pour la documentation et la prise en charge du formateur. Cette méthode permet de mettre en 

place des formations régulières, pratiques, intégrées dans le plan de travail des membres du 

service, peu coûteuses, et appropriées par l’institution. Ces formations permanentes ont été 

rendues obligatoires par la circulaire n°001/CAB/MI/ J/2004 du 24 août 2004 du ministre de la 

Justice. 

58


D. L’information du public et la question de la langue 

d.1. L’accueil au tribunal 

Les visites opérées dans les différentes juridictions et parquets ont fait ressortir de manière 

constante les défaillances de l’accueil du public. 

En dépit des réhabilitations opérées nous avons constaté les points suivants : 

absence d’espace d’accueil du public ; 

absence de personnel attitré pour l’orientation et l’information du justiciable 58 ; 

absence ou forte détérioration des tableaux d’affichage ; 

 

si les actes juridiques (extraits de rôle, notifications d’audience…) sont généralement affichés sur 

le panneau d’affichage, sur les murs ou sur les portes du tribunal, le montant des frais de justice 

n’est en revanche jamais signalé 59 . 

Cette absence d’espace 

d’accueil et d’information du public 

est tout aussi notoire dans les 

commissariats et souscommissariats. 

Dans le passé, il existait au 

niveau des TGI et des cours d’appel 

des bureaux d’accueil et 

d’information du public, qui avaient 

notamment vocation à assister les 

justiciables nécessiteux. Mais avec 

la création des BCG, ces bureaux 

ont disparu. 

Des actions simples peuvent 

être entreprises pour améliorer la 

qualité de l’accueil : fléchage ou 

orientation peinte à même les murs du bâtiment, 

aménagement de petits espaces d’accueil ou d’attente, 

construction de préaux en extérieur, installations de tableaux d’affichage fixe, installation régulière 

d’outils de vulgarisation (avec l’appui de la société civile), présentation et coordonnées des services 

de consultation gratuite. 

Le public attend devant le tribunal de paix de Songololo 

58 C’est généralement le personnel de sécurité ou les greffiers qui sont les premiers interlocuteurs du justiciable, 

mais il n’existe pas de constante. Tout dépend de la configuration du bâtiment. 

59 RCN avait fait la distribution de tableaux où figuraient les frais de justice, mais ces tableaux ont disparu ou ne 

sont pas disposés dans un lieu approprié (par exemple dans le bureau du chef de juridiction). 

59


d.2. La question de la langue 

Au cours des entretiens menés avec les responsables des juridictions, la question de la langue 

ne semblait jamais constituer un problème. C’est en rencontrant les chefs coutumiers et en lisant les 

questionnaires des justiciables qu’elle est ressortie avec force (cf infra l’appréciation de la justice de 

proximité par les justiciables). 

S’il est vrai que les magistrats proposent aux justiciables au cours des audiences de s’exprimer 

dans la langue de leur choix (kikongo, français, lingala…), l’essentiel de l’audience et de la procédure 

se déroule en français. 

De la même manière, les actes de procédure et les décisions sont rédigés en français et ils sont 

souvent mal compris par les justiciables. Il arrive fréquemment qu'une des parties quitte le tribunal 

sans comprendre le sens la décision et avec le sentiment d’avoir remporté la cause alors qu’elle l’a 

perdue. Cette mésinterprétation prive la personne de son droit à faire appel, mais pose aussi par la suite 

des complications dans l’exécution de la décision. Les contestations et la frustration qui en découlent 

renforcent le sentiment d’injustice et d’arbitraire et la tendance à recourir à l’autorité administrative ou 

coutumière pour réexaminer le litige. 

La question de la traduction des actes juridiques est complexe dans un pays à forte variété 

linguistique : quelle langue faudrait-il choisir ? qui serait chargé de la traduction ? comment garantir la 

qualité de la traduction alors que certains termes juridiques ne connaissent pas d’équivalent en langue 

locale ? 

Les solutions au problème du fossé linguistique existant entre la justice formelle et le 

justiciable ne peuvent être préconisées dans ce rapport. Elles sont techniquement et politiquement 

complexes. Mais il convient d’attirer l’attention des responsables politiques, des législateurs, du 

pouvoir judiciaire sur ce point, et d’ouvrir un débat sur le monopole de la langue française dans le 

secteur de la justice, et la nécessité de vulgariser et simplifier les procédures dans un langage qui soit 

intelligible à la majorité. 

E. La justice foraine 

Qu’est-ce que la justice foraine ? 

Une audience foraine est une audience judiciaire qui se déroule dans le ressort juridictionnel du tribunal 

ou de la Cour mais en dehors de son siège ordinaire. Ces audiences foraines sont prévues par la loi 

qui stipule : « S’ils l’estiment nécessaire pour la bonne administration de la justice, les Cours et 

Tribunaux peuvent siéger dans toutes les localités de leur ressort. » 60 Les audiences foraines doivent 

se distinguer de l’itinérance (qui consiste pour l’autorité judiciaire à se déplacer sur le terrain pour 

effectuer l’inspection des tribunaux de son ressort juridictionnel) et des descentes de terrain qui sont 

opérées dans le cadre de l’instruction des dossiers. 

La création des tribunaux de paix, l’installation de bureaux secondaires dans les zones isolées 

et la tenue d’audiences foraines devaient assurer la proximité avec le justiciable et compenser la 

disparition des niveaux inférieurs de juridiction que constituaient les anciens tribunaux coutumiers 

(notamment les tribunaux de secteur). Ces chambres foraines étaient censées s’organiser dans les 

différents secteurs du territoire pour éviter aux justiciables de parcourir de longues distances ou de 

recourir à des modes de résolution des conflits contraires à la loi. 

En pratique, les audiences foraines ne fonctionnent pas bien : elles n’existent pas au niveau 

des TGI (qui déclarent ne pas disposer des moyens logistiques et financiers suffisants pour les 

60 Article 67 du code d’organisation et de compétence judiciaire du 31 mars 1982. 

60


organiser, sauf dans les prisons, alors qu’ils reconnaissent qu’elles seraient très utiles), et sont 

généralement dysfonctionnelles au niveau des TP. 

Si certaines chambres foraines ont pu fonctionner au début de l’installation des tribunaux de 

paix, celles-ci ont progressivement disparu faute de ressources humaines et matérielles appropriées 61 . 

Les quelques TP qui disposent encore de bureaux secondaires (cf. TP Songololo et Mbanza Ngungu 62 ) 

s’organisent généralement comme suit : installation d’un ou deux greffiers et d’un ou deux juges 

assesseurs au niveau du secteur qui sont chargés de recevoir les plaintes, puis de les transmettre au 

tribunal ou parquet 63 . 

Il y a lieu de s’interroger tant sur la qualification de ce personnel, que sur les risques de 

taxation des justiciables dans ces bureaux dénués de contrôle. Le personnel affecté dans les chambres 

est généralement assumé, choisi localement par le président de la juridiction, et dépourvu de formation 

et de salaire. La mise à contribution du justiciable est l’unique source de revenus, et elle échappe à tout 

contrôle. 

De plus, lorsque la procédure suit son cours et que les magistrats se déplacent pour les 

audiences foraines, la taxation des parties se poursuit car elles doivent systématiquement supporter le 

coût du transport, de l’hébergement, de la nourriture des magistrats (du siège et du parquet s’il s’agit 

d’une affaire pénale), du personnel judiciaire et le cas échéant des avocats. Il ressort des entretiens 

menés avec les justiciables et les chefs coutumiers qu’il est finalement moins onéreux pour eux de se 

rendre au tribunal que de prendre en charge les frais du personnel qui se déplace en foraine. 

Il est intéressant de mentionner que nombre de magistrats ont déclaré ne pas être à l’aise avec 

l’idée de siéger en foraine. Ils font des descentes de terrain au cours desquelles ils constatent de visu, 

puis les décisions sont prises ultérieurement au sein du tribunal. Ce fonctionnement leur semble plus 

adapté pour leur sécurité car ils craignent les réactions des justiciables s’ils étaient obligés de se 

prononcer en dehors du tribunal, d’autant qu’ils ne sont jamais accompagnés de policiers. En fait il 

semble que les audiences foraines soient surtout efficaces lorsqu’elles sont encadrées par la 

Communauté internationale ou des ONG, comme le démontre l’expérience d’ASF (voir encadré). 

61 À Luozi, le tribunal de Paix (installé en 1986) comptait un bureau secondaire à Nkundi (à une centaine de 

kilomètres de Luozi) jusqu’en 1991. 

62 À Songololo, il existe deux bureaux secondaires : un à Kimpese, et l’autre à Kasi (85 km de Kimpese sur la 

route de Luozi). La chambre de Kasi est composée d’un greffier, deux huissiers et deux juges assesseurs. 

A Mbanza-Ngungu le Président du TP déclare avoir installé une chambre foraine dans les 7 secteurs du territoire. 

Ces chambres, installées dans les anciens locaux des tribunaux coutumiers, comptent chacune un ou deux 

greffiers assumé et un juge assesseur (assumé). Ils reçoivent les plaintes et quand un nombre suffisant est atteint, 

ils se rendent au siège pour régulariser la procédure. 

63 À Songololo, une audience foraine se tient tous les mois à Kasi (ces audiences sont interrompues depuis huit 

mois pour des questions de sécurité (BDK) et de transport, mais elles devraient reprendre en mai 2009). 

61


L’expérience d'ASF dans l’appui aux audiences foraines 64 

Entre août 2004 et février 2006, l’organisation Avocats sans frontières a développé avec l’appui 

de DFID un projet de soutien aux audiences foraines dans les territoires du Kasaï occidental, du 

Maniema et de l’Equateur. ASF prenait intégralement à sa charge le transport, le logement, la 

nourriture, les indemnités de mission et les fournitures de secrétariat du personnel déployé sur le 

terrain (magistrats, personnel judiciaire, avocats) pour les audiences. 

Cette initiative a connu un succès certain : au total, seize audiences foraines se sont tenues, 

permettant le traitement des 1 080 affaires et le prononcé de 707 jugements, essentiellement en 

matière pénale (plus de 72% des dossiers). ASF estime qu’environ 60 % des jugements 

exécutables ont été exécutés, ce qui est encourageant au regard de la moyenne nationale 

d’exécution des jugements estimée entre 4 et 6%. 

Ces chiffres excèdent largement (souvent plus du double) le rendement habituel de la juridiction 

lorsqu’elle siège au sein du tribunal. Les magistrats, mis en condition de travailler, ont démontré 

leur capacité à rendre une justice de qualité, rapide (efficience des audiences, prononcé des 

jugements avant la fin de la session), sans corruption, concussion ou taxation du justiciable. Elle 

a donc permis d’agir de manière transversale sur la majorité des maux dont souffre la justice de 

proximité. 

