TILSYNSRAPPORT OPPFØLGINGSTILSYN
Rapport Leksdal skole - Fylkesmannen.no
Rapport Leksdal skole - Fylkesmannen.no
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
ENDELIG<br />
<strong>TILSYNSRAPPORT</strong><br />
<strong>OPPFØLGINGSTILSYN</strong><br />
SKOLENS ARBEID MED ELEVENES PSYKOSOSIALE MILJØ<br />
Verdal kommune – Leksdal skole<br />
1
Innhold<br />
1. Tema for tilsynet: Skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø........................ 3<br />
2. Gjennomføring av tilsynet................................................................................. 4<br />
3. Kontrollområde for tilsynet ............................................................................... 4<br />
3.1 Ansvarsomfang - § 13-10 første ledd ........................................................... 5<br />
3.2 Brukermedvirkning .................................................................................... 5<br />
4. Pålegg om retting ............................................................................................ 6<br />
5. Klage ............................................................................................................. 7<br />
Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon ................................................. 8<br />
Vedlegg 2 Oversikt over de som er intervjuet ....................................................... 9<br />
2
1. Tema for tilsynet: Skolens arbeid med elevenes<br />
psykososiale miljø<br />
Det blir gjennomført felles nasjonalt tilsyn i 2010, 2011 og 2012 med temaet skolenes<br />
arbeid med elevenes psykososiale miljø, jf. opplæringsloven kapittel 9a.<br />
Hovedbestemmelsen for tilsynet er § 9a-1, og de andre reglene som kontrolleres må<br />
sees i sammenheng med denne.<br />
Det rettslige utgangspunktet for tilsynet er delt inn i tre hovedkategorier:<br />
<br />
<br />
<br />
Det forebyggende arbeidet ved skolen - § 9a-4, jf. § 9a-3 første ledd<br />
Det individuelt rettede arbeidet ved skolen - § 9a-3 andre og tredje ledd<br />
Brukermedvirkning (skolens plikt til samhandling og involvering med ulike råd og<br />
utvalg) - §§ 9a-5 og 9a-6 og deler av kapittel 11.<br />
Opplæringsloven § 13-10 om forsvarlig system og § 9a- 4 om internkontroll<br />
Det er ikke ført særskilt tilsyn med opplæringsloven § 13-10 andre ledd i dette tilsynet.<br />
Opplæringsloven § 13-10 andre ledd er en overordnet regel som pålegger skoleeier å ha<br />
et forsvarlig system for oppfølgning av alle lovkrav. I tidligere tilsyn har det vært stort<br />
fokus på internkontrollsystemet til kommunene. I det felles nasjonale tilsynet 2010, 2011<br />
og 2012 er det internkontrollen ved den enkelte skolen vedrørende elevenes psykososiale<br />
miljø som er kontrollert. Kravet til internkontroll i forbindelse med dette er særskilt<br />
regulert i opplæringsloven § 9a-4, jf. § 9a-3 første ledd.<br />
I oppfølgingstilsynet føres det tilsyn med opplæringsloven § 13-10 første ledd. Her<br />
presiseres at kommunen som skoleeier, er ansvarlig for at kravene i opplæringsloven<br />
med forskrifter blir oppfylt. Under dette følger at det skal stilles nødvendige ressurser til<br />
disposisjon for å oppfylle de aktuelle lovkrav.<br />
Kommunens ansvar<br />
Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen for den daglige<br />
gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, er det kommunen som har<br />
det overordnede ansvaret. Det er kommunen som skoleeier som må sørge for at<br />
skoleledelsen ved hver enkelt skole oppfyller kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr<br />
de tjenester og aktiviteter som loven omhandler.<br />
Oppfyllelsen av elevenes rett til et godt psykososialt miljø skjer på skolen. Det er<br />
skoleledelsen og de ansatte som i det daglige må arbeide for et godt skolemiljø.<br />
Kommunen som skoleeier er likevel øverste ansvarlige for at pliktene i kapittel 9a blir<br />
