MaquetaciÃn 1 - Pensamiento Iberoamericano
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Las relaciones triangularesEstados Unidos, Unión Europea yAmérica LatinaPrimera parte:La agenda del desarrolloPENSAMIENTO IBEROAMERICANO
Las relaciones triangularesEstados Unidos, Unión Europea yAmérica LatinaCoordinaciónCelestino del Arenal(Universidad Complutense de Madrid)Mónica Hirst(Universidad Torcuato di Tella)
©De esta ediciónAgencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)Fundación CarolinaDe los textossus autoresDiseño: Alberto Corazón / Investigación Gráfica s.a.Maquetación: Zita Moreno / Investigación Gráfica s.a.Imprime: EGRAF, S.A.Madrid, marzo de 2011NIPO: 502-11-05-8Depósito Legal:ISSN: 0212-0208
Consejo AsesorManuel Alcántara. Universidad de Salamanca – España. José Antonio Alonso. Universidad Complutensede Madrid – España. Judith Astelarra. Universidad Autónoma de Barcelona – España. Alicia Bárcena.Secretaria Ejecutiva de CEPAL, Juana Bengoa. Plataforma 2015 y más – España. Fernando H. Cardoso.Instituto Fernando Henrique Cardoso – Brasil. Adela Cortina. Universidad de Valencia – España.Juan Pablo de Laiglesia. Representación Permanente de España ante Naciones Unidas. Celestinodel Arenal. Universidad Complutense de Madrid – España. Ligia Elizondo. Programa de Naciones Unidaspara el Desarrollo. Joaquín Estefanía. Universidad Autónoma de Madrid – España. Rebeca Grynspan.Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Enrique V. Iglesias. Secretaría General Iberoamericana.José Miguel Insulza. Organización de los Estados Americanos. Ricardo Lagos. Fundación Democracia yDesarrollo – Chile. Nora Lustig. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Otilia Lux de Coti. ForoIndígena de la Organización de las Naciones Unidas – Guatemala. José Luis Machinea. Universidad TorcuatoDi Tella – Argentina. José Antonio Ocampo. Columbia University. Francisco Rojas Aravena.Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - Costa Rica. Ignacio Soleto. FIIAPP – España.Virginia Vargas. Fundación Flora Tristán - PerúConsejo de RedacciónCarlos Alberdi. Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) – España.Joaquín Arango. Universidad Complutense de Madrid - Instituto Universitario Ortega y Gasset – España.Marta Arias. UNICEF – España. Soledad Gallego. Diario "El País"- España. Néstor García Canclini.Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa – México. Mónica Hirst. Universidad Torcuato Di Tella –Argentina. Manuel de la Iglesia-Caruncho. Agencia Española de Cooperación Internacional para elDesarrollo (AECID) – España. Marcela Lagarde. Universidad Nacional Autónoma de México. Juan López-Dóriga. Secretaría de Estado de Cooperación Internacional – España. Luis Moita. Universidade Autónoma deLisboa – Portugal. Alfredo Moreno. Fundación Carolina – España. Julia Olmo. Agencia Española deCooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) – España. Nina Pacari. Foro Permanente sobreCuestiones Indígenas de las Naciones Unidas. Ludolfo Paramio. Consejo Superior de InvestigacionesCientíficas – España. Teresa Rodríguez. Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer – México.Liliana Rojas. Center for Global Development – USA. Juan Carlos Sánchez Alonso. Ministerio de AsuntosExteriores y Cooperación – España. Eduardo Sánchez Jacob. Coordinadora de Organizaciones NoGubernamentales de Desarrollo – España. Inma Turbau. Casa de América – España. Amelia Valcárcel.Universidad Nacional de Educación a Distancia - EspañaRosa Conde. Fundación CarolinaDirectoresFrancisco Moza. AECIDSecretaria del Consejo de RedacciónMarisa Revilla. CeALCI – Fundación CarolinaCoordinador TécnicoAlfonso Gamo. CeALCI – Fundación Carolina- VII -
ÍndicePresentaciónCelestino del Arenal. Universidad Complutense de MadridMónica Hirst. Universidad Torcuato di TellaXIIIPRIMERA PARTE: EL NUEVO ESCENARIO MUNDIAL Y LAS DINÁMICASTRIANGULARES: EEUU, UE Y AMÉRICA LATINA1. El triángulo atlántico: arquitecturas multilaterales yreajuste de poder entre nuevas y viejas potencias.Susanne Gratius. FRIDE 32. La administración Obama y América Latina:la reconfiguración angustiada.Cynthia J. Arnson. Woodrow Wilson International Center for Scholars 233. Entre las perspectivas y las posibilidades: las relaciones económicasUnión Europea-América Latina tras treinta años.Jean Grugel y Borja Guijarro. Universidad de Sheffield 394. Estados Unidos y América Latina en el siglo XXI.Riordan Roett. The Paul H. Nitze School ofAdvanced International Studies, Johns Hopkins University 575. La triangulación España-Union Europea-América Latina:sinergias y contradicciones.Celestino del Arenal. Universidad Complutense de Madrid 71- IX -
SEGUNDA PARTE: TEMAS Y PAÍSES DE LA AGENDA GLOBAL/REGIONAL:TRAYECTORIAS PARALELAS Y PERCEPCIONES CONVERGENTES6. La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andino.Juan Gabriel Tokatlian. Universidad Torcuato di Tella 1057. Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio:desafíos para América Latina.Roberto Bouzas. Universidad de San Andrés y CONICET 1298. Políticas nucleares y regímenes de no proliferación.Marcel Fortuna Biato. Diplomático 1519. Migración y remesas. Nexos América Latina-Europa.Rosalía Cortés. FLACSO-CONICET 17510. Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-sur:actores y políticas de la ayuda al desarrollo en América Latina y el Caribe.José Antonio Sanahuja. Universidad Complutense de Madrid 19511. Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en Haití:¿convergencias, superposiciones u opciones diferenciadas?Mónica Hirst. Universidad Torcuato di Tella 22312. Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UE.Joaquín Roy. Universidad de Miami 243TERCERA PARTE: RESEÑASA. De Autores 273- X -
Presentación
Celestino del ArenalUniversidad Complutense de MadridMónica HirstUniversidad Torcuato di TellaPresentaciónLas relaciones internacionales están experimentado en los últimos tiempos profundas transformaciones,que están obligando a los Estados y a otros actores internacionales a reubicarse y redefinirsus políticas y sus estrategias de actuación, tanto en el escenario interno como en el escenariointernacional, y a adaptar sus pautas de comportamiento a las nuevas realidades y desafíos quecaracterizan a la actual sociedad global.El final de la guerra fría y de la bipolaridad, la transnacionalización, la creciente interdependenciaen todos los campos y la globalización, con los nuevos retos y oportunidades que ofrecena todo tipo de actores internacionales y el reforzamiento que están suponiendo, muy especialmente,del protagonismo de los actores transnacionales, subestatales e, incluso, de los individuos,están conformando una sociedad internacional nueva y muy diferente a la sociedad característicade la guerra fría, con crecientes problemas comunes y globales.Frente a la sociedad internacional westfaliana y estatocéntrica de solo hace unas pocas décadas,ahora nos encontramos ante una sociedad internacional postwesfaliana, multicéntrica yheteropolar, que obliga a los actores internacionales y, en concreto, a los Estados a articular nuevasestrategias, con el fin de no perder protagonismo, en las que la concertación, la cooperacióny la puesta en marcha de renovados procesos de integración juegan un papel determinante comoforma de poder hacer frente a los efectos y costes que se derivan de esas dinámicas y problemas.Estamos asistiendo, en consecuencia, a un proceso de redefinición de roles internacionales,que se orienta en general hacia un cambio progresivo, pero imparable, en el sentido de debili-- XIII -
Presentacióntarse el indiscutible protagonismo que tradicionalmente han venido teniendo las grandes potenciasdel siglo XX y reforzarse el protagonismo, por un lado, de toda una serie de actores no estatales,con las grandes instituciones financieras y corporaciones empresariales transnacionalescomo actores con cada más poder para marcar la agenda global y, por otro, con el terrorismo y elcrimen organizado transnacional como actores cada vez más decisivos. Al mismo tiempo, cobrancreciente importancia, como fuente de problemas, los Estados débiles y fallidos y aparecen nuevaspotencias emergentes, que aspiran a desempeñar o, en algunos casos, ya desempeñan, papelescentrales en el funcionamiento de la sociedad global, introduciendo importantes cambiostanto a nivel de percepciones como de realidades no sólo en cuanto al peso de los diferentes Estadosen la definición de la agenda global, sino también en los temas prioritarios de esa agenda,marcada por una securitización y economización crecientes.Estamos, en definitiva, ante la conformación de una nueva sociedad internacional, con estructuras,dinámicas y actores nuevos y diferentes a los que caracterizaron la sociedad internacionaldel siglo XX, que explica una parte considerable de las contradicciones y lagunas de las políticasexteriores de los actores estatales e intergubernamentales y que obliga a los mismos a redefinirlas políticas exteriores seguidas hasta ahora, en base a planteamientos y desafíos nuevos y diferentesa los que han las han venido marcando hasta fechas recientes.Se ha abierto, desde este punto de vista, un nuevo escenario en el que el unilateralismo,además de ser inútil, como se vio con la administración Bush, deja de tener sentido, imponiéndosecada vez con más fuerza el multilateralismo, como forma de dar respuesta a esosnuevos retos.Esta nueva situación incide de forma muy significativa en los tres vértices del triánguloEstados Unidos-Unión Europea (UE)-América Latina, que, compartiendo valores e intereses,tradicionalmente ha venido caracterizando el funcionamiento, con mayor o menor fortuna, dela sociedad internacional a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, a través de intensas interaccionesde todo tipo.Las transformaciones, que acabamos de destacar, afectan de forma considerable a EstadosUnidos, en su condición de superpotencia, que, en el contexto además de una crisis económicaglobal que le debilita y reduce su capacidad de actuación, ve como su liderazgo, estratégico, político,económico y cultural, se ve puesto en entredicho, incluso en el escenario transatlánticoapuntado, por la afirmación de nuevas potencias emergentes con proyección global, caso especialmentede China, por el desarrollo por parte de otros Estados de políticas exteriores cada vezmás autónomas y por el papel cada vez más decisivo de todo tipo de actores transnacionales.- XIV -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenal y Mónica HirstEste menor protagonismo de Estados Unidos tiene una especial proyección en América Latina yEuropa, que de ser regiones prioritarias en la agenda estadounidense han pasado a un lugar secundario,en relación a otras regiones, como Oriente Próximo, Ásia-Pacífico e, incluso, África.El proceso de cambio incide igualmente de forma muy significativa en la UE, que todavía noha sido capaz de asumir con todas sus consecuencias la reciente ampliación, afectada ademásprofundamente por la crisis económica global y maniatada por su incapacidad para actuar uniday definir su papel internacional, en general, y respecto de Estados Unidos y América Latina, enparticular, que pierde posiciones en el escenario global y en los principales foros internacionalesy se debilita como actor internacional, frente a unas potencias emergentes y unos actores transnacionales,cada vez más protagonistas, con las consecuencias que ello tiene para sus relacionesexteriores, para su tradicional condición de potencia normativa, defensora de valores, y para ladefensa de sus intereses, propios y compartidos con otros Estados y regiones, especialmente conAmérica Latina, que pierde posiciones en las relaciones exteriores de la UE.En este nuevo escenario, especialmente a partir de 2001, como consecuencia de la actuaciónde la administración Bush, el vínculo transatlántico se ha debilitado significativamente, desapareciendouna parte de las sinergias que hasta hace poco se habían derivado de dicho vínculo yfuncionando cada vez peor la triangulación Estados Unidos-UE-América Latina.Este proceso de cambio también afecta de forma muy directa a América Latina, caracterizadapor una creciente heterogeneidad y división política y económica; por la afirmación de autonomíay la diversificación de sus políticas exteriores; por el tomar conciencia como región de que solos yunidos pueden dar respuesta a los principales problemas a los que tiene que hacer frente, con elaumento que ello supone de los recelos respecto del papel desempeñado hasta ahora por determinadosEstados extrarregionales, casos de Estados Unidos, la UE y España; por la emergencia depotencias regionales e, incluso, globales, que aspiran a jugar papeles cada vez más relevantesen los escenarios latinoamericano y global, como es el caso de Brasil y, en mucha menor medida, deVenezuela; por la redefinición del mapa de la integración latinoamericana, con el desarrollode nuevos esquemas de integración post-liberales, que suponen una ruptura con el regionalismoabierto de finales el siglo XX; por la irrupción en la región de nuevas potencias extrarregionales,como China, India y Rusia, que aspiran a sustituir a las tradicionalmente presentes, con el consiguientedebilitamiento del papel de Estados Unidos, de la UE y de España en la misma; y por elhecho de que América Latina experimenta en menor medida que otras regiones los efectos de lacrisis económica global. Para América Latina, sea desde el punto de vista político o económico,interno o externo, el primer decenio del siglo XXI puede ser calificado como la “década recupe-- XV -
Presentaciónrada”. Anclaje democrático, estabilidad y crecimiento económico, inclusión social en Estados conpeso y proyección regional se han sumado a las nuevas posibilidades de autonomía política einteracción internacional de la región.En el campo de la economía política la región amplió su exposición a las transformaciones delmercado internacional abriéndose a nuevas posibilidades de transacciones exteriores. La fragmentaciónde las negociaciones comerciales con Estados Unidos después del fracaso del Área deLibre Comercio de las Américas (ALCA) redujo la importancia estadounidense como eslabón de laregión con la economía global. La apertura de las economías latinoamericanas fomentó vínculoscomerciales y de inversiones más intensos intra e interregionalmente y profundizó los lazos conlos mercados más dinámicos, particularmente de las potencias asiáticas (China e India). En estemismo contexto se registran los entendimientos de mayor alcance establecidos con la UE (Chile,México y Brasil) y una presencia económica sin precedentes de Canadá en diversos países de laregión. Además del desempeño latinoamericano en el mercado de commodities (agrícolas yminerales) cabe mencionar la proyección de algunos países como oferentes de recursos energéticos,especialmente Venezuela, Bolivia y Brasil, y el nuevo espacio que ocupa la producción debio-combustibles.Conviene subrayar aquí el conjunto de transformaciones experimentadas en los últimos añospor Brasil, reflejadas en su proyección regional y global. Además de reflejar una progresivaampliación de intereses y ambiciones proyectadas en el escenario mundial, este proceso se habeneficiado por los favorables vientos globales y regionales. Al mismo tiempo, se reforzó la marcaestatal de la política exterior conducida por Itamaraty y se procuró ampliar la dimensión interburocráticade la diplomacia a través de nuevas redes de interconexión inter-ministeriales. Deesta forma la política internacional de Brasil amplió como nunca su anclaje institucional con baseen la movilización de múltiples agencias del Estado con agendas exteriores propias o complementariasa las líneas de acción de Itamaraty. Al mismo tiempo esta renovada “estatalidad” de laacción internacional ha venido acompañada por un notable dinamismo empresarial marcado porla globalización de su mapa de inversiones con énfasis en los países en desarrollo, sean estos deAmérica Latina, especialmente de Sudamérica, África o Asia. La faceta de país emergente queintegra iniciativas del gobierno con la vitalidad privada puede permitir que en los próximos añosBrasil consolide su condición de poder regional con reconocimiento y capacidad de cierta influenciaen un escenario mundial que, como hemos visto, auspicia la afirmación de nuevos jugadores.En este nuevo escenario global los tres actores internacional considerados, Estados Unidos, laUE y América Latina, están, por lo tanto, tratando de redefinir sus papeles internacionales y ello- XVI -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenal y Mónica Hirstobliga forzosamente a plantear en términos nuevos la triangulación hasta ahora existente, queentendemos, adecuadamente reformulada y adaptada a los nuevos desafíos y a la nueva agenda,continua siendo una estrategia de actuación internacional útil y beneficiosa para todos ellos.Este es precisamente el objetivo que inspira el presente número de <strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong>,que, a través de las colaboraciones de distintos expertos en sus respectivos campos, procedentesde Estados Unidos, la UE y América Latina, con el fin de tener una visión completa ydiversa del escenario, pretende analizar el estado actual de esa triangulación, los principalesproblemas, contradicciones y retos que la marcan para, sobre esa base, facilitar la apertura deldebate sobre las oportunidades que presenta en el actual escenario global.Desde este planteamiento el número se ha dividido en dos grandes apartados. En el primerose trata de analizar las principales dinámicas triangulares, especialmente en sus dimensionespolíticas –arquitecturas multilaterales, países emergentes y lealtades transatlánticas–y económicas –flujos financieros, inversiones y negociaciones comerciales– y sus perspectivasde futuro. En el segundo, se abordan algunos de los más significativos temas y países, que estánpresentes en la agenda triangular, con las distintas percepciones e interpretaciones que lescaracterizan y las posibilidades de concertación y cooperación que ofrecen.En este sentido, el primer apartado se inicia con un trabajo de Susanne Gratius, investigadorasenior en la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), enMadrid, titulado “El triangulo atlántico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entrenuevas y viejas potencias”, en el que, partiendo, por un lado, del declive que está conociendo elmultilateralismo tradicional en el seno de la agenda transatlántica, la Comunidad Iberoamericana,el sistema interamericano, la cooperación euro-latinoamericana y la integración latinoamericana,y, por otro, de la redefinición de poder en términos globales que se está produciendo afavor de América Latina y, sobre todo, de Brasil, considera que el futuro de las relaciones dependetanto del papel que asuma lo que denomina el cuarteto estratégico, Brasil, España, EE.UU. yMéxico, como del posible surgimiento de un espacio nuevo, que califica de “transibeuroamericano”.Se trata de un planteamiento novedoso, que introduce una perspectiva de futuro en la relacióntriangular, que entiende puede servir para reforzar la misma.Continúa con la aportación de Cynthia J. Arnson, del Programa de América Latina del CentroInternacional para Académicos Woodrow Wilson, titulado “La administración Obama y AméricaLatina: la reconfiguración angustiada”. Esta autora argumenta que la política latinoamericana dela administración Obama debe ser comprendida en el contexto de sus prioridades domésticas,de los embates partidarios internos (que llevaron a pérdidas significativas para el partido demó-- XVII -
Presentacióncrata en las elecciones de noviembre de 2010), de la herencia de dos guerras y de un sistemafinanciero casi colapsado. Arnson indica que, en este contexto, el espacio de maniobra ha sidolimitado para lidiar con la agenda hemisférica. También en este marco, Estados Unidos disponede reducidos recursos para contestar el proceso experimentado por los países latinoamericanosde diversificación de socios exteriores, lo que introduce nuevos actores políticos, económicos ymilitares. No obstante, la autora observa una articulación más vigorosa y creativa por parte de laadministración Obama en su compromiso con el multilateralismo y su política de responsabilidadcompartida con México para tratar las cuestiones referentes a la violencia y el crimen organizado.Sigue con un trabajo de Jean Grugel, catedrática de Desarrollo Internacional en la Universidadde Sheffield, en el Reino Unido, y Borja Guijarro, estudiante de maestría en la mismaUniversidad, que lleva por título “Entre las expectativas y las posibilidades: las relaciones económicasUnión Europea-América Latina tras treinta años”, en el que, después de hacer un breverepaso a lo que han sido las relaciones económicas entre la UE y América Latina, las dificultadesque presentan y el deterioro que estas relaciones han conocido en la última década, entiende quepara superar esta situación es necesario adoptar una postura realista, tanto por parte europeacomo latinoamericana, que, asumiendo la relativa importancia que tienen las relaciones económicas,hasta ahora dominantes en la agenda, y las escasas posibilidades de profundizar en lasmismas, hay que avanzar en aquellos ámbitos de cooperación, como el narcotráfico, los efectosde la inmigración, el impacto de las remesas, o la inequidad social, en los que realmente existenintereses comunes y convergentes, como única forma de que el marco birregional puede convertirseen una plataforma para hacer frente a los nuevos desafíos y aprovechar las oportunidadesque se abren en un mundo en pleno proceso de transformación.Se incluye también en este apartado un estudio de Riordan Roett, que trabaja en la Escuelade Estudios Internacionales Avanzados Paul H. Nitze de la Johns Hopkins University, titulado“Estados Unidos y América Latina en el siglo XXI”, que presenta una visión menos optimista quesu colega de Washington, Cynthia Arnson. Para Roett los cambios –sean políticos o económicos–en América Latina se han transformado en fuente de desencuentro para EEUU. No hay grandescoincidencias cuando se aborda el tema de la construcción una nueva arquitectura financieramundial o cuando las dos partes hablan de comercio internacional. En asuntos políticos, como elpapel de Venezuela en el hemisferio, el embargo de Estados Unidos a Cuba, o la problemáticacuestión de la inmigración ilegal tampoco existen puntos de convergencia. Mientras que EstadosUnidos estuvo ocupado con dos guerras en curso en Afganistán e Irak y con dos déficit que limitanlas opciones de su gobierno, América del Sur, buscó diversificar su comercio y sus opciones de- XVIII -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenal y Mónica Hirstinversión. La región elegida por América Latina para sus exportaciones de productos básicos esChina en particular y Asia en general. Roett diferencia la situación de México en este contexto, yaque este pais se encuentra en una situación más compleja por estar atado al Tratado de LibreComercio de América del Norte (TLCAN).Este primer apartado termina con una aportación de Celestino del Arenal, catedrático deRelaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid, titulada “La triangulaciónEspaña-Unión Europea-América Latina: sinergias y contradicciones”. Sobre la base del papel queEspaña pretende jugar en América Latina, de los condicionamientos que derivan de la relacióncon Estados Unidos y de la europeización que ha conocido la política exterior española, este trabajoanaliza el papel que las triangulaciones juegan en la política internacional, con especialatención a la triangulación España-UE-América Latina, que España ha impulsado con relativoéxito desde la década de los años ochenta del siglo XX, haciendo para ello un repaso de lo que hasido históricamente esa triangulación, y de las sinergias y contradicciones que se han derivado yderivan de la misma, con especial atención a los resultados de la Cumbre ALCUE de Madrid, enmayo de 2010. La conclusión es que su futuro presenta algunos importantes interrogantes, desdela perspectiva española, europea y latinoamericana, por lo que es necesario un replanteamientode dicha triangulación.En el segundo gran apartado, que conforma este número de <strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong>, serefuerza aun más el sentido de oportunidad que tiene el replanteamiento de la triangulación analizada.En concreto, se abordan algunos de los más significativos temas y países, que están presentesen la agenda triangular. En todos los trabajos que lo integran se aprecian más dificultadesque resultados promisorios en cuanto a la capacidad demostrada de coordinación entre los tresactores del triángulo. Sea por la fragmentación de los intereses en juego, por el peso de la dimensióndoméstica de los mismos en la configuración de las agendas nacionales y/o regionales, o porla entrada en escena de nuevos actores y arquitecturas internacionales, la dinámica triangularparece ser un recurso de rendimiento decreciente.El primer tema abordado es el problema del tráfico de drogas, por parte de Juan GabrielTokatlian, profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Torcuato Di Tella de BuenosAires, con un trabajo titulado “La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andino”. Comoel propio título sugiere este es un texto que transmite más bien realismo y expectativas modestasde solución para el fenómeno de las drogas en la región andina. De acuerdo con Tokatlian, por logeneral, las políticas anti-narcóticos de los gobiernos andinos han sido nacionales lo que limitóla posibilidad de acciones conjuntas para enfrentar el fenómeno de las drogas en la región andina.- XIX -
PresentaciónUna mirada de largo plazo a la misma muestra que el Estado no ha resultado fortalecido estratégicamentey el crimen organizado vinculado a las drogas ha ido logrando ventajas tácticas significativas.El fenómeno de las drogas ha conducido a la activación de más y nuevas voces,lo cual llevó, a su vez, a un “empoderamiento” de diferentes actores tradicionalmente ignoradoso refrenados. El autor recomienda que los países que integran esta subregión adopten una estrategiacomprensiva para resolver una dilatada agenda de dificultades socio-económicas y político-institucionales.Por ultimo se destaca que el aporte de la UE y de Estados Unidos, con vistasa una estrategia comprehensiva como la indicada, ha sido nula.Sigue una aportación de Roberto Bouzas, profesor Plenario y director del Departamentode Ciencias Sociales de la Universidad de San Andrés, en Argentina, con el título “Mitigación delcambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América Latina”. Su trabajo, sobrela base de tomar en consideración las limitaciones derivadas de tratar a la región como una unidad,revisa los principales obstáculos para la adopción de un régimen internacional efectivo decambio climático y las políticas y posiciones adoptadas por Estados Unidos, la Unión Europea yde América Latina. Su propósito es mostrar el potencial de conflicto de medidas unilaterales demitigación del cambio climático sobre el comercio internacional, en general, y sobre la región enparticular. El autor argumenta que un acuerdo multilateral sería posible, aunque son importanteslos obstáculos, para administrar más ordenadamente los conflictos potenciales de un régimen climáticocon otros regímenes internacionales, como el de comercio.Marcel Fortuna Biato, diplomático brasileño y ex-asesor internacional de la presidencia deBrasil, contribuye con un trabajo titulado “Políticas nucleares y regímenes de no-proliferación”;esta colaboración presenta un análisis comparado de las posturas de EEUU, UE y AméricaLatina, con especial énfasis en la posición de Brasil, con ocasión de la reciente Conferencia deExamen del TNP, celebrada en mayo de 2010. Argumenta que la superación de la lógica de la“destrucción mutuamente asegurada” con el final de la Guerra Fría, la búsqueda de fuentessostenibles de energía frente al efecto invernadero y los impactos presupuestarios resultantesde la crisis económica actual están redefiniendo los términos de ese debate. Se defiende la tesisde que la reciente multiplicación de casos de proliferación –Corea del Norte e Irán– no derivade insuficiencias del mecanismo de fiscalización y monitoreo del TNP.La respuesta estaría enque EEUU, la UE y las demás potencias nucleares acepten cumplir con su compromiso histórico,bajo el TNP, de avanzar rumbo al desarme nuclear y acepten la creación, conforme el modelolatinoamericano de Zonas Libres de Armas Nucleares, en zonas especialmente sensibles con elOriente Próximo.- XX -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenal y Mónica HirstEl tema de las migraciones y remesas es abordado por Rosalía Cortés, investigadora en elConsejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y en la Facultad Latinoamericanade Ciencias Sociales (FLACSO), sede Buenos Aires, con el trabajo que titula “Migraciones yremesas. Nexos América Latina-Europa”. Su texto examina los nexos entre migración, remesasy desarrollo, en base a estudios sobre la migración latinoamericana hacia Estados Unidos, España,Suiza e Italia, con el propósito de ilustrar las interrelaciones entre los determinantes de la migración,las características de los y las migrantes, las condiciones vigentes en los países receptores demigrantes y los patrones de envíos de remesas. La autora destaca la composición según sexo ycalificación de los migrantes ecuatorianos y dominicanos, las tendencias en los flujos migratoriosy la inserción ocupacional en los países de llegada, vinculando el volumen de remesas con la calidadde la ocupación de migrantes en los mercados laborales de destino. Su conclusión es que nose han encontrado resultados claros sobre el tipo de impactos de las remesas sobre la pobreza,el surgimiento de actividades económicas y las condiciones de vida en los hogares migrantes.Al final de su artículo pone en duda la continuidad de las remesas en sus dimensiones actuales,dada la inestabilidad de los mercados de trabajo en los países de destino de migrantes y la emergenciade políticas migratorias restrictivas.José Antonio Sanahuja, profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutensede Madrid e investigador del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI), se centra en elestudio de la cooperación en América Latina, tanto de la cooperación sur-sur como de la de EstadosUnidos y la UE, con un aportación titulada “Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperaciónsur-sur: actores y políticas de la ayuda al desarrollo en América Latina y el Caribe”. Este trabajo,partiendo de los importantes cambios que afectan a la financiación del desarrollo y a las políticas decooperación en América Latina y de los desplazamientos del poder que se están produciendo en el sistemainternacional, analiza el impacto de esas tendencias en los flujos de ayuda oficial al desarrollohacia, y dentro de la región, y las implicaciones que tiene la agenda de eficacia de la ayuda para lospaíses de renta media que la integran, abordando, a continuación, la emergencia de la cooperaciónsur-sur, como resultado de la creciente diferenciación que se está produciendo entre los países deAmérica Latina, y prestando especial atención a sus motivaciones, estrategias y variantes.Al lado de estos temas que conforman, entre otros, la agenda triangular, este número de<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> aborda finalmente dos casos concretos de países que igualmenteestán presentes en dicha agenda y que tienen un especial alcance en la triangulación analizada.El primero, el de Haití, que analiza Mónica Hirst, de la Universidad Torcuato Di Tella, con un trabajotítulado “Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en Haití: ¿convergencias,- XXI -
Presentaciónsuperposiciones u opciones diferenciadas?”. Este artículo presenta una caracterización de la presenciade América Latina, Estados Unidos y Europa en Haití a partir de 2003, con énfasis en la etapa postterremoto 2010, destacando las complementariedades y especificidades de estas actuaciones entemas de seguridad, desarrollo y fortalecimiento político-institucional. La comparación entre estaspresencias deja en evidencia que las diferencias son más que las semejanzas, especialmentecuando se consideran las implicancias de mediano y largo plazo para la reconstrucción haitiana.Contrariamente a lo deseado, las nuevas emergencias posteriores al terremoto –agravadas por elbrote de cólera a partir de octubre de 2010 y la crisis del proceso electoral local– no han contribuidoa estimular la coordinación entre los actores. También no son menores las diferencias internas entrelas posiciones de los partidos, organizaciones sociales y sectores intelectuales frente al desafío de lareconstrucción y el tipo de vínculo a ser mantenido “con los de afuera”.El segundo, el caso de Cuba, del que se ocupa Joaquín Roy, catedrático Jean Monnet y directordel Centro de Excelencia de la Unión Europea de la Universidad de Miami, con un trabajo titulado“Cuba: el papel de Estados Unidos, América Latina y la Unión Europea”, en el que, a partir de lapolíticas seguidas hasta ahora respecto del régimen castrista por Estados Unidos, América Latina yla UE, analiza esa relación cuadrangular que abarca dos continentes y, muy especialmente, las nuevasdimensiones y retos de futuro que presenta la misma tras el anuncio de la enfermedad de FidelCastro y su eventual renuncia a la magistratura del Estado. Desde este planteamiento consideraque es necesario una revisión de las estrategias seguidas por los actores mencionados en relacióna ese país, en función del nuevo escenario global.Es evidente que, por razones de espacio, las cuestiones, temas y países abordados no agotanni mucho menos la agenda triangular, pero también lo es que se incluyen algunos de los másimportantes de cara a un futuro próximo, desde la perspectiva que inspira este número de<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong>. En todo caso, el ánimo que ha guiado a los coordinadores y autoresde este número ha sido, como destacabamos al principio, ofrecer un panorama, al mismotiempo general y concreto, de problemáticas destacadas y de algunas de las principales contradiccionesy desafíos a los que se enfrenta la triangulación Estados Unidos-UE-América Latina enel nuevo escenario global y cambiante, en el que se mueven –muchas veces sin coordinación–los tres actores de ese triángulo. Si con ello contribuimos, aunque sea modestamente, al necesariodebate, ya abierto, sobre la redefinción de las estrategias y las posibilidades y oportunidadesque todavía presenta la mencionada triangulación, nos daremos por satisfechos.No podemos terminar esta Introducción sin un breve capítulo de agradecimientos. En primerlugar, a los distintos expertos que han colaborado en este número, por la calidad y lo sugerente- XXII -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenal y Mónica Hirstde sus contribuciones, que sabemos que no han sido fáciles de elaborar, dada la cargada agendade trabajo de todos ellos. Agradecemos también la asistencia de Natalia Herbst, que contribuyó adar forma final a algunos textos. En segundo lugar, a la Fundación Carolina y, en concreto, a sudirectora, Rosa Conde, que desde el primer momento apoyó nuestro trabajo, y a las personas,especialmente, Marisa Revilla, Tomás Mallo y Alfonso Gamo, que forman parte del Centro deEstudios para América Latina y la Cooperación Internacional (CeALCI) de la Fundación Carolina,que han brindado todo tipo de facilidades, incluida la traducción de algunos textos y la edición detodo el número, para la consecución con éxito del mismo. Finalmente a los Consejos Asesor y deRedacción de la revista, que consideraron oportuno nuestro proyecto de número para <strong>Pensamiento</strong><strong>Iberoamericano</strong>.Buenos Aires/Madrid, enero de 2011.- XXIII -
Primera parte:El nuevo escenario mundial ylas dinámicas triangulares:EEUU, UE y América Latina
Susanne GratiusFundación para las Relaciones Internacionalesy el Diálogo Exterior (FRIDE)El triángulo atlántico:arquitecturas multilaterales y reajuste de poderentre nuevas y viejas potenciasResumen:Las relaciones entre Europa y las Américas han experimentado profundos cambios cuyo resultadoes un creciente declive del tradicional multilateralismo en el seno de la agenda transatlántica,la Comunidad Iberoamericana, el sistema interamericano, la cooperación euro-latinoamericana y laintegración latinoamericana. Estamos ante una redefinición de poder a favor de América Latinay, dentro de la región, sobre todo de Brasil como principal potencia emergente. Después de un breverecorrido por los diferentes esquemas multilaterales, este artículo analiza su funcionalidad y concluyeque el futuro de las relaciones depende tanto del cuarteto estratégico Brasil, España, EEUU yMéxico como del posible surgimiento de un espacio “transibeuroamericano”.Palabras clave:multilateralismo, potencias emergentes, relaciones UE-LAC, sistema interamericano,comunidad iberoamericana, integración latinoamericanaAbstract:The deep changes that characterise relations between Europe and the Americas can be reflected bythe increasing decline of traditional multilateralism in the framework of the Transatlantic agenda,the Iberoamerican Community, the Inter-american system, EU-LAC cooperation and Latin Americanintegration. A redefinition of power towards Latin America and particularly towards Brazil as the- 3 -
main emerging power has been taken place. Following a short overview of the differentmultilateral schemes, the article analyses their functions and concludes that the future of relationsdepend, on the one hand, on the strategic quartet Brazil, Mexico, Spain and the United States, andon the other, on the possible emergence of a “transibeuroamerican” space.Key words:multilateralism, emerging powers, EU-LAC relations, inter-American system,iberoamerican community, Latin American, integration- 4 -
Susanne GratiusFundación para las Relaciones Internacionalesy el Diálogo Exterior (FRIDE)El triángulo atlántico:arquitecturas multilaterales y reajuste de poderentre nuevas y viejas potenciasI. IntroducciónUn contexto internacional marcado por elascenso de nuevas potencias y el descensode otras ha conducido al reequilibrio depoder entre Europa y las Américas. El relativodebilitamiento político y económico deEEUU y la UE contrastan con una AméricaLatina más estable que ha ganado presenciay peso internacional. Sin embargo, estoscambios apenas han repercutido en susre laciones. Las arquitecturas multilateralessiguen formatos diseñados en los añosnoventa poco adecuados para responder alos desafíos del siglo XXI 1 .Sólo en América Latina se percibe unavoluntad de renovar los esquemas multila -terales. La creación de la UNASUR o de laCEALC ponen de relieve que la región buscaun modelo de inserción global menos dependientede EEUU y Europa. En el ámbito económico,América Latina se ha abierto a Asia-Pacífico, región que ya pesa lo mismo en sucomercio exterior que Europa. Brasil y su cooperaciónsur-sur representan una región másautónoma y consciente de su participación enel sistema internacional.Las relaciones entre Europa y las Américastambién han experimentado importantesmodificaciones. EEUU y Europa siguen inmersosen una crisis financiera y económica sinprecedentes, mientras que América Latinaliderada por Brasil salió casi indemne:• Europa se combate entre la unidad y lairrelevancia. Las potencias tradicionalescomo Reino Unido, Francia y otras hanperdido peso frente a las potencias emergentes,entre las que destaca Brasil. Asimismo,el modelo de integración europeo- 5 -
El triángulo atlántico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entre nuevas y viejas potenciasy con ello su doctrina inter-regional estánen declive 2 .• América Latina no desapareció del mapamundicomo pronosticaron algunos 3 , sinoque está más presente que nunca en elescenario internacional. Brasil ya es la octa -va economía mundial y forma parte de laalianza de países BRIC e IBSA, Argentina,Brasil y México son miembros del influyenteG-20, y Chile y México ingresaronen la OCDE.• EEUU sigue siendo una superpotencia military la primera potencia, pero está lejos desu liderazgo de los años noventa. China, contasas de crecimiento por encima del 8%,empieza a desafiar su posición económica ygana poder en todas las regiones incluyendoAmérica Latina y Europa 4 .Ante este reajuste de poder y la necesidadde ganar aliados para proyectarse al mundo,tiene más sentido que en los años ochenta 5construir un Triángulo Atlántico, partiendo denuestros valores e intereses comunes y lascrecientes interdependencias en términos decomercio e inversión, cooperación y migración.Sin embargo, seguimos caminando porseparado. Ello se refleja en la coexistencia dediversos foros multilaterales entre Europa ylas Américas que carecen de mecanismos decoordinación. Han surgido cinco sistemasde cooperación incluyendo la celebración decumbres: el transatlántico, el latinoamericano,el interamericano, el iberoamericano y eleuropeo-latinoamericano. Con la excepcióndel latinoamericano, los foros han entrado enuna profunda crisis que refleja su escasa funcionalidaddebido a la paulatina pérdida de poderde EEUU y la UE como tradicionales imanes delmultilateralismo europeo-americano. A largoplazo, estos sistemas podrían fusionarse, serirrelevantes o incluso desaparecer.II. La crisis del multilateralismoentre Europa y las AméricasDesde los años noventa, Europa y las Américashan creado una febril diplomacia de Cumbresy reuniones 6 que reflejan un reforzado diálogopolítico a todos los niveles y una mayor coo -peración entre los 36 actores. A pesar de laalianza transatlántica, el multilateralismo ala carta refleja ante todo la rivalidad entreEEUU y la UE en América Latina que caracterizólas relaciones en los años noventa. Hoy, lahipótesis de que Europa puede representar uncontrapeso en América Latina a EEUU ha quedadoobsoleta ante la creciente influencia deChina en América Latina.En los últimos años, no ha sido la UE sino,por su ascenso de primer donante y segundoinversor de la región, España y su ComunidadIberoamericana las que han ofrecido un contra-- 6 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Susanne Gratiuspunto al tradicional dominio de EEUU enAmérica Latina. Asimismo, el sistema interamericanoestá siendo desafiado por el “nuevo latinoamericanismo”que, a largo plazo, pretendesustituirlo. El multilateralismo euro-americanoestá pasando por profundos cambios que debilitanlas principales funciones de los respectivossistemas: crear identidad, balancear, bandwagoning,avanzar agendas e institucionalizar 7 .Mientras que el sistema latinoamericano estáen un proceso de permanente construcción, losotros cinco sistemas multilaterales, el intralatinoamericano,el interamericano, el iberoamericano,el eurolatinoamericano y el transatlántico,han entrado en crisis.La decadenciadel sistema transatlánticoEn los últimos setenta años, la alianza transatlánticaha sido el centro del mundo. Por lasinterdependencias comerciales, los flujos deinversión y la capacidad militar, el eje transatlánticoes, sin duda, el más sólido e importantede los cinco sistemas multilaterales.Juntos, la UE y EEUU, representan el 10% dela población mundial, un 63% del presupuestomilitar, más del 50% del PIB y un 34% delcomercio globales. Cada uno de los sociosdesarrolla cerca de un 20% de su comercio conel otro, que es también el principal destino desus inversiones.La alianza transatlántica se basa en valorese intereses. Crear identidad en torno al conceptode los valores de Occidente y avanzar lasagendas internacionales han sido sus dos principalesfunciones. Aparte del intercambio económico,EEUU y la UE comparten una largahistoria común y un intenso diálogo político atodos los niveles, cuya máxima expresión sonlas Cumbres Transatlánticas que se celebrancada año. Desde la Declaración Transatlánticade 1990 y la Cumbre de Madrid en 1995 de lacual surgió la Nueva Agenda Transatlántica,EEUU y la UE han formalizado sus relaciones ydefinido su asociación normativa en torno a sucompromiso global con la democracia, la paz yel desarrollo. Comparado con sus relacionescon América Latina, el sistema transatlánticoes menos asimétrico, aunque tampoco estálibre de conflictos que surgen con regularidadtanto en el ámbito comercial como político.La transatlántica es una alianza global conun fuerte componente de seguridad. Llama laatención que, salvo algunas menciones delconflicto cubano, América Latina ha estadoausente en las relaciones transatlánticas quese centran en los conflictos internacionales y/oeuropeos. Al discutir asuntos europeos y reflejarlas preferencias temáticas de EEUU, laalianza sigue representando la asimetría históricade una relación que nació después de laSegunda Guerra Mundial y el establecimientode relaciones diplomáticas en 1953. Si lasCumbres de los años noventa se centrabanen asuntos económicos, el 11 de septiembrede 2001 conllevó una “securitización” que se- 7 -
El triángulo atlántico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entre nuevas y viejas potenciasmanifiesta en la prioridad de la lucha contra elterrorismo y la reforma de la OTAN, dondela UE y EEUU siguen manteniendo consultasregulares sobre asuntos de seguridad.Pese a la retórica común, la relación transatlánticaha perdido ímpetu por los ocho añosde gobierno Bush, el conflicto sobre Irak, eldeclive del poder europeo y el ascenso deAsia 8 . Aunque las relaciones son menos tensasque en el pasado, las expectativas de una políticaexterior más europeísta durante el go -bierno Obama no se han cumplido. Es ciertoque el presidente Obama es consciente de laimportancia de Europa para resolver problemasglobales, pero su visión es mucho menos“eurocentrista” que la de todos sus antecesores9 . Washington ha estrechado su relación conlas nuevas potencias, China e India, en detrimentode su tradicional enfoque europeísta.La UE, por su parte, apuesta por un mundomultipolar y ha ampliado el círculo de sociosestratégicos tradicionales a potencias comoBrasil, China, India, México y Sudáfrica.En noviembre de 2010, la Cumbre delG-20 en Seúl señaló que la crisis finan -ciera tampoco ha conducido a solucionescomu nes, sino a enfoques muy diferentes enWashington y en la zona del euro para manejarla crisis. Por múltiples razones, la relacióntransatlántica ha dejado de ser el centro delmundo y la prioridad del gobierno Obama 10 .El relativo desinterés de Washington porEuropa y la crisis financiera hace poco pro -bable retornar a la agenda transatlántica delos años noventa. Algo similar ocurre conAmérica Latina donde la menor atención deWashington favoreció un nuevo sistema latinoamericanoliderado por Brasil que compitecon el interamericano.El activismo del sistemaintra-latinoamericanoContando el número de foros e iniciativas,el latinoamericano es el sistema multilateralque más ha avanzado en la última década.Desde 2000 han surgido tres entidadesnuevas que coexisten con el MERCOSUR,la Comu nidad Andina y el SICA: nacieron laUNASUR y su Consejo de Defensa Sudamericano,surgió el ALBA como alternativa alnunca realizado acuerdo de libre comercio delas Américas (ALCA) y se acordó crear laCEALC 11 . Mientras que la UNASUR y sus 12países integrantes refleja el ascenso regionalde Brasil, el ALBA es un proyecto centradoen Venezuela que persigue su propio proyectode sub-potencia en Centroamérica y elCaribe. En este sentido, Venezuela compitecon México que, a través de la CEALC, se reaproximaa sus vecinos después de una largafase de “norteamericanización”.Estos nuevos foros se crearon por dosmotivos: primero, como respuesta y alternativaal sistema interamericano centrado en EEUU(balancing) y, segundo, a raíz del ascenso deBrasil (bandwagoning). Tanto la UNASUR- 8 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Susanne Gratiuscomo la CEALC no hubieran sido posibles sin elfirme compromiso del país más grande deAmérica Latina que empieza a desafiar la posiciónhegemónica de EEUU. A tal fin, Brasilbuscó el pacto con Venezuela y el liderazgoretórico de Hugo Chávez y lo utilizó para suspropios fines de construir un proyecto sudamericano.Por otra parte, los foros másrecientes de cooperación e integración reflejanun nuevo modelo socioeconómico y la independenciapolítica de Washington promovidapor gobiernos de orien tación izquierdista 12 .Es cierto que el nuevo regionalismo latinoamericanoes excluyente 13 , al no participar niCanadá ni Estados Unidos. Sin embargo, caberecordar que tampoco el Grupo de Río, quesurgió en el contexto de la crisis centroamericanade los años ochenta, no incluye a Canadáy EEUU y ello nunca ha sido interpretado comouna “competencia a la OEA”.A diferencia del regionalismo abierto queestuvo impregnado por un afán comercial,el nuevo regionalismo latinoamericano noes económico sino político. Comparado conlos años noventa, el comercio intra-latinoamericanoha bajado y en 2008 no llegó a representarmás del 12% del total de las compras yventas de la región. No es la integración económicasino que son la concertación y el diálogopara proyectar poder propio frente aEEUU las que están en el centro del actualregionalismo liderado por Brasil. Asimismo, seacentúa la división entre un espacio geopolíticosudamericano dominado por Brasil y unaNorteamérica anclada en EEUU en el norte yMéxico en el sur.Al dirigirse contra EEUU, el sistema lati -noamericano sigue siendo “un multilateralismodefensivo” 14 . Siguiendo la tendenciaactual, a largo plazo EEUU podría retirarse delsur del continente y concentrar sus interesesen México, Centroamérica y el Caribe. Sinembargo, ello tampoco significa necesariamenteque Brasil sustituya el tradicional liderazgohemisférico de EEUU. Para empezar,son dudosos cuáles son los objetivos delnuevo regionalismo político: ¿afianzar el liderazgoglobal de Brasil? ¿resolver los problemasregionales sin la ayuda de EEUU? o¿ambas cosas?Es conocido que en la larga historia dela integración latinoamericana, incluyendo elMERCOSUR centrado en Brasil, pocos de loscompromisos adquiridos han sido realizados.Aún no está claro si Brasil quiere y puede sustituirel papel de cohesión negativo que jugóEEUU. Incluso si la respuesta fuese afirmativa,cabe preguntarse cómo puede evitar sertachada de potencia hegemónica, y si es capazde asumir los costes políticos y económicospara estabilizar su vecindad. Aparte de estedilema, el nuevo regionalismo latinoamericanoafronta el problema de coexistir con losviejos esquemas de integración. Es una incógnitasaber si convergen o no la UNASUR y elMERCOSUR, o el CEALC y el Grupo de Río.- 9 -
El triángulo atlántico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entre nuevas y viejas potenciasDe momento, no se percibe ningunavoluntad de cohesionar los diferentes forosni tampoco se vislumbra una estructura institucionalmenos fragmentada. Aún no se haresuelto el puzzle institucional y es dudosoque se logre resolver en un futuro próximo.Mientras tanto seguirá dominando lo queAndrés Serbín 15 llama la “anarquía de laconcertación regional”. Sin embargo, el re -ciente ascenso regional y global de Brasiles un proceso en construcción pero no porello un proyecto fallido. Diferente a épocasanteriores, el nuevo regionalismo latinoamericanose agrupa en torno a Brasil que entérminos de tamaño, desarrollo y estabilidadpolítica puede competir con la posiciónhegemónica de EEUU.El debilitamientodel sistema interamericanoEl nuevo “latinoamericanismo” tiende a debilitarel sistema interamericano basado en elbandwagoning. EEUU sigue siendo el principalsocio e inversor de América Latina, quetodavía desarrolla la mayor parte de su comerciocon Washington. Sin embargo, se percibeuna concentración de EEUU en pocos paísesde interés estratégico, sobre todo en México,su tercer socio comercial con el que desarrollaun 11,7% de su comercio total. El resto dela región, incluyendo Brasil, sólo aporta un8,3% 16 . En cuanto a la cooperación al desarrollo,desde 2008, EEUU ha restringido susaportaciones al destinar sólo un 10% del totalde AOD a la región cediendo su primera posicióna España.El sistema interamericano, creado a finalesde los años cuarenta, ha visto mermadassus funciones frente a un menor papel deEEUU y la proliferación de iniciativas regionales.Sudeclive empezó en 2005 (la fecha dedefunción del ALCA) con el primer mandatodel reelegido José Miguel Insulza, candidatosudamericano al que inicialmente se habíaopuesto EEUU. Al no jugar el papel que porsu peso le corres pondía, Washington se comprometiómenos con la OEA (también entérminos de pre supuesto) y los países sudamericanosno dieron el suficiente respaldo a“su” Secre tario General.Aún así, la OEA es el único órgano concapacidad institucional para intervenir en crisisy conflictos regionales. También las Cumbresde las Américas, que se celebran desde1994, siguen teniendo valor al ser el únicoforo de diálogo que incluye a todos países delcontinente (salvo Cuba). La Cumbre de lasAmé ricas de abril de 2009 fue importantepara marcar una actitud más conciliadora deObama respecto a su bélico antecesor. El símbolodel acercamiento fue el levantamientode la cláusula discriminatoria de la OEAque impedía la participación de Cuba. Sinembargo, los resultados no fueron lo suficientementeespectaculares como para abrir unanueva era de cooperación.- 10 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Susanne GratiusEl sistema interamericano ha perdido ím -petu y gancho. Mientras que George W. Bush almenos consiguió, en 2001, que se firmara laCarta Democrática Interamericana, Obamatiene las manos vacías: no ha presentado ningunainiciativa propia hacia la región. Despuésde la fallida ALCA y la Iniciativa de las Américas,EEUU parece haber renunciado a una visiónfutura hacia el que fue su principal aliado hastalos años noventa. Sin embargo, no faltan motivospara mirar hacia el sur: el narcotráfico y laespiral de violencia exigen una respuesta diferentede Washington, cuya receta de combatirlopor la vía militar (primero en Colombia y ahoraen México) no ha sido exitosa. Por otra parte,ante la falta de iniciativas de desarrollo, crecenlos flujos de migración sin una respuesta estructuradapor parte de EEUU.El sistema interamericano fue diseñadohace sesenta años para afrontar conjuntamentelos desafíos comunes, defender losvalores compartidos y mantener la hegemoníade EEUU en las Américas. Ante la emancipaciónpolítica de Sudamérica, el nuevo papel deBrasil y la falta de prioridades latinoamericanasen Washington 17 , es altamente probableque continúe el declive del sistema interamericanoque cada vez sirve menos para resolverlos conflictos en las Américas o para preservarlos intereses de Washington en lo que fue y yano es su patio trasero.Encontrar nuevas fórmulas, desarrollan douna política bilateral y regional más sofisticada,ayudaría a comprender mejor las complejidadesde una región que se disputa entrela fragmentación y la unidad. Mientras tanto,durante el Gobierno de Obama, Washingtonseguirá transformando su tradicional enfoquelatinoamericano en una política devecindad hacia México, Centroamérica y elCaribe. No sólo América Latina en su conjunto,sino la gestión de las interdependenciasen Norteamérica se ha convertido en eldesafío principal de EEUU en la región. Estambién por esta división entre Norte y Sudaméricapor lo que la OEA podría convertirseen un foro irrelevante.El desgaste delsistema euro-latinoamericanoEl sistema euro-latinoamericano es casi tanantiguo como el interamericano, pero al carecerde una motivación estratégica que impulsarael proyecto ha avanzado mucho menos.Para empezar, no está institucionalizado yla futura Fundación EUROLAC, de carácterpúblico-privado y con un presupuesto limitado,no llenará esta laguna. Asimismo, pese ala constante reiteración de los valores compartidos,la alianza normativa entre Europa yAmérica Latina no ha conducido a la firma dedocumentos conjuntos comparables con laCarta Democrática Interamericana.En su primera Cumbre, celebrada en 1999en Río de Janeiro, la UE, América Latina y elCaribe se entusiasmaron por crear una asocia-- 11 -
El triángulo atlántico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entre nuevas y viejas potenciasción estratégica. Diez años y cinco Cumbresdespués, este proyecto se ha reducido a asociacionesestratégicas, incluyendo reunionesanuales al máximo nivel con Brasil (2007) yMéxico (2009). Tampoco se ha firmado elacuerdo UE-MERCOSUR, una idea lanzada enla primera Cumbre birregional, originalmenteplanteada como una reunión UE-MERCOSUR.Desde el inicio, la idea de crear una asociacióninter-regional, entre 60 países, no pareció realista.Refleja una política reactiva, teniendo encuenta que, en aquel entonces, la asociaciónestratégica fue una respuesta al nunca realizadoproyecto ALCA, igual que los acuerdos firmadosposteriormente con Colombia, Chile,Centroamérica, México y Perú.Aparte de preservar la identidad histórica,el principal motivo del sistema euro-latinoamericanoconstruido en los años noventa hasido ofrecer un contrapeso a EEUU. Esta funciónha perdido relevancia después de laentrada de China en América Latina. El interésde China por América Latina es, ante todo, económico:ya representa el 8% del comerciolatinoamericano, América Latina aporta un 6%al comercio global de China (más que al de laUE), y es el destino del 17% de la IED china.La CEPAL 18 estima que, en 2015, China superaráa la UE como segundo socio comercialde la región después de EEUU. En AméricaLatina, China también persigue algunos objetivospolíticos como contener a EEUU, impedirel reconocimiento de Taiwan, ganar adeptosen Naciones Unidas o promover su modelo decapitalismo de Estado.Aunque la presencia de China y el ascensode Brasil pueden reactivar el interés europeopor América Latina, de momento, las relacioneseuropeo-latinoamericanas se caracterizanpor una negligencia mutua benigna:• Europa ya no es una prioridad en una AméricaLatina más enfocada hacia Asia (caso deSudamérica) y EEUU (caso de Centroaméricay el Caribe). Por su demanda de materiaprima, China es una alternativa a la UE quese resiste a abrir su mercado agrícola, condiciónsine qua non para firmar un acuerdoUE-MERCOSUR, cuya conclusión está previstapara 2011. El modelo europeo de integraciónha perdido ímpetu ante la propiadebilidad de la UE, el fracaso de la Comu -nidad Andina, diseñada a la par que laeuropea, y la pérdida de relevancia delMERCOSUR frente a la UNASUR. Aunquegracias a España, la UE sigue siendo el principaldonante de la región, cabe esperar unareducción de los flujos debido al impacto dela crisis financiera en Europa. Esta mismatendencia negativa se percibe en el ámbitomigratorio, el comercio y las inversiones.• Con la excepción de Brasil y México, AméricaLatina tampoco está en el radar geográficoni geopolítico de la UE. Aunque es unade las regiones más violentas, no repre-- 12 -
El triángulo atlántico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entre nuevas y viejas potenciasmania, Italia, Reino Unido y Francia se hanretirado de una región que no concentra susintereses geopolíticos y económicos. Sin contarEspaña, la UE sería el segundo donante einversor y el tercer socio comercial de AméricaLatina. Sólo Portugal tiene un interés y vínculoparticular con Brasil que, durante la presidenciaportuguesa en 2007, fue nombrado socioestratégico de la UE.Muchas iniciativas europeas responden ademandas de España. El lema de la VIª Cumbreeuropeo-latinoamericana (innovación ytecnología), celebrada en mayo de 2010 enMadrid, copió el tema de la Cumbre Iberoamericanaque había tenido lugar medio año antesen Portugal. También la idea de crear una FundaciónEUROLAC, la política de la UE haciaCuba, el acuerdo de libre comercio con AméricaCentral, la asociación estratégica conMéxico, y otras iniciativas, nacieron en Españay fueron adoptadas por Bruselas. El peso deEspaña explica que la UE tenga, desde 1996,una Posición Común sobre Cuba o que no hahaya adoptado una posición más crítica haciaVenezuela. Asimismo, se entiende por quéMéxico ocupa un primer plano de la agendaeuropeo-latinoamericana al ser socio estratégicoy haber sido el primer país que firmó, en2000, un acuerdo de libre comercio (pese aconcentrar un 88% de su comercio con EEUU).En este sentido, la alianza histórica España-México y el debate ideológico entre los dosprincipales partidos políticos (PP y PSOE) enEspaña han tenido una clara repercusión en larelación entre la UE y América Latina.Al margen de la UE, España ha creado supropio sistema iberoamericano que coexistecon el euro-latinoamericano. Inicialmente,preservar la identidad común fue la principalfunción de la Comunidad Iberoamericana deNaciones creada en 1991 en Guadalajara loque renovaba el viejo concepto de la Hispanidad.Al ser España el segundo socio externode América Latina, pero no un actor hegemónicosino cohesionador, con el tiempo, laComunidad Iberoamericana y sus proyectosde cooperación económica, cultural, institucionaly social han ofrecido un cierto con -trapeso al sistema interamericano. Caberecordar que España ha sido el histórico yactual rival de EEUU en América Latina. Hoy,es su principal donante, aporta un 9% de laIED regional y desarrolla un 7% de su comerciocon países latinoamericanos.Las hasta ahora veinte Cumbres son lamáxima expresión del concepto iberoamericanoinventado por España que sigue dominandosu política hacia la región 20 . El procesode construcción de la comunidad culminó en2005 con la creación de la Secretaría GeneralIberoamericana (SEGIB) que construye y gestionael acervo iberoamericano. Sin embargo,pese a su institucionalización, no se ha logradoforjar una verdadera comunidad de naciones.Continúa la crisis de identidad, puesto que lospaíses latinoamericanos siguen percibiendo a- 14 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Susanne GratiusEspaña (y a Portugal) como país europeolejano a sus intereses y problemas. Asimismo,pasa por una crisis de funcionalidad porquelas Cumbres son multitemáticas y aún no se hadefinido si la Comunidad Iberoamericana esun club cultural, un foro político, un fondo decooperación o un proyecto internacional.Veinte años después de su creación, no seha realizado un balance de las Cumbres o unplanteamiento estratégico de cómo seguirprofundizando los lazos iberoamericanos. Elresultado es una agenda muy dispersa gestionadapor la SEGIB cuya sede central estáen España, que también aporta un 80% delpresupuesto 21 . Desde sus orígenes, Iberoaméricarepresenta ante todo a las naciones dehabla hispana y se han descuidado las relacionescon Brasil y Portugal. Si no se lograuna mayor integración de ambos países que,además, son destinos prioritarios de la in -versión española, será difícil llegar a unaalianza, más allá de las Cumbres, entre 22países muy desiguales. Asimismo, debido a lacrisis económica, España puede perder su tradicionalliderazgo iberoamericano.III. Las arquitecturas bilateralescon Brasil y MéxicoAl ser las dos principales economías y potenciasde la región, Brasil y México tienen unaposición especial en las relaciones euro-americanas.Los tradicionales rivales 22 representanmodelos de inserción internacional diferentes.Durante el gobierno de Lula, Brasil optó por lavía de la inserción internacional sur-sur creandoalianzas con otras potencias emergentes (ba-lancing), mientras que desde su ingreso alNAFTA, México buscó una relación especialcon EEUU (bandwagoning), privilegiando elclásico camino norte-sur. Si México actúa en lasombra de EEUU, Brasil ha desarrollado unmultilateralismo más ofensivo a favor de susintereses. Midiendo sus resultados, el modelobrasileño parece haber sido más exitoso.Brasil emerge, México desciendeBrasil ha experimentado un ascenso global sinprecedentes. Su democracia de consenso le haforjado un perfil internacional de gran negociadory creador de alianzas. En lo interno, Brasillogró reducir los índices de pobreza del 37%al 25% y fuentes oficiales estiman que en 2015se podría eliminar la pobreza. Aunque lasredes del narcotráfico y las favelas siguenamenazando la estabilidad en partes del país,gracias a una nueva política de seguridad, latasa de homicidios ha bajado. El principaléxito del gobierno Lula fue el diseño de unanueva política exterior diversificada y orientadahacia la cooperación sur-sur 23 . En laregión, Brasil ha asumido un liderazgo cooperativoy ha sustituido la tradicional política deno interferencia por la doctrina de no indiferenciade Celso Amorim. Muestras de ello han- 15 -
El triángulo atlántico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entre nuevas y viejas potenciassido la resolución del conflicto con Bolivia, supapel en las tensiones diplomáticas entreColombia y Ecuador, la asunción del mandatomilitar de la misión de la ONU en Haití y sufirme posición en la crisis de Honduras. A nivelglobal, Brasil fue uno de los artífices de laronda de Doha de la OMC y de las Cumbres delG-20. El PIB de la octava economía mundialcrecerá en 2010 en torno al 7% y además Brasiltiene relaciones económicas diversificadascon Sudamérica, EEUU, China y la UE. Su activaparticipación en el grupo de los BRIC e IBSA,las estrechas relaciones con África y las CumbresSudamérica-Países Árabes demuestranque Brasil se perfila como un protagonista delas nuevas potencias.México ha transcurrido por el caminoinverso. Con una recesión del-6% en 2008, porsu gran interdependencia con EEUU ha sidoel país más afectado por la crisis financiera.Aparte de los problemas económicos, su batallacontra la violencia de los cárteles de ladroga amenaza el futuro del país. Comparadocon su pasado pre-NAFTA, cuando Méxicoasumió el papel de liderazgo regional queahora reclama Brasil, el balance no es demasiadoalentador. Cabe recordar que en los añossetenta y ochenta México fue líder y portavozdel movimiento tercermundista y firme opositordel imperialismo norteamericano. En laactualidad, su política exterior tiene unaescasa visibilidad, el país está cada vez másidentificado con Norteamérica y desde la firmadel NAFTA ha incrementado sustancialmentesu interdependencia económica y demográficacon EEUU y Canadá. Sin embargo, Méxicosigue siendo el principal país hispanohablantede las Américas, la 14ª economía del mundo, eldécimo contribuyente al presupuesto de laONU y un socio clave de los países centroamericanos.Asimismo, México asumió un nuevoprotagonismo en temas globales de desarrolloy pertenece a la OCDE.El futuro de América Latina depende engran medida de las relaciones entre Brasil yMéxico. Sólo la cooperación bilateral puedegarantizar el éxito de la CEALC, creada en 2010en Cancún. Hasta ahora, ninguno de los dospaíses parecen estar dispuesto a compartir suliderazgo sino que han actuado en su propiazona de influencia: México en Centroamérica, yBrasil en Sudamérica. Sin embargo, el recienteanuncio de un acuerdo económico bilateralpodría marcar el inicio de una relación másestrecha entre ambos 24 .Las relaciones especialescon México (y Brasil)Históricamente, Brasil ha sido el principalaliado de EEUU en América Latina. Basado enel pacto de caballeros de dividirse el norte ysur de las Américas, las relaciones actuales secaracterizan por una coexistencia pacíficay amistosa. Desde que los presidentes Lula yBush se comprometieron en 2005 a intensificarsu cooperación regional y global, ambos- 16 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Susanne Gratiuspaíses firmaron, en 2010, un pacto militar, y, enel futuro, EEUU podría entablar una “relaciónespecial” con Brasil 25 . No obstante, desde elabandono del ALCA, un proyecto boicoteadopor Brasil, ambos países se han distanciado.Las tensiones por el acuerdo militar entreColombia y EEUU, por un lado, y, el acercamientode Brasil a Irán, por el otro, indican queesta tendencia continuará.Una dinámica similar se observa en larelación entre España y Brasil que mantienenuna relación distante, pese a haber definido,en julio de 2003, una alianza estratégica. Porrazones culturales, su actuación en diferentesespacios multilaterales (Brasil en la UNASUR,España en la Comunidad Iberoamericana) yuna cierta rivalidad económica en Sudamérica,Brasil no ha sido un socio clave deEspaña, a pesar de concentrar sus inversionesen la región. La dificultad de llegar a posicionescomunes se reveló en la crisis de Honduras,cuando Brasil se negó rotundamente areconocer al Gobierno electo y España terminópor hacerlo, sumándose a la posición deEEUU y la UE. Esta diferencia incluso ame -nazó con poner en peligro la Cumbre deMadrid. El hecho de que el presidente Lula noasistiese a la Cumbre UE-MERCOSUR, enmayo de 2010 en Madrid, sino que prefiriónegociar un acuerdo con Turquía y con Irán,puso de relieve que Brasil tiene otras prioridades;en Europa, concentra sus relaciones enPortugal y Alemania.Mucho más estrechas son las relacionesde EEUU y España con México. En cuanto aEEUU, México es su principal socio econó -mico en América Latina y el principal país deorigen de los inmigrantes latinoamericanos.Por las interdependencias económicas, migratoriasy fronterizas, el futuro de ambos paísesestá intrínsicamente ligado. Sin embargo,EEUU no ha definido una asociación estra -tégica con su vecino del sur como algunosreclaman 26 y las relaciones están poco estructuradas:aparte de los Secretariados delNAFTA, se desarrollan en el seno de unaComisión binacional y esporádicas Cumbresde los “líderes norteamericanos”. Asimismo,desde 1994, ni la demanda mexicana de regularla inmigración mediante un acuerdo bilateralni la de crear un fondo de desarrollo hanobtenido una respuesta en Washington.España ha definido una verdadera alianzaestratégica con México. Teniendo en cuenta losestrechos vínculos culturales, políticos y económicosentre ambos países, no fue una casualidadque la primera Cumbre Iberoamericana en1991 se celebrase en México, que ha sido desdeentonces el principal aliado de España en AméricaLatina 27 . En 2007, ambos países consoli -daron sus relaciones mediante una alianzaestratégica. Siguiendo el ejemplo de España,México también es el socio privilegiado de la UEen América Latina. Aparte de las Cumbres bilaterales,fue el primer país en firmar un acuerdode libre comercio con la UE. Durante mucho- 17 -