Mais elle est aussi très onéreuse puisque ASF estime le coût moyen par affaire traitée à environ 

1 373 USD. La tenue des audiences foraines est par ailleurs très lourde à organiser 

logistiquement (cf. transport non seulement pour les audiences mais aussi dans leurs phases 

préparatoires lorsque les greffiers et huissiers doivent signifier les actes et les convocations). Se 

pose en outre la question de la viabilité de ce type de programme. 

64 Pour plus de détails, voir le rapport final d’activités, « Soutien aux audiences foraines », réalisé par ASF. 

62


2. Analyse des autres institutions de justice (police, justice militaire, prisons) 

A. La police 

La police est au cœur de la justice de proximité : premier maillon de la chaîne pénale, c’est 

chez l’OPJ que l’action publique est généralement mise en mouvement. En pratique, ces attributions 

dépassent souvent le cadre pénal. Dans les zones rurales, l’agent ou l’officier de police est seul à 

incarner l’autorité de l’Etat. Unique interlocuteur des justiciables, il reçoit aussi bien les plaintes 

civiles que pénales, et s’estime compétent pour régler tout type de différends. 

Chargée d’assurer la sécurité des citoyens, la police constitue également un acteur clé de la 

paix sociale, mais elle est dépourvue de moyens. 

À l’instar des constats opérés au sein des juridictions, les besoins sont immenses 

et généralisés : 

personnel en sous effectif ; 

faible niveau de formation ; 

délabrement avancé des locaux ; 

absence de moyens de transport et de communication. 

Les cas de détention préventive et de mauvais traitements sont régulièrement dénoncés et le 

parquet ne parvient pas à exercer son contrôle sur des commissariats souvent inaccessibles. 

a.1. Des conditions matérielles désastreuses 

Tous les commissariats de 

police visités au cours de l’enquête se 

trouvaient dans un état de délabrement 

avancé. Nombre de souscommissariats 

ne disposent même pas 

de locaux 65 , et les commandants 

déployés construisent eux-mêmes un 

local ou abri. Une grande partie des 

sous-commissariats ne disposent pas 

de cachots, ou bien ils ne sont plus 

fonctionnels. 

Les problèmes des locaux 

s’accompagnent partout d’une grave 

pénurie de mobilier et de fournitures, 

de documentation juridique 66 mais 

aussi de matériel de sécurité de base : 

absence de menottes, de matraques, armes vétustes 

ou hors d’usage. En l’absence de machines, de 

registres, de papier… le justiciable est mis à contribution. Le personnel de police déplore la quasi 

inexistence d’appuis logistiques et matériels sur le terrain. 

Commissariat de police du territoire de Luozi 

65 A Mbanza-Ngungu, la majorité des trente-sept sous-commissariats de secteur n’ont pas de locaux propres. 

66 Beaucoup des commissariats ne disposent même pas des codes pénal et de procédure pénale. 

63


L’absence de moyens de transport et de communication et les faiblesses des contrôles exercés 

sur les cachots et commissariats isolés : 

L’absence de moyens de transport est généralisée dans les commissariats et souscommissariats 

de Matadi et du district des Cataractes 67 . Les déplacements de la police s’opèrent en 

fonction des moyens disponibles (motos personnelles, à pied), à charge des policiers ou des 

justiciables. Les difficultés rencontrées pour organiser ces transports ont des conséquences à plusieurs 

niveaux : lenteur et inefficacité des interventions, taxation du justiciable, détentions illégales 

prolongées, absence de contrôle des sous-commissariats. 

Les personnes arrêtées par la police doivent en principe être présentées à un magistrat du 

parquet dans les 48 h de leur arrestation. La question du transport des prisonniers du commissariat ou 

sous-commissariat au parquet est cruciale. En l’absence de véhicules le transfert s’opère à pied, soit au 

cœur de la ville (cf. Matadi), soit en pleine campagne. Les distances peuvent être très longues à 

parcourir, et elles suffisent généralement à décourager le policier 68 . 

Il faut mentionner que nombre d’évasions interviennent au cours de ces transferts, les policiers 

étant impuissants à sécuriser le transport des détenus. 

Deux conséquences découlent de ce défaut de moyens de transport : 

- le policier isolé préfère régler le litige lui-même sur place en demandant le paiement d’une 

amende transactionnelle ou d’une somme forfaitaire pour clore le dossier. Il arrive que le 

parquet lui-même recommande aux policiers de régler les conflits de la sorte, et de ne se 

déplacer que pour les cas sur lesquels ils ne peuvent transiger ; 

- les détentions sont prolongées illégalement, pouvant atteindre des délais de un mois, deux 

mois… Elles sont un bon moyen de pression pour obtenir le paiement d’amendes empochées 

directement par le policier. 

Les amendes 

Les amendes imposées par la police sont le lieu de l’arbitraire et de tous les abus. 

En principe, le montant des amendes doit être remis à la DGRAD ou au parquet, 

mais celui-ci n’a aucun moyen de vérifier si les amendes perçues ont été 

consignées dans le dossier ou si le montant inscrit au PV correspond à ce qui a été 

réellement demandé au justiciable. Les OPJ profitent de l’ignorance de la 

population pour fixer des amendes arbitraires 69 . Elles sont très mal perçues par 

une population paysanne, qui dispose rarement de liquidités en dehors des 

périodes de récoltes. Pour cette raison, le justiciable finit par recourir au chef 

coutumier qui prononce des sanctions plus raisonnables, en nature. 

L’absence de moyens de transport au niveau des commissariats et des parquets empêche non 

seulement le transfert des détenus, mais aussi les visites de terrain et le contrôle des cachots par les 

parquets. Le contrôle du parquet sur les commissariats de police est prévu dans l’article 1 du code de 

67 Au total nous n’avons comptabilisé qu’une jeep remise par le PNUD au commissariat provincial des 

Cataractes et une jeep au commandement de Matadi (les deux véhicules connaissent des problèmes de carburant 

et d’entretien) 

68 Il faut par exemple plusieurs jours pour joindre le secteur de Balari au parquet secondaire de Luozi (110 km). 

Le policier, seul avec le détenu, et dépourvu de transport, doit en outre se loger et se nourrir. Il peut essayer de 

trouver un privé (camion commercial) qui accepte de transporter le détenu, mais les occasions sont rares sur des 

routes par ailleurs souvent impraticables. 

69 Les montants des amendes transactionnelles sont définis dans différents textes (pas de document unique). Elles 

varient de 10 USD à 1000 USD maximum (même en cas de cumul). 

64


procédure pénale 70 et dans l’article 6 du code d’organisation et de compétence judiciaires qui stipule 

que le ministère public « a la surveillance de tous les officiers de police judiciaire, des officiers 

publics et des officiers ministériels ». C’est sur cette base qu’il est censé exercer le contrôle des 

cachots et les visites dans les commissariats 71 . 

Les substituts rencontrés au cours de l’enquête ont tous déclaré exercer ces contrôles au niveau 

des commissariats de district et de territoire 72 , mais être dans l’impossibilité de les exercer dans les 

sous-commissariats de secteur qui sont totalement laissés à leur sort (faute de moyens de transport 

mais aussi d’effectifs). De la même manière, les commissaires de police de territoire sont incapables 

d’opérer des déplacements dans les secteurs. 

À défaut des visites, les communications téléphoniques peuvent servir de relais d’information 

ou d’alerte. Mais, là encore, elles sont souvent difficiles : faute de réseau ou de crédit, les 

commissariats isolés n’ont pas de contact régulier avec le parquet ou les commissariats supérieurs. 

a.2. Les effectifs et le niveau du personnel de police 

Pour le district des Cataractes, on dénombre 960 policiers rémunérés, auxquels s’ajoutent 168 

policiers non rémunérés (soit 13,7% de personnel assumé). En ce qui concerne les OPJ, il y a 96 OPJ 

confirmés, plus une trentaine d’OPJ en attente de titularisation. 

La police du district est composée de : 

- quatre commissariats (Mbanza-Ngungu, Kwilu-Ngongo, Songololo et Luozi) ; 

- trente-sept sous commissariats ; 

- une compagnie mobile ; 

- la police criminelle 73 . 

Le niveau des OPJ est très variable selon la formation initiale qu’ils ont reçue. De plus en plus 

de policiers suivent des cours du soir dans des instituts privés 74 où le niveau des enseignements est 

discutable (les cours sont dispensés par les magistrats et OPJ du territoire ou du district, et non par des 

professeurs agréés). À l’issue de la formation, le policier prête serment devant le procureur et devient 

un OPJ assumé jusqu’à ce que la promotion soit validée par la hiérarchie. Il n’est pas rare que les OPJ 

corrompent le parquet pour être désignés OPJ 75 alors qu’ils n’ont manifestement pas le niveau requis. 

La remise à niveau est donc fondamentale pour ce personnel recruté sur le tas. 

 

Les lacunes sont particulièrement marquées dans : 

la qualification des infractions (litiges érigés en infractions pour pouvoir percevoir des amendes), et 

le droit pénal en général ; 

La procédure pénale ; 

 

 

 

L’instruction et la recherche des preuves (formation à mener parallèlement avec le parquet, 

responsable de la conservation des preuves) ; 

La rédaction des actes juridiques. 

Les policiers expriment également le besoin d’être formés aux nouvelles lois (violences sexuelles, 

protection de l’enfance). 

70 Décret du 6 août 1959 portant code de procédure pénale. 

71 Article 6 al. 2 de l’ordonnance-loi N°82/020 du 31 mars 1982 portant du code d’organisation et de compétence 

judiciaires. 

72 Au niveau du parquet de Matadi, un magistrat se rend deux ou trois fois par semaine au cachot du 

commissariat de district. La Monuc opère aussi des visites quasi quotidiennes des cachots. 

73 Informations collectées auprès du chef du personnel du commissariat de district de Mbanza-Ngungu. 

74 Cf. l’ISTC à Mbanza-Ngungu et Luozi, le Cidep à Mbanza-Ngungu et Kimpese. Ces instituts ne sont pas 

toujours agréés pour ce genre de formation. 

75 Ils prêtent serment devant le procureur de la République qui leur remet une carte d’accréditation. 

65


Le renforcement de la PNC et la remise à niveau de ses agents et cadres s’inscrit dans la 

réforme du secteur de la sécurité actuellement en cours à Kinshasa, et qui est soutenue par plusieurs 

bailleurs de fonds. Tout comme pour les magistrats ou le personnel judiciaire, la remise en marche 

d’écoles nationales est privilégiée pour assurer des formations initiales de qualité et organiser des 

recyclages réguliers du personnel. 