oppfylt. Dette innebærer at selv om det i tilsynet har vært undersøkt handlinger som<br />
skjer i skolen, så er det kommunen som er ansvarlig for oppfyllelse av elevenes<br />
rettigheter og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om retting i samsvar med<br />
opplæringsloven § 14-1 tredje ledd.<br />
Formålet med tilsynet<br />
Formålet med å gjennomføre oppfølging av tilsyn er hovedsakelig å undersøke om de<br />
kontrollerte skoleeierne har sørget for å endre lovstridig praksis i tråd med tidligere ilagte<br />
pålegg om retting. Kontroll med endring av praksis er et nytt tilsyn i forhold til det<br />
opprinnelige tilsynet, men med samme tematikk.<br />
Et annet formål med oppfølging av tilsyn, vil være å bidra til at skoleeieransvaret blir<br />
oppfylt. Dette gjelder både ovenfor de skolene som tidligere har vært involvert i tilsynet,<br />
men også overfor alle skolene innenfor kommunen og fylket, jf. opplæringsloven § 13-<br />
10, første ledd.<br />
3
Oppfølging av tilsyn omfatter to hovedaktiviteter. For det første skal det gjennomføres<br />
tiltak for å sikre kompetansehevning og erfaringsspredning. For det andre omhandler<br />
oppfølging av tilsyn en kontroll med endring av praksis.<br />
Tilsynet vil kontrollere praksis på de områder der det ble gitt pålegg om retting i det<br />
nasjonale tilsynet.<br />
Oppfølgingstilsynet med Leksdal skole tar derfor utgangspunkt i området<br />
brukermedvirkning (skolens plikt til samhandling og involvering med ulike råd og utvalg)<br />
– spesifikt knyttet til skolemiljøutvalg, jf. oppl.l. § 11-1a.<br />
Det presiseres at tilsynsrapporten ikke gir en helhetsvurdering av skoleeier og<br />
skolen. Rapporten omhandler kun resultatet fra tilsynet som er gjennomført på<br />
det temaet som er valgt for det felles nasjonale tilsynet 2010, 2011 og 2012 og<br />
oppfølgingstilsyn 2012.<br />
2. Gjennomføring av tilsynet<br />
Etter opplæringsloven § 14-1 andre ledd har departementet hjemmel til å føre tilsyn med<br />
offentlige skoler. Denne retten er delegert til Fylkesmannen. Fylkesmannen skal ha<br />
tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon.<br />
Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere dokumentasjon opp mot lovkrav<br />
knyttet til § 11-1a.<br />
Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere dokumentasjon, samt intervju opp<br />
mot lovkrav knyttet til § 13-10 første ledd.<br />
Det er skolen som etter loven plikter å sikre at den enkelte eleven får oppfylt sin rett til<br />
et godt psykososialt miljø, jf. § 9a-1 og § 9a-3 første ledd. Skolen vil i denne<br />
sammenheng være: skoleeier, skoleledelsen og de ansatte ved skolen.<br />
Gangen i tilsynet<br />
Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon fra<br />
skolen datert 25.07.2012<br />
Formøte 20.01.2012<br />
Mottak av dokumentasjon og redegjørelse fra skolen og kommunen 02.10.2012<br />
Dagsorden for tilsynet i brev datert 25.07.2012<br />
Intervju med representant for skoleeier 25.10.2012<br />
Varsel om vedtak og foreløpig rapport datert 09.11.2012<br />
Sluttmøte 13.11.2012<br />
Frist for tilbakemelding om varsel om vedtak og foreløpig rapport 05.12.2012<br />
Endelig tilsynsrapport med følgebrev datert 19.12.2012<br />
3. Kontrollområde for tilsynet<br />
Oppfølgingstilsynet skal kontrollere om Verdal kommune, Leksdal skole har sørget for å<br />
endre lovstridig praksis i tråd med tidligere ilagte pålegg om retting. Ved tilsynet høsten<br />
2010, ble det gitt pålegg fordi skolen ikke hadde opprettet et skolemiljøutvalg, jf. oppl.l.<br />
§ 11-1a.<br />
I oppfølgingstilsynet skal også oppl..l § 13-10 første ledd, ansvarsomfang, gjøres til<br />
gjenstand for kontroll.<br />
4
3.1 Ansvarsomfang - § 13-10 første ledd<br />
Rettslige krav<br />
Regelen om ansvarsomfang ble tatt inn i loven i 2003. Regelen innebar ingen endring av<br />