El triángulo atlántico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entre nuevas y viejas potenciastiempo, la UE trató a Brasil como un país másdel MERCOSUR. Con la celebración de Cumbresdesde 2007, la UE busca equilibrar la posiciónglobal de Brasil con la de otras potencias emergentes.Un año después, México consiguió elmismo estatus de socio estratégico.La posición especial de Brasil y México enlas políticas de España, la UE y EEUU refleja lafuerte impronta de las relaciones bilaterales enla cooperación transatlántica. Asimismo, señalala posición privilegiada que, por razones histórico-culturalesy el peso de España y EEUU,tiene México en comparación con Brasil. Ellotambién ayuda a explicar por qué México haelegido la opción del bandwagoning, mientrasque Brasil se distanció de EEUU y España/UEcreando alianzas alternativas (BRIC, IBSA, oUNASUR). El ascenso regional y global de Brasilcontrasta con el relativo descenso internacionalde EEUU y la UE. En segundo plano se sitúanotras dos potencias en declive: España comosegundo socio externo de América Latina, yMéxico como tradicional potencia regional ehistórica portavoz del tercermundismo.IV. El cuarteto estratégico yun espacio transibeuroatlánticoEste balance de los foros político-institucionalesentre Europa y las Américas señala una crisisdel multilateralismo de los distintosformatos que coexisten desde la Guerra Fría.Al comparar estos espacios, cabe resaltar lasdiferentes prioridades de cooperación entrelos actores. La principal función del sistemalatinoamericano e iberoamericano es balancearla influencia de EEUU en las Américas,mientras que el eje transatlántico cumplesobre todo la función de crear agendas internacionales.Identidad (cultural) e institucionalidadson los factores claves en el sistemainteramericano mientras que la función delsistema euro-latinoamericano queda relegadaa la identidad (de valores y principios).Al ser una región que está ganando identidadpropia, el sistema más dinámico es ellatinoamericano y el más débil el euro-latinoamericano.El sistema interamericano giraen torno a EEUU y su declive se debe a lamenor presencia de Washington. Sin el lastrehegemónico, la Comunidad Iberoamericanaestá anclada en la percepción de pertenenciade España y la extensión de su proyecciónexterior a América Latina que, sin embargo,no comparte las mismas señas identitarias.El eje transatlántico es el más fuerte en términosde poder, pero comparado con los añosnoventa, se presenta como una construccióndébil en términos institucionales y coordinaciónde agendas.El desgaste de los esquemas europeoamericanosrefleja la crisis del multilateralismoa partir del fracaso de la reforma de laONU y de la ronda de Doha de la OMC. Los sistemasde cooperación multilateral entre- 18 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Susanne GratiusEuropa y las Américas han surgido en los añosnoventa, en un contexto muy proclive al multilateralismoy al regionalismo del modeloeuropeo. Hoy, el multilateralismo tradicional uoficial en el seno de la ONU, la OMC y otrasorganizaciones internacionales contrasta conlos foros ad-hoc y alianzas informales, comolos grupos BRIC e IBSA o la CEALC en AméricaLatina. Su coexistencia marca una divisiónentre una Sudamérica liderada por Brasil, queabraza el nuevo multilateralism,o y EEUU y laUE que defienden el viejo multilateralismo.Probablemente, Europa y las Américasnunca conformarán un sólo espacio geopolítico.La principal dificultad radica en las diferenciasde formato entre un país (EEUU), unaregión (América Latina) y un espacio semisupranacional(la UE) 28 . Por ello, el bilateralismosigue siendo la principal impronta en lasrelaciones triangulares. Desde esta perspectiva,tendría sentido iniciar un diálogo entre el“cuarteto estratégico” entre Brasil y México,por un lado, y EEUU y España, por el otro.Debido a las interdependencias económicas,políticas y migratorias, el futuro de estos cuatropaíses está estrechamente ligado. Unamayor cooperación del cuarteto sería decisivoy necesario para estabilizar América Latina yresolver los tres grandes problemas de laregión: el desarrollo sostenible, la estabilidadinstitucional y la seguridad ciudadana.Aparte de acercar agendas bilaterales, unmínimo de coordinación entre los cinco sistemasmultilaterales contribuiría a fortalecer susfunciones: crear identidad (preservar el bagajecultural común), definir agendas (avanzar entemas de interés común como el narcotráfico yla cohesión social), balancear (la crecienteinfluencia de Asia y China), y crear instituciones(coordinar las cumbres). Tanto en unmundo multipolar como bipolar un espacio“transibeuroamericano” fortalecería la presenciaglobal de América Latina, EEUU y laUE. Aún así, ninguna de las partes parecedemasiado interesada en construirlo, y es muyprobable que los cinco esquemas sigan compitiendoentre sí. A largo plazo, este dilema seresolverá en la medida en que los sistemasque no sirven se fusionarán, serán irrelevanteso desaparecerán.- 19 -
El triángulo atlántico: arquitecturas multilaterales y reajuste de poder entre nuevas y viejas potenciasNotas1Susanne Gratius y José Antonio Sanahuja(2010): “Europa y América Latina: entre el olvidoy la renovación”, en: Política Exterior, julio de2010, pp. 122-136.2Richard Youngs (2010): Europe’s Decline andFall: The Struggle Against Global Irrelevance,Profile Books, Londres.3Moisés Naím, (2007): “El continente perdido”,en: Foreign Policy en español, diciembre-enerode 2007, Madrid.4Martin Jacques, (2009): When China Rules theWorld: the end of the Western World and thebirth of a new global order. Penguin.5Wolf Grabendorff y Riordan Roett (1985): LatinAmerica, Western Europe and the U.S: Reevaluatingthe Atlantic Triangle. Praeger Publishers,Nueva York.6Véase Andrés Serbín (2010): “De despertares yanarquías: de la concertación regional”, en: ForeignAffairs Latinoamérica, 10:3, México D.F., pp. 6-11.7Véase Heiner Hänggi, Ralf Roloff, Jürgen Rüland(eds.) (2006): Interregionalism and InternationalRelations, Routledge.8Stephan Martens (2005): “Die Zukunft der transatlantischenBeziehungen“, in: Aus Politik undZeitgeschichte, nº 38-39, Berlín.9Daniel Hamilton and Nikolas Foster (2010): “TheObama Administration and Europe”, en: ÁlvaroVasconcelos and Marcin Zaborowski (eds.), TheObama Moment: European and American perspectives,European Institute for Security Studies(EUISS), París, pp. 39-57.10Bruce Johns (2010): “The coming clash? Europeand US multilateralism under Obama”, en:Álvaro Vasconcelos y Marcin Zaborowski (eds.),The Obama Moment: European and Americanperspectives, European Institute for SecurityStudies (EUISS), París, pp. 63-77.11Francisco Rojas Aravena (2010): “La Comunidadde Estados Latinoamericanos y Caribeños”, en:Foreign Affairs Latinoamérica 10:3, México D.F.,pp. 24-32.12Susanne Gratius (2009): Reflexiones sobreizquierda y populismo en América Latina,Colección de Estudios Internacionales 6, CEINIK,Universidad del País Vasco, Bilbao.13Véase Richard Feinberg: “La exclusión no es larespuesta”, en: Foreign Affairs Latinoamérica,10:3, México D.F., pp. 12-17.14Thomas Legler: “Gobernanza regional: El vínculomultilateral”, en: Foreign Affairs Latinoamérica10:3, México D.F., pp. 18-23.15Andrés Serbín: “De despertares y anarquías: Dela concertación regional”, en: Foreign AffairsLatinoamérica 10:3, México D.F., pp. 6-11.16J.F. Hornbeck: “U.S. Latin American Trade:Recent Trends and Policy Issues”. CongressionalResearch Service, Washington, 25 Junio 2010.17Andrés Serbín: 2010, op. cit., pp. 7.18CEPAL, La República Popular China y AméricaLatina y el Caribe: hacia una relación estratégica,Santiago de Chile 2010.19Gratius y Sanahuja, op.cit., 2010.20Celestino del Arenal (2005): Las Cumbres Iberoamericanas,1991-2005: logros y desafíos, FundaciónCarolina, Siglo XXI, Madrid.21Susanne Gratius: “Por qué España no tiene unapolítica para América Latina?” Policy BriefFRIDE, Madrid, enero de 2010.22Richard Feinberg (2010): op. cit., pp. 16/17.23Marcel Fortuna Biato: “La política exterior deBrasil: ¿integrar o despegar?”, en: Política Exterior131, Madrid, septiembre-octubre 2009.24Véase Juan Pablo Soriano (2009): Brasil en lapolítica exterior de México: la búsqueda de unarelación más dinámica. ARI 94, Real InstitutoElcano, Madrid.25Shannon O`Neil: “Brazil as an Emerging Power:The View from the United States”. Policy Brie -fing 16, South African Institute for InternationalAffairs (SAIIA), Febrero 2010.26Véase, entre otros, Woodrow Wilson Center,Mexico Institute, The United States and Mexico:- 20 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Susanne GratiusTowards a Strategic Partnership? A Report offour Working Groups on U.S.-Mexico Relations.Woodrow Wilson Center, Washington DC 2009.27Susanne Gratius (2010): “¿Por qué España….?”,op.cit.28Björn Hettne: “EU Foreign Policy: The InterregionalModel”, en: Fredrik Söderbaum y PatrickStalgren, The European Union and the GlobalSouth, Lynne Rienner, Boulder, 2010, pp. 15-43.- 21 -
Cynthia J. ArnsonPrograma de América Latina del Centro Internacionalpara Académicos Woodrow WilsonLa administración Obama y América Latina:la reconfiguración angustiadaResumen:La política de Estados Unidos hacia América Latina bajo la administración Obama ha sido resultadode las políticas domésticas prioritarias para Estados Unidos y de consideraciones de partido alinteractuar con las nuevas realidades en América Latina. La significativa pérdida del partido demócrataen las elecciones parciales celebradas el 2 de noviembre de 2010 han profundizado aún másel rencor partidista en el que ha estado envuelto Washington durante los últimos años. La administraciónObama ha heredado dos guerras y un sistema financiero cuasi-colapsado de la anterioradministración. Cuenta con poco espacio para maniobrar, de modo que no quiere ni hablar de gastarcapital político fungible en costosas luchas internas que involucran al hemisferio occidental.Respecto al hecho de que América Latina esté diversificando sus socios exteriores, Estados Unidosno cuenta con el poder de oponerse a la entrada de estos nuevos socios políticos, económicos ymilitares. Pero, reconociendo la estabilidad regional y las prósperas democracias como éxitos másque como amenazas, expone una nueva visión de las relaciones del hemisferio. El compromiso dela administración Obama por el multilateralismo y en el caso de México por compartir responsabilidadesrespecto a la violencia generada por el crimen organizado, son cambios significativos quesirven como base para la creación de un compromiso diplomático más creativo y vigoroso.Palabras clave:Administración Obama, Barack Obama, Arturo Valenzuela, Brasil, Centroamérica, Venezuela,Haití, China, Irán, Estados Unidos, crisis económica, Iniciativa Mérida, reducción de la demanda- 23 -
Abstract:U.S. policy toward Latin America under the Obama Administration has been a product ofdomestic U.S. priorities and partisan considerations as they interact with changed realities in LatinAmerica. The significant losses for the Democratic Party in the November 2, 2010, mid-termelections are likely deepen the partisan rancor that has enveloped Washington in recent years. TheObama administration inherited two wars and the near-collapse of the U.S. financial system fromthe previous administration. It has little room to maneuver, let alone expendable political capitalfor costly domestic battles involving the Western hemisphere. As Latin American countriesdiversify their foreign partners, U.S. power to contest the entry of new political, economic, andmilitary actors is limited. But recognizing the region’s stable, prosperous democracies as successesrather than threats sets forth a new vision of hemispheric relations. The Obama administration’scommitment to multilateralism and, in the Mexican case, to shared responsibility for the violenceby organized crime, are significant shifts that serve as a basis for more vigorous and creativediplomatic engagement.Key words:Obama Administration, Barack Obama, Arturo Valenzuela, Brazil, Central America,Venezuela, Haití, China, Iran, U.S., economic crisis, Mérida Initiative, demand reduction- 24 -
Cynthia J. Arnson 1Programa de América Latina del Centro Internacionalpara Académicos Woodrow WilsonLa administración Obama y América Latina:la reconfiguración angustiadaEl 2 de noviembre de 2010 el hosco y preo -cupado electorado estadounidense castigó alpre sidente Barack Obama dejando a 67 re pre -sentantes demócratas de la Cámara de Re -presentantes y del Senado sin cargo –el mayornúmero desde 1938– y devolviendo la Cámarade Representantes al control republicano.Una débil recuperación económica, unapersistente y alta tasa de desempleo, y elevadosgastos estatales y déficit avivaron un contragolpecontra las políticas de Obama y, en general,contra el rol intervencionista del Gobierno.Los efectos más inmediatos de este reajustepartidario en la Cámara fue colocar la presidenciadel Comité en manos de los republicanos. Losconservadores de Florida asumieron la presidenciadel Comité de Relaciones Exteriores de laCámara de Representantes y su subcomité parael hemisferio occidental, y las preocupacionesrepublicanas –Cuba, Venezuela y el creciente rolde Irán en la región– posiblemente dominaránla agenda del Congreso estadounidense. Elascenso del insurgente “Tea Party”, que se hacomprometido a ser un ataque frontal a la presidenciade Obama, va a aumentar el rencor par -tidista que ha envuelto a Washington en losúltimos años y va a disminuir los resquicios deesperanza para una reconfiguración de las relacionesentre Estados Unidos y América Latina.Desde que Obama tomó posesión de sucargo, en enero de 2009, su política respecto aAmérica Latina ha estado condicionada pordos contextos críticos.El primero de ellos surgió con el 11 de septiembrey sus efectos transformadores sobre lapolítica exterior de Estados Unidos. Despuésde los ataques terroristas en Nueva York yWashington, el ejercicio de poder de EstadosUnidos en el mundo dejó de reflejarse en institucionesy normativas internacionales, que- 25 -
La administración Obama y América Latina: la reconfiguración angustiadasirvieron para que las acciones de Estados Unidosfueran menos amenazadoras para otrospaíses del mundo (Litwak, 2007; Iken berry,2000). Cuando el presidente George Bushabandonó su cargo, el nivel de desaprobaciónen Estados Unidos se situó en la tasa más elevadaen la historia de las encuestas de Gallup;empatando con el presidente de VenezuelaHugo Chávez y con Alan García, presidente dePerú en el segundo puesto de los presidentescon menos apoyo de América Latina, sólo pordetrás de Fidel Castro en Cuba (Newport,2008; Latinobarómetro, 2007). Por eso, cuandoObama asistió a la Cumbre de las Américas enPuerto España, Trinidad y Tobago, en abril de2009 no pudo haber sido recibido más calurosamente.Su petición para “una colaboracióndel siglo XXI, libre de las posturas del pasado”elevó las expectativas de poder llevar a cabouna cambio cualitativo en las relaciones entreEstados Unidos y la región (Obama, 2009).El segundo momento político surgió de lacrisis financiera estadounidense de septiembrede 2008, que generó grandes estragos enEstados Unidos y otras partes del mundo y,en el caso de América Latina, especialmente aaquellos países que estaban más profundamentevinculados en lo económico con EstadosUnidos: México, Centroamérica y el Caribe.El coste que tuvieron que asumir los contribuyentespara impedir el desplome de WallStreet, unido a la reforma de la sanidad –ellogro de Obama– y los paquetes de importantesmedidas de estímulos para contribuir aactivar la economía doméstica sumaron cientosde miles de millones de dólares al presupuestofederal. A esto hay que añadirle elcoste de dos guerras en el extranjero y losefectos duraderos de dos reducciones fiscalespromulgadas durante las últimas décadas yque expiran antes del final de 2010.Como resultado, en 2010, el déficit fiscalde Estados Unidos alcanzó los sorprendentes3,1 billones de dólares, equivalentes al 9,1%del PIB. Según la Oficina de Presupuesto delCongreso de Estados Unidos, desde 1945 eldéficit de Estados Unidos nunca había sido tanelevado en relación al tamaño de la economía.Mientras, el crecimiento económico estadounidensesólo alcanzó un anémico 2% a finalesde 2010, y la tasa de desempleo oscilaba entreel 9 y 10%. En septiembre de 2010, la pobrezaen Estados Unidos era mayor que en cualquierotro año desde que el gobierno empezara aelaborar estas estadísticas: el 14% de los estadounidensesson pobres, el mismo índice queen Chile (U.S. Department of Commerce, 2010;U.S. Bureau of Labor Statistics, 2010; EconomistIntelligence Unit, 2010; Morillo, 2010).Todo este desorden macroeconómico,claro está, contrasta claramente con lo queestaba sucediendo en la región (Domínguezy Fernández de Castro, 2010). Estimuladospor los altos precios que países como China,entre otros, estaban pagando por productosenergéticos, agrícolas o de materias primas,- 26 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Cynthia J. Arnsonlas economías latinoamericanas, crecieron demedia entre un 5% y 6% entre 2004 y 2008–según datos del Banco Mundial– doblandola tasa de Estados Unidos durante el mismoespacio de tiempo, generando una brecha quesólo ha aumentado desde el comienzo de larecesión. Así, las economías de América delSur resistieron la sacudida económica globalproveniente de Wall Street, adoptaron políticasanticíclicas y volvieron a niveles de crecimientoelevados (Kacef, 2010). Mientras, losprogramas sociales sacaron a decenas de millonesde personas de la pobreza y, en menormedida, redujeron la inequidad (Lustig, 2009).Cuando Obama tomó posesión del cargo,China había reemplazado a Estados Unidoscomo mayor socio comercial de Brasil y Chile,seguidos de Perú en 2010 (CEPAL, 2010; Aráozy Giampietri, 2010). La pregunta que se planteabala política estadounidense entonces noera sólo cómo adaptarse a estos cambios sinotambién cómo relacionarse con líderes quehan ampliado considerablemente sus sociospolíticos y comerciales mientras que la administraciónBush llevaba a cabo la guerra contrael terrorismo.Una parte de la respuesta, al menos enFoggy Bottom 2 , era la de “ir con la corriente”.La secretaria de Estado, Hillary Clinton, visitódiecisiete países de América Latina durantesus primeros dieciocho meses en el cargo, másque cualquiera de los diez últimos secretariosde Estado (Kessler, 2010). Durante el segundoaño de mandato de Obama, con Arturo Valenzuelafinalmente ocupando el cargo de secretarioadjunto de Estado para el HemisferioOccidental 3 , los funcionarios estadounidensesadoptaron una nueva visión sobre las relacioneshemisféricas, dejando a un lado a la visiónmaniquea del mundo que divide entre amigosy enemigos (recordemos, por ejemplo, la GuerraFría y posteriormente a la administraciónBush con su “eje del mal”). En la nueva visión,los países con democracias prósperas y economíassostenibles lograron éxitos significativoscomo para ser bien recibidos en vez de serconsiderados amenazas para los interesesde Estados Unidos. En la región andina,la administración se esforzó por desglosar laizquierda bolivariana, tendiendo la mano alpresidente de Ecuador, Rafael Correa y trabajandopara reestablecer relaciones con el pre -sidente boliviano Evo Morales (quien expulsóal embajador estadounidense y al DepartamentoEstadounidense Antidrogas –DEA– delpaís en 2008 y echó a la Agencia Internacionalde Desarrollo de Estados Unidos de la regióncon mayor productividad de droga).La administración continuó con una polí -tica –iniciada por Tom Shannon, secretario deEstado adjunto durante los últimos dos añosde la administración Bush– de evitar la confrontacióncon el presidente Hugo Chávez. Losconservadores estadounidenses criticaron a laadministración Obama por no oponerse enmayor medida contra los ataques a la demo -- 27 -
La administración Obama y América Latina: la reconfiguración angustiadacracia llevados a cabo por Chávez en Venezuela,además de criticar la aparente indiferenciacon la que se tratan las cada vez mássólidas relaciones de Venezuela con Irán. Lalógica de la política estadounidense residíaen privar a Chávez de oportunidades paraculpar de los crecientes problemas internosdel país a Estados Unidos. De hecho, en mediode una creciente crisis económica y de seguridadpública en Venezuela, la administraciónObama hizo todo lo posible por mantener unapostura neutral durante las elecciones parlamentariasen Venezuela en septiembre de2010. El 27 de septiembre de 2010, por ejemplo,un portavoz del Departamento de Estado,suavemente apuntó que “todos los venezolanosahora pueden profundizar en su diálogo ydemostrar su respeto hacia la diversidad deopiniones que es imprescindible en unademocracia” (Toothaker, 2010). Y como consecuenciade la firma del acuerdo histórico entreRusia y Venezuela para construir la primeraplanta nuclear en Venezuela, el propio Obamadefendió el derecho de Venezuela de generarenergía nuclear con fines pacíficos. En unaafirmación increíblemente conciliadora, Obamareconoció “el derecho de desarrollar de formapacífica energía nuclear” por parte de Vene -zuela (Agence France Presse, 2010). Por suparte, Chávez mostró poco interés por aprovecharuna reducción de las tensiones, rechazandoal diplomático afroamericano LarryPalmer como embajador de Estados Unidos enVenezuela como protesta a las críticas emitidaspor Palmer acerca del “cha vismo” durantesu sesión de confirmación en el Senado. Mientrastanto, y según el Departamento de Energíaestadounidense, más del 60% de las exportacionesde petróleo de Venezuela siguen destinadasa Estados Unidos (representando el 12% delas im portaciones estadounidenses de petróleo),generando una singular forma de interdependenciaeconómica en claro contraste con ladistancia en las relaciones políticas.Donde se puede ver un cambio más evidenteen el discurso político y, en menormedida en la práctica, es en las relacionesentre Estados Unidos y México, marcandola creciente –y comprensible– tendencia de lapolítica estadounidense de dar prioridad alNorte de América sobre el Sur. Funcionarios dealto nivel de Estados Unidos han adoptadouna responsabilidad compartida para la escaladade narcotráfico y violencia en la que estásumido México como uno de los princi piosde las relaciones bilaterales. La secretaria deEstado Hillary Clinton marcó la pauta durantesu viaje a México en marzo de 2009 al admitirque “nuestra insaciable demanda de drogasilegales alimenta el tráfico de drogas, nuestraincapacidad de impedir que las armas seanilegalmente llevadas de contrabando más alláde nuestras fronteras para armar a estos criminalesque causan la muerte a policías, de militaresy de civiles” (Sheridan, 2009). En abril de2009, en uno de sus primeros viajes al extran-- 28 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Cynthia J. Arnsonjero como presidente, Obama elogió a Méxicopor asumir la violencia provocada por los cártelesafirmando que la responsabilidad no esde México únicamente. En una rueda deprensa conjunta con el presidente mexicanoFelipe Calderón, Obama reconoció que “lademanda para estas drogas en Estados Unidoses lo que está ayudando a los cárteles a mantenersus negocios” (The White House, 2009).Estas palabras representan la cruda realidad:se calcula que el consumo por parte deEstados Unidos de cocaína, heroína, marihuanay metanfetaminas sobrepasa los60.000 millones de dólares anuales y entre18.000 y 39.000 millones de dólares fluyenhacia el Sur en forma de contrabando degrandes sumas de dinero y armas de grancalibre para los cárteles (Selee, Shirk, y Olson,2010). Según cifras del Gobierno estadounidensede las 75.000 armas de fuego incautadaspor el gobierno de México en los últimostres años, alrededor del 80%, 60.000 del total,provenían de Estados Unidos (Goodman yMarizco, 2010).Discursos aparte, mover la nave delEstado ha sido un proceso lento y gradual.Una lista cada vez más amplia de agenciasestadounidenses –la Oficina de Bebidas Alcohólicas,Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos,(ATFE) el Departamento de Justicia, la Aduana,la Seguridad Nacional– han intensificado sucooperación estratégica con sus equivalentesmexicanos en cuestiones que van desde elintercambio de información hasta la normativabancaria. A raíz de la Iniciativa de Méridapuesta en marcha en 2007 por el presidenteBush y el presidente Calderón, el Congresoautorizó el gasto de cerca de 1.4 miles demillones de dólares en armas, aviones y capacitación(aunque a mediados de 2010 sólo unpequeño porcentaje de la ayuda ha sidoentregada). Durante el segundo año de mandatode Obama y, empujado por el embajadorestadounidense en México, Carlos Pascual,la cooperación estadounidense en materiade seguridad con México cambió, restandoimportancia a la transferencia de armas yequipos pesados al ejército mexicano y centrándoseen tareas a largo plazo como son elfortalecimiento de los servicios, incluyendoel sistema judicial, los fiscales y la policía(Selee, Wilson, y Putnam, 2010). La cooperaciónentre actores federales, estatales y localesa ambos lados de la frontera aumentó encuestiones tanto locales como nacionales,prestando especial atención a la modernizaciónde las infraestructuras transfronterizas yayudando a las comunidades fronterizas.Mientras, Gil Kerlikowske, director de la Oficinade la Casa Blanca de Política Nacionalpara el Control de las Drogas, realizó modestospero, no obstante, significativos cambiosen el presu puesto destinado a la lucha contrael narco tráfico, aumentando el gasto en laprevención y el tratamiento por consumo dedrogas en más del 17% en 2010 y conside-- 29 -
La administración Obama y América Latina: la reconfiguración angustiadarando el consumo nacional de drogas tantocomo un problema tanto de salud públicacomo policial (Executive Office of the President,2010; The White House blog, 2010;Washington Office on Latin America, 2010).A pesar del cambio de énfasis, Méxicodemuestra mejor que cualquier otro país deAmérica Latina cómo las consideracionesde política interna de Estados Unidos triunfansobre la política exterior de tal manera quesocavan las esperanzas de que haya un cambiode rumbo. Dejando a un lado las promesasde Obama y Clinton, en septiembre de2009 la Oficina de Bebidas Alcohólicas,Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos (AFTE)sólo ha revocado las licencias de once tiendasde armas de fuego a lo largo de la frontera de2000 millas que comparte Estados Unidos conMéxico (Goodman y Marizco, 2010). Y, mostrandorespeto a los grupos de interés a favorde las armas y la reñida carrera de los senadorespor su reelección en el oeste de EstadosUnidos, Obama no ha restituido la prohibicióncontra las armas de asalto existente desdehace diez años y que venció en 2004 4 (Charles,2010, Tapper y Sunlen, 2009). La administraciónse opuso de manera previsible a la iniciativaciudadana en California, conocida comoProposición 19, para la legalización del consumode marihuana en el estado (la iniciativafue derrotada por un 44% frente al 56%).Mientras que la contradicción por parte de laProposición 19 con la Ley federal era obvia,la administración dejó escapar la oportunidadde generar un debate más amplio sobre lareducción de la demanda estadounidense yestrategias anti-droga, tal y como se estabareclamando por muchos en el Congreso.El comercio y la inmigración –la cuestión“interdoméstica” por excelencia para Américadel Norte– también sufrió reveses en unmomento de gran recesión en la economíaestadounidense (Lowenthal, 2010). Poderososgremios con fuertes lazos con el Partido Demócratapersuadieron a los legisladores para mantenerla prohibición a la entrada de camionesmexicanos a Estados Unidos, exigiendo que ensu lugar los productos mexicanos fueran cargadosa camiones esta do unidenses una vez hayancruzado la frontera. La disputa por los camiones–una violación del TLCAN que continúa pro -pagándose– llevó al Gobierno mexicano aimponer aranceles compensatorios en algunosproductos estadounidenses que se exportabana México, apuntando especialmente a aquellosestados en los que sus representantes electoshabían apoyado la prohibición. La reforma mi -gratoria también se ha languidecido a pesar deque el propio presidente haya admitido que elsistema estadounidense de inmigración esté“averiado” (The White House, 2009). Cuando elsentimiento anti-inmigrante obtuvo respaldoen plena recesión, la Casa Blanca no gastó capitalpolítico en una reforma de la Ley de Inmigración.En cambio, apoyó la aprobación del“Dream Act” (Ley de Sueños), que hubiera- 30 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Cynthia J. Arnsonabierto a los hijos de migrantes no-documentadosun camino a la ciudadanía; esta iniciativafue rechazada por el Congreso al terminar lasesión de ‘pato cojo’ después de las eleccionesde noviembre. Estados individuales –muy notoriofue el caso de Arizona– llenaron el vacío,aprobando una Ley restrictiva, y podría decirseque racista, que permitía a los agentes del ordena detener individuos basándose en “sospechasrazonables” de que eran extranjeros indocumentados.La Ley fue una invitación para maltratar alos hispanos y fue recurrida ante los tribunalespor el Gobierno Federal, una situación jurídica dealegalidad en la que aún continúa.Más allá de México, las antiguas pautasde interacción con América Latina evolucionanmuy lentamente. Dejando de lado laspromesas de multilateralismo, el gobierno deEstados Unidos no ha vacilado en “hacerlosolo” cuando las percepciones de interesesnacionales difieren de las del hemisferio. Estofue especialmente cierto durante el primeraño de Obama (y, como los funcionarios delDepartamento de Estado se apresuraron enseñalar, antes de la confirmación de Valenzuelacomo secretario de Estado adjunto).Estados Unidos rompió con los principalesaliados del hemisferio al reconocer las eleccionespresidenciales de noviembre de 2009organizadas por el régimen que había dado elgolpe de Estado en Honduras; la división enel hemisferio respecto a la legitimidad de esaselecciones y la readmisión de Honduras en laOrganización de Estados Americanos continúahasta el día de hoy.Anteriormente en ese mismo año, la administraciónhizo una “chapuza” con una bombade relojería que les entregó la administraciónBush; se trataba de las negociaciones secretascon el Gobierno de Colombia sobre la ampliaciónde acceso por parte Estados Unidos asiete bases militares. Cuando las noticias delas negociaciones fueron filtradas a los medioscolombianos (los funcionarios estadounidensesalegan que la filtración fue por parte delGobierno de Colombia), los datos desataronun escándalo diplomático a lo largo de toda laregión que aisló tanto a Colombia como aEstados Unidos 5 .Desde entonces, sin embargo, la administraciónObama ha tratado de redefinir las relacionescon Colombia. A diferencia del ritmofrenético de su predecesor, el presidenteÁlvaro Uribe, el presidente Juan Manuel Santosno visitó Washington ni una sola vezdurante sus primeros en el cargo; así, en octubrede 2010 una delegación estadounidense dealto nivel, encabezada por el vicesecretariode Estado James Steinberg viajó a Bogotá,poniendo de relieve una asociación estratégicaen materia de derechos humanos y gobernanzademocrática, cooperación energética einnovación científica (U.S. Department ofState, 2010). El contraste con la ofensiva antiterroristay antinarcóticos de años anterioresno podía ser mayor.- 31 -
La administración Obama y América Latina: la reconfiguración angustiadaA la larga, la política de Estados Unidoshacia América Latina va a ser un producto deprioridades nacionales de Estados Unidos yde las consideraciones del partido a medidaque interactúen con las nuevas realidades deAmérica Latina. Hay pocos datos que permitenpensar –y muchos que niegan– que EstadosUnidos le es indiferente a América Latina oque ya no considera al hemisferio una prioridaden términos diplomáticos o económicos.La burocracia permanente de Washington, porno hablar de las embajadas sobre el terreno,interactúa diariamente con sus homólogos enla región; ocultas tras grandes declaracionesde principios o iniciativas, las inversionesextranjeras directas de los Estados Unidos enAmérica continúan eclipsando las de los otrospaíses o regiones, suponiendo el 37% del totalde la Inversión Extranjera Directa (IED) enAmérica Latina y el Caribe entre 1998 y 2008(CEPAL, 2009:29). Y hasta en tiempos de granrecesión, la ayuda por parte de la Agencia delos Estados Unidos para el Desarrollo Internacionaldestinada a América Central realmenteha aumentado, al igual que el compromiso deseguir con la creación de microempresas, unapráctica demostrada de desarrollo (USAID,2010). Incluso frente a los absurdos obstáculosinterpuestos por miembros del Senado estadounidense,Estados Unidos siguió siendo –ypor un margen abrumador– el mayor donantepara la reconstrucción de Haití después delterremoto. Lo que no tenía sentido, sinembargo, fue la práctica, común en todas laadministraciones, de encontrar grandes temas(“pilares” en palabras de Valenzuela) sobrelos que se fundamentaría la política 6 . No sóloel análisis por parte de Estados Unidos sobrelos propios resultados de muchos de estosasuntos es que fueron pésimos en áreas comola reducción de la pobreza e inequidad, cambioclimático y energías alternativas, sino quelos países latinoamericanos y las institucionesinternacionales tenían mucho más que enseñarlea Estados Unidos que viceversa. Conexcepción de la Iniciativa de Mérida, y los programasde cooperación en seguridad recientementepuestos en marcha con Centroamérica yel Caribe, los recursos financieros de EstadosUnidos son demasiado limitados para contribuirde forma significante a esta ampliaagenda (Naím, 2010).La diversidad de la región contradice laidea de que pudiera existir una política detalla única por parte de Estados Unidos parala región. México, Centroamérica y el Caribeestán profundamente vinculados a su vecinodel norte en materia de comercio económico(especialmente en las remesas), y en términosde población, y cada vez más en términos detráfico de drogas; Brasil, con el 40% del PIBtotal de la región, domina entre los paísescon democracias instauradas; y las nacionesde los Andes se alinean desde el centro-derechaen Colombia hasta diferentes izquierdas oregímenes populistas autoritarios. El reconoci-- 32 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Cynthia J. Arnsonmiento de esta diversidad, y la necesidad deuna diplomacia con matices para afrontarla esun claro avance respecto a décadas anteriores.Al mismo tiempo, los niveles de crecimientoy desarrollo en la región durante losúltimos diez años han creado nuevas oportunidadespara la proyección y ejercicio de“poder blando” en los países latinoamericanos.El poder de Estados Unidos de oponerse ala entrada de nuevos actores –Rusia, Irán,China, Siria– está realmente limitado, ya queAmérica Latina ha diversificado sus sociospolíticos y de comercio exterior. En esteentorno los intereses latinoamericanos y estadounidensesvan a colisionar inevitablementeen algunas ocasiones, tal y como sucediócuando el presidente de Brasil, Lula, trató denegociar un acuerdo con Irán acerca de susambiciones nucleares, en oposición a la posturade Estados Unidos y de las principalespotencias del Consejo de Seguridad de NacionesUnidas (Sweig, 2010). Pero la pérdida decontrol por parte de Estados Unidos no significanecesariamente la pérdida de influencia;aquí es donde la promesa de la administraciónObama de multilateralismo representa no sólouna admisión tácita de una influencia disminuidasino también una invitación a realizaruna diplomacia más energética y creativa.Finalmente, el mal funcionamiento y lapolarización del sistema político estadounidensesirven para reducir la coherencia política,en la misma medida que los múltiplesdesafíos económicos y de seguridad nacional,tanto en el ámbito doméstico como en el exterior,ejercen un efecto negativo sobre las grandesiniciativas políticas para la región. Lasposturas enfrentadas en materia de políticaexterior de las ramas ejecutiva y legislativafueron calificadas por un académico como una“invitación al enfrentamiento” (Corwin, 1984),que ha degenerado en el tipo de partidismoduro y de mezquindad que crea un puntomuerto absoluto. Para finales del año fiscal de2010, por ejemplo, el Congreso no ha aprobadoninguno de los doce proyectos financierospendientes. La ayuda a la poblacióndesesperada de Haití fue demorada por unsenador, el republicano Tom Coburn –conocidocoloquialmente como “Dr. No”– quien seopuso al gasto de 5 millones para crear unaoficina de coordinación en Haití encargada desupervisar la ayuda post terremoto. En vísperasde las elecciones en noviembre de 2010, lasenadora republicana moderada Susan Collins,de Maine, lamentó que “en los tiempos modernosno he visto un nivel de división tan encarnizadoy un partidismo tan atronador como el quehay ahora en el Senado” (Collins, 2010).El intento de asesinato perpetrado contrala congresista Gabrielle Giffords (PartidoDemócrata-Arizona) en enero de 2011 quedejó seis muertos, entre ellos una menor denueve años, tuvo el efecto inmediato de suavizarla incendiaria retórica política, mientrasque una nación horrorizada contemplaba las- 33 -
La administración Obama y América Latina: la reconfiguración angustiadaconsecuencias de un tipo de discurso divi -sorio. Queda por ver si este civismo, nuevamenteencontrado, permanecerá.La administración Obama heredó dos guerrasy un sistema financiero estadounidense alborde del colapso de la anterior administración.Ha tenido poco espacio para maniobrar,mucho menos capital político fungible paracaras batallas nacionales que implican alhemisferio occidental. Sin embargo, ya se dieronalgunos atisbos de cambio a principios de2011. La administración, criticada por permitirque la política hacia Cuba siguiera como rehénde las dinámicas en materia electoral cubanoestadounidensesen Florida y Nueva Jersey,anunció una modesta relajación en cuanto alas restricciones de viajes y envío de dinero aCuba, ampliando los contactos de “people topeople” iniciados durante los años de Clintony después anulados por Bush. Y, en su discursoanual sobre el Estado de la Unión, Obamaanunció que viajaría a Brasil, Chile y El Salvadoren marzo de 2011. Queda por ver si conmiras a las elecciones presidenciales de 2012se impulsará la reforma migratoria como prioridaden la agenda política para consolidar elvoto hispano. Dejando al margen la decepción,sin embargo, los que se ocupan de las relacionesentre Estados Unidos y América Latinadeberían acoger con satisfacción el cambio detono y las maneras de Estados Unidos. Si estoscambios van a conllevar a una visión diferentedel compromiso estratégico de Estados Unidoscon América Latina es una cuestión que a díade hoy no tiene respuesta.- 34 -
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<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Cynthia J. ArnsonNotas1La autora quiere agradecer a Adam Drolet, becariodel Programa Latinoamericano por su incalculableayuda a la hora de recabar información.2“Foggy Bottom” se usa como metónimo delDepartamento de Estado de los Estados Unidos,cuyas oficinas centrales están en ese barrio.(Nota del ed.)3La sesión de confirmación de Valenzuela serealizó en julio de 2009, pero uno de los votosnecesarios para su confirmación fue retrasadodurante varios meses por el líder del Tea Party,el senador republicano Jim Demint de Californiadel Sur quien se oponía a la política de la administraciónObama en Honduras.4La administración alegó que en cambio iba apresionar al Senado para que ratificara la ConvenciónInteramericana contra la Fabricacióny el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municio -nes, Explosivos y Otros Materiales Relacionados,conocido como CIFTA. El CIFTA fue aprobado porla OEA en 1997 y presentado al Congreso el añosiguiente por el presidente Bill Clinton.5El Tribunal Constitucional de Colombia dictaminóque el Acuerdo de Cooperación era ilegal,ya que no se presentó al órgano legislativocolombiano. El Gobierno del presidente JuanManuel Santos no hizo avanzar la cuestión enel Congreso colombiano.6Esos “pilares” incluían: seguridad ciudadana,equidad social, oportunidades económicas yenergías limpias. http://www.state.gov/p/wha/index.htm- 37 -
Jean Grugel y Borja GuijarroUniversidad de SheffieldEntre las expectativas y las posibilidades:las relaciones económicasUnión Europea-América Latina tras treinta añosResumen:Tras treinta años de relaciones económicas entre la UE y América Latina los avances registrados hansido modestos, y la relación económica birregional se ha deteriorado en la última década. El progresode sucesivas negociaciones no ha logrado cerrar la profunda brecha que existe entre lasexpectativas que las relaciones UE-ALC han generado y las posibilidades reales que el marco birregionalpuede ofrecer. Cerrar esta brecha requiere la adopción de una postura realista que asuma laesacasa relevancia de las relaciones económicas y que reconozca la dificultad para avanzar más eneste ámbito. Ambas regiones deben reforzar aquellos ámbitos de cooperación en los que compartenintereses comunes y convergentes, y que hacen avanzar la relación. De esta manera, el marcobirregional puede convertirse en una plataforma para hacer frente a los nuevos desafíos y aprovecharlas oportunidades que se abren en un mundo en pleno proceso de transformación.Palabras clave:UE, América Latina, relaciones económicasAbstract:After thirty years of EU-Latin American economic relations, progresses have been modest. Theeconomic significance of inter-regional relations has decreased in the last decade and successivenegotiations have not been able to narrow the gap between high expectations on the one hand- 39 -
and real achievement, on the other. Closing this gap requires that both sides adopt a realisticperspective, accepting their differences and the difficulties in the way of deeper economiccooperation. Both regions should strengthen those spheres of cooperation where they sharecommon interests and that actually now serve as the primary framework for the inter-regionalrelationship. Doing so will allow the relationship to become a useful platform from which to facethe challenges and opportunities that arise, rather than an eternal source of frustration.Keywords:EU, Latin America, economic relations- 40 -
Jean Grugel y Borja GuijarroUniversidad de SheffieldEntre las expectativas y las posibilidades:las relaciones económicasUnión Europea-América Latina tras treinta añosLa Unión Europea (UE) y América Latina y elCaribe (ALC) 1 han mantenido relaciones institucionalizadasdesde hace ya treinta años. Sinembargo, y pese a los fuertes lazos culturales ypolíticos que unen a ambas regiones, las negociacionesbirregionales siempre han encalladoen el mismo punto: en los aspectos econó -micos. Estos se han convertido en el nudogordiano de la relación birregional, y losmodestos avances que se han producido en lasrelaciones económicas han entrañado fuertescríticas sobre su esacasa relevancia en comparacióncon los vínculos económicos que ambasregiones mantienen con otras áreas delmundo. Esto ha llevado al cuestionamiento dela relación en un periodo de creciente globalizacióneconómica y donde los acuerdos in -terregionales se ven con suspicacia frente aldesarrollo de las rondas de negociación de laOrganización Mundial de Comercio (OMC).Además, el futuro de la relación presentauna enorme complejidad e incertidumbre.La irrupción en el tablero económico inter -nacional de grandes actores como China oIndia está conllevando importantes cambiosen la división internacional del trabajo, en elcomercio global y en los flujos de inversiónex tranjera directa. Es en este contexto am -pliado donde debemos enmarcar las relacionesUE-América Latina, y donde podemoshallar las claves para entender el progreso delas mismas. En un mundo cada vez más inter -dependiente, se están creando nuevas oportunidadesy desafíos que ineludiblementeafectarán a la relación birregional. Hacerfrente a este escenario requerirá cerrar labrecha existente entre las expectativas quegenera la relación económica, y las posibili -dades reales que el marco UE-América Latinapuede ofrecer en la práctica.- 41 -
Entre las perspectivas y las posibilidades: las relaciones económicas Unión Europea-América Latina tras treinta añosI. Las relaciones UE-ALC en unmundo en cambioTras treinta años de relaciones económicasentre la Unión Europea y América Latina, elbalance es poco satisfactorio. Mientras que entérminos generales la armonía reina en elámbito político, la situación en el ámbito económicose caracteriza por la existencia de posturasdivergentes amén, de una serie de desencuentros(Sotillo, 2009). Las aspiraciones depositadasen la consecución de un acuerdo comercialentre ambas regiones parecen exageradas atenor de los bajos niveles de intercambio entreambas regiones. Además, la actual situación decrisis financiera en Europa no supone un buenmomento para las relaciones económicas,registrándose un descenso en los niveles decomercio y en los flujos de inversión. En suma,puede decirse que tras tres décadas de relacioneseconómicas los resultados son modestos,especialmente si se comparan con las relacioneseconómicas que ambas regiones mantienencon otras áreas del mundo.Por otro lado, el contexto en el que seenmarcan estas relaciones está experimentandoprofundos cambios. América Latina nosolamente ha salido más rápido que Europade la crisis financiera internacional, sino quetambién ha salido algo más reforzada (Kacef,2010) 2 . El hecho de que América Latina hayadejado a un lado el Consenso de Washingtonha sido clave a este respecto (Grugel yRiggorizzi, 2009). El renovado papel delEstado en la economía en algunos paíseslatinoamericanos ha sido determinante alestimular el crecimiento y la estabilidad económica.Además, América Latina ha ganadouna cierta autonomía económica, merced a lamejor gestión macroeconómica y a la diver -sificación de sus vínculos comerciales conEuropa, China, y otras partes del mundo. Porúltimo, Brasil ha despegado finalmente nosólo como potencia regional, sino comopotencia mundial con una auténtica proyeccióninternacional.Sin embargo, la realidad económica latinoamericanaentraña una enorme complejidaddifícil de apreciar a simple vista. Hasta2008, la región experimentó seis años de crecimientoeconómico consecutivo, debido principalmenteal incremento de las exportacionesy a los altos precios de las materias primasexportadas. En este aspecto, la demanda chinade recursos naturales para mantener su ritmode desarrollo, así como los altos precios de lasmaterias primas en los mercados internacionales,contribuyeron de manera importante alcrecimiento latinoamericano. Además, AméricaLatina ha ampliado los mercados a los queexporta, convirtiéndose en un “proveedor deproductos básicos y materias primas manufacturadascon un grado relativamente bajo deelaboración” (Jenkins, 2009).Pese a que el crecimiento de los últimosaños ha reducido parcialmente la inequidad y- 42 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Jean Grugel y Borja Guijarrola pobreza en la región (CEPAL, 2009), elaumento de las exportaciones hacia el sudesteasiático corre el riesgo de agravar ladependencia latinoamericana de las exportacionesde productos con bajo contenido entrabajo. En otras palabras: América Latinasigue apostando por un crecimiento económicobasado en la exportación de bienes primarioscon poco grado de elaboración yescaso valor añadido, especialmente materiasprimas, lo que la deja muy expuesta a lafluctuación de los precios en los mercadosinternacionales.Por otro lado, el sudeste asiático planteaotros desafíos indirectos para la región. Chinase ha convertido en los últimos años en elmayor exportador del mundo de bienesmanufacturados. Pero también se ha convertidoen un serio competidor para aquellospaíses cuyas estructuras de exportación seasemejan a la del país asiático (Cornejo yNavarro, 2010), como Brasil y México. A estose le añade el final de los programas multifibrascon Estados Unidos 3 que ha expuesto aalgunas economías latinoamericanas a unasituación de desventaja frente a las economíasemergentes del sudeste asiático. Asimismo,la liberalización multilateral, la competenciade China o India en terceros mercados y loslímites de la competitividad latinoamericanapueden traducirse en una contracción de losespacios para el desarrollo, lo que cuestionala base sobre la que las economías latinoamericanaspersiguen una inserción efectiva enla producción global, las cadenas de valor y ladivisión transnacional del trabajo (Phillips,2009). Por último, las economías asiáticas emer -gentes están atrayendo fuertemente los flujosde inversión extranjera directa, restando asícapitales a América Latina.Ahora bien, el papel de China en la regiónno debe ser sobreestimado. Si bien es ciertoque los intercambios económicos entre estepaís y América Latina van en aumento, tambiénlo es que la gran mayoría de países latinoamericanossiguen manteniendo fuertesvínculos con Estados Unidos, que es con diferenciael mayor socio comercial de la región.Desde los años 90, este país ha promovido unmodelo de gobernanza económica hemis -férica en línea con las leyes y las estra te -gias comerciales estadounidenses (Phillips,2005), a través de la firma de tratados delibre comercio. Sin embargo, la paralizaciónde las negociaciones para la constitución deun Área de Libre Comercio de las Américasen la Cumbre de Mar de Plata en 2004 hasido aprovechada por otros actores inter -nacio nales como la Unión Europea paraintentar ganar espacio en la región. Así,mientras Estados Unidos ha tenido quereplantear su propuesta para las Américas,la UE ha lanzado ambiciosos proyectos deasociaciones estratégicas a nivel bilaterale interregional, que incluyen futu ras áreas delibre comercio y cooperación en varios ámbi-- 43 -
Entre las perspectivas y las posibilidades: las relaciones económicas Unión Europea-América Latina tras treinta añostos. La UE se ha convertido en un socio mayoren el continente, siendo el segundo sociocomercial latinoamericano por detrás deEstados Unidos, y el primero para algunospaíses como Brasil.La proliferación de acuerdos de librecomercio en América Latina desde los años80 ha constituido una enmarañada red derelaciones comerciales (el famoso spaghettibowl), que, sumada a los vigentes procesosde integración regional, ha generado unacompleja arquitectura económica con múltiplescapas (multi-layered). La coexistencia deproyectos contradictorios y de “tendenciascentrífugas” tras la firma de acuerdos conEstados Unidos o la UE ha dibujado un “escenariode incertidumbre” (Sanahuja, 2007)sobre el futuro de la integración y la gobernanzaeconómica latinoamericana, lo queinevitablemente tiene un impacto en las relacionesUE-ALC. En efecto, durante años la UEha promovido una estrategia de cooperaciónbasada en el apoyo a los procesos de inte -gración regional latinoamericanos (regionbuilding),contribuyendo con recursos yasistencia técnica al fortalecimiento de losmismos. Este planteamiento altamente normativoha dado paso en los últimos años auna visión más pragmática de los intereseseconómicos europeos en la región. De estamanera, ante el lento avance de los procesosde integración latinoamericanos, y como consecuenciade la competencia china y estadounidensepor los mercados latinoamericanos,la UE ha procedido a colaborar con aquellospaíses más predispuestos a profundizar lasrelaciones económicas. Esto ha llevado alcuestionamiento de lo que hasta ahora seconcebía como un enfoque europeo diferenciado,que incorporaba otras dimensiones enlas negociaciones (Grugel, 2004). La estrategiaha dibujado un complicado y difuso escenariode relaciones económicas a variosniveles (multi-level) al mezclarse las relacionesque la UE mantiene con otros bloquesregionales, las relaciones con países individuales,y las relaciones que los Estadosmiembros mantienen a su vez con tercerospaíses latinoamericanos.En suma, las relaciones UE-América Latinase hallan en un momento de revisión porambas partes. Los cambios que se están produciendoen la política económica internacionalestán alterando las tradicionales reglas dejuego económicas. A la par que se habilitannuevos espacios y oportunidades para el crecimientoeconómico, también aparecen nuevosy serios desafíos que afectan profundamente ala división internacional del trabajo y al papelde Europa y América Latina en el tablero económicointernacional. En este contexto esdesde donde debemos buscar posibles explicacionesal desarrollo de las relaciones entreambas regiones, al menos en lo referente acuestiones económicas.- 44 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Jean Grugel y Borja GuijarroII. El estado de las relacioneseconómicas birregionales:las malas noticiasLo cierto es que las relaciones económicas entreambas regiones han padecido un preocupanteestancamiento en los últimos años (Arenal,2009). Tras treinta años de prácticas, se evidenciaun abismo entre las expectativas generadaspor las distintas iniciativas y los objetivos verdaderamentealcanzados. El nudo del problemareside en que, desde el punto de vista económicoAmérica Latina no es un socio importantepara la UE. En la esfera comercial, apenas representauna pequeña parte del comercio globalde la UE. Los niveles de intercambio entreambas regiones son relativamente bajos: en2009, representaban apenas el 5,9% del comercioeuropeo con el resto del mundo, suponiendoun total de 134.700 millones de euros.Tabla 1Comercio UE-27 con América LatinaRegión Mill. euros %Mundo (todos los países) 1.004.619 100,0%América Latina 134.700 5,9%MERCOSUR 62.365 2,7%Brasil 47.234 2,1%CAN 15.301 0,7%MCCA 8.790 0,4%TLCAN 429.955 18,7%México 25.748 1,1%Chile 11.957 0,5%Fuente: Comisión Europea 2009Por el contrario, Europa sí es un sociocomercial importante para los países latinoamericanos,especialmente para los del ConoSur. Concentra el 13,4% de los intercambios latinoamericanoscon el resto del mundo, y paraalgunos países como Brasil o Chile, se ha constituidocomo el principal socio comercial. Aunasí, la UE está lejos de alcanzar la importanciacomercial de los Estados Unidos, el principalsocio latinoamericano, que concentra el 35,5%de todo el comercio exterior de la región por unvalor de 354.622 millones de euros.La poca relevancia comercial que suponeAmérica Latina para la UE no encaja con lasexpectativas generadas en torno a la firma deacuerdos de libre comercio con esta región. Sibien esto puede ser una prioridad para AméricaLatina en su búsqueda por diversificar susvínculos comerciales y por lograr un mejoracceso al mercado europeo para sus exportaciones,desde luego no constituye un objetivoprioritario para la UE. Esto se corrobora con elhecho de que el comercio europeo con laregión se concentra principalmente en unospocos países como México, Brasil y Chile, quejuntos suponen alrededor del 64% del comerciototal con América Latina. Además, tal ycomo se aprecia en la Tabla 2, solamente Brasilconsta como uno de los 10 principalessocios comerciales de la UE, aunque apenasconcentra un 2,1% del comercio global de laUE. La importancia relativa de estos tres paísesdentro de América Latina ha llevado a la UE a- 45 -
Entre las perspectivas y las posibilidades: las relaciones económicas Unión Europea-América Latina tras treinta añosTabla 2Comercio con los mayores socios comerciales (2009)Comercio de AL con mayores socios comercialesRk. País/Región Mill. euros %Mundo (todos los países) 1.004.619,3 100,0%1 Estados Unidos 354.622,0 35,3%2 UE-27 134.270,8 13,4%3 China 83.075,9 8,3%4 Brasil 39.737,6 4,0%5 Japón 35.027,8 3,5%6 Argentina 30.650,3 3,1%7 Corea del Sur 24.476,5 2,4%8 Canadá 24.457,3 2,4%9 México 19.726,2 2,0%10 Venezuela 17.897,4 1,8%Comercio de la UE-27 con mayores socios comercialesRk. País/Región Mill. euros %Extra UE-27 2.293.516,9 100,0%1 Estados Unidos 364.001,7 15,9%2 China 296.381,9 12,9%3 Rusia 180.760,7 7,9%4 Suiza 162.045,4 7,1%5 Noruega 106.166,7 4,6%6 Japón 91.789,7 4,0%7 Turquía 79.866,5 3,5%8 Corea del Sur 53.592,9 2,3%9 India 52.873,2 2,3%10 Brasil 47.234,0 2,1%Fuente: Comisión Europea 2009ofrecerles Acuerdos de Asociación (México en2000, Chile en 2005 y Brasil en 2007), que prevénuna relación más avanzada y beneficiosaal abordar un amplio abanico de temas.Sin embargo, estos datos no revelan laimportancia de un tema sumamente controversial:la agricultura. La liberalización delcomercio agrario y la eliminación de la PolíticaAgraria Común (PAC) de la UE han constituidolas demandas históricas de los socios latinoamericanospara avanzar en las relaciones.Mientras que la agricultura no fue un temarelevante en las negociaciones con Chile yMéxico (Crawley, 2006), ha sido un elementobloqueador (stumbling block) para el avancede las negociaciones con Centroamérica, laComunidad Andina y, especialmente, el MER-COSUR. En efecto, los altos aranceles europeosa la importación de productos agrícolas y lassubvenciones a la producción europea a travésde la PAC discriminan fuertemente a los paíseslatinoamericanos. Dado que las importacionesde la UE desde América Latina son principalmenteproductos agrícolas (43,1% en 2009) 4 , laliberalización en este sector favorecería lasexportaciones latinoamericanas hacia Europay aumentaría los niveles de comercio entreambas regiones.Si bien la UE es un importante sociocomercial para algunos países latinoamericanos,y especialmente sudamericanos, tambiénes un importante actor en el ámbito de la- 46 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Jean Grugel y Borja Guijarroinversión extranjera directa (IED), al proveerla mayor fuente de inversión extranjeradirecta en la región. Los stocks exteriores deIED de la UE en la región se han ido incrementandoaño tras año tras su caída en 2002,alcanzando un total de 276.681 millones deeuros en 2008. En cambio, los flujos de IEDeuropea en la región muestran una evoluciónirregular, estando muy influenciados por lascrisis financieras que han azotado la región. Elmayor flujo se registró en el año 2000, quealcanzó los 46.188 millones de euros. Sinembargo, estos niveles no se han vuelto arecuperar, y la media entre los años 2004 y2008 oscila en torno a los 17.000 millones deeuros, muy lejos del máximo alcanzado en el2000. Asimismo, la crisis financiera internacionalque se desató en 2008 ha hecho caernuevamente los flujos de IED europea hasta14.391 millones de euros.Estos datos tampoco nos permiten hablarde una relación económica especial entreambas regiones. Si bien la UE es el mayorcontribuyente de IED en la región, AméricaLatina está lejos de representar un área deinterés para la UE. Como se aprecia en el Gráfico1, aunque en términos absolutos losstocks exteriores de IED europeos en AL hanGráfico 1Stocks exteriores de IED de la UE (Millones de Euros)Fuente: Eurostat- 47 -
Entre las perspectivas y las posibilidades: las relaciones económicas Unión Europea-América Latina tras treinta añosaumentado constantemente, en términos rela -tivos el incremento ha sido menor que elincremento total de la IED europea en todoel mundo. Así, América Latina recibía en 1997aproximadamente el 10% de la IED europea,mientras que en 2008 este porcentaje sehabía reducido al 7,59%. Además, sólo elMERCOSUR acaparaba el 60,4% de los stocksexteriores de IED europeos en 2008, mientrasque México y Brasil concentraban el 58,4% deltotal de stocks conjuntamente.En el Gráfico 2 se muestra la evolución delos flujos de IED de la UE en el mundo y enAmérica Latina. A simple vista se observa unamayor volatilidad de la IED europea, especialmenteentre 2002 y 2004. Los flujos de IEDeuropea hacia América Latina suponían alrededordel 12% del total en 1998, mientras quedesde 2005 ese valor había caído a nivelesinferiores del 4,6%. Estos datos tienen unafuerte correlación con las privatizacionesmasivas que se llevaron a cabo en AméricaLatina entre finales de los 90 y los primerosaños de la década del 2000. Dicho de otramanera: los flujos descendieron porque noquedaba donde privatizar.Por otro lado, es significante el hecho deque México y Brasil acapararan en 2007 elGráfico 2Flujos de IED de la UE (Millones de euros)Fuente: Eurostat- 48 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Jean Grugel y Borja Guijarro82,8% de los flujos de IED en AL. El peso queestos dos países tienen para la UE justificanuevamente el trato diferencial que se les haotorgado con la firma de Acuerdos de Asociación:ante la importancia de los intereseseuropeos en juego, el establecimiento de unmarco más avanzado y adecuado para laregulación de la relación bilateral parecelógico y razonable.Estos datos arrojan unas conclusionescontundentes sobre las relaciones económicasbirregionales. En primer lugar, los niveles deintercambio comerciales son de poca importanciapara la UE, mientras que para algunospaíses sudamericanos la UE es el socio comercialmás importante. Segundo, pese a que laUE sea vista como una opción para diversifi -car la enorme dependencia latinoamericanade Estados Unidos, las estrategias comercialesde los países latinoamericanos continuan dirigiéndoseprincipalmente hacia su vecino delnorte. En tercer lugar, si bien los stocks exterioresde IED europea en la región han aumentadoen términos absolutos, en términosrelativos estos han disminuido de forma considerable,lo que parece indicar una pérdida deinterés europeo en la región. Finalmente, latendencia de los últimos años indica unaenorme concentración de los intercambioscomerciales y de la inversión directa europeaen unos pocos países estratégicos de AméricaLatina, como Brasil, México y Chile. Esto hafomentado un cambio de estrategia de la UEhacia la región, otorgando a estos tres paísesun trato diferencial y más avanzado a través delos Acuerdos de Asociación firmados.Pese a la poca importancia que AméricaLatina ocupa en las prioridades económicasde la UE, ésta ha mantenido un diálogo políticoal más alto nivel, y ha relanzado las re -laciones económicas en la última CumbreUE-ALC celebrada en Madrid. Aun así, lasexpectativas que esta cumbre ha generadosobre la posibilidad de cerrar algunos acuerdosno dejan de estar lejos de la realidad delas relaciones económicas. En consecuencia,no deja de sorprender el énfasis puesto por laUE en perseguir unos acuerdos que no leaportan grandes beneficios. Tras treinta añosde relación, cabe preguntarse entonces cuáles el verdadero papel de los acuerdos económicosen las relaciones UE-ALC.III. La Cumbre de Madrid:¿Las buenas nuevas?Ante el ambiente de estancamiento económicoentre las dos regiones la Cumbre UE-ALC,celebrada el pasado mes de mayo en Madrid,ha supuesto un intento para impulsar la relaciónuna vez más. Esto ha sido posible graciasal cambio de planteamiento europeo a la horade negociar con América Latina. En efecto, elidealismo europeo ha cedido terreno a unavisión más pragmática. De esta manera, en- 49 -
Entre las perspectivas y las posibilidades: las relaciones económicas Unión Europea-América Latina tras treinta añosvista de lo que algunos han considerado el fracasode las relaciones grupo a grupo, la UEestaría tratando de encontrar otras vías decooperación bilateral (Arenal, 2009) con aquellospaíses interesados en “desarrollar líneaspolíticas en común”, sin por ello “descuidar elenfoque multilateral y el enfoque regional”(Sannino, 2009).Este cambio ha generado cierta preocupaciónen países como Bolivia o Ecuador, queconsideran que el bilateralismo amenaza launidad de los esquemas de integración regionallatinoamericanos (Malamud, 2010). Sinembargo, la paradoja reside en gran parteen la desunión y fragmentación latinoamericana,que ha repercutido negativamente a lahora de avanzar en las negociaciones conla UE. En todo caso, el auge del bilateralismono debe ser entendido como un fracaso de lasrelaciones grupo a grupo, sino más bien comoun proceso complementario que permiteavanzar en algunos aspectos de las relacionesbirregionales (Sanahuja, 2010a). De estaforma, la posibilidad de progresar a “velocidadesdiferentes” supone una alternativainteresante a las relaciones grupo a grupo,especialmente en un momento de redefiniciónde los procesos de integración en AméricaLatina (Sanahuja, 2007).De lo que no cabe duda es que la Cumbrede Madrid ha insuflado aire fresco a las relacioneseconómicas entre ambas regiones, trayendo“buenas nuevas” en un momentosumamente crítico marcado por la crisis financierainternacional. Tras años de estancamiento,el relanzamiento de las negociacionesUE-MERCOSUR, los acuerdos multipartes conColombia y Perú y el cierre de las negociacionesUE-Centroamérica parecen indicar unclaro cambio de rumbo. Sin embargo, estas“buenas” noticias deben ser analizadas concierta cautela. Se han podido desatar algunosnudos que impedían la firma del acuerdo.En ocasiones, estos nudos son cuestionestécnicas que pueden ser solucionadas deuna forma relativamente sencilla. En cambio,cuando el nudo es una cuestión de carácterpolítico, la negociación es mucho más complejaal comprender diferentes intereses quepueden ser difíciles de conciliar. De esta ma -nera, es más fácil entender los motivos por loscuales ha sido posible cerrar el acuerdo conCentroamérica, Colombia y Perú, pero nocon el MERCOSUR.El principal escollo que impedía el cierredel acuerdo con Centroamérica era de caráctertécnico y tenía que ver con los avances en laconstitución de una unión aduanera centroamericana.Además, el impacto que un acuerdocon la UE puede tener en Centroamérica esrelativamente pequeño, teniendo en cuenta laenorme dependencia centroamericana delmercado estadounidense. Así, la UE suponeuna fuente de diversificación comercial paraesta región, aunque cuantitativamente losintercambios sigan siendo bajos. Éste es un- 50 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Jean Grugel y Borja Guijarroelemento central para comprender el éxito delas negociaciones. La poca relevancia delcomercio permite una mayor flexibilidad enlas condiciones ofrecidas por parte de la UE,como la exclusión de los productos lácteos ylas carnes del acuerdo. Más aun, los produc -tos agrícolas centroamericanos exportados aEuropa suelen ser productos inexistentes en laUE y que no suponen una fuente de competenciapara los intereses de los agricultores europeos.En todo caso, aunque el acuerdo nopresente mucha importancia desde el puntode vista económico, sí que lo hace desde unpunto de vista simbólico. Tras años de estancamientoen las negociaciones grupo a grupo,cerrar un acuerdo de estas características conéxito se había convertido en un objetivo prioritariopara la UE. Así, la UE no solamente hacontribuido en afianzar el proceso de integracióncentroamericano, sino que además muestraque su experiencia integradora es posibleen otras partes del mundo (Rauch, 2010).Curiosamente, la UE ha logrado todo locontrario en el caso de la Comunidad Andinade Naciones (CAN). Al proceder a negociar deforma bilateral con Colombia y Perú –socioseconómicos de escasa relevancia–, la UE hadejado de lado las tradicionales negociacionesgrupo a grupo con la CAN, al excluir a Bolivia yPerú del acuerdo. Si bien esta decisión haestado influenciada por la desunión de lospropios países andinos, que impedía avanzaren la negociación grupo a grupo, esto puedesuponer “costos importantes” para la UE en sucondición de actor normativo. En efecto, aldejar de lado su tradicional enfoque de apoyoa la integración regional, la UE ha contribuidoa la fragmentación de la CAN (Sanahuja,2010b). Además, la negociación con Colombiasupone priorizar el libre comercio por delantede la situación de los derechos humanos, loque difícilmente encaja con el discurso dedefensa de los derechos humanos imbuido enla política exterior de la UE.Ahora bien, lo que marcará el éxito o elfracaso de la relación UE-ALC será el resultadode las negociaciones entre la UE y el MERCO-SUR para la consecución de un Acuerdo deAsociación. Lo más interesante, no obstante, esque el éxito de estas negociaciones dependeprincipalmente de un factor externo: el avanceo la parálisis de las negociaciones multilateralesen el seno de la OMC. En efecto, ambasregiones han apostado fuertemente por lasnegociaciones globales, puesto que los beneficiosque aportaría la liberalización comercialglobal serían mucho mayores que los obtenidosa nivel interregional (Gallagher, 2008). Enconsecuencia, las negociaciones entre ambasregiones han estado estancadas desde 2004.Sin embargo, la opción interregional, consi -derada como una “segunda mejor opción”(Faust, 2006) tras la liberalización global,parece haber ganado simpatía de nuevo–especialmente tras la parálisis que pareceafectar a la OMC en los últimos años– y ha- 51 -