B. le système carcéral 

Il existe deux prisons dans la province du Bas-Congo : Matadi et Mbanza-Ngungu, ainsi que 

deux centres de détention à Luozi et Songololo pour le district des Cataractes. 

Effectifs des prisons au moment de nos visites 

Détenus Prévenus Condamnés Femmes Mineurs 

Mbanza-Ngungu 114 77 33 3 1 

Matadi 301 190 108 8 3 

Luozi 15 15 0 0 0 

Songololo 

Cachot de Kimpese 

2 

6 

2 

6 

0 0 0 

La prison de Matadi a été construite dans les années 60 pour accueillir 150 détenus. Elle 

héberge actuellement plus de 300 détenus dans des conditions de vie difficiles. 

La prison de Mbanza-Ngungu accueille actuellement 114 détenus. Construite en 1939 par 

l’Onatra, elle n’a jamais été réhabilitée et se trouve dans un état de délabrement avancé : trois des dix 

cellules sont hors d’usage, l’installation électrique est défectueuse, le système de sécurité précaire… 

Le directeur de la prison ne reçoit que des appuis ponctuels et insignifiants : 

- le gouvernement a récemment distribué du riz et des haricots, mais absence d’huile, de sel… ; 

- la Monuc n’appuie pas la prison. Il existe seulement quelques ateliers ou formations 

ponctuelles : formation de trois jours en juin 2007 à Matadi sur les fonctions du personnel 

pénitentiaire (Monuc) et formation en 2008 sur la justice des mineurs à Mbanza-Ngungu 

(Unicef). 

- le CICR qui ne fait que des visites ponctuelles. 

L’alimentation des détenus est un défi quotidien, surtout lorsque ceux-ci proviennent de zones 

éloignées et ne reçoivent pas la visite de leurs familles (ils peuvent rester une semaine sans manger). 

Le directeur a aménagé quelques potagers autour de la prison où travaillent les condamnés ayant fait 

preuve de bonne conduite. 

Les besoins sont immenses pour sécuriser la prison, renforcer le personnel pénitentiaire, et 

fournir du matériel de base (machines à écrire, fournitures de bureau, registres…) et de la 

documentation juridique (les textes fondamentaux que sont le code pénal, le code de procédure pénale, 

la loi sur les mineurs ou celle sur les violences sexuelles ne sont pas disponibles à la prison). Les 

magistrats du TP et du TGI tiennent régulièrement des audiences foraines dans l’enceinte de la prison. 

Le centre de détention de Luozi comptait quinze détenus au moment de notre visite (cinq 

étaient en audience au tribunal). Il est dans un état de délabrement exceptionnel. Les détenus peuvent 

s’échapper à tout moment, ce qui leur vaut le nom de « résidents volontaires ». Les évasions sont 

courantes, surtout au cours des corvées ou travaux d’intérêt général. Les forces de sécurité présentes 

sont incapables d’enrayer le phénomène. 

66


Le bâtiment qui abrite la 

prison de Songololo date de 1959. 

Il y avait deux détenus au moment 

de la visite, six autres personnes 

étaient emprisonnées au cachot de 

la police à Kimpese. Tout comme 

à Luozi, les « détenus 

volontaires » profitent des corvées 

pour s’échapper de la prison de 

Songololo. Les policiers ou agents 

de sécurité sont incapables de 

faire face aux agitations ou 

émeutes potentielles. Lorsque le 

Bundu Dia Kongo était très actif, 

les partisans du mouvement ont 

encerclé la prison pour obtenir des 

libérations. 

Prison de Mbanza-Ngungu 

Les responsables de parquet, la police et le personnel pénitentiaire soulignent les difficultés 

logistiques et le manque de sécurité pour assurer le transfert des prisonniers (transfert du commissariat 

au parquet, puis du parquet à la prison). Les transferts se font souvent à pieds, et sont l’occasion de 

nombreuses évasions. Pour les longues distances (cf. de Luozi à Mbanza-Ngungu) les policiers qui 

accompagnent le détenu sollicitent des transporteurs privés (souvent des camions qui acceptent de 

transporter les prisonniers). 

C. La justice militaire 

En RDC, la justice militaire est un acteur incontournable de la justice de proximité pour les 

raisons suivantes : 

- elle fait partie intégrante de l’ordre judiciaire et dispose d’une présence effective sur le terrain. 

Dans peu d’autres pays, la justice militaire occupe d’ailleurs une place si importante dans 

l’ordre judiciaire ; 

- elle est compétente pour juger les violations commises par des acteurs clés de la justice de 

proximité, à savoir la police ; 

- des dispositions étendent sa compétence pour juger des civils (lorsqu’ils ont commis des 

infractions avec une arme de guerre ou lorsqu’ils ont commis des crimes connexes à des 

infractions militaires) ; 

- en outre, il arrive qu’elle tranche des affaires au civil, en dépit de son incompétence pour le 

faire. 

La question de la justice militaire est délicate compte tenu de son caractère corporatiste. Les 

magistrats militaires sont des officiers de l’armée (soumis au commandement) et il leur est dès lors 

difficile de juger sereinement les affaires concernant des hauts cadres influents de l’armée 76 . 

76 A ce propos, il faut rappeler que les magistrats militaires ne peuvent juger que des officiers de grade inférieur 

ou de même grade qu’eux. Cela pose des problèmes dans certaines juridictions où certains officiers supérieurs 

bénéficient d’une immunité de facto faute de magistrats de grade suffisant pour les juger. 

67


c.1. Fonctionnement de la justice militaire et sa représentation au Bas-Congo 

La justice militaire est composée de : 

- tribunaux de police ; 

- tribunaux militaires de garnison et auditorats (ou parquets) militaires de garnison ; 

- cours militaires et auditorats militaires supérieurs 77 ; 

- une Haute Cour militaire à Kinshasa. 

Il est prévu qu’il y ait un ou deux tribunaux de garnison par district ou ville (ou garnison). 

Dans la province du Bas-Congo il existe : 

une Cour militaire, et un auditorat militaire supérieur à Matadi ; 

 

trois tribunaux militaires de garnison (TMG) et trois auditorats de garnison à Matadi, Boma et 

Mbanza-Ngungu. Il existe également des auditorats secondaires militaires dans certains territoires 

(avec un inspecteur de l’auditorat militaire), notamment à Kimpese. 

Le tribunal et l’auditorat de Mbanza-Ngungu (qui couvrent les deux districts des Cataractes et 

de Lukaya) connaissent environ deux cents dossiers par an. Il y a en effet beaucoup de militaires dans 

la zone : la garde républicaine (environ deux mille militaires), le régiment blindé (environ cinq cents 

militaires), le commandement du camp, un hôpital militaire, une école de formation des bataillons 

avec actuellement un bataillon de cent militaires. S’y ajoutent les forces FARDC (un bataillon), un 

détachement de district et les forces de police. 

c.1.1. Une justice malade des mêmes maux que la justice civile 

Les constats concernant le fonctionnement de la justice militaire sont sensiblement les mêmes 

que pour la justice civile : manque de magistrats et de personnel judiciaire 78 , recours au personnel 

assumé et aux stagiaires, détérioration des infrastructures, absence de budget de fonctionnement, 

manque de mobilier et de fournitures de bureau, manque de documentation juridique… Des juges 

assesseurs sont parfois recrutés comme experts pour une période déterminée, tandis que les agents de 

police sont régulièrement embauchés comme huissiers. 

Les appuis à la justice militaire sont rares, et les magistrats rencontrés ont exprimé leur 

frustration d’être souvent écartés des programmes d’aide. Seules quelques formations ou séminaires 

sont organisés de manière sporadique 79 . 

77 Plus des cours militaires opérationnelles en cas de guerre, insurrection ou rébellion. 

78 À titre indicatif : TMG Mbanza Ngungu : six magistrats ; TMG Matadi : cinq magistrats ; TMG Boma : cinq 

magistrats ; Kiboma : quatre magistrats (un est emprisonné) et un auditeur ; parquet secondaire Kimpese : un 

magistrat et un stagiaire. 

79 En termes de formation initiale, les magistrats militaires suivent le même cursus universitaire que les 

magistrats civils, auquel s’ajoute une formation militaire de neuf mois. 

68


c.1.2. Les immixtions du militaire au civil 

Il est ressorti des différents entretiens menés auprès des justiciables, des organisations de la 

société civile et des juridictions civiles que les magistrats militaires s’ingèrent très fréquemment dans 

les affaires civiles. 

Les juridictions militaires sont en principe compétentes pour sanctionner les manquements 

commis par les militaires et les policiers dans l’exercice de leurs fonctions et s’assurer de la bonne 

discipline dans les rangs de l’armée et de la police 80 . Les juridictions civiles ont vocation à connaître 

de toutes les autres infractions, à moins qu’elles n’aient été attribuées par la loi à une autre juridiction. 

Ainsi, lorsqu’une infraction est imputable à un membre des forces de l’armée ou de la police, 

la juridiction militaire est compétente. Elle peut aussi être compétente si un civil a commis un crime 

avec une arme de guerre (dont l’interprétation est extensive) ou s’il est associé à la commission du 

litige ou de l’infraction par un membre des forces armées ou de la police. 

En pratique on constate que les juridictions militaires tranchent de nombreuses affaires qui 

relèvent en principe des juridictions de droit commun. 

Plusieurs raisons expliquent cette pratique : 

- les justiciables préfèrent s’en remettre délibérément à la justice militaire, réputée plus 

expéditive, plus efficace et plus sévère. La saisine de la juridiction militaire est un moyen 

efficace de régler ses comptes ou de se venger : l’emprisonnement et les mauvais traitements 

sont plus fréquents, et la sanction se conforme d’avantage au souhait du justiciable qui a 

souvent une idée précise de la sanction qu’il veut voir infligée. C’est donc moins par 

ignorance que par quête d’efficacité ou de sévérité que certains justiciables saisissent 

sciemment la justice militaire ; 

- le volume des affaires au niveau des auditorats militaires est généralement moindre qu’au 

civil. Mais, surtout, les magistrats voient dans les affaires civiles un moyen de gagner plus 

facilement de l'argent : les justiciables civils sont plus prompts à accepter de payer des 

amendes arbitraires pour éviter les sanctions et mauvais traitements que des militaires 

pourraient leur infliger ; 

- les magistrats reçoivent aussi des instructions de leurs supérieurs pour traiter certains dossiers 

pour lesquels ils ne sont pas compétents. 

Il est très rare alors que l’auditorat déclare son incompétence. Le justiciable peut le faire, s’il 

est assisté d’un avocat qui connaît la procédure. Le parquet civil peut également faire une réquisition 

pour récupérer le dossier, mais il faut qu’il soit informé du cas et/ou qu’un justiciable en fasse la 

demande expresse. 