rettstilstanden, bare en presisering av gjeldende rett. Bestemmelsen tydeliggjør<br />
kommunen/fylkeskommunene sitt ansvar for regeletterlevelse. Denne myndigheten kan<br />
ikke delegeres. Bestemmelsen forplikter også ansvarsobjektet sin plikt til å stille nok<br />
ressurser til disposisjon. Ressursbegrepet må tolkes vidt, det gjelder både kompetanse<br />
og økonomi.<br />
Det er også informert nærmere om de rettslige kravene knyttet til forebygging,<br />
individrettet arbeid og brukermedvirkning på formøte 20.01.2012 og på åpningsmøtet<br />
25.10.2012.<br />
Dokumentasjon og vurdering<br />
Verdal kommune viser gjennom redegjørelsen og tilsendt dokumentasjon hvordan de<br />
sikrer at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven, blir oppfylt gjennom det<br />
arbeidet som skjer på skolene.<br />
Kommunene har et forsvarlig system (1310.no) jfr. Oppl.l. § 13-10, som har et årshjul<br />
med henvisning til paragrafer i loven. Dette er også tema på rektormøter. Det er<br />
dessuten gitt lokale frister på andre tiltak knyttet til det aktuelle området. Skoleledelsen<br />
rapporterer via systemet. Skoleeier har derved mulighet til å ha oversikt over skolenes<br />
arbeid og til å følge opp etter behov.<br />
Videre har kommunen også et system for kommunale prosedyrer og<br />
kvalitetsdokumenter, Kvalitetslosen. Her er blant annet rutiner for skolemiljøutvalg med<br />
fokus på oppgaver, sammensetning og ansvar.<br />
Det beskrives en oppfølging av forrige tilsyn ved at skoleeier har tatt ansvar for at det på<br />
rektormøter har vært informert om resultater etter tilsynet, at det ble drøftet<br />
konsekvenser av dette og besluttet å jobbe med enkeltområder. Her kan det nevnes at<br />
det er utarbeidet nytt ordensreglement for grunnskolene i kommunen, prosedyrer for<br />
oppfølging av fravær i grunnskolen og prosedyrer for å iverksette tiltak og for å fatte<br />
enkeltvedtak i henhold til Oppl.l. § 9a-3. Disse prosedyrene og reglementene er gjort<br />
gjeldende for alle grunnskoler i kommunen.<br />
Verdal kommune kan videre vise til at de jobber med det forebyggende perspektivet<br />
gjennom satsninger som De utrolige årene, Bedre læringsmiljø, MOT og kommunenes<br />
miljøteam. Skoleeier har også lagt til rette for en felles arena for skolering og<br />
erfaringsutveksling både for elevrådene og kommunalt foreldreutvalg.<br />
Skoleeier utarbeider en årlig tilstandsrapport som legges fram for politisk ledelse. Denne<br />
gir et bredt bilde av tilstanden i sektoren i kommunen, også innenfor området<br />
læringsmiljø.<br />
Skoleeier kan gjennom de system, rutiner, reglement, rapporteringer og tiltak som<br />
foreligger, sikre regeletterlevelse i grunnskolene i kommunen. Det legges også til rette<br />
for ressurstildeling i en bred forståelse av begrepet.<br />
Fylkesmannens konklusjon<br />
Verdal kommune oppfyller kravene til ansvarsomfang jfr. Oppl.l. § 13-10 første ledd.<br />
3.2 Brukermedvirkning<br />
Opplæringsloven inneholder krav om at elevene og foreldrene skal gis mulighet til å<br />
involvere og engasjere seg i arbeidet for et godt psykososialt miljø ved skolen. Et av<br />
virkemidlene fra lovgiver for å sikre brukermedvirkning har vært å stille krav til<br />
5
opprettelse av diverse råd og utvalg og å gi disse rådene og utvalgene muligheten til å<br />
uttale seg før endelig avgjørelse blir tatt.<br />
Brukermedvirkning er ikke en statisk tilstand som kan oppnås en gang for alle i skolen,<br />
det er tvert imot noe det må arbeides kontinuerlig med. Tilhørighet i et sosialt og faglig<br />
fellesskap gjennom verdier og virkemiddel som verdsettelse, aktiv deltaking og<br />
medvirkning er noe som må gjennomføres kontinuerlig i hverdagen.<br />
Det er skolen som skal sørge for at elevene blir engasjert i skolemiljøarbeidet. Skolen i<br />