Entre las perspectivas y las posibilidades: las relaciones económicas Unión Europea-América Latina tras treinta añosincrementado los incentivos para cerrar elacuerdo UE-MERCOSUR.Las negociaciones UE-MERCOSUR hanganado nuevo dinamismo, y parece existir unambiente de “cauteloso optimismo” respectoa la consecución de un acuerdo (Peña, 2010).A los incentivos que han generado las compli -caciones en la Ronda de Doha hay que añadirleademás dos elementos que parecenestar influyendo en el relanzamiento de las re -laciones: por un lado, la competencia de lasempresas chinas en América del Sur –particularmenteen Brasil– que amenaza los intereseseuropeos en la región; y por otro, la másque probable incorporación de Venezuela alMERCOSUR, que podría complicar la consecuciónde un acuerdo. Esto ha generado unamayor presión en el calendario para el cierredel Acuerdo de Asociación.Sin embargo, mientras que en las negociacionescon Centroamérica, Chile o México,los temas agrícolas eran de menor importancia,este asunto ha sido y sigue siendo elviacrucis de las relaciones UE-MERCOSUR(Crawley, 2006). El proteccionismo agrícolaeuropeo choca con las demandas liberalizadorasmercosureñas, mientras que la UE exigea cambio un marco regulatorio más claro paralas inversiones, así como acceso al sector servicios.El problema no es menor. Anteriormentea la ampliación de la UE a 25 miembrosprimero, y luego 27, el socio más reticente a laliberalización agrícola había sido Francia,máximo beneficiario de la PAC. Sin embargo,Francia ya no está sola al haber encontrado aimportantes aliados en otros socios comoIrlanda, Grecia, Hungría, Polonia, Austria,Luxemburgo y Finlandia. Estos países hanmostrado su inconformidad por el relanzamientode “las negociaciones sin un debatepolítico previo” (Jovtis, 2010).IV. Conclusiones: ¿Hacia dóndevan las relaciones económicas?Hoy en día existe poco margen de maniobrapara mejorar la situación de las relacioneseconómicas birregionales. Si bien se hanlogrado firmar toda una serie de acuerdosentre la UE y algunas subregiones y paísesde América Latina, el gran desafío siguesiendo la negociación para un Acuerdo deAso ciación entre la UE y el MERCOSUR. Sinembargo, y pese a que los incentivos seancada vez mayores para la conclusión de estanegociación, la flexibilidad de las posturases mínima, y existen fuertes presiones políticasque buscan impedir la firma de dichoacuerdo. En consecuencia, es previsible quelas expectativas generadas terminen nuevamenteen decepción.¿Significa esto que las relaciones entre laUE y América Latina no van a ninguna parte?No exactamente. Lo que supone es que Europano será capaz de cumplir con las expectativas- 52 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Jean Grugel y Borja Guijarroy demandas de sus socios latinoamericanosrespecto al ámbito económico, al menos en elcorto y medio plazo. Insistir en estos aspectosno producirá resultados tangibles en las relaciones,aunque eso sí, generará mayores desilu -siones y tensiones que debilitan la relación. Esnecesario que América Latina asuma que susdemandas hacia la UE son –en cierto grado–demasiado ambiciosas, y que tienen que ajustarsea las opciones realizables. En otras palabras,es necesario cerrar la brecha existenteentre las expectativas y las posibilidades deprofundizar las relaciones en la esfera económica.Esto requiere honestidad por ambaspartes y reconocer las evidentes limita cio -nes políticas y prácticas que existen. Quizáspueda resultar algo complicado, especialmentecuando ni América Latina ni Europahablan con una sola voz, y cuando en ambaspartes existen actores interesados en profundizaren las negociaciones económicas. Enresumen, la relación económica entre ambasregiones no es importante, y es necesarioasumir esta realidad para poder avanzar enotros ámbitos.Que la economía no sea el motor de larelación birregional significa que existen otrosámbitos en los que ambas regiones mantienenintereses convergentes y que hacen avanzarla relación birregional. Un mayor énfasisen estas áreas de cooperación podría dar unnuevo impulso a las relaciones. La UE podríaliderar propuestas como ofrecer una mejorayuda al desarrollo o una mejor inversión endiferentes ámbitos, que pudiera ser coordinadacon los países latinoamericanos paradeterminar los sectores en los que se puedengenerar efectos multiplicadores que fomentenel crecimiento y el desarrollo. Además,existe una agenda “ampliada” de relacioneseconómicas que gene ralmente no se tiene encuenta, y que incluye temas como el narcotráfico,los efectos de la inmigración, el impac -to de las remesas, o la inequidad social.Algunos de estos temas no sólo requieren undebate y un intercambio de puntos de vista,sino que constituyen áreas que afectan a lagobernabilidad de ambas regiones y querequieren de una respuesta coordinada parasu gestión. Esto facilitaría el acercamiento deposturas y permitiría cerrar la brecha entre lasexpectativas existentes y las posibilidadesreales que puede ofrecer el marco birregional,y contribuiría asimismo a encontrar un equilibrioentre los valores y los intereses que unena ambas regiones.- 53 -
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Entre las perspectivas y las posibilidades: las relaciones económicas Unión Europea-América Latina tras treinta añosNotas1En este artículo utilizamos de forma indistintalas denominaciones de América Latina y AméricaLatina y el Caribe.2En el corto plazo, América Latina ha sabido sortearla crisis con mayor rapidez gracias a laexperiencia adquirida en pasadas crisis financieras.Sin embargo, en el largo plazo, es la economíaeuropea la que posee una mayorcapacidad de recuperación.3Bajo estos programas, algunos países latinoamericanoshan gozado de acceso preferencialpara sus exportaciones al mercado estadounidense.4Del total de importaciones europeas de AméricaLatina, el 68,1% proceden del sector primario.Éste comprende productos agrícolas, por unlado, y fueles y productos mineros, por otro.- 56 -
Riordan RoettThe Paul H. Nitze School of Advanced International Studies,Johns Hopkins UniversityEstados Unidos y América Latina en el siglo XXIResumen:Las relaciones estadounidenses con América Latina se encuentran actualmente en constantecambio. En las principales cuestiones políticas, Washington y la región están en desacuerdo.En este tipo de materias que engloban asuntos como el comercio internacional y el esfuerzo porconstruir una nueva arquitectura financiera no hay grandes coincidencias. En asuntos de marcopolítico, como el rol de Venezuela en el hemisferio, el embargo de Estados Unidos a Cuba, o laproblemática cuestión de la inmigración ilegal tampoco existen puntos de coincidencia. Mientrasque Estados Unidos están “distraídos” por dos guerras en curso en Afganistán e Irak y dos déficitque limitan las opciones del Gobierno estadounidense, América del Sur, en concreto, está buscandodiversificar su comercio y sus opciones de inversión. La región más favorecida por AméricaLatina para sus exportaciones de productos básicos es China en particular y Asia en general.México se encuentra en una situación más difícil por su pertenencia al Tratado de Libre Comerciode América del Norte (TLCAN). Cualquier cambio que concierne a las cuestiones políticas actualesno será tratado hasta que se sepa el resultado de las elecciones presidenciales estadounidensesde 2012. Aún así, si los cambios políticos dependen del Congreso estadounidense es difícilpredecir medidas rápidas o positivas en relación a los temas tratados en este artículo.Palabras clave:Brasil, BRIC, China, Cuba, Cumbre de Doha, cárteles de la droga,Área de Libre Comercio de las Américas-ALCA, G-20, inmigración, México,nueva arquitectura financiera internacional, Venezuela- 57 -
Abstract:U.S.-Latin American relations are currently in flux. On major policy questions, Washington, D.C.and the region are in disaccord. On major policy issues such as global trade and the effort toconstruct a new financial architecture there is little agreement. On broader policy questions suchas the role of Venezuela in the Hemisphere, the U.S. embargo on Cuba, or the thorny question ofillegal immigration there is no meeting of the minds. While the U.S. is distracted with twoongoing wars in Iraq and Afghanistan and two deficits that limit the options available to the U.S.government, South America, in particular, is seeking to diversify its trade and investment options.The region of choice for Latin American exports and commodities is China, specifically, and Asiain general. Mexico is in a more difficult position given its integration with North America throughNAFTA. Any modification of current policy issues will not be addressed until the outcome of theU.S. presidential election of 2012 is known. Even then, if policy change depends on the U.S.Congress, it is difficult to predict rapid or positive action on the issues discussed in this article.Keywords:Brazil, BRIC, China, Cuba, Doha Development Round, drug cartels, FTAA, G-20, immigration,Mexico, new financial architecture, Venezuela- 58 -
Riordan RoettThe Paul H. Nitze School of Advanced International Studies,Johns Hopkins UniversityEstados Unidos y América Latina en el siglo XXILas relaciones entre Estados Unidos y AméricaLatina necesitan renovar su enfoque. Mientrasque la región, y en particular Brasil, buscanuna mayor autonomía en el sistema internacional,Estados Unidos parece no ser conscientede las tensas relaciones entre Washington ylos países de la región. Así, mientras queEstados como Bolivia, Ecuador, Venezuela yNicaragua, y en menor grado Argentina, sehan distanciado de Estados Unidos por cuestionesideológicas, los gobiernos más moderadosse muestran perplejos ante la aparenteindiferencia de Estados Unidos respecto a lasnecesidades de desarrollo y los desafíos enAmérica Latina.El ejemplo más claro es el de México. Muydependiente del mercado estadounidense, elfreno económico en Estados Unidos ha tenidoun impacto negativo en las exportacionesmexicanas. Este descenso también ha reducidosignificativamente las remesas que desdehace décadas los trabajadores en EstadosUnidos mandaban a su país de origen. Lasituación se ha visto agravada por la falta devoluntad por parte del Congreso de EstadosUnidos de facilitar la necesaria financiación ala Iniciativa Mérida, cuyo objetivo era desarrollarlas regiones más desfavorecidasde México. La guerra contra el narcotráfico esotro claro ejemplo de la indiferencia mostradapor Washington en la difícil situación deMéxico. Mientras que públicamente se apoyala guerra al narcotráfico llevada a cabo por elpresidente Calderón –en realidad, el “dueño”de la guerra es Estados Unidos, país en el quelas drogas son compradas y consumidas– haypocos esfuerzos por parte de Estados Unidosen ayudar sustancialmente a México en esteasunto. El gobierno ha pedido la reduccióno el fin de la circulación de armas desde- 59 -
Estados Unidos y América Latina en el siglo XXIEstados Unidos a los cárteles de la droga,pero la respuesta de la clase política deEstados Unidos es que el portar armas esun dere cho de los ciudadanos otorgado porla Constitución.Las autoridades mexicanas han pedido aEstados Unidos hacer accesibles, para lasautoridades, las informaciones de las cuentasbancarias, pudiendo confirmar así el lavadode dinero por parte de los cárteles de ladroga, pero la respuesta fue que las Leyes deSecreto Bancario estadounidenses lo impiden.Además, México ha solicitado a EstadosUnidos cooperar para frenar el flujo de productosquímicos a Colombia y a otros paísesen los que se elabora cocaína. La respuestafue que Estados Unidos no tiene autoridadpara impedir el comercio internacional, especialmentesi los envíos se realizan a través deterceros (O´Neil, 2009:63).Como segundo ejemplo podemos destacarla miopía que rodea las relaciones estadounidensescon Brasil, el representanteBRIC en la región y un actor emergente en losasuntos internacionales (Roett, 2010:1). Sehan dado diferencias sustanciales entre losdos países en lo referente al golpe de Estadoen Honduras y más recientemente, en el viajedel presidente Lula, junto con el primerministro turco, a Irán para intentar influir algobierno para que respete la política deNaciones Unidas en materia de proliferaciónnuclear y evitar así sanciones. En relación conesta situación se realizó una votación en elConsejo de Seguridad y Brasil no apoyó aEstados Unidos. Desde esa votación, EstadosUnidos ha mantenido las distancias. En undiscurso ante el Consejo de RelacionesExteriores en Washington, la Secretaria deEstado, Hillary Clinton, refiriéndose a los retosregionales para la política exterior de EstadosUnidos destacó particularmente a Rusia,India y China –pero no se refirió a la “B” delos BRIC– (Clinton, 2010:1). La audiencia sepercató de la omisión inmediatamente.Mientras que Brasil y Estados Unidos tengandiferencias políticas, Estados Unidos va atener que entender que el Ministerio deRelaciones Exteriores de Brasil, Itamarati,para bien o para mal, no va a, ni tiene la obligaciónde, seguir las líneas políticas deWashington en todos los casos. Brasil, también,tiene sus propios intereses nacionales yobjetivos de seguridad nacional que tienenque ser respetados.Dos asuntos en el marco político estánimpactando de forma negativa en las relacionesentre América Latina y EEUU y, porconsiguiente, con la Unión Europea. En primertérmino, el comercio y en segundo lugar,el requerimiento y la necesidad de unanueva arquitectura financiera. Las dos sonprioridades políticas clave para los mercadosemergentes. En ambos casos la respuestade Estados Unidos ha sido vacilantee insatisfactoria.- 60 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Riordan RoettI. Controversias comercialesA finales de 1994, en una Cumbre con los jefesde Estado del Hemisferio en Miami, Florida,Estados Unidos tomó la iniciativa de hacer unapropuesta para la creación de un Área deLibre Comercio de las Américas (ALCA). Laesperanza residía en que en un espacio detiempo reducido la integración económicapodría, y debería, englobar completamente alhemisferio occidental. La iniciativa del ALCAfue uno de los puntos culminantes del llamado“Consenso de Washington” que fue concebidounos años atrás para llevar a la regiónhacia la economía de mercado, la privatizaciónde las empresas públicas, reformas fiscalesy una serie de iniciativas macroeconómicasencaminadas a mejorar la competitividad y laproductividad en la región (Kuczynski yWilliamson, 2003:1). ¿Fue un esfuerzo demasiadopequeño y que llegó demasiado tarde?A finales de la década estaba claro que la iniciativano estaba dirigida a asuntos sustancialesde vital importancia para los habitantes dela región: empleo, educación, reducción de lapobreza y de la inequidad, y acceso a unasanidad pública de calidad. Mientras que loseconomistas que idearon el Consenso estabanencantados con el éxito de las limitadas, encaso de ser indispensables, reformas macroeconómicas,pasaron por alto las necesidadessociales de la región –en particular la creaciónde empleo, educación y sanidad de calidad, yvivienda–. En efecto, el esfuerzo llegó a su fincon la elección democrática del presidenteHugo Chávez en Venezuela en 1998 que acusóal Consenso de “capitalismo salvaje”. Laadministración del presidente George W. Bushdecidió entonces continuar con una aproximacióna través del modelo radial para la integraciónregional y persiguió algunos acuerdoscomerciales sub-regionales; algunos de ellosfueron aprobados por el Congreso estadounidense,mientras que otros no, entre ellos losacuerdos con Colombia y Panamá. La administracióndel presidente Barack Obama aparentementeha abandonado el afán porcontinuar esforzándose para avanzar en unaintegración económica o para convencer alCongreso de aprobar aquellos que se negociaroncon éxito, pero que necesitan de la ratificaciónpor parte del Congreso.Paralelamente a la iniciativa del ALCA enlas Américas, Estados Unidos apoyó unanueva ronda de comercio global, la Rondade Doha de la Organización Mundial delComercio (OMC). Las negociaciones se iniciaronen noviembre de 2001 con el propósitode reducir las barreras arancelarias en todoel mundo para permitir a los países incrementarel comercio internacional. Despuésde siete años de discusiones y múltiples reunionesen las altas esferas, la Ronda de Dohacolapsó en julio de 2008. La principal causafue la resistencia de Estados Unidos y de laUnión Europea (UE) a abrir sus mercados- 61 -
Estados Unidos y América Latina en el siglo XXIpara los productos agrícolas de las economíasde mercados emergentes. La agricultura es devital importancia para los países en de -sarrollo, ya que el 75% de su población viveen zonas rurales y la inmensa mayoríadependen de la agricultura para su supervivencia.Una antigua propuesta expuesta enDoha, Qatar en 2001, pedía que en el acuerdofinal figurase un compromiso para lograrnotables mejoras en el acceso a los mercados,reducciones (y finalmente eliminación)de todas las formas de subvención de exportacióny reducciones sustanciales en medidasde distorsión comercial.Durante las diferentes rondas, desde la UEy países líderes, como Brasil e India, se insistióa Estados Unidos para que realizara una ofertamás generosa para la reducción del apoyoa la agricultura interna, generadora de unagran distorsión del comercio. Estados Unidoshabía solicitado a la UE y a los países en víasde desarrollo que aceptaran la propuesta dereducir de forma sustancial los aranceles ylimitar el número de productos importadossensibles y productos especiales que estaríanexentos de los recortes/reducciones. Los productosimportados sensibles son de mayorimportancia para los países desarrollados,como los de la UE, mientras que los países endesarrollo están más relacionados con los productosespeciales –aquellos exentos tanto delos dos recortes arancelarios como de la reduc -ción de subvención debido al desarrollo–, laseguridad alimentaria o por las consideracionesde los medios de subsistencia.En posteriores reuniones del G-20 (las 20mayores economías a nivel mundial) serealizaron sendos llamamientos para la rea -nudación de las conversaciones, pero afinales de 2010 podemos hablar de un ligero,si acaso existente, avance en este sentido.Una de las cuestiones clave es si el Congresode Estados Unidos va a otorgar o no al presidenteObama autoridad por “la vía rápida”, esdecir, la autoridad para negociar un tratadocomercial que no pueda ser enmendado porel Congreso sino sólo expuesto a votación, sí ono, una vez que el borrador del tratado hayasido presentado por la Casa Blanca. Dada laparalización en el Congreso de la mayoría delas cuestiones políticas, parece poco probableque el Congreso vaya a negociar de buena fecon la Casa Blanca por la vía rápida, realidadque nos llevaría al probable resultado de quehabrá un pequeño o nulo avance en la políticade comercio internacional durante algúntiempo.II. Una nuevaarquitectura financieraCon el inicio de la crisis global financiera en2008, puesta claramente de relieve por elcolapso de Lehman Brothers, se volvió obvioque los nuevos jugadores de los mercados- 62 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Riordan Roettemergentes, quienes no fueron responsablesdel debacle, debían de ser partícipes en eldebate político sobre cómo reestructurar lasfinanzas mundiales.La administración del presidente salienteGeorge W. Bush reactivó el G-20 y convocóuna reunión en Washington en noviembre de2008. Pero la reunión no fue fructífera. Lanueva administración demócrata no participó.La discusión real estaba programada paraabril de 2009 en Londres cuando el nuevopresidente de Estados Unidos participaría porprimera vez.Empezó a notarse que los países de mercadosemergentes –Brasil, China, India,Sudáfrica entre otros– se mantendrían firmesen su preferencia por la búsqueda de reformasde amplio alcance del sistema finan -ciero internacional (Whitehead, 2010:45).Culparon a los países industrializados de lacrisis. Un sistema de control escaso, escándaloshipotecarios, déficit, etc. fueron las causasde la crisis, ninguna de las cuales era res -ponsabilidad de los países en desarrollo.Durante la discusión se puso especial énfasisen la redistribu ción de los derechos de votoen el Fondo Monetario Internacional (FMI).Establecido por los acuerdos de BrettonWoods después de la Segunda Guerra Mun -dial, la representación de las nuevas economíasde mercados emergentes estabadeplorablemente subor dinada a las envejecidasy mucho más pequeñas economías dela “vieja” Europa. La delicada cuestión políticaera cómo redistribuir la equidad entre participacióny asientos.El G-20 volvió a reunirse en Pittsburg,Pennsylvania, en septiembre de 2009 yen Toronto en junio de 2010. La agendaera similar: ¿cuándo cederían los paísesdesarrollados, en concreto los Estados europeos,en su postura privilegiada en el Di -rectorio Ejecutivo del FMI para permitir unamayor participación –tanto financiera comopolítica– de Estados como Brasil, China y laIndia, en particular? Poco se ha avanzado,pero en el encuentro anual del BancoMundial (BM) y del FMI en Washington enoctubre de 2010, los mayores mercadosemergentes impusieron un ultimátum a lospaíses desarrollados –querían una decisiónen la próxima Cumbre en Seúl, Corea del Suren noviembre de 2010–.Con toda la razón, los mercados emergentesse muestran escépticos ante las intencionesde los actuales accionistas. En una reuniónprevia en 2008, los miembros con derecho avoto se mostraron favorables a transferir el 5%de su voto a las mayores economías emergentes,pero la recomendación no ha sido apro -bada por aquellos países que cuentan conel suficiente número de votos para ratificar elacuerdo. En 2010, las economías emergentessolicitaron que un 5-6% más de los votos setransfiera al lado que ellos ocupan en la mesade negociación.- 63 -
Estados Unidos y América Latina en el siglo XXILa política es intensa. Los países más pe -queños de la UE, que eran mucho más importantesal finalizar la Segunda Guerra Mundial,son ahora países de segundo orden en términosde producción, y de su contribución a laeconomía mundial en términos de comercio yahorro. Pero el orgullo nacional juega un papelmuy importante en los debates internos de quépaíses van a perder su asiento. ¿Debería haberun sistema de asiento rotatorio de la UE paralos países más pequeños? ¿Dónde se traza lalínea entre países grandes y pequeños de laUE? Estas preguntas se han estado considerandoen una época de gran volatilidad en lasfinanzas de la UE con constantes riesgos deimpago por parte de alguno de los países másdébiles (España, Portugal, Irlanda, etc.). YEstados Unidos, siendo el mayor titular devotos, también es observado con algo de desconfianza.Jura defender su “veto” en el Fondomientras que su economía está experimentandoaltos niveles de desempleo, una caída en laproductividad y dos crecientes déficit que impidenla capacidad de Washington de empeñarseo forzar cambios en el FMI.Las consecuencias tienen que favorecer forzosamentea las economías en desarrollo. Suseconomías van a crecer durante el próximo año,o quizás dos, con tasas de crecimiento impresio -nantes, mientras que Estados Unidos y la UniónEuropea no lo van a lograr. Las economíasen desarrollo, siguiendo la crisis financieraque empezó con la devaluación del bath tailandésa mediados de 1997, continuando con elcolapso del sistema monetario en Rusia en2008 y Brasil en 2009, asumieron una reformabancaria integral. Acumularon reservas extranjeraspara evitar tener que cumplir con las“condiciones” del FMI en el caso de ocurrir otracrisis. Han diversificado sus exportaciones y enel proceso poseen un valor agregado parahacerlas más competitivas en diferentes mercadosmundiales. La creciente importancia delas economías de los países en desarrollo esclara. Varias predicciones mantienen que la clasificación/rankingde las economías mundialesva a cambiar de forma dramática en los próximos20 a 25 años, siendo los países de la UE losque van a perder puestos de forma signifi -cativa. China va a emerger como la mayoreconomía mundial, seguida por EstadosUnidos, después los otros grandes Estados endesarrollo –India y Brasil, en particular–, seguidospor Corea, México y Sudáfrica. El tiempo decambio es ahora, antes de que se dé una crisisde confianza en el sistema de gobernanzamundial y una creciente tensión política en unsistema que se enfrenta a cambios históricos.III. Otras divergencias políticas enEEUU y América LatinaExisten otras cuestiones políticas importantesen que las tampoco hay acuerdo entreWashington y las capitales de la región.- 64 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Riordan RoettVenezuelaEl régimen de Hugo Chávez ha asumido unapostura diplomática polémica respecto a losEEUU, a pesar de la dependencia de su país–y de los EEUU– de las exportaciones de petróleodestinadas al mercado estadounidense.Varias administraciones de Estados Unidoshan intentado ejercer presión sobre países de laregión, en particular sobre Brasil, para que hicieranalgo respecto a Chávez (Hidalgo, 2010:78).La postura de Brasilia es clara. No va ainterferir en asuntos internos de sus vecinos.Ignorando la posición privada del gobiernobrasileño, la política pública cuenta con Caracasen las viejas iniciativas regionales. Dejando laideología de lado, la colaboración es mejor quela discordia. Brasil no tiene las mismas cuestionesgeopolíticas con Venezuela que EstadosUnidos. El presidente Lula, para frustración deEstados Unidos, ha intentado ser incluyenterespecto al régimen de Chávez y parece que lanueva administración brasileña va a seguirlíneas políticas similares en este aspecto.CubaEl embargo estadounidense y la falta de relacionesdiplomáticas con La Habana son importantescuestiones de desacuerdo entre EstadosUnidos y la región. Esta realidad se ve agravada,lógicamente, por la existencia de la base americanaen Guantánamo que tiene prisioneros de -teni dos por Estados Unidos a raíz de las guerrasen Irak y Afganistán. En la región recuerdan muybien que Obama, tanto como candidato por elPartido Demócrata como ya una vez elegidopresidente, comprometió a su administración acerrar la base de Guantánamo; ha sido imposiblehacerlo debido a la incapacidad de llegar a unacuerdo con el Congreso. La cuestión sigue sien docontrovertida y sin una solución inmediata.El embargo económico, en vigor desde1960 (y codificado en la Ley en 1992) tenía elpropósito de que el gobierno de Cuba avanzarahacia “una democratización y un mayor respetohacia los derechos humanos”. En 1996, elCongreso aprobó la Ley Helms-Burton, quedandoaún más restringida la posibilidad deciudadanos estadounidenses de hacer negociosen o con Cuba, y quedaron implantadas lasrestricciones sobre la concesión de ayudas oficialeso privadas a cualquier Gobierno sucesoren La Habana, al menos hasta que ciertasdenuncias y reclamaciones en contra delgobierno de Cuba fueran aclaradas. En 1999, elpresidente Bill Clinton amplió el embargocomercial al poner fin a la práctica de las filialesextranjeras de empresas estadounidensesde comerciar con Cuba. En el año 2000, Clintonautorizó la venta de ciertos productos humanitariosa la isla.Durante la campaña presidencial de 2009,Barack Obama prometió volver sobre el asuntode las relaciones Cuba-Estados Unidos. Pero el2 de septiembre de 2010, el presidente Obamarenovó el embargo por un año más sin dar ningunaexplicación más allá de que el embargo- 65 -
Estados Unidos y América Latina en el siglo XXI“es una cuestión de interés nacional”. Desde1992 la Asamblea General de las NacionesUnidas ha condenado anualmente el embargocomo una violación del derecho internacional.Muchos miembros del Congreso parecen ahoramás dispuestos a considerar el levantamientodel embargo; lo que no está nada claro es siuna mayoría apoyaría una medida así. Lacomunidad empresarial estadounidense semuestra cada vez más a favor de levantar elembargo para poder beneficiarse de la ventade productos estadounidenses al Gobierno deCuba. Grupos de derechos humanos, tanto enCuba como en Estados Unidos, se muestranfavorables al fin del embargo. Cualquier movimientotendrá que esperar hasta que se obtenganlos resultados electorales de las eleccionespresidenciales de 2012.InmigraciónEl debate sobre trabajadores indocumentadosen Estados Unidos se ha convertido enun importante campo de batalla en la políticaestadounidense. Aunque afecta ante todoa México, la situación actual también atañea los inmigrantes de Centroamérica y elCaribe, al igual que a países de América delSur como Ecuador; Filipinas, China y Coreadel Sur, en menor medida, también son origende la inmigración ilegal que llega aEstados Unidos.La actitud de los ciudadanos estadounidensescambió radicalmente después de losataques terroristas perpetrados el 11 de septiembrede 2001 contra Estados Unidos. Lasencuestas de opinión muestran que muchosestadounidenses vinculan la restricción de lainmigración –legal o ilegal– con seguridad.Muchos políticos insisten en que losinmigra ntes les están quitando puestos detrabajo a los ciudadanos estadounidenses,que para ellos no rige la ley, y que son unacarga para servicios públicos como lasescuelas y los hospitales.El debate acerca de la inmigración tomóun giro drástico en abril de 2010 cuando lagobernadora del Estado de Arizona aprobóel Proyecto de Ley más duro de la naciónen cuanto a inmigración ilegal. Su objetivoes identificar, procesar y deportar a los in -migrantes indocumentados. La Ley, cuyosdefensores y detractores por igual la consideranla medida más amplia y estricta en generaciones,criminaliza el no portar consigopapeles de inmigración y da a la policía elamplio poder de detener a cualquiera quesea sospechoso de estar en el país de formailegal. Los detractores lo consideran una invitaciónabierta para el hostigamiento y ladiscriminación hacia los hispanos. La CasaBlanca contestó inmediatamente con la peticiónal Congreso de revisar y legislar nuevasnormas para los inmigrantes indocumentadosque viven actualmente en EstadosUnidos y para aquellos que intenten entrar aEstados Unidos en un futuro.- 66 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Riordan RoettLa Casa Blanca ha afirmado que las Leyesde Inmigración son una responsabilidad delGobierno federal y no de los Gobiernos estatales.La Ley de Arizona será recurrida en losTribunales y posiblemente llegue hasta laCorte Suprema en uno o dos años para un dictamenfinal. Es probable que cualquier medidadel Congreso sólo sea viable después de laelecciones presidenciales de 2012 en las cualesel tema de la inmigración seguirá siendocontrovertido en todo el país.La cuestión de la inmigración es aún máscompleja debido al peso del voto hispano enlas elecciones locales, estatales y nacionales.Los dos partidos consideran a esta comunidadcomo crecientemente estratégica y cada vezmás significativa en sus cálculos electorales.La comunidad se muestra progresivamentemás preocupada por lo que ellos consideranuna discriminación categórica y falsas acusacionescontra los motivos y actuaciones de loshispanos en Estados Unidos. Esta cuestiónestá condenada a convertirse en un asuntomás emocional y político a medida que seacercan las elecciones de 2012.IV. ConclusionesHay otras cuestiones que enturbian el estadoactual de las relaciones entre EEUU y AméricaLatina. La creciente presencia de China enAmérica del Sur preocupa a algunos miembrosdel Congreso que ven la cada vez mayorpresencia de Beijing, tanto a nivel diplomáticocomo comercial, como un reemplazo de lainfluencia de Estados Unidos. Existe una preocupaciónpoco perceptible en la región encuanto a China, desde que, para América delSur, se han dado superávit comerciales impulsadospor el inexorable apetito de China porlos productos de primera necesidad y lasmaterias primas.Claro que existe cierta inquietud porquelas relaciones comerciales puedan hacerretroceder a algunos gobiernos al tratar deincrementar el valor de sus exportaciones. Esees un reto del desarrollo de la región a largoplazo. Pero, en general, la presencia china hasido beneficiosa y Beijing ha sido sensata encuanto a su creciente rol esforzándose muchopor evitar desafiar los intereses de seguridad,cruciales para Estados Unidos en el hemisferiooccidental.La guerra al narcotráfico es otro temade gran preocupación. Cada vez más, losEstados de la región consideran la posturade Estados Unidos como inaceptable. La ventay el consumo de drogas en Estados Unidos ylos países de la UE mantienen el comercio. Laviolencia que ahora caracteriza el funcionamientode los cárteles tiene un tremendoimpacto en el día a día de la región, mientrasque apenas lo tiene en Estados Unidos. ElCongreso de Estados Unidos se niega a reconocerese hecho. La criminalidad que acom-- 67 -
Estados Unidos y América Latina en el siglo XXIpaña a la industria del narcotráfico va a iren aumento, al igual que la violencia, peroexiste poca voluntad política en Washingtonpara afrontar esta cuestión altamente emocionaly política.Las relaciones de Estados Unidos con lospaíses de la región van a seguir a la deriva.Tanto desde los altos cargos del Congresocomo del poder ejecutivo se presta poca atencióna América Latina. Mucho se ha habladode la necesidad de buenas relaciones, pero,como se ha destacado con anterioridad, se hadado un escaso, por no decir nulo, avance enla resolución de las cuestiones pendientes enambos partidos políticos estadounidenses porigual. La búsqueda de alternativas para laregión va a continuar –China, la UniónEuropea, otros socios en materia de comercioe inversiones, etc.–. En el caso de que EstadosUnidos despierte y decida abordar las cuestionespolíticas más pertinentes, la respuesta dela región puede ser poco entusiasta y en ciertoscasos hasta hostil.- 68 -
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Celestino del ArenalUniversidad Complutense de MadridLa triangulaciónEspaña-Unión Europea-América Latina:sinergias y contradiccionesResumen:Este artículo analiza el papel que las triangulaciones juegan en la política internacional, conespecial atención a la política exterior española y, muy en concreto, a la triangulación España-UE-América Latina, que España ha impulsado con relativo éxito desde la década de los añosochenta del siglo XX. Para ello se hace un estudio de lo que ha sido el papel de España en lasrelaciones entre la UE y América Latina desde el inicio de las negociaciones de adhesión hasta elpresente, y de las sinergias y contradicciones que se han derivado y derivan de esa triangulación,concluyendo que su futuro presenta algunos importantes interrogantes, desde la perspectivaespañola, europea y latinoamericana.Palabras clave:triangulación, política exterior de España, América Latina, Unión EuropeaAbstract:This article analyses the role that triangulations play within international relations, paying specialattention to the foreign policy, and in concrete, the Spain-EU-Latin America’s triangulation, whichsince 80’s has been successfully enhanced by Spain. For this purpose, it is developed a study aboutthe role of Spain within the EU and Latin America’s relations. The study covers since adherencenegotiations up to date, as well as the synergies and contradictions which has arisen and currently- 71 -
arises out of this triangulation. The study will finish with a thorough analysis of the future of thistriangulation viewed from Spain, EU and Latin America’s perspective.Key words:triangulation, Spanish foreign policy, Latin America, European Union- 72 -
Celestino del ArenalUniversidad Complutense de MadridLa triangulación España-Unión Europea-América Latina:sinergias y contradiccionesI. Triangulación yrelaciones internacionalesLas profundas transformaciones que hanvenido experimentando las relaciones internacionalesa partir de la segunda mitad desiglo XX, como consecuencia de los procesosde creciente interdependencia y globalización,han traído consigo importantes cambiosen las estrategias e instrumentos de los Estadosen la articulación de sus relaciones exteriores.La elevación constante del nivel de lasinterdependencias de todo tipo, especialmente,políticas, económicas, sociales, culturales,científico-técnicas e informacionales, yel avance imparable del proceso globalizador,con los decisivos efectos que están teniendodesde el punto de vista de las principalesestructuras y dinámicas de la sociedad internacional,de las formas de ejercer el poder,del surgimiento de nuevos actores no esta -tales y del cambio en las pautas de comportamientode los actores internacionales y,muy en concreto, de los Estados, no sólo hanobligado a éstos a reposicionarse y a redefinirsus políticas exteriores en el nuevo escenarioglobal, con el fin de hacer mejor frentea los retos y costes que se derivan de la globalización,sino que, además, han reforzadooportunidades de interacción, es decir, de con -certación, cooperación e integración, entrelos mismos, que anteriormente no existían oeran más débiles 1 .Es el caso, en este último supuesto, deldesarrollo de las triangulaciones en las relacionesexteriores de un Estado 2 , con objetivosmuy diversos, estratégico-militares, políticos,económicos, culturales, científico-técnicos, etc.,que van desde el reforzamiento por un actor ogrupo de actores de una determinada dimen-- 73 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionessión o proyección de su política exterior,aprovechando la fortaleza que existe en otradimensión o proyección, para incidir en unatercera dimensión o proyección, hasta la articulaciónde estrategias de concertación o coo -peración con un determinado actor u actoresinternacionales para conseguir resultados enotro u otros actores internacionales, seanEstados, actores transnacionales o sub es -tatales 3 . Las triangulaciones, por lo tanto,siempre sobre la base de los tres vérticesseñalados, pueden plantearse bajo múltiplesformas, desde en términos de interacciones anivel estrictamente bilateral entre tres Estados,pasando por interacciones en las queparticipan al mismo tiempo Estados, actorestransnacionales o subestatales, hasta llegar ainteracciones en las que participan Estados,organizaciones internacionales o procesos deintegración, por referirnos a tres posiblesmanifestaciones, que no agotan el catálogode posibilidades.Las triangulaciones, por otro lado, noactúan sólo en una dirección entre los actoressituados en los vértices del triángulo, sino quelo más frecuente es que actúen multidireccionalmente,dentro e, incluso, fuera del triángulo,favoreciendo a los actores o grupos deactores situados en los tres vértices del mismo,como consecuencia de las sinergias que sederivan de la estrategia triangular. Las triangulaciones,por lo tanto, no sólo benefician alactor que las articula, sino que, con frecuencia,benefician a los actores situados en los otrosvértices del triángulo. Es el caso, por ejemplo,como veremos, de la triangulación España-UE-América Latina.Al mismo tiempo, no se puede olvidar quelas estrategias triangulares puestas en marchapor diferentes actores pueden influenciarsey condicionarse entre sí o solaparsetanto en relación a los ámbitos espacialeshacia los que se orientan, como respecto a losactores o grupos de actores que se ubican enlos vértices de los triángulos y participan enlas distintas triangulaciones operativas. Unejemplo característico de este supuesto loconstituyen las triangulaciones, autónomas yconvergentes al mismo tiempo, España-UE-Mediterráneo, Francia-UE-Mediterráneo eItalia-UE-Mediterráneo.Por último, en relación con este tema hayque tener presente que, cada vez con mayorfrecuencia, las triangulaciones, cuando se tratade Estados que forman parte de un proceso deintegración, tienen como uno de sus vértices aese mismo proceso, dadas las potencialidadesque, desde el punto de vista de la proyeccióninternacional del Estado, se derivan de las políticasque articula ese proceso y de la pertenenciaal mismo. Es lo que sucede, por ejemplo,con la mayor parte de las triangulaciones de -sarrolladas por España, que, como veremos, tienencomo uno de sus vértices comunes a la UE.En este sentido, si la creciente interdependenciay la globalización han favorecido, de- 74 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenalforma muy significativa, la puesta en marchapor parte de los Estados de procesos de tomade decisiones conjuntas –a través de lascuales tratan de hacer frente a los efectos ycostes que se derivan de los mencionadosprocesos, lo que explica el espectaculardesarrollo, a partir de la segunda mitad delsiglo XX, de los regímenes internacionales,las organizaciones internacionales, las políticasde cooperación y los procesos de integración–han favorecido, también, las estrategiastriangulares e incluso cuadrangulares, comouna particular expresión del desarrollo delfenómeno del multilateralismo, del regionalismoy del interregionalismo.La triangulación constituye, por lo tanto, unfenómeno complejo, en cuanto que si, por unlado, es una expresión del multilateralismo, porotro, es un importante complemento del bilateralismoe, incluso, del multilateralismo, ya seaentendido en términos de organizaciones internacionalesuniversales, ya cuando se participaen mecanismos regionales o subregionales deconcertación, cooperación o integración.La triangulación, como es lógico, tiende aser utilizada en mucha mayor medida porpotencias medias o medias-grandes que porgrandes potencias o superpotencias.De acuerdo con las consideraciones anteriores,en el actual escenario global, la triangulaciónEspaña-UE-América Latina constituyeuna de las manifestaciones más claras y consistentesde lo que es una estrategia triangular.Procederemos, en consecuencia, en losapartados siguientes al análisis de la misma,no sólo como expresión del fenómeno generalde la triangulación, sino, sobre todo, comomanifestación de un caso concreto de triangulaciónprotagonizada especialmente por unEstado, España, que si en principio ha sido exitosa,en el sentido multidireccional explicado,sin embargo, no ha estado exenta de significativascontradicciones y limitaciones, que obligana relativizar hasta el momento presentesus resultados finales.II. Las triangulaciones enla política exterior de EspañaPartiendo de 1976 y centrándonos en losgobiernos democráticos españoles que se hansucedido desde entonces, se puede afirmarque el desarrollo, expresamente buscado, deestrategias triangulares en la política exteriorde España sólo empieza a producirse con losgobiernos socialistas de Felipe González, apartir de 1982 y muy especialmente desde elingreso de España en las Comunidades Europeasen 1986. Sólo cuando, tras la transicióndemocrática, se normaliza la política exteriorespañola se empiezan a plantear las primerasestrategias triangulares, aunque con muy distintoéxito, según los referentes espaciales elegidosy los actores concretos pretendidos, conel objetivo principal de mejorar las posiciones- 75 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionesy la influencia de España en el escenario global,y en los distintos escenarios regionales, yde poder defender mejor los intereses españolesen el mundo, sin olvidar, en algún caso,como veremos, la defensa de los intereses delactor o actores ubicados en los otros dos vérticesdel triángulo.Estas estrategias triangulares se hanplanteado de forma concreta principal, aunqueno exclusivamente, en cinco direcciones,con resultados muy dispares. La primera y, sinlugar a dudas, la más consistente y de máséxito, como hemos apuntado, es la triangulaciónEspaña-UE-América Latina, de la que nosocuparemos en el siguiente apartado. Lasegunda, con relativo éxito, es la triangulaciónEspaña-UE-Mediterráneo, que –por distintasrazones que no es este el lugar de detallar– noha conseguido realmente despegar, más alláde una relativa, pero poco operativa, institucionalizaciónde la misma. Estas dos primerastriangulaciones, articuladas principalmente apartir del ingreso de España en las Comuni -dades Europeas, se han concretado medianteuna europeización de las políticas iberoa -mericana y mediterránea de España y unaapuesta por la iberoamericanización de laspolíticas europeas 4 . La tercera es la triangulaciónEspaña-Estados Unidos-América Latina,que sólo de forma intermitente ha funcionadoadecuadamente, como consecuencia del muydistinto peso estratégico, político y económicode España y Estados Unidos, de los interesesno siempre convergentes y comunes en AméricaLatina y de las interpretaciones, enocasiones distintas, de la problemática latinoamericanay de las políticas bilaterales nosiempre coincidentes, por parte de ambospaíses 5 . La cuarta es la triangulación España-América Latina-Asia Pacífico que, planteadacon cierta ambición a principios de la primeradécada del siglo XXI 6 , no ha pasado de ser unproyecto sin plasmación práctica, que a lapostre ha acabado subsumida en la triangulaciónEspaña-UE-Asia Pacífico actualmenteoperativa. Finalmente, tenemos la triangu -lación España-UE-África Subsahariana, cadavez más importante en el marco de la políticaexterior española.De las cinco triangulaciones destacadasse pueden extraer algunas conclusiones interesantesdesde la perspectiva de la políticaexterior española, que ponen de manifiesto,entre otras cosas, las prioridades y principalesproyecciones de la misma. La primera es queen cuatro de estas triangulaciones está presentela UE, lo que expresa tanto la prioridady centralidad que constituye en la políticaexterior española y la importancia de losintereses de todo tipo implicados en lapertenencia de España a la misma, comola necesidad que tiene una potencia mediacomo España de apoyarse en un mecanismode integración de éxito como la UE para re -forzar su pro yección internacional en deter -minadas dimensiones de su política exterior.- 76 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del ArenalExplica, igualmente, que cuando realmente sehan puesto en marcha por parte de Españaestrategias trian gulares ha sido, sobre todo, apartir de la integración en las ComunidadesEuropeas. La segunda conclusión es que entres de esas cinco triangulaciones hay unaregión y un actor de proyección común, que esAmérica Latina. Razones históricas, políticas,económicas, sociales y culturales, que veremosposteriormente, derivadas de lo “singular”e identitario de la política iberoamericanade España y de la creciente posición, peso eintereses que tiene en esa región, explican lapresencia de América Latina en esas trestriangulaciones.Si a lo anterior se añade el hecho de quelos países iberoamericanos conforman unaComunidad Iberoamericana de Naciones, unespacio común iberoamericano, en lo político,lo económico, lo social, lo cultural, lo educativo,lo científico-técnico, etc., que se expresaen el proceso de las Cumbres Iberoamericanasde jefes de Estado y de Gobierno, que se vienencelebrando anualmente desde 1991, secomprenderá en toda su extensión lo quesupone América Latina para la proyecciónexterior y los intereses españoles en la sociedadglobal.Si unimos estos tres hechos destacados ylas razones en las que se asientan, se entiendeperfectamente que la triangulación España-UE-América Latina sea la que ha merecido entérminos generales mayor atención, la másconsistente, la que ha conocido un mayordesarrollo y la que ha tenido, como hemosdestacado, más éxito.III. La triangulaciónEspaña-UE-América LatinaAmérica Latina y el Caribe, por razones históricas,culturales y lingüísticas, pero también porrazones políticas, económicas y sociales, cadavez más importantes 7 , ha estado y está sólidamenteanclada, consciente o inconscientemente,tanto en el sentir colectivo de losespañoles, como en la política exterior española,constituyendo una de las dimensionesclaves de su proyección exterior. Existe, en estesentido, una importante dimensión identitariaen las relaciones entre España y América 8 ,que incide no sólo en la política que Españaarticula hacia esa región, sino igualmente en lapolítica exterior española en general, proporcionandoa la misma unas señas de identidadespecíficas, que hemos denominado la “ibe-roamericanidad” de la política exterior deEspaña 9 . Ni siquiera la proyección europea,prioritaria en todos los sentidos en la políticaexterior, tiene una dimensión identitaria tanmarcada y tan determinante del sentido yalcance con que se plantean por España lasrelaciones con los países de habla hispana yportuguesa de América Latina. Es lo que permitehablar de Iberoamérica y de una Comuni-- 77 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionesdad Iberoamericana de Naciones, de la que lasCumbres Iberoamericanas de jefes de Estado yde Gobierno son su máxima expresión. El protagonismoque España ha jugado y juega enlas mismas expresa la importancia que atribuyea esta proyección exterior 10 .Todo lo anterior explica la importanciaque España atribuye a la política iberoamericanaen el marco de su política exterior yexplica igualmente que todos los gobiernosespañoles, aunque con distintos énfasis yplanteamientos, hayan prestado una especialatención a las relaciones con América Latina,tanto en términos bilaterales como regionaleso en el ámbito de la propia UE. De hecho,España es el único país miembro de la UE quetiene una política regional institucionalizadahacia el conjunto de América Latina, con laimportancia que ello tiene a la hora de entenderel papel de España en las relaciones entreambas regiones.No puede extrañar, por lo tanto, que desdeel ingreso en las Comunidades Europeas, lasrelaciones de esta organización supranacionalcon América Latina hayan sido objeto de especialatención por parte española y que Españahaya tratado de impulsar esas relaciones entodos los órdenes, europeizando, por un lado,su política iberoamericana y tratando de iberoamericanizar,por otro, las relaciones de la UEcon América Latina, poniendo en marcha, consecuentemente,una estrategia triangular cuyosvértices serán España, la UE y América Latina.Es desde esta perspectiva triangular quehay que entender la pretensión, irreal en suplanteamiento maximalista, manifestada reiteradamente,con mayor o menor intensidad,por todos los gobiernos democráticos españoles,desde los gobiernos centristas de AdolfoSuárez y Leopoldo Calvo-Sotelo, pasando porlos gobiernos socialistas de Felipe González ylos gobiernos populares de José María Aznar,hasta llegar a los gobiernos socialistas de JoséLuis Rodríguez Zapatero, de actuar como“puente” en las relaciones entre Europa yAmérica Latina.Esta estrategia triangular, como se verá,ha funcionado en términos multidireccionales,puesto que si inicialmente fue puesta enmarcha por España, con el fin, por un lado, dereforzar su política iberoamericana a través dela orientación del interés de la UE hacia AméricaLatina, y, por otro, de reforzar el peso deEspaña en la UE a través de sus especialesrelaciones con América Latina, pronto esaestrategia triangular fue utilizada por losactores situados en los otros dos vértices parasus propios objetivos e intereses. AméricaLatina, además de a través de sus propioscanales de comunicación con la UE, se valió deEspaña para hacer presentes en la UE susdemandas e intereses, y la UE, que también,como es sabido, cuenta con sus propios canalesde comunicación con América Latina, a suvez, se sirvió también de España, en algunoscasos, para llevar adelante determinados- 78 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenalmensajes, actuaciones y políticas concretasen relación con algunos países o subregioneslatinoamericanas.Además, cuando se analiza esta trian -gulación, al margen de los condicionantesexternos que actúan en la misma, caso muyespecialmente de Estados Unidos, de los quenos ocuparemos al abordar el apartado de lassinergias y contradicciones, no se puede olvidarun referente y soporte externo de latriangu lación, que también actúa multidireccionalmentey juega un cierto papel en lamisma, como es el caso de las Cumbres Iberoamericanas,en las que participan los paíseslatinoamericanos de habla española y portuguesamás España y Portugal, que hanincluido en su agenda de trabajo, aunque seade forma indirecta, el tema de las relacionesbirregionales y que sirven para que dos de losvértices de la triangulación intercambienposiciones y puntos de vista sobre el tercero.En otro orden de cosas, debemos tenerpresente, finalmente, que la iberoamericanidadde la política exterior española, ademásde aportar unas señas de identidad específicasa la política exterior en general y a la políticaiberoamericana en particular, constituirá,paradójicamente cuando hablamos del de -sa rrollo de una estrategia triangular, el contrapuntode la europeización de esa políticaiberoamericana y el contrapunto, en un sentidodiferente, del atlantismo de la políticaexterior española, derivado, como veremos,de la especial relación con Estados Unidos. Seráprecisamente esa iberoamericanidad la quetratará de equilibrar el sentido último de la políticaiberoamericana y la que afirmará la dimensiónidentitaria, el carácter singular y, en últimainstancia, la autonomía de dicha política frentea Europa y Estados Unidos. De ahí, la complejidadque, como veremos, presenta la triangulaciónEspaña-UE-América Latina.IV. El papel de Españaen las relaciones entre la UEy América LatinaEn orden a comprender mejor cómo juega yactúa, en concreto, esa triangulación es necesariofijarse, aunque sea sumariamente, en elpapel que España ha desempeñado en lasrelaciones entre la UE y América Latina.Para España, como hemos visto, las relacionesde la UE con América Latina no sonalgo secundario o periférico, sino que formanuna parte muy importante de su políticaexterior y especialmente iberoamericana. Eslógico, por lo tanto, que España sea uno delos países miembros de la UE que mayor interésha tenido y tiene en el avance de las relacionesbirregionales, que haya jugado unpapel muy destacado en el desarrollo de lasmismas y que sea un referente para losdemás Estados miembros cuando se trata deAmérica Latina 11 .- 79 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionesDesde esta perspectiva se comprende elinterés que, ya desde la negociación de adhesióna las Comunidades Europeas, Españaprestó al desarrollo e intensificación de lasrelaciones de las mismas con América Latina yse explica igualmente que en el Tratado y en elActa de Adhesión se prestase una especialatención a las relaciones con esa región, enconcreto a través de dos documentos: la“Declaración Común de Intenciones relativa aldesarrollo y a la intensificación de las relacionescon los países de América Latina”, comúna los diez Estados miembros y a España y Portugal,y la “Declaración del Reino de Españasobre América Latina”, en la que se hacíaespecial hincapié en la importancia que paraEspaña tenían las relaciones con esa región.En el plano de las relaciones políticas y dela cooperación al desarrollo, durante elperiodo negociador, España influyó tambiénpara que la Comunidad Europea prestase unaatención creciente a los problemas de AméricaLatina, sobre todo al conflicto centroamericano,participando activamente en la puestaen marcha y desarrollo del foro de San Josépara Centroamérica.Una vez se produce, el 1 de enero de 1986,el ingreso de España en la Comunidades Europeas,la acción española respecto a AméricaLatina en el marco comunitario cobra nuevafuerza, orientándose a potenciar las relacionescon esa región, tanto en el plano político,donde el éxito es evidente, como en el planoeconómico, donde los resultados no han sidotan positivos.De hecho, con la adhesión de España, laComunidad Europea procederá a elaborar unnuevo marco conceptual de las relaciones conAmérica Latina, que permitirá un reforzamientoy profundización de las mismas. Elpunto de partida fue la “Declaración Comúnde Intenciones”, ya mencionada. Precisamente,apoyándose en esa “Declaración “, elpresidente del Gobierno, Felipe González,logrará que el Consejo Europeo de La Haya,celebrado los días 26 y 27 de junio de 1986, seocupe expresamente de la situación de lasrelaciones con América Latina y que se encargueal Consejo de Ministros de AsuntosExteriores y a la Comisión un estudio en susrespectivos ámbitos sobre la forma en quepodrían incrementarse las relaciones políticas,económicas y de cooperación con esa región.El resultado fue la adopción por el Consejode Ministros de Asuntos Exteriores, celebradoel 22 de junio de 1987, del documento titulado“Nuevas Orientaciones de la Comunidad Europeapara las relaciones con América Latina”,que abría una nueva etapa en las relacionesbirregionales. Se trataba del primer documentoque emitía el Consejo exclusivamentesobre América Latina.Las “Nuevas Orientaciones”, a pesar de suslagunas y desequilibrios, marcan un hito en lasrelaciones entre la Comunidad Europea yAmérica Latina. Establecen un nuevo marco- 80 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenalconceptual y jurídico en las relaciones entrelas dos regiones y fijan los mecanismosmediante los que se procederá al reforzamientode esas relaciones. Sentaban las basesde una relación nueva, igualitaria y de sociosnaturales, afirmaban la existencia de valores,objetivos e intereses comunes, suponían elreconocimiento de la necesidad de un cambioen el estado en que hasta entonces se encontrabanesas relaciones y abrían un camino deposibilidades de cara al futuro.Mención especial merece, también, el decisivoimpulso que durante la primera presidenciaespañola de la Comunidad Europea recibieronlas candidaturas de Haití y República Dominicanapara su incorporación al IV Convenio ACP-Comunidad Económica Europea, cuya firma tuvolugar en Lomé, el 15 de diciembre de 1989, conla inclusión de esos dos nuevos países.Este activo papel de España culminará,momentáneamente, con la aprobación, el 18de diciembre de 1990, por el Consejo de Ministrosde las “Nuevas Orientaciones para la cooperacióncon América Latina y Asia en ladécada de los 90”, que tratarán de responderal nuevo escenario internacional y a los nuevosretos de la democracia y el desarrollo, que seplantean con el final de la Guerra Fría y labipolaridad y que supondrán un progreso significativoen las relaciones con América Latina,sentando las bases para el avance que supondránla firma de los acuerdos de cooperaciónde tercera generación con Argentina y Chile, en1990, con Uruguay y México, en 1991, conParaguay y Brasil, en 1992 y finalmente,con Centroamérica y la Comunidad Andina(CAN), en 1993. Estos acuerdos tenían comoprincipales novedades la consideración de lademocracia y los derechos humanos comoreferentes de las relaciones birregionales, através de la claúsula democrática, y la inclusiónde la llamada cooperación avanzada conlos países latinoamericanos con mayores nivelesde desarrollo. Con ellos, la UE completaba,en los casos de Chile y Paraguay, o renovaba,según los casos, su red de acuerdos de cooperacióncon todos los países latinoamericanos,con la excepción de Cuba 12 , que permaneceráhasta el presente sin institucionalizar convencionalmentesus relaciones con la UE.El papel de España en las relaciones entrela UE y América Latina se dejará sentir tambiéncon fuerza a mediados de los añosnoventa, en la nueva estrategia que la UEadopta respecto América Latina, tratando deresponder a las nuevas realidades políticas,económicas, sociales y científico-técnicas, derivadas,muy especialmente, de la globalización.A partir de 1994, al reforzarse las dinámicasinternacionales apuntadas desde finalesde los años ochenta, sobre todo debido aléxito de las negociaciones multilaterales dela Ronda Uruguay del GATT y la creación de laOMC, y en consonancia, por un lado, con elprogreso del proceso de integración europea yel desarrollo de la Política Exterior y de Segu-- 81 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionesridad Común y, por otro, el avance de los procesosde integración americanos, especialmentecon la firma del Tratado de LibreComercio de Norteamérica con México y el iniciode negociaciones con Chile, con el horizontedel establecimiento de una zona delibre comercio hemisférica, la consolidacióndel proceso de MERCOSUR y la proliferaciónde acuerdos multilaterales y bilaterales delibre comercio, la situación y el estatus de lasrelaciones birregionales inician un cambiomuy significativo, produciéndose una importanterevalorización de América Latina en lasrelaciones exteriores de la Unión Europea.De la atención prioritaria al diálogo políticoy a la cooperación al desarrollo, que habíadominado la agenda de las relaciones birregionalesdurante los años anteriores, se pasaráa centrar la atención prioritariamente en lasrelaciones económicas y en la liberalizacióndel comercio.Un papel importante en el diseño y puestaen marcha de esta nueva estrategia corresponderáa España, que apostará fuertemente enlas instituciones comunitarias por esta renovaciónde las relaciones birregionales. Estaapuesta encontrará un refuerzo decisivo en elcomisario español Manuel Marín, principaldefensor en el seno de la Comisión de la nuevaestrategia que adopta la UE.En este nuevo escenario, la UE elaboraen 1994 una nueva estrategia de relación res -pecto a América Latina (Arenal, 2010a: 46-47).Se trataba de una estrategia regionalista, quese planteaba como objetivo el establecimientode una “asociación birregional”, basada en losacuerdos de tercera generación existentes yespecialmente en los nuevos acuerdos decuarta generación que se suscribiesen, en concreto,con los mercados emergentes, persiguiendoen este caso el establecimiento dezonas de libre comercio. A tal efecto, el ConsejoEuropeo de Essen, en diciembre de 1994, instaráa la Comisión a iniciar conversaciones conMERCOSUR, México y Chile con la vista puestaen la firma de acuerdos marco de cuarta generaciónque permitieran sentar las bases para laposterior firma de Acuerdos de Asociación conesa subregión y esos países (Peña y Torrent,2005: 25-31).Paralelamente a todo ello, como parte dela misma estrategia, también la cooperacióncomunitaria con América Latina conoce unnuevo impulso. En concreto, el 23 de octubrede 1995, la Comisión fija las nuevas orientacionesgenerales para la cooperación conAmérica Latina, mediante una Comunicaciónal Consejo y al Parlamento Europeo, titulada“Unión Europea-América Latina. Actualidad yperspectivas del fortalecimiento de la Asociación(1996-2000)”, que propone, por primeravez, una política de cooperación exclusiva paraAmérica Latina, separada de Asia, y en el quese detallan los factores que abogan en favorde la aproximación de la UE a América Latina,se recalca el interés estratégico que Europa- 82 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenaltiene en esa región, se hace un balance de lasrelaciones y se establecen las estrategias aseguir de cara al futuro 13 .En este sentido, la UE firmará rápidamenteacuerdos marco de cuarta generación conMERCOSUR, el 15 de diciembre de 1995, conChile, el 21 de junio de 1996 y con México, el 8de diciembre de 1997.Ahora bien, las elevadas expectativassuscitadas por estos acuerdos marco no sematerializarán al completo, decayendo notablementeen seguida el interés de la UE porAmérica Latina, a pesar de que, sobre la basede una propuesta española, a la que se sumaráFrancia, se pondrá en marcha la celebración delas Cumbres América Latina y el Caribe-UE(ALCUE). En la I Cumbre ALCUE, celebrada enRío de Janeiro, en junio de 1999, se lanza porparte de la UE el proyecto de una “asociaciónestratégica birregional” 14 , hasta el momentoestancado en su desarrollo.Sólo en los casos de México y Chile,debido en gran medida a que sólo una partereducida de sus exportaciones eran bienesagrícolas “sensibles” para la UE, fue posiblealcanzar en un plazo relativamente corto lafirma de sendos Acuerdos de Asociación, queimplican el establecimiento de zonas de librecomercio. En concreto, el Acuerdo de Asociacióncon México se firmó en Lisboa, el 23 demarzo de 2000, y el Acuerdo de Asociacióncon Chile se firmó en Bruselas, el 18 denoviembre de 2002.En el caso de MERCOSUR, el inicio de lanegociación, mucho más complicada y conproductos y sectores sensibles para ambasparte, se retrasó considerablemente hasta2000, además de bloquearse rápidamenteal hacer depender ambas partes el final de lamisma de la conclusión de la Ronda de Doha.Con ocasión de la Cumbre ALCUE de Madrid,celebrada en mayo de 2010, como veremos, seretomarán estas negociaciones.En los casos de Centroamérica y la CAN, lanueva estrategia que la UE pone en marcha enAmérica Latina a partir de 1994, contemplabaun tratamiento diferenciado al que se pro -ponía para MERCOSUR, México y Chile, porcuanto que excluía la firma de acuerdos decuarta generación y, consiguientemente, elavance hacia zonas de libre comercio.Aunque este modelo de relación fue,desde el primer momento, objetado tanto porCentroamérica como por la CAN, que lo consideraronmás desfavorable que el otorgado alos países y grupos con los que se firmaron losAcuerdos de cuarta generación, la UE mantuvoinvariable su posición, aplicando respecto aestas dos subregiones el SPG-drogas, mástarde SPG-plus, y admitiendo simplemente apartir de la Cumbre ALCUE de Madrid, en 2002,la posibilidad de iniciar negociaciones comerciales,pero siempre a expensas de la finalizaciónde la Ronda de Doha.En cualquier caso, en diciembre de 2003,se firmaron nuevos Acuerdo de Asociación- 83 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionesUE-Centroamérica y UE-Comunidad Andina,que han sido caracterizados como “tercerageneración plus” o “cuarta generación minus”(Freres, 2002: 156), debido a que contemplanel diálogo político institucionalizado, y unamplio elenco de campos de actuación en lacooperación al desarrollo pero que, a diferenciade los Acuerdos de Asociación firmados conChile, México o el acuerdo marco con MERCO-SUR, no incluyen el compromiso para avanzarhacia áreas de librecambio, lo que suscitó denuevo las objeciones de ambas subregiones.Sólo a partir de la celebración de la CumbreALCUE de Guadalajara, en 2004, de laComunicación de la Comisión, de diciembrede 2005, “Una Asociación reforzada entre laUE y América Latina” y, especialmente, de laCumbre ALCUE de Viena, en 2006, la UEempezó a tomar conciencia de las nuevasdemandas de estas dos subregiones, abriéndosepor fin la puerta al inicio de negociacionespara la firma de sendos Acuerdos deAsociación con Centroamérica y la CAN, condicionadasa unos procesos de “evaluación conjunta”de los avances en la integración deambas organizaciones subregionales, que enel caso de Centroamérica actuará como unimportante acicate para la misma.En consecuencia, a partir de mediados dela primera década del siglo XXI, con el plenoapoyo de España, la UE replantea, en parte,esa estrategia, al afirmar el objetivo de crearuna red de Acuerdos de Asociación entre la UEy todos los países y grupos de integración deAmérica Latina. Sin embargo, esa estrategiacontinuó basándose fundamentalmente en elmapa de la integración latinoamericana demediados de los noventa, alejado del nuevoque se empezaba a dibujar en esos momentosen la región, con los problemas que ello va aplantear sobre todo en lo relativo a la negociaciónde los nuevos Acuerdos de Asociación(Freres y Sanahuja, 2006: 26-29). Todo elloplanteaba un escenario caracterizado por unared de acuerdos de asociación a distintas velocidades(Ayuso, 2009: 192), que, además decomplejizar las relaciones birregionales, no seajustaba a los nuevos movimientos integracionistasque caracterizan la región (Sanahuja,2010 a; y Arenal 2010 b), abriendo interrogantesen cuanto a su resultado final.En todo caso, desde finales de los añosnoventa, más allá de esos relativos avances,las relaciones birregionales entrarán en unasituación de relativo estancamiento, sin quelos deseos españoles de impulsarlas encuentrenun adecuado eco en las institucionescomunitarias y en la mayor parte de los paísesmiembros. La securitización de la agendainternacional, la ampliación a 27 Estadosmiembros y la larga crisis institucional, porparte europea, y las divisiones políticas y conflictosentre los países latinoamericanos, asícomo la crisis del regionalismo abierto enAmérica Latina, serán los hechos que incidiránmás decisivamente en ese relativo estanca-- 84 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenalmiento y en la flexibilización del apoyo europeoa la integración latinoamericana (Arenal,2009c, y 2010a).Sin embargo, en el contexto de la preparación,primero, y celebración, después, de laCumbre ALCUE de Madrid, en mayo de 2010,las relaciones birregionales van a experimentarun significativo cambio, rompiéndose lasituación de estancamiento en que se encontraban,especialmente en lo relativo a la negociaciónde los acuerdos de asociación. Elpapel, una vez más, jugado por la diplomaciaespañola en los dos años previos a la Cumbreha sido decisivo para el relanzamiento deestas relaciones.Puntos claves, previos a la Cumbre deMadrid, en ese proceso de relanzamientode las relaciones birregionales van a ser ladecisión del Consejo de la UE, de enero de2009, que abría la puerta para la negociacióncomercial con Colombia y Perú, y la Comunicaciónde la Comisión “La Unión Europea yAmérica Latina: Una asociación de actoresglobales”, de 30 de septiembre de 2009, quesupondrá un avance respecto del pasado yque ya se hace expresamente eco de los nuevosmecanismos de integración latinoamericanos,muy especialmente de UNASUR,instando a la UE a reiterar su compromiso deapoyo a la integración en relación a los mismos,además de llamar al reforzamiento deldiálogo y la coordinación con otros procesosbirregionales, aunque todavía no se asumacon todas sus consecuencias la necesidad deperfilar una nueva estrategia, ni se terminade definir con claridad los ejes conductores dela misma.Por lo tanto, no se puede afirmar que enlos prolegómenos y en la Cumbre ALCUE deMadrid hayamos asistido a un cambio de estrategiade la UE respecto América Latina, quecontinua siendo en lo fundamental la estrategiaregionalista, de apoyo a la integración, definidaa mediados de los años noventa, conalgunas adaptaciones de mediados de la presentedécada, sino simplemente que la UE haasumido la necesidad de articular esa estrategiaen términos más flexibles con el fin depoder atender a las nuevas realidades ydemandas políticas y económicas latinoamericanas.En este proceso de flexibilización, elpapel de España, principal interesado en la UEen desbloquear la situación y consciente deque para ello era urgente adecuar la estrategiade la UE a los nuevos escenarios latinoamericano,europeo y global, ha sido de nuevo muyimportante (Arenal y Sanahuja, 2010).Los resultados de la Cumbre de Madridhan sido, en este sentido, claramente positivos,tanto desde la perspectiva europea y españolacomo latinoamericana, poniendo España demanifiesto a los ojos de los europeos su papelde liderazgo y de referencia en las relacionescon América Latina y a los ojos de los lati -noamericanos su protagonismo en lo que serefiere al impulso de las relaciones birregio -- 85 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionesnales. Ha sido en el contexto de esta Cumbredonde la estrategia triangular ha funcionadode forma más clara.En la Cumbre de Madrid se ha acordadoretomar las negociaciones entre la UE y MER-COSUR para la firma del Acuerdo de Asociación.Con ello, se han abierto perspectivasesperanzadoras en cuanto a una conclusiónde las mismas. Es verdad que persisten lasdificultades en determinados temas, principalmenteagropecuarios, por parte europea, yservicios, propiedad intelectual y productosindustriales, por parte mercosureña. Pero, entodo caso, ahora parece existir una claravoluntad política, del lado latinoamericano,casos de Argentina y Brasil, y europeo, caso dela Comisión y de algunos países como España,para tratar de cerrar cuanto antes este capítulopendiente en las relaciones entre ambasregiones. Sin embargo, no se puede desconocerque en el Consejo de Ministros de Agriculturacelebrado en vísperas de la Cumbre, unpoderoso grupo de países europeos, encabezadospor Francia, presentaron una nota en laque, en términos muy duros, se expresabanimportantes reticencias ante dichas negociacionesy la posible apertura europea a los productosagrícolas y ganaderos mercosureños.Además, en el futuro de esta negociaciónpuede incidir de forma significativa la AsociaciónEstratégica de la UE con Brasil, queabre una grieta en las relaciones con MERCO-SUR, que puede llevar a medio plazo, si noprogresan las negociaciones, a que la UE seincline por la firma de un Acuerdo de Asociaciónbilateral, lo que daría al traste defini -tivamente con la estrategia de apoyo a laintegración. No olvidemos tampoco que otrospaíses mercosureños, como Uruguay y Paraguay,ya han pedido acuerdos de asociaciónbilaterales con la UE.Si a todo lo anterior se une la entrada deVenezuela en el MERCOSUR, con lo que ellopuede suponer de mayor problematicidad enla negociación, se comprenderá que el escenariono es tan favorable como puede parecer,a primera vista, después de la Cumbrede Madrid.En relación con Centroamérica las negociacionespara la firma de un Acuerdo deAsociación han avanzado sin problemas significativos,salvo las demandas centroamericanasde mecanismos de corrección de lasasimetrías, no satisfechas plenamente por laUE, y, durante un cierto periodo de tiempo, elcaso del golpe de Estado de Honduras y losproblemas que planteaba la participación dePanamá. Este avance se ha debido a que elSistema de Integración Centroamericano(SICA) ha ido cumpliendo todas las condicionesprevias en materia de unión aduanera yno tiene excesivos productos sensibles desdela perspectiva de la UE, si se exceptúan elbanano, el azúcar y la carne de bovino. Laconclusión del Acuerdo de Asociación conesta subregión tuvo lugar en vísperas de la- 86 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del ArenalCumbre de Madrid, procediéndose a surúbrica durante la misma.En el caso de la CAN las negociaciones hansido especialmente problemáticas. La intencióninicial de la UE de negociar en bloque conla CAN, lógica en su apoyo a la integración, sefrustró después de tres rondas negociadorascomo consecuencia de las diferentes posicionesmantenidas por los países andinos, divididosen dos bloques. Por un lado, Colombia,Perú y, con dudas, Ecuador y, por otro, Bolivia,disconforme con los planteamientos comercialesque presentaba la UE, que respondían almodelo OMC-plus, similares a los suscritos conEstados Unidos. Ante esta situación de estancamientoy las demandas de Colombia y Perúde continuar la negociación, aunque fuesebilateralmente, el Consejo de la UE, en enerode 2009, decidió abrir dos vías paralelas denegociación. Una, la parte comercial, que se hanegociado con Colombia, Perú y, con algunosproblemas, con Ecuador, quedando demomento Bolivia fuera de la misma, y, otra, lospilares del diálogo político y la cooperación,que se negocian con la CAN.Esta decisión del Consejo tiene una importanciafundamental, pues con ella, más allá delos Acuerdos de Asociación bilaterales suscritoscon México y Chile, justificados en el hechode que ninguno de esos dos países pertenecíaa un mecanismo de integración, se rompía conla estrategia de apoyo a la integración, quehasta entonces había defendido la UE, y seabría la puerta para la firma de acuerdoscomerciales bilaterales con países latinoamericanosmiembros de mecanismos de integración,con lo que ello supone de flexibilizaciónde la estrategia de apoyo a la integraciónmencionada. España apoyó desde el primermomento esta flexibilización, consciente deque la misma era necesaria para acabar con elestancamiento en las relaciones birregionales.En estas condiciones, la negociación haavanzado rápidamente en los últimos tiempos,estando concluida la negociación con Colombiay Perú, y en fase final con Ecuador. Larúbrica de un Acuerdo Comercial multipartescon Colombia y Perú se produjo con ocasión dela Cumbre ALCUE de Madrid. En todo caso, nose puede desconocer que la puesta en marchaen la práctica de una vía bilateralista en lanegociación comercial con los tres países mencionadosdebilita el apoyo a la integraciónque proclama la UE en sus relaciones con laregión y muy, en concreto, a la ya de por sídebilitada CAN.Esta estrategia flexible de la UE con AméricaLatina, que trata de combinar el apoyo a laintegración, cuando sea posible, con la aperturade vías bilaterales cuando las circuns -tancias del escenario latinoamericano, léasedivisiones políticas y económicas, conflictos,crisis de mecanismos de integración, lo haceninevitable, es la que más conviene a la políticaiberoamericana de España, que igualmentetiene el reto de combinar adecuadamente la- 87 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionesaproximación bilateral, a través de políticasajustadas a las realidades políticas, económicasy sociales y a los intereses en juego en cadapaís latinoamericano, con la aproximaciónsubregional y regional, materializada en losdistintos mecanismos de integración actualmenteen marcha, y, especialmente, con elapoyo a las Cumbres Iberoamericanas, cadavez más condicionadas por las divisiones yconflictos que caracterizan a América Latina y,consecuentemente, cada vez marcadas por lanecesidad por parte española de articular políticasbilaterales ajustadas a cada país.Para España, que se mueve, al contrario deotros Estados europeos, tanto en el ámbitobilateral como en los ámbitos regional e iberoamericano,representado este último por lasCumbres Iberoamericanas, la estrategia flexibleque está poniendo en marcha la UE enAmérica Latina refuerza, en principio, su complejay multidimensional política iberoamericanay la estrategia triangular que hemosexplicado, cada vez más marcadas tambiénpor la creciente complejidad y heterogeneidaddel nuevo escenario latinoamericano.En este sentido, los resultados, que, comohemos visto, se han producido en la CumbreALCUE de Madrid, concretados, de un lado, elAcuerdo Comercial multipartes con Colombia yPerú, por la vía bilateralista, y, de otro, elAcuerdo de Asociación con Centroamérica ydesbloqueo de las negociaciones para unAcuerdo de Asociación con MERCOSUR, por lavía del apoyo a la integración, no hay duda querefuerzan considerablemente la política iberoamericanay la estrategia triangular de España.Si en el plano de las relaciones generalesde la UE con América Latina, el papel deEspaña, como hemos visto, ha sido significativo,éste ha sido aún más evidente en el casode las relaciones de la UE con Cuba, en el que,a pesar de la reticencias de algunos paísescomunitarios, ha sido claro el liderazgo ejercidopor España en este punto. La europeizaciónde la política hacia la isla buscará,además de reforzar la propia política española,tener un paraguas que reduzca los costesde no seguir la estrategia de Estados Unidoscon relación a Cuba 15 .Ya con los gobiernos socialistas de FelipeGonzález, la UE siguió respecto a Cuba, conpequeños matices, la política de diálogo,cooperación y apuesta por la democratizacióny los derechos humanos, que preconizaba elgobierno español. Lo mismo sucederá con lapolítica seguida por los gobiernos popularesde Aznar, a raíz de la presentación por Españaal grupo América Latina del Consejo de Ministrosde la UE, el 14 de noviembre de 1996, deuna propuesta de posición común, que implicabauna nueva estrategia de acoso político yeconómico al régimen castrista con el objetivode obligarle a iniciar una apertura política 16 ,que acabaría, con modificaciones importantesque la moderaban, traduciéndose en unaposición común de la UE respecto a Cuba,- 88 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenalaprobada por el Consejo de Ministros comunitario,el 2 de diciembre de 1996 17 , quetodavía hoy día continua vigente. Algo parecidoocurrirá también con la nueva política dediálogo constructivo y apuesta por la democratizaciónque los gobiernos socialistas deRodríguez Zapatero pondrán en marcha respectoa Cuba, a partir de las elecciones generalesde marzo de 2004, que se traducirá encambios en la política de la UE respecto a laisla, aunque en ningún caso supondrá, apesar de los deseos españoles, la adopciónde una nueva posición común.V. Sinergias, contradicciones ycondicionantes de la triangulaciónEspaña-UE-América LatinaUna vez establecido, aunque sea sumariamente,cuál ha sido el papel de España en lasrelaciones entre la UE y América Latina, es elmomento de analizar, en concreto, cómo sehan articulado y jugado entre sí los tres vérticesde la triangulación España-UE-AméricaLatina, pues, como hemos destacado, éstaactúa multidireccionalmente, provocandoimportantes sinergias, pero también contradicciones,como consecuencia de los condicionantesque se hacen presentes en la misma.Como hemos visto, a partir del 1 de enerode 1986 18 , la política exterior española y, consiguientemente,la iberoamericana se planteannecesariamente bajo nuevos parámetros,diferentes a los que dominaban anteriormentelas relaciones con América Latina, pues Españaya no sólo tiene una política iberoamericanapropia, sino que además tiene las relaciones ylas políticas de la UE hacia América Latina y seve condicionada de manera mucho másdirecta por las políticas latinoamericanas delresto de los países miembros.Las políticas comunes y las relaciones exterioresde la UE se transformarán en el elementomás determinante no sólo de la política interna,sino también de la política exterior española yen concreto de la política iberoamericana, deforma que no sólo condicionan decisivamentelos objetivos y los desarrollos, especialmentecomerciales y de cooperación, de dicha políticaen términos bilaterales y regionales, sino queademás proporcionan mecanismos multilaterales,como las Cumbres ALCUE, el foro de SanJosé con Centroamérica, las reuniones UE-Grupo de Río, los diálogos UE-CAN, UE-MER-COSUR, UE-México, UE-Chile y UE-Brasil, queEspaña ha tratado de utilizar de manera especialy protagonista para impulsar con éxito supropia política iberoamericana. La dimensióneuropea de la política iberoamericana cobrará,de esta forma, una importancia creciente, constituyéndoseen uno de los referentes esencialesde la misma y dando lugar, como hemos señalado,a una estrategia triangular.La consecuencia más directa de lo anteriorserá una europeización de la política exterior y- 89 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionesde la política iberoamericana de España encuatro sentidos.En primer lugar, en el sentido de que lasrelaciones exteriores y las políticas comunesde la UE se han hecho plenamente presentesen las relaciones tanto bilaterales como regionalesde España con América Latina, condicionandode manera decisiva esas relaciones yprovocando contradicciones sustanciales entrela iberoamericanidad, que expresa el carácteridentitario y lo especial de dicha política,y la europeidad de la misma, de la que derivanlos principales compromisos políticos y eco -nómicos. Es lo que se ha denominado laeuropeiza ción desde arriba (top down), quecomporta adaptación y convergencia de políticascon Europa, en el caso que no ocupa, conAmérica Latina.En este sentido, se van a reducir de formaimportante la autonomía y los objetivos políticosy económicos de la política iberoamericana,que vendrán limitados por la condiciónde Estado miembro. La pertenencia de Españaa la UE limitará la posibilidad de plantearobjetivos de integración ambiciosos con Iberoaméricay de articular políticas comercialeso migratorias propias, debilitará, por lo tanto,la traducción política y económica de ladimensión identitaria presente en esa relacióny afectará, en muchos casos negativamente,a la búsqueda de equilibrio entre losvalores y los intereses que están presentes enesas relaciones.En segundo lugar, en el sentido de quedicha europeización servirá para potenciar elpapel de España en la región, que ha visto comosu política iberoamericana adquiría una dimensiónnueva que la reforzaba, al proporcionar laoportunidad de orientar la atención de la UEhacia América Latina y otorgar a España, enconsecuencia, una imagen, un protagonismo yuna importancia en la región que no tenía anteriormente,cuando actuaba sin más credencialesque sus propios intereses y peso. En estesentido, por un lado, como apuntábamos, se haproducido una cierta iberoamericanización dela política europea hacia la región o europeizacióndesde abajo (bottom up), que supone proyecciónnacional en las políticas europeas 19 , yque ha potenciado la propia política iberoamericanade España. De hecho, España, en funciónde la importancia de sus vínculos, interdependenciase intereses en América Latina, va a ejercer,como se ha visto, un cierto papel deliderazgo, en lo que se refiere a las relacionesentre la UE y la región, reconocido en granmedida por el resto de los Estados miembros,como se ha puesto especialmente de manifiestoen la política de la UE respecto a Cuba.En tercer lugar, en el sentido de que esaeuropeización servirá para dar cobertura yreducir los costes que una política plenamen -te autónoma de España respecto a AméricaLatina podía tener en las relaciones con EstadosUnidos, dada la importancia de los intereses detodo tipo de dicho país en la región.- 90 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del ArenalLa sólida relación, en términos estraté -gico-militares, políticos y económicos, queEspaña tiene con Estados Unidos condicionade manera sustancial la política exterior y, deforma muy concreta, la política iberoamericana,introduciendo una nueva dimensión enlas mismas, el atlantismo, que no se puedeen ningún caso ignorar en la definición, eje -cución y análisis de esa política, tanto ensu dimensión propiamente española comoen su dimensión europea. Consecuentemente,cuando se analiza la política iberoamericanade España es necesario tener presente elcondicionante que supone la relación transatlántica,que si generalmente actuará comoelemento reductor de los márgenes de autonomía,en algunos casos puede actuar comoincentivador del desarrollo de políticas activasen América Latina. Este último hecho va a serespecialmente significativo en los casos dela política centroamericana de los gobiernossocialistas de Felipe González, durante ladécada de los ochenta en el siglo XX, y, mástarde, de la política desarrollada por losgobiernos socialistas de Rodríguez Zapaterorespecto a Cuba.Finalmente, la europeización de la políticaiberoamericana y la actuación de España afavor de la intensificación de las relacionesbirregionales contribuirá, por otro lado, a revalorizarla imagen de España como potencianormativa, al contagiarse de la imagen que enprincipio caracteriza a la UE 20 . Cuando se consideraesta europeización no se puede ignorarel importante peso que los valores tienen tambiénen las relaciones entre la UE y AméricaLatina por su pertenencia a una misma cultura21 , dado lo relativamente limitado de losintereses europeos en la región, lo que puede,y de hecho así ha sucedido, en el caso, porejemplo, de la política de la UE respecto aCuba, impulsada, aunque con distintos planteamientos,tanto por los gobiernos de Aznarcomo de Rodríguez Zapatero, entrar en colisióncon los intereses, por el contrario muyimportantes, de España en la región.Al mismo tiempo, en el caso de la UE, aunquesu condición e imagen de potencia normativaes clara, es evidente también que elprogreso en el proceso de integración y la articulaciónde políticas comunes incide muchasveces en dirección contraria a la que se acabade apuntar en relación con la primacía de losvalores en la política de la UE respecto aAmérica Latina y consiguientemente en lapolítica iberoamericana de España. Esto sepuso claramente de manifiesto en la incipientepolítica migratoria de la UE y, muy enconcreto, en la Directiva de Retorno, que nosólo debilitó mucho la imagen de la UE comopotencia normativa, sino que además incidió ycontagió, igualmente de forma negativa, laimagen de España como potencia normativaen América Latina, al suponer una manifiestaprimacía de los intereses exclusivamenteeuropeos y españoles en la región, a costa- 91 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionesdirectamente de los ciudadanos latinoamericanos.Lo mismo cabe decir, aunque en menormedida, en relación con la Política AgrariaComún y el consiguiente proteccionismo europeoo la reciente opción europea y españolapor avanzar en la firma de un acuerdo comercialmultipartes con Perú, Colombia y Ecuador,al margen de la CAN, lo que supone debilitarconsiderablemente la apuesta de principioque la UE había hecho por el avance de laintegración en la región.Ello demuestra que la europeización de lapolítica iberoamericana de España, que engeneral ha servido para potenciar aún más laimagen de España como potencia normativaen América Latina, empieza a actuar cada vezcon más frecuencia en sentido contrario, al primarlos intereses sobre los valores. Al mismotiempo, esta europeización está sirviendo enalgunos casos para tratar de justificar ante lospaíses latinoamericanos la primacía queEspaña otorga en determinados ámbitos a losintereses sobre los valores en sus relacionescon la región 22 .La europeización de la política iberoamericanasupone, por lo tanto, que los avances enlas relaciones entre la UE y América Latinainciden de manera directa en la imagen y enlos intereses políticos, sociales y económicosde España en la región y, viceversa, la crecienteimportancia de los intereses políticos y económicosespañoles en la región hace que Españatenga cada vez mayor interés en el desarrollo yla profundización de las relaciones entreambas regiones, es decir, en la iberoamericanizaciónde las políticas europeas.En todo caso, como acabamos de ver, esde la pertenencia a la UE y de la relación conEstados Unidos de donde se derivan las principalescontradicciones que se plantean en lapolítica exterior de España, especialmente ensu proyección iberoamericana 23 , incidiendodecisivamente en la estrategia triangularseñalada. En primer lugar, la contradicciónentre la iberoamericanidad y el europeismo,que lógicamente se va a ir haciendo cada vezmás patente e insalvable a medida que la UEavanza en su proceso de integración y en laarticulación de políticas comunes, provocandocrecientes tensiones en las relaciones entreEspaña y América Latina, que se manifestaránno sólo en términos bilaterales, sino tambiénen el marco de las Cumbres Iberoamericanas,con lo que ello supone de debilitamiento dela estrategia triangular. En segundo lugar, lacontradicción entre la iberoamericanidad y elatlantismo, que reduce, en ocasiones, considerablementela autonomía de la política iberoamericana,introduciendo un elemento ajenoa la triangulación, que, sin embargo, actúacomo importante elemento condicionantede la misma.La consecuencia final de esta europeizaciónde la política iberoamericana e iberoamericanizaciónde las políticas europeas hasido que para España, tanto como país con- 92 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenalespeciales intereses en América Latina, comopaís miembro de la UE, todo lo que supongaprofundización e intensificación de las relacionesde la UE con esa región tiene unaimportancia decisiva.En cuanto al tercer vértice de esta triangulación,América Latina, su protagonismo hasido también significativo, pues se ha validode la misma, en concreto de uno de los vértices,España y, en mucho menor medida, lasCumbres Iberoamericanas 24 , aparte de suspropios canales de comunicación y relacióncon la UE, para hacer presentes en ésta susposiciones e intereses con un relativo éxito,como hemos visto al analizar el papel deEspaña en las relaciones birregionales. Eneste sentido, por parte de América Latina seha producido una relativa, aunque es verdadque escasa, iberoamericanización de su políticaeuropea.VI. Los retos de futurode la estrategia triangularSin embargo, a efectos de que esta estrategiatriangular pueda continuar funcionando conéxito son necesarios cambios en la política iberoamericanay en la política de España hacia laUE, acordes con los nuevos escenarios latinoamericanoy europeo que se están conformando.Sin entrar a considerar algo obvio como es,por un lado, la necesidad de que la UE presteuna mayor atención hacia América Latina y,por otro, la necesidad de una mayor coordi -nación y coherencia entre la política iberoamericana,en sus despliegues bilateral eiberoamericano, y la política europea deEspaña, que hasta ahora no siempre han idode la mano en cuanto a las estrategias y objetivosrespectivos, con las consecuencias negativasque ello ha tenido para la políticaexterior española y para la posición e imagende España en América Latina y en Europa, losretos que se le plantean a España de cara alfuturo de esa estrategia triangular son importantes,por cuanto inciden en una serie decarencias que vienen arrastrando las políticasiberoamericana y europea de España.En el caso de la política iberoamericana esindispensable la articulación de políticas bilateralesmás ajustadas a las realidades políticas,económicas y sociales y a los intereses queestán en juego con cada país latinoamericano 25 .Es indispensable que, más allá de losacuerdos de asociación estratégica, suscritospor España con los principales países latinoamericanos,se haga un esfuerzo por definir yponer en marcha estrategias o planes-país,como ya se ha hecho en relación con la cooperaciónpara el desarrollo, en función de lascaracterísticas políticas, económicas y socialesdel país y del papel que aspira a jugar en laregión, de las interdependencias y de los interesespolíticos, económicos, sociales y culturalesimplicados en las relaciones con España,- 93 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionestanto en términos bilaterales como iberoamericanos,de los valores comunes que están enjuego, de la imagen de España en el mismo ydel escenario latinoamericano concreto en elque se mueve cada país. Sólo en el caso deCuba existe, aunque con importantes bandazosque la debilitan, una política bilateral claramentedefinida y puesta en práctica.Estos planes-país deben enlazarse directamentecon el otro ámbito clave de la políticaiberoamericana, que es el que se concreta enlas Cumbres Iberoamericanas, con relación a lascuales es necesario igualmente un replan -teamiento. Si, por un lado, es evidente que ladefinición de estrategias o planes-país y la articulaciónde políticas bilaterales ajustadas acada Estado incidirían muy positivamente enla dinámica de las Cumbres, reforzándolasde forma importante y reduciendo los riesgos deenfrentamientos en el seno de las mismas, porotro lado, es también indispensable estableceruna relación más directa entre las dinámicas ylas agendas de las Cumbres Iberoamericanasy de las Cumbres ALCUE.En este sentido, habría que procedera introducir algunas novedades en la políticaeuropea de España. La política europea haprescindido, al menos oficialmente hastaahora, de lo que suponen las Cumbres Ibe -roamericanas en las relaciones entre ambasregiones y no ha tratado de hacer valer lasmismas en las relaciones entre la UE y AméricaLatina. Si, como hemos visto, la política iberoamericanade España se ha europeizado deforma importante y la política de la UE se haiberoamericanizado relativamente, el reto enestos momentos es iberoamericanizar aúnmás la política de la UE hacia América Latina 26 .Con ello se lograría superar más fácilmente lascontradicciones entre el europeismo y la iberoamericanidadde la política exterior española,que gravitan negativamente sobre la triangulaciónseñalada, y encontrar más fácilmenteun equilibrio entre ambas dimensiones.Al mismo tiempo, España debe continuarejerciendo un cierto papel didáctico en la UErespecto a la necesidad de desarrollar las relacionesbirregionales. Existe, como hemos visto,una cierta percepción en la UE de que AméricaLatina es una cuestión especialmente española,con los aspectos positivos y negativosque tiene una percepción de esta naturalezadesde el punto de vista del avance de las relacionesentre ambas regiones. Sin embargo, esobvio que España debe ser prudente en suspresiones sobre las instituciones comunitarias.Por otro lado, los países latinoamericanosdeben tomar más claramente conciencia deque la mayor parte de los países europeos notiene excesivo interés en estos momentos porel avance en las relaciones birregionales y deque apoyarse especialmente, aunque no sólo,en España para impulsar esas relacionespuede ser una vía consistente para defendersus demandas e intereses en la UE. Sinembargo, este planteamiento, que implica- 94 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenalnecesariamente un mayor compromiso porparte española, del existente hasta ahora, enorden a hacer presentes los intereses latinoamericanosen las instituciones comunitarias,no sólo no resulta fácil de llevar adelante en elactual escenario político y económico, europeoy español, sino que, además, no es fácil queprospere en el actual escenario latinoamericano,marcado, entre otras cosas, por la divisióny heterogeneidad política y económica delos países latinoamericanos, por la puesta enmarcha de políticas neopopulistas que sitúancon frecuencia a España como uno de sus referentesy por la articulación de un nuevo regionalismo,de base postliberal 27 .Además, si hasta fechas recientes, contodos los problemas que ha habido en lasrelaciones birregionales, éstas se han vistoimpulsadas por parte latinoamericana enrazón de la búsqueda de autonomía y diversificaciónde sus relaciones internacionales, enestos momentos esa búsqueda de autonomíay diversificación está actuando de algunaforma en sentido contrario, como consecuenciade la creciente presencia de China, India yRusia, entre otros países, debilitando el referenteespañol y europeo en las relacionesinternacionales. Este fenómeno se manifiestaclaramente en el papel emergente en laregión que algunos países latinoamericanosjuegan, caso de Brasil, o pretenden jugar, casode Venezuela, a los que, en mayor o menormedida, estorba la presencia en AméricaLatina de Estados o actores extrarregionales,que pretendan ejercer, de una u otra forma,un cierto liderazgo, como sucede en los casosde España y la UE.Todo ello hace que la triangulaciónEspaña-UE-América Latina, que ha sido relativamenteexitosa hasta fechas recientes, nopresente en estos momentos un panoramaexcesivamente esperanzador de cara al futuro.- 95 -
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<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del ArenalNotas1Para una consideración de los decisivos efectosque se derivan de la creciente interdependenciay globalización, tanto desde el punto devista de los Estados y de otros actores internacionales,como desde la perspectiva de la propiasociedad internacional, ver: Arenal, 2009 a.2Hablamos de triangulación por ser la estrategiamás frecuente en la escena internacional, loque no supone desconocer la existencia, enalgunos casos, por ejemplo, de estrategias cuadrangulares,como tendremos ocasión de ver alanalizar el caso concreto español que es objetode este estudio.3Por triangulación, en el ámbito de las relacionesinternacionales, entendemos las interaccionesque se producen entre los actoresinternacionales situados en los tres vértices deun triángulo. La triangulación supone, por lotanto, la existencia de tres actores o grupos deactores y la articulación por parte, al menos, deuno de ellos de una política o estrategia quedirecta o indirectamente se apoya en esasinteracciones triangulares, con el fin de conseguirdeterminados resultados u objetivos, bienen relación al actor o actores vértices del triángulo,bien en relación a actores que se encuentranfuera del mismo. La triangulación nopuede interpretarse, en consecuencia, como unproceso por principio cerrado en sí mismo, limitadoa los actores situados en los tres vértices.4Hablamos de política iberoamericana parareferirnos a la política que España articula conrelación a los países de habla española y portuguesade Europa y América Latina y el Caribe,es decir, respecto a los países que conforman loque las Cumbres Iberoamericanas han denominadola Comunidad Iberoamericana de Nacioneso Iberoamérica, de la que España es parte.Por el contrario, hablamos de América Latinapara referirnos específicamente a una región,en la que se encuentran la mayor parte de lospaíses iberoamericanos, que es el referentehacia el que se orientan las relaciones y políticasexteriores de la UE, de la que igualmenteEspaña es miembro. Es obvio que para la UE ysus Estados miembros, salvo Portugal y España,no puede hablarse de políticas iberoamericanas,sino de políticas latinoamericanas.5En relación con las triangulaciones España-UE-América Latina y España-EEUU-AméricaLatina, hay que destacar que los gobiernospopulares de José María Aznar, especialmenteentre 2001 y 2004, sobre la base de su alineamientocon la administración Bush, trataron dedesarrollar una estrategia integrada de ambastriangulaciones, es decir, una estrategia cuadrangularEspaña-EEUU-EU-América Latina,que no tuvo éxito como consecuencia delrechazo de la política internacional de la administraciónBush por una parte importante delos países latinoamericanos y europeos.6Ver: Bustelo y Sotillo, 2002; y Arenal, 2002.7Las realidades comunes que unen a España conAmérica Latina son, en parte, de naturaleza histórica,por cuanto que se han fraguado y afirmadoa lo largo de varios siglos de convivenciacomún y de casi dos siglos de independenciamutua. Hablamos principalmente de la historia,la lengua, la cultura y los valores comunes, perotambién del importante entramado de vínculos,intereses y relaciones políticas, económicas,sociales y culturales, que se han desarrollado apartir de la independencia de la América hispana.Realidades comunes, por un lado, denaturaleza histórica, especialmente a nivel lingüísticoy cultural, que, sin embargo, continúanplenamente presentes y en pleno proceso deexpansión, demandando la atención del conjuntode los países iberoamericanos (Arenal,1994: 157-160). Pero estas realidades comunesson, por otro lado, en una medida cada vez másimportante, de naturaleza actual, como consecuenciadel espectacular desarrollo que han- 99 -
La triangulación España- Union Europea-América Latina: sinergias y contradiccionesconocido las relaciones mutuas en el últimocuarto del siglo XX y principios del XXI, en losplanos político, económico, social y cultural. Hayque destacar, en este sentido, entre otras, laintensificación y profundización que han conocidolas relaciones político-diplomáticas a partirde 1976; el espectacular incremento de la cooperaciónal desarrollo con América Latina, convertidadurante mucho tiempo en destinoprioritario de la misma; el impresionantedesarrollo de los flujos económicos, especialmentede inversión, a partir de mediados de ladécada de los noventa en el siglo XX, que haconvertido a España en el segundo inversormundial en la región; los cada vez más intensoslazos culturales y sociales que se derivan de laintensificación de la comunicación entre lassociedades civiles iberoamericanas en todos losámbitos; el desarrollo de los flujos migratoriosque se han producido entre los países iberoamericanosde las dos orillas del Atlántico, muyespecialmente de latinoamericanos a España, ylas remesas que estos emigrantes envían a suspaíses de origen, que tiene una importanciadecisiva en sus economías, vinculando aún másesos países con España (Arenal, 2005 b: XVIII y2009 b: 24-26).8Para la dimensión identitaria de la política iberoamericanade España, ver: Arenal, 2009 b.9Ver: Arenal, 2003: 189 y 2009 b: 22.10Para el papel de España en las Cumbres Iberoamericanas,ver: Sanhueza, 2002; Arenal, 2004y 2005 a.11La exposición que se hace del papel deEspaña en las relaciones UE-América Latinaestá basada, en parte, en trabajos anterioresnuestros que han abordado este tema. Ver:Arenal, 1990, 1993, 2006, 2008. También,ver: Freres, 2009.12Ver: Arenal, 1997: 123.13Ver: Arenal, 1997: 127-128.14Ver: Sanahuja, 2003; Freres y Pacheco, 2004; yMartín Arribas, 2006;.15Esto será así en el caso de los gobiernos socialistasde Felipe González y José Luis RodríguezZapatero, pero no con los gobiernos popularesde José María Aznar, que buscarán europeizarla política hacia Cuba para legitimar la mismaante la opinión pública y no hacerla dependerexclusivamente de Estados Unidos.16La propuesta española, que proponía, entreotras medidas, la suspensión de la cooperacióneconómica, salvo la ayuda humanitaria, se alineabaen gran medida con la política de EstadosUnidos respecto a la isla, transcribiendocasi todas las peticiones que el enviado especialnorteamericano había formulado en septiembreen su gira por las capitales europeas, yhubiera supuesto al mismo tiempo, caso deaprobarse en esos términos, una ruptura radicalcon la política seguida hasta entonces por laUE respecto a Cuba.17Esta posición común establecía como objetivode la UE “estimular el proceso de transición auna democracia pluralista y el respeto a losderechos humanos y las libertades fundamentalesen Cuba” sin que ello provocase unaumento de las penalidades de los cubanos,supeditando la cooperación de la UE a los progresosen esos ámbitos. Se apostaba porintensificar el diálogo con las autoridadescubanas, al mismo tiempo que con la disidencia,por un cambio en la legislación internacubana, con la desaparición de los delitospolíticos, la liberación de los presos políticos yel fin del hostigamiento a los disidentes. Sereiteraba el mantenimiento de la ayudahumanitaria y se pedía al Consejo que hicieseuna evaluación semestral de la aplicación dela posición común.18De hecho, la europeización de la política iberoamericanase empieza a producir ya antes delingreso de España en las Comunidades Europeas,a partir del momento en que se inician lasnegociaciones para la adhesión, como se pondráde manifiesto en la actuación española- 100 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Celestino del Arenalante los países iberoamericanos con el fin detranquilizarles en cuanto a lo que suponía laintegración en las Comunidades Europeas ensus relaciones comerciales y financieras conEspaña y, muy especialmente, en la europeizaciónde la activa política centroamericanapuesta en marcha por los gobiernos socialistasde Felipe González, con el fin de reforzarla yevitar costes en la relación con Estados Unidos.En este punto, asistiremos también, al mismotiempo, al primer intento exitoso, por parte deesos gobiernos socialistas, de iberoamericanizarla política centroamericana de la ComunidadEuropea, en función de los intereses yvalores defendidos por España.19Ver: Barbé, 2010.20Como ha señalado Barbé, “América Latina es laregión en la que más fácilmente pueden aparecerdivergencias entre los intereses españoles yla formación de un interés europeo, derivadasde los elevados intereses de nuestro país frentea la tendencia colectiva orientada en buenamedida hacia una política de principios (a diferenciade lo que ocurre en las regiones vecinascon riesgo directo para la seguridad europea)(Barbé, 2007: 386).21De hecho, sin entrar a considerar otras expresionesanteriores en cuanto a la existenciade valores comunes, en la II Cumbre ALCUE,celebrada en Madrid, en 2002, se elaboró unDocumento de Trabajo titulado “Valores y posicionescomunes” (http://www.oei.es/ueal2002b.htm), que trataba de expresar los valores yposiciones compartidas por ambas regiones,reflejando el interés de España por hacer presenteen las relaciones birregionales el tema delos valores comunes y por reforzar la dimensiónnormativa de la UE.22Para las contradicciones de la UE en cuantopotencia normativa, ver: Sanahuja, 2010 b.23Ver: Arenal, 2009 b: 30-33.24En este caso, no se puede olvidar el papeljugado en parecido sentido, aunque con menorintensidad, que España, por Portugal, encuanto país miembro tanto de la ComunidadIberoamericana de Naciones y, por lo tanto, delas Cumbres Iberoamericanas, como de la UE.25Ver: Arenal, 2010 c: 613-614.26Ver: Gratius y Sanahuja, 2010.27Ver: Sanahuja, 2009.- 101 -
Segunda parte:Temas y países de la agendaglobal/regional: trayectorias paralelasy percepciones convergentes
La guerra perpetua:las drogas ilícitas y el mundo andinoJuan Gabriel TokatlianUniversidad Torcuato di TellaResumen:A partir de una perspectiva histórica y comparativa resulta posible distinguir la evolución desdelos noventa del fenómeno de las drogas en la región andina. Ello significa que se pueden observarlos cambios y continuidades, tanto del fenómeno mismo y su impacto doméstico respectivo,como de las estrategias instrumentadas para hacerle frente. Por lo general, las políticas anti-narcóticosde los gobiernos andinos han sido individuales lo que limitó la posibilidad de accionesconjuntas para enfrentar el fenómeno de las drogas en los Andes. Una mirada de largo plazo ala región andina muestra que el Estado no ha resultado fortalecido estratégicamente y el crimenorganizado vinculado a las drogas ha ido logrando ventajas tácticas significativas. El fenómenode las drogas ha conducido a la activación de más y nuevas voces; lo cual llevó, a su vez, a un“empoderamiento” de diferentes actores tradicionalmente ignorados o refrenados. La subregióndebería procurar una estrategia comprensiva del Estado para resolver una dilatada agenda dedificultades socio-económicas y político-institucionales no resueltas y cuya gradual superaciónpuede ser altamente benéfica por su impacto positivo sobre el fenómeno de las drogas. En estecontexto, el aporte de la Unión Europea y de Estados Unidos, con vistas a una estrategia comprehensivacomo la indicada, ha sido nula.Palabras clave:arco andino, guerra contra las drogas, Estados Unidos,Unión Europea, actores no tradicionales, Colombia, Plan Colombia, crimen organizado- 105 -
Abstract:From a comparative and historical perspective it’s possible to spot the evolution of the drugphenomenon in the Andean region since the 90’s. This means that we can observe the changes andcontinuities from the phenomenon itself and its respective domestic impact, as well as thestrategies used to confront it. Generally, government’s anti-narcotic policies have been unilateralwhich limited the possibility of joint actions to face the phenomenon in the Andean region. A longterm overview of the region shows that the State hasn’t gained strategic strength, and thatorganized crime linked to drugs has gained significant tactic advantages. The drug phenomenonhas activated new and more voices; which lead to an “empowerment” of diverse actors traditionallyignored. The sub region should aim for a comprehensive strategy so that the State can work with apostponed agenda of socio-economical and political-institutional unresolved difficulties; whichgradual resolution can be highly positive because of its impact on alleviating the negative socialconsequences paired with the drug phenomenon. In this context, the European Union and UnitedStates’ support towards a comprehensive strategy has been null.Key words:Andean, war against drugs, United States, European Union, non-traditional actors, Colombia,Colombia Plan, organized crime.- 106 -
Juan Gabriel TokatlianUniversidad Torcuato di TellaLa guerra perpetua:las drogas ilícitas y el mundo andinoI. IntroducciónDe acuerdo con la enciclopedia internacionalsobre el tema, la “guerra contra las drogas” esun término “used to describe the efforts ofgovernments around the world to enforcethe drug laws of their countries. Many go -vernment leaders believe that, in order to dealeffectively with the negative consequencesof drug trafficking and drug abuse, the pro -blem of illicit drugs must be dealt with as ifthe countries were at war… As in a real war,large number of drug dealers, users, andabusers are treated as enemies of the state.The laws are changed to provide severepenalties and those convicted are oftenimprisoned for long stretches of time… As inwar, civil liberties are given a lower priorityin order to achieve the military objective…Some observers of the War on Drugs say themetaphor leads to an ‘us against them’ climateand feeds the illusion that illegal drugtrafficking and drug use can be stopped andthat ‘victory’ can be achieved” (Chepesiuk,1999: 261-262). Un espacio escogido y desfavorecidoen el que se ha librado la “guerracontra las drogas” ha sido el arco andino (Bo-livia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela).Esta moderna cruzada anti-narcóticos expresala existencia de una campaña prohibicionistade corte militante que busca suprimir,preferentemente con fuertes medidas represivas,el fenómeno de las drogas en cada unode sus componentes, eslabones y fases. Enese sentido, el objetivo de la prohibición eslograr la abstinencia frente a determinadassustancias psicoactivas y así crear una sociedadlibre de drogas. Ello implica, por lo tanto,eliminar el cultivo, la producción, el procesamiento,el tráfico, la distribución, la comercia-- 107 -
La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andinolización, la financiación, la venta y el uso deun conjunto específico de sustancias psicoactivasdeclaradas ilegales.Así entonces, se imponen algunas precisionesiniciales. Primero, es bueno remarcar laimportancia de analizar en detalle los grandesbeneficios y los principales ganadores deri -vados de la prohibición de drogas. Por unaparte, no todos los perdedores están en el Sur–en este caso, el área andina, en particular–.En todos los países, sin distinción de tamaño,ubicación y desarrollo, los consumidores, losfamiliares cercanos a éstos y vastos sectoresde las comunidades incurren en gravosos costos.Por otra parte, no todas los dividendos yventajas quedan en el Norte –en este caso,Estados Unidos y la Unión Europea–. En el Sury en el Norte, por igual, existen diversos beneficiarioscon el statu quo prohibicionista.Segundo, cabe subrayar que la prohibi -ción actual no es “pura”: prevalece un modeloinconsistente o imperfecto de coerción. Másallá de la retórica de cruzada y las acciones devehemencia contra los narcóticos, el prohibicionismovigente es “impuro” y plagado deambigüedades, dobleces e inconsistencias.Por un lado, se castiga y se persigue selectivamentea determinados protagonistas, y conmás énfasis a ciertas dimensiones del fenómenode las drogas. Y por el otro, se consientenrelativamente las prácticas de algunosagentes en determi nadas coyunturas y deacuerdo a criterios bastante opacos. Por ejemplo,usualmente se es inclemente con los campesinosproductores o con los consumidorespobres y, simultáneamente, se toleran otroscomportamientos de actores poderosos.Durante la Guerra Fría, la CIA usó el negociode la heroína en Asia para proteger y alentar agrupos anticomunistas; en la post Guerra Fría,Washington avaló y convivió con Montesinosen Perú mientras se conocía su rol directo enlas lucrativas empresas de las drogas y lasarmas livianas; y en el post 11-S ha cohonestado(con sus aliados de la OTAN) un resurgimientoformidable del emporio de la heroínaen Afganistán.Las políticas presuntamente categóricasse aplican, en determinados ámbitos, conescasa severidad –tal es el caso del sistemafinanciero global–. De acuerdo a las declaraciones(25/01/09) al semanario austríacoProfil del entonces responsable de la Oficinade Naciones Unidas contra las Drogas y elDelito (ONUDD), Antonio Costa, el dinero delnarcotráfico constituía un importante “capitallíquido de inversión disponible”. Así, y enmedio de la crisis financiera iniciada en 2008,Costa reveló que a través de “préstamos interbancarios”habría “indicios de que algunosbancos se salvaron (de la crisis) de esa forma”.Sin mencionar países o entidades bancarias eljefe de la ONUDD señaló que los recursos delnarcotráfico y de otras actividades ilícitashabían servido para inyectar liquidez a un sistemafinanciero maltrecho.- 108 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Juan Gabriel TokatlianTercero, la estrategia prohibicionista secimienta en la noción de que mediante suejecución sostenida se fortalece al Estado yse derrota la racionalidad mercantil de losactores que activan el negocio de las drogas.Lo cierto es que, en buena medida, la prohi -bición ha socavado el poder de muchosgobiernos, provocando o exacerbado lo quese denominan “Estados fallidos” (por ejemplo,Haití) en la periferia, y produciendo oimpulsando lo que se podría llamar “ciudadescolapsadas” (por ejemplo, partes de LosÁngeles) en países centrales. Finalmente, lareiteración de políticas fracasadas no conducea su reemplazo, sino que parece llevar auna ciega repetición.Cuarto, la tolerada ambigüedad de la“guerra contra las drogas” robustece la percepciónde que, tácitamente, el lucrativonegocio de las drogas se preserva intacto.Siempre es bueno recordar que, tomandoel valor de la hoja de coca en el Chapare,Bolivia, pasando por Colombia (para suprocesamiento) y México (para su tráfico) yllegando a Nueva York, para su consumocomo cocaína, la variación del precio es de1.532%: ello confirma que “el dinero real sequeda en pocas manos que controlan segmentosclaves del comercio de las drogas yque la mayoría del dinero se hace a través dela venta final” (Grauber, 2007).Ahora bien, corresponde explicitar queen su versión más “pura” o “impura” la consecuenciade la prohibición ha sido y tiende aser invariable: genera más crimen, corrupción,desorden, violencia, lucro e inestabilidad;hechos que, no obstante, afectan demanera desigual a las sociedades. Bajo estemarco general, es posible discernir el estadode la lucha anti-drogas en el arco andino.Mediante una perspectiva histórica y comparativaes posible distinguir la evolución,desde los años noventa 1 , del fenómeno delas drogas en las políticas públicas de loscinco países andinos. Ello significa que sepueden observar los cambios y continui -dades, tanto del fenómeno mismo y suimpacto doméstico respectivo, como de lasestrategias instrumentadas para hacerlefrente. En ese sentido, se pueden identificaruna serie de fenómenos críticos que atraviesanel arco andino.II. Sobre las prácticasde los EstadosLos Estados disponen de tres tipos de medidasy acciones en el frente de los narcóticos. Poruna parte, pueden aplicar políticas punitivasque procuran sancionar con severidad lamayoría y/o todos los eslabones internos yexternos del fenómeno de las drogas. Por otra,pueden implementar políticas compensatoriasen algunos ámbitos para mitigar loscostos de un combate frontal contra los narcó-- 109 -
La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andinoticos. Por último, pueden ensayar políticasalternativas que se orientan en un horizontemenos prohibicionista. La criminalizaciónextendida de los diferentes componentes y lasdistintas fases del fenómeno de las drogas esun ejemplo de política punitiva; la sustituciónde cultivos a través de proyectos de desarrollorural es un ejemplo de política compensato -ria ante los efectos sociales, económicos yambientales derivados de la erradicación deplantíos ilícitos; y la despenalización del consumode una dosis personal es un ejemplo deuna política alternativa. Al analizar el curso delos comportamientos de los gobiernos andinosresulta que, en buena medida, las políticasanti-drogas diseñadas y ejecutadas hanido adquiriendo, en las últimas dos décadas,un perfil más coercitivo que persuasivo. Elloresulta más elocuente al evaluar la conductade los ejecutivos a nivel nacional e independientede las preferencias ideológicas de losmandatarios y partidos en el poder.Ahora bien, la semejanza natural, la coincidenciacompartida o la homogeneidad impuestade políticas más inclinadas hacia la puniciónno ha significado que las partes colaboraranmás y mejor entre ellas. Por lo general, las políticasanti-narcóticos de los gobiernos andinoshan sido individuales. Las administracionesoptaron, hasta finales de los noventa, por relacionesbilaterales frente a contrapartes másdotadas (en particular, Estados Unidos y laUnión Europea) a la espera de lograr recursos yapoyo. La escasa colaboración intra-andinadurante aquella década fue indirectamenteinducida por Washington y Bruselas medianteel otorgamiento de preferencias comercialescolectivas 2 . Tampoco sobresalió una concordanciaeuropea-estadounidense para tenerpolíticas concurrentes hacia el arco andino: dehecho, el prohibicionismo hard de Washingtony el prohibicionismo soft de Bruselas sólo sirvieronpara avalar un compromiso a favor deauspiciar y conjugar políticas mayoritariamentepunitivas con políticas ligeramente compensatorias.En breve, no hay un triángulo (mundoandino-Europa-Estados Unidos) de afinidadesplenas para abordar de modo medianamenteconjunto el asunto de los narcóticos.III. El reto de las drogas ysu enfrentamientoLa complementación de alta punición, bajacompensación y exiguas alternativas puede llevarsea cabo de dos maneras diferentes. Unavía es la cruzada; es decir, el enfrentamientofirme contra el narcotráfico con los elementosque dispone un Estado. Otra opción es el acomodamiento;es decir, la aceptación formal deuna estrategia represiva pero la coexistenciatácita con los avances del narcotráfico en diversosámbitos de la vida nacional. La cruzada, y suidea nuclear de erradicar completamente elfenómeno, ha sido invocada con recurrencia- 110 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Juan Gabriel Tokatlianpor diversos gobiernos en los países andinos ypromovida por Washington, pero sin resultadospromisorios. La convivencia ha sido practicada,de facto, por algunas administraciones del áreaandina en algunas coyunturas, aunque la presiónexterna y los fiascos internos han dificultadosu permanencia en el tiempo.En realidad, ha prevalecido una particularoscilación entre modus vivendi y modus pugnandientre el Estado y los narcotraficantes. La“tercera vía” no ha resultado especialmenteexitosa 3 . El movimiento entre confrontación yconvivencia que se ha dado, en los hechosdurante muchos años, no implica que se asistaa ciclos idénticos y estables. Una mirada delargo plazo a la región andina muestra algoque también ya ha ocurrido en México (ybuena parte de la Cuenca del Caribe) y podríareplicarse en el resto del Cono Sur: el Estadono ha resultado fortalecido estratégicamente yel crimen organizado vinculado a las drogas haido logrando ventajas tácticas significativas.La secuencia es familiar: después de cadafase de acomodamiento parcial sigue una etapade confrontación virulenta en la que anunciaun triunfo resonante en la lucha anti-drogas,pero dado que no se resuelve el meollo de laproblemática y el narcotráfico re-emerge conmás fuerza (usando, una vez más, la intimidación,la cooptación y la violencia) y creatividad(mejorando su capacidad adaptativa y empresarial)se retorna a un nuevo acomodamiento.Esto se repite en diferentes momentos. Sinembargo, la fortaleza, legitimidad y credibilidadde los gobiernos que han seguido estecamino no ha resultado consolidada; por elcontrario, la práctica errática y ambigua decombatir y consentir ha incrementado el deterioroinstitucional en la zona andina. En breve,las administraciones en la subregión –cualquierasea la orientación política domésticaprevaleciente– están destinadas a una encrucijadasombría: ni pueden emprender las cruzadasexigidas desde el exterior –en especial,desde Washington– ni pueden convivir con unfenómeno cada vez más letal para la seguridadciudadana, el bienestar nacional y la autonomíaexterna. La esperanza de una mejor “guerracontra las drogas” es ilusoria. En realidad,cuatro décadas de esta cruenta confrontaciónirregular han generado más capos del narcotráfico,más señores de la guerra, más gang lords,más magnates del lavado (Naylor 1999), y másdelincuentes transnacionales. A ello se agregauna inercia burocrática en la que más funcionarios,nacionales e internacionales quedan adictosa la “war on drugs”.IV. Acerca de las continuidadesy los cambiosExisten ciertas constantes y determinadastransformaciones en relación con el fenómenode las drogas en el arco andino. La continuidadse detecta en varios frentes. Por- 111 -
La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andinoejemplo, la persistencia en el tiempo de prácticastales como el énfasis en las acciones decontrol y represión en los polos de oferta; elhincapié en la erradicación de cultivos ilícitosy el desmantelamiento de los conglomeradosmafiosos; la activa participación de los militaresen labores anti-narcóticos; el combate atoda la cadena interna (producción, procesamiento,lavado, tráfico, consumo, etc.) en loscentros de cultivo y tránsito de las drogas; yla estigmatización implícita o el rechazoexplícito a iniciativas poco convencionales 4como la legalización.Otro elemento persistente es la capacidadde resiliencia y adaptabilidad de losnarco traficantes que se han ido adecuando alas acciones anti-drogas emprendidas y semuestran, simultáneamente, cada vez másversátiles, sofisticados y violentos en su comportamientogangsteril. A su vez, continúansiendo notas sobresalientes la corrupción oficial,el incremento de la violación de los derechoshumanos, el deterioro ambiental (tantocomo producto de las actividades del narcotráficocomo de las políticas de fumigación yerradicación forzada) y la fragilidad territorialdel Estado.Los cambios, a su turno, apuntan en dosdirecciones: los de grado y los de tipo. Ejem plode lo primero es el alcance de la amenaza.Cada vez resulta más evidente que en el mun -do andino –aunque no sólo en él– el fenómenode los narcóticos se configura como unasuerte de peligro existencial. En Europa, elasunto adquiere los contornos de una asechanzaprogresiva, muy ligada a la cuestión dela criminalidad organizada transnacional. EnEstados Unidos, la centralidad alcanzada porla amenaza terrorista ha colocado el tema delas drogas en un lugar menos relevante en términosde reto letal.Asimismo, es posible advertir una expansióny reconstrucción de las alianzas estratégicasentre los narcotraficantes y otros gruposcriminales. En forma concomitante, el uso dedrogas se ha ido elevando en la región: enefecto, Sudamérica, en su conjunto, constituyeactualmente el tercer mercado mundial(detrás de Estados Unidos y la UniónEuropea) en términos de consumo. A su vez,resulta interesante mencionar la ampliaciónde los actores vinculados al fenómeno de lasdrogas. De hecho, por definición este asuntonunca fue patrimonio exclusivo de las relacionesinter-estatales; en su esencia se trata deuna cuestión que nace y se desarrolla desdeel plano no gubernamental y como un lucrativonegocio ilegal. La participación de agentesarmados no estatales –anti o para-estatales–en el desarrollo del emporio de los narcóticosprodujo, en especial desde mediados de losochenta en adelante, una mayor complejidady contradicción en el manejo del fenómenode las drogas. La activa movilización de lasorganizaciones cocaleras en los Andes centrales,en particular y con fuerza creciente duran-- 112 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Juan Gabriel Tokatliante los noventa, le agregó más visibilidad ycentralidad al tema. Las demandas de ONGambientalistas, los reclamos campesinos,las manifestaciones de movimientos indígenas,las propuestas alternativas de lídereslocales, las discusiones sugeridas por legisladoresprovenientes de áreas afectadas, elactivismo judicial de algunos magistrados ylos pronunciamientos de intelectuales entorno a la cuestión de los narcóticos le agregarondensidad y controversia al debate en lamateria. De algún modo, el fenómeno de lasdrogas –su manejo institucional y las prácticasviolentas de los narcotraficantes– condujerona la activación de más y nuevas voces;todo lo cual llevó, a su vez, a un “empoderamiento”de diferentes actores tradicionalmenteignorados o refrenados.Respecto al cambio de tipo es importantesubrayar el papel de las fronteras en toda ladinámica del narcotráfico. En especial, cabedestacar dos hechos. Por un lado, el caso deColombia por cuanto la dispersión de los cultivoshacia las áreas fronterizas, así como elpapel de la guerrilla y el paramilitarismo enel negocio y su presencia en esas zonas ha significadouna exacerbación de las dificultades yroces con los países colindantes. Por otro lado,la dimensión no sólo andina sino tambiénamazónica de todo el encadenamiento productivoy delictivo en torno a las drogas le dauna connotación más compleja y tensa a lanarco-geopolítica regional. La intersección delos Andes y la Amazonía implica que ya no estan válido hablar de un “problema de las drogas”vinculado a un solo ámbito geográfico y aun arco específico de países.Además, es pertinente señalar que, juntoa aquellas dos modalidades (grado y tipo) decambio del fenómeno de las drogas en la zonaandina, ha persistido una constante de largadata: los factores estructurales –tanto institucionales,materiales como culturales– quepreceden y exacerban la expansión del asuntode las drogas no se han modificado. Ni lasadministraciones ni las sociedades han podidotransformar las prácticas, los parámetros ylas dinámicas que han alentado, por años, eldesarrollo del emporio de los narcóticos. Losactores externos y sus estrategias de condicionamiento(conditionality) tampoco han aportadouna solución a la problemática de lasdrogas ni a los factores estructurales queestán subyacentes 5 .Las preferencias comerciales otorgadas,respectivamente, por Washington y Bruselas;la asistencia de diverso tipo (policial, militar,social, ambiental, técnica) brindada porEstados Unidos y la Unión Europea; y el procesode certificación anual de Estados Unidosen materia de colaboración en el terreno delas drogas, entre otros, han operado comoincentivos, disuasivos y castigos. Sin embargo,ese condicionamiento no ha logrado alterarel cuadro general de la situación crítica delmundo andino en el ámbito de las drogas.- 113 -
La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andinoV. Dos ejemplos ilustrativos:la erradicación y el casode ColombiaLa erradicación de cultivos ilícitos ha sidouna práctica rutinaria en América Latina, engeneral, y en el mundo andino, en particular.Los cuadros I, II y III muestran la persistenciae intensidad de esta política: en 1990, cuandose producía el ocaso de la Guerra Fría, seerradicaron 23.080 hectáreas de coca, amapolay marihuana; en 2001 –el año de lostrágicos ataques terroristas en EstadosUnidos– el total erradicado de esos cultivosilícitos fue de 148.401 hectáreas y en 2009ese total alcanzó a 209.461 hectáreas. Hayque remarcar que, ya sea por vía manual opor aspersión aérea, el uso de defoliantes hasido la característica predominante de ladestrucción de cultivos ilícitos. El área de cultivosdestruida (unos 28.811 kilómetros cuadrados)en 20 años de erradicación forzadaes el equivalente a aproximadamente cincoy media veces el estado de Delaware enEstados Unidos o a once veces el territorio deLuxemburgo en Europa.Cabe destacar, asimismo, que en términosde producción de cocaína si bien Colombiamuestra un descenso en el último bienio,tanto Bolivia como Perú muestran un crecimientoen dicho período 6 . Mientas Méxicopasó de producir 8 toneladas métricas deheroína en 2005 a tener una producción de 38toneladas métricas en 2008 7 , Estados Unidosse convirtió en el principal productor de marihuanaen 2006 8 y la superficie de plantacionesde cannabis creció significativamente enAfganistán en los últimos dos años 9 .Los resultados de la destrucción de cultivoshan sido negativos, nocivos y paradójicos.Han sido negativos porque de ningún modose ha afectado el poder de los traficantes ni sehan mejorado las condiciones sociales, políticasy económicas en las áreas en que se aplica,ni tampoco ha tenido un impacto sobre ladisponibilidad, calidad o precios de las drogas.Hoy se consiguen más sustancias psicoactivas,con mayor pureza y menor precio quehace veinte años.Han sido nocivos porque han creado unciclo vicioso en vez de uno virtuoso. Una conjunciónparticular de factores –apertura debosques para establecer cultivos ilícitos,transformación de plantíos en sustancias psicoactivas,presión por erradicación forzada deplantaciones, uso de técnicas de aspersiónárea y manual con químicos, desarticulaciónde economía campesina de sustentación(Laserna, 1997: 66) 10 , persecución violentade pobres rurales (campesinos e indígenas),ausencia de cultivos alternativos realizablesen el mercado, presencia esporádica y generalmenterepresiva del Estado, traslado deplantíos ilícitos a otras zonas, y reinicio delciclo (Grauber, 2007) 11 – ha culminado en unasituación perversa en la que, en cada paso y- 114 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Juan Gabriel TokatlianCuadro IErradicación de cultivos de coca en Latinoamérica, 1990-2009en hectáreasBolivia Colombia Ecuador Panamá Perú Venezuela Total1990 8.100 900 30 .. .. .. 9.0301995 5.493 8.750 .. 110 .. .. 14.3532000 7.953 47.371 .. .. 6.200 .. 61.5242005 6.073 170.060 17 .. 12.232 40 188.4222009 6.341 165.272 6 10.025 181.644Fuente: US Department of State, International Narcotics Control Strategy Reports (1991-2010). Disponibles en www.state.gov.Cuadro IIErradicación de amapola en Latinoamérica, 1990-2009en hectáreasColombia Guatemala México Total1990 .. 1.085 4.650 5.7351995 3.760 86 15.389 19.2352000 9.254 1 19.115 28.3702005 2.121 .. 21.609 23.7302009 586 1.344 11.471 13.401Fuente: US Department of State, International Narcotics Control Strategy Reports (1990-2010). Disponible en www.state.gov.Cuadro IIIErradicación de marihuana en Latinoamérica, 1990-2009en hectáreasColombia Guatemala Jamaica México Total1990 500 35 1.030 6.750 8.3151995 20 250 695 21.573 22.5382000 .. 32 517 33.000 33.5492005 .. .. 423 30.842 31.2652009 26 255 14.135 14.416Fuente: US Department of State, International Narcotics Control Strategy Reports (1991-2010). Disponible en www.state.gov.- 115 -
La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andinoaño tras año, se refuerzan los incentivos paracontinuar con las plantaciones ilícitas.Y han sido paradójicos, porque en algunoscasos han llevado a una mayor movilización yal fortalecimiento político y social de gruposinternos tradicionalmente menos recursivos ypoderosos, y en otros ha facilitado el crecimientode grupos armados. Por ejemplo, elmovimiento cocalero en Bolivia se fue organizandomás activamente desde los ochenta y seexpresó con más fuerza “cuando el ex dictadormilitar Hugo Banzer fue elegido presidente en1997 y planteó una estrategia frontal y sinimpedimentos a la erradicación a través delllamado Plan Dignidad de cinco años de duración”(Ledebur, 2005). En el caso de Colombia,las políticas antidrogas de Washington, porejemplo la erradicación forzada y química decultivos ilícitos, facilitaron el fortalecimientodel poder de las Fuerzas Armadas Revo -lucionarias de Colombia (FARC) 12 . En algunamedida la insistencia de Washington en laerradicación, a pesar de sus magros resultados,ha contribuido a la llegada al poder deEvo Morales (2005-2010) en Bolivia y a lapersistente influencia de las FARC en ciertasáreas geográficas de Colombia.Es probable, a su vez, que el ejemplo deeste país andino resulte el más emblemáticorespecto a la implementación concreta de lalógica de la “guerra contra las drogas”. En esesentido, los resultados del Plan Colombia, de -sarrollado por Washington y aplicado porBogotá, son significativos. A pesar de haberrecibido casi 1.400 millones de dólares deWashington entre 1989 y 1999 para el combateal narcotráfico, Colombia no había superadoni reducido el problema. Con los ataquesdel 11 de septiembre de 2001 y la respuestade la administración del presidente George W.Bush, la “guerra contra el terrorismo” se aplicótambién a Colombia. En los hechos, ellosignificó que el conflicto doméstico se inter -nacionalizara con la intervención masiva eindirecta de Estados Unidos. Así, entre 2000 y2008, Washington entregó, como parte delPlan Colombia, unos 6.000 millones de dólaresal país andino y aumentó su presencia enel país con hasta 800 soldados y 600 contratistasde seguridad privada. Si se evalúa en tantoestrategia anti-narcóticos el Plan Colombia esun fracaso evidente. A pesar de que el gobiernocolombiano erradicó químicamente demodo masivo, aprobó la extradición de centenaresde colombianos, militarizó masivamentela lucha contra las drogas, desmembró a losgrandes cárteles de las drogas y rechazó todotipo de política alternativa, el narcotráficosigue creciendo y desarrollándose 13 .VI. El auge del crimen organizadoEl avance del crimen organizado es el fenómenomedular que caracteriza no sólo al mundoandino, sino también a América Latina. En la- 116 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Juan Gabriel Tokatlianregión, en su conjunto, es notable el avance dela delincuencia transnacional; una criminalidadque, como bien señalara Catanzaro, muestra sudoble faz: “si por un lado, siembra muerte, porotro distribuye riqueza” (Catanzaro, 1992: 306).En Europa y Estados Unidos se entrelaza lapercepción de amenaza del crimen organizadocon la cuestión del terrorismo de alcanceglobal y el potencial de que los “Estadosfallidos” sirvan de santuario para ambos opara alimentar el nexo entre los dos; lo cualimplica que aquella amenaza sea generalmenteconcebida como un problema deseguridad. En la región andina la miradasobre el ascenso del crimen organizado sevincula más con la vulnerabilidad externa yla institucionalidad interna; esto es, se trataríade un problema de gobernabilidad. Enefecto, el avance del crimen organizado socavala democracia, debilita el Estado de derecho,facilita la corrupción, aumenta lainjusticia social, produce costos directos eindirectos sobre la economía, exacerba unasubcultura que premia la ilegalidad, degradael sistema político, afecta la soberanía nacionaly reduce la autonomía estatal en el frenteinternacional.Esta discordancia de perspectivas –quereproduce, una vez más, las diferencias entreel Norte y el Sur– puede tener, sin embargo,consecuencias negativas para el arco andino.Tal como lo muestra el tratamiento de otrostemas –por ejemplo, el terrorismo y las drogas–hay dos alternativas diferentes y dosenfoques disímiles. Respecto a las alternativaspuede existir una postura defensiva queintenta lidiar, preferentemente, con lasdimensiones o componentes del fenómenoen el propio territorio u otra postura ofensivaque busca transferir, en gran medida, al exteriorel ámbito de lucha contra dicho fenómeno14 . Respecto a los enfoques puede existiruno que enfatice los instrumentos militarespara superar la cuestión u otro que propiciemedios no exclusivamente represivos. Si losantecedentes del terrorismo y las drogas sirvende muestra, y si no se gesta internamenteen Estados Unidos y la Unión Europea unacoalición socio-política que proponga unamirada y una estrategia distintas, habrá queesperar que el combate contra el crimenorganizado transnacional se libre prepon -derantemente en nuestra región y por víade la fuerza.Mientras tanto, en América Latina enmuchas regiones, provincias y municipalidades,en el ámbito rural y el urbano, en zonasricas y marginales, resulta cada vez más evidenteque prospera la fase simbiótica del crimenorganizado. De allí la cercanía de que seconsolide una pax mafiosa en diferentesámbitos geográficos del área; es decir, el crecimientoy consolidación de una clase socialcriminal –por ahora a nivel local– con capacidady voluntad de establecer un orden enese espacio ante la desorientación de las eli-- 117 -
La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andinotes dirigentes y el debilitamiento estatal. Nose trata, al menos en Latinoamérica, en general,y en el mundo andino, en particular, deun fenómeno nacional –tal o cual país estácompletamente “tomado” por el crimenorganizado– sino subnacional. No se trata deun asunto episódico, pues el crimen organizado,alimentado por el emporio de las drogas,lleva años de dispersión territorial y deascenso social, político y económico. No setrata de un modelo de ocupación del Estadocentral sino de un tipo de pax en que unaclase social maximiza su poder en los claroscurosde la intersección entre el Estado, lasociedad y el mercado: la nueva clase se despliegay refuerza entrelazando la economíalegal y la ilegal; muestra las debilidades yfracturas del Estado al develar con sus actosel grado de penetración criminal y cooptacióninstitucional que se presenta en un país;y se nutre del respaldo (tácito o explícito,según el caso) de una ciudadanía que es víctimade su violencia y fuente para su legitimación.El negocio de las drogas ilícitas en laregión ha ido mutando hasta adquirir unpoder y una influencia notables. En el caminose ha ido consolidando una criminalidadorganizada que no puede seguir siendo analizadacomo la expresión de un modo de articulacióndelincuencial; en muchos sitios delárea se han constituido, de facto, en unanueva clase social y ha forjado un determinadoorden.VII. La falta de cooperaciónA pesar de lo anterior una de las notas máselocuentes en el arco andino es la falta decooperación entre los cinco países en materiade narcotráfico y respecto al crimen organizado.La literatura especializada ha estudiadolos diversos dilemas que conducen a esquemasno cooperativos; el peso de la distribuciónde poder y los factores ideológicos en laconfiguración de relaciones conflictivas; losmodos en que los errores de percepción; entreotros, inciden sobre las preferencias, los interesesy las intenciones, y la relevancia de gestarregímenes e instituciones que permitanmoderar y encauzar las divergencias y tensiones.Sin duda, las variables estructurales songravitantes en cuanto a los niveles de conflicto/cooperaciónentre distintas contrapartes.Sin embargo, la falta de comportamientoscooperativos no está predeterminada. En realidad,las perspectivas sistémicas “reconocenla centralidad de la interacción y el contexto”;por lo tanto, “la cooperación es el productode la elección y las circunstancias” (Stein,1990: 180 y 207).En los años ochenta y principios de losnoventa, cuando las similitudes políticas en laregión eran mayores –en medio de relacionesbilaterales medianamente semejantes frentea Washington y en condiciones de una visiónbastante afín frente a los principios y prácticasde la “guerra contra las drogas”–, los grados- 118 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Juan Gabriel Tokatliande cooperación intra-andina fueron mediocres.Desde finales del siglo XX, y en particulardespués del 11 de septiembre de 2001, antecambios domésticos considerables en los paísesde la subregión y en virtud de las modificacionesobservadas en el impacto y alcancedel fenómeno de las drogas en el área, laescala de cooperación intra-zonal fue aúnmás baja. Probablemente tres elementosresultaron claves para el empeoramiento delethos cooperativo.Por un lado, la expansión crítica del negociode las drogas, en sus múltiples dimensionesy dinámicas, a lo largo y ancho de losAndes produjo, paradójicamente, menosincentivos para la colaboración y coordinaciónde políticas estatales. Por otro lado, la desarticulacióndel proyecto de integración subregional–en particular, de la Comunidad Andinade Naciones– y el deterioro de las relacionesdiplomáticas como producto de una ampliagama de incidentes de diverso tipo, dificultóaún más ampliar la confianza mutua y de -sarrollar estrategias compartidas y consensualesfrente al narcotráfico y la delincuenciaorganizada. Por último, el liderazgo político encada una de las naciones no contribuyó a estimularespacios a favor de comportamientoscooperativos: una suerte de “Cesarismo andino”condujo a que cada mandatario enfatizarasus objetivos internos de cambioinstitucional y perpetuación personal en desmedrode una mirada común frente a las drogas,tanto en el terreno andino como haciaotras regiones y contrapartes.La falta de cooperación no sólo limitó laposibilidad de acciones conjuntas paraenfrentar el fenómeno de las drogas en losAndes y en aras de su parcial superación internay subregional, sino que también restringióla probabilidad de acciones concertadas dirigidasa un objetivo compartido como es lareducción de los costos transferidos desde elexterior a través de la “guerra contra las drogas”.Sin cooperación no hubo poder de innovación(para resolver la compleja situacióndoméstica) ni poder de resistencia (paraenfrentar la imposición desde afuera).Como bien indica Keohane, “la cooperacióninternacional no necesariamente dependedel altruismo, el idealismo, el honorpersonal, los propósitos comunes, la internalizaciónde normas o la creencia compartidaalrededor de un conjunto de valores enraizadosen una cultura”. De hecho, “la cooperacióndenota una relación dialéctica con la discordiay debe ser entendida conjuntamente con ella”(Keohane, 1989: 159-160). La existencia de ladiscordia propicia, de hecho, la necesidad deinteracción; la interacción facilita la negociacióny el resultado de ésta puede llevar a lacooperación. En breve, el auto-interés puedeconducir a un comportamiento cooperativo.Sin pretender una condición de empatía entrelos intereses de las partes es factible que unamotivación instrumental o situacional conlle-- 119 -
La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andinove a la cooperación (Keohane, 1990: 229). Loesencial es entender (y asimilar) la distinciónentre un auto-interés miope y otro previsor;para el primero siempre se asiste a juegosde suma cero, para el segundo hay modos deentrar en juegos iterados que redunden enalgunos beneficios y menores costos. Losgobiernos actuales de los países se vienencomportando, en general, con miopía frente altema de las drogas; especialmente en las relacionesentre sí.VIII. A modo de conclusiónAl evaluar la perpetua guerra contra los narcóticosen los Andes es importante extraer ysubrayar algunas lecciones.Primero, la lógica de la “guerra contra lasdrogas” –fuertemente influida por el talanteprohibicionista– es errada, deficiente, gravosay contraproducente. El ejemplo andino es elepítome de una estrategia funesta. Las principalespolíticas públicas anti-narcóticos aplicadasen el área para hacer frente al fenómenode las drogas han resultado, individualmentey en conjunto, un fracaso. Las condicionespolíticas, sociales, económicas, ambientales,militares, sanitarias y diplomáticas ligadas aeste asunto en el mundo andino han empeoradoen las últimas dos décadas. Los vínculosentre Estados Unidos y la Unión Europea conel mundo andino en torno a esta cuestión sehan deteriorado. Las manifestaciones queha adquirido el narcotráfico en países comoMéxico, por ejemplo, demuestran –una vezmás– que no se trata de una cuestión meramentelocal, zonal o subregional. Las frasesdenigratorias de usanza –tal país o región se“colombianizó”– son inútiles para explicar laexpansión de un fenómeno que es, en esencia,global y que se expresa en cada ejemplonacional o regional con las particularidadesdel caso. Por ello, el dilema no consiste enhacer lo mismo, hacer menos de lo mismo oen hacer más de lo mismo: se trata, básicamente,de hacer algo distinto.Así por ejemplo, recientemente la secreta -ria de Estado, Hilary Clinton, aludió a que Mé -xico se ha “colombianizado” debido a que sumonumental problema del narcotráfico, engran medida generado por el insaciable apetitopor las drogas de los estadounidenses y alimentadopor la venta descontrolada de armasligeras que se expenden con facilidad en territoriode Estados Unidos hace que hoy Méxicosea, en sus palabras, “it’s looking more andmore like Colombia looked 20 years ago” 15 .De forma habitual, y para producir unefecto simbólico interno, los gobernantes enWashington recurren a calificativos sintéticosy simplistas que confunden en vez de aclarar.Esa forma de manifestarse es parte de ladiplomacia de la estigmatización que me -noscaba a un país recurriendo a términosantojadizos. En este caso particular, Clinton- 120 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Juan Gabriel Tokatliandemuestra un alarmante desconocimiento.Los modos en que se ha gestado y expandidoel narcotráfico en Colombia y México son distintos:en el caso colombiano los cárteles surgierony prosperaron en una sociedadfracturada y en el marco de un Estado débil;en el caso mexicano, los barones de las drogasemergieron, en buena parte, con el avalde un Estado presuntamente fuerte pero erosionadopor los niveles de corrupción eincompetencia. Además, Clinton no tiene encuenta que el narcotráfico tiene una enormecapacidad adaptativa para forjar nuevasalianzas estratégicas y que mientras EstadosUnidos se obsesionó con los capos colombianos,los narcos mexicanos tuvieron la oportunidady la voluntad de incrementar su cuotade control del mercado de drogas. Tampocoextrae Clinton ninguna enseñanza deColombia que pudiese servir para México:por ejemplo, el auge del crimen organizadoen Colombia mostró que se trataba de unproblema de gobernabilidad: si no se dedicanmás recursos a la institucionalidaddemocrática y al mejoramiento de las políticaspúblicas en el frente social la criminalidadperdura, se degrada el sistema político yse exacerba una subcultura de la ilegalidad.La secretaria de Estado se confunde tambiéncon la solución al drama mexicano. En términosde la lucha anti-drogas –no de su componenteanti-insurgente– el Plan Colombiaha sido, como se indicó, un fracaso. Sugerirque la Iniciativa Mérida para México, quees idéntico, en esencia, al Plan Colombia, esla alternativa viable y necesaria es un errormayúsculo.Segundo, la evidencia disponible indicaque la cruzada contra las sustancias psicoactivasilícitas no ha resuelto los inconvenientesesenciales del mundo andino en materia dedrogas. Es evidente también que las prácticasanti-drogas vigentes en la región y el hemisferioson inefectivas e insensibles; ni resuelvenlas dificultades vinculadas a ese asunto nidemuestran compasión con los actores másdamnificados por su avance. Más aún, en elarco andino, en especial, los gobiernos deturno en los últimos lustros no han asumido latarea de abordar y solucionar, al menos parcialmente,los problemas estructurales quehan permitido que el negocio de las drogasflorezca, prospere y se extienda.En buena medida, la mejor política públicaanti-drogas es una buena política públicaen materia de justicia, equidad, salud, derechoshumanos, educación, transparencia yempleo. No se trata de promover una estrategiaanti-narcóticos presuntamente integral yreparadora: en general, las medidas contralas drogas son dispersas y cuando alcanzanalgún nivel holista lo hacen con iniciativasrestrictivas y objetivos inalcanzables. Se trata,en realidad, de procurar una estrategia comprensivadel Estado para resolver una dilatadaagenda de dificultades socio-económicas y- 121 -
La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andinopolítico-institucionales no resueltas y cuyagradual superación puede ser altamentebenéfica por su impacto positivo sobre elfenómeno de las drogas.En este contexto, el aporte de la UniónEuropea y de Estados Unidos, con vistas auna estrategia comprehensiva como la indicada,ha sido nula. Sus contribuciones conceptualesy materiales al mundo andino nose han apartado de la lógica punitiva vigente.Sus respectivas aportaciones se han limitadoa sugerir que con su perspectiva o susrecursos la región podría llevar a cabo una“mejor” guerra antinarcóticos. No han cuestionadolos pilares esenciales del prohibicionismoactual ni han procurado generarreflexiones públicas que ayuden a repensarlas políticas represivas en marcha. Con ellohan colaborado a que los mayores costos deuna fútil “guerra contra las drogas” se sigantrasladando al arco andino.Tercero, un hilo conductor entrelaza a larealidad andina actual: por distintas razonesno hay espacio político, voluntad institucional,fervor social ni compromiso diplomático paraescalar todavía más la “guerra contra las drogas”.Estados Unidos y la Unión Europea, conleves variaciones de forma más que de contenido,continúan operando con un racionalidadsemejante frente a la lucha contra las drogas:los Estados (de la periferia en general) carecende capacidades suficientes (en particular,control territorial y recursos financieros) y, porlo tanto, “defeccionan” (más por razones involuntariasque por voluntad propia) en la “guerralas drogas”. En consecuencia, más presióny asistencia lograrían que, en algún momento,se contara con la suficiente autoridad paralibrar el combate anti-narcóticos.Este tipo de perspectiva desconoce lasdificultades y prioridades de orden interno,así como las dinámicas sociales y estatalesque inciden en el comportamiento de losgobiernos. Incrementar y extremar la “guerracontra las drogas” –a la espera de presuntosbeneficios futuros– ya no es un argumentopersuasivo para que los países de la regiónemprendan mejores políticas públicas antinarcóticos.Una administración nueva (la delpresidente Barack Obama en Estados Unidos)con un enfoque ligeramente menos agresivoo un recambio hacia una derecha más hostil(como en Europa) difícilmente logren que la“guerra contras las drogas” se torne unaopción natural, permanente y consensual enlos Andes.Cuarto, una política diferente a la vigenteen el frente de las drogas parece requerir eluso más creativo del aprendizaje de cuatrodécadas de experiencia respecto a la fallidapolítica anti-narcóticos. Por ejemplo, las perspectivasde corto plazo basadas en presuntosresultados exitosos inmediatos deben abandonarsepor completo. Pensar y actuar con unhorizonte de largo plazo es más prudente yconsistente. Más que reproducir enfoques- 122 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Juan Gabriel Tokatlianreactivos, medidas represivas y manejos coercitivosa posteriori de un (nuevo) avance delnarcotráfico resulta imperativo concebir unaserie de acciones preventivas (por ejemplo, enmateria de inteligencia frente al crimen organizado),compensatorias (por ejemplo, enmateria de una estrategia agraria amplia queincluya reformas importantes), colaborativas(por ejemplo, a favor de una modificación sustantivadel actual régimen internacional antidrogas)y alternativas (por ejemplo, en elterreno de un sistema de regulación de drogasdiferenciado según sustancia).En vez de aproximarse al tema sólo desdeel ángulo de la seguridad nacional –que enfatizala dimensión estatal– sería clave introduciruna mirada más centrada en la seguridadhumana, ligada a la protección y defensa delos ciudadanos. Antes que proceder sobre esteasunto como uno que está inexorable eincuestionablemente entrelazado a otros“males” –tal el caso del terrorismo– es crucialevitar sobredimensionar su alcance y abocarsea su especificidad: el terrorismo es un medio,el narcotráfico es un negocio; los terroristaspromueven una transformación radical, losnarcotraficantes quieren usufructuar mejor elstatu quo. El dogmatismo es un mal consejeropara entender y administrar el fenómeno delas drogas; el pragmatismo puede ser unamejor guía para comprenderlo y remediarlo.Quinto, el tratamiento del negocio de lasdrogas ha estado signado en el arco andino,por una diversidad de políticas punitivasindividuales. Ahora bien, resulta notorio queel modo más adecuado y menos dispendiosode enfrentar el problema de las drogas es através de acciones conjuntas, complementariasy convergentes entre Estados y actoresno gubernamentales. En el terreno andinoespecíficamente ha sido notable la falta decoordinación así como la ausencia de colaboración.Por ello, parece importante generarespacios e iniciativas que estimulen la confianzaentre distintas contrapartes y la accióncolectiva entre ellas; en especial entre lospaíses andinos.El área está subsumida –y no sólo enmateria de drogas– en un evidente dilema deprisionero que cada vez es más gravoso paracada actor particular. En la medida en que ellopersista la subregión, en su conjunto, veráreducida su autonomía relativa en el tratamientodel tema de las drogas. EstadosUnidos continuará imponiendo su pesado“garrote” y la Unión Europea ofrecerá su menguada“zanahoria”; ambos presionarán conmayor intensidad a las naciones andinas, seacomo producto de la amenaza del “narcoterrorismo”o del peligro del crimen organizadotransnacional.Es posible, entonces, que sean motivosdefensivos los que, eventualmente, lleven alos gobiernos andinos a cooperar en algunosaspectos relevantes en cuanto al fenómeno delas drogas. Para que ello pueda suceder no es- 123 -
La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andinoimprescindible una comunión plena de creenciaspolíticas o un simulacro de empatía. Loque sí parece urgente es que los líderes de loscinco países dejen de comportarse como “halcones”o “palomas”, en la terminología queusa Putnam, y operen en el doble tablerointernacional e interno como artífices de ciertoscompromisos puntuales y creíbles 16 . Ahorabien, para que lo anterior ocurra se requierenal menos dos condiciones significativas: algúntipo de interés común entre las partes y la percepciónde que los beneficios a lograrse (porcooperar) en el futuro justifican no sentirsetentado por la defección en el presente 17 .En breve, es el momento de impugnar confirmeza la “guerra contra las drogas” y concebirnuevas opciones realistas para superar lacuestión de los narcóticos. De lo contrario, loque ya va vivido el mundo andino se replicaráen otros escenarios. Marx sostenía que lahistoria se repetía dos veces, la primera comotragedia; la segunda como farsa. En esta perpetuacruzada contra los narcóticos la historiaresulta siempre igual: es trágica.- 124 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Juan Gabriel TokatlianReferencias bibliográficasCATANZARO, Raimondo (1992): El delito comoempresa: Historia social de la mafia, Madrid,Taurus Ediciones.CHEPESIUK, Ron (1999): The War on Drugs: AnInternational Encyclopedia, Santa BarbaraABC-Clio Inc., pp. 261-262.GRAUBER, Cornelius (2007): “Drugs and Conflict:How the Mutual Impact of Illicit DrugEconomies and Violent Conflcit InfluencesSustainable Development, Peace andStability”, Eschborn, GTZ.KEOHANE, Robert O. (1989): InternationalInstitutions and State Power: Essays inInternational Relations Theory, Boulder,Westview Press.KEOHANE, Robert O. (1990): “Empathy andInternational Regimes”, en MANSBRIDGE,Jane J. (ed.), Beyond Self-Interest, Chicago,University of Chicago Press.LASERNA, Roberto (1997): “La economía de la cocaen Bolivia: Cinco preguntas y una duda”, enMartín Hopenhayn (comp.) La grieta de lasdrogas: Desintegración social y políticaspúblicas en América Latina, Santiago de Chile,CEPAL.LEDEBUR, Kathryn (2005): “Bolivia: Consecuenciasclaras”, en YOUNGERS, Coletta A. y ROSIN,Eileen (eds.) Drogas y democracia en AméricaLatina: El impacto de la política de EstadosUnidos, Buenos Aires, Editorial Biblos/WOLA.NAYLOR, R. T. (1999): “Wash-out: A critique offollow-the-money methods in crime control po -licy”, Crime, Law & Social Change, Vol. 32, No. 1.STEIN, Arthur A. (1990): Why Nations Cooperate:Circumstance and Choice in InternationalRelations, Ithaca, Cornell University Press.- 125 -
La guerra perpetua: las drogas ilícitas y el mundo andinoNotas1Ver Jorge Mario Eastman y Rubén SánchezDavid (comps.) (1992): “El narcotráfico en laregión andina”, Bogotá: Parlamento Andino/ONU-UNDCP. Aquel diagnóstico regional parecehoy exacerbado a la luz del avance dellucrativo negocio de las drogas ilícitas, de lapersistente fragilidad estatal y de la oscilanteactitud de la sociedad en el mundo andino.2Cabe mencionar que en los regímenes espe -ciales de preferencias comerciales de 1991brindados por Washington y Bruselas, respectivamente,a los países andinos no se incluyó aVenezuela.3Cabe subrayar que esta “vía” no es patrimoniocontemporáneo de los Andes; en otros contextosgeográficos y diferentes momentos históricosdistintos países han vivido situacionesidénticas. Es esperable que ello siga ocurriendoen otras naciones de la región y en casosextra-regionales.4Por lo general se asocian erróneamente comosemejantes la de-criminalización, la legalizacióny la despenalización. La de-criminalizaciónpuede ser de jure o de facto: en el primercaso, no se modifica una legislación existenteque persigue el uso de drogas pero las autoridadesno la aplican; en el segundo tampoco sealtera la normatividad punitiva vigente perolas autoridades la implementan de modomenos riguroso. La legalización puede concebirsede dos modos: una liberalización plenade las drogas regulada muy específicamentepor parte del Estado o una de tipo competitivolibrada al libre mercado. La despenalizaciónapunta a modificar alguna legislación enmateria de drogas –por ejemplo, el consumode la dosis personal de ciertas o todas las sustanciaspsicoactivas ilícitas– manteniendo underecho penal severo para otros comportamientosligados el emporio de las drogas –porej., el tráfico, la asociación para el crimen organizado,el lavado de activos, etc.–.5Sobre el condicionamiento ver, entre otros,SMITH, Karen E. (1998): “The Use of PoliticalConditionality in the EU’s Relations with ThirdCountries: How Effective?”, en European ForeignAffairs Review, Vol. 3 , No. 2 y DIJKSTRA, A.Geske (2002): “The Effectiveness of PolicyConditionality: Eight Country Experiences”, enDevelopment and Change, Vol. 33, No. 2.6Ver, US Department of State: InternationalNarcotics Control Strategy Reports, Washing -ton D.C.: US Government Printing Office, 2010.7Ver, US Department of Justice: National DrugThreat Assessment 2010, Washington D.C.: USGovernment Printing Office, 2010.8Ver, Jon Gettman: “Marijuana Production in theUnited States”, en Bulletin of Cannabis Reform,Diciembre 2006 (www.drugscience.org/bcr/index.html accesado el 20 de julio de 2010).9Ver, United Nation Office on Drugs and Crime:World Drug Report 2010, Viena: UNODC, 2010.10Como señala Laserna al analizar el caso deBolivia, “gran parte de los fracasos en la políticade erradicación de la coca se deben a quetal política parte del supuesto de que los campesinossolo buscan utilidades, sin caer en lacuenta de el flujo de recursos de ingresosmonetarios para los campesinos es tanto omás importante que el nivel de esos ingresos”(negrillas del autor). LASERNA, Roberto(1997): “La economía de la coca en Bolivia:Cinco preguntas y una duda”, en MartínHopenhayn (comp.): La grieta de las drogas:Desintegración social y políticas públicas enAmérica Latina, Santiago de Chile, CEPAL.11Este ciclo se vio exacerbado desde mediadosde los ochenta por la crisis en la agriculturatradicional en los Andes, en particular, yAmérica Latina, en general. Grauber le asignaa este hecho un lugar explicativo importanteen la expansión de la producción coquera en laregión andina.- 126 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Juan Gabriel Tokatlian12Ver, PECENY, Marc y DURNAN, Michael (2006):“The FARC’s Best Friend: U.S. Antidrug Policiesand the Deepening of Colombia’s Civil War inthe 1990s”, Latin American Politics andSociety, Vol. 48, No. 2, Verano 2006.13Ver, en especial, Francisco Thoumi: “Las drogasilegales, el fracaso de la política antinarcóticosy al necesidad de reformas institucionales enColombia”, en Juan Gabriel Tokatlian (comp.):La guerra contra las drogas en el mundoandino: Hacia un cambio de paradigma,Buenos Aires, Editorial del Zorzal, 2009.14Particularmente Estados Unidos, y después dela conmoción generada por los atentados del11 de septiembre de 2001, ha buscado llevar la“guerra al terrorismo” fuera de sus fronteras ya lo que considera su origen; esto es, MedioOriente y Asia central.15Ver, Secretary of State Hillary Clinton’s Speechat the Council on Foreign Relations, en:http://secretaryclinton.wordpress.com/2010/09/08/secretary-of-state-hillary-clintons-speechat-the-council-on-foreign-relations/(accesadoel 12 de septiembre de 2010).16Ver, PUTNAM, Robert (1988): “Diplomacy andDomestic Policy: The Logic of Two-Level Games”,en International Organization, Vol. 42, No. 3.17Ver, en particular, MARTIN, Lisa l. (1992):“Foundations for International Cooperation”,en SMITH, Peter H. (ed.): Drug Policy in theAmericas, Boulder, Westview Press.- 127 -
Roberto BouzasUniversidad de San Andrés y CONICETMitigación del cambio climático e impactossobre el comercio: desafíos para América LatinaResumen:La evidencia científica sobre el fenómeno del cambio climático se ha incrementado notablementeen los últimos años. Esto ha aumentado la urgencia por adoptar medidas de adaptación a sus consecuenciasy de mitigación de la emisión de gases de efecto invernadero. Este trabajo revisa losprincipales obstáculos para la adopción de un régimen internacional efectivo de cambio climáticoy las políticas y posiciones adoptadas por Estados Unidos, la Unión Europea y, en la medida en quepuede tratársela como una unidad, América Latina. Su propósito es mostrar el potencial de conflictode medidas unilaterales de mitigación del cambio climático sobre el comercio internacional engeneral, y sobre la región en particular. Estas medidas incluyen la adopción de mecanismos parainternalizar el costo de las emisiones (como los mercados de derechos de emisión o los impuestosa las emisiones), los subsidios para bienes, servicios y tecnologías con baja intensidad de emisionesy las regulaciones técnicas (obligatorias o voluntarias) de distinto tipo. Muchos de estos riesgospodrían contenerse con un acuerdo multilateral que reduzca las presiones internas para evitar losimpactos negativos de algunas de estas medidas sobre la competitividad o la “fuga de carbono” ypermita administrar más ordenadamente los conflictos potenciales de un régimen climático conotros regímenes internacionales, como el de comercio. Sin embargo, los obstáculos para lograrlocolocan el tema en un lugar prioritario de la agenda externa de la región.Palabras clave:América Latina, cambio climatico, emisión de gases, régimen internacional,Estados Unidos, Unión Europea- 129 -
Abstract:Scientific evidence on climate change has increased remarkably in recent years. This has raised thesense of urgency to adapt to its consequences and to mitigate the emission of greenhouse gases.This note reviews the main obstacles to adopt an effective international climate change regime, aswell as the main domestic policies and negotiating positions adopted by the United States,the European Union and, to the limited extent that it can be analyzed as a unit, Latin America. Thepurpose of the article is to show the potential for conflict between unilateral mitigation measuresand international trade, especially on issues that should be of concern to Latin America. Theseunilateral measures include mechanisms to internalize the cost of emissions (like emission tradingschemes or emission taxes), subsidies to encourage low-emissions goods, services andtechnologies, and technical regulations and standards (either mandatory of voluntary). Many ofthese risks would be reduced by a multilateral agreement that contains domestic pressures tocompensate for the effects of unilateral measures on competitiveness and “carbon leakage”, andthat enables a more orderly administration of the potential conflicts between a climate changeregime and other international regimes, such as the international trade regime. However, thestructural obstacles to reach such an agreement place the issue at the top of the external agenda ofthe region.Key words:Latin America, climate change, gas emissions, international regime,United States, European Union- 130 -
Roberto BouzasUniversidad de San Andrés y CONICETMitigación del cambio climático e impactossobre el comercio: desafíos para América LatinaLa evidencia científica sobre el fenómeno delcambio climático se ha incrementado notablementeen los últimos años. Esto ha aumentadola urgencia por adoptar medidas deadaptación a sus consecuencias y de mitigaciónde la emisión de gases de efecto invernadero(GEI). Si bien la comunidad internacionalha hecho progresos en ambas direcciones,éstos son embrionarios y están muy lejos delos necesarios para enfrentar adecuadamenteambos desafíos. La dimensión del problema,el próximo fin de la vigencia del Protocolo deKyoto y las negociaciones actualmente encurso para su renovación o su reemplazo hanpuesto el tema en un lugar prioritario de laagenda internacional.Tanto Estados Unidos como la Unión Europeahan sido actores clave en la gestación delproblema y, por lo tanto, son partícipes necesariosde cualquier iniciativa para enfrentarloadecuadamente. Los países de América Latina,en cambio, han hecho una contribución históricamarginal (aunque creciente) pero sufrirángravemente sus consecuencias en un contextode recursos escasos para enfrentarlo. Dichasconsecuencias provendrán no sólo de cambiosfuturos en el clima, sino también de medidasnacionales orientadas a mitigar la emisión degases de efecto invernadero. Las consecuenciaspodrán ser más graves si dichas medidasse toman unilateralmente, sin un marco decooperación internacional que las contenga.Este trabajo se divide en cuatro secciones.La primera resume algunos de los principalesobstáculos para desarrollar un régimen internacionalde cambio climático. La segundarevisa brevemente las políticas adoptadas porEstados Unidos y la Unión Europea, tanto en elplano doméstico como en la negociacióninternacional. La tercera sección resume algu-- 131 -
Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América Latinanos problemas específicos de la agenda deAmérica Latina relativa al cambio climático,poniendo énfasis en los aspectos vinculadoscon el comercio. Cierra el artículo una brevesección de conclusiones.I. Obstáculos al desarrollode un régimen internacional decambio climáticoLos desafíos de la adaptación y la mitigacióndel cambio climático son técnica y políticamentemuy complejos 1 . A ello contribuyenvarias razones. En primer lugar, tanto en suscausas como en sus consecuencias el cambioclimático es un problema de alcance eminentementeglobal. En efecto, la disminución de laemisión de gases de efecto invernadero (GEI)no puede lograrse de manera efectiva a partirde decisiones nacionales aisladas, sino querequiere de un enfoque internacional cooperativoque incluya, al menos, a los grandesemisores. Del mismo modo, muchas accionesde adaptación requieren respuestas colectivascoordinadas, ya que los efectos del cambio climáticono distinguen las fronteras nacionales.Estas peculiaridades del fenómeno del cambioclimático plantean la necesidad de enfoquescooperativos que permitan tratar adecuadamentelas externalidades que le son propias.El desarrollo de enfoques cooperativos yde un régimen internacional también tropiezacon valoraciones diferentes acerca de los costosy beneficios de las distintas opciones depolítica. Dado que los impactos de la adopciónde un régimen internacional de cambio climáticono son neutros, la distribución de costosy beneficios se vuelve una cuestión centralpara el proceso de negociación. El problemase agrava porque el fenómeno del cambio climáticotiene un alto componente inercial,dado que las consecuencias actuales y futurasson el resultado de la acumulación de acciones(emisiones) producidas a lo largo del tiempo.Como ilustración nótese que los 18 países másindustrializados fueron responsables del 75%de las emisiones relacionadas con la energíaefectuadas desde 1850, pero sólo representanel 20% de la población mundial actual (de laTorre, Fajnzylber y Nash, 2009). Del mismomodo, en el año 2005 el principal país emisoren términos absolutos (Estados Unidos) registrabaemisiones per capita casi cuatro vecessuperiores a las de quien le seguía (China) 2 .Pero las asimetrías se refieren no sólo a la responsabilidadpor la génesis del fenómeno,sino también a la disponibilidad de recursos(financieros, institucionales y tecnológicos)para enfrentarlo.El desarrollo de un régimen internacionalse hace aún más difícil porque la evaluaciónprecisa de las consecuencias futuras de la acumulaciónde GEI está sujeta a fuertes incertidumbres.Peor aún, el cambio climático no es unfenómeno sujeto a proyecciones lineales, ya- 132 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Roberto Bouzasque se caracteriza por fuertes discontinuida -des y umbrales críticos a partir de los cualespueden desatarse efectos irreversibles y potencialmentecatastróficos. Esta incertidumbre secomplica por las dificultades para acordar laforma de evaluar beneficios netos presentes yfuturos en un contexto que involucrará grandestransferencias de ingresos inter-generacionales.¿Cuánto deberían contribuir las genera -ciones presentes para reducir los efectos delcambio climático para las (presumiblementemás ricas) generaciones futuras? ¿Cómo acordarlos parámetros para comparar el beneficioneto de adoptar medidas hoy y de hacerlo enalgún momento del futuro, cuando presumiblementeexista tecnología más apropiada y másbarata disponible?Estas dificultades no son exclusivas de laconstrucción de un régimen internacional decambio climático, pero se ven exacerbadas enrelación con otros regímenes internacionales yexplican los obstáculos para su desarrollo efectivo.El primer paso en esa construcción fue lafirma de la Convención Marco de Naciones Unidassobre el Cambio Climático (CMNUCC) en1992, en la que los Estados parte expresaron sudecisión de estabilizar las concentraciones deGEI en un nivel que evite interferencias humanaspeligrosas en el sistema climático, y hacerloen un plazo suficiente como para que los ecosistemasse adapten naturalmente, la producciónde alimentos no se vea amenazada y seasegure el desarrollo económico sostenible.Tomando nota de las asimetrías ya referidas,los países en desarrollo (PED) lograron imponerel principio de “responsabilidades comunespero diferenciadas”, según el cual el gradode esfuerzo requerido a los países industrializadossería mayor que el asumido por los PED.En la actualidad la CMNUCC cuenta con 192partes y tiene una cobertura y un ámbito deaplicación prácticamente globales.El principal instrumento práctico emanadode la CMNUCC fue el Protocolo de Kyoto(PK), del que son parte todos los grandes emisorescon excepción de Estados Unidos. El PKestableció metas de reducción de las emisionespara un conjunto de países industrializados(incluidos en el Anexo 1), creó las basespara el desa rrollo de un mercado interna -cional de derechos de emisión y estableciómecanismos para estimular su reducción enlos países en desarrollo (especialmente el Me -canismo de Desarrollo Limpio, MDL). El primerperíodo de compromiso del PK expiraráen 2012 y su sucesión está en negociación através de dos vías. La primera es la adopciónde enmiendas y nuevos objetivos para unsegundo período de compromisos (negociaciónque se desarrolla con la participación deaquellos países que han ratificado el PK), y lasegunda es la creación de un nuevo instrumentosucesor que incluya acciones cooperativasde largo plazo para todas las partes de laCMNUCC (y que tiene lugar en un grupo paraleloen el que participa Estados Unidos).- 133 -
Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América LatinaEn la cumbre celebrada en Copenhague endiciembre de 2009 fue imposible arribar a unentendimiento colectivo con compromisosobligatorios de reducción de las emisiones,tanto en el marco de una renovación del PKcomo a través de la creación de un instrumentosustituto. En su lugar, los países firmaronen el último momento el llamado Acuerdode Copenhague, una declaración de intencionesque hace esencialmente cuatro cosas:a) reafirmar el objetivo de limitar el calentamientoglobal a dos grados por encima de losniveles pre-industriales; b) establecer un procedimientopara que los países miembros delAnexo 1 comuniquen objetivos unilaterales yno obligatorios de reducción de las emisiones;c) establecer un procedimiento para que lospaíses no-miembros del Anexo 1 comuniquenactividades propuestas de reducción de lasemisiones (que también podrían incluir, enforma voluntaria, objetivos cuantitativos); yd) comprometer la movilización de 100.000millones de dólares anuales en el año 2020para apoyar medidas adicionales de mitigacióny adaptación en los países en desarrollo 3 .Después de Copenhague, el proceso de negociaciónha continuado con vistas a la reuniónde las partes que tuvo lugar en Cancún(México) en diciembre de 2010. Este procesoha reproducido las mismas diferencias que semanifestaron en el camino hacia Copenhague,que giran principalmente en torno a la extensiónde los compromisos obligatorios dereducción a algunos grandes emisores delmundo en desarrollo y a la adopción de me -canismos internacionales de verificación delcumplimiento (incluso de compromisos voluntarios).Las negociaciones han tenido un ingredienteadicional, a saber: el papel de los paísesproductores de hidrocarburos, a los que cualquieracuerdo dirigido a reducir las emisionesprobablemente perjudicará debido a su impac -to sobre el consumo de combustibles fósiles 4 .Si eventualmente se adoptara un régimeninternacional más efectivo de cambio climático,la naturaleza descentralizada del proceso decreación de regímenes internacionales implicaque podrían generarse áreas de potencial conflictocon otros regímenes pre-existentes, comoel comercio internacional administrado por laOrganización Mundial de Comercio (OMC) 5 . Sibien ya existen antecedentes de convivencia noconflictiva entre distintos regímenes ambientalesy el régimen de comercio internacional, unproblema potencialmente serio es la asimetríaen el nivel y ritmo de desarrollo entre un régimende cambio climático y aquél que regulalas relaciones comerciales internacionales. Estopodría terminar induciendo a la canalización dedisputas sobre la aplicación de medidas comercialespara combatir el cambio climático almecanismo de solución de controversias de laOMC, recargándolo innecesariamente con decisionesde carácter político más que jurídico 6 .Pero el riesgo mayor no se deriva de conflictospotenciales entre regímenes multila -- 134 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Roberto Bouzasterales que se superponen en ciertas áreas,sino de la implementación de medidas nacionalesde combate al cambio climático sin unmarco multilateral consistente. Estos riesgossurgen de las previsibles presiones domésticaspara compensar los efectos de esas medidassobre la competitividad internacional y lasposibles “fugas de carbono” (carbon leakage)que amenacen con esterilizar el esfuerzo porreducir las emisiones globales. En efecto, si lasmedidas nacionales no se acompañan de programasequivalentes en otros países o no sonparte de un compromiso multilateral, es inevitableque surjan presiones internas para laimplementación de mecanismos que permitancompensar sus efectos sobre la competitividady/o evitar que la relocalización de actividadeseconómicas anule los esfuerzos nacionales dereducción de las emisiones. En este caso nosólo habría un impacto redistributivo sobre lalocalización de la actividad económica sinoque, además, se frustraría el propósito de re -du cir las emisiones globales.Los riesgos de que ello ocurra no sonmenores porque muchos países desarrolladosya han implementado (o se encuentran enproceso de hacerlo) políticas o iniciativasnacionales de mitigación. En ciertos casos(como en la Unión Europea) algunas de estaspolíticas son parte de los compromisos multilateralesasumidos en el marco del PK. El PKexpira en el año 2012 pero las políticas europeaspara el cambio climático y los mecanismospuestos en marcha para combatirlo vanmás allá de esa fecha y tienen un horizonte delargo plazo, ya que apuntan a enviar señalesque influyan sobre la conducta del sector privado.Esto implica que de no alcanzarse unacuerdo multilateral satisfactorio, las medi -das europeas también serían equiparables aacciones nacionales unilaterales. En otroscasos, como el de Estados Unidos, si bien no haratificado el PK y no hay un marco legal unificadoni metas obligatorias globales de reducciónde las emisiones, existe una miríada deiniciativas públicas (de los distintos niveles degobierno) y privadas que procuran enfrentar elproblema. En los últimos años, además, ambascámaras del Congreso trataron varios proyectosde ley estableciendo limitaciones a lasemisiones y mecanismos diversos para implementarlas,así como medidas para compensarsus efectos sobre la competitividad y la “fugade carbono” (carbon leakage).II. Estados Unidos, la UniónEuropea y el cambio climáticoLas políticas de la Unión Europea y EstadosUnidos para enfrentar el cambio climático, aligual que las posiciones adoptadas en el procesode negociación, han tenido contenidosbastante diferentes. En efecto, si bien tanto losEstados miembros de la UE como Estados Unidosson signatarios de la Convención Marco de- 135 -
Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América LatinaNaciones Unidas para el Cambio Climático(CMNUCC), este último país no se adhirió alPK. La UE también ha sido pionera en la adopciónde compromisos de limitación de las emisionesglobales y en la implementación de unsistema de comercio de emisiones.Estados Unidos no se adhirió al PK bajo elargumento de que éste no incluía compromisosde reducción de las emisiones por parte delos grandes países en desarrollo (como China).Esto no ha sido un obstáculo para que, comosignatario de la CMNUCC, participe activamentede las negociaciones del grupo sobreActividades de Cooperación a Largo Plazo(AWG-LCA) que trata de la adopción de unameta global de reducción de largo plazo y delcurso a adoptar en otros temas (como el financiamientoy la creación de capacidades). Especialmentedesde el inicio de la administraciónObama, el gobierno norteamericano adoptóuna estrategia internacional más activa enmateria de cambio climático, sin abandonar sutradicional rechazo a la ratificación del PK oun instrumento sucesorio. Asimismo, promoviónuevas iniciativas como el Major EconomiesForum of Energy and Climate (MEF)que agrupa a 17 países desarrollados y endesarrollo responsables del 80% de las emisionesde GEI, cuyo propósito declarado es“fortalecer las negociaciones multilaterales ydesarrollar nuevos medios para el desarrolloy adopción de tecnologías limpias de energía”.En la reunión de Copenhague el presidenteObama desplegó una estrategia activa, presionandopara la obtención de compromisos dereducción de las emisiones por parte de losgrandes países en desarrollo. También anuncióel compromiso de reducir las emisionesnorteamericanas en un 17% en 2020 sobre losniveles de 2005, y en un 83% en el año 2050,en línea con lo que preveía la legislación enese momento en consideración en el Congresonorteamericano. En enero de 2010, y segúnlo acordado en Copenhague, Estados Unidosnotificó su propuesta de corto plazo (2020) dereducción de las emisiones.Además de estas acciones en el plano inter -nacional, la política norteamericana de cambioclimático incluye una diversidad de instrumentosfederales, estatales y municipales 7 .Estos incluyen subsidios a la inversión en“energías limpias”, y la eficiencia energética, yestándares y regulaciones para sectores intensivosen emisiones. Un ejemplo de la prioridadasignada al tema se reflejó en la Ley Ame -ricana de Recuperación y Reinversión (elpaquete de estímulo fiscal de casi 800 millonesde dólares lanzado por la administraciónObama a poco de asumir), que asignó más deun 10% del total de los fondos para incentivosfiscales en forma de créditos, garantías y apoyosa la investigación y el desarrollo de “energíaslimpias”. Asimismo, en diciembre de 2009y después de un extenso procedimiento administrativo,la Agencia de Protección Ambiental(EPA) declaró que las concentraciones de GEI- 136 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Roberto Bouzasen la atmósfera amenazaban la salud y el bienestarde las generaciones actuales y futuras, loque la habilita a tomar decisiones regulatoriasvinculadas a la emisión de GEI 8 . Desde haceaños el gobierno federal también impone están -dares de eficiencia energética para automóvilese implementos eléctricos para el hogar y requisitosde sustentabilidad para los biocombustibles,en este último caso siguiendo el mandatode la Ley de Política Energética de 2005 y de laLey de Independencia y Seguridad Energéticade 2007. Esta batería de medidas se ha desarrolladosin una legislación federal de cambioclimático, a pesar de que en los últimos añosse han presentado y aprobado proyectos enalguna de las cámaras, pero sin obtener elapoyo de ambos recintos 9 .La mayoría de estos proyectos incluyó laasignación de importantes subsidios para de -sarrollar proyectos de “energía limpia”, mejorarla eficiencia energética, estimular el usode biocombustibles o fuentes renovables deenergía, desarrollar nuevas tecnologías amistosascon el clima (como las tecnologías decaptura y se cuestro de carbono) y reducir elimpacto del previsible incremento en los preciosde la energía sobre los consumidores y lasempresas. En algunos casos también se establecíao se exigía la definición de estándares yreglamentos técnicos sobre el uso de la energía(por ejemplo, estándares para nuevasplantas de energía por carbón, edificios ymotores eléctricos, y vehículos) y se promovíael análisis de la conveniencia de adoptar unsistema de etiquetado del contenido de carbono.Un rasgo común de estas propuestas fuela fijación de límites a las emisiones de GEI(con diferentes coberturas sectoriales), la asignaciónde permisos de emisión (primero ma -yoritariamente gratuitos y luego a través desubastas) y la posibilidad de comerciar permisosy créditos de emisión entre unidades deficitariasy superavitarias. Todas las propuestastambién establecían mecanismos para evitarla “fuga de carbono”, inducida por las nuevasmedidas, y “proteger los empleos en EstadosUnidos”, compensando a aquellos sectoresindustriales que fueran considerados sensibles.Las propuestas también preveían la posibilidadde implementar un sistema de ajusteen frontera, consistente en la obligación deque los importadores de productos de sectoressensibles adquieran permisos de emisión aprecios de mercado como manera de desalentarla “fuga de carbono”. Las distintas iniciativastratadas en el Congreso norteamericanomuestran claramente la sensibilidad de la apli -cación de medidas con impacto sobre la competitividadde los productos norteamericanosy la “fuga de carbono”.En el caso de la UE existe una trayectoriamás extensa de políticas específicamente dirigidasa tratar con el problema del cambio climático.Ya en el año 2000 la Comisión Europeaestableció el Programa Europeo de CambioClimático (ECCP), cuyo propósito fue identi -- 137 -
Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América Latinaficar las políticas y medidas más efectivas(desde el punto de vista ambiental) y eficientes(desde el punto de vista económico) para reducirla emisión de GEI a nivel comunitario. Elprograma procuraba asegurar que la UE pu -diera cumplir con su compromiso de reducir lasemisiones de GEI en el año 2012 en un 8% respectoal nivel registrado en 1990. El instrumentomás innovador fue la creación de un Esquemade Comercio de Emisiones (EU ETS) para lasemisiones de CO2 provenientes de alrededor de11.500 grandes emisores del sector manufactureroy de generación eléctrica. Además de estasacciones, la UE adoptó medidas dirigidas a promoverla producción de electricidad de fuentesrenovables, el uso de biocombustibles, la eficienciaenergética, el etiquetado de productos, lainvestigación y el desarrollo, etc. (EuropeanCommission, 2006).Ante la próxima expiración del PK, en abrilde 2009 el Consejo Europeo adoptó un Paquetede Cambio Climático y Energía que definió elcamino a seguir después del 2012 10 . El llamado“paquete 20-20-20” refuerza el mercado de car -bono existente, estableciendo una meta de re -ducción global para la región del 20% de lasemisiones de GEI sobre la base de 1990 para elaño 2020 (que podría aumentar al 30% sihubiera un acuerdo multilateral satisfactorio),y un 20% de fuentes renovables en la matrizenergética para el mismo año. Entre las medidasincluidas destaca: a) una revisión delesquema de comercio de emisiones; b) unadirectiva para la promoción de energía de fuentesrenovables y normas de calidad ambientalpara combustibles y biocombustibles; c) unadecisión para compartir el esfuerzo que fijaobjetivos nacionales vinculantes sobre las emisionesde sectores no regulados por el régimende comercio de derechos de emisión actual(como transporte, agricultura y construcción);d) una revisión de una directiva sobre estándarespara automóviles; y e) una directiva queestablece el marco normativo para la captura yalmacenamiento geológico de carbono. Variasde estas medidas tienen impactos internacionalesde interés, entre otros, para los paísesde América Latina.En particular, a partir del año 2013 el mercadoeuropeo de créditos de carbono cubrirátodas las fuentes intensivas en energía, y losEstados de la UE deberán adoptar medidaspara ampliar la cobertura del mercado deETS más allá de las actividades originalmenteincluidas. A partir de 2013, asimismo, los derechosde emisión se asignarán a través de re -mates y no como hasta ahora, que habían sidoasignados gratuitamente y en base a las emisioneshistóricas de los diferentes sectores(Capoor y Ambrosi, 2009). El nuevo paquetetambién requiere que al menos un 50% de losingresos generados por los remates sea invertidopara el crecimiento resistente al clima ybajo en carbono, tanto dentro como fuera de laUE. El restante 50% no tiene destino asignado,pero posiblemente se utilice para compensar- 138 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Roberto Bouzasel costo de cumplir con la legislación por partede algunos sectores industriales.La norma europea procura evitar las presionespara establecer medidas de ajuste enfrontera incorporando de manera gradual elremate de permisos de emisión, previendo llegaral 100% sólo en el año 2027. Mientrastanto, una porción de los permisos se seguiráasignando gratuitamente según las emisioneshistóricas como en la actualidad. Después dela reunión de Copenhague la Comisión Europeapublicó un extenso listado de sectores conriesgo alto de “fuga de carbono”. Las industriasexpuestas podrían recibir inicialmente el100% de los permisos gratis, porcentaje quedeclinará gradualmente en línea con los límitesde emisiones 11 .El paquete europeo también incluyó lameta de incrementar al 20% la participaciónde la energía renovable en la matriz energéticade la región, así como de aumentar al 10%el uso de biocombustibles en el transporte.Previsiblemente, el aumento en la demandaserá cubierto en gran parte con importacionesde biocombustibles. Se espera que esta exigenciatenga un impacto sobre el comerciocon algunos países de América Latina. Sinembargo, debe destacarse que a efectos de serconsiderados “renovables” los biocombustiblesdeberán cumplir con criterios específicosrelacionados con la protección de la biodiversidad,las especies y los ecosistemas amena -zados, así como con ciertos balances en laemisión de GEI. El paquete europeo complementalas normas sobre energías renovablescon nuevos requerimientos de eficiencia encombustibles para los vehículos de pasajeros yestablece metas adicionales para que los paísesmitiguen emisiones provenientes de sec -tores no cubiertos por el EU-ETS. Cada paísdeberá adoptar medidas para disminuir lasemisiones, por ejemplo a través del manejo deltráfico, la promoción del transporte público,el uso de biocombustibles, la aplicación deestándares para la construcción y calefacciónde edificios, etc. 12 .De forma paralela a las regulacionespúblicas, en muchos países industrializados (yespecialmente en la Unión Europea) se handesarrollado estándares privados de distintotipo y prácticas de etiquetado voluntario. Enmateria de cambio climático estas prácticashan incluido la identificación del contenido o“huella de carbono” de los bienes (carbonfootprint), así como la distancia recorrida entreel lugar de producción y consumo (food miles).Estos esquemas procuran influir sobre la elecciónde los consumidores, complementando losmétodos impositivos y regulatorios tradicionalesa través de la provisión de información. Porel momento, las principales iniciativas han sidolideradas por redes de distribución minorista,pero ya existen iniciativas impulsadas por lasautoridades como en el caso de Francia (leyesGrenelle I y II). La medición (de diversas formasy con metodologías no estandarizadas) de- 139 -
Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América Latinala “huella de carbono” generada durante elciclo de vida de los productos, especialmenteen el sector alimenticio, podría convertirse enuna barrera al acceso a los mercados.Varias empresas minoristas de paísesdesarrollados ya comenzaron a alertar a susproveedores extranjeros sobre las crecientespreocupaciones ambientales de sus consumidoresy sobre la conveniencia de comenzar atrabajar en la identificación de la huella decarbono de sus productos. Algunos supermercadosdel Reino Unido, como Tesco, Marksand Spencer y Coop, ya han puesto en marchasistemas transitorios de etiquetado, mientrasque Carbon Trust ha desarrollado una metodologíapiloto para medir la huella de carbonoy una etiqueta que exhiba esa información (CEI,2009). Paralelamente, en Francia el super -mercado Casino desarrolló su propio esquemade etiquetado que indica cuán amigable conel medio ambiente es un producto, junto con lacantidad de CO2 emitida durante su transporte.Hay iniciativas equivalentes en Suecia, Suiza yEstados Unidos.III. América Latina:cambio climático y comercioAmérica Latina cuenta con un 7% de la población,un 5% del PIB real y un 12% de las emisionesde GEI del mundo, lo que significa quetanto en términos per capita como con respectoal PIB las emisiones de la región superanel promedio mundial, aunque están muypor debajo de las de los países desarrollados(de la Torre, Fajnzylber y Nash, 2009). Estasemisiones provienen principalmente, y ensimilar proporción (alrededor del 30%), de lasactividades agropecuarias y forestales, delcambio en el uso de la tierra y la silvicultura(especialmente por la expansión de la fronteraagrícola), y del sector energético (sobre todo eltransporte). Según el IPCC la región latinoamericanadisminuyó la participación mundialde sus emisiones de GEI de un 13,4% (5,5GtCO2e) en 1990 a un 10,3% quince años después,principalmente debido a la contribuciónpositiva realizada por el cambio en el uso delsuelo (CEPAL, 2009).En términos de emisores la región es muyheterogénea e incluye al menos tres categoríasde países: los “grandes emisores” (Brasily México, con más del 1% de las emisionesglobales); los “emisores medianos” (Argentina,Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala,Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú yVenezuela); y los “pequeños emisores” (aquellospaíses que no superan un milésimo de lasemisiones globales). Brasil y México concentranla mayoría de las emisiones de la regióny son candidatos a recibir la mayor parte delas demandas de contribución al tratamientodel fenómeno (y a atraer la mayor parte delfinanciamiento para programas y proyectosde mitigación).- 140 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Roberto BouzasComo región América Latina también esaltamente vulnerable a los efectos del cambioclimático. Las áreas críticas son los pequeñospaíses insulares, Centroamérica, los glaciaresandinos, los bosques tropicales y las zonasagrícolas que podrían ser afectadas por cambiosen los regímenes de lluvias. Esta comunidadde intereses ha informado algunasposiciones adoptadas por los países de laregión, como la oposición al establecimientode compromisos formales de reducción de lasemisiones, la participación activa en la negociacióne implementación del PK y el MDL, yla demanda de recursos para financiar laadaptación. No obstante, en aspectos máspuntuales la región exhibe intereses muyheterogéneos como resultado de sus diferenciasen el perfil productivo (en la región hayimportantes productores y exportadores depetróleo), la matriz energética (las fuentes degeneración son muy distintas según el país) yel perfil de emisiones (en varios países de laregión el cambio en el uso del suelo es la principalfuente de emisiones). De hecho, en lareunión de Copenhague el grupo de paísesencabezado por Venezuela, Bolivia y Cuba fuede los más resistentes a cualquier acuerdo, noobstante el esfuerzo realizado por otras delegacionesde la región para alcanzar un entendimiento.Es importante mencionar que lospaíses miembros del ALBA, así como Argentina,aún no se han asociado formalmente alAcuerdo de Copenhague y no han informadosobre sus medidas nacionales de mitigación.Estas asimetrías de intereses han conspiradocontra una posición regional unificada.Sin embargo, y a pesar de estas diferencias,los países de la región comparten una importantefuente de preocupación en la agendaglobal del cambio climático, a saber: la relacionadacon los efectos sobre el comercio de lasmedidas nacionales de respuesta y de aliento alas actividades de mitigación en los paísesdesarrollados. Según Peters y Hertwich (2008),tres de los cuatro mayores emisores de laregión (Brasil, Argentina y Venezuela) sonexportadores netos de emisiones, ya que susexportaciones tienen un mayor contenido deemisiones incorporadas que sus importaciones(ver Tabla 1). Esto enciende una luz dealerta sobre la vulnerabilidad del comercioexterior de la región a iniciativas nacionalesdirigidas a compensar los efectos (sobre lacompetitividad o sobre la “fuga de carbono”)de los programas domésticos de limitación ala emisión de GEI 13 .Este dato es consistente con una estructuraexportadora basada en industrias intensivas enemisiones de GEI y con ventajas comparativasreveladas (VCR) en sectores ambientalmentesensibles, susceptibles de “enfrentar crecientesexigencias climáticas en un futuro no muylejano” (CEPAL, 2009). De hecho, durante partede las dos últimas décadas muchos países de laregión atravesaron por un proceso de reasignaciónde recursos que estimuló la inversión, la- 141 -
Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América LatinaTabla 1Emisiones incorporadas en el comercio (2001)Países Producción Consumo Exportaciones Importaciones Balance Fuga de carbono (%)millones de tn de CO2 (%) Porcentaje Absol. Normaliz.EE.UU. 6.006,9 6.445,8 8,3 15,6 -7,3 9,6 61,7UE(a) 3.960,4 4.477,0 31,2 43,8 -12,6 13,8 30,9Total paísesAnexo I 14.616,7 15.438,9 18,9 24,5 -5,6 10,8 44,3México 389,9 407,5 19,4 23,9 -4,5 5,9 24,8Brasil 321,0 318,5 19,7 18,9 0,8 9,2 48,7Venezuela 155,8 124,0 29,3 8,9 20,4 4,7 53,2Argentina 120,4 118,4 18,4 16,7 1,7 9,8 58,5Total paísesno Anexo I 10.138,9 9.316,7 25,3 17,2 8,1 9,7 56,3Total(b) 24.755,6 24.755,6 21,5 21,5 - 10,4 48,2(a) Alemania, Reino Unido, Francia, Italia, España, Países Bajos, Bélgica, Grecia, Finlandia, Dinamarca, Portugal y Suecia. (b) 87 países del estudio.Fuente: Peters and Hertwich (2008), Table 1. Emissions Embodied in Trade for Selected Countries, pág. 1404.producción y las exportaciones en industriasambientalmente sensibles 14 .En los dos apartados siguientes se analizanalgunas implicaciones para el comercioexterior de la región de algunos instrumentosde mitigación adoptados o en consideraciónen los países industrializados, como las normasy estándares técnicos y las medidas deajuste en frontera 15 . Mientras que las medidasde ajuste en frontera han recibido una atencióncreciente (especialmente debido a las iniciativasde legislación tratadas en el Congresonorteamericano), aún no constituyen unaamenaza inmediata. Por el contrario, las normasy estándares técnicos ya se han convertidoen instrumentos de uso difundido que continuaránexpandiéndose en el futuro.III.1. Reglamentos,estándares técnicos y etiquetadoEn algunas actividades la aplicación de reglamentosy estándares sobre eficiencia energéticay/o intensidad de las emisiones se havuelto un recurso cada vez más utilizado parapromover la mitigación 16 . Ejemplos de ello sonlos reglamentos obligatorios que rigen para elsector automotriz y el de electrodomésticos.Desde hace varios años la UE tiene vigente unrequisito de etiquetado obligatorio sobre elnivel de emisiones de carbono (gramo porkilómetro) para los automóviles y, al igual queEstados Unidos, sobre la eficiencia energéticade electrodomésticos (Hufbauer, Charnovitz yKim, 2009). Estados Unidos también aplicaestándares de eficiencia obligatorios para los- 142 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Roberto Bouzasautomóviles (los llamados estándares CAFE),que en una de sus primeras medidas la administraciónObama hizo más estrictos 17 . Comose señaló en la sección II, el nuevo paqueteeuropeo también estableció estándares deemisión más rigurosos para los vehículos nuevosy definió un nuevo objetivo (a revisar) parael año 2020.Estos requisitos han proliferado en un sectorimportante para varios países de la región,como el de biocombustibles, cuya participaciónen el consumo global de energía (principalmentepara transporte) se espera que experimenteun fuerte crecimiento. Brasil abastece el44% de las exportaciones mundiales de etanoly tiene un importante potencial de crecimiento(Furtado, 2009). En materia de biodiesel quienlleva la delantera en la región es Argentina.El potencial de este país para convertirse en unproductor y exportador de biodiesel relevantea nivel mundial descansa en ventajas naturalesy en las limitaciones de capacidad de laUnión Europea para aumentar la producciónde oleaginosas (lo que abriría oportunidadesno sólo a la producción de biodiesel a base desoja como lo hacen Argentina y Brasil, sinotambién a la basada en aceite de palma, comoen Colombia, Ecuador y Honduras).Una fuente importante de estímulo a laproducción de biocombustibles proviene de lasreglamentaciones nacionales que exigen proporcionesmínimas de mezcla con combustiblesfósiles para su uso en el transporte. En lospaíses desarrollados, sin embargo, la elegibilidadde los biocombustibles para mezcla estásujeta al cumplimiento de ciertos estándarestécnicos que incluyen requisitos de “sustentabilidad”.La Directiva 2009/28/CE de la UE, porejemplo, estableció que los biocombustiblesempleados para cortes deberán ahorrar comomínimo un 35% de emisiones de GEI 18 , y nodeberán ser producidos con materias primasobtenidas de tierras con alta biodiversidad oaltos niveles de carbono. En el caso de EstadosUnidos, el estándar sobre combustibles renovables(Renewable Fuel Standard, RFS) de laLey de Independencia y Seguridad Energéticatambién requiere un análisis del ciclo de vidade algunos biocombustibles para recibir beneficiospara su procesamiento. La EISA tambiénestableció categorías de combustibles renovablesy requisitos de elegibilidad que incluyen elestablecimiento de umbrales obligatorios dereducción de GEI durante el ciclo de vida de lasdiferentes categorías de combustibles renovablesen relación a los combustibles provenientesdel petróleo, tomando como año base el2005 19 . Mientras que los primeros resultadosdados a conocer por la EPA en el año 2009dejaban al etanol por debajo del umbral necesariopara calificarlo como un biocombustibleavanzado, la regulación final anunciada enfebrero de 2010 le permitió alcanzar cómodamenteel umbral de 50% de ahorro en las emisiones.En particular, los nuevos cálculos de laEPA (influidos por la evidencia proveniente de- 143 -
Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América Latinamodelos de cálculo de las organizaciones deproductores brasileños) concluyeron que eletanol brasileño reducía las emisiones de GEIen un 61% en comparación con la gasolina,cuando se consideran los efectos del cambio enel uso de la tierra por un período de 30 años.Dado el potencial de producción y exportaciónde etanol que tiene Brasil, diferencias en losprocedimientos utilizados y en las estimacionesresultantes podrían crear u obstaculizarimportantes corrientes comerciales.Además de los requisitos establecidos porlas autoridades, en los últimos años se estágeneralizando en varios países desarrolladosla práctica del etiquetado voluntario comomecanismo para proveer información a losconsumidores sobre la naturaleza de los productosen relación a varias dimensiones. Losrequisitos de etiquetado voluntario, especialmenteaquellos referidos a la distancia recorridapor los bienes (food miles), pueden serespecialmente relevantes para la región en elcaso de los alimentos (CEPAL, 2009). Estapráctica tornaría menos atractivas las importacionesde países más distantes de los mercadosde consumo, aun cuando el carbonoemitido en la producción del bien importado(excluyendo el transporte) fuera menor que eldel producto nacional. Con frecuencia las emisionesgeneradas por el transporte de productosdesde países en vías de desarrollo haciacentros de consumo desarrollados constituyenuna parte menor de las emisiones generadasdurante toda la cadena de producción, ya queel uso intensivo de energía en el sector de alimentossuele estar más ligado a la etapa deproducción que a la de transporte 20 . Asimismo,la utilización de mecanismos de etiquetadodel tipo food miles provee información imprecisasobre el impacto del transporte sobre lasemisiones, ya que no distingue las emisionesgeneradas por diferentes medios de transporte.Si bien un documento del IISD (2008)sostiene que los esquemas de etiquetadovoluntario que declaran el carbono incorporadoen los bienes aún no se han convertido enrestricciones comerciales importantes, podríanhacerlo en el futuro.III.2. Medidas de ajuste en fronteraComo vimos, tanto el nuevo régimen europeocomo varios proyectos que han estado en consideraciónen el Congreso de Estados Unidosprevén, bajo ciertas condiciones, la implementaciónde mecanismos de ajuste en fronterapara compensar los efectos de las medidasadoptadas sobre la competitividad y evitar la“fuga de carbono”. Según varios autores, lossectores con más probabilidades de beneficiarsede medidas de ajuste en frontera seríanlos del hierro y acero, aluminio, papel,cemento, químicos y otras industrias productorasde bienes utilizados en construcción (porejemplo cal, vidrio, etc.) (Hufbauer, Charnovitzy Kim, 2009; Houser, Bradley, Childs, Werksmany Heilmayr, 2008; CEPAL, 2008). Aguilar,- 144 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Roberto BouzasBouzas y Molinari (2010) hacen una estimaciónde las exportaciones que potencialmentepodrían ser afectadas por medidas de ajusteen frontera en Estados Unidos y la UE, considerandolos cinco mayores emisores de AméricaLatina 21 y seis sectores o grupos de industriassensibles desde una perspectiva climática(hierro y acero, aluminio, cemento, papel, químicosy otras industrias).Como puede verse en la Tabla 2, en el trienio2006-2008 un 5% de las exportaciones deAmérica Latina a Estados Unidos y un 8% de lasexportaciones a la Unión Europea se originaronen los sectores mencionados, con un valor promedioanual de 25.000 millones de dólares.Estas exportaciones representaron el 6% de lasexportaciones totales a esos dos mercados y el3,5% de las exportaciones de la región almundo. En términos de valor, México y Brasilson los países con más comercio involucrado,con exportaciones que en conjunto alcanzaronun promedio de casi 20.000 millones de dólaresanuales. La vulnerabilidad potencial deMéxico es particularmente alta debido a lafuerte concentración de sus exportaciones en elmercado norteamericano: en efecto, cerca detres cuartas partes de las exportaciones mexicanasde sectores sensibles se dirigen a EstadosUnidos y un 6% adicional a la UniónEuropea. En el caso de Brasil y Venezuela lasTabla 2America Latina: exportaciones a Estados Unidos y la Unión Europeade sectores sensibles para el cambio climático(promedio anual 2006-2008)Origen/Destino % del total de Millones de dólares % del total deexportaciones según destinoexportaciones del sectorEstados UE 15 Estados Mundo Estados UE 15 Mundo Estados UE 15Unidos Unidos y UE 15 Unidos UnidosMéxico 4,5 5,5 4,5 4,0 9.994 757 13.648 73 6Brasil 18,7 11,1 14,1 3,3 4.783 4.160 20.112 24 21Venezuela(1) 3,2 13,7 5,0 0,7 1.019 892 4.055 25 22Argentina 15,4 3,1 7,0 0,4 689 300 3.682 19 8Colombia 4,1 13,8 7,1 0,4 462 538 2.805 16 19Resto deAmérica Latina(1) 1,8 4,0 2,7 1,1 428 1.032 5.486 8 19América Latina(17 países) (2) 5,4 7,9 6,0 3,5 17.422 7.716 50.073 35 15(1) Los datos corresponden a 2006 y 2007 para Panamá y a 2006 para Venezuela y Paraguay(2) Por falta de datos se excluyó República Dominicana.Fuente: Aguilar, Bouzas y Molinari (2010)- 145 -
Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América Latinaexportaciones a esos dos mercados representancerca de la mitad de las ventas al exteriorde los sectores sensibles. En relación con supeso relativo en los flujos de comercio bilateral,el país con los peores indicadores es Brasil, queconcentra en los sectores sensibles casi unquinto de sus exportaciones a Estados Unidos,y el 11% de sus exportaciones a la Unión Europea.Argentina, Venezuela y Colombia tambiéntienen una comparativamente alta concentraciónde sus exportaciones a Estados Unidos y laUnión Europea en sectores sensibles (alrededorde 15% del total).Bajo estos supuestos, el producto manufacturadosensible más importante en elcomercio con Estados Unidos y la Unión Europeasería el hierro y el acero, cuyas exportacionesalcanzaron un promedio anual de casi14.000 millones de dólares en el trienio 2006-2008, equivalentes al 3,3% de las exportacionestotales a esos mercados y al 2% de lasexportaciones de la región al mundo. Un factorclave para evaluar el impacto sobre las exportacioneslatinoamericanas será el criterio conque se establezca el contenido de carbono y laforma en que eventualmente se aplique elajuste en frontera (por ejemplo, según el contenidode carbono doméstico o importado).Como puede verse, en este como en otros sectores,el impacto sobre el comercio dependeráfuertemente de los detalles del tipo de medidaadoptado y la forma de medición empleadapara hacer los ajustes.IV. ConclusionesEste trabajo ha revisado los principales obstáculospara la adopción de un régimen internacionalefectivo de cambio climático, y laspolíticas y posiciones adoptadas por EstadosUnidos, la Unión Europea y, en la medida muylimitada en que puede tratársela como unaunidad, América Latina. Su principal propósitoha sido mostrar el potencial de conflicto demedidas unilaterales de mitigación del cambioclimático sobre el comercio internacionalen general, y sobre la región en particular. Poruna parte, la internalización de los costos delas emisiones generará presiones para laadopción de mecanismos de ajuste en fronteracomo un medio para evitar impactos negativossobre la competitividad, o la “fuga de carbono”,y la consiguiente esterilización de losobjetivos ambientales de las políticas nacionales.Los subsidios y las regulaciones técnicastambién plantean dificultades de implementacióny la posibilidad de efectos adversossobre el comercio, así como conflictos dereglas con el régimen de comercio multilateral.Esto hace que América Latina enfrente unaagenda compleja en relación con los vínculosentre el cambio climático y el comercio.Tanto la nueva directiva europea del año2009 como los distintos proyectos de ley que sehan tratado en el Congreso estadounidense enlos últimos años prevén la adopción de mecanismosde ajuste en frontera como un recurso- 146 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Roberto Bouzasante la ausencia de un marco multi lateral queregule las emisiones. Ambos establecen unhorizonte temporal para adecuar estándares ylograr “esfuerzos comparables” a nivel mundial.La aplicación de medidas de ajuste en fronteraparece ser, por lo tanto, más un “incentivo” parainducir a la negociación que una “barrera” inminente.No obstante, en el mediano plazo lasimplicaciones distributivas de las políticas demitigación del cambio climático (tanto a nivelinterno como inter nacional) sugieren que, enausencia de un acuerdo multilateral, dichos instrumentosserán muy probablemente utilizados.La conclusión general de nuestro examen esque algunos sectores de exportación, especialmentede manufacturas, son potencialmentevulnerables a medidas de ajuste en frontera queresulten de las políticas de internalización delcosto de las emisiones que adopten los paísesdesarrollados, y que el impacto dependerá fuertementede las formas que adopten los mecanismosde implementación.En el caso de otros instrumentos, como losreglamentos técnicos o las exigencias de etiquetadopara los productos, los riesgos son másinmediatos y el impacto será fuertementedependiente de las características del sector.En el caso particular de los biocombustibles, nosólo existen diferentes normas técnicas nacionalessino también distintos estándares nacionalessobre la “sustentabilidad” de su producción.Alcanzar los estándares de “sustentabilidad”establecidos unilateralmente puede marcar ladiferencia entre tener o no acceso a los programasde estímulo para el uso de biocombustiblesen sectores como el transporte. Dado el potencialde crecimiento de las exportaciones de estosbienes, estas regulaciones revisten una importanciaclave para facilitar o dificultar el acceso alos mercados. En otras actividades, especialmenteaquellas en las que predominan mecanismosde etiquetado voluntario, los impactosaún no han sido significativos pero podrán serloen el futuro, especialmente en relación con laidentificación de la “huella de carbono” o la distanciarecorrida entre los centros de produccióny consumo (en el caso de los alimentos). Elhecho de que los países de América Latina seencuentren aún relativamente atrasados en laidentificación de estos atributos puede colocarlosen desventaja en mercados de alto poderadquisitivo en los países desarrollados.Muchos de estos riesgos podrían contenersecon un acuerdo multilateral que permitadominar estas presiones nacionales yadministrar más ordenadamente los conflictospotenciales que el nuevo régimen climáticopueda desarrollar con otros regímenesinternacionales, como el de comercio. Comovimos en la primera sección, sin embargo, losobstáculos para hacerlo son muy significativos.Por esta razón, el desarrollo de un régimende cambio climático será probablementeel desafío más importante que enfrentará lacomunidad internacional en la primera mitaddel siglo XXI.- 147 -
Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América LatinaReferencias bibliográficasAGUILAR, S., BOUZAS, R. y MOLIINARI, A. (2010):“Cambio climático y comercio internacional:algunas implicaciones para América Latina”,Revista de Desarrollo Económico (en prensa).CAPOOR, K. y AMBROSI, P. (2009): State andTrends of the Carbon Market 2009, WashingtonDC, Banco Mundial.CEI (2009): “Comercio y cambio climático: el caminohacia Copenhague”. Centro de Economía Internacional,Ministerio de Relaciones Exteriores,Comercio Internacional y Culto, Serie de Estudios13, octubre.CEPAL (2008): La transformación productiva 20años después. Viejos problemas, nuevasoportunidades (LC/G.2367(SES.32/3)). Santiagode Chile, Comisión Económica para AméricaLatina y el Caribe (CEPAL), mayo.CEPAL (2009). Cambio climático y desarrollo enAmérica Latina y el Caribe: una reseña. Santiagode Chile.DE LA TORRE, A., FAJNZYLBER, P. y NASH, J. (2009):Low Carbon, High Growth: Latin AmericanResponses to Climate Change. An Overview,Washington DC, Banco Mundial.European Commission (2006): The European ClimateChange Programme, Bruselas.FURTADO, André (2009): “Biocombustibles ycomercio internacional: una perspectiva latinoamericana”.Documento de proyecto LC/W.247,Santiago de Chile, Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL).HOUSER, Trevor, BRADLEY, Rob, CHILDS, Britt,WERKSMAN, Jacob, y HEILMAYR, Robert(2008): Leveling the Carbon Playing Field.International Competition and US ClimatePolicy Design. Washington, Peter G. PetersonInstitute for International Economics and WorldResources Institute.HUFBAUER, Gary Clyde, CHARNOVITZ, Steve y KIM,Jisun (2009): Global Warming and the WorldTrading System. Washington, Peter G. PetersonInstitute for International Economics, Marzo 2009.IISD (2008): “Standards, Labelling and Certification”.Paul Waide, International Energy Agencyand Nathalie Bernasconi-Osterwalder, Centerfor International Environmental Law (backgroundpaper for Trade and Climate ChangeSeminar, June 18-20, 2008, Copenhagen, Denmark).En: Trade and Climate Change: Issuesin Perspective. Final Report and Synthesis ofDiscussions, Trade and Climate Change Seminar,Copenhague, Junio 18-20, 2008.PETERS, Glen P. y HERTWICH, Edgar G. (2008): “CO2Embodied in International Trade with Implicationsfor Global Climate Policy”. EnvironmentalScience & Technology, Vol. 42, No. 5. (1 marzo2008), pp. 1401-1407. Disponible en http://www.seib.org/climate-and-energy/PetersHertwich2008CO2inTrade.pdf(noviembre de 2009).Stern Review (2006): Stern Review: The Economicsof Climate Change, Disponible en: http://www.hm-treasury.gov.uk/d/Chapter_2_Economics_Ethics_and_Climate_Change.pdfUNEP-WTO (2009): Trade and Climate Change.Ginebra, Organización Mundial del Comercio(OMC).- 148 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Roberto BouzasNotas1Para un análisis exhaustivo de estos problemas,véase Stern (2007).2En ese año Estados Unidos y China fueron responsablesdel 21,5% y el 20,3% de las emisionesglobales de CO2, respectivamente. http://www.earthtrends.wri.org consultado el 13.10.2010.3http://unfccc.int/files/meetings/cop.15/application/pdf/cop_15_cph_auv.pdf, consultado el14.10.20104Según De la Torre, Fajnzylber y Nash (2009),aun cuando los países desarrollados redujeranen un 100% sus emisiones netas (convirtiéndoseen “carbono-neutrales”), la estabilizaciónde las emisiones totales en 535-590 ppm(CO2e) requeriría una reducción per capita enlos países en desarrollo del orden del 28% parael año 2050.5Para un análisis exhaustivo de los vínculosentre cambio climático y comercio véase UNEP-WTO (2009).6Alrededor de dos decenas de acuerdos ambientalesvigentes incluyen algún tipo de medidacomercial que podría considerarse contradictoriacon principios básicos de la OMC. Aunquehasta el momento no han surgido conflictosinsuperables el problema es real, tal como loreconoció la Declaración de Doha que incorporóun mandato expreso para clarificar la relaciónentre los acuerdos ambientales multilaterales ylas reglas del régimen multilateral de comercio.7Más de una docena de Estados incluyen limitacionesde largo plazo a la emisión de GEI, asícomo otras regulaciones y limitaciones dediverso tipo.8Dado que no existe una legislación federalsobre cambio climático, esta decisión de la EPAabre la puerta a la implementación de nuevasregulaciones federales basadas en las competenciasque otorga a la EPA la Ley de Aire Limpioactualmente vigente.9El proyecto Lieberman-Warner (S. 2191) se presentóal Senado en diciembre de 2007 y fuederrotado por la oposición de los republicanosa mediados del año 2008. El proyecto Waxman-Markey (H.R. 2454) fue aprobado por laCámara de Representantes en julio de 2009 ypasó a la consideración del Senado, pero luegofue abandonado. En noviembre de 2009 elcomité de Medio Ambiente y Obras Públicasdel Senado aprobó un proyecto paralelo(Kerry-Boxer, S. 1733), que tampoco avanzó enla cámara alta. La propuesta Kerry-Liebermanfue presentada al Senado en mayo de 2010:incluye nuevos subsidios, un límite a las emisionesy un mecanismo de ajuste en frontera.10http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUri-Serv.do?uri=OJ:L:2009:140:0136:0148:ES:PDF.11http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/796&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en12http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/797&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en13El balance de emisiones contenidas en el co -mercio indica no sólo diferencias en la tecnologíautilizada sino, de manera más importante,diferencias en la estructura de la producción.14Estas industrias se localizan en base a los preciosrelativos de la energía, el capital y los recursosnaturales. En la definición utilizada por CEPAL,comprenden las industrias del hierro y acero,metales no ferrosos, químicos industriales,pulpa y papel y minerales no metálicos.15No nos ocuparemos de los subsidios, aunque suimportancia como instrumento de mitigaciónes creciente y, muy probablemente, continuarásiéndolo. Para una discusión más extendida deestos aspectos véase Aguilar et al. (en prensa).16En rigor, muchas de estas medidas no estánimpulsadas por consideraciones climáticas sinode “seguridad energética”.17La nueva administración demócrata tambiénautorizó al Estado de California a imponer res-- 149 -
Mitigación del cambio climático e impactos sobre el comercio: desafíos para América Latinatricciones más exigentes a las emisiones quelas que existen a nivel federal. Dado el peso deCalifornia en la demanda nacional de automóviles,esta decisión aumentará la presión sobrelas empresas automovilísticas.18Para considerar a los biocombustibles comoenergía renovable la reducción en la emisión deGEI debe ser del 35% (respecto de aquellas producidaspor los combustibles fósiles y en base alciclo de vida del producto) a partir del 1 de abrilde 2013 (para las plantas en operación antes del23 de enero de 2008), porcentaje que aumentaráal 50% a partir del 1 de enero de 2017 y al60% a partir del 1 de enero de 2018.19Las emisiones de GEI deben establecerse considerandola cantidad agregada de emisionesde GEI (incluyendo las emisiones directas y lasindirectas, e.g. provenientes del cambio del usodel suelo) en todo el ciclo de vida (incluyendotodas las etapas de producción de la materiaprima y del combustible, su distribución y eluso del consumidor final).20Conceptos intuitivos como food miles o “comprelocal” no dan cuenta de la complejidad delas emisiones de carbono, como lo confirmanlos ejemplos de las flores colombianas o deKenya vendidas en Europa o el cordero neozelandésvendido a Escocia (en ambos casos conmenores emisiones que los bienes sustitutosproducidos localmente).21Brasil (4% de las emisiones totales), México(2,4%), Venezuela (1,2%), Argentina (1%) yColombia (0,7%). Los valores corresponden alaño 2005 (World Resources Institute) y noincluyen las emisiones por cambios en el usodel suelo.- 150 -
Políticas nucleares yregímenes de no proliferaciónMarcel Fortuna BiatoDiplomáticoResumen:A partir de un breve recordatorio del rol de las armas nucleares en la estrategia de seguridad colectivade postguerra, se desarrolla un análisis comparativo de las posturas de EEUU, la Unión Europeay América Latina (con énfasis en la posición de Brasil) con ocasión de la reciente Conferencia deExamen del TNP (mayo de 2010). Se contrastan las respectivas motivaciones y perspectivas con respetoa la cuestión que dominó esas negociaciones: ¿cúal debe ser la prioridad con miras a eliminarla amenaza de una hecatombe nuclear: el desarme o la no proliferación?Tomando como trasfondo los cambios estructurales en curso en el orden global, el artículoargumenta que la superación de la lógica de la “destrucción mutuamente asegurada” al fin de laGuerra Fría, la búsqueda de fuentes sostenibles de energía frente al efecto invernadero y los impactospresupuestarios resultantes de la crisis financiera de 2008 están redefiniendo los términos deese debate. Se defiende la tesis de que la reciente multiplicación de casos de proliferación (Coreadel Norte e Irán) no es producto de las insuficiencias del mecanismo de fiscalización y monitoreodel TNP. La clave está en que EEUU, la Unión Europea y las demás potencias nucleares aceptencumplir con su compromiso histórico, bajo el TNP, de avanzar hacia el desarme nuclear total. Paratanto, se requiere la creación, conforme al modelo latinoamericano, de Zonas Libres de ArmasNucleares (ZLAN). Tomando como ejemplo la actual controversia en torno al régimen de sancionescontra Irán, así como el Acuerdo de Teherán de mayo de 2010, se argumenta que el establecimientode una ZLAN en Oriente Medio ayudaría a superar el falso dilema entre desarme y no prolifera-- 151 -
ción. Lograr el desarme en la zona estratégicamente más convulsa del planeta ofrecería un modeloe inspiración para llevar un proceso a escala global.Palabras clave:desarme nuclear, no proliferación, Irán, pazAbstract:Following a historical review of the role of nuclear arms in the post-war collective securityframework, a comparative analysis will be made of the positions adopted by the US, the EuropeanUnion and Latin America (with particular emphasis on Brazil) during the May 2010 ReviewConference of the NTP. Their differing perspectives and priorities will be examined as concerns thecentral issue of these negotiations. Nuclear non-proliferation or disarmament –which is the criticalfactor in avoiding a nuclear catastrophe?Having as a backdrop the profound structural changes that the international order isundergoing, the article argues that the end of the Cold War and of the logic of “mutually assureddestruction” that it gave rise to, the search for sustainable energy sources in the wake of climatechange and the budgetary constraints resulting from the 2008 financial crisis, are redefining theterms of this debate. The article puts forward the thesis that the recent cases of nuclear proliferation(North Korea and Iran most notably) are not the outcome of the imagined inadequacies of the NTPmonitoring and oversight mechanisms.The true answer lies in convincing the US, the European Union and the other nuclear powers totake responsibility for their commitments under the NTP and begin moving towards nucleardisarmament. To this end, the best way forward is for more Nuclear Arms Free Zones to be enacted,on the Latin American model. Given the present controversy surrounding the Iran sanctions regimeand the May 2010 Teheran Accord, the setting up of a NAFZ in the Middle East would help toovercome the false dilemma between non-proliferation and nuclear disarmament. Success instabilizing what is undoubtedly the most strategically volatile region in the world would mostcertainly offer a model and inspiration for similar developments on a global scale.Key words:nuclear disarmament, non-proliferation, Iran, peace- 152 -
Marcel Fortuna BiatoDiplomáticoPolíticas nucleares y regímenes de no proliferaciónI. La búsqueda de la pazEl debate sobre cómo garantizar que la energíanuclear sea una fuente de desarrollo y depaz –y no de continuada tensión– refleja,como pocos temas, las profundas transformacionespor las que atraviesa la agenda internacionalal iniciarse el siglo XXI. El estudiocomparativo de cómo la Unión Europea (UE),Estados Unidos (EEUU) y América Latina (conénfasis en Brasil) se posicionan en este debatedesvela los múltiples desafíos que confrontala gobernabilidad mundial en tiempos deacelerada globalización.Al aumento inexorable del poder destructivode las armas correspondió, a lo largo delos años, intentos crecientes de contener elbelicismo y, por ende, de prohibir su principalvector, la guerra de conquista o agresión. Sinembargo, las dos grandes guerras del siglo XXilustran las dramáticas consecuencias denuestra incapacidad colectiva para establecermecanismos obligatorios de arbitraje 1 quepudieran obligar a los Estados soberanos–sobre todo a los más poderosos– a renunciaral empleo de la fuerza según su conveniencia.El descubrimiento del potencial de la divisióndel átomo para destruir nuestra civilizaciónno fue capaz de alterar esa realidad. Laarquitectura de seguridad colectiva inauguradaal final de la Segunda Guerra Mundial hizouna virtud de esa dramática hipótesis. A partirde la primera explosión atómica norteamericanaen 1945, se consolidó progresivamenteun oligopolio nuclear que se autoentronizócomo la única garantía contra la eclosión deun nuevo cataclismo bélico. Bajo la doctrinanihilista de la “destrucción mutuamente asegurada”,ese condominio utilizaba la amenazade una hecatombe atómica para forjar y con-- 153 -
Políticas nucleares y regímenes de no proliferacióntrolar, bajo sus criterios y conveniencias, elorden global emergente. Eso implicaba reservarpara sí los derechos exclusivos de detentarla tecnología de destrucción nuclear. Se argumentabaque la única forma de evitar que eseconocimiento pudiera aniquilar a la humanidadsería contener al máximo su difusión.Nacía la doctrina de la no proliferación. No setrataba por lo tanto de proscribir esa tecnologíade enorme poder destructivo, sino másbien de restringirla a aquellas potencias quese auto-otorgaban el deber moral de garantizarla paz mundial.La realidad trataría luego de rebatir esatesis. La explosión del primer artefacto nuclearpor parte de EEUU sobre Hiroshima en 1945aceleró el fin de la Segunda Guerra Mundial,pero desató una carrera tecnológica y armamentistaque sigue en nuestros días. Esoexplica por qué la Unión Soviética (1949),Reino Unido (1952), Francia (1960) y China(1964) trataron de integrarse, lo más rápidoposible, al club exclusivo de Estados poseedoresde armas nucleares. No es una coincidenciaque hoy sean los únicos miembrospermanentes del Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas, avalista máximo de la pazmundial. Una paz armada, en la que los artefactosnucleares siguen legitimando el prestigioy preeminencia de los Estados victoriososde la Segunda Guerra Mundial.Al compartir sus secretos bélicos con susaliados, EEUU, y después la Unión Soviética,fueron los primeros en promover la proliferación.¿Por qué lo hicieron? Seguramente sabíanque esos países buscarían obtener esa tecnologíaa cualquier precio, como forma de garantizarsu presencia como potencias de primerrango. Se trataba entonces de reconocer loinevitable y tenerlos como aliados en la GuerraFría que ya se anunciaba. Adicionalmente, lanaturaleza dual de esa tecnología, que tambiéntiene importantes empleos civiles –energéticosy médicos, en particular– tornaba difícil cohibirdel todo su diseminación 2 .Los riesgos y contradicciones de esa estrategiaquedaron sobradamente claros durantela crisis de los misiles cubanos, en 1962, cuandola Unión Soviética instaló sus armas nuclearesen la vecindad geográfica de EEUU.Esperaba con ello garantizar la paridad estratégicacon EEUU al equilibrar la presencia demisiles nucleares norteamericanos en Turquía,es decir, en su frontera. El episodio dejó enevidencia la extrema volatilidad del juegonuclear: el relativo éxito del intento soviético–ambas potencias terminaron por retirar susrespectivas ojivas– casi supone la eclosión dela Tercera Guerra Mundial.Frente a esa dramática alerta, se inició elproceso de gradual distensión que resultaríaaños más tarde en las tentativas para frenaruna carrera armamentista cada vez más cara eilógica, ya que los stocks nucleares acumuladospor las dos superpotencias eran suficientescomo para destruir la humanidad varias- 154 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Marcel Fortuna Biatoveces. Los acuerdos START 3 , negociados a partirde los años ochenta, limitaron drásticamenteel número de ojivas, pero Washington yMoscú insistieron en no suspender definitivamentelas pruebas nucleares, necesarias parael continuo perfeccionamiento de sus arsenales.Las relaciones entre las dos superpotenciasse estaban arreglando y se paliaba laamenaza de destrucción mutua, pero másadelante se concretaría otra amenaza, tantemida por los auto-establecidos defensoresde la paz mundial: la proliferación de la tecnologíanuclear militar.II. El TNP y el ProtocoloAdicional: ¿no proliferación odesnuclearización?En la secuencia de la Guerra de 1967, Israelentendió las ventajas de poseer la tecnologíade destrucción masiva para enfrentar los múltiplesadversarios árabes que lo cercaban. Deigual modo, la rivalidad de India con suspoderosos vecinos, como son China y Pakistán,así como la disputa entre Argentina y Brasilpor el liderazgo suramericano reforzarán latentación de la proliferación nuclear. ElTratado de No Proliferación (TNP), en vigenciadesde 1970, fue un intento de las dos superpotenciaspara congelar el equilibrio estratégicode poder, evitando el surgimiento denuevas potencias nucleares.Por ese instrumento, los Estados que noposeían armas nucleares asumían el compromisode no buscar obtenerlas, al mismo tiempoque las potencias nucleares se comprometían acaminar progresivamente hacia la total eli -minación de sus respectivos arsenales 4 . A lospaíses no nucleares se les garantizaría adicionalmentelos beneficios pacíficos de la energíanuclear, pero bajo estricto control del Organis -mo Internacional de la Energía Atómica (OIEA),de forma que no dominasen el ciclo completodel enriquecimiento de uranio y el reprocesamientode plutonio necesario para producirartefactos bélicos.Es decir, la no proliferación de la tecnologíamilitar era presentada como un pasoindispensable en dirección a la desnuclearizaciónbélica. Este acuerdo parecía inaceptablepara muchos países, entre ellos los delMovimiento de Países No Alineados (MNA) enla medida que establecía y cristalizaba unrégimen notoriamente discriminatorio 5 que“desarmaba a los desarmados” 6 . Además decongelar una situación de desequilibrio estratégico,pretendía tutelar el acceso a la valiosatecnología nuclear para fines energéticos, bajoel pretexto de su potencial dual 7 . Esto quedóabrumadoramente claro en 1975, cuandoWashington ejerció fuertes, y finalmentevanas, presiones para impedir que Alemania–un aliado estratégico de Washington– firmaraun ambicioso acuerdo con Brasil de transferenciade tecnología nuclear civil 8 .- 155 -
Políticas nucleares y regímenes de no proliferaciónEste episodio ilustraba los límites de laestrategia del oligopolio nuclear. Frente a losresultados desalentadores de la cooperacióncon Alemania 9 , Brasil pasó a desarrollar unprograma autónomo de enriquecimiento deuranio. El programa alimentó también lossueños de algunos sectores de construir unabomba brasileña 10 , siguiendo el ejemplo deIndia, que realizó su primera explosiónnuclear en 1974. La respuesta fue un esfuerzode las potencias nucleares, con el apoyode una gran parte de los países europeos yde Japón 11 , para reforzar los mecanismos derestricción de la diseminación de esa tecnologíade empleo dual. La creación en 1974del Grupo de Suministradores Nucleares 12–así como los controles sobre la diseminaciónde la tecnología de mísiles– buscabarestringir la exportación y transferencia demateriales sensibles, de modo que evitara elriesgo de que instalaciones nacionales deenriquecimiento para fines civiles legítimosfueran desviadas para objetivos militares.Inevita blemente, se levantaron sospechas deque, con el pretexto del potencial dual deesas tecnologías, se trataba de desestimularla aparición de nuevos competidores en unsector de gran potencial económico y estratégico,como es el de las tecnologías nuclearespara objetivos civiles o el de la capacitaciónen lanzamiento de satélites 13 . Eso explica lasdudas sobre la conveniencia de la recientepropuesta para el establecimiento de un“banco internacional de uranio enriquecido”.Esta tentativa de deslegitimar las iniciativasnacionales de enriquecimiento mediante lamultilateralización obligatoria del ciclo decombustibles está capitaneada por los paísesque dominan ese lucrativo mercado, comoson Alemania, EEUU, Países Bajos, ReinoUnido y Rusia.Las contradicciones de dicha estrategiaquedaron aún más claras con la caída delMuro de Berlín, cuando la competencia bélicaentre superpotencias perdió su sentido y lasarmas nucleares dejaron de simbolizar lagarantía de la paz armada. Efectivamente, apartir de los años noventa, se multiplicaronlos conflictos regionales e intranacionalesque han marcado hasta hoy la agenda de laseguridad colectiva. La Comisión Canberra de1995-1996 14 ya había demostrado que esasarmas de destrucción masiva en verdadaumentan la inseguridad de todos losEstados, inclusive los nucleares. Además, enlos años noventa, los miembros del oligopolioatómico empezaron a admitir a discusiónsobre cómo dar cumplimiento a sus compromisosbajo el Artículo VI del TNP. En 2000,bajo presión de la Coalición de la NuevaAgenda (NAC) 15 , admitieron, por primera vez,su disposición a cooperar con miras a “uncompromiso inequívoco” para eliminar susarsenales nucleares en base a un programade “trece pasos” dirigido al desarme irreversible,transparente y verificable.- 156 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Marcel Fortuna BiatoLos ataques de Al Queda el 11 de septiembrede 2001 frenaron esa dinámica. Estosactos terroristas favorecieron la retórica enfavor de la no proliferación al reforzar la tesisde que la peor amenaza a la paz vendría degrupos extremistas dispuestos a repetir lasagresiones a Nueva York y Washington conartefactos nucleares obtenidos de forma ilícita16 . La “nuclearización” clandestina dePakistán (a pesar de que se trata de un aliadode EEUU) y de Corea del Norte subrayó laurgencia de controlar mejor la diseminaciónde toda forma de conocimiento de empleodual. Bajo la consigna de la “guerra contra elterror”, urgía reforzar los instrumentos paracohibir la diseminación de productos y conocimientoscapaces de favorecer la proliferaciónnuclear. En este contexto, se reforzó lapresión a favor de la adhesión universal alModelo de Protocolo Adicional a los acuerdosde salvaguardas 17 , propuesto originalmenteen 1997 cuando se detectaron tardíamentelos programas secretos iraquí y libio. Segúneste nuevo mecanismo, los países no nuclearesaceptarían voluntariamente controles másintrusivos sobre su capacidad de acceder a latecnología nuclear, aunque fuera para finespacíficos. Se permitirían visitas de inspectores,sin aviso previo, a cualquier local del territorionacional con el fin de verificar actividadesnucleares sospechosas, desde la investigaciónacadémica hasta la producción de equipos,como las ultracentrífugas y reactores 18 .III. América Latina y BrasilLas divergencias en América Latina frente alTPN y su Protocolo Adicional reflejan losniveles diferenciados de desarrollo nuclearen la región. Sólo Argentina y Brasil, paísesde mayor desarrollo nuclear 19 , tardaron enadherirse al TNP 20 . Lo hicieron apenas en losaños noventa 21 cuando ya habían logradoplena capacidad y autonomía en materianuclear, y las potencias nucleares habíandado los primeros pasos hacia el cumplimentodel espíritu del Tratado: la entrada envigor del Tratado de Prohibición Completa dePruebas Nucleares (TPCE) 22 supuso los primerosavances en el desarme nuclear deEEUU y Rusia, y la apertura de negociacionessobre una Convención para la Prohibición dela Producción de Materiales Fisionables conpropósitos militares (FMCT). Brasil esperabaque su gesto disipase antiguas sospechasde que ambicionaba –pese a la prohibiciónconstitucional 23 – retomar el programa nu -clear militar de los años setenta 24 . Esto lepermitiría negociar una versión del ProtocoloAdicional que no representase una amenazaa la autonomía tecnológica del país 25 , ademásde favorecer un mayor acceso a tecnologíassensibles, sobre todo en el campoespacial y de misiles, áreas de gran interéspara el comercio brasileño. Brasil ya anticipabasu doble condición de receptor de serviciosdel ciclo de combustible 26 y futuro- 157 -
Políticas nucleares y regímenes de no proliferaciónsuministrador de bienes y servicios relacio -nados. Con miras a conformar una futura redregional de suministro en el campo del ciclo delcombustible, el país ya empezaba a consolidarsu cooperación bilateral con Argentina 27 .El pilar central de ese proyecto lo constituyela Agencia Brasileño-Argentina de Conta -bi lidad y Control de Materiales Nucleares(ABACC), que somete a inspecciones mutuas alas instalaciones nucleares de los dos países.Instituida en 1983, la ABACC asegura que laprescripción del desarrollo de la tecnologíanuclear para fines bélicos no perjudique suempleo para fines pacíficos legítimos. Estemecanismo fomenta la transparencia y la confianzamutua, además de ofrecer sólidas garantíasen materia de no proliferación nuclear queinvolucra a los dos Estados partes y a la agenciacreada por ellos. En un primer momento, elapoyo brasileño a la ABACC reflejó una visiónpragmática: si Brasil intentaba construir unabomba, Argentina haría lo mismo, repitiendo laexperiencia de India, que perdió su amplia ventajamilitar convencional en el momento quePakistán consiguió detonar un artefacto nuclear.En términos más amplios, esa iniciativa –asícomo anteriormente el Tratado de Tlatelolco(1967) 28 , que hizo de América Latina la primerazona habitada libre de armas nucleares– sirvióde plataforma para que Brasil lanzara unambicioso proyecto de convergencia democráticae integración económica con Argentina y,más tarde, a nivel suramericano.En estas condiciones, resultan frustranteslas críticas que el país viene recibiendo por restringirparcialmente el acceso a sus instalacionesnucleares. Gana fuerza, en consecuencia, lapercepción en sectores más nacionalistas deque las persistentes sospechas, y las nuevasdemandas del OIEA, son fruto de interés de laspotencias nucleares de impedir el acceso efectivode Brasil a la tecnología nuclear de punta.Se explica así por qué, de acuerdo con laEstrategia Nacional de Defensa, adoptada en2008, se determina que Brasil “no se adherirá aadiciones al Tratado sin que las potenciasnucleares hayan avanzado en la premisa centraldel Tratado: su propio desarme nuclear” 29 .Es flagrante la incoherencia que existeentre mayores controles sobre el empleo de latecnología nuclear, que se le exigen a Brasil, yel tratamiento que se le ofrece, por ejemplo, aIndia. Si bien ese país todavía no se adhirió alTNP y no está sujeto a los controles del OIEA,ha negociado acuerdos multilaterales que lepermiten proseguir con su programa nuclearpara fines bélicos. Al mismo tiempo, India recibecooperación en su desarrollo de la energíanuclear para fines pacíficos 30 . Ese episodiomuestra que el tema está fuertemente condicionadopor los intereses de los países nuclearesy, en eso caso, las ambiciones estratégicasde EEUU en Asia. Brasil, así como una granparte de los países europeos, ha acabado apoyandoese acuerdo, pero teme que se acabepor desincentivar nuevas adhesiones al TNP 31 .- 158 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Marcel Fortuna BiatoIV. Viejos problemas y nuevos retosLa postura selectiva de EEUU con relación alrégimen del TNP apunta a una cuestión crucial.La controversia –no sólo en Brasil– acercade cómo fortalecer al Tratado es símbolo delos retos que la comunidad internacionalenfrenta para desarrollar una política consistentey creíble en materia de disuasión nuclear.Al contrario de lo que alegan algunos paísesnucleares, el desempeño de ese instru -mento para cohibir la proliferación ha sidobastante exitoso 32 . El problema de la proliferaciónno se explica fundamentalmente pordeficiencias en los mecanismos de control ysupervisión previstos en el TNP. El régimende verificación, combinado con el sistema deseguridad de las Naciones Unidas, proporcionasobradas herramientas para desalentartodo intento de burlar los compromisos asumidosal adherirse al régimen de no proliferación.Lo que falta sería fortalecer su vigencia y,por ende, la confianza en su implementaciónequilibrada. Eso significa dos cosas.En primer término, se requiere un esfuerzoconcertado para universalizarlo. Comohemos visto, la selectividad de los controles yde las sanciones aplicadas a países no miembrosresta autoridad y eficacia al Tratado.Pakistán no dudó en adquirir su bomba frentea la falta de sanciones efectivas contra la militarizacióndel programa nuclear indio, y lapropia renuencia de Washington a reprimir aun aliado considerado indispensable en sucampaña contra el terrorismo. En segundo término,la resistencia de las potencias nuclearesa cumplir con el compromiso de avanzar endirección al desarme nuclear efectivo y ofrecergarantías negativas 33 también contribuyó afrustrar las expectativas y multiplicar la tentaciónde proliferar.Estas contradicciones resultan aún másevidentes en el momento en que el podermundial se fractura y la arquitectura de seguridadcolectiva de postguerra pierde eficacia ycredibilidad. Si ya era ilusoria la pretensión demantener el monopolio sobre la tecnologíanuclear para fines bélicos por parte de unospocos países, hoy es aún más peligroso. No eslimitando al máximo el acceso a la tecnologíanuclear como se reducirá el riesgo que conllevasu naturaleza dual. La respuesta está enevitar que la energía nuclear siga siendo unfactor de amenaza global y pueda, en cambio,realizar plenamente su potencial generadorde progreso y bienestar para la humanidad.Este reto gana aún mayor sentido en elmomento en que la creciente competenciapor nuevas fuentes de energía y la crisisambiental se presentan como algunos de losmayores desafíos del siglo XXI. Frente alimpacto de los combustibles de origen fósilsobre el efecto invernadero, la energía nuclearaparece cada vez más como alternativa confiablefrente a la incertidumbre energética,sea para países que no posean fuentes con-- 159 -
Políticas nucleares y regímenes de no proliferaciónvencionales, sea para todos los que buscanopciones más limpias y sostenibles. En estesentido, la crisis de 2008 hizo caer, entremuchos otros, el mito de que la proliferaciónnuclear justificaría limitar el acceso amplio ala tecnología nuclear. Hoy, el cambio climáticoy la competencia por controlar las fuentesde energía se presentan, tal vez, como lasmás amenazadoras hecatombes que confrontanla humanidad.¿Tiene sentido cohibir el acceso a una tecnologíacon enormes potencialidades económicaspara preservar el monopolio de unreducido grupo de países que se auto-titulancomo los garantes de un orden global cada vezmás inestable? Parecería más fácil caminarhasta la desnuclearización global como formade evitar la tentación de la proliferación.Como corolario, ¿si la paz no se garantizaya con las armas nucleares, por qué seguircon el despilfarro de cuantiosos recursos conmiras a desarrollar usos aún más letales parala energía nuclear? Al aumentar el potencialdestructivo de la energía nuclear será aún másdifícil superar el dilema del empleo dual deesa tecnología.¿Si las potencias nucleares persisten ensu conocida estrategia, aceptará AméricaLatina la continuidad de ese marco desigual?La consolidación económica y política delcontinente en años recientes abre crecientesoportunidades para que los pueblos latinoamericanoscontribuyan a la conformación deuna gobernabilidad global más equitativa ysostenible.Estas son las preguntas clave que fueronplanteadas a los países que acudieron a laConferencia de Revisión del TNP de 2010. Susrespuestas divergentes dejan claro que lacomunidad internacional aún está lejos deencontrar un consenso para garantizar quela energía nuclear sea un factor de prosperidad–y no de inseguridad– colectiva en nuestromundo globalizado.V. EEUU:¿un aggiornamento nuclear?En el inicio del siglo XXI, las grandes amenazasa EEUU y a su liderazgo global son la mermaeconómica, la pérdida de competitividad tecnológica,el terrorismo y la guerra cibernética.Frente a la guerra asimétrica en Irak y Afga -nistán, los arsenales nucleares son inútiles. Suscostos de manutención y perfeccionamientoson cada vez más prohibitivos en vista de losretos presupuestarios en Washington. Se explicaasí que el presidente Obama haya calificadoel desarme nuclear como un objetivo deseabley legítimo. Reconoció, en una ruptura históricacon la doctrina clásica, que las armas nuclearesya no se justifican como instrumento de paz, loque implica disminuir su rol en las estrategiasde seguridad. En consecuencia, Obama retomólas negociaciones –abandonadas hace mucho–- 160 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Marcel Fortuna Biatocon Rusia sobre la reducción de los arsenalesnucleares 34 . Coherente con esta postura, se dispusoa ofrecer garantías de seguridad negativaa los países no nucleares y a buscar la ratificacióndel Tratado de Prohibición Completa delos Ensayos Nucleares (TPCEN), que pretendedificultar la manutención y modernización deesos arsenales. Al avanzar en temas críticospara la implementación efectiva del TNP,Obama busca corresponder a su discurso multilateralista.Al mismo tiempo, pretende acallar alos críticos del armamentismo norteamericano,recobrar apoyo para volver obligatoria la adhesiónal Protocolo Adicional y disminuir lasresistencias a su agenda de no proliferación 35 .Sin embargo, todas las iniciativas anunciadaspor Washington son unilaterales.Tampoco están sujetas a ningún mecanismo ocronograma de supervisión negociado internacionalmenteque incluya medidas de controly salvaguardias que impidan un futurorecrudecimiento del armamentismo nuclear 36 .Es decir, Washington defiende la gradual eliminaciónde sus arsenales, pero sin asegurarsu efectividad o irreversibilidad. Esta duda seacrecienta por el hecho de que las anunciadasinversiones de Washington y Moscú en mejorasen la infraestructura militar podrían enrealidad disfrazar la modernización y potencializaciónde las armas restantes. No faltanmotivos para temer que la reducción de ojivasobsoletas sea compensada con el desarrollode arsenales nucleares y sistemas de lanzamientomás potentes y eficientes 37 . Refuerzanesas sospechas los sucesivos retrocesos quemarcaron la postura nuclear de EEUU en laúltima década en materia de creación de unclima de confianza que facilitara la puesta enmarcha de nuevas medidas de desarme:rechazo del Tratado de Prohibición Completade Ensayos Nucleares y de la posibilidad dereanudación de ese tipo de pruebas; denunciaunilateral del Tratado ABM de 1972 e inicio deun programa de despliegue de defensas delterritorio nacional contra un ataque de misilesbalísticos estratégicos; y oposición a unaConvención sobre la prohibición de producciónde materiales fisionables con propósitosmilitares. Así, en relación con las demás armasde destrucción masiva, como las armas químicasy bacteriológicas, EEUU siempre fue reacioa abandonar cualquiera vía de desarrollo tecnológicoque les pueda traer ventajas estratégicasfuturas 38 .VI. Unión Europea:¿“et pluribus unun”?Los desafíos para adaptar la estrategia nu -clear a las demandas del mundo contemporáneoson aún más dramáticos para una Europaque ejerce un rol cada vez más marginal en elajedrez de la seguridad colectiva mundial. Sinembargo, las dos potencias nucleares euro -peas, Francia y Reino Unido, acompañan la- 161 -
Políticas nucleares y regímenes de no proliferaciónestrategia retardatoria de EEUU de rehusarplazos y medidas prácticas para implementarel Artículo V del TNP. Por temor a la clarasuperioridad estadounidense en el campoconvencional evitan, aún más que EEUU, abdicarde sus limitados, pero simbólicamenteimportantes, arsenales nucleares 39 . Dentro deesa estrategia, Francia se ha unido a Rusia yChina para limitar el desarme nuclear a condiciones“favorables de seguridad regional einternacional”, claramente inalcanzables acorto plazo. Exigen un avance concomitanteen el desarme en otros campos, es decir, launiversalización de los régimes de prevenciónde sistemas antimisiles y de la carrera armamentistaen el espacio, así como de las armasconvencionales. Citando la amenaza desupuestos rogue states, Francia y Reino Unidotambién rehúsan ofrecer garantías negativasde seguridad para países no nucleares.Esta postura obstrucionista se enfrenta ala opinión pública europea que cuestiona,cada vez más, la lógica de la seguridad nuclear.En la Conferencia de Revisión del TNP de2010, Suiza propuso un lenguaje que recuerdalas consecuencias catastróficas del empleo delas armas nucleares, además de reafirmar lanecesidad de que se aplique el derecho internacionalhumanitario en todas las circunstanciasde conflicto. Al recordar sus elevadísimoscostos en términos de víctimas inocentes, pusoasí en jaque el rol de las armas nuclearescomo instrumento efectivo y racional dedisuasión. La fuerte reacción de EEUU, Franciay Reino Unido a esa proposición despeja eltemor de las potencias nucleares a reavivar lacostosa controversia sobre la opinión consultivade la Corte Internacional de Justicia de1996, que cuestionó aspectos de la legalidaddel empleo de esas armas. También generóuna fuerte oposición de China y Francia laestrategia de los países europeos no nuclearespara obtener un mayor compromiso de losmiembros permanentes del Consejo de Se -guridad con el efectivo desarme: requirieronque se declarasen los niveles de almacenamientode materiales fisionables.Sin embargo, al igual que EEUU, Francia yReino Unido sufren fuertes restricciones presupuestarias.Ello ha obligado a Francia a buscaruna mayor integración en el sistema decomando conjunto de la OTAN, revertiendoparcialmente su orgullosa independenciadisuasoria nuclear. El Reino Unido tiene aúnmenos motivos para preservar tal autonomía,que es dependiente tecnológica y operacionalmentede EEUU. No debería por tanto sorprenderque ambas potencias estudien laintegración de sus sistemas operativos 40 . Estosería un paso histórico para el Reino Unido,que estaría mostrando un relativo aislamientomilitar y tecnológico frente a Washington 41 . Almismo tiempo, podría indicar el retorno de unproyecto de política exterior y de defensa verdaderamenteeuropeo, como fue imaginadoen los años ochenta 42 .- 162 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Marcel Fortuna BiatoSe refuerzan, de este modo, las crecientesdudas europeas sobre la conveniencia desubordinarse al paraguas estratégico norte -americano. Por su localización céntrica, elcontinente europeo sería la primera víctimade un eventual conflicto nuclear. Esto explicaque los países no nucleares europeos –lideradospor Alemania– hayan adquirido un compromisoexplícito de EEUU de eliminar,progresivamente, las armas nucleares tácticas(deployed and non-deployed) de su territorio,empezando por el de-alerting de esas ojivas.El Plan de Acción adoptado con un fuerteapoyo europeo, al final de la Conferencia deRevisión de 2010, refleja bien esa urgentedemanda por superar el concepto de bloquesconfrontados heredado de la Guerra Fría.Decrece la disposición europea en defenderlas prerrogativas nucleares de Francia y ReinoUnido. Al igual que sucede con Rusia, el estatusde miembro permanente de ambos paísesen el Consejo de Seguridad de las NacionesUnidas sería seguramente cuestionado si nofuera por su condición de potencia nuclear.VII. Una nueva coaliciónLa posición de los países no nucleares europeos–casi todos miembros de la OTAN– les apro -xima a aquella defendida por el MNA–inclusive por los latinoamericanos– de nocontentarse más con declaraciones genéricasen favor del desarme, respaldadas apenas pordeclaraciones políticas genéricas y unilaterales.Esos países exigen un acuerdo universal yvinculante que otorgue las garantías jurídicasde carácter obligatorio, inclusive en materiadel empleo de armas nucleares en contra depaíses desarmados nuclearmente. Más quedefender simplemente la reducción de losarsenales atómicos, se busca deslegitimizarlosy evitar su modernización.Para que la NAC continúe ejerciendo unrol relevante, necesitará incorporar nuevosactores, como son Irán, Cuba e Indonesia–todos del MNA–. Adicionalmente, cumpliríaatraer también a Alemania y Japón, paísesque, por no tener arsenales nucleares, noposeen asiento permanente en el Consejo deSeguridad y, por ende, peso compatible en latoma de las grandes decisiones estratégicasinternacionales. Será necesario limar diferenciasimportantes entre el MNA y los europeosen temas controvertidos, en particular en loque se refiere a medidas para evitar que países–como Corea del Norte– abandonen elTNP, así como en materia de control de exportaciones43 para mercados bajo sanciones,como en el caso de Irán.América Latina –a través del trabajo dearticulación del Grupo de Río y del MERCOSUR–tiene un papel importante en la construcciónde esos consensos, que van obligando a laspotencias nucleares a avanzar para cumplirsin demora con las medidas de desarme- 163 -
Políticas nucleares y regímenes de no proliferaciónadoptadas por las sucesivas Conferencias deExamen del TNP.Sin embargo, difícilmente se logrará esteobjetivo –por más racional y incuestionableque sea– si gana fuerza la percepción de queaumenta la proliferación nuclear. Desarme yno proliferación son caras de la misma moneda,pues sin un proceso de desarme efectivo,difícilmente podrán evitarse los peligros de laproliferación. Al contrario, sin embargo, tambiénes verdad. Si el simple refuerzo de lasmedidas restrictivas a la diseminación de tecnologíasde empleo dual no es la respuesta,entonces... ¿cuál es?VIII. El Acuerdo de Teherán:una ventana de oportunidadTal vez la encontremos en la actual controversiasobre el programa nuclear iraní y susimplicaciones para la paz en la región másneurálgica del ajedrez estratégico global,Oriente Medio. En realidad, el debate va másallá e ilumina el reto de perfeccionar la gobernabilidaden un mundo cada vez más integradoe interdependiente.Fue con este espíritu con el que Brasil yTurquía negociaron el Acuerdo de Teherán, de17 de mayo de 2010. Allí se logró lo que parecíaimposible: hacer que Irán y el Grupo deViena –EEUU, Francia y Rusia– volvieran a lamesa de negociación tras las acusaciones deque Irán estaría desarrollando un programanuclear secreto. Al convencer al Gobierno delpresidente Ahmadinejad para hacer concesionesque fueron antes rechazadas, ayudaron asuperar las sospechas de que Irán estabaincumpliendo sus compromisos en materia deno-proliferación. Ese primer paso hacia la restauracióndel diálogo entre Irán y la comunidadinternacional contuvo el riesgo de unagravamiento de las tensiones en OrienteMedio. En el caso de que Israel se sintiera tentadoa realizar un ataque preventivo –comohizo contra Irak en los años ochenta– contrainstalaciones nucleares iraníes, las consecuenciaspara la paz regional y la estabilidad globalserían imprevisibles.Esto explica la sorpresa y frustración quesiguieron al anuncio de que EEUU insistiría enaplicar una nueva –la cuarta– serie de sancionescontra el régimen de Teherán. Washington nodudó en insinuar públicamente que la iniciativade Turquía y Brasil, aún motivada por la buenafe, servía más bien a los propósitos iraníes deposponer un arreglo de cuentas con el OIEA.Para Washington, solo el refuerzo de las sancionesllevaría a Teherán a revisar su posición, dentrode una estrategia twin track que combinaestímulos y amenazas. Especulaba con aprovecharla vulnerabilidad del Gobierno iraní tras lascontrovertidas elecciones de 2009 para, quizás,acelerar un “cambio de régimen” en Teherán.Con una lógica reminiscente de la Guerra Fría,imaginaba promover una revuelta popular en- 164 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Marcel Fortuna Biatocontra de las crecientes dificultades y privacionesimpuestas por las sanciones comerciales.Teherán temió que, con el pretexto de esacontroversia, se pretendiera prohibirle el legítimoderecho de desarrollar una tecnología degran valor estratégico. El caso iraní refuerza latesis subyacente al Protocolo Adicional de quese debería restringir al máximo la autonomíatecnológica de los países no nucleares. El Acuer -do de Teherán refleja la convicción brasileña deque el diálogo es la mejor forma de evitar queuna parte busque valerse de los errores y deficienciasdel otro para imponer criterios y reglasunilaterales, ignorando derechos consagrados.Al mismo tiempo, el Acuerdo evitaría que, bajoel pretexto de las amenazas externas, Teherántermine por doblegarse a la tesis de que construiruna bomba nuclear es su única garantía.Brasil reconoce a Irán su derecho a desarrollarla energía nuclear para fines pacíficos. Dichoapoyo está condicionado, sin embargo, a queTeherán arregle sus controversias con el OIEA enmateria de cumplimiento del TNP. Brasilia expresóreiteradas veces su inconformidad con la faltade transparencia de Teherán. Más recientemente,manifestó su preocupación con el anuncio iraníde que estaría enriqueciendo uranio hasta un20% (necesario para producir isótopos para finesmédicos, pero también más cerca del nivel de90% requerido para producir material fisionablepara utilización en armas nucleares).Las concesiones que se proponen de unlado a otro –la aceptación iraní de transferirfuera de su territorio el enriquecimiento deuranio y la anuencia del OIEA de que sea enTurquía 44 – crean el marco para que las dospartes se fiscalicen mutuamente y, así, se restablezcagradualmente un ambiente de diálogo.No es una garantía de paz, pero se aseguraque proseguirá la negociación en torno de lasaspiraciones iraníes 45 .Si bien EEUU elogia públicamente el acuerdo,prevalece la tesis, anunciada por la pro -pia secretaria de Estado, Clinton, de que “Iránsolo negociará de buena fe bajo presión”.“Presionar contra la pared”, respondió el presidenteLula, sería contraproducente, independientementede que se realicen sancionesllamadas “inteligentes”, es decir, focalizadasdirectamente en contra del liderazgo del régimeny sus intereses comerciales y financieros.El éxito de rusos y chinos en diluir las sancionesimpuestas por el Consejo de Seguridad, a fin depreservar sus intereses comerciales en Irán,sugiere que las principales víctimas del bloqueoserán previsiblemente los segmentos másvulnerables de la sociedad iraní.Si países como Irán no cooperan, la soluciónno está en aislarlos. Debemos buscarlamás bien en las causas de ese rechazo.Castigar a Irán, bajo el argumento de que noes confiable, simplemente refuerza la lógicade la sospecha y de la polarización. En el casode Irak, esa táctica llevó irónicamente aSaddam Hussein a disfrazar el hecho de queno poseía bombas, en una tentativa vana de- 165 -
Políticas nucleares y regímenes de no proliferacióndisuadir a sus adversarios de atacarlo. La políticade sanciones en contra del régimen deSaddam Hussein contribuyó enormemente avolver inevitable la invasión de 2003. El riesgomayor de esa estrategia es precisamentetransformar las sanciones en una profecíaauto-cumplida: la necesidad de presentarresultados genera la tentación de continuaraumentando la apuesta mucho más allá decualquier expectativa realista de éxito 46 .En respuesta a aquellos que argumentanque Irán busca simplemente ganar tiempopara acelerar su programa nuclear secreto ycrear un hecho irreversible en el tablero estratégicode Oriente Medio, vale recordar lasambiciones nucleares de Brasil en décadaspasadas y el rol del ABACC en diluir tensionesregionales y convencer a Brasil y Argentina arenunciar a sus devaneos nucleares. ComoBrasil en los años setenta, Irán es una sociedaddinámica, que busca un sendero propiorumbo a la modernidad. La experiencia brasileñade superar la tentación de adquirir armasnucleares –inextricablemente vinculada alproceso de transición democrática– ilumina elimperativo de interpelar a Irán con prudencia,perseverancia y, sobre todo, respeto.IX. La solución iraníAsí como en el caso de la rivalidad en el continentesuramericano, Irán no debe ser vistocomo un problema o amenaza, sino como unelemento indispensable para alcanzar unapaz regional duradera. Al dudar de la eficaciade una retórica belicista, que busca imponerdecisiones bajo la amenaza de sanción, Brasily Turquía votaron por primera vez en contrade una resolución del Consejo de Seguridad,aquella que trataba de cerrar la puerta abiertapor el Acuerdo de Teherán. Brasil está convencidoque el principal desafío para alcanzarla paz en Oriente Medio no está en interrumpira cualquier precio el programa nucleariraní. Es legítima la preocupación de EEUU yotros países en contener la proliferación deartefactos nucleares. Ese objetivo no se alcanzará,sin embargo, por medio de una políticabelicista que busque doblegar a Irán en susaspiraciones nucleares. La respuesta no estáen adoptar mecanismos asfixiantes de controle inhibición del empleo de la tecnología dual.Está en crear condiciones efectivas de seguridady confianza regional para evitar la tentacióniraní de adquirir instrumentos dedisuasión nuclear en un escenario regionalclaramente adverso. No parecería realistaesperar que Irán –o cualquier otro actor regional–renuncie a un instrumento disuasorio siestá rodeado de países tributarios del paraguasde seguridad norteamericano, al mismotiempo que Israel continúa detentando unacapacidad bélica nuclear propia 47 .Las aparentemente insolubles tensionesen Oriente Medio subrayan la urgencia de- 166 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Marcel Fortuna Biatoactualizar el marco de seguridad colectivaregional. Ese aggiornamento estratégicocubre un amplio abanico de iniciativas queconvergen en la creación de una zona libre dearmas nucleares (ZLAN). La verdad es que lastensiones regionales, sobre todo en OrienteMedio, han reforzado las resistencias de losmiembros del Consejo de Seguridad a la desnuclearización.Los mismos EEUU lo reconocieronen el momento de apoyar, en 1995,una resolución a favor de la desnuclearizaciónde Oriente Medio a cambio de la extensióndel TNP por plazo indeterminado, y elestablecimiento del actual proceso reforzadode inspecciones. La Conferencia de Revisiónde 2010 subrayó esa ecuación al reconocerque las ZLAN refuerzan la credibilidad delTNP y, por ende, favorecen el desarme almismo tiempo que fortalecen el régimen deno-proliferación 48 . Sin embargo, los paísesnucleares retardan ese proceso al rehusarofrecer garantías de no agresión nuclear encontra de países miembros de las ZLAN. Estoexplica la renuencia de EEUU para aceptar unclaro mandato negociador para la conferenciaque se acordó realizar en 2012 sobre unaZLAN en Oriente Medio 49 . Tal paso ayudaría apacificar una región crucial para la estabilidadmundial y ejercería un impacto directosobre el marco de tensiones en Asia Central,en particular ante la rivalidad nuclear entreIndia y Pakistán, y la desestabilización deAfganistán.X. Gobernabilidad globalLa persistencia del conflicto en Oriente Medio,así como la resistencia para avanzar hacia ladesnuclearización, son muestras de unacarencia de gobernabilidad aún más profunday amenazadora. La creciente interconectividadeconómica, ambiental y de seguridad deberíafavorecer a que naciones e individuos trabajarande forma más cooperativa, de modo quese multiplicaran los beneficios de la globalización,al mismo tiempo que reduciría sus conocidasdesventajas. Sin embargo, lo que seobserva es la exacerbación de discrepancias.¿Cómo hacer para que en un mundo interdependientelas diferencias no sirvan de pretextopara que los más fuertes busquen imponersus ventajas comparativas unilateralmente?Esa no es una pregunta retórica, pues laverdad es que el tiempo no está a nuestrofavor. No lo está en Oriente Medio, dondepodría explotar en cualquier momento unanueva y potencialmente desastrosa crisis. Elcolapso financiero de 2008 y la resultanterecesión global subrayan algo que ya sabíamos:vivimos en medio de nuevas amenazasglobales, como el efecto invernadero y la competenciadesmesurada por recursos energéticosy alimentarios. Al mismo tiempo, viejosdesafíos persisten, como la pobreza y la amenazade devastación termonuclear.Ante problemas de escala globalizada sedemandan respuestas y soluciones igualmente- 167 -
Políticas nucleares y regímenes de no proliferaciónuniversales. La noción westphaliana de que elejercicio absoluto de la soberanía nacional–y, por ende, la absoluta no interferencia entemas domésticos de otros países– es garantíapara la paz, fracasó definitivamente en losescombros de las dos guerras mundiales delsiglo XX. Se reveló frívola la idea de que un oligopolionuclear todopoderoso pudiera asegurarla armonía mundial por el simple hecho demonopolizar la tecnología de la destrucciónmasiva. La persistencia de armas nucleares esun obstáculo para la democratización de lasrelaciones internacionales, una vez que les da aalgunos países literalmente el poder de vida omuerte sobre el resto de la humanidad. En elsiglo XXI, las asignaturas pendientes en materiahumanitaria y ambiental renuevan el retode buscar respuestas verdaderamente colectivasen un mundo interdependiente.Frente a un sistema de seguridad colectivadisfuncional, la mejor respuesta no está enacelerar su ocaso al violar sus reglas. Sinembargo, éste es el riesgo que corremos siacatamos fórmulas que buscan preservar unsistema tan obsoleto y, por ende, poco representativo.Cuando Brasil –junto con Turquía–se opuso a la aplicación por el Consejo deSeguridad de represalias contra Irán, hizo másque cuestionar la política de sanciones.Expresó, más que nada, su repudio por la faltade credibilidad de una institución cada vezmenos democrática y transparente en su tomade decisiones.La bomba atómica, como todas las demásinvenciones humanas, no se puede “desinventar”.¿Cómo hacer entonces para retornar algenio de la energía nuclear al interior de subotella? La interdependencia significa que lasreglas tienen que ser efectivamente paratodos. La transparencia es nuestra mayorseguridad. Así como otros desafíos de escalamundial, las cuestiones de paz y seguridadinternacional se enfrentan mejor por mediode una institucionalidad consensuada conamplio apoyo y legitimidad. Es decir, sinexcepciones.Es lo que propone el Plan de Acción adoptadoen la Conferencia de Examen del TNP demayo de 2010. Ahora se trata de ponerlo enpráctica, empezando por la convocatoria deuna cumbre para implementar efectivamenteuna ZLAN en Oriente Medio. Al demostrar quese puede superar la irracionalidad de la “amenazade destrucción mutua” en el rincón másconvulso del planeta, la comunidad internacionalestará dando un paso muy grande paraprobar que un mundo sin armas nucleares esun mundo más seguro y pacífico.Este es el espíritu que debe presidir lasnegociaciones previstas para implementar elAcuerdo de Teherán. Recientes declaracionespor parte del gobierno de Irán, en el sentidode que, pese a las crecientes presiones, estaríadispuesto a flexibilizar su posición en relacióncon el enriquecimiento de uranio al 20%,sugieren que podría reanudarse un diálogo- 168 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Marcel Fortuna Biatomás amplio de Irán con los P-5 más Alemaniasobre una agenda de paz. Algunos interpretaráneste gesto como un indicio de que las sancionesrecién adoptadas estarían teniendoefecto. En la visión brasileña, el gesto deTeherán –así como las declaraciones delGrupo de Viena de que se dispone a avanzaren las conversaciones previstas en el Acuerdode Teherán– demuestran que nunca se debeabandonar la búsqueda del diálogo.- 169 -
Políticas nucleares y regímenes de no proliferaciónReferencias bibliográficasAMORIM, Celso (2010): Ponencia en la Reuniónde Cumbre de la organización “Global Zero:a world without nuclear weapons”. París, 2de febrero.–(2010): Ponencia en la 8ª Conferencia de Examendel TNP (2010), Nueva York, 3 de mayo.BRANDÃO, Rafael Braz da Motta (2002): “ONegíocio do Século: o Acordo de CooperaçãoBrasil-Alemanha Nuclear.” Disertación presen -tada al Programa de Pós-Graduação emHistória, Universidade Federal Fluminense. Ríode Janeiro.LEITE COSTA, Célia Maria, (1975): “Acordo NuclearBrasil-Alemanha”. CPDOC, FGV.PINHEIRO GUIMARÃES, Samuel (2010): “El Brasilcontra el TNP”, Folha de São Paulo, 11 de abril.SÁBATO, Jorge, (1978): “El Plan Nuclear Brasileño yla Bomba Atómica”, Revista de EstudiosInternacionales, Año XI enero-marzo N.° 41.Instituto de Estudios Internacionales, Univer -sidad de Chile.- 170 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Marcel Fortuna BiatoNotas1En los albores del siglo XX, los esfuerzos másnotables fueran las dos Conferencias de LaHaya y la creación de la Liga de Naciones.2La iniciativa estadounidense “Átomos para laPaz” distribuyó, a partir de los años cincuenta,tecnología nuclear, materiales y conocimientosa países para empleos civiles.3Tratado sobre Reducción de Armas Estra -tégicas, entre EEUU y la Unión Soviética.4El TNP establece que las potencias nucleares“hagan un esfuerzo de buena fe” en direcciónal desarme nuclear total.5Incluso potencias nucleares como Francia yChina no se adhirieron de inmediato, por esamisma razón.6Declaración argentina durante el debate sobrela adopción del TNP, en 1968.7En 1975, en la Conferencia de Desarme, elrepresentante argentino expresaba: “las promesasde asistencia tecnológicas para eldesarrollo nuclear con fines pacíficos no dierontampoco los resultados que cabía esperar”.8El episodio reveló los intereses comerciales enjuego: EEUU –que tuvo que suspender en 1975la exportación de plantas nucleares– no queríala competencia de Alemania, que necesitabaexportar centrales que ya no encontrabanespacio en su mercado doméstico.9La tecnología ofrecida por Alemania se revelóinviable y los científicos brasileños terminaronpor desarrollar autónomamente un sistemapropio de enriquecimiento.10Eso no impidió que, años más tarde, Brasilfuera acusado –igual que Pakistán y Corea delNorte– de haber contrabandeado la tecnologíade la bomba.11Como miembro del Eje derrotado en la SegundaGuerra Mundial, el desarrollo de tecnología nuclearjaponesa para fines militares está prescrito porla Carta de la ONU y por la Constitución japonesa.12Conocido por su sigla en inglés: NSG.13“Las potencias que poseen esas armas sostienenel reconocimiento oficial de su monopolio,además son partidarias de que se limiten lasactividades pacíficas, puesto que es imposibledistinguir la técnica nuclear para fines pacíficosde la técnica nuclear para fines militares.Brasil no tiene la intención de adquirir armasnucleares, ni de fabricarlas, pero no renunciaráa su derecho de investigar sin limitaciones y,eventualmente a fabricar y/o recibir explosivosnucleares, que le permitan efectuar obras deingeniería“. Declaración de Brasil en el debatesobre la adopción del TNP, en 1968.14Convocada por el Gobierno australiano conamplia representación internacional.15Creado en 1998, ese mecanismo reúne a potenciasmedias dispersas geográficamente –Brasil,Egipto, Irlanda, México, Nueva Zelandia, ySudáfrica– que buscan hacer avanzar el consensointernacional a favor del desarme nuclear.16Si bien no puede excluirse que organizacionesterroristas tengan, o puedan llegar a tener,material nuclear, es poco probable que logrenutilizar ese material para fabricar y detonaruna bomba atómica. Lo que sí ofrece mayoresprobabilidades es la fabricación de “bombassucias” usando fuentes radiactivas civiles.Estos temas fueran objeto de la Cumbre sobreSeguridad Nuclear, realizada en Washington,en abril de 2010.17La propuesta fue originalmente lanzada en1997 por EEUU.18La adhesión al Protocolo Adicional tambiénsería condición para el suministro de bienes ytecnologías nucleares, particularmente deaquellas asociadas al enriquecimiento y alreprocesamiento de uranio.19Argentina y Brasil lograron una capacidadnuclear suficiente que los posiciona en el“umbral nuclear”. Chile y Cuba, por sus respectivasrivalidades con Argentina y EEUU, tampocose adhirieron inmediatamente.- 171 -
Políticas nucleares y regímenes de no proliferación20México, Cuba, Perú y Chile son países con undesarrollo nuclear medio. Venezuela, Uruguayy Colombia son países de desarrollo nuclearincipiente. Paraguay, Ecuador y Bolivia mantienenactividades nucleares aisladas, principalmenteen aplicaciones médicas.21Argentina, en 1995; Brasil, en 1998.22Mejor conocido por su sigla en inglés: CTBT.23La Constitución de 1988 establece –de formaprácticamente única entre las cartas magnasnacionales– la prohibición de desarrollar latecnología nuclear para fines no pacíficos. LaConstitución brasileña también exige queBrasil se esfuerce a favor del desarme global.Eso no impide que siga habiendo especulaciónsobre las intenciones brasileñas. Vide DerSpiegel: “Non-proliferation in Latin America: IsBrazil developing the bomb?” 9 junio de 2010.24El programa nuclear militar brasileño fue definidamentecerrado en 1991, cuando el presidenteCollor de Mello públicamente cerró unlugar de pruebas.25El Protocolo Adicional prevé inspecciones sorpresivasy no anunciadas de la parte del AIEA,que podrían vulnerar secretos tecnológicos brasileños.Argentina adoptó la misma posición.26Hoy por hoy, la conversión de uranio se haceen Canadá, y el posterior enriquecimiento en elconsorcio trilateral Alemania-Países Bajos-Reino Unido.27Por eso, Brasil alienta la adopción de accionesa favor del fortalecimiento del mecanismo decontrol de exportaciones de tecnología demísiles (MTCR), siempre y cuando equilibre elcombate a la proliferación de vectores con ellegítimo desarrollo de la tecnología.28Sólo entró en vigor para Argentina, Brasil yChile en 1994, cuando se adoptó una enmiendaque atendía las legítimas preocupacionesen materia de confidencialidad de secretosindustriales y se adecuaron los sistemas deverificación a las funciones que ya venía cumpliendoel OIEA.29En la Conferencia de Revisión del TNP de juniode 2010, se reconoció al Protocolo Adicionalcomo suplemento al Acuerdo de SalvaguardiasAmplias. La adhesión es una decisión voluntariade cada Estado a la luz del derecho de cadapaís a definir su política de empleo de energíanuclear para fines pacíficos.30Por este acuerdo, India fue aceptada en elGrupo de Suministradores Nucleares, haciendouna excepción al compromiso de aplicar salvaguardiasamplias (“full-scope”).31Con la reciente adhesión de Cuba, Timor orientaly Serbia, parecería haberse alcanzado ellímite de la universalización posible del TNP,una vez que India, Pakistán e Israel no danmuestras de querer adherirse.32Cuando el TNP se abrió a la firma en 1968,los pronósticos apuntaban a que serían alrededorde dos docenas de países los que tendríanacceso al arma nuclear a finales de ladécada de los ochenta. Desde 1968, ningúnEstado miembro del TNP se ha convertido enposeedor del arma nuclear, excepto Corea delNorte, que se encuentra por ello bajo fuertesanciones.33Es decir, abandona la prerrogativa del empleopreventivo de armas nucleares incluso contraadversarios no nucleares.34El acuerdo en negociación trataría de sustituiral acuerdo SALT-I, que venció en diciembre de2009. Los dos países controlan el 90% de todaslas armas nucleares en el mundo.35Una reciente Cumbre del Consejo de Seguridadadoptó una resolución que favorece visiblementemedidas de no-proliferación sobre lasde desarme, inclusive al proponer nuevos condicionantesal ejercicio del derecho al uso pacíficode la energía nuclear.36Brasil favorece instrumentos vinculantes y universalessobre nuevos códigos de conducta einiciativas selectivas. Por eso, Brasil es el únicomiembro del MCTR que no participa del HagueCode of Conduct against Ballistic Missile- 172 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Marcel Fortuna BiatoProliferation (2002), que disciplina el empleoy desarrollo de misiles balísticos.37Un documento secreto sugiere que EEUU estáinvirtiendo en nuevas armas nucleares tácticasque sustituirían las ojivas estratégicas que pretendeneliminar.38Según el Global Zero Action Plan, “siempreque haya armas nucleares, ellas continuarán adiseminarse.”.39EEUU y Rusia controlan juntos el 90% de losarsenales nucleares mundiales.40Sobre todo en simulaciones técnicas para evaluarla eficacia de sus ojivas.41Esta decisión sería coherente con el crecientecuestionamiento doméstico de la políticaexterna bajo el ex Primer Ministro Blair centradaen una “relación especial” con EEUU.42Cuando se fundó la fracasada Unión de EuropaOcidental.43En principio, Brasil no apoya propuestas parareforzar los mecanismos de sanción a paísesque busquen abandonar el régimen del TNP.También hay que distinguir la defensa de controleseficientes en cumplimiento a los objetivosdel TNP, en contraste con el recurso a sanciones,a lo que Brasil normalmente se opone.44Por ese acuerdo, Irán recibirá uranio enriquecidoal 3,5% de Turquía.45En particular el almacenaje de uranio enriquecidoacumulado desde octubre de 2009.46Según el ex secretario de Estado adjunto,T. Pickering, una “miopía táctica” dominó eltratamiento de la cuestión iraní.47Israel está –junto con India y Paquistán– consideradouna potencia nuclear de facto, perono de iure, razón por la cual se niega a suscribirel TNP.48El Tratado de Tlatelolco, al establecer la primerazona habitada del planeta libre de armas nuclearessirvió de ejemplo e inspiración para otras.En 1985, con el Tratado de Rarotonga, fue elturno del Pacífico Sur, y en 1996 y 1997, con losTratados de Bangkok y Pelindaba, se establecióla desnuclearización militar del Sudeste de Asiay de África, respectivamente. Se estudian iniciativassimilares en Asia Central, el Mediterráneo,la península de Corea, Europa Oriental, ademásde Oriente Medio.49La inclusión por primera vez de Israel en eldebate supone el reconocimiento de que laposesión exclusiva por Tel Aviv de armas dedestrucción masiva en la región representa unescollo a la consecución de la paz.- 173 -
Rosalía CortésFLACSO-CONICETMigración y Remesas.Nexos América Latina-EuropaResumen:El artículo examina los nexos entre migración, remesas y desarrollo, con base en estudios sobre lamigración latinoamericana hacia Estados Unidos, España, Suiza e Italia, con el propósito de ilustrarlas interrelaciones entre los determinantes de la migración, las características de los y las migrantes,las condiciones vigentes en los países receptores de migrantes y los patrones de envíos deremesas. Analiza la composición según sexo y calificación de los migrantes ecuatorianos y dominicanos,las tendencias en los flujos migratorios y la inserción ocupacional en los países de llegada,vinculando el volumen de remesas con la calidad de la ocupación de migrantes en los mercadoslaborales de destino. Concluye que no se han encontrado resultados claros sobre el tipo de impactosde remesas sobre la pobreza, el surgimiento de actividades económicas y las condiciones devida en los hogares migrantes. Finalmente, pone en duda la continuidad de las remesas, dada lainestabilidad de los mercados de trabajo en los países de destino de migrantes, y la emergencia depolíticas migratorias restrictivas.Palabras clave:migración, remesas, desarrollo, Estados Unidos, Latinoamérica, Europa,políticas migratorias restrictivasAbstract:The paper examines the migration-remittances-development links in the academic and policyliterature on the Latin American migration to the United States, Spain, Switzerland and Italy. It aims- 175 -
at illustrating the relationships between the determinants of migration, migrants’ characteristics,the prevailing condition in host countries and the patterns of remittances. The article analyzes thesex and skill composition of Ecuadorian and Dominican migrants, the tendencies in migrant flowsand employment in the host countries, linking the volume of remittances with the quality ofmigrants’ employment. It concludes that the results on remittances’ impacts on poverty, on theemergence of new economic activities and on the living conditions of migrant households are farfrom homogeneous. Finally, it challenges the continuity of remittances, given the instability of thelabour markets in host countries, and the emergence of restrictive migratory policies.Key words:migration, remittances, development, United States, Latin America, Europe,restrictive migration policies- 176 -
Rosalía CortésFLACSO-CONICETMigración y Remesas. Nexos América Latina-EuropaIntroducción:El nexo migración-remesasLas remesas son un indicador de los compromisosde los migrantes internacionales con susfamilias y redes locales, que se materializan através de los flujos de dinero. El nexo migración-remesasha generado puentes transnacionalesentre los hogares y las comunidadesde origen con los mercados de trabajo, lasociedad y la cultura en los países receptoresde migrantes. El desarrollo reciente de tecnologíasbancarias y comunicacionales ha facilitadolos envíos de dinero, y ha permitidoaumentar la frecuencia y regularidad de lascomunicaciones de los migrantes con susfamilias y comunidades de origen. Durante losaños noventa las remesas se convirtieron en laprincipal fuente de divisas de muchos paísesde América Latina. Han sido particularmenteimportantes en América Central y el Caribe,donde representaron proporciones sustancialesdel Producto Interno Bruto, desde el 17%(El Salvador) al 22% (Honduras). En la regiónandina –Ecuador, Colombia, Perú y Bolivia–entre 2000 y 2009 las remesas provenientesmayoritariamente de los Estados Unidos y deEspaña crecieron a una tasa anual promediode 10% (Compendio, 2010) 1 . La proporción dehogares que reciben estos flujos de dinerovaría según los países; en 2001 en Haití másdel 25% de los hogares recibía remesas, frenteal 3% de los hogares peruanos. En 2005 las percibíanentre el 10% y el 25% de los hogares de laRepública Dominicana, El Salvador, Nicara gua yHonduras, el 5% en México y el 10% en Guatemala(Mohapatra y Ratha, 2009).La crisis financiera y económica global iniciadaen 2008 fue seguida en 2009 por unadisminución del 5,5% del volumen de remesas- 177 -
Migración y remesas. Nexos América Latina-Europade migrantes internacionales recibidas por lospaíses en desarrollo; América Latina fue laregión más afectada: la caída alcanzó el 12%.Otra consecuencia de la crisis ha sido la contracciónde la inversión extranjera directa(IED), razón por la cual creció la importanciarelativa de las remesas como fuente de divisas.Si bien algunas estimaciones predicen que en2010 los flujos de envíos de dinero habránrecuperado su nivel anterior a la crisis, la persistenciade altos niveles de desempleo en lospaíses receptores de migrantes podrían detenersu crecimiento o incluso disminuir su volumen(Mohapatra y Ratha, 2010). Es el caso delas elevadas tasas de desempleo en Españaque recaen fuertemente sobre los migrantes, ode la crisis en el sector de la construcción enEstados Unidos en los estados con fuerte presenciade latinos 2 (Ruiz y Vargas Silva, 2009). Aeste factor se agrega al endurecimiento depolíticas migratorias anunciadas o implementadasen la casi totalidad de países receptoresde migrantes.Los impactos económicos y sociales de lasremesas sobre el desarrollo en países exportadoresde mano de obra continúan siendoobjeto de un debate que se inició en la décadade los cincuenta y que perdura hasta la ac -tualidad. Inicialmente predominó una visiónoptimista sobre el papel de las migraciones ylas remesas en el despegue económico delos países en desarrollo. Durante los añossetenta y ochenta, en cambio, proliferaronteorías pesimistas que cuestionaron el papelde las migraciones y las remesas. Autoresenrolados en la teoría de la dependenciaplantearon que las migraciones y las remesascontribuían al aumento de la desigualdad, yque en el plano social y cultural generabanun efecto demostración que alentaba la imitacióndel consumo suntuario de las clasesacomodadas del Norte. En otras palabrasse les adjudicó ser un instrumento del“desarrollo del subdesarrollo” 3 . Se enfatizóademás que las remesas generaban “desincentivosal trabajo” en los hogares receptores,dando lugar a la disminución de laparticipación económica de los miembros delhogar, lo que a su vez induciría el abandonodel trabajo productivo e incluso la despoblaciónde áreas rurales (De Haan, 2008).Más adelante, desde fines de los añosnoventa, y coincidiendo con la implementaciónde políticas aperturistas en lo económicoy de reducida intervención en el área social,resurgió un discurso que otorgaba un papelcentral a las remesas en distintos planos: alentandoel desarrollo económico, disminuyendola pobreza y mejorando las condiciones devida de los hogares y comunidades de migrantes.Este discurso prioriza la “agencia” de losmigrantes, que por medio de las remesas y através de las organizaciones de la diáspora,estarían en condiciones de promover emprendimientoseconómicos, de contribuir a la pro -visión de servicios sociales o incluso de- 178 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Rosalía Cortésinfraestructura, complementando o sustituyendoal Estado.Portes (2006) debate con esta interpretación,señalando críticamente el rol de las redesde cadenas de migrantes. Sin caer en la demonizaciónde las remesas, concluye que aquéllasno han generado desarrollo en los paísesexportadores de fuerza de trabajo ya que lasinversiones individuales y colectivas de losmigrantes han tenido efectos verdaderamentemodestos sobre el crecimiento. En consonanciacon otros autores, destacó el rol que tienenlas redes sociales en abaratar y facilitar lamigración, en garantizar su continuidad y enmantener las relaciones entre migrantes y suscomunidades de origen. Pero, a diferencia delos “optimistas”, que ven en las redes transnacionalesvehículos multiplicadores de lasremesas, Portes señala que al facilitar la emigración,a menudo contribuyen a la despoblaciónde las áreas de origen de los migrantes. Yuna consecuencia de este proceso es que sereduce la población receptora de remesas, y sevacían las estructuras productivas que lasremesas idealmente debieran reactivar. Ejemplosde este vaciamiento existen en México yen algunas áreas de Ecuador y se han hechovisibles durante los noventa, cuando una proporciónimportante de comunidades ruralesperdieron población (Portes, 2006). La idea esque las redes sociales por sí mismas no estánen condiciones de cambiar el rumbo de estosprocesos; sin embargo algunos gobiernosimplícitamente adoptan la migración como“estrategia de desarrollo”, capaz de sustituir lainversión social y la ayuda internacional. Losejemplos más frecuentes son los de Filipinas oEl Salvador que han institucionalizado y facilitadola emigración con el objeto de generarremesas, con el resultado que altas proporcionesde la fuerza laboral trabajan fuera del país(Solomon, 2009). La idea es que la implementaciónde proyectos de inversión pública yapoyo crediticio a actividades productivas queempleen mano de obra local podrían representarun camino alternativo al del eje migración-remesas(de Haan, 2008; Portes, 2006).El debate abarca además la evaluación delas dimensiones sociales de los impactos delas remesas en los hogares de migrantes quepermanecen en los países de origen. Pese a laprofusión de trabajos, la discusión sobre losusos de las remesas y su impacto sobre elbienestar de mujeres y niños, o sobre los cambiosen la autonomía de las mujeres que quedana cargo de los hogares no ha sido saldada(Cortés, 2008).En relación con la suerte de los migrantesen los países receptores de fuerza de trabajolos temas que han concitado mayor atenciónhan sido las trayectorias laborales de losmigrantes y las condiciones de asimilación delas nuevas generaciones. Existe una vasta literaturaque ha intentado evaluar si la competenciaentre trabajadores migrantes y nativosafecta los salarios de estos últimos. Distintos- 179 -
Migración y remesas. Nexos América Latina-Europaestudios –tanto en países de alta emigracióncomo en países receptores– han examinadocómo incide la demanda de trabajadores debaja calificación en Estados Unidos y en paíseseuropeos en el crecimiento de los flujos migratoriosy las remesas desde América Latina,Asia o África.Desde la academia, y más recientementedesde los organismos de cooperación multilaterales,se ha enfatizado la importancia deincluir el enfoque de género al examinar elfenómeno de las migraciones internacionales,las remesas y sus impactos sociales en los paísescon alta migración, así como en los paísesreceptores. Este enfoque ha identificado elpapel de las normas y regulaciones culturalesy sociales que definen las relaciones degénero en varios niveles, y su incidencia sobrela composición por sexo de los contingentesmigratorios, sobre la inserción laboral en lospaíses de destino y sobre el envío y la utilizaciónde remesas.Los patrones de género operan en loshogares, en las decisiones en el momento dedefinir quiénes (varones, mujeres, adultos ojóvenes) migrarán. La composición de la mi -gración internacional es crecientemente femenina,sobre todo desde países como porejemplo la República Dominicana, donde predominanhogares con jefatura femenina, ydonde las mujeres disponen de mayor autonomíapara decidir migrar. El caso de México esdiferente; hay una proporción más baja demujeres migrantes, sobre todo irregulares,hacia Estados Unidos, y ante la migración delos varones, ellas han quedado a cargo de loshijos, y son las principales receptoras de remesas.A partir de la crisis de los noventa, queafectó en Perú –y en otros países de la región–el empleo y los ingresos de varones, la responsabilidadpor la manutención familiar fuerecayendo progresivamente sobre las mujeres,que nutrieron los contingentes de migrantes.Estos factores también inciden sobre laorientación de la demanda laboral en el mercadode trabajo en los países de origen y dedestino de los migrantes; en los países receptores,tal como se describe más adelante, haaumentado la demanda de mano de obra enactividades de cuidado del hogar, de niños,enfermos y ancianos, que está dirigida a mujeresmigrantes.Por último, se ha señalado la relevanciadel género en las modalidades de envío y deutilización de las remesas, e incluso en el tipode impacto en los países de origen. Estudiosrecientes han mostrado que las remesasenviadas por migrantes latinoamericanas trabajandoen España e Italia, representan unaproporción mayor de sus ingresos que en elcaso de los migrantes varones (39% y 15% respectivamente),dado el tipo de empleo en quese concentran las migrantes (García Domínguezy Pérez Orozco, 2009).Las secciones que siguen examinan losnexos entre migración y remesas, con base en- 180 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Rosalía Cortésestudios sobre la migración latinoamericanahacia Estados Unidos, España, Suiza e Italia,con ejemplos de Ecuador y Santo Domingo, conel propósito de ilustrar las interrelaciones entrelos determinantes de la migración, las característicasde los y las migrantes, las condicionesvigentes en los países receptores de migrantesy los patrones de envíos de remesas.I. Migrantes ecuatorianos ydominicanos en Europa: origende las remesasTradicionalmente el destino prioritario de losmigrantes ecuatorianos ha sido Estados Unidos,y en menor medida Venezuela y Colombia. Lasredes de pobladores indígenas tuvieron unpapel central en la organización de la travesíade los primeros migrantes desde Ecuador, asícomo en su ubicación en puestos de trabajo enEstados Unidos. Se trató de migración sobretodo de varones, quienes enviaban remesasprincipalmente a sus esposas que quedaban acargo de los hijos. Los procesos de reunificaciónfamiliar por otra parte incrementaron las migracionesde mujeres hacia los Estados Unidos.Esta migración fue facilitada por eldesarrollo de redes que efectivizaron el tránsitohacia el destino y que crearon condicionespara la recepción de los recién llegados. Unejemplo paradigmático es el de los kichwaotavalo, comunidad indígena ecuatoriana,que han iniciado desde fines de los añossetenta la migración, entre otros destinos, aEspaña e Italia. Han construido verdaderasredes comerciales encargadas de la venta deproductos artesanales en los lugares de destino.Estas redes han tenido un carácter comercialmás que familiar; los miembros de lasjerarquías del pueblo otavalo, organizan laproducción y la comercialización de artesaníastanto en Ecuador como en el exterior. Lamodalidad más extendida consiste en destinarempleados otavaleños al exterior, con el objetivode vender los productos en los lugares dedestino (Torres, 2002).La crisis económica y política a lo largo delos años noventa impulsó nuevas olas de emigración,que tuvieron características diferentesa las históricas. La migración más reciente,entre 2000 y 2004 tuvo como destino EstadosUnidos y España, y en menor medida a Italia,Francia y Holanda. En la primera mitad de los2000 migró el 8 % de la población, que representabael 20% de la población económicamenteactiva (Herrera et al., 2005). Entre 1999y 2005, 112.000 ecuatorianos emigraron aEstados Unidos, y 375.000 a España. En eseperíodo las remesas crecieron a una tasa promedioanual del 19 por ciento, y se convirtieronen la segunda fuente de divisas despuésde las exportaciones de petróleo, superando lainversión extranjera (Acosta et al., 2005).La migración de este período a España sevio facilitada por el Acuerdo Hispano-Ecuato-- 181 -
Migración y remesas. Nexos América Latina-Europariano que permitió a los ecuatorianos ingresarcomo turistas durante noventa días sin unavisa. Sin embargo, cuando en 2003 el gobiernoespañol restringió los alcances del visado, lamigración ecuatoriana descendió abruptamente;los datos de registro muestran esacaída a partir del 2004 (UNFPA-FLACSO,2007). La Constitución de Ecuador, sancionadaen 2008, prevé acciones coordinadas entre distintasinstituciones estatales para la proteccióny promoción de los derechos de los migrantesdesde y hacia Ecuador. Se creó una Red deCasas de Migrantes en Ecuador, así como enEstados Unidos, España, Italia y Venezuela,para implementar políticas de protección dederechos de migrantes (Camacho y Hernández,2009). Sin embargo, aún no hay suficienteevidencia como para medir el impacto de estasmedidas sobre el volumen y composición de lamigración internacional desde Ecuador.La composición de los flujos migratoriosdesde Ecuador hacia España y Estados Unidosa lo largo de los años 2000 no fue homogénea;los migrantes que llegaban a Españaen su mayoría eran mujeres con distintosniveles educativos. En el origen y en los destinosde la migración persistió la segregaciónocupacional de género, y la principal característicafue la inserción de las mujeres en eltrabajo doméstico en hogares, si bien algunosestudios apuntan a que ante la falta deempleo, los hombres también se emplearonen ocupaciones de limpieza, reparaciones osimilares en hogares particulares (Wagner,2009). El empleo en el servicio doméstico demujeres migrantes ecuatorianas en Españallegaba al 31.1% en el año 2007 (INEC).El sexo y la pertenencia étnica de losmigrantes ecuatorianos influyeron en la inserciónen el mercado laboral de destino: en EstadosUnidos los varones indígenas y mestizosse ocuparon mayoritariamente en la construcción;y en España mujeres y varones indígenasse ocuparon en la agricultura (Camacho y Fernández,2009) 4 . Las y los migrantes fueronincorporados al mercado de trabajo españolen condiciones menos favorables que susequivalentes en los Estados Unidos –ocupacionesinestables, salarios bajos–. Los salariosde migrantes latinoamericanos estaban pordebajo de los de otros migrantes y de los españoles.En 2007 las migrantes latinoamericanaspercibían el 61% del salario de las mujeresespañolas; los varones el 62% del de los españoles.Las brechas de género entre mujeres yvarones latinoamericanos eran algo másbajas: las mujeres percibían el 75% del salariode los hombres. Las desigualdades salarialesentre migrantes y población española fueronen aumento, mientras que las diferencias salarialesde género entre migrantes latinos fuerondisminuyendo (INE, Encuesta de EstructuraSalarial, 2008).Bertoli et al., (2010) se preguntaron porqué ante los problemas de inserción ocupacionaly bajos salarios, los flujos migratorios de- 182 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Rosalía Cortésecuatorianos hacia España continuaron au -mentando. La respuesta pone el énfasis en quelos costos monetarios y los riesgos de la migraciónilegal hacia España eran considerablementemenores que los que debían afrontarlos migrantes en el proceso de migración hacialos Estados Unidos.En Italia, a fines de 2008, los migrantesextranjeros representaban el 6,5% de lapoblación, y con un gran peso de mujeres yhombres con baja calificación, mayor al restode la Unión Europea. En Italia y España unaproporción significativa de las migrantes–superior a la vigente en Alemania, Francia oEstados Unidos– se ocupó en actividades deservicios a los hogares, en tareas que lasmujeres nativas habían abandonado. Así lasmigrantes se convirtieron en una pieza centralde la cadena de reproducción social, en elárea de cuidado tanto de niños como deancianos, área descuidada por las políticassociales públicas. Datos de Italia muestranque el 81% de los casos de cuidados prolongadospor enfermedad o vejez se resuelven alinterior de las familias (Bettio et al., 2006).En los países mediterráneos el desarrollode servicios públicos gratuitos dirigidos al cuidadoestán poco desarrollados; las familias,específicamente las mujeres, tienen a su cargola responsabilidad de las tareas reproductivas,desde el cuidado y manejo del hogar,pasando por la educación preescolar de loshijos, al cuidado de enfermos y ancianos. Eneste esquema de provisión de política social,la presencia de hijos o las demandas de cuidadoa ancianos en el seno de la familia,impusieron barreras a la participación económicade las mujeres. La resolución de estosconflictos a través del empleo de mujeresmigrantes que a cambio de un salario seocuparían de distintos aspectos del cuidado,tuvo un carácter generalizado. Este esquemareforzó los patrones de política social queasignan a la familia un papel central en lareproducción de la fuerza de trabajo. Estemodelo de política social “naturaliza” las contribucionesde las mujeres a las familias bajola forma de trabajo no remunerado, sin incorporarpolíticas que permitan llegar a unareconciliación entre trabajo remunerado fueradel hogar y no remunerado en el hogar.Las inmigrantes han ido sustituyendo eltrabajo doméstico de las cónyuges en el hogar,y el cuidado de ancianos y enfermos, lo quepermitiría explicar el aumento de la participacióneconómica femenina, que, en los paísesmediterráneos fue históricamente más bajaque en el resto de los países de la Unión Europea.La idea es que ha emergido una abundanteoferta de trabajo a bajos salarios, en uncontexto en que la oferta de servicios públicosespecializados es muy limitada (Bettio et al.,2006; Barone y Moccetti, 2010).El éxodo de dominicanos hacia Europacomenzó a crecer a partir de la crisis de 1980,que se expresó en el aumento del desempleo- 183 -
Migración y remesas. Nexos América Latina-Europay la pobreza, y se sumó a las barreras queenfrentaba el 60% de los dominicanos paraacceder a los servicios sociales. Se trató de unamigración sobre todo de mujeres, que se dirigióa primordialmente a Suiza y a España, y enmenor medida a Italia, Holanda y Austria. Apartir de los años noventa comenzaría la emigraciónmás masiva hacia España; los líderesreligiosos locales que mantenían fluidos contactoscon familias españolas acomodadas,fomentaron la migración de mujeres dominicanasque se emplearían como domésticas asu llegada a España (UN-INSTRAW, 2006). EnEspaña, la falta de regulación del serviciodoméstico facilitaría el ingreso de las migrantesdominicanas al trabajo doméstico en loshogares. Al mismo tiempo se fueron constituyendoredes de migrantes, que sirvieron devehículo para efectivizar la migración y asegurarempleo a las futuras migrantes.El 94% de la migración desde la RepúblicaDominicana vive en Estados Unidos, un 5,6%en España y un 1,8% en Suiza. Más de la mitadde los migrantes (58%) son mujeres, mientrasque en Suiza las mujeres representaban el70% de los migrantes dominicanos en 2004.Las regulaciones migratorias vigentes enSuiza tuvieron consecuencias para las migrantesdominicanas; Suiza restringió la obtención devisado que les permitiera acceder a empleos decalidad, y, en consecuencia, muy frecuentementese ocuparon como trabajadoras sexuales. En ladécada del 2000 las relaciones establecidas porlos migrantes transnacionales en Suiza facilitaronuna corriente permanente de migración;miles de mujeres dominicanas comenzaron atrabajar en locales nocturnos suizos; entrabancomo turistas y luego extendían su estadía.Los propietarios de locales nocturnos, particularmentecabarets, estaban autorizados a emplearlibremente mujeres extranjeras. Cuando a me -diados de los años setenta se introdujeronregulaciones restrictivas para el empleo demigrantes, el lobby de los propietarios de estoslocales logró soslayar las limitaciones. Estacorriente migratoria continuó creciendo regularmente,incrementada por el impacto de más deveinte años de afincamiento de dominicanas enSuiza; por otra parte, también aumentaron losmatrimonios con ciudadanos suizos, estrategiaque permitió prolongar la residencia a numerosasmigrantes (UN-INSTRAW, 2006) 5 .Los dominicanos en Estados Unidos teníanniveles educativos más altos que sus equivalentesen España. En cuanto a las remesas, éstasrepresentaban en el año 2004 el 6% de losingresos de los hogares, y se ubicaban en tercerlugar (después de los salarios y el ingreso deactividades independientes) por importanciade fuente de ingreso. Las migrantes dominicanasen España enviaban regularmente cantidadesde dinero significativamente mayores quesus equivalentes en Estados Unidos 6 .La migración entre las áreas rurales dominicanasy Estados Unidos se articuló con baseen redes de familiares; primero migraron los- 184 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Rosalía Cortésvarones, generando una reorganización de lasfamilias que permanecieron en las comunidadesde origen, a cargo de las cónyuges de losmigrantes. Su ubicación en el mercado de trabajode Estados Unidos depende del niveleducativo; los y las migrantes con baja educaciónhan encontrado nichos ocupacionalesgeneralmente en emprendimientos comercialesde otros connacionales, en empleos precariosy bajos salarios (García Domínguez yPérez Orozco, 2009).II. Destino, usos e impactosde las remesasLas remesas de los migrantes en AméricaLatina no desembocan automáticamente enmayor desarrollo; su contribución está condicionadapor factores externos y de contextoque limitan la continuidad y el volumen defondos. Entre los primeros están las ya mencionadasfluctuaciones económicas 7 y el endurecimientode las políticas migratorias en lospaíses receptores de migrantes. Por otro lado,inciden factores de contexto en los ámbitos derecepción de las remesas, como el grado dedesarrollo institucional, la existencia de unasociedad civil con capacidad para gestionar lasremesas colectivas, la existencia de infraestructurafísica, y de servicios sociales accesibles.Según la Comisión Económica para AméricaLatina (CEPAL) y el Banco Mundial(Fejnzylber y López, 2007) las remesas hanmejorado el ingreso disponible y el nivel devida de hogares migrantes; sin embargo nohan logrado impactos significativos en elnivel de pobreza y desigualdad de los países.Los impactos económicos potenciales de lasremesas han sido contrabalanceados porotros efectos; los elevados costos de lamigración indicarían que quienes migraronno han sido los más pobres, y por lo tanto lasremesas no llegan a este segmento. Un estudioque incluyó a 11 países encontró que enla mitad de los países el impacto en lapobreza fue escaso, justamente porque unaproporción elevada de los hogares receptoresde remesas pertenecían a los quintiles deingresos más altos (Acosta et al., 2007) 8 .Incluso en algunos países, por ejemplo en laRepública Dominicana y en Nicaragua, lasremesas estuvieron asociadas a pequeñosaumentos en pobreza extrema.Este mismo diagnóstico es válido paraEcuador donde las remesas se han constituidoen una de las fuentes principales de divisaspero no han logrado disminuir la pobreza. Losniveles de pobreza bajaron solamente en lastres principales ciudades de Ecuador –Quito,Cuenca y Guayaquil– que son las que originaronla mayor proporción de migrantes internacionales;sin embargo no sucedió lo mismo enlas áreas rurales. Las remesas han tenido enEcuador un impacto inflacionario y distorsivosobre los precios locales; por lo tanto los impac-- 185 -
Migración y remesas. Nexos América Latina-Europatos sobre la pobreza han sido limitados, ya quela inflación ha perjudicado a todos los hogares,incluso a aquéllos que reciben remesas. Lasremesas tampoco modificaron los patrones dedesigualdad porque los migrantes no provienende los sectores de pobreza extrema; más dela mitad de los hogares receptores pertenece asectores de ingresos medios, y solamente el26% pertenece a sectores de bajos ingresos(Acosta et al., 2005).Otro punto de interés entre los impactosde las remesas tiene que ver con su contribuciónal mejoramiento del estándar de vida delas familias que permanecen en las comunidadesde origen. El foco ha estado en los cambiosen las capacidades de las mujeres que hanquedado a cargo de los hogares, así comosobre los impactos en los niveles de acceso a laeducación y la salud de niños y adolescentes.La evidencia acerca de los cambios en losroles femeninos “tradicionales” es aún limitadacomo para arribar a conclusiones; estudiosde casos en países en que las mujerestienen un acceso limitado al empleo fuera desu hogar muestran que la migración en símisma no cambia las relaciones preexistentes.Pero también hay estudios que muestran quelas mujeres han ganado independencia, alquedar responsabilizadas del uso de las remesas.De hecho, estos resultados dependen delas características culturales de las comunidades,de la educación y experiencia laboral delas mujeres, de las responsabilidades familiares,entre otros factores. Las redes familiaresen las comunidades de los migrantes, como enel caso de México, refuerzan las relacionespatriarcales vigentes, dificultando que lasmujeres cónyuges de los migrantes asuman lajefatura efectiva de los hogares, definiendo eluso y destino de las remesas (Cortés, 2008).En la República Dominicana se encontraronpatrones heterogéneos en los impactossobre las capacidades de las mujeres, entre lamigración femenina hacia España y EstadosUnidos. En la migración hacia España el predominiode hogares matrifocales, y la fuertepresencia femenina en las redes migratorias,así como en la recepción de remesas en elpaís, habrían tenido como consecuencia ladisminución de la contribución de los hombresa la manutención y organización de loshogares (UN-INSTRAW, 2006). Las migrantesdominicanas en un comienzo remitían sobretodo a sus maridos; a menudo aquéllos utilizabanel dinero en emprendimientos no rentables,o incluso dejaban de contribuir con suspropios ingresos al hogar que habían compartido.Por esta razón, comenzaron a enviar lasremesas directamente a otras mujeres dela familia; ese dinero es utilizado, en granmedida, para la compra de bienes básicos, enla educación y la salud de los miembros delhogar, o incluso para el mejoramiento de lavivienda. Parte de las remitentes envían fondosa sus padres, que sustituyen a las pensionesde la seguridad social; también las hay- 186 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Rosalía Cortésque envían fondos para sus hijos, siendoentonces la tercera edad y los niños los principalesbeneficiarios de estas remesas.Un estudio en un área rural de alta migraciónhacia Estados Unidos (UN-INSTRAW;2010) encontró un patrón distinto en elimpacto sobre las familias; surgieron familiasmonoparentales donde la cónyuge de losmigrantes queda a cargo de la familia, sincuestionar sin embargo la autoridad del jefede familia que está en el exterior. Las remesasno han modificado los patrones de génerovigentes en estas áreas rurales; la participaciónde las mujeres en redes de la comunidadaparece en el estudio muy limitada por eltemor a la autoridad del cónyuge migrante.Alrededor del 25% de las migrantes depaíses andinos en España han dejado sus hijosen sus países de origen; esta elevada proporciónha despertado el interés por la incidenciade las remesas en el acceso y permanencia a laeducación y la salud de estos niños en suslugares de origen. Sin embargo, no existenconsensos alrededor de los beneficios de lasremesas sobre el mejoramiento del acceso alos servicios sociales de los hijos de migrantes.Mientras una parte importante de la literaturarefleja un impacto positivo de las remesas,otra línea sugiere que no habría que tener encuenta exclusivamente el factor ingreso, sinoincorporar al análisis de los resultados educativoslas diferencias culturales entre migrantesy no migrantes. En su estudio, McKenzie yYang (2010) cuestionan la validez de los resultadosque concluyen que las remesas hanmejorado la escolarización de los hijos demigrantes; plantean que el mejoramiento delos indicadores de escolarización no necesariamentereflejaría el efecto del ingreso porremesas, sino que podría ser el resultado deotros factores, como que los hijos de migrantesreciben de sus padres una educación de mayorcalidad, o que los migrantes, preocupados porla educación de sus hijos, están dispuestos asolventar los costos de la escolaridad.El estudio del Banco Mundial en 11 países(Acosta et al., 2007) encontró que, si bien losniños en hogares migrantes receptores deremesas tendían a presentar mejores resultadosen su condición de salud, y a permanecerescolarizados en mayor medida que los niñosen hogares no migrantes, estos impactos sedieron solamente en hogares con niveles relativamentebajos de escolaridad e ingresos.Frente a distintos estudios en AméricaCentral, México y Ecuador que han concluidoque las remesas contribuyen a aumentar laasistencia y la permanencia escolares de loshijos de migrantes, Amoedo Dorantes et al.(2010) argumentan que es necesario diferenciarlos impactos de un aumento en el ingresofamiliar vía remesas, de los impactos de laausencia de uno o ambos padres en los resultadoseducativos de los niños en hogares conmiembros migrantes. La idea es que la migraciónde los adultos y la pérdida de ese ingreso- 187 -
Migración y remesas. Nexos América Latina-Europaincrementan las necesidades económicas deesos hogares y esto puede aumentar las responsabilidadesde los miembros restantes,incluido los niños, fomentando incluso el trabajoinfantil. La investigación de estas autorasen Haití encontró que las remesas permitíansuperar los problemas económicos planteadospor la migración de los adultos, y por lo tantola asistencia escolar era más frecuente en loshogares receptores de remesas.Paralelamente se han comenzado a visibilizarlos problemas de los hogares –mujeres,adolescentes y niños– inducidos por lamigración de los padres. Esta mirada no enfatizalos impactos monetarios sobre la educacióny salud de quienes viven en hogares conadultos migrantes, sino en general, las capacidadesde este grupo para lidiar con lareproducción de la vida cotidiana, y paraacceder a sus derechos.El énfasis de estos estudios está puesto enlos costos sociales y emocionales de la migraciónsobre grupos considerados vulnerables.La magnitud de este problema ha sido evaluadaen varios países; así, entre 1990 y 2005en Albania el 21,7% de los niños –convencionalmente,entre 0 y 18 años– han vivido sinsus padres durante un promedio de más denueve meses (Giannelli y Mangiavacchi,2010). En Sudáfrica, en el 40% de los hogaresrurales hay por lo menos un miembro adultomigrante; en Tailandia los padres dejan cercade 1 millón de niños de hasta 14 años.La migración de los padres requiere cambiararreglos previos sobre la división de responsabilidadesdomésticas en los hogaresvinculadas con las responsabilidades de cuidadode los niños. La evaluación de los impactosde las remesas requiere un conocimientoadecuado de las estructuras familiares previasa la migración, del papel de la educación enesas familias, y del contexto institucional enlas áreas de alta migración. La literatura sobrela construcción de la familia transnacional haestudiado la persistencia de nexos entremiembros de familias que viven en paísesdiferentes, y los cambios y continuidades enlas relaciones entre esos miembros. La frecuenciay los métodos de comunicación estánlejos de ser homogéneos, y lo mismo sucedecon las características del envío y del uso deremesas. En distintos contextos –México, Filipinas,Sri Lanka, Ecuador, por ejemplo– elgénero de los remitentes es un factor queincide sobre el volumen y uso de remesas enlos países de origen. Cuando migran lasmadres el cuidado no queda a cargo del padre,sino que otros miembros del hogar reemplazanlas tareas de las madres.En República Dominicana más de la mitadde las remesas oficiales son enviadas pormujeres, que, en grandes proporciones eranrecibidas por otras mujeres para ser utilizadasen necesidades del hogar y bienestar de lasfamilias. Mientras que en más del 90% de loscasos los hogares quedaban a cargo de muje-- 188 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Rosalía Cortésres, los hombres no participaban en las tareasde cuidado de los hijos, aunque estuvieran acargo del hogar. Uno de los usos más frecuentesde las remesas ha sido la educación de loshijos e hijas, lo que resultó en un aumento delacceso a la educación superior. Los usos enactividades productivas han sido menos usuales(UN-INSTRAW, 2006).Los hallazgos en algunos otros países contradicenla idea de un mejoramiento de losniveles educativos de los hijos de migrantes;sobre todo el argumento ha sido que la ausenciade los padres en muchos casos obstaculizalos logros educativos. De hecho, la literaturarefleja la existencia de patrones heterogéneosen los impactos de remesas sobre los logroseducativos e incluso sobre la salud de losmiembros de los hogares de migrantes en lospaíses de origen (Cortés, 2008).Los adultos a cargo de los hijos demigrantes enfrentan mayores responsabilidadessin disponer de las herramientas necesarias;en Ecuador en áreas de alta migración,es frecuente adjudicarles a los hijos de mi -grantes ciertas enfermedades nerviosas (Pribilsky,2001). Por otra parte, las clases mediasurbanas definían a los migrantes como “escaladoressociales” y los medios de comunicaciónhabrían contribuido a transmitir unaimagen que asocia a los migrantes con el tráficode personas y el “coyoterismo” (Herreraet al., 2005). Una encuesta entre estudiantessecundarios en Ecuador, en escuelas donde el45% de los alumnos provenía de padresmigrantes, encontró que el desempeño escolarera bajo, en gran medida porque la nuevaconfiguración familiar colocaba fuertes presionessobre los jóvenes, que debían hacersecargo de responsabilidades familiares, mayor -mente entre las mujeres. Los otros alumnos, eincluso sus padres y maestros, coincidían enuna mala imagen de los hijos de migrantes, alos que consideraban socialmente “inadecuados”(Herrera et al., 2005).III. Reflexiones finalesEn la década del 2000 se han puesto en marchapropuestas para la utilización de remesasen proyectos económicos y sociales en lospaíses de origen de los migrantes, bajo elsupuesto que en el mediano plazo, bien canalizadas,las remesas podrían ser encauzadashacia el crecimiento económico y el combate ala pobreza 9 . Esta mirada optimista suponíaque la migración traería aparejada la influenciadel Norte en varios aspectos, como la transferenciade inversiones, de conocimiento, detecnología y hasta de ideas democráticas. Losmigrantes después de un tiempo retornarían asus orígenes transportando consigo la experienciaadquirida y estarían en condiciones deconvertirse en empresarios. En este contexto,las remesas serían el medio ideal para iniciarel despegue de los países del Sur.- 189 -
Migración y remesas. Nexos América Latina-EuropaPara evaluar la relación remesas-desarrolloes necesario diferenciar distintos tipos deimpactos económicos: los que contribuirían aldescenso de la pobreza y de la desigualdad, losque alentarían el desarrollo de capacidadesempresariales, de nuevos empleos y actividadeseconómicas; y, finalmente, los que incidiríansobre las condiciones de vida de losmiembros de los hogares migrantes en paísesexportadores de fuerza de trabajo –mujeres ehijos en su mayoría– y sobre las condiciones devida de los remitentes.La revisión de la relación migración-remesas-desarrollono arroja resultados concluyentesni homogéneos en la región; los impactossobre la pobreza y desigualdad han sidomagros. La generación de actividades económicasfue modesta y también despareja segúnpaíses, en la medida que las remesas han contribuidomás a la subsistencia de los hogaresque a la inversión. En cambio, hay indicios deuna mejora en el acceso y permanencia escolaresde los hijos de migrantes, particularmenteen los hogares menos favorecidos.En México, República Dominicana oEcuador, el ingreso de remesas ha tendido areemplazar las transferencias públicas deprotección social, como los seguros de desempleoo de vejez. La escasez de oferta escolaren las áreas de alta migración se haceevidente cuando se encuentra que los hogaresmigrantes han enrolado a los niños enescuelas privadas.En la década del 2000 sobresale el papelque tuvo la demanda desde países del Nortede trabajadores no calificados (especialmentemujeres), que fueron empleados en servicios alos hogares. Una parte de las remesas haciaEcuador, República Dominicana, Bolivia o Perúdesde España, Suiza e Italia, se origina en estosempleos, y una consecuencia de este proceso esque las remesas están sujetas a las fluctuacionesen el ingreso disponible de los hogares, ya la evolución del empleo e ingresos de lasmujeres nativas, empleadoras de migrantes. Lapregunta por lo tanto es si estas condicionesimplican mayor volatilidad que en el caso de lasmigraciones a los destinos tradicionales de laemigración latinoamericana.Es decir, que el volumen y la incidenciaeconómica y social de las remesas dependeránfuertemente no sólo de las condiciones vigentesen los países de origen de los migrantes,sino de las condiciones vigentes en los paíseshuésped. Adquieren relevancia, además de laorientación de las políticas migratorias y lainserción adecuada en el mercado laboral, lavigencia de protección laboral con estándaressimilares a los de los nativos y el acceso equitativoa los bienes públicos sociales.- 190 -
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<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Rosalía CortésNotas1Entre 2001 y 2010 el papel de Estados Unidos enla generación del total de remesas disminuyódel 30% al 18%, cediendo su lugar a Rusia, Malasia,Kazakhstan e Indonesia (Ratha et al., 2010).2En los estados de California, Illinois y Arizonala ocupación más frecuente de los migranteslatinoamericanos ha sido en el sector de laconstrucción, el más afectado desde los iniciosde la crisis.3En palabras de André Gunder Frank, citado porde Haas (2008).4Esta información proviene de un relevamientode migrantes en España provenientes de unárea rural de Ecuador.5Sin embargo desde fines de los noventa lasmujeres dominicanas comenzaron a ser reemplazadaspor migrantes del Este europeo.6En parte esto sucede debido a que los migrantesdominicanos en Estados Unidos, al ser lamigración más antigua, se han reunido con susfamiliares (INSTRAW, 2006).7Por ejemplo en Irlanda entre 2008 y 2009 elProducto Interno Bruto caía un 14%, y elempleo de mano de obra migrante tuvo unacaída del 20%, mientras que la de trabajadoresnativos fue del 7% (OCDE, 2010).8El estudio se hizo con base en encuestas ahogares en México, Ecuador, Perú, RepúblicaDominicana, Bolivia, El Salvador, Haití, Honduras,Nicaragua y Paraguay.9El Banco Interamericano de Desarrollo, a travésdel FOMIN, generó una estrategia regionalpara promover la contribución de remesas aldesarrollo.- 193 -
José Antonio SanahujaUniversidad Complutense de MadridEntre los Objetivos de Desarrollo del Milenioy la cooperación sur-sur:actores y políticas de la ayuda al desarrollo enAmérica Latina y el CaribeResumen:Los importantes cambios que afectan a la financiación del desarrollo, y los desplazamientos delpoder que se observan en el sistema internacional, están modificando las políticas de cooperaciónen América Latina y el Caribe. Este artículo analiza el impacto de esas tendencias en los flujos deayuda oficial al desarrollo (AOD) hacia, y dentro de la región, y las implicaciones de política de laagenda de eficacia de la ayuda para los países de renta media que la integran. También se discutela emergencia de la cooperación sur-sur como resultado de la creciente diferenciación entre paísesde América Latina, prestando atención a sus motivaciones, estrategias y variantes.Palabras claveAmérica Latina, cooperación internacional y desarrolloAbstract:Important changes affecting development financing and the shifting of power in the internationalsystem are changing development cooperation policies in Latin America and the Caribbean. Thisarticle analyses the impact of these trends in ODA flows to, and within the region, and the policyimplications of the aid effectiveness agenda for middle income countries. The emergence of- 195 -
south-south cooperation as a result of the growing internal differentiation in Latin America is alsodiscussed, paying attention to the motives, strategies and variations among countries.Key wordsLatin America, international development cooperation- 196 -
José Antonio SanahujaUniversidad Complutense de MadridEntre los Objetivos de Desarrollo del Milenioy la cooperación sur-sur:actores y políticas de la ayuda al desarrollo enAmérica Latina y el CaribeI. IntroducciónLa cooperación al desarrollo es un fenómenopoco estudiado, y a menudo mal comprendido.Es frecuente que se examine solo comoun problema de flujos de inversión, ajeno acondicionantes políticos, cuya efectividadse discute solo en términos macro o microeconómicos.O que se describa, con visionesigualmente reduccionistas, como un meroinstrumento de política exterior –la “zanahoria”que supone la ayuda o las preferenciascomerciales, y el “garrote” que comporta suretirada o suspensión–, sin considerar suinteracción con otros procesos económicos ysociales. En ocasiones, estos análisis parcialespueden estar justificados para algúnaspecto concreto. Pero en su conjunto laayuda, como realidad situada en la intersecciónde la economía política y las relacionesinternacionales, requiere de una mirada multidisciplinar,y tener presente el contexto históricomás amplio.Desde esa doble perspectiva, este artículopretende examinar los importantes cambiosque ha experimentado la cooperación aldesarrollo en la región, en particular en ladécada de 2000. En etapas anteriores, ésta sevio condicionada por lógicas postcoloniales yel juego de los equilibrios de poder del mundobipolar. Posteriormente, los procesos de globalizaciónde las finanzas, la agenda de losObjetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la“securitización” de la agenda internacionalhan llevado la ayuda de los países avanzadosa un lugar cada vez menos relevante en losprocesos de desarrollo de América Latina y elCaribe. También se examina la agenda internacionalde eficacia de la ayuda, y sus implicacionespara los países de renta media-alta de- 197 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surla región. Estos últimos exigen estrategias decooperación que ya no pueden limitarse a lasmetas de reducción de la pobreza extrema delos objetivos del milenio. Finalmente, se analizala cooperación sur-sur en la región, cuyapujanza revela que algunos países latinoamericanosya no aceptan el tradicional estatus de“receptores” de ayuda, y demandan cambiosen la gobernanza del sistema internacional decooperación al desarrollo.II. Una mirada retrospectiva a laspolíticas de cooperaciónen América Latina y el CaribeEntre la guerra fría y el conflictonorte-sur: las políticas de ayuda en la regiónDesde su aparición en América Latina, a finalesde la década de los cincuenta, la ayuda aldesarrollo se ha situado en ese doble juego decoordenadas, lo que explica su papel, alcance, ylímites. Por una parte, el conflicto este-oeste,que subordinó la ayuda a los intereses estratégicosde los donantes. Por otro lado, el conflictonorte-sur, por el que la región demandó accesoen términos preferenciales al capital de inversióny a los mercados de los países avanzados.Durante la guerra fría, esa contradicción entrelas exigencias de financiación del desarrollo ylos imperativos de la política de bloques condicionólos debates sobre la racionalidad de laayuda, así como su legitimidad y eficacia.Alejada de los escenarios de la guerra fríaen la estrategia estadounidense de la “contención”,en los años cincuenta América Latinaquedó al margen del “Plan Marshall” y de lasayudas de la Mutual Security Act de 1950.Estados Unidos también desoyó las peticioneslatinoamericanas para la creación de un bancointeramericano para acceder a financiación amenor coste (Tussie, 1995). La revolucióncubana, sin embargo, fue un decisivo factor decambio. En 1959 se autorizó la creación delBanco Interamericano de Desarrollo (BID).Desde 1960 las teorías del crecimiento “poretapas” de Rostow y las teorías suplementalesde la ayuda de Chenery y Strout, emanadas delparadigma de la modernización, pasaron deser un ejercicio académico, a una estrategia depolítica exterior. Explícitamente anticomunistas–el subtítulo de la obra de Rostow de 1960The Stages of Economic Growth era A non-Communist Manifesto–, fueron el fundamentodoctrinal del “enfoque liberal de lacontención” (liberal containment) de la administraciónKennedy, que entre otras medidascreó la Agencia para el Desarrollo Internacional(USAID) en el Departamento de Estado.Crecimiento económico, modernización delEstado y reforma social fueron los ejes de lasestrategias desarrollistas de “contrainsurgenciapreventiva” de la “Alianza para el Progreso”,principal propuesta de Kennedy paraAmérica Latina desde 1961. Empero, ésta seríapronto una “alianza extraviada” que, despo-- 198 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8José Antonio Sanahujajada de su contenido reformista, apoyó lasestrategias de modernización de los “regímenesde seguridad nacional” (Sanahuja, 1999).El examen de este periodo, sin embargo,no estaría completo sin mencionar el activismointernacional de América Latina en la Conferenciade Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo (UNCTAD), o el G-77, que contribuyóa la creación de instrumentos como elSistema de Preferencias Generalizadas (SPG)que, sin acabar con el proteccionismo de lospaíses ricos, otorgó algunas ventajas comercialesa los países en desarrollo. También eneste periodo, la región, en aras de una mayorautonomía, se implicó en la cooperación técnicaentre países en desarrollo (CTPD), precedentelejano de la cooperación sur-sur (CSS).Las políticas de ayuda y cooperaciónadquirieron un renovado protagonismo en eldecenio de los ochenta. La crisis centroamericanadio origen, por parte de la AdministraciónReagan, a un abultado programa de ayudaeconómica y militar y a las preferencias comercialesde la “Iniciativa para la Cuenca delCaribe”. Ambas se subordinaron a la estrategiaestadounidense frente a la Nicaragua sandinistay la guerrilla salvadoreña, y si bien seinsertaron en una lógica de “guerra fría” yequilibrios de poder, por su elevada cuantíatuvieron importantes efectos en la reestructuraciónde las economías centroamericanas.Pero la ayuda económica fue también uno delos principales instrumentos desplegados porlos gobiernos europeos y las institucionescomunitarias, en tanto “potencia civil”, parahacer frente a necesidades humanitarias y aldesplazamiento forzoso y promover una paznegociada a través de los procesos de Contadoray Esquipulas. Menos cuantiosa que la deEstados Unidos, fue sin embargo un aportedecisivo para respaldar esa estrategia. Nomenos importante fue la actuación de las ONGde desarrollo y las organizaciones de solidaridad,a menudo vinculadas a las internacionalespolíticas, a fundaciones de partidos y amovimientos sociales, que a través de actividadesde cooperación trataron de respaldara las organizaciones populares y promoverlos procesos de democratización, tanto enAmérica Central como en otros países de Suda -mérica, en ocasiones prestando un apoyo decisivoa los actores locales.Más allá de la crisis centroamericana, lafinanciación facilitada por las instituciones deBretton Woods, y su estricta condicionalidad,son los factores que en gran medida explicanel ciclo de políticas de estabilización y ajustetambién iniciado en los ochenta. Al principioorientadas a afrontar la “crisis de la deuda”,derivaron en un vasto programa de reestructuracióneconómica, abandono de las estrategias“desarrollistas”, y aplicación del “Consenso deWashington” –una expresión que se acuña en1989 a partir de la experiencia de esas institucionesen Latinoamérica–, basado en el crecimientoimpulsado por la inversión extranjera y- 199 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surlas exportaciones, y en políticas sociales “focalizadas”.Aunque con variaciones según países,han sido esas políticas las que llevaron aAmérica Latina a incorporarse a los procesosde globalización, en una posición más vulnerablea los shocks externos, como revelaríanlas crisis financieras de los noventa, y conmenores márgenes para afrontar la pobreza yla desigualdad, dado que el crecimiento siguiódependiendo de una “cesta” exportadoraintensiva en mano de obra y recursos natu -rales, y en una “falsa” competitividad basadaen salarios bajos, externalización de costesambientales, y cargas fiscales exiguas.Estas políticas, por otra parte, marcaron loslímites de los procesos de reconstrucción depostguerra en América Central, que impidieronlas políticas expansivas requeridas para ladesmovilización y reintegración de los excombatientes,y a largo plazo para afrontar las“causas profundas” de dichos conflictos, entrelas que se encontrarían la pobreza y la extremadesigualdad de esas sociedades. Tambiéncondicionaron la consolidación democrática, aldificultar las políticas redistributivas quehubieran permitido ampliar el ejercicio de laciudadanía más allá de las libertades políticasganadas en el decenio anterior. Finalmente,dificultaron las metas de “reconstrucción contransformación” posteriores a los desastres. Elcambio político y el “giro a la izquierda” vividopor América Latina, la inseguridad y la violenciasocial, o el alto grado de vulnerabilidadfrente a factores de riesgo como los terremotos,inundaciones o huracanes que de formarecurrente golpean a la región guardan sinduda relación con ese legado de expectativasno satisfechas (Arenal y Sanahuja, 2009).Este sucinto análisis histórico de las políticasde cooperación y ayuda al desarrollo ponede relieve su importancia en la historiareciente de la región y cómo, a pesar de loscambios en sus motivaciones y fundamentación,éstas respondieron en lo esencial a unmodelo clásico de relaciones norte-sur y esteoesteque situaba a América Latina en unaposición subordinada tanto en el plano estratégicocomo en la economía política internacional.Frente a ello la estrategia de la región–con un apoyo limitado de otros actores– respondióen lo esencial a utilizar la cooperaciónal desarrollo como herramienta para ganarautonomía política, y mejores condiciones deacceso al capital y los mercados externos.El decenio de 2000:cambios en el sistema internacional ycooperación al desarrolloCon el final de la guerra fría, el sistema internacionalse ha visto sometido a importantes cambiosen cuanto a la naturaleza, las fuentes y laspautas de distribución del poder, que estánteniendo importantes efectos en la estructura yactores relevantes. Se observa, en particular, undoble proceso de cambio. Por una parte, entrelos países en desarrollo –un grupo cada vez más- 200 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8José Antonio Sanahujaheterogéneo y diferenciado–, surgen “paísesemergentes” con mayor peso y aspiraciones encuanto a su presencia internacional, lo quemodifica las jerarquías tradicionales del sistemay le otorgan una fisonomía más multipolar. Através de una actuación más asertiva en el escenariointernacional, algunos países emergentesvan a desafiar el patrón tradicional de relacionesnorte-sur. En el ámbito de la ayuda y la cooperacióninternacional, ello supone cuestionar elestatus de “país receptor”, al dotarse de unapolítica propia como donantes, así como las tradicionalesestructuras de gobernanza de laayuda internacional, definidas en gran medidapor el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de laorganización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico (OCDE) y el Banco Mundial.Por otro lado, se observa un proceso “horizontal”de desplazamiento del poder hacia losmercados y los actores no estatales, como efectode las dinámicas de globalización y transnacionalizacióny de interdependencias cada vez másintensas, lo que reduce las capacidades estatalespara desarrollar políticas autónomas, incluidaslas referidas al desa rrollo y a la lucha contra lapobreza. En particular, la globalización de lasfinanzas ha incrementado la influencia de losactores privados en la financiación del desa rrollo,por lo que este debate ya no se limitaría a laagenda clásica norte-sur de décadas anteriores 1 .En este contexto, los Objetivos de Desa -rrollo del Milenio (ODM) que aprobaron en2000 la Asamblea General de Naciones Unidas,podrían ser vistos como una respuesta a latransnacionalización de los problemas del de -sarrollo o, en otros términos, como la expresiónde una incipiente “gobernanza global” de laspolíticas de desarrollo y de cooperación y ayudainternacional. Pueden ser interpretados comouna incipiente “política social global” que tratade otorgar una dimensión de equidad a la globalización.Ello puede contribuir a legitimarla,como apuntan algunas críticas, pero tambiénpone en cuestión el proyecto “globalista” o neoliberalde globalización basado en la mera liberalizacióneconómica (Held, 2006). De hecho,los ODM han sido el resultado de un proceso demovi lización política sin precedentes, que hainvo lucrado a actores diversos –Estados, ONG,organizaciones internacionales, movimientossociales…–, y parecen mostrar que la arena de lapolítica internacional, antes limitada a los actoresestatales y las cuestiones “duras” de laseguridad y la diplomacia, se ha tornado “global”;que en ella irrumpen nuevos actoresno estatales, y que la política internacionalse extiende a cuestiones antes consideradasdominio exclusivo de la política interna de cadaEstado, como la lucha contra la pobreza (Sanahuja,2007; Arenal, 2009).A causa de estos procesos, las políticas decooperación han experimentado de nuevocambios importantes en su racionalidad ymotivaciones, corrientes de recursos, y actoresrelevantes. Varias tendencias se observan conclaridad: una creciente privatización y transna-- 201 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surcionalización de la financiación del desarrollo,con la AOD relegada a una posición secundaria;cambios en la racionalidad de la ayuda,ahora presidida por los ODM y la agenda deeficacia, y la creciente importancia de la cooperaciónregional y sur-sur (CSS).III. La privatización ytransnacionalización de lafinanciación del desarrolloLos procesos de diferenciación interna enAmérica Latina –surgimiento de países emergentesy rezago de los más pobres, por unlado, y políticas económicas más o menosapegadas a la ortodoxia, por otro– y el pesocreciente de los actores privados en las finanzasglobales son algunas de las dinámicas decambio más relevantes para la región. Trascasi dos décadas de ajuste y de políticas del“Consenso de Washington”, y con solo algunasexcepciones, la crisis de la deuda quedó atrásy algunos países han registrado un aumentoespectacular de la inversión extranjera directa(IED) y otros flujos privados, incluyendo inversiónde cartera. Se reciben, además, importantesflujos de remesas, que tras un rápidocrecimiento se situaron entre 2005 y 2007 encifras cercanas al total de IED de ese trienio.La región también acumuló abultados superávitcomerciales, fruto de la “bonanza” exportadorade las materias primas, animada por lademanda de China y otros países asiáticos.Ello se sumó a una situación fiscal más sa -neada, y una mayor capacidad de algunosgobiernos y empresas para financiarse en susmercados domésticos, reduciendo la dependenciade financiación externa.Estas condiciones, inusualmente favorables,permitieron que algunos países adelantaranpagos de deuda externa, en particular aacreedores oficiales como el FMI y el BancoMundial. A título comparativo, en 2007 laAyuda Oficial al Desarrollo (AOD) solo era unatercera parte de los pagos que la región realizóa acreedores del Club de París y a institucionesmultilaterales como el Banco Mundial o elFMI, con quienes algunos países saldaron susdeudas para evitar que siguieran tutelando supolítica económica.En 2008, antes de que estallara la crisiseconómica mundial, por cada dólar de ayudaque se dirigía a la región, América Latina recibíamás de diez dólares en inversión extranjeradirecta, y al menos otros diez en remesas.Por ello, puede afirmarse que la ayuda oficialal desarrollo se ha convertido en una fuentecada vez menos relevante para el conjunto dela región. En los países de renta media alta,una eventual desaparición de la ayuda –algoque, en algunos casos, ya está ocurriendo–, notendría casi ningún efecto, al menos en términosmacroeconómicos y en cuanto al acceso afinanciación externa. Empero, ello no significaque ésta sea irrelevante, ya que para estos- 202 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8José Antonio Sanahujapaíses su importancia radicaría en otros as -pectos, como la transferencia de conocimiento,o como catalizador del cambio político o insti -tucional.Sin embargo, en un reducido número depaíses más pobres del área andina, de Centroaméricao del Caribe –Bolivia, Honduras, Nicaragua,Haití o Surinam– la ayuda externa siguesiendo una de las más importantes vías definanciación externa, a menudo mucho mayorque la inversión privada, como pone de manifiestosu elevada tasa de dependencia de laAOD, que en 2008 se situaba para esos paísesentre un 4% y 14% del PIB. Esa dependencia seexplica por su menor renta, por factores históricos–en particular, la crisis centroamericanade los ochenta– y, en ocasiones, por el impactode los desastres que motivaron importantescompromisos financieros para la reconstrucción,y por la creciente concentración de laayuda en estos países. Pero incluso en estoscasos, la ayuda al desarrollo se encuentra pordetrás de los aportes que suponen las remesasde los emigrantes, que en esos mismos paísesoscilan entre el 6% y el 25% del PIB.Aunque la región no ha sufrido una nuevacrisis de deuda, como la que ha afectado a paísesavanzados de la zona euro, la crisis económicamundial reclama atención sobre losriesgos que comporta un modelo de crecimientoaún muy dependiente de la financiaciónexterna. El crédito y la inversión privadasufrieron una fuerte reducción en 2009 conmotivo de la crisis y hubo países, como México,que tuvieron que pedir auxilio al FMI. Lasremesas mostraron mayor resiliencia y a pesarde algunos retrocesos siguieron fluyendo, loque aumentó su importancia relativa (Sanahuja,2009b). Posteriormente, las favorablesperspectivas de crecimiento a partir de 2010,en particular para algunos países emergentes,como Brasil, han motivado la llegada de abultadascorrientes de capital privado, lo queno está exento de problemas. Ello puede suponeruna sobrevaloración de los activos y elriesgo de nuevas “burbujas”, apreciación delas monedas y erosión de la competitividad.Frente a ello, algunos gobiernos de la regiónse han visto obligados a intervenir en los mercadosde divisas y a adoptar otras medidas decontrol de los movimientos de capital.IV. América Latina ante los ODM:reorientación de la ayuda yagenda de eficaciaProgresividad, “securitización” ydiscrecionalidad: cambios en ladistribución de la ayudaNo solo la AOD es menos relevante frente a losflujos privados: en la AOD mundial también seobserva una fuerte caída en la participación deAmérica Latina. Entre 1997-1998 y 2007-2008la participación de América Latina y el Caribeen la AOD bilateral total descendió del 12,3%- 203 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-sural 7,9%, a causa del aumento de la que sedirigió a las regiones –Asia meridional y Áfricasubsahariana– donde se concentran la po -breza mundial. Si se considera la AOD total, eldescenso es más marcado: en 1998 AméricaLatina recibía el 10% de la ayuda mundial,pero entre 2001 y 2008, esa tasa se situó entreel 4% y el 5%.Este cambio se relaciona con la aparición delos ODM, que han alentado una significativareorientación de la ayuda mundial hacia los paísesmás pobres. Pero también hay que destacarque desde los atentados del 11-S se ha producidouna marcada “securitización” de las relacionesinternacionales, de la que no han escapadolas políticas de ayuda. Una parte considerabledel aumento de la AOD mundial –entre 2001 y2008 pasó de un 0,23% a un 0,33% del PIB de losdonantes del CAD en promedio– es atribuible ala denominada “Guerra Global contra el Terror”.Ese aumento ha privilegiado, en primer lugar, alos países más relevantes en dicha “Guerra”–Irak, Afganistán, Pakistán, Jordania, Etiopía…–,y posteriormente, a otros países etiquetadoscomo “Estados frágiles” que se relacionan con laamenaza del terrorismo transnacional. En 2008,los dos principales receptores de AOD mundialfueron Irak y Afganistán, por ese orden. Entre2001 y 2008 la ayuda destinada a los catalogadospor el CAD como “Estados frágiles” –entrelos que, de América Latina y el Caribe, solo seencuentra Haití– pasó del 16% al 31% de la AODmundial total.Ambas tendencias –“efecto ODM” y “securitización”de la ayuda– han tenido efectos visiblesen el “mapa” que refleja la distribución dela ayuda entre países de América Latina. Hanperdido peso los países de renta media alta(PRMA), para los cuales, como se indicó, laayuda es menos relevante que en el pasadocomo fuente de financiación externa. Hanganado peso los países de renta media-baja deCentroamérica y la región andina. En 2008 seispaíses de renta media baja (PRMB) y baja–Colombia, Nicaragua, Haití, Bolivia, Hondurasy Guatemala– concentraban la mitad de toda laAOD destinada a América Latina.No existe, sin embargo, una correlaciónclara entre ayuda y nivel de renta o de pobrezaen ese “mapa”, y como ocurre en otras regiones,hay donor darlings y donor orphans,como consecuencia del carácter voluntario ydiscrecional que caracteriza a la ayuda, losproverbiales solapamientos y la falta de coordinaciónde los donantes, y lo poco predeciblesque son sus desembolsos. El aumento odisminución de la ayuda no se relaciona conlos niveles de renta sino con factores políticos,como la mayor importancia otorgada en losaños noventa al narcotráfico en los paísesandinos, y al conflicto colombiano.Como expresión de la “securitización de laayuda, el país de América Latina en el que seobserva el mayor crecimiento de la AOD a lolargo de la década de 2000 es Colombia, quebajo la presidencia de Álvaro Uribe logró- 204 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8José Antonio Sanahujaatraer más atención –en particular, de EstadosUnidos, pero también de la UE– al resituar elconflicto armado interno en el marco, másamplio, de la “Guerra Global contra el Terror”.Entre 2000 y 2008, la AOD a Colombia se multiplicópor 2,5 veces, y entre 2006 y 2008 recibióel 11% de toda la ayuda dirigida a AméricaLatina, situándose en el primer lugar en laescala de receptores.Ambas tendencias explican la disminuciónde la ayuda de Estados Unidos –en este caso,también la mayor concentración de su ayudaen Colombia–, Canadá y Japón, o de los PaísesBajos e Italia, y la retirada gradual de la regiónde otros donantes como Reino Unido, Suecia yDinamarca. El aumento de la ayuda españoladesde 2004 –en 2008 España se situó por primeravez en el primer puesto entre los donantes–y de la Comisión Europea no ha podidocompensar estas salidas.Aunque en 2009 no se registraron caídassignificativas de la AOD, a partir de 2010 lasrestricciones fiscales causadas por la crisis enlos países avanzados anuncian recortes significativosde la ayuda (Morazán y Koch, 2010).En esos recortes, América Latina puede salirpeor parada, dado que es una región de rentamedia que ya se está recuperando y a la que,como se indicó, retornan importantes corrientesde inversión privada. Entre los países quemás recortan está España, que en 2010 redujosu AOD en 800 millones de euros, y en 2011 enotros 900 millones. Por ello, ese primer puestoen la escala de donantes alcanzado en 2008puede mostrarse efímero.En cuanto a los donantes multilaterales,también se observa una reducción de la ayudaprocedente de Naciones Unidas –en especial,del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) y del Programa Mundial deAlimentos (PMA)–, y de las “ventanillas” blandasdel Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y del Banco Mundial. En contraste, laayuda procedente de las instituciones de la UEha aumentado su participación en términosabsolutos y relativos. Entre los años ochenta yel decenio de 2000 la ayuda comunitaria se hamultiplicado por cuatro. Ello sitúa a la ComisiónEuropea como el tercer donante másimportante de América Latina; supone alrededorde un 15% de la AOD total para la región, ycasi la mitad de la que el CAD computa comoayuda multilateral.Lo que parece indicar este análisis de losflujos de AOD es, en primer lugar, la pérdidade relevancia de América Latina en la distribuciónmundial de la ayuda, pero ello no debieraser motivo de lamentaciones: la región captamás recursos de otras fuentes, es más prósperaen términos relativos, y con la excepción deColombia, se encuentra lejos de las preocupacionesde seguridad que han dominado ladécada de 2000. Por otra parte, parece haberaumentado la progresividad de la ayuda destinadaa la región, que ahora se concentra enlos países de menor desarrollo relativo. Dentro- 205 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surde este panorama general, sin embargo,siguen existiendo notables problemas de eficaciade la ayuda, y una pauta de distribuciónnotoriamente desigual, razones por las que laagenda de eficacia derivada de los ODM estambién relevante para la región.La agenda de eficacia de la ayuda y lospaíses de menor rentaParte de los problemas que aquejan al sistemade ayuda al desarrollo radican en las instituciones,más que en los recursos. Aunque eldonante acepte la obligación moral o políticade otorgar ayuda, en términos jurídicos éstasigue siendo voluntaria y discrecional, y elreceptor no tiene ninguna titularidad o derechoadquirido sobre ella. Esta asimetría fun -damental tiene otras consecuencias bienconocidas: volatilidad de la ayuda; problemasrecurrentes de coordinación entre donantes;solapamientos e ineficiencias; pautas desigualese inequitativas de distribución; ayudacondicionada a todo tipo de intereses deldonante, sean políticos, comerciales o de prestigio;falta de responsabilidad o rendición decuentas de los donantes hacia los receptoresde la ayuda; y comportamientos escapistaso de free-rider a la hora de compartir las cargasde la acción colectiva internacional a favordel desarrollo.Estos problemas se han visto agravadospor dos tendencias que aquejan a la arquitecturainstitucional del sistema de ayuda: la proliferaciónde donantes, y la fragmentación dela ayuda (Asociación Internacional de Fomen -to, 2007; Sanahuja, 2007; Kharas, 2010). Acausa de ellos, obtener ayuda supone costesde transacción más elevados, y nuevas condicionesde cara a la definición de políticas enpaíses con una gran debilidad institucional.Estos problemas afectan al conjunto de laayuda, pero sus efectos son más graves en lospaíses de renta baja y media-baja de la región–Bolivia, Haití, Honduras, o Nicaragua– coninstituciones débiles y una alta tasa de dependenciade la ayuda.En el Consenso de Monterrey de 2002, losdonantes reconocieron abiertamente la necesidadde mejorar la eficacia de la ayuda modificandola manera en la que ésta se distribuye.Para ello, se comprometieron a armonizar susprocedimientos operacionales, a fin de reducirlos costes de transacción; a fortalecer la capacidadde absorción y la gestión financiera delos países receptores; a que las corrientes derecursos sean previsibles, utilizando instrumentosmás apropiados, en particular el apoyopresupuestario; y a suministrar la ayuda a travésde las estrategias de desarrollo y reducciónde la pobreza definidas y asumidas por lospropios países en desarrollo. Para ello se abrióun proceso de definición de políticas paramejorar la eficacia de al ayuda, impulsado porel CAD, que condujo a la adopción de la Declaraciónde París sobre Eficacia de la Ayuda(marzo de 2005) y la posterior Agenda de- 206 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8José Antonio SanahujaAcción de Accra (2008), que continuará con unnuevo encuentro en Seúl en 2011.La Declaración de París, en particular, pretendepromover un nuevo marco institucionalde la ayuda a partir de los siguientes principios:apropiación (ownership), por el que los paísesen desarrollo son responsables de definir suspropias políticas de desarrollo y reducción de lapobreza, sin imposiciones externas; de alineamiento(alignment), por el que los donantes hande alinearse con las políticas nacionales, y trabajara través de las instituciones, procedimientosy sistemas del país “socio”; de armonización(harmonisation), por el que los donantes han decoordinarse entre sí, y utilizar un único marco deseguimiento, reporte y gestión, inserto en los sistemasy políticas del receptor; corresponsabilidad(mutual accontability), por el que cadaparte asume sus responsabilidades en unaestrategia; y gestión orientada a resultados(results-oriented management), y no a procesoso insumos.La Declaración dio inicio a un proceso deadaptación de las políticas de ayuda de losdonantes con 12 metas y sus respectivos indicadoresde progreso para el periodo 2005-2010, con enfoque que, en retrospectiva, secaracterizó por un marcado enfoque tecnocrático.Sin embargo, la reunión de seguimientode Accra (Ghana) en 2008 condujo a una significativareorientación de la agenda internacionalsobre eficacia de la ayuda. En granmedida, Accra significó la “repolitización” delproceso de París, de manera que éste dejó deser un valoración tecnocrática basada en indicadores,y se redefinió como un proceso políticosobre la gobernanza global de la ayuda.Los países en desarrollo, más asertivos, cuestionaronel marco tradicional, dominado porlos países donantes a través del binomioBanco Mundial-Comité de Ayuda al Desarrollo(CAD), reclamando un papel más destacadopara el Consejo Económico y Social de NacionesUnidas (ECOSOC) (Schulz, 2008).Accra también significó una revisión de losprincipios de la Declaración de París: la presiónde las ONG y los actores descentralizados afavor de una mayor participación social en laspolíticas nacionales de desarrollo llevó a redefinirla apropiación como “apropiación democrática”.Por otra parte, se planteó la necesidadde una “división del trabajo” entre donantes,por la que estos, en aras de una mayor calidady eficacia de su actuación, en vez de hacer detodo en todas partes, deberán tener una mayorespecialización geográfica y sectorial basadaen sus ventajas comparativas, a partir de lademanda de los países receptores.América Latina y el Caribe no participaronactivamente en la definición de la agenda dela eficacia de la ayuda, en parte por considerarque ésta afectaba en mayor medida a lospaíses más pobres y más dependientes de laayuda, y que para la región los desafíos dela cooperación internacional se situarían enmayor medida en otros ámbitos, como el- 207 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surcomercio, la estabilidad financiera internacional,o los flujos financieros privados, seaninversión o remesas (OEA, 2010a). Pero ello noquiere decir que París y Accra sean irrelevantes.Más bien, plantean desafíos y dificultadesdiferenciadas, debido a las particularidades dela región.Esos desafíos afectan, en primer lugar, alas modalidades e instrumentos de la ayuda.Frente al tradicional énfasis en proyectos (project-aid),que fragmenta la ayuda y debilita laspolíticas y las instituciones públicas, se deberíatrabajar mediante programas (program-aid),de apoyo directo al presupuesto general (budgetsupport) y/o con enfoque sectorial (sectorwide approach o SWAp), que sitúa el apoyoexterno en el marco de las políticas nacionales.Este tipo de instrumentos son más aptos paralos países de renta media baja (PRMB) de lasubregión andina y de Centroamérica, en losque la ayuda tiene más peso y se han adoptado,además, estrategias nacionales de reducciónde la pobreza.Sin embargo, en los países de renta mediaalta (PRMA), como se argumenta en elsiguiente apartado, el uso de estos instrumentosno es posible ni deseable debido al reducidotamaño de la ayuda y al imperativo deque las políticas de reducción de la pobreza yla desigualdad sea acometido con los recursospropios del país. En los PRMA puede ser másadecuado orientar la ayuda, de manera muyfocalizada, a problemas u obstáculos concretospara el desarrollo, como puede ser el fortalecimientode las capacidades institucionales y/ode diseño de políticas, el apoyo a los actoressociales que promueven cambios políticos,institucionales y normativos, o a incentivar lamovilización de recursos adicionales.En lo que se refiere a los principios quedeberían gobernar la ayuda, los procesos decambio político abren oportunidades para unaagenda de desarrollo más inclusiva y conmayor legitimidad, pero al tiempo, la regiónsigue estando caracterizada por la volatilidadpolítica, la debilidad institucional y la ausencia–y a menudo, el rechazo por parte de losgobiernos– de marcos adecuados para la participaciónsocial y la “apropiación democrática”de la política de desarrollo. En materia dealineamiento, a menudo los sistemas nacionalesson débiles, y los donantes tienen escasaexperiencia en el uso de instrumentos como elapoyo presupuestario o los enfoque sectoriales.Los donantes también tienen escasa experienciaen la actuación colectiva que requiereel principio de armonización, y es difícil avanzarhacia una “división de tareas” entredonantes en un contexto en el que una partesignificativa de ellos están reduciendo laayuda hacia América Latina, lo que la hacemenos predecible, poniendo en cuestión elprincipio de mutua responsabilidad (FRIDE,2009). Por último, cabe preguntar qué implicacionestiene la agenda de eficacia para la cooperaciónsur-sur, cada vez más importante en- 208 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8José Antonio Sanahujala región, pues hasta ahora el discurso oficialrespecto a su singularidad y sus ventajas respectoa la cooperación clásica ha actuado de“pantalla” para eludir esta cuestión.Las ONG y la RSE como actores decooperación en América Latina y el CaribeEn este contexto, también son relevantes loscambios que han experimentado las ONG y lasorganizaciones de la sociedad civil (OSC) en losúltimos años. En los años noventa estas organizacionesse centraron en los problemas depobreza, salud, o educación de los que el Estadose desentendió en el marco de la agenda neoliberal,actuando como intermediarios financierosde los donantes de la OCDE, y /o comoinstrumentos ejecutores de políticas “focalizadas”.Pero en el decenio de 2000 también seha observado una “repolitización” de algunosde estos actores, que abrieron nuevos campos deacción relativos al control de los organismosestatales y gubernamentales, como la vigilanciade la corrupción o la fiscalización de elecciones.Finalmente, la implicación de estos actoresen los Foros Sociales Mundiales y en diversasiniciativas “altermundialistas” han insertado alas ONG y OSC de América Latina y el Caribe enuna compleja red “glocal” (local y global) dealcance transnacional. Es en este marco en elque algunas de estas ONG, más allá de los proyectosde ayuda, están asumiendo agendas máspolíticas y una mayor actividad de incidencia enaras de una “apropiación democrática” de laspolíticas de desarrollo (Ballón y Valderrama,2004; Biekart, 2006).Otro de los cambios importantes de lasociedad civil en la región concierne a la incorporaciónde la responsabilidad social de laempresa (RSE) en las elites económicas y sociales.Ello refleja la modernización de la filantropíay el declive relativo de los tradicionalesmecanismos de beneficencia. La modernizaciónde las prácticas filantrópicas obedecería tanto alas presiones redistributivas sobre las elites,habida cuenta de la gran concentración deriqueza en la región, como al discurso de ONG,fundaciones y empresas privadas trasnacionalesque se difunde desde los países avanzados.Más allá de París y Accra:la eficacia de la cooperación en lospaíses de renta media-altaLa agenda planteada por la Declaración deParís y la Agenda de Acción de Accra abordaaspectos críticos para la eficacia de la ayuda:gobernanza del sistema de ayuda, liderazgo yfortalecimiento de capacidades del paísreceptor, una actuación más coordinada delos donantes, responsabilidad y rendiciónde cuentas… Pero hay que recordar que estaagenda se centra en los flujos de AOD,dejando fuera otras políticas que condicionanla eficacia de la ayuda, en particular en losPRMA, como el comercio, la deuda, la inversiónextranjera, el tratamiento de las remesasde los emigrantes, o el acceso a la tecnología.- 209 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surPara América Latina y el Caribe la agendade los ODM –o, más bien, su interpretaciónreduccionista– es manifiestamente insuficiente,en particular para los PRMA de laregión, dado que en ellos la pobreza no es consecuenciade la falta de recursos, sino de ladesigualdad y la exclusión, de debilidades institucionales,y de una “economía política delmal gobierno” de la que se benefician laselites tradicionales. La región demanda unaagenda de desarrollo más amplia que permitahacer frente a lo que Alonso (2006) ha de -nominado las “trampas del progreso” queafectan a la región, que radicarían en: a) ladebilidad institucional y la falta de cohesiónsocial; b) la vulnerabilidad de su insercióninternacional, en particular en materia financieray comercial; y c) de dificultades para latransformación tecnológica y productiva.La reducción de la ayuda a los PRMA seha justificado a menudo alegando que dadoque el verdadero problema es el “malgobierno” y la desigualdad, y no la pobreza ensí, no se justificaría entregar recursos desde elexterior cuando los propios actores internosno están dispuestos a adoptar las políticasnecesarias para enfrentar ese problema, enespecial las de contenido redistributivo, comola reforma fiscal. Pero ello no debiera ser unacoartada para reducir la ayuda, o para justificarla ausencia de políticas de cooperación aldesarrollo con los PRMA (Pérez y Ayala,2009). Frente a este argumento, no hay queolvidar que la mayor parte de las personas ensituación de pobreza están en los PRM (Sumner,2010), y que estos países pueden tener,además, un papel clave en la provisión debienes públicos globales y en la movilizaciónde recursos adicionales a través de la cooperaciónsur-sur.Por el contrario, se debería reconocer queen estos países la ayuda ha sido a menudo un(mal) sustituto de políticas de cooperación aldesarrollo más amplias, en las que el comercio,la deuda, la transferencia de tecnología olas reglas que regulan la inversión extranjeratienen tanta o más importancia que la AOD.Por consiguiente, más que reducir la ayuda, sedebería reorientar a promover esa agenda decambio. En concreto, debería centrarse en tresgrandes ejes de política (Alonso, 2007; Tezanosy Domínguez, 2010; Grynspan y López-Calva, 2010).En primer lugar, el fortalecimiento institucionaly la cohesión social: instituciones frá -giles significa débil capacidad del gobiernopara proveer bienes públicos, para gestionarlos conflictos distributivos, para afrontar losshocks externos, para la regulación de los mercados,la gestión de los servicios públicos opara asegurar la cohesión social y reducir laelevada desigualdad de la región. Todo ellocontribuye a minar la legitimidad de las instituciones.Por ello, la mejora de las políticaspúblicas a través de la reforma institucional,el intercambio de experiencias, que reducen el- 210 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8José Antonio Sanahujacoste de la innovación, el fortalecimiento deprogramas de salud y educación, y el respaldoa los actores favorables al cambio constituyenámbitos prioritarios para una política de cooperacióneficaz con los PRM. Un aspecto claveque expresa tanto la fragilidad institucionalcomo la falta de cohesión es la debilidad fiscaldel Estado, por lo que el apoyo financiero ytécnico al “pacto fiscal” y las reformas tributariases clave.En segundo lugar, la estabilidad financieray las políticas contracíclicas: la vulnerabilidadante shocks financieros es el resultado de lainserción, en mercados financieros altamentevolátiles, de PRM con alto nivel de deuda, mercadosnacionales de capital limitados, altasnecesidades de financiación a corto plazo, yliberalización apresurada de la cuenta de capital.Ello demanda mayor regulación de lasfinanzas internacionales y de sus aspectos“sistémicos” mediante una “nueva arquitecturafinanciera internacional”; fortalecer lossistemas financieros nacionales y su regulaciónpública; hacer frente al problema de ladeuda soberana con una regulación internacionaladecuada, y permitir que los PRM adoptenmedidas contracíclicas ante las crisis,preservando los avances logrados en la reducciónde la pobreza.En tercer lugar, las políticas para mejorar lainserción en el comercio internacional a travésde una mayor competitividad y un acceso aseguradoa los mercados externos. Entre estaspolíticas –a menudo contempladas en las llamadas“agendas complementarias” a los acuerdosde libre comercio–, destacan la mejora delas infraestructuras y, especialmente, la mejorade la productividad mediante la incorporaciónde conocimiento y la mejora de la educación y lainvestigación, desarrollo e innovación (I+D+I).De esta manera, se rompería el “círculo vicioso”que afecta a la región, caracterizada por su especializaciónexportadora en productos intensivosen recursos naturales y empleos de baja calidad,y sus bajas cargas fiscales. En este ámbito, unapolítica de cooperación al desarrollo que vayamás allá de la ayuda requiere una aperturacomercial bien planteada, a través de acuerdos–sea la integración regional sur-sur o los acuerdossur-norte– que aseguran el acceso a mercadosexternos, alientan la inversión externa, eincentiven la innovación y la competitividad;pero que también reconozcan las asimetrías ydejen espacio para las políticas activas para atenuarlos costes del ajuste y promover la transformaciónproductiva, en especial si se trata deacuerdos sur-norte en los que las asimetrías sonmayores. Finalmente, se requiere una mayorcooperación en ciencia y tecnología a través deprogramas que favorezcan tanto la generaciónde capacidades endógenas como la transferenciade tecnología del exterior.Frente a una visión reduccionista de los ob -jetivos internacionales de desarrollo y los ODM,esta agenda proporcionaría una nueva racionalidadpara la cooperación con la región y un- 211 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surmarco más amplio para el debate sobre la eficaciade la ayuda que el que se desprende delas agendas de París y Accra. Son varios losactores que han estado impulsando estaagenda –los gobiernos de España y de algunospaíses latinoamericanos, la Secretaría GeneralIberoamericana (SEGIB)…– ante la UE, losdonantes tradicionales o Naciones Unidas.El principal desafío para los donantesradica, sin embargo, en el principio de coherenciade políticas. Es muy significativo queéste no se mencione en la Declaración deParís, a pesar de que ya se ha recogido endistintos marcos doctrinales y jurídicos, seanlos documentos del CAD, el Tratado de laUnión Europea, el “Consenso Europeo sobreDesarrollo”, o, implícitamente, en los ODM.Como es sabido, este principio parte de laconstatación de que la ayuda al desarrolloconstituye sólo un capítulo dentro del conjuntode políticas adoptadas por los países avanzadosque afectan a los países en desarrollo.Algunas de ellas, como la política comercial,agrícola o pesquera, la relacionadas con lainversión extranjera, la política de emigracióny asilo, o de seguridad y defensa, tienen amenudo consecuencias mucho mayores que lapropia ayuda. Por ello, el esfuerzo realizadopor los donantes para otorgar más ayuda ymejorar su calidad –incluso con un escrupulosocumplimiento de la Declaración de París–puede ser fútil si otras políticas operan en sentidocontrario.V. Nuevos actores: la cooperaciónsur-sur (CSS) en América Latina yel CaribePaíses emergentes y “regionalismopostliberal” como marcos de la CSSEn América Latina y el Caribe la CSS no es unfenómeno nuevo. Además de las acciones bilaterales,desde sus orígenes en los años sesenta losacuerdos de integración regional han proporcionadola racionalidad y el marco institucional parabancos de la integración, como la CorporaciónAndina de Fomento (CAF) o el Banco Centroamericanode Integración Económica (BCIE). Tambiénhan estimulado una cooperación másestrecha entre actores gubernamentales y nogubernamentales, y regiones fronterizas. En lossetenta, la región promovió la cooperación técnicaentre países en desarrollo (CTPD). En losochenta, a pesar de la crisis de la deuda, paísespetroleros como México y Venezuela tambiénapoyaron los procesos de paz en Centroaméricafacilitando petróleo en términos concesionales.Su fuerte crecimiento en los últimos añoses, en primer lugar, expresión de la crecientefortaleza y autonomía política de los paísesemergentes, el alcance más amplio de susintereses, sus pretensiones de liderazgo regionalo global, y su voluntad de adquirir mayorautonomía en la economía política internacional.En palabras de Fareed Zakaria (2009),expresa “el ascenso de los otros” respecto a lahegemonía de Estados Unidos y la OCDE.- 212 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8José Antonio SanahujaTodos estos factores están presentes enAmérica Latina y el Caribe –en particular enBrasil, México y Venezuela–, que con ello seconfigura como una región más heterogénea ydiferenciada. Sin embargo, estos factores tambiénestán presentes en otros países que sehan mostrado activos en la CSS como Argentina,Chile, o Colombia. El crecimiento económicoy la mayor solidez fiscal de la regióntambién han tenido importancia, y, como no,ha habido cierta dosis de competencia, imitacióny/o emulación. No debe sorprender que amenudo la CSS aparezca en el marco de políticasexteriores más asertivas, estén impulsadaspor motivos de poder, prestigio, legitimidadinterna o internacional, en apoyo de la estabilidadregional, o por compromisos internacionales,como ilustraría el caso de Brasil o Chileen la Misión de Naciones Unidas para la estabilizaciónde Haití (MINUSTAH). Otro factorrelevante es el deseo de algunos países demayor desarrollo por diferenciarse del resto dela región, como ocurre con Chile, ya miembrode la OCDE. Finalmente, el aumento de la CSStambién puede expresaría la creciente capacidadde los PRM para contribuir al cumplimientode los ODM como donantes, y no solocomo receptores (Ayllón y Surasky, 2010).Otro conjunto de factores se encuentra en larenovación de los procesos de cooperación eintegración regional. En particular, en la apariciónde nuevos modelos o estrategias regionalistas“post-liberales” (Motta et al., 2007;Sanahuja, 2010). Aunque se trata de iniciativasmuy diferentes, tanto la Alianza Bolivarianapara las Américas-Tratado Comercial de losPueblos (ALBA-TCP), como el intento de reformularla integración suramericana en el marcode la Unión de Naciones Suramericanas (UNA-SUR) revelan que algunos países de la regiónhan optado por enfoques más comprehensivosdel regionalismo y la integración, dejando atrásel modelo de “regionalismo abierto”, limitado ala liberalización comercial (Cienfuegos y Sanahuja,2010). Además de reflejar los liderazgosrivales de Venezuela y de Brasil, ambos proyectosregionales se basan en visiones más “desa-rrollistas” que incluyen una mayor cooperaciónen economía y finanzas, infraestructura detransporte y comunicaciones, medio ambiente,energía, seguridad y gestión de crisis, ydesarrollo social, incluyendo la reducción deasimetrías (Ayuso, 2010). Al margen de las discusionessobre la taxonomía y categorizaciónde la CSS, actuaciones emblemáticas como lafinanciación de la infraestructura regional através de los créditos del Banco Nacional deDesarrollo Económico y Social de Brasil(BNDES), la creación del Banco del Sur porparte de los países de UNASUR, o la financiaciónpreferencial de Petrocaribe, respaldadapor el Gobierno de Venezuela, podrían ser definidasigualmente como CSS o como políticasregionales comunes. En ambos casos, sus propósitosserían tanto la promoción deldesarrollo, como el fortalecimiento de grupos- 213 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surlatinoamericanos, o suramericanos, en unmundo cada vez más multipolar.Tipologías y estrategias en la CSS deAmérica Latina y el CaribeOtro rasgo de la CSS es su diversidad, demasiadoamplia para ser abordada en este análisis.Es sobre todo “horizontal”, incluyendo solopaíses de la región, tanto de manera bilateralcomo regional; pero también existen modalidades“triangulares” involucrando a donantestradicionales 2 . Como ocurre con la cooperaciónnorte-sur, la CSS bilateral refleja con mayorclaridad las prioridades de política exterior y/olas capacidades e intereses de cada donanteLa asistencia técnica ha sido una de lasmodalidades más usuales de la CSS bilateral,debido a su menor coste, al hacer uso de capacidadesnacionales relevantes. Empero, la CSSbilateral también incluye acciones directas dedesarrollo social; la asistencia financiera; y lacooperación en materia de energía. En cuanto ala cooperación regional, las áreas más importantesson la energía, la infraestructura físicay la reducción de las asimetrías, a través dela aparición de mecanismos como el Fondode Convergencia Estructural del MERCOSUR(FOCEM). Aunque los donantes más activos sonlos países de renta media-alta más grandes(Argentina, Brasil, Chile, México y Venezuela),también hay PRMB, como Colombia y Cuba.No existe información detallada sobre lasinstancias involucradas y sobre los recursosinvertidos en la CSS en América Latina y elCaribe, debido a que los trabajos de sistematizaciónrealizados por la Red Interamericanade Cooperación de la Organización de EstadosAmericanos (OEA) y por la Secretaría GeneralIberoamericana (SEGIB) son aún incipientes.Además, algunas modalidades de CSS no seajustarían a la definición y categorías establecidaspor el CAD, sea por no tener carácter concesional,o por estar impulsadas por actoressemipúblicos. Por ello, es difícil estimar sumagnitud. En cualquier caso, es necesario evitarla aplicación mecánica de las categorías delCAD para poder aprehender la verdaderanaturaleza de CSS, sus innovaciones y su especificidad.Partiendo de estas premisas, cabríaidentificar, al menos, los siguientes modelos oestrategias:En primer lugar, los países que, comoArgentina, Chile y Costa Rica, dan prioridad ala asistencia técnica y la educación superior. Enel caso de Argentina y Chile esas actividadesse caracterizan por su diversificación geográficay sectorial, no sin cierto grado de especialización:en el caso de Chile, políticas públicas,educación superior, y vivienda, y en el deArgentina, que ha sido un país pionero en laCSS desde los setenta, en agricultura (Levi,2010; Kern y Weisstaub, 2010). Chile se caracteriza,además, por su proximidad a los estándaresdel CAD. Hay que mencionar, además,los esfuerzos realizados por Chile y Argentinaen Haití. Costa Rica, que desarrolla una coope-- 214 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8José Antonio Sanahujaración técnica de menor escala, se ha centradoen el sector de la electrificación (SEGIB, 2010).México es un caso singular centrado enla energía y la asistencia técnica. Pioneroen la cooperación sur-sur, México y Venezuelaimpulsaron en 1980 el “Acuerdo de SanJosé”, por el que México ha proporcionadopetróleo en condiciones preferenciales a lospaíses de Centroamérica y el Caribe como instrumentode estabilización. México tambiénotorga asistencia técnica y cooperación triangular(Lozoya, 1999; Soria, 2008).Brasil constituye una tercera tipología,basada en su proyección global y el protagonismode actores semipúblicos. La CSS de Brasilse inscribe en una política exterior dealcance global, y no sólo regional, que se haproyectado a través del grupo India-Brasil-Sudáfrica (IBSA) y hacia África, con especialatención a los países lusófonos. También sedespliega hacia América Latina, y más específicamentehacia el espacio suramericano deUNASUR (Costa Vaz, 2010; John de Sousa,2010) 3 . Destacan varios ejes en esta cooperación:asistencia técnica a través de la AgenciaBrasileira de Cooperación (ABC) (Cabral yWeinstock, 2010), energía, infraestructuras,salud –en particular, las actividades de luchacontra el VIH y el sida de la Fundación OsvaldoCruz–, construcción de la paz, en particular enHaití (Lengyel et al., 2010), cooperación agrícola–a través de la Empresa Brasileira do PesquisaAgrícola (EMBRAPA)– (The Economist,2010a), y cooperación financiera –vía el BancoNacional de Desenvolvimento Económico ySocial (BNDES)–, a menudo “ligada” a exportacionesde bienes y servicios y contratación deobras con empresas brasileñas, como Odebrecht.Solo una parte de la cooperación brasileñase canaliza a través de la ABC, pero segúnestimaciones basadas en fuentes oficiales, en2010 la cooperación brasileña total podríaalcanzar unos 3.700 millones de dólares, delos cuales 1.200 millones serían nuevos préstamosdel BNDES, 325 millones al PNUD y alPrograma Mundial de Alimentos, y otros 350 aHaití, en el marco de la MINUSTAH. De ser Brasilparte del CAD y computarse esos fondoscomo AOD, se situaría entre el undécimo y elduodécimo donante mundial, con cifras absolutaspróximas a las de Italia o Dinamarca (TheEconomist, 2010b)Finalmente, hay que incluir el modelo“bolivariano” de Venezuela y Cuba, centrado enlas “misiones” sociales, Petrocaribe y el ALBA-TCP. Venezuela, con el apoyo cercano de Cuba,ha protagonizado un programa de CSS inscritoen un “proyecto bolivariano” de política exteriorde alto perfil y fuerte impronta presidencial.Concreción de todo ello es la Alianza Bolivarianapara las Américas-Tratado Comercial delos Pueblos (ALBA-TCP), surgida como respuestaal ALCA, distintas “misiones” sociales, yPetrocaribe, que suministra petróleo con financiaciónconcesional a diversos países de Centroaméricay el Caribe (Serbín, 2006) 4 .- 215 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surIntereses, valores e identidades en la CSS(o cuando la CSS se ve confrontadacon la teoría)La cooperación sur-sur tiene gran relevanciapara los PRM. Genera beneficios tanto para eldonante como para el receptor, sean capacidadesinstitucionales y tecnológicas, inversiones,acceso a mercados o internacionalización desus empresas. Según los países involucrados,pueden adecuarse mejor a sus necesidadesdado que hace mayor uso de recursos locales,y genera un mayor sentido de apropiación(ownership). Pero en torno a la CSS tambiénse ha elaborado un marcado discurso de autolegitimación,como expresión regional deldebate internacional sobre el papel que éstajuega en la ayuda al desarrollo. Los gobiernos,la academia y las ONG de la región a menudoargumentan que la naturaleza, propósitos einstrumentos de la CSS son inherentementemejores que los de la cooperación norte-surtradicional, y que pueden ser una alternativa aesta última. De manera resumida, esa argumentacióninsiste que la CSS es más “desarrollista”–es decir, ajena a los intereses depolítica exterior que “contaminan” la ayudatradicional–; “justa” –esto es, fundamentadaen los principios de solidaridad, autodeterminación,no intervención, y autonomía de lospaíses del Sur–; “horizontal” –construye relacionesentre iguales, sin las asimetrías depoder y la condicionalidad típica de la ayudanorte-sur–; y “más eficaz” –con una mejorrelación coste-resultados, y más adaptada alas necesidades locales de los receptores–.Si estos atributos fueran ciertos, y solo loson en parte, probablemente se necesitaríauna conceptualización y/o un marco analíticoenteramente nuevo para entender la CSS. Enrealidad, a pesar de que sus obvias diferencias,ambas pueden ser explicadas por el mismoconjunto de teorías, y responden a lógicassimilares. No es objeto de este trabajo reproducirel extenso debate sobre la naturaleza, einterpretación de la cooperación internacionalo la ayuda exterior, pero hay que recordar brevementeque la ayuda al desarrollo ha sidoexplicada por el realismo político como instrumentode la política de poder; por el institucionalismoy las teorías de la opción racional,como medio para lograr intereses nacionales amenor coste y asegurar la provisión de bienespúblicos y la acción colectiva internacional;por los social-constructivistas como una expresiónde preferencias normativas e identidadescolectivas, entre otros factores ideacionales; ypor las teorías críticas y post-marxistas, comouna arena del conflicto entre la globalizaciónneoliberal y las fuerzas sociales que pugnanpor la redistribución de la riqueza y la regulacióndel capitalismo transnacional.Se puede alegar que la CSS, como la cooperaciónnorte-sur, también podría explicarsedentro de estos marcos teóricos alternativosbasados en el poder, el interés, y las ideas. Haypruebas suficientes de que la CSS tiene venta-- 216 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8José Antonio Sanahujajas sobre la cooperación norte-sur en aspectoscomo la apropiación, la legitimidad, y la relacióncoste-eficacia. Puede estar basada en unamejor comprensión de los problemas deldesarrollo en los países receptores, y facilitarideas y recursos más adaptados a las circunstanciaslocales. El impacto de desarrollo dealgunos programas –la financiación de importacionesde petróleo para las pequeñas economíasdel Caribe, el apoyo a la lucha contra elVIH y sida, o las infraestructuras regionales–está fuera de discusión. Sin embargo, muchasde las críticas que se hacen, correctamente, a lacooperación norte-sur también se pueden dirigira la CSS. Sería cínico, o ingenuo, ignorar quela CSS de América Latina también está motivadapor agendas de política exterior. Porejemplo, en el caso de Brasil refleja una visibleagenda de intereses de estabilidad regional,promoción de exportaciones, y liderazgoregional y global, que combina la defensa delos intereses nacionales, y a la vez, reivindicacionesde justicia y solidaridad internacional,en una peculiar, y no siempre armónica, combinaciónde los discursos de Itamaraty y dePorto Alegre. En el caso de Venezuela, las facilidadespetroleras están ligadas a alineamientosgeopolíticos y agendas ideológicas. Lacooperación mexicana con Centroamérica respondea preocupaciones de seguridad y es -tabilidad de su frontera sur. Colombia seha mostrado muy activa promoviendo unaagenda latinoamericana de eficacia, aceptandoel proceso de París y Accra, a través delGrupo de Trabajo sobre CSS y la convocatoriade un Foro de Alto Nivel regional (Bogotá,2010), y con ello ha tratado de darle un enfoquemás “técnico” y situar esta cooperación enel marco interamericano de la OEA, frente a laspretensiones “autonomistas” de Argentina,Brasil o Venezuela. Brasil, en concreto, se hadesmarcado del proceso de París y Accra ytampoco participa de la Red Interamericanade Cooperación de la OEA. Para Chile, que yaes miembro de la OCDE pero no del CAD, laCSS es también un medio para distanciarse dela región y aproximarse a los países avanzados.Sería ingenuo ignorar las asimetrías depoder de una región con una diferenciacióninterna cada vez más marcada, y asumir quela cooperación es “horizontal” e “igualitaria”cuando se lleva a cabo, por ejemplo, entre Brasily Bolivia o Haití, o entre Venezuela y laspequeñas economías del Caribe dependientesde su petróleo.Algo similar puede decirse de la CSS deactores extrarregionales, como la RepúblicaPopular China. Enmarcada en un proyectogeoestratégico de promoción de un mundomultipolar con el que coinciden algunos paíseslatinoamericanos, también responde a la política“una sola China” –contrarrestar la diplomaciaeconómica y la ayuda de Taiwan, muypresente en América Central–, y promover unaamplia agenda de intereses económicos ligadosal sector extractivo y a los recursos natura-- 217 -
Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surles, la inversión directa, y la promoción deacuerdos de libre comercio (Shixue, 2006;Altemani, 2006; Freeman et al., 2007).Finalmente, solo algunos actores de la CSSproporcionan información detallada sobre losrecursos facilitados, principalmente por lafalta de estadísticas adecuadas y de criterioscomunes para el cómputo de estos flujos, perotambién porque a menudo se opta por nohacer pública esa información, incluso para lospropios ciudadanos; las evaluaciones son algoexótico, y los debates sobre rendición de cuentasy transparencia de la ayuda están ausenteso se perciben con desconfianza, al ser vistoscomo una imposición de los donantes. Laambivalencia de la región sobre la agenda deeficacia de la ayuda se basa, sin duda, en unrazonamiento justo: es una agenda controladapor los países de la OCDE, pero ello tambiénsupone que se obvian preguntas relevantessobre la coordinación, la responsabilidad y laeficacia de la CSS. Son cuestiones que estosactores han de asumir, de cara a ganar legitimidaden el debate sobre la necesaria reformade la gobernanza global de la ayuda.por el que la región muestra una fisonomíamás heterogénea y diferenciada, con paísesemergentes que aspiran a jugar un papel másrelevante en los planos regional y global. Porotro lado, un proceso “horizontal” por el que elpoder se desplaza a las finanzas globales y aactores privados, lo que reduce el papel de losactores públicos y la ayuda oficial en la financiaciónal desarrollo de la región. Como hapuesto de relieve este artículo, ello ha significadouna reasignación de los flujos de ayuda,hacia y dentro de la región, pero lo más relevantees que exige una definición más ampliade las estrategias de desarrollo y de la agendade eficacia de la ayuda, adaptada a las condicionesde los países de renta intermedia, y quede más relevancia al principio de coherenciade políticas. El surgimiento de una AméricaLatina más asertiva en sus estrategias regionalistasy de política exterior también se traduceen la pujanza de la CSS, que más allá de suimportancia intrínseca supone un cuestionamientode las reglas y estructuras de la gobernanzaglobal de la ayuda.VI. Reflexiones finalesAmérica Latina y el Caribe se ha visto afectadapor un doble proceso de cambio de poder en elsistema internacional. Por una parte, un procesode desplazamiento “vertical” del poder- 218 -
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Entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-surNotas1Sobre esas interdependencias, Arenal (2009).Sobre el cambio de poder, véase Sanahuja(2008 y 2009b).2Los análisis más exhaustivos de la CSS en AméricaLatina son los realizados desde 2007 por laSecretaría General Iberoamericana (SEGIB) através del Informe sobre la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica. Véase, en particular,Secretaría General Iberoamericana (2010).Véanse también los análisis de Argentina, Brasil,Colombia, México y Venezuela incluidos enAyllón y Suraski (2010) y, en particular, el análisisconceptual de Hirst (2010).3Véanse también los artículos publicados enel nº 22 de 2008 de la Revista Española deDesarrollo y Cooperación, monográfico sobrela cooperación de Brasil.4Petrocaribe ha ampliado las facilidades petrolerasbrindadas por Venezuela desde 1974, yda continuidad al Acuerdo Energético de Caracas,de 2000. Con Petrocaribe aumenta el suministrode petróleo con financiación concesionalpara los países del Caribe, incluyendo Cuba,y la cooperación de Petróleos de Venezuela(PDVSA).- 222 -
Mónica HirstUniversidad Torcuato di TellaLas políticas de Estados Unidos, Europa yAmérica Latina en Haití: ¿convergencias,superposiciones u opciones diferenciadas?Resumen:El artículo presenta una caracterización de las presencias de América Latina, Estados Unidos yEuropa en Haití a partir de 2003, con énfasis en la etapa post-terremoto de 2010, destacando lascomplementariedades y especificidades de estas actuaciones en temas de seguridad, desarrollo yfortalecimiento político-institucional. La comparación entre estas presencias deja en evidencia quelas diferencias son más que las semejanzas, especialmente cuando se consideran las implicacionesde mediano y largo plazo. Contrariamente a lo deseado, las nuevas emergencias posteriores alterremoto –agravadas por el brote de cólera a partir de octubre de 2010– no contribuyeron a estimularla coordinación entre los actores, pese a las iniciativas de organismos multilaterales que buscaronfomentarla con la creación de fondos comunes de financiamiento. Al analizar el escenario, noson menores las diferencias internas entre las posiciones de los partidos, organizaciones sociales ysectores intelectuales frente al desafío de la reconstrucción y el tipo de vínculo a ser mantenido“con los de afuera”.Palabras clave:Haití, América Latina, Europa, Estados Unidos, MINUSTAH, UNASUR,reconstrucción post-terremoto- 223 -
Abstract:The article presents a characterization of Latin American, European and United States presences inHaiti since 2003, with emphasis in the post earthquake phase since January 2010. It highlights thecomplementarities and specificities of their performances in security, development and politicalinstitutionalstrengthening issues. The contrast of these performances shows that the differencessurpass the matches, especially when the mid and long term implicancies are considered. Contraryto what was expected, new post earthquake emergencies –worsened by the October 2010 choleraoutburst– didn’t contributed to stimulate coordination among actors; in spite of multilateralorganisms’ initiatives to foment it by the creation of common trust funds to manage resources.When analyzing the current situation it is evident that differences regarding the reconstructionchallenge and the relationship to maintain with the “outsiders” aren’t minor among several Haitiansectors such as political parties, social organizations, and intellectual elites.Key words:Haiti, Latin America, Europe, United States, MINUSTAH, UNASUR,post earthquake reconstruction- 224 -
Mónica HirstUniversidad Torcuato di TellaLas políticas de Estados Unidos, Europa yAmérica Latina en Haití: ¿convergencias, superposicionesu opciones diferenciadas?Con pasados y presentes notablemente diferentesen Haití, Estados Unidos, Europa y AméricaLatina comparten, junto a los organismosmultilaterales la responsabilidad internacionalpor la reconstrucción de este país. Estapresencia simultánea, aún más expandidadespués del terremoto del 12 de enero de2010, no implica un trabajo coordinado en losdiferentes frentes en los que actúan, y menosaún una acción subordinada a las demandasexpresadas por el gobierno local. Lo que seobserva es un universo disperso y diverso deproyectos de asistencia que pueden tantoseguir las directrices gubernamentales comoejecutar tareas establecidas por las agencias,organizaciones e incluso individuos que pretendenaliviar las carencias sociales y económicasde la población haitiana.El objetivo de este artículo será ofreceruna breve caracterización de las presencias delos tres actores a partir de 2003, cuando se inaugurala última fase de la intervención exterioren este país, con énfasis en el periodo dereconstrucción posterior al terremoto de 2010.Para ello serán destacadas las complementariedadesy especificidades de la actuación norteamericana,europea y latinoamericana entemas de seguridad, desarrollo y fortalecimientopolítico e institucional.I. La presencia norteamericanaSin lugar a dudas, Estados Unidos es el actorde mayor incidencia exterior sobre la realidadhaitiana. Además de un legado histórico marcadopor intervenciones políticas y ocupacionesmilitares vinculadas a la construcciónde su preeminencia regional, la acción deWashington se explica en los días actuales en- 225 -
Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en Haitígran medida por sus preocupaciones de contenciónfrente a Haití, identificado como unafuente preocupante de inmigración ilegal y detráfico de drogas 1 . La decisión de Estados Unidosde evitar una presencia militar en 2004,cuando la Organización de las Naciones Unidas(ONU) envió una nueva misión para contenerla eclosión de la turbulencia generadapor la crisis institucional después del derrocamientodel gobierno Aristide, no redujo suimplicación en el país. El rápido incrementode actividades comerciales y de inversión sesumó a un conjunto de programas con fineshumanitarios además de la asistencia policial.Después del terremoto de 2010 la presenciade Estados Unidos en suelo haitiano dio unnuevo salto, abarcando un abanico de actividadesy responsabilidades en las áreas de laseguridad, apoyo logístico, asistencia humanitaria,gestión político-institucional, inversión ycomercio, protección ambiental y asistenciasocial. Actores gubernamentales, sectores privados,organizaciones sociales y religiosas,articuladas o no con las agencias multilateralesse mostraron comprometidos con lareconstrucción haitiana. El grado de coordinacióncon los representantes locales es variadoobservándose un margen de autonomía considerableen la definición de las prioridades ydel método empleado para la ejecución de losprogramas de asistencia norteamericana.Al mismo tiempo, la multiplicidad de actoresmencionada cuenta con el apoyo de larepresentativa diáspora haitiana que se concentraen Miami y Nueva York que actualmentecorresponde a una comunidad de unmillón de personas (Orozco, 2006) 2 . Entre lostemas más sensibles de la agenda bilateralsiempre estuvo presente el de la inmigraciónilegal. Más de una vez las autoridades haitianassolicitaron al gobierno norteamericano elderecho de estatus especial para sus ciudadanos(Ley de Protección Temporal, TPS por sussiglas en inglés) como consecuencia de la presiónmigratoria producida por desastres naturales.Esta solicitud fue realizada nuevamenteen 2007, como consecuencia de los gravesdaños causados por el huracán Dean. Por esomismo, el temor de que se provocase unanueva oleada migratoria por el terremoto de2010 fue inmediato en Estados Unidos.Históricamente, el mercado estadounidenserepresenta un destino de importanciavital para la economía haitiana. El reducidocoste de la mano de obra y la proximidad geográficaexplican el nicho que alcanzan algunospocos productos manufacturados, particularmenteen el área de vestuario 3 . Al inicio de losaños noventa la responsabilidad de las medidascoercitivas aplicadas por Estados Unidosfue importante para la debacle de la economíade Haití. La breve recuperación en los añossiguientes sufrió un nuevo impacto, primerocon el embargo aplicado en 1991, y posteriormentecon el desvío del comercio causado porlas preferencias comerciales concedidas a los- 226 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Mónica Hirstpaíses centroamericanos y a la RepúblicaDominicana, en el marco del Acuerdo de LibreComercio de Centro América-República Dominicana(CAFTA-DR por sus siglas en inglés) 4 .En términos políticos el deterioro de losvínculos entre Estados Unidos y Haití, a partirde los años noventa y durante la etapa finaldel gobierno Aristide, fue el signo principal enlos contactos bilaterales. Por lo que se refiere ala política de asistencia, las administracionesClinton y Bush coincidieron en reducir notablementeel volumen de recursos destinados aeste país y al mismo tiempo canalizarlo integralmentepor la vía de sus Organizaciones NoGubernamentales (ONG) en lugar de transferirloal gobierno local. Como resultado de ello,la ayuda norteamericana se redujo año a año,pasando de aproximadamente 100 millonesde dólares, en 1999, a 56 millones en 2002(Taft Morales y Ribando, 2007).Después de la destitución de Aristide,Washington mostró señales de recomposiciónen la relación con Haití 5 . Tras una breve presenciamilitar, cuando fue suspendido el Es -tado de Derecho en el país, el gobiernonorteamericano se retiró del proceso de estabilización,tarea asumida por la Misión deEstabilización de las Naciones Unidas en Haití(MINUSTAH) a partir de abril de 2004. Elpapel norteamericano se convirtió inmediatamenteen preponderante entre los donantesresponsables del nuevo conjunto de programasde asistencia diseñado para la recuperaciónhaitiana, centralizadas por el Comité deCooperación Interino (CCI). Además de comprometerrecursos para apoyar el mantenimientode la misión de las Naciones Unidas yel manejo por la Organización de los EstadosAmericanos (OEA) de las elecciones presidencialesy legislativas locales, la administraciónBush aumentó notablemente el volumen dela asistencia prestada por la Agencia Estadounidensede Desarrollo Internacional (USAID) ydiversificó los programas de la agencia configuradospara este país 6 . Por otra parte, seampliaron las condiciones impuestas por elCapitolio en el sentido de vincular la liberaciónde fondos al control de actividades ilícitasy a la protección de los derechos humanosen suelo haitiano. De acuerdo con las autoridadesdel Departamento Estadounidense deCombate a las Drogas (DEA) Haití era un paíscon un papel destacado en el tránsito de drogasque ingresaban en el territorio norteamericano7 . Entre las medidas tomadas a favor dela creación de nuevas instituciones de seguridadpública en Haití, lo que implicaría la formaciónde una fuerza policial debidamenteentrenada y equipada, se levantó el embargode la venta de armas que había estado vi -gente durante 15 años.Con la elección de Préval en el año 2006fueron restablecidos los canales del diálogopolítico bilateral y se reforzó la instrumentaciónde la CCI. No obstante, los esfuerzos deesta Comisión, se revelaron más cosméticos- 227 -
Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en Haitíque efectivos al mismo tiempo que los entendimientosentre Washington y Puerto Príncipefueron sustituidos por suspicacias y decepciones.Para asegurar la reanudación de lasmedidas preferenciales en el ámbito comercial,vitales para las exportaciones de Haití, elnuevo mandatario haitiano manifestó rápidamentesu disposición de atender las presionesnorteamericanas en el campo del combate altráfico de drogas. Después, una nueva oleadade críticas al escenario político haitiano ganóespacio en los círculos washingtonianos, loque coincidía con algunas innovaciones de lapolítica exterior por parte del nuevo presidente.El interés inédito por la profundizaciónde los lazos con las naciones latinoamericanasincluía una agenda de colaboración con Venezuelay Cuba. De hecho, los vínculos haitianoscon Caracas, alimentados en gran medida porel apoyo energético concedido por el gobiernode Chávez, se volvieron un motivo de sospechamayor que los vínculos mantenidos con LaHabana, responsables por una efectiva cooperaciónmédica desde 1998. Además, la relacióncon ambos países había sufrido unimportante incremento durante el gobiernode Aristide.A finales de 2006, el Congreso estadou -nidense aprobó el Hope Act (Haitian HemisphericOpportunity through PartnershipEncouragement Act) sin que éste tuvieramayores impactos en función de las condicionesque imponía a Haití. Dos años después,la misma ley sufrió enmiendas con vistasa ampliar las preferencias comerciales ysimplificar las exigencias en temas de reglasde origen. Se mantuvieron, entre tanto, lascondicionalidades en el área de normaslaborales.Los indicadores previos y posteriores alterremoto muestran una fuerte dependenciaeconómica de Haití respecto a Estados Unidos,tanto en el ámbito comercial como en lasinversiones. Si en 2005 las exportacioneshacia el mercado estadounidense significabanel 70% del total de las ventas externashaitianas, en 2009 este porcentaje fue de casiel 80% 8 . En el área de inversiones debesubrayarse el papel de la Clinton GlobalInitiative que desde 2005 intenta atraer aempresas norteamericanas en los sectores decuidado de la infancia, uso de la energía solary asistencia en salud.Por lo que se refiere a las organizacionesno gubernamentales (ONG), la presencia delas ONG norteamericanas domina el escenariohaitiano en sus diferentes modalidades. Deltotal de organizaciones operando en Haití, unacantidad relevante es de procedencia estadounidense,de las cuales el 25 % están vinculadasa grupos religiosos. Después del terremoto,además del aumento significativo del númerode ONG, se observó una diversificación deactores y alianzas que llevó a una expansiónde programas de asistencia 9 . Cada vez se hacemás presente la literatura crítica sobre la- 228 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Mónica Hirstactuación de estas organizaciones en Haití, enfunción de la ausencia de control sobres susactividades, del poder económico que representanpor el volumen de recursos que manejany de las desviaciones éticas que sonidentificadas en varios casos. Por parte de laUSAID, son múltiples los programas implementadosy manejados por estas organizaciones,que en su conjunto representan más de1.100 millones de dólares 10 .Durante todo el año 2010, Washingtonprocuró articular su presencia en Haití con losesfuerzos de la comunidad internacional enla reconstrucción de este país. Como principaldonante, Estados Unidos tiene la voz políticadominante en este proceso al mismo tiempoque ha buscado preservar un espacio deacción para el gobierno haitiano. La ComisiónInterina de Reconstrucción de Haití (CIRH),creada por iniciativa de Estados Unidos y dela ONU para ejecutar tareas de reconstrucción,debería seguir las directrices establecidaspor el Plan de Acción de Reconstrucciónde Haití, elaborado por el gobierno Préval yaprobado en la reunión de donantes deNueva York 11 . La presencia dominante de laIniciativa Clinton en este proceso estuvoacompañada por un cuerpo de asesores yoperadores, muchos de los cuales ya teníanuna trayectoria previa en los órganos de laONU, trabajando lado a lado con funcionarioshaitianos. No deja de ser llamativo que físicamentela comisión esté alojada en las instalacionesde la antigua embajada de EstadosUnidos en Puerto Príncipe.La necesidad percibida por el gobiernohaitiano de que no debería perder la oportunidadofrecida por Estados Unidos de asumir,en una acción coordinada con la ONU, la conducciónde la reconstrucción contribuyó a quese volviese la página del pasado reciente. Lamagnitud de los recursos prometidos por lospaíses donantes y el Banco Mundial (5.300millones de dólares) justificó la creación deun “consejo de tutela” temporal sobrepuestoal Estado haitiano durante 18 meses. Debeaclararse que por parte de la ONU este consejono significó un redimensionamientode las funciones de la MINUSTAH, sólo laampliación de sus contingentes militares ypoliciales y la inclusión de la acción humanitariacomo una prioridad. En este mismo contexto,la creación de una agencia ad hocconducida por un representante nombradopor el Secretario General, que en la vida reales un ex presidente de los Estados Unidos,sumada a la permanencia de parte de las tropasnorteamericanas, aseguró una influenciatodavía mayor de Washington en Haití.No obstante, con el paso del tiempo, elsentido de tal influencia se convirtió en unafuerza de paralización y no de motorización dela reconstrucción haitiana. Nueve meses despuésdel terremoto se constataba una dramáticamorosidad en la transferencia de recursoscomprometidos por Estados Unidos, causada- 229 -
Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en Haitípor obstáculos burocráticos y políticos 12 . Sibien los gastos para fines de alivio humanitarioalcanzaron los 1.100 millones de dólares, loque implicó una expansión notable de la presenciade las ONG norteamericanas, ni un solocentavo de los 1.150 millones comprometidospara la reconstrucción de la nación haitianahabían llegado a su destino (Katz y Mendoza,2010). Frente a esta crónica inoperancia sehizo un nuevo empeño por parte del Departamentode Estado con el nombramiento a finesde septiembre de 2010 de un coordinadorespecial, vinculado a la USAID, que tendría latarea de agilizar la ayuda en cuestión. Cabeaclarar que este retraso no sucedió sólo en elcaso de Estados Unidos, ya que fueron pocoslos países que desembolsaron los recursoscomprometidos al inicio de 2010 13 . Los obs -táculos enfrentados por los gobiernos nor -teamericanos para la materialización de laasistencia a Haití no impidieron la llegada deun aluvión de programas e iniciativas privadasprovenientes de Estados Unidos para aliviarlos efectos del terremoto 14 .Los lazos entre Estados Unidos y Haití soncomparables a las relaciones mantenidas conotros países caribeños y centroamericanos enlo que se refiere a las asimetrías, la estrechadependencia económica, los flujos migratoriosy el grado de exposición política. No obstante,el caso haitiano revela una situación de crecientevulnerabilidad, que implica un progresivoproceso de pérdida de soberanía. Tantoen el pasado como en el presente esta relaciónse encuentra bajo la sombra de la posibilidadde que Haití se transforme en un protectoradode Estados Unidos. En la actualidad una soluciónde esta naturaleza, de acuerdo con los“tiempos” internacionales que corren, implicaríala continuidad e institucionalización de unagestión conjunta entre Estados Unidos y laONU. Esta es una opción contemplada desde2003. Si bien no mereciese un apoyo incondicionalde la Casa Blanca el nuevo gobernantehaitiano abrió espacio para que se pusiese enmarcha una agenda de entendimientos quevinculaba un bilateralismo ya conocido coniniciativas multilaterales. Un primer paso enesta dirección fue dado con el apoyo de Washingtonal golpe contra Aristide, al refrendo ala MINUSTAH y posteriormente al nombramientode Bill Clinton como enviado especialde las Naciones Unidas para Haití en 2009.Conceptualmente (e ideológicamente), Haitípasó a destacarse del conjunto caribeño mereciendoel trato aplicado a los Estados fallidos,una de las nuevas amenazas incluidas desde2001 en el rol de las primeras preocupacionesde la política estratégica norteamericana.Siguiendo esta lógica, la posición norteamericana-canadienseha sido la de mantener elmandato de la MINUSTAH bajo el capítulo VII,que prevé la implementación de la paz, eidentifica a Haití como una amenaza a la seguridadregional e internacional que en ningúnmomento varió desde 2004 15 . La idea de que- 230 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Mónica Hirstla ONU constituiría un instrumento de lainfluencia norteamericana pasó a ser abiertamentedefendida en Washington como elcamino más apropiado para asegurar unasolución no militarizada de preeminenciasobre Haití (Dobbins, 2004). A partir de enerode 2010, la fórmula Estados Unidos-ONU, quearticula una solución bilateral y multilateral,además de adquirir más densidad se mostrómaleable en términos militares frente a contextosde extrema necesidad, como se revelócon el terremoto. El desembarco de tropas norteamericanas,que controlaron inmediatamentelos puntos logísticos claves en el país,dejó clara la disposición del gobierno norteamericanode actuar en todos los frentes siemprey cuando fuese necesario y urgente 16 .II. La presencia europeaEn los últimos años, la presencia europea enHaití se viene dando a través de una dinámicafragmentada y con bajo nivel de coordinación,en la cual se solapan algunas agendas bilateralesy la política de cooperación de la UniónEuropea (UE) a Estados vulnerables. En el primercaso, los países más comprometidos en lareconstrucción haitiana a partir de 2004 fueronFrancia y España, y posteriormente Norue -ga y Suecia. En cuanto los franceses ya habíanparticipado en la misión preliminar de la ONUpara contener la escalada de violencia enHaití, España aceptó inicialmente integrarlos contingentes de la MINUSTAH. Por suparte, la UE pasó a identificar a Haití como uncaso piloto en su política de asistencia a Estadosfrágiles, lo que la llevó a adoptar unprisma crecientemente “seguritizado” en lapolítica de ayuda prestada a este país. Surgióaquí una especial preocupación respecto a losvínculos haitiano-dominicanos en las accionesde grupos de traficantes de drogas con crecientepenetración en los envíos al mercadoeuropeo. A partir de la inauguración delgobierno Préval, la preferencia europea fue lade concentrar sus aportes al proceso haitianoen el área de la cooperación para el desarrolloy al mismo tiempo asistir a la ONU en el de -sempeño de sus tareas de seguridad y estabilizacióninterna, con énfasis en la capacitaciónpolicial.En el ámbito de la comunidad internacionalcomprometida con Haití, a partir de laconstitución de la MINUSTAH, la Unión Eu -ropea aparece en el cuarto lugar entre losprincipales donantes (Schünemann, 2009).Debe subrayarse que la atención otorgada aHaití es menor cuando se compara con la quereciben diversos países africanos de rentabaja. En términos individuales, los países quesuman su actuación comunitaria con políticosde asistencia bilaterales, lo que implica unaactiva presencia diplomática en Puerto Príncipe,han sido: Francia, España, Alemania ymás recientemente Suecia. Como consecuen-- 231 -
Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en Haitícia de sus lazos históricos, Francia ocupa unlugar especial en las relaciones entre Europa yHaití. Este país viene concentrando su cooperaciónhacia Haití en temas político-institucionales,de fortalecimiento del sistema dejusticia, del parlamento y del aparato político,además de los campos permanentes del intercambiocultural y la formación académica.Después de la destitución de Aristide en 2003,el volumen de la cooperación francesa crecióaño a año, pasando de 12 millones de eurosen 2005 a 30 millones en 2009 en el marco dela asociación bilateral quinquenal firmadacon el gobierno Préval. Bajo la gestión de laAgencia Francesa para el Desarrollo (AFD)fueron puestos en marcha un conjunto de proyectosde diferente importancia en los ámbitosde la cultura, la educación, la alfabetización, lasfinanzas y la ciencia y tecnología, muchos de loscuales fueron ampliados después de los hu -racanes de 2008 y del terremoto de 2010.Siguiendo prioridades semejantes, Españaviene trabajando con Haití en el marco de unaComisión Mixta creada para el período 2006-2010 17 . Por su parte, Alemania viene prestandoespecial atención al tema del desarrollo agrícolay a los problemas de seguridad alimentariade los haitianos.Desde el ámbito comunitario, durante lapresidencia francesa de la Unión Europea, en2008, fue presentado el Documento estratégicode la cooperación comunitaria con el gobiernohaitiano para el periodo 2008-2013, comprometiendo291 millones de euros además deuna “reserva” de 13, 6 millones de euros parasituaciones imprevistas 18 . La elaboración deeste instrumento contó con la participación destacadade los cuatro miembros comunitariosmencionados anteriormente. La definición delas prioridades por parte de la Unión Europeapretendió compensar la reducción de iniciativasy programas de ayuda que había marcado suactuación en Haití desde la crisis del año 2000.De acuerdo con los nuevos compromisos lostemas prioritarios serían: la reducción de lapobreza, la educación, la gobernabilidad yla infraestructura, principalmente la recuperaciónde las carreteras, lo que absorbería el 60%del total de los recursos asignados. En el área dela gobernanza, el fortalecimiento de las autoridadeslocales y de los procesos de descentralizaciónadministrativa pasó a figurar comoprioridades al mismo tiempo que se le dabavalor a la asociación con “actores no estatales”19 . De hecho, tanto en el caso de la asistenciacomunitaria como en la bilateral, lapresencia de un gran número de ONG eu ropeasarticuladas con grupos y organizaciones de lasociedad civil haitianas constituyó una herramientacrucial para la implementación de losproyectos aprobados. Incluso antes del terremotola escasa literatura sobre los vínculosentre Europa y Haití señalaba los pro blemasgenerados por la reducida coordinación entrelas iniciativas individuales, los proyectos de laUnión Europea y la acción de la cooperación- 232 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Mónica Hirstdescentralizada europea. Naturalmente, lasdificultades para centralizar y evitar solapamientosque comprometen la eficacia de laayuda aumentaron durante 2010.En términos políticos, un punto que debeser mencionado se refiere a las reacciones ydesacuerdos europeos a la inmediata presenciamilitar de Estados Unidos en Haití después delterremoto. Las situaciones concretas de tensióny la ausencia de coordinación entre los militaresfranceses y norteamericanos en los primerosmomentos posteriores al seísmo contribuyerona alimentar las suspicacias del lado europeo 20 .No obstante, del lado de la sociedad civil, lainmediata reacción europea y norteamericanaal impacto devastador del seísmo fue idéntica.Las respuestas civiles comunitarias y/o bilateralesprovenientes de organizaciones e individuosdel viejo continente en términos de ayudahumanitaria mostraron el alcance de lo que seha denominado “el efecto CNN”. Tal movilizaciónno impidió que muchas de estas organizacionesse frustrasen debido a los gravesproblemas de coordinación entre pares y juntoal gobierno haitiano.III. La presencia latinoamericanaLa presencia latinoamericana en Haití a partirde 2004 corresponde a la primera experienciade intervención coordinada de un grupo de paísesde la región. La decisión tomada por Argentina,Brasil y Chile (ABC) de asumir responsabilidadesen el proceso de reconstrucción haitianaencuentra diferentes explicaciones, que nosiempre serán coherentes y desprovistas deambigüedades 21 . En primer lugar, se destaca laactual tendencia de buscar soluciones regionalespara situaciones de crisis severas de gobernabilidad,escaladas de violencia y quiebrainstitucional. La participación destacada delABC en la formación de la MINUSTAH pretendíatambién introducir una metodología de estabilizaciónque se diferenciase de las accionesbilaterales y multilaterales que habían fracasadoen suelo haitiano a partir de la suposiciónde que serían capaces de transferir know-howen materia de transición y consolidación democrática.En este sentido, aún cuando sea acertadoencontrar un nexo entre la creación deesta Misión y los intereses de Estados Unidostambién es pertinente subrayar las rápidasdiferencias de expectativas entre el gobiernonorteamericano, el comando de la MINUSTAH ylas representaciones diplomáticas latinoamericanasen lo que se refiere a la forma de operarante los focos de violencia, al diálogo mantenidocon las fuerzas políticas locales y al reconocimientodel peso de la cultura políticahaitiana en la reconstrucción del Estado dederecho en el país.Durante los años 2004-2009 los gobiernosdel ABC concentraron sus esfuerzos y atencionesen Haití en torno de tres necesidades locales:i) la seguridad interna; ii) la estabilidad y la- 233 -
Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en Haitícohesión política; iii) el fortalecimiento institucionalpara mejorar la oferta de bienes públicos.La combinación de los tres frentes detrabajo configuró una agenda de cooperaciónpolítica que iba más allá de un programa deasistencia técnica sur-sur 22 . Este empeño procurabadiferenciarse de los métodos de coerciónya practicados por poderes internacionales,como Estados Unidos, Canadá y Francia, a partirde articulaciones regionales innovadoras comofue el 2 x 9 23 .Si bien el ABC revela una actuación destacadaen la relación de Haití con AméricaLatina, debe mencionarse que otros países ygrupos también ampliaron sus vínculos conesta nación en los años recientes. En primerlugar, debe subrayarse la diversidad de presenciaslatinoamericanas en los contingentesmilitares y policiales de la MINUSTAH, enespecial de Uruguay, Bolivia, Perú, Ecuador yGuatemala. También cabe destacar los programasde cooperación desarrollados por Cubadesde los años noventa en las áreas de salud yeducación, la cooperación energética de Venezuelaa partir de 2000, y el ingreso de Haití enla Alianza Bolivariana para los Pueblos deNuestra América (ALBA), en 2007, comomiembro observador y en la Comunidad de losPaíses del Caribe (CARICOM), en 2002 24 . Finalmenteno se pueden omitir los lazos mantenidoscon la República Dominicana que, a pesarde las persistentes dificultades causadas porhistóricas tensiones entre las sociedades, seconvirtieron en tema de preocupación compartidapor los gobiernos de Leonel Fernándezy Préval 25 .La inserción de diversos países latinoamericanosen el grupo de donantes implicados enla reconstrucción de Haití desde 2004 coincidecon la expansión de la cooperación sur-surregional (CSSR) como un campo instrumentalde la política exterior. Esta implicación seexplica en parte, pero no sólo, por el compromisoasumido desde la formación de laMINUSTAH, ya que en algunos casos de asistenciadestacada, como sucede con Venezuelay Cuba, se observa una presencia disociada dela intervención de las Naciones Unidas.Resumiendo, desde 2004, las acciones decooperación latinoamericanas en Haití estu -vieron repartidas en dos grupos: el primerovinculado a políticas sociales de solidaridad,provenientes principalmente de Venezuela yCuba y en menor escala de México, y elsegundo articulado con una presencia relevanteen la MINUSTAH que proyecta una orientacióninstitucional integrada por Argentina,Brasil y Chile (Herbst, 2010) 26 . Estos países vienendedicando una especial atención a los problemasde seguridad alimentaria y producciónagrícola. Más recientemente se sumó tambiénla asistencia ofrecida por Colombia, asociada ala expertise en el área de seguridad a la sombrade la estrecha colaboración en este campomantenida con los Estados Unidos. Las accionesde algunas ONG, cuyas actividades se- 234 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Mónica Hirstdesarrollan de forma articulada con las representacionesdiplomáticas de sus países de origen,aún ganaron una creciente visibilidad 27 .Entre tanto, en su conjunto, la cooperaciónlatinoamericana en suelo haitiano está subordinadaa una innegable asimetría en cuanto a suimportancia relativa. Mientras que Haití representael principal destino individual de la cooperaciónpara el desarrollo ofrecida por Brasil,Argentina y Chile, el porcentaje que esta ayudarepresenta en el total de los recursos transferidospara este país es inferior al 1 %. Como ya seha mencionado, uno de los principales atributosde la asistencia prestada por varios de estospaíses viene siendo su articulación con lastareas de estabilización de sus contingentesmilitares y policiales y la preocupación de transmitirla experiencia de fortalecimiento institucionaly gobernabilidad democrática, lo queadquirió aún mayor importancia en el escenariode necesidades y urgencias a partir del terremoto.Otro aspecto que debe ser tenido encuenta es el horizonte creado por la configuraciónde proyectos triangulares en los cuáles sesuman las capacidades técnicas con recursosprovenientes de terceros socios como España,Canadá y Japón.En diciembre de 2009, cuando se evaluabanlos resultados obtenidos en la estabilizacióninterna y en la gradual recuperación de unproyecto de desarrollo en Haití, se establecíaautomáticamente una vinculación entre estosavances y la presencia latinoamericana en estepaís (Hirst, 2009: 29-72). El proceso políticolocal se ordenaba obedeciendo a un marco delegalidad; estaba en marcha la organizaciónde una policía haitiana (con la cooperacióncoordinada de Sudamérica) capaz de asumiren pocos años el control del orden interno;había tímidas inversiones externas (dominicanas,brasileñas, mexicanas) que identificabanoportunidades a ser exploradas y que ganabanimpulso con la iniciativa Clinton; se dabauna inédita interacción entre el gobierno haitianoy la comunidad latinoamericana y caribeña,coronada con la presidencia por Haití dela Comunidad de Países del Caribe (CARI-COM); eran palpables entre la sociedad haitianalos resultados de la cooperación cubana,argentina, venezolana, mexicana, brasileña ychilena en áreas de políticas sociales,desarrollo económico, derechos humanos yfortalecimiento institucional; y finalmente, laONU daba señales de que una reducción eincluso la retirada de la MINUSTAH sería posibledespués de las elecciones presidencialesde 2010. En esta misma dirección, se especulabaen los pasillos de la ONU sobre unaampliación del papel de la OEA en la etapafinal de supervisión multilateral del procesode “normalización política” en Haití.Sin embargo, el terremoto de 2010 barrióconsigo este escenario y las conferencias internacionalesdedicadas a la reconstrucción haitiana“apenas” tomaron en consideración estepasado reciente, una vez que la idea fuerza se- 235 -
Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en Haitíconvirtió en la fundación de un nuevo Haitícomandada por los Estados Unidos y la ONU.La acción coordinada sudamericana que existíaen Haití, en 2004, perdió relevancia y sustancia.Los esfuerzos previos en el área de lacapacitación policial y del apoyo político a larecuperación de un Estado de derecho haitianofueron sustituidos, en gran medida, porevaluaciones técnicas sobre la funcionalidadde los acuerdos políticos domésticos más ajustablesal sistema de tutela en construcción. Elprotagonismo inevitable de los grandesdonantes llevó a que los países de la región seconvirtiesen en modestos actores de figuración,presentes más por una cuestión de solidaridadque por su capacidad de proyectaratributos en el campo de la gobernabilidaddemocrática y el desarrollo sostenible.En este marco la intervención internacionalen Haití diluyó su marca regional, debilitó su configuracióncomo una operación comandada porla ONU y recrudeció el peso del liderazgo políticoy económico de Estados Unidos. Una modestareacción a este movimiento pasó a ser el esfuerzode la Unión de Naciones Suramericanas (UNA-SUR) por coordinar acciones de cooperación sudamericanaen Haití. Con este propósito estaorganización aprobó la creación de un fondo de300 millones de dólares para financiar proyectosespecíficos de desarrollo de acuerdo con lademanda del gobierno Préval.Debe aclararse que, de ninguna forma, seredujeron los esfuerzos individuales de paísescomo Cuba, Venezuela, Argentina, Chile y Ecuador,por apoyar la reconstrucción haitiana despuésdel terremoto. Inclusive, aquellos conmenor presencia en etapas anteriores, comoMéxico y Colombia, pusieron en marcha diversasiniciativas de asistencia humanitaria y cooperaciónpolicial. Mientras tanto, este empeñoconvivía con una realidad haitiana radicalmentereconfigurada en materia de carenciaslocales y ayuda internacional. Igualmente, entrelos cambios producidos en el compromiso de lacomunidad latinoamericana para lidiar con estarealidad, merecen ser destacados dos casos: laampliación de las responsabilidades asumidaspor Brasil y la transformación del vínculo de laRepública Dominicana con Haití.Para Brasil, la asistencia ofrecida a Haitídespués del terremoto, al mismo tiempo quese daba con sentido de continuidad a la presenciaen este país desde 2004, revelaba unaampliación del propósito de sus compromisosy articulaciones con la comunidad de donantes.Después del inmediato envío de medicamentos,alimentos, agua y productos deprimera necesidad, el gobierno Lula comprometióla donación de 350 millones de dólaresy la ampliación en el 100 % de los contingentesmilitares brasileños de la MINUSTAH. Tambiénfue clara la intención del país de asumirun papel protagónico entre los principalesdonantes bilaterales y organismos multilateralesen las sucesivas reuniones dedicadas atrazar las futuras líneas de acción de la coope-- 236 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Mónica Hirstración internacional en Haití. Al ascender nuevosescalones en cuanto a sus responsabilidadesmilitares y económicas en Haití, lasacciones brasileñas pasaron a estar más vinculadasa las demandas locales y a las expectativasinternacionales que a las articulacionessudamericanas.La ampliación de responsabilidades en elproceso de reconstrucción haitiano tambiénpuso sobre la mesa un conjunto de desafíos ala política exterior brasileña. El primero respectoal comando militar de la MINUSTAH. Deun momento a otro, un contexto de reconocidoéxito fue sustituido por un dramático escenariode desastre natural y crisis humanitaria.Igualmente problemática se volvió la duplicidadde la presencia militar extranjera, a partirde la llegada de las fuerzas norteamericanasen los días siguientes al terremoto y la retiradade gran parte de este contingente redujo, perono eliminó, el problema (Hirst, 2010). En elcampo de la cooperación internacional, la presenciabrasileña en Haití pasó a estar articuladacon los entendimientos de los grandesdonantes que dominan la reconstrucción deeste país, entre los cuales se destacan EstadosUnidos, Canadá, Francia, España, la UniónEuropea, el Programa de Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD), el Banco Interamericanode Desarrollo (BID) y el Banco Mundial(Amorim, 2010). Como copresidente de la reuniónde Nueva York, en marzo de 2010, elgobierno brasileño mostró un particularempeño en asegurar el perdón integral porparte de los acreedores internacionales de ladeuda externa haitiana. Bilateralmente, Brasillanzó una cartera de proyectos en las áreasde infraestructura e irrigación agrícola, saludy educación.En el Caribe, el actor más destacado en lareconstrucción haitiana ha sido la RepúblicaDominicana. Desde el terremoto, este paísasumió nuevas responsabilidades en vista delas múltiples dimensiones de su vinculacióncon el vecino, lo que actualmente se traduce enuna agenda de urgencias compartidas. De lanoche a la mañana se sustituyó una relaciónalimentada por el resentimiento y el prejuiciopor una agenda solidaria con base en lanoción de urgencias compartidas. Después delos momentos más dramáticos de emergenciashumanitarias se configuró un lazo bila -teral que implica un amplio abanico deinteracciones en los ámbitos gubernamental,empresarial y social. No es difícil comprenderque del lado dominicano prevalezcan preocupacionesen cuanto al efecto derrame de laactual crisis haitiana. Junto a temas inmediatoscomo el de la presión migratoria y los riesgosde la llegada de epidemias se sitúancuestiones sensibles para los dominicanos enlas áreas de gobernabilidad democrática,seguridad pública e inserción exterior. Lavecindad con un país que no dispone de fuerzasarmadas propias genera una cierta incomodidada las fuerzas armadas dominicanas- 237 -
Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en Haitíque deben tratar con autoridades militares depaíses extraños a la región o con el ComandoSur