RCN a récemment organisé des séminaires mixtes avec des magistrats de droit commun et des 

magistrats militaires afin de réduire les abus de pouvoir et de compétence. Des circulaires ont 

également été prises pour demander aux magistrats militaires de ne pas s’immiscer au civil et de 

respecter les limites de leurs compétences. 

80 Article 156 al.1 de la Constitution : « Les juridictions militaires connaissent des infractions commises par les 

membres des Forces armées et de la police nationale. » 

69


III – ANALYSE DE LA JUSTICE COUTUMIERE 81 

La coexistence des systèmes de tradition coutumière et de droit écrit constitue un véritable 

choc des cultures. La justice coutumière, qui se fonde sur les us et coutumes locales en tenant compte 

de la mentalité, des mœurs et des traditions des populations autochtones est plus conforme aux attentes 

de la population. De son côté, le juge du tribunal de paix qui applique la loi, le code civil, est souvent 

en porte-à-faux vis-à-vis d’une coutume contraire au droit écrit, mais à laquelle la population est 

attachée. Insatisfaits de la justice rendue, les justiciables se montrent résistants face aux normes de 

droit écrit auxquelles ils ne s’identifient pas. 

La question des liens entre la justice formelle et la justice coutumière est aussi essentielle que 

complexe. Elle mériterait une réflexion profonde des autorités politiques et un véritable débat de 

société. Certains préconisent que la reconnaissance, voire la codification, des pratiques coutumières 

puissent s’opérer au niveau de la Commission permanente de réforme du droit congolais 82 . Des 

propositions examinent également les possibilités d’instaurer des systèmes de conciliation et de 

médiation. L’idée consiste à faire reconnaître cette pratique par l’Etat à travers plusieurs procédés : 

soit à travers l’adoption d’une loi qui organiserait la médiation et la conciliation, soit par l’installation 

d’un bureau de conciliation auprès de chaque tribunal de paix. 

Ces propositions mériteraient d’être approfondies. Elles ne résoudront toutefois pas 

automatiquement la question fondamentale de la proximité et de l’accessibilité de la justice. 

L’installation d’un bureau de conciliation près du tribunal de paix par exemple ne nous semble pas 

nécessairement réaliste ou adaptées au terrain. En effet l’avantage de la justice coutumière réside 

principalement dans le fait qu’elle est rendue directement in situ. Par ailleurs, il existe déjà une 

procédure d’arbitrage prévue par le code civil 83 . Il serait peut-être prioritaire de renforcer ce qui a été 

prévu et s’assurer de son fonctionnement effectif. 

1. Quelques éléments de décryptage de la coutume au Bas-Congo 

Aujourd’hui, on dénombre 366 chefs coutumiers dans la province : 

Effectifs des chefs coutumiers dans la zone d’étude 

Territoire de Luozi 37 

Territoire de Mbanza-Ngungu 49 

Territoire de Songololo 13 

Total pour le District des Cataractes 99 84 

Ville de Matadi 4 

Total pour la province du Bas -Congo 366 85 

informations collectées auprès des administrateurs de territoire et chefs de secteur 

81 Toute les informations retranscrites dans cette partie sont tirées des rencontres menées au cours de l’étude avec 

les chefs coutumiers, les juges assesseurs, les anciens juges coutumiers, des discussions avec les présidents de 

juridictions ainsi que de l’enquête menée auprès des justiciables. 

82 Il faut cependant nuancer ce point : dès que la coutume est codifiée, elle perd sa valeur de coutume, à savoir sa 

souplesse et son adaptabilité aux évolutions sociales, culturelles, etc. Le propre de la coutume est justement de 

ne pas être écrite, donc de n’être pas figée. 

83 Article 184 du code de procédure civile qui prévoit qu’une sentence arbitrale peut connaître une exécution 

forcée à la demande du président du tribunal compétent. 

84 Vingt-deux sont reconnus officiellement, vingt-cinq en attente de reconnaissance et soixante cas litigieux. 

70


Ces chefs coutumiers, qui sont également les chefs de groupement 86 , sont investis par arrêté du 

ministre de l’Intérieur, sur proposition du gouverneur qui recommande la personne désignée à la base. 

La coutume au Bas-Congo n’est pas uniforme : elle compte beaucoup de particularités locales 

et il serait vain d’en faire ici une présentation exhaustive. L’énoncé rapide des grandes lignes permet 

cependant d’en percevoir la complexité et la spécificité et de comprendre en quoi elle peut être 

génératrice de conflits au sein de la communauté 87 . 

A. La persistance du système matrilinéaire 

Contrairement aux règles de la succession prévues dans le code de la famille, la coutume au 

Bas-Congo reconnaît à l’oncle maternel l’autorité sur les enfants de sa sœur. Ce sont les neveux et non 

les enfants qui sont considérés comme les ayants droit directs sur les terres et les biens. Les conflits 

opposant les oncles et les enfants et les litiges successoraux sont toujours très nombreux. 

B. La matière foncière 

La question de la terre se cache derrière presque tous les conflits. Difficiles à résoudre de 

manière définitive, ces conflits ressurgissent de manière cyclique car la terre représente la seule 

richesse et constitue un perpétuel motif de contestation. 

Selon la coutume au Bas-Congo, les terres appartiennent à la famille, au clan, et non à un 

individu 88 . Elles sont gérées par le chef de famille désigné en vertu de la tradition matrilinéaire. 

Chaque clan doit posséder sa terre ou au moins travailler sa propre terre. Cette coutume est par 

exemple très différente au Bandundu où la terre n’est pas soumise à l’autorisation des ayants droit ou 

au paiement d’une redevance pour être travaillée. 

En droit écrit, depuis la loi Bakajika de 1967 et la loi foncière de 73 qui lui a succédée, le 

principe posé est que le sol et le sous-sol appartiennent à l’Etat. La loi institue des modes d’acquisition 

d’un terrain diffèrent selon qu’on se situe en milieu rural ou urbain. En milieu rural, l’Etat concède des 

portions de terre aux communautés locales, et les chefs coutumiers, qui en sont les co-gardiens, 

perçoivent des redevances sur les terres exploitées. 

Pour pouvoir exploiter une terre il faut généralement conclure deux accords : un avec le chef 

coutumier qui est le propriétaire ancestral, et un avec l’Etat qui est seul habilité à délivrer le titre de 

propriété (en l’occurrence via le conservateur des titres immobiliers). Les deux droits s’appliquent sur 

les terres coutumières, mais lorsqu’un conflit surgit, c’est le droit écrit qui s’applique (le juge préfèrera 

souvent se prononcer sur le droit de jouissance et non sur le droit de propriété qu’il sait être 

problématique en coutume). 

C. La question de l’esclavage 

Même si la pratique de l’esclavage semble avoir disparu, elle pose encore des problèmes en 

matière foncière et de succession lors de la comptabilisation des ayants droit. En effet, les anciens 

esclaves sont considérés comme des ayants droit de seconde catégorie et ne peuvent prétendre aux 

terres. Il n’est pas rare que les descendants d’esclaves saisissent le tribunal pour obtenir un droit sur la 

terre et s’émanciper d’une tradition ancestrale qui les poursuit de génération en génération. 

85 133 sont reconnus officiellement, 107 cas litigieux en attente d’une décision d’arbitrage, 126 en attente d’un 

acte officiel de reconnaissance. 

86 Le groupement est une entité territoriale du secteur, et elle comprend plusieurs villages. Il y a autant de chefs 

coutumiers que de groupements. 

87 Le président du TP Songololo estime que la moitié des affaires pénales a pour origine un conflit coutumier 

(destruction méchante, occupation illégale, ayant-droits…) 

88 Plusieurs clans et lignées habitent le Bas-Congo. Arrivés par vagues successives, souvent d’Angola, ce sont les 

premiers arrivants sur les terres qui sont devenus propriétaires et ont occupé le régime foncier du territoire. Les 

clans ou familles qui sont arrivés plus tard ne peuvent prétendre à ces terres (concession du droit de jouissance 

mais pas de propriété). Le travail des juges assesseurs placés près les TP est très utile pour expliquer comment 

s’est passé l’exode, quelles familles sont arrivées les premières… 

71


D. La sorcellerie 

S’intéresser à la pratique coutumière implique de comprendre qu’elle est souvent directement 

liée à la sorcellerie. En effet, le pouvoir du chef coutumier est généralement connecté à son pouvoir de 

divination et sa capacité à déceler la vérité et par conséquent trancher le litige. Il arrive aussi que le 

chef ait recours à un « révélateur » pour déterminer la vérité. La pratique de la sorcellerie sert à asseoir 

l’autorité du chef. En revanche, elle est sanctionnée si elle est utilisée par des membres de 

communauté avec la volonté de nuire à autrui. 

Les cas de sorcellerie sont fréquents. Sortant du champ de la justice formelle (car il est 

impossible d’établir le lien de causalité entre la pratique de la sorcellerie et la nuisance causée à 

autrui), les chefs coutumiers continuent de régler les conflits qui y sont liés à condition toutefois de ne 

pas enfreindre l’ordre public et les bonnes mœurs… La nouvelle loi sur la protection de l’enfant 

dispose par exemple qu’en cas d’accusation de sorcellerie à l’égard d’un enfant, l’auteur est puni de un 

à trois ans de prison (art. 160 de la loi portant protection de l’enfant). 

Sur tous les aspects mentionnés précédemment, la présence de juges assesseurs auprès du 

président du TP lorsqu’il siège en matière coutumière est fondamentale. Le magistrat, qui ne connaît 

pas toujours la langue, ni la composition des clans et familles, doit comprendre le contexte social, 

historique… avant de chercher à appliquer la loi. 

2. Le remplacement des tribunaux coutumiers par les tribunaux de paix 

L’ordonnance-loi n° 78/05 du 29 mars 1978 (faisant suite à l’ordonnance-loi n°68-248 du 10 

juillet 1968), qui prévoit le remplacement progressif des tribunaux coutumiers par les tribunaux de 

paix, a été mise en œuvre de manière significative au Bas-Congo. En effet, onze des douze tribunaux 

de paix prévus sont aujourd’hui installés et il est remarquable que les tribunaux coutumiers ont 

totalement disparu 89 . La province du Bas-Congo est un cas d’espèce sur ce point, et beaucoup ont vu 

dans cette mutation une forme de modernisation. Cette perception doit cependant être nuancée, car si 

les tribunaux coutumiers ont effectivement été remplacés, cela ne signifie par pour autant que la 

justice coutumière a disparu. On constate plutôt que celle-ci continue de se pratiquer mais d’une 

manière plus informelle et opaque. 

A. L’ancien système des tribunaux coutumiers 

Les anciennes juridictions coutumières étaient organisées en tribunaux de groupement (au 

niveau des groupements), en tribunaux de chefferie (au niveau du secteur), en tribunaux de territoire 

(au niveau du territoire), et en tribunaux de district (au niveau du chef-lieu de district). Ces juridictions 

connaissaient essentiellement des conflits claniques, conflits fonciers et affaires de divorce, et elles 

étaient réputées trancher immédiatement les conflits, et imposer des amendes à prix raisonnable 90 . 

Elles étaient composées de juges coutumiers 91 nommés en principe par le ministre de la 

Justice. En pratique ils étaient souvent désignés par le chef de secteur et le commissaire de district 92 . 

Les tribunaux étaient installés physiquement dans des bâtiments au niveau des territoires et des 

districts. Au niveau des chefferies et des groupements, il s’agissait essentiellement d’audiences 

foraines, tenues « sous l’arbre » ou sous le toit appelé « Mwanzu ». Tous les juges coutumiers au 

89 Dans le reste du pays il n’existe pas d’autre province où l’installation des TP ait été aussi effective et ait 

permis la disparition de ces tribunaux. Actuellement, seul un tiers des TP ont été installés et dans les territoires 

où il n’y a pas de TP, les tribunaux coutumiers continuent d’exercer. 

90 Le montant des sanctions était estimé conformément à la coutume (pas de sanction en nature) et, en matière 

pénale, elles ne pouvaient excéder une peine supérieure à deux mois d’emprisonnement. 

91 Les chefs de groupement et de secteur étaient d’office des juges des tribunaux coutumiers (ils étaient même les 

présidents des tribunaux de groupement et de secteur ). Les autres juges étaient désignés. 

92 Les juges héritaient généralement la charge de l’ancien chef coutumier et l’autorité administrative ne faisait 

que constater l’héritage de la fonction. 

72


niveau du territoire, du secteur et du groupement étaient payés par un système de jetons 93 . Ce système 

prévoyait l’attribution d’un montant donné en fonction du nombre de jugements rendus. 

Avec l’installation des TP dans chaque territoire, les tribunaux ont disparu et les juges 

coutumiers ont perdu leur emploi et leur source de revenu. Si certains des juges coutumiers sont 

devenus par la suite assesseurs auprès des TP, la reconversion n’a pas été automatique. Ils ont donc 

dans l’ensemble mal accueilli l’arrivée de ces nouveaux TP et n’ont pas favorisé son appropriation par 

la population. 

B. La mise en œuvre de la réforme : une justice moins accessible et une perte de visibilité des 

pratiques coutumières. 

L’idée qui sous-tendait la création des tribunaux de paix visait l’installation d’une justice de 

proximité, où le juge de paix agirait comme « un magistrat paternel et conciliateur 94 ». Au Bas-Congo, 

la compétence juridictionnelle attribuée aux TP leur a bel et bien permis d’absorber les tribunaux de 

chefferie, de groupement, de secteur et de territoire. La perte des niveaux inférieurs de juridiction 

devait en principe être compensée par la tenue d’audiences foraines dans les différents secteurs, mais, 

en pratique, cela s’avère souvent impossible (voir supra). Plutôt que de rapprocher la justice des 

justiciables, l’installation des TP a au contraire contribué à les en éloigner et à marginaliser la pratique 

coutumière sur laquelle plus aucun contrôle n’est exercé. 

En effet, avant l’installation des TP, les TGI exerçaient un contrôle sur les décisions rendues 

par les tribunaux coutumiers. Ceux-ci ayant officiellement disparu, il n’existe plus de contrôle ni de 

visibilité sur la justice rendue de manière coutumière au Bas-Congo. Certaines mesures visaient 

cependant à intégrer la matière coutumière au sein du TP. En effet, la loi prévoit que le TP peut 

connaître des affaires coutumières et appliquer la coutume locale lorsqu'il n'existe pas (encore) de 

règles de droit écrit dans le domaine ou lorsque la loi autorise une application de la coutume 95 . Il 

dispose pour cela d’une chambre coutumière qui siège dans les matières relatives aux coutumes 

locales. Le président est assisté de deux juges assesseurs qui doivent l’éclairer sur l’interprétation de la 

coutume locale 96 . 

3. la question des juges assesseurs 

A. Le rôle des assesseurs 

Au moment de créer les TP, le législateur a souhaité éviter une césure trop brutale avec les 

tribunaux coutumiers, et il a décidé d’installer des interprètes de la coutume locale dans ces 

juridictions : les juges assesseurs. Le rôle de ces juges (qui n’existent qu’auprès des TP) consiste à 

aider les juges de carrière à interpréter et appliquer la coutume locale pour les matières qui relèvent de 

la coutume (droit foncier coutumier, droit clanique, droit de la famille en matière coutumière…) 97 

La collaboration entre les juges assesseurs et les magistrats de carrière est souvent difficile. 

Elle dépend en grande partie de la personnalité et de l’ouverture d’esprit de ces derniers. Certains se 

montrent totalement hermétiques à la collaboration, d’autres sont au contraire satisfaits de pouvoir être 

93 Hormis les présidents des tribunaux qui étaient des autorités administratives et percevaient un salaire de 

fonctionnaires. 

94 D'après l'expression du professeur Henri Solus. 

95 Le code de la famille autorise par exemple l’indemnisation en nature les cas de restitution de la dot suite au 

divorce, ou l’indemnisation pour la rupture de fiançailles. 

96 L’article 24 de l’ordonnance-loi N° 82/020 du 31 mai 1979 portant code de l’organisation et compétence 

judiciaire prévoit que le tribunal est composé d’un président et de deux juges assesseurs lorsqu’il siège en 

application de la coutume. 

97 Des dérives sont parfois constatées : ainsi, à Mbanza-Ngungu, les juges assesseurs avaient installé une 

chambre des sorciers et siégeaient dans l’enceinte du tribunal pour trancher des cas de sorcellerie alors que le TP 

n’est pas compétent. Le président du TGI a dû intervenir pour mettre fin à cette pratique. 

73


éclairés sur les coutumes locales. Leur niveau d’implication et de travail est donc variable d’un TP à 

l’autre. 

Au moment de l’installation des TP, les juges assesseurs ont agi en véritable promoteurs de la 

réforme, informant les justiciables du remplacement des tribunaux coutumiers par les tribunaux de 

paix. Selon les assesseurs interrogés, les justiciables se sont montrés très réceptifs et ouverts à cette 

réforme, qu’ils considéraient comme une forme de progrès. 

À l’heure actuelle, les avis divergent sur l’utilité réelle des juges assesseurs. S’ils constituent 

une aide précieuse pour les magistrats en zone rurale pour la matière foncière, leur utilité est plus 

discutable en ville où il n’existe quasiment plus de conflits coutumiers. On constate pourtant que ces 

juges sont encore très nombreux dans les villes, tandis que dans les zones reculées, ils sont 

généralement assumés. Une réaffectation équilibrée en fonction des besoins réels de chaque juridiction 

doit être envisagée de toute urgence. 

B. Le statut des assesseurs 

Les assesseurs sont nommés et affectés par le ministre de la Justice sur proposition du 

président du tribunal de paix 98 . Les nominations des assesseurs ont souvent été décriées. En effet, 

beaucoup d’entre eux étaient d’anciens fonctionnaires de l’Etat qui ont bénéficié de faveurs, sans que 

leurs aptitudes ou leur connaissance réelle de la coutume locale aient été prises en compte. On trouve 

ainsi au Bas-Congo des assesseurs originaires d’Equateur, du Kivu (Matadi) et du Kasaï (Mbanza- 

Ngungu), ce qui a fortement entaché la crédibilité de l’institution. 

Par ailleurs, peu des anciens juges coutumiers ont accédé à la fonction de juge assesseur alors 

que la loi prévoyait qu’ils soient versés dans la nouvelle magistrature congolaise pour être nommés 

juges assesseurs 99 . Ils étaient les mieux indiqués pour assurer la transition et son appropriation par la 

population. 

Si de nouvelles nominations devaient intervenir, il faudrait fixer des critères objectifs de 

désignation (prévoir par ex. une commission de sélection ou un système de désignation par les pairs). 

Mais elles sont peu probables. En effet, le ministre de la Justice n’a pas nommé de juges assesseurs 

depuis plusieurs années, et ce manque de régularisation traduit la tendance actuelle qui vise à réduire 

le rôle des assesseurs. 

Dans le nouveau Statut de la magistrature, les assesseurs ne sont plus reconnus comme 

magistrats mais comme des consultants coutumiers : « Les juges assesseurs sont exclusivement 

affectés auprès des tribunaux de paix. Ils y siègent en qualité de consultants lorsque ceux-ci font 

application de la coutume. 100 » 

Face à ce changement de statut, les assesseurs s’organisent pour exprimer leur frustration. Ils 

se sentent menacés et ont entrepris diverses démarches auprès du ministre de la Justice pour que leur 

statut soit clarifié. À ce jour, la loi fixant le statut des assesseurs n’existe toujours pas. Elle pourrait à 

l’avenir constituer une opportunité importante de clarifier leur fonction mais aussi de réhabiliter ce 

corps dont la vocation initiale était d’assurer le rapprochement de deux systèmes de droit en 

opposition sur bien des points. Car s’ils sont peu à peu écartés, la population risque à terme de ne pas 

s’y retrouver. 

98 En pratique les assesseurs sont souvent désignés par le président du TP sans validation ultérieure par le 

ministère de la Justice. Ils deviennent des assesseurs assumés, réputés taxer régulièrement le justiciable pour 

s’assurer un revenu. 

99 Ordonnance-loi N° 88/056 du 29 septembre 1988 

100 Cf. articles 86, 87, 46 du nouveau Statut : loi organique n°06/ 020 du 10 octobre 2006 portant Statut des 

magistrats. 

74


4. La persistance des pratiques coutumières ou la mise en marge d’une justice 

bien vivante 

Les discussions menées au cours de l’enquête avec les chefs coutumiers et notables, la 

population, et les chefs de juridiction confirment toutes la survivance de la justice coutumière au Bas- 

Congo. Si celle-ci a perdu son caractère formel avec la disparition des tribunaux coutumiers, son 

existence n’en est pas moins réelle. Elle est devenue plus intangible, plus difficile à cerner, à 

quantifier, à qualifier. Elle a effectué une sorte de retour à la ruralité, au terrain, voire à la 

clandestinité. Les juges coutumiers sont dans l’ensemble conscients des limites de leurs compétences 

et se montrent donc prudents dans l’énoncé des pratiques quotidiennes. 

En résumé, la pratique de la justice coutumière peut être présentée comme suit 

les chefs de groupement continuent à trancher des litiges simples ; 

les litiges les plus fréquents concernent les litiges fonciers, les dettes, et les conflits de famille ; 

pour trancher le litige, ils réunissent les parties en conflit et se concertent avec les notables ; 

 

 

les sanctions appliquées sont généralement des amendes en nature. Elles sont décidées en 

fonction de la capacité de l’individu ; 

d’une manière générale, les chefs coutumiers savent que leurs compétences sont limitées et ils 

distinguent assez bien les matières civile et pénale. Peu ont admis trancher des litiges au pénal, 

mais, au fur et à mesure des entretiens, certains finissaient par admettre que dans l’hypothèse où 

les parties, notamment les plaignants, refusaient de se saisir de la justice formelle (police ou 

parquet), ils étaient amenés à traiter le cas pour assurer la paix sociale ; 

d’autres autorités, tels les chefs de secteur, cherchent à s’accaparer et à trancher les litiges ; 

 

des documents sont généralement délivrés aux parties si elles le souhaitent. 

5. La coexistence difficile des deux systèmes 

Les magistrats et le personnel judiciaire travaillant dans les zones les plus reculées déclarent 

qu’il leur est difficile d’asseoir leur autorité et l’autorité de la loi dans les zones où la coutume est 

encore très active et où ils ressentent l’hostilité de la population. Il leur est quasi impossible de rendre 

une justice qui soit acceptable ou satisfaisante aux yeux des justiciables, et ils se sentent en perpétuel 

porte-à-faux. 

De leur côté, les anciens juges coutumiers se sentent frustrés. Ils perçoivent mal leur perte de 

pouvoir alors qu’ils ont l’impression d’être les seuls à tenter de résoudre les tensions et conflits de la 

population. 

A cela vient s’ajouter des relations difficiles que les magistrats entretiennent avec les autorités 

politico-administratives au niveau local qui entretiennent souvent des liens étroits avec les chefs 

coutumiers. Il faut d’ailleurs noter que les chefs de secteur sont les supérieurs hiérarchiques des chefs 

coutumiers. Il existe donc une solidarité parfois tendancieuse entre les chefs coutumiers et les autorités 

politico-administratives qui peut déboucher sur des conflits avec le pouvoir judiciaire. 

75


Un exemple de conflit entre les autorités politico-administratives et le pouvoir judiciaire 

En 2007 le gouverneur de la province du Bas-Congo a créé une Commission d’arbitrage des 

conflits coutumiers. Le motif invoqué pour créer cette commission résidait dans la lenteur et la 

corruption des tribunaux dans le règlement des litiges fonciers coutumiers. Cette décision a 

provoqué une vive réaction du Premier président de la cour d’appel de Matadi qui s’est 

directement adressé au gouverneur pour lui dire que cette commission était inconstitutionnelle 

et que seuls les tribunaux de paix avaient compétence pour trancher les litiges coutumiers. Il a 

adressé une lettre à tous les chefs de juridiction pour leur expliquer que cette commission était 

illégale et qu’ils devaient en ignorer l’existence. Il y a donc conflit entre les autorités politicoadministratives 

et les autorités judiciaires. 

Une telle commission pourrait toutefois être une solution intéressante pour gérer des conflits par 

des moyens de conciliation et de médiation. RCN soutient d’ailleurs une commission similaire 

en Ituri (la Commission foncière de l’Ituri) qui a déjà fait ses preuves dans la résolution de 

conflits fonciers entre communautés. La réussite de ce projet réside précisément dans la bonne 

collaboration qui a pu être instaurée entre les autorités politico-administratives, la société civile 

et le pouvoir judiciaire (le premier président de la Commission était d’ailleurs un magistrat). 

76


IV – ANALYSE DE LA SOCIETE CIVILE 

1. L’assistance judiciaire 

Le droit d’obtenir une aide juridique est contenu dans la loi de 1979 organisant le barreau et le 

corps des défenseurs judiciaires 101 . Mais le coût de ces services est souvent prohibitif, et les services 

de consultation gratuite, censés prodiguer de l’assistance légale aux personnes indigentes, ne sont pas 

vraiment opérationnels. Pour combler ce vide, les organisations de la société civile tentent d’informer 

et accompagner les justiciables dans le processus légal, mais leurs attributions doivent être clairement 

délimitées pour ne pas induire le justiciable en erreur sur l’étendue réelle de leurs prérogatives. 

A. Les avocats au Bas-Congo et les Bureaux de consultation gratuite (BCG) 

Le barreau de Matadi, qui a été créé en 1982, compte actuellement 177 avocats et 144 avocats 

stagiaires dans la province du Bas-Congo. Mais les avocats, concentrés dans les centres urbains, sont 

absents des zones rurales. 

Répartition géographique Avocats au tableau Avocats stagiaires 

Total au Bas-Congo (321) 177 144 

Matadi (181)* 103 78 

Boma (89) 44 45 

Mbanza-Ngungu (49) 29 20 

Cité de Nsioni (2) 1 1 

Tshela (0) 0 0 

* Huit avocats inscrits au barreau de Matadi prestent à Kinshasa (six au tableau et deux stagiaires) 

On ne dénombre aucun avocat sur tout le territoire de Luozi. Pour combler la pénurie 

d’avocats, les parties se font généralement accompagner des membres de la famille les plus à même de 

défendre leurs intérêts. Ou bien, elles attendent la tenue d’une audience pour identifier un avocat 

plaidant dans une autre affaire, ce qui provoque immanquablement la remise de l’audience. 

a.1. Les Bureaux de consultation gratuite (BCG) : 

 

Le principe 

Toute personne désirant bénéficier des services de consultation gratuite doit se rendre au 

service social de la commune munie des pièces attestant de son état d’indigence. Après avoir mené une 

enquête sur la personne, la commune lui délivre un certificat d’indigence qu’elle peut présenter au 

juge pour qu’un avocat d’office (ou pro deo) soit désigné. Dans la pratique toutefois les services 

communaux monnaient l’obtention du certificat et le justiciable se voit contraint de débourser pour 

être reconnu indigent. 

101 Ordonnance-loi 79/028 du 28 septembre 1979 portant organisation du barreau, du corps des défenseurs 

judiciaires et du corps des mandataires de l’Etat. 

77


Les avocats peuvent être désignés d’office de trois manières 102 : 

la commission d’office par le chef de juridiction ; 

la désignation par le bâtonnier à la demande d’un chef de juridiction ; 

la désignation par le président du BCG pour les cas d’indigence. 

C’est le bâtonnier qui est responsable de mettre en place au sein du Conseil de l’ordre une 

Commission de consultation gratuite qui organise l’assistance judiciaire et le fonctionnement du 

Bureau de consultation gratuite 103 . Cette Commission est composée de trois membres désignés par le 

bâtonnier ainsi que de tous les avocats stagiaires qui sont d’office membres permanents de la 

Commission. 

Barreau et Bureau de consultation gratuite à Matadi 

Dans la pratique, l’existence de ce 

Bureau est inconnue des justiciables (cf. 

résultats de l’enquête auprès des justiciables 

où 89% des personnes interrogées ont déclaré 

ne jamais avoir entendu parler de ce service). 

En l’absence d’espaces et de campagnes 

d’information, le justiciable doit compter sur 

la bonne foi du personnel des greffes ou des 

magistrats pour l’informer de l’existence de ce 

service et lui indiquer les démarches à suivre. 

Or ceux-ci profitent souvent de l’ignorance du 

justiciable pour s’ériger en avocats pro deo 

moyennant le paiement d’une petite somme. 

Entre octobre 2008 et janvier 2009, le barreau 

a assisté gratuitement quatorze à quinze 

dossiers pour toute la province alors pourtant 

que la majorité des justiciables sont indigents 

et que 147 avocats peuvent exercer la consultation gratuite (les 

trois membres de la Commission BCG, plus les 144 avocats 

stagiaires). 

 

Une assistance gratuite qui coûte trop cher 

L’assistance légale gratuite est un service public de l’Etat pour les justiciables indigents, et à 

ce titre les avocats pro deo devraient être payés par le Trésor public. Or aucune disposition 

légale n’organise l’indemnisation de ce service. En pratique, les avocats pro deo ne sont pas payés, et 

d’une manière générale le barreau de Matadi ne reçoit aucune aide, ni de l’Etat, ni de la communauté 

internationale 104 . Les avocats du Bas-Congo se sont adressés au gouverneur de la province pour 

dénoncer ce manque d’indemnisation pour la consultation gratuite et pour obtenir de l’aide, mais cela 

n’a rien donné. 

L’absence d’indemnisation est problématique à un double niveau : 

- les avocats sont récalcitrants à fournir ces services gratuits et freinent la publicité de ce 

service. Ils craignent pour la survie de leurs activités si l’assistance gratuite se démocratisait 

excessivement ; 

102 Articles 90 et suivants du règlement intérieur cadre du barreau CNO/08/87 du 19 août 1987 tel que modifié 

par la décision du CNO N°04 du 24 février 2001. 

103 L’article 43 de l’ordonnance de 1979 stipule que le conseil de l’ordre « organise un bureau de consultations 

gratuites en faveur des indigents et détermine les conditions de son fonctionnement ». 

104 Seule l’organisation RCN a accordé une aide ponctuelle (mobilier et documentation juridique) au barreau. 

78


- les justiciables sont mis à contribution pour couvrir les frais courants liés au suivi et à la 

défense de leur dossier (transport, copies, hébergement, communication …) 

Bien qu’il ne s’agisse pas d’honoraires, il est difficile pour le justiciable de comprendre les 

nuances des sommes qui lui sont demandées. C’est ainsi que s’est installé le sentiment général que 

l’assistance d’un avocat, même gratuite, coûte cher. De plus, le justiciable sait que s’il ne contribue 

pas, son dossier risque d’être abandonné par l’avocat. Le lien de confiance est fragile. 

Toutes les personnes interrogées (justiciables, organisations de la société civile, magistrats…) 

sont unanimes pour déplorer le manque d’information sur l’existence et le mode de saisine des 

BCG 105 . C’est par ignorance que ce service n’est pas d’avantage sollicité par les justiciables, service 

qui, par ailleurs, contribue à améliorer la qualité de la justice rendue. En effet, les présidents de 

juridiction reconnaissent préférer qu’un justiciable soit assisté d’un avocat car les arguments juridiques 

sont mieux construits et la qualité de la décision s’en ressent. 

a.2. La perception des avocats sur le fonctionnement des tribunaux et sur la société civile 

Les avocats rencontrés au cours de l’étude ont stigmatisé la lenteur de la justice rendue ainsi 

que le faible niveau de formation des magistrats et du personnel judiciaire. Ils regrettent notamment 

que les magistrats ne soient pas suffisamment encadrés au début de leur carrière comme c’était le cas 

avant avec le stage probatoire des magistrats. 

En ce qui concerne l’information du public sur l’existence des services de consultation 

gratuite, ils reconnaissent qu’elle est primordiale mais ne voient pas pourquoi le barreau devrait en 

supporter tous les frais. 

La Commission de consultation gratuite avait élaboré deux idées qui méritent d’être 

mentionnées : 

- l’installation au tribunal et parquet de boîtes à lettres dans lesquelles les justiciables 

pourraient déposer des doléances à l’attention des avocats ; 

- l’installation d’une ligne téléphonique pour informer les citoyens sur leurs droits et sur le 

moyen d’accéder à une assistance judiciaire gratuite. 

Faute de financements, ces projets sont restés lettre morte. 

Quant à la collaboration avec les organisations de la société civile (OSC), elle est quasi 

inexistante. Les avocats ont exprimé un réel agacement, voire de l’hostilité envers ces 

organisations pour deux raisons : 

- soit elles outrepassent leurs fonctions et induisent en erreur le justiciable en prétendant 

pouvoir les défendre alors qu’elles ne sont pas habilitées à le faire. Les avocats ont clairement 

posé le problème du niveau des OSC ; 

- soit elles leur volent la clientèle en défendant les justiciables à leur place (cela concerne les 

organisations qui disposent d’avocats en leur sein). Il existe donc aussi un rapport de 

concurrence. 

Compte tenu des besoins immenses pour mieux informer le justiciable, il apparaît pourtant que 

la collaboration entre les avocats et la société civile est cruciale en vue de coordonner l’aide et de 

développer un réseau d’assistance gratuite plus accessible et plus efficace. 

105 Le président du tribunal de paix de Kimpese déclare n’avoir jamais vu au cours de sa carrière de cas de 

consultation gratuite, sauf pour un cas de mineur où l’assistance d’un avocat est une obligation légale. 

79


B. Les défenseurs judiciaires 

La fonction des défenseurs judiciaires a été créée par l’ordonnance de 1979, en vue de faire 

face à la pénurie d’avocats. Cette mesure semble devenue obsolète avec le temps au Bas-Congo : 

comme cela a été mentionné précédemment, c’est moins le nombre d’avocats qui est problématique 

que leur représentation sur le territoire. 

Les défenseurs judiciaires prêtent serment devant le président du TGI 106 qui est leur chef 

hiérarchique et préside le syndic (l’équivalent du barreau). Le corps des défenseurs judiciaires ne s’est 

pas doté comme les avocats de textes réglementaires pour régir la profession (cf. le règlement intérieur 

cadre des avocats). 

Les défenseurs judiciaires sont beaucoup moins nombreux dans la province que les avocats. 

Dans la zone d’étude on a dénombré 27 défenseurs judiciaires. 

Nombre de 

défenseurs judiciaires 

Matadi Mbanza-Ngungu Luozi Kimpese 

19 7 0* 1 

* On nous a rapporté la présence d’un défenseur judiciaire à Luozi, mais l’information n’a pas pu être 

confirmée par le président du TGI à Mbanza-Ngungu. 

À Matadi, les défenseurs judiciaires n’organisent pas d’assistance gratuite, mais ils semblent 

vouloir développer ce service. Au moment des affaires BDK notamment, le syndic a demandé au 

président du TGI de pouvoir défendre les dossiers des personnes mises en cause (ce qu’il a autorisé). 

Selon lui, c’est parce que les justiciables ignorent l’existence de ce service qu’ils ne le réclament pas 

d’avantage. 

De manière globale, les défenseurs judiciaires sont mal perçus par les avocats qui les 

considèrent comme le résidu des étudiants en droit, inaptes à devenir des avocats. Bon nombre des 

défenseurs judiciaires sont soit des anciens qui n’ont plus la possibilité de faire des études, soit des 

étudiants disposant d’un graduat et qui deviennent avocats dès qu’ils ont la licence. L’expérience en 

tant que défenseur leur sert de stage pratique (ceci est différent des avocats stagiaires qui sont déjà des 

avocats), et, pour cette raison, les défenseurs occupent rarement longtemps cette fonction 107 . 

C. Les para-juristes 

Face aux difficultés que rencontrent les justiciables pour bénéficier des services d’un avocat 

(difficultés financières ou d’accessibilité géographique), certaines organisations jouent un rôle central 

d’information et d’orientation du public. La terminologie pour qualifier les appuis et renforcements de 

capacité de ces organisations est très riche et reflète la diversité des initiatives sur le terrain : formation 

de médiateurs du droit, ou de para-juristes, installation de Maisons de la justice, ou de cliniques 

juridiques, assistance para-légale… Tous ces services, généralement gratuits sont largement appréciés 

par le justiciable même s’ils demeurent encore peu utilisés (voir infra appréciation de la justice de 

proximité par les justiciables). Ils démontrent une nouvelle fois l’auto prise en charge de la population 

face au désengagement de l’Etat. 

La question se pose de savoir jusqu’à quel point ces organisations peuvent réellement combler la 

déficience des services d’assistance légale ? En effet peu d’ONG sont compétentes pour exercer une 

défense des cas en justice (cela implique qu’elles disposent d’avocats en leur sein) et certaines 

dépassent leur mandat et s’arrogent des compétences pour trancher les litiges. Il est donc nécessaire de 

définir leur rôle et circonscrire leurs compétences pour éviter les confusions. 

106 Pour plaider en dehors du ressort du TGI, ils doivent obtenir une autorisation du 1 er Président de la Cour 

d’Appel. 

107 Il y a actuellement sept défenseurs judiciaires au TGI de Mbanza-Ngungu : trois sont permanents, les quatre 

autres sont des étudiants stagiaires appelés à devenir avocats. 

80


Un exemple à Luozi 

L’EFIDH (Ecole de formation internationale des droits de l’homme) est une organisation 

congolaise basée à Kinshasa et spécialisée dans la formation aux droits humains. Elle 

entreprend actuellement de s’implanter à Luozi. Son objectif est de former et mettre en place un 

réseau d’activistes des droits humains à travers tout le territoire. À l’issue de la formation en 

cours à Luozi, et qui se décline en douze modules , chaque participant recevra un brevet 

d’aptitude à la défense des droits de l’homme, une carte de service, un macaron international, et 

les syllabus de cours (pour un montant forfaitaire d’environ 50 USD). De plus, ils seront à leur 

tour habilités à reproduire les formations et élargir le réseau d’activistes sur le territoire. 

Si cette initiative doit être encouragée pour sa capacité à atteindre des zones enclavées, elle doit 

aussi être surveillée et nuancée. En effet, la terminologie utilisée par l’EFIDH pour qualifier ses 

activités est ambiguë : en présentant les activistes comme des défenseurs ou des « avocats du 

citoyen », ou en appelant les cadres de l’association les « inspecteurs des droits de l’homme », il 

y a matière à semer la confusion dans l’esprit de justiciables peu éduqués et peu enclins à 

distinguer clairement qui peut ou non les défendre en justice. 

2. Les organisations de la société civile 

La société civile congolaise a émergé essentiellement dans les années 90 avec le déclin de la 

dictature. Les organisations de défense des droits de l’homme ont été les premières à dénoncer les abus 

du pouvoir et à incarner une forme d’opposition, agissant parfois comme de véritables organisations 

politiques. Progressivement, les organisations de la société civile semblent être plus en phase avec 

leurs attributions, même si les besoins restent encore énormes pour les aider à consolider leur rôle au 

sein de la société. 

A. Le partenariat mis en œuvre avec les organisations de la société civile dans le cadre de 

l’enquête 

Dix organisations ont été sélectionnées à Matadi et dans le district des Cataractes pour 

participer à l’enquête sur la justice de proximité au Bas-Congo. 

Elles ont été mises à contribution de deux manières : 

- pour mener l’enquête auprès des justiciables ; 

- pour participer à deux « focus group » en vue d’échanger sur leur perception des 

dysfonctionnements de la justice de proximité et d’identifier en quoi elles peuvent jouer un 

rôle positif dans le rapprochement de la justice et des justiciables. 

Il convient de préciser que cet exercice a fait apparaître de fortes disparités dans le niveau des 

OSC partenaires. La société civile ne peut être vue comme un ensemble homogène, il est important de 

distinguer le mandat de chaque organisation, sa composition, ses ressources, le niveau de qualification 

de ses représentants… pour définir les besoins spécifiques de chacune d’entre elles. 

Dans l’ensemble les organisations se sont déclarées très satisfaites d’avoir pu participer à un 

tel exercice. Elles ont déclaré avoir bénéficié d’un véritable renforcement de leurs capacités à mener 

une enquête en découvrant quel type d’outils devait être conçu préalablement, ainsi que les grilles de 

dépouillage qui permettent une analyse systématisée des résultats. 

Elles ont en outre affirmé avoir beaucoup appris au contact des justiciables et avoir réalisé 

l’importance d’accorder un temps de parole aux personnes que l’on prétend défendre ou représenter. 

81


La perception de la justice de proximité par les OSC et du rôle qu’elles peuvent jouer 

Dans l’ensemble, l’appréciation de la justice de proximité par les OSC se rapproche des 

conclusions des enquêtes menées auprès des justiciables. 

 

Les principaux problèmes de la justice sont : 

Son manque d’accessibilité en termes de distance (certaines organisations sont favorables au 

rétablissement des tribunaux coutumiers) ; 

Son coût excessif / la corruption ; 

Le fait qu’elle soit rendue en français ; 

 

Le fait qu’elle ne soit pas comprise du justiciable (méconnaissance des lois et des procédures). 

Les OSC reprochent principalement au personnel des tribunaux d’être corrompu et soumis au 

trafic d’influence. Pour eux, le problème ne se situe pas tant dans leur niveau de formation, mais plutôt 

dans le manque de moyens mis à leur disposition. Ils expriment une forme d’indulgence à leur égard, 

et préconisent des rotations du personnel pour éviter que les mauvaises pratiques s’installent 

durablement. 

Pour les organisations consultées, les trois axes prioritaires pour lutter contre ces 

dysfonctionnements consistent à : 

- renforcer les contrôles et sanctions ; 

- réduire les frais de justice et en rationaliser le mode de perception ; 

- informer le justiciable sur la procédure et les frais de justice. 

Par ailleurs les OSC confirment unanimement que la justice militaire s’immisce régulièrement 

au civil, qu’elle est corrompue et violente (mauvais traitements). 

Quant aux OPJ, ils sont accusés principalement : 

- de corruption et d’imposer des amendes arbitraires ; 

- d’abus d’autorité et de provoquer des tracasseries aux justiciables. 

Seule l’amélioration des conditions de vie et de travail de la police permettra de combattre ces 

fléaux. Il faut également les sortir de l’isolement et exercer des contrôles plus réguliers sur leur travail 

et appliquer des sanctions. La société civile ne considère pas, comme pour les magistrats, que le 

problème réside dans le niveau de la police. Ils connaissent leurs fonctions mais abusent sciemment de 

leur autorité. 

Quant à définir leur rôle, les OSC considèrent : 

- servir principalement à l’information et l’éducation des justiciables ; 

- seules les organisations comptant des avocats ont déclaré pratiquer du conseil et de la défense 

légale ; 

- 60% des organisations admettent régler des litiges : principalement des conflits internes ou 

entre deux organisations (rôle de médiation). 

À la question de savoir laquelle de la justice formelle ou de la justice coutumière est 

prédominante dans leur ressort, les OSC considèrent que le rapport s’équilibre : le justiciable s’adresse 

en premier lieu au chef coutumier et s’en remet à la justice formelle si la solution ne lui convient pas. 

L’appréciation de la justice coutumière est mitigée : elle est effectivement plus rapide, plus équitable, 

plus proche physiquement, et plus soucieuse de la paix sociale, mais sa compétence matérielle est 

limitée, elle est non écrite et ne garantit pas la sécurité juridique, et, enfin, elle est en perte de vitesse. 

82


B. Les recommandations d’action formulées par la société civile 

Au cours du focus group 2, et après avoir analysé les réponses données par les justiciables, les 

organisations ont travaillé en ateliers pour déterminer les actions à mettre en œuvre pour les 

justiciables et pour les OSC : 

Actions à mettre en œuvre pour les justiciables : 

- organiser un dialogue social mensuel : création d’un espace de discussions entre les autorités, 

la société civile et la population ; 

- répercuter les discussions du dialogue mensuel par l’animation de débats dans les zones 

isolées ; 

- organiser des activités artistiques de sensibilisation : festival de théâtre populaire, promotion 

de groupes musicaux ; 

- créer des outils d’information et de vulgarisation du droit sur la loi, les procédures, et la 

répartition des compétences entre les autorités (affiches, dépliants, bandes-dessinées…) 

Favoriser la disponibilité d’outils en plusieurs langues ; 

- créer des partenariats avec les médias locaux pour la diffusion d’émissions de vulgarisation et 

de débats en direct ; 

Actions à mettre en œuvre pour les OSC : 

- inciter les OSC à se faire identifier et enregistrer auprès des autorités compétentes ; 

- sensibiliser les OSC sur le rôle du BCG et créer des partenariats ; 

- appuyer la mise en place de réseaux thématiques de la société civile (avec des experts de 

différentes matières : avocats, médecins…) Les aider à mieux se connaître et mieux collaborer 

entre elles ; 

- renforcer leurs capacités en matière de leadership, de gestion et de management ; 

- encourager la création de services juridiques en interne ; 

- les doter en matériel de sensibilisation ; 

- renforcer leurs capacités en droit (droit pénal, procédure civile et pénale, code de la famille, 

Constitution, organisation et compétence judiciaires…) ; 

- renforcer les capacités des OSC en matière de médiation et de conciliation ; 

- faciliter leur transport pour effectuer le suivi sur le terrain ; 

- les doter de documentation juridique ; 

- renforcer leurs capacités de plaidoyer ; 

- renforcer leurs capacités de traduction en vue de l’élaboration d’outils en plusieurs langues. 

83


84


VII – LISTE DES ANNEXES 

ANNEXE 1 – LISTE DES PERSONNES RENCONTREES PAR L’EQUIPE DE CONSULTANTS 

ANNEXE 2 – LISTE DES ORGANISATIONS DE LA SOCIETE CIVILE PARTENAIRES 

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Annexe 1 – Liste des personnes rencontrées par l’équipe de consultants 

À Kinshasa : 

 

 

 

 

 

 

Pierre Kanika, gestionnaire du secrétariat du Comité mixte de justice. 

Pierre Akele Adau, président de la Haute-Cour militaire, conseiller du ministre de la Justice. 

Keto Diakanda, ancien Premier président de la cour d’appel de Matadi. 

Marie-Thérèse Kenge Ngomba, conseillère du ministre de la Justice. 

Lwamba Katansi 

Ntaka Bayoko, ancien premier avocat général de la République, avocat à la cour d’appel de 

Kinshasa. A participé à la mission conjointe UE/JICA/DFID au Bas-Congo. 

À Matadi : 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Jean-Marc Nzeyidio Lukombo, maire de la ville de Matadi. 

Anselme Shimatu, président de la cour d’appel de Matadi. 

Emmanuel Minga Nyamakwey, procureur général du parquet général près la cour d’appel de 

Matadi. 

Fidèle Ndemosi Bisangamani, président du tribunal de paix de Matadi. 

Mavungu Roger, premier substitut du procureur du parquet de Matadi. 

Major Baku-Konde, Inspecteur Adjoint, Commissariat 1524 de Matadi. 

Perry Mbibong, officier des droits de l’homme, bureau provincial de la Monuc à Matadi. 

Blanchard Kepiasila, assistant de programme, section Etat de droit, bureau provincial de la 

Monuc à Matadi (0998868869) kepiasila@un.org 

Katendi Nkayilu, chef coutumier du village de Kinzao, Matadi. 

Jean-Pierre Longo Sita Nsiku, chef coutumier du village de Luadi, Matadi. 

Maitre Gabriel Phambu Mbodo, avocat du barreau de Matadi, président de la commission 

BCG pour la province. Réside à Boma. 

Maître Matuta Kiese, avocat du barreau de Matadi, représentant de la Commission BCG pour 

la ville de Matadi. 

Maître Mbungu Tsende, avocat du barreau de Matadi, représentant de la Commission BCG à 

Mbanza-Ngungu. 

Dans les Cataractes : 

Luozi 

 

 

 

 

 

Jean Germain Kapula, administrateur du territoire de Luozi. 

François Mwambu, président du tribunal de paix de Luozi. 

Isidore Yunga, juge assesseur au tribunal de paix de Luozi. 

Kikata Bikindi Prospère, premier substitut, chef du parquet secondaire de Luozi. 

Valentin Lusaku Nsimba, chef du groupement Tembisa, Luozi. 

86


 

 

 

Cornélie Buta Kiangebeni, chef du groupement Kingila, Luozi et Sébastien Kitantu Kiakanda, 

secrétaire. 

Commandant Daniel Bondeke, commissaire principal du commissariat du territoire de Luozi. 

Polycarpe Bienvenue Bazoia Mansiantima, inspecteur provincial de l’Ecole de formation 

internationale des droits de l’homme (EFIDH, organisation de la société civile basée à 

Kinshasa et qui s’implante actuellement au Bas-Congo). 

Songololo / Kimpese 

 

 

 

 

 

 

Daniel Freddy Kambu Ki Phezo, administrateur du territoire a.i. de Songololo. 

Julien Kikunzukani Kapunga, président du tribunal de paix de Songololo. 

Sesep Lutua, premier substitut et chef de parquet intérimaire du parquet secondaire de 

Songololo. 

Secrétaire titulaire du parquet secondaire de Songololo. 

Ducs et duchesses du groupement de Palabala, Songololo. 

Ancien juge du tribunal coutumier du secteur de Kenge, Songololo. 

Mbanza- Ngungu 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dieudonné Kule Bubazo, commissaire de district des Cataractes. 

Jean Oscar Botoko Yankangu, administrateur de territoire de Mbanza-Ngungu. 

Aimé Mayengo Luzimbu, président du TGI de Mbanza-Ngungu. 

Gode Bile Mbuesenge, premier substitut du parquet de grande instance de Mbanza-Ngungu, 

président du tribunal de paix de Mbanza-Ngungu. 

Mbala Mbumba, directeur de la prison de Mbanza-Ngungu. 

Elsen Etono Lebayame, auditeur militaire de garnison de Mbanza-Ngungu. 

Capitaine Tsengele, commissaire principal du commissariat de territoire de Mbanza-Ngungu 

87


 

Matadi 

Annexe 2 – Liste des organisations de la société civile partenaires 

AMEBAC (Association des enseignants du Bas-Congo) 

Entraide mutuelle et résolution des problèmes sociaux, encadrement et vulgarisation du droit. 

Personne de contact : Théophile Miafuna Bafuka. 

BUPSOC / ONGDH (Bureau de promotion socio-culturelle) 

Monitoring et reporting des violations des droits humains, lobbying et plaidoyer, éducation et 

sensibilisation, assistance judiciaire. 

Personne de contact : Pamphile Mbuang. 

ONG Hexagone 

Protection des droits de l’enfant. Sensibilisation, éducation. 

Personne de contact : Jean-Paul Digata. 

 

Mbanza-Ngungu 

OCDH (Observatoire congolais des droits humains) 

Dénonciation des violations des droits fondamentaux et défense de cas (avocats), 

sensibilisation. Spécialisation torture et dignité humaine. 

Personne de contact : John-Peter Mujandy. 

information et 

AVDH (Assistance aux victimes de violations des droits de l’homme) 

Accompagnement juridique et judiciaire des victimes de violences sexuelles, conférences et débats 

(écoles, églises…) Assistance judiciaire gratuite. 

Personne de contact : Jean-René Muaka. 

 

Luozi 

Fraternité Internationale des Prisons 

Assistance des personnes détenues et monitoring des droits de l’homme dans les prisons. 

Personne de contact : Bonaventure. 

Commission Justice et Paix, Paroisse Notre Dame de Fatima 

Conciliation des familles, orientation et sensibilisation des justiciables. 

Personne de contact : Isidore Yunga. 

 

Kimpese / Songololo 

Coordination de la société civile de Songololo 

Dénonciation des violations, lobbying, animation de conférences et sensibilisation sur les droits 

humains. 

Personne de contact : Raymond Tona Tona. 

COFEKIM (Collectif des femmes de Kimpese) 

Information et éducation des femmes sur leurs droits. 

Personne de contact : Alice Makayi. 

COOPADIS / CEFORDI 

Appui, conseil et réinsertion des nécessiteux et des personnes violentées. 

Personne de contact : Istar Diyabanza Zola. 

88

1

2

La Justice de proximité au Bas Congo 

(Ville de Matadi et districts des Cataractes) 

L’Agence Japonaise de Coopération Internationale (JICA) a réalisé, par 

l’intermédiaire de l’ONG RCN Justice & Démocratie, une étude sur le 

fonctionnement de la justice de proximité au Bas-Congo. L’étude s’est déroulée du 26 

février au 30 avril 2009 au Bas-Congo (dans la ville de Matadi et le district des 

Cataractes) et à Kinshasa. Elle a été coordonnée par Anne-Aël POHU, experte 

internationale en administration de la justice. 

3 

Japan International Cooperation Agency

LA JUSTICE DE PROXIMITE AU BAS-CONGO

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