denne sammenheng vil si skoleledelsen, men det er skoleeier som blir ansvarliggjort<br />
dersom ikke det er tilrettelagt for at elevene eller deres foreldre blir involvert og<br />
engasjert i skolemiljøarbeidet.<br />
Rettslige krav<br />
§ 9a-5 fastslår at elevene skal engasjeres i det systematiske skolemiljøarbeidet, både i<br />
planleggingen og i gjennomføringen av det. Ellers er det gitt regler for ulike organ for<br />
brukermedvirkning både i § 9a-6 og i kapittel 11. Det fremgår bl.a. at rådene og<br />
utvalgene skal gis relevant informasjon og gis en reell mulighet til å uttale seg. Rutiner<br />
for å sikre informasjon og varsling til de ulike rådene og utvalgene, må innarbeides i<br />
internkontrollen ved skolen etter § 9a-4.<br />
Det er informert nærmere om de rettslige kravene på formøte 20.01.2012.<br />
Dokumentasjon og vurdering<br />
Gjennom dokumentgransking har Fylkesmannen fått bekreftet at Leksdal skole har<br />
opprettet skolemiljøutvalg.<br />
Skolemiljøutvalget har hatt fire møter siden forrige tilsyn høsten 2010. Alle møtene har<br />
vært fellesmøter mellom skolemiljøutvalget og samarbeidsutvalget. Det er bekreftet i<br />
redegjørelsen og dokumentasjon fra skolen at skolemiljøutvalget har en sammensetning<br />
som tilfredsstiller kravet om at foreldre og elever skal være i flertall for skoleårene<br />
2010/11 og 2012/13. For skoleåret 2011/12 var foreldre og elever ikke i flertall. På<br />
tidspunktet for gjennomføring av tilsynet, er situasjonen at skolen har et skolemiljøutvalg<br />
med riktig sammensetning av representanter.<br />
Ved tolkning av hva det vil si at det skal være jevnlige møter i brukerutvalg, presiserer<br />
lovgiver at det er tilstrekkelig med ett møte ut over det konstituerende møtet. Det vil si<br />
at det må være minimum to møter per skoleår. For skoleåret 2011/12 har det kun vært<br />
gjennomført ett møte i skolemiljøutvalget. Videre viser kommunens årshjul for arbeid i<br />
skolemiljøutvalget at det skal gjennomføres minst to møter per skoleår.<br />
Referatene bekrefter at skolemiljøutvalget behandler saker som er relevante for elevenes<br />
skolemiljø.<br />
Fylkesmannens konklusjon<br />
Verdal kommune – Leksdal skole oppfyller opplæringslovens krav til § 11-1a.<br />
4. Pålegg om retting<br />
Med bakgrunn i punktene foran gis ingen pålegg.<br />
6
5. Klage<br />
Den endelige tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 bokstav b,<br />
og kan påklages til Utdanningsdirektoratet.<br />
7
Vedlegg 1<br />
Oversikt over innsendt dokumentasjon<br />
I tillegg til rektors redegjørelse fra skolen, er følgende dokumenter oversendt:<br />
1. Innkallinger og referat fra SMU møtene fra 2010 til dd.<br />
2. Notat fra rektor.<br />
I tillegg til kommunalsjef sin redegjørelse fra kommunen, er følgende dokumenter<br />
oversendt fra:<br />
1. Årshjul for grunnskolene i Verdal kommune<br />
2. Skolemiljø. Oppgaver—sammensetninger —ansvar<br />
3. Forskrift om reglement for orden og oppførsel (ordensreglement) ved skolene i<br />
Verdal kommune<br />
4. Prosedyre for oppfølging av fravær i grunnskolen<br />
5. Skolens prosedyre for registrering av elevfravær i grunnskolen<br />
6. Opplæringslovens §9a-3: Prosedyre for håndtering av henstilling<br />
7. Skjema for henstilling til rektor om tiltak som vedkommer det psykososiale miljøet<br />
på skolen<br />
8. Forhåndsvarsel til heimen<br />
9. Skjema for enkeltvedtak<br />
10. Implementeringsplan DUÅ for skoler og barnehager i Verdal<br />
11. Bedre læringsmiljø<br />
12. Lokalsamfunn med MOT-avtale<br />
13. Evaluering av miljøteam ungdomsskole i Verdal kommune skoleåret 2011/2012<br />
14. Årshjul 2012/13 for miljøteam ungdomsskole—Verdal kommune<br />
15. Tilstandsrapport for grunnskolene i Verdal kommune 2011<br />
8
Vedlegg 2<br />
Navn<br />
Frode Kvittem<br />
Oversikt over de som er intervjuet<br />
Funksjon<br />
Kommunalsjef oppvekst<br />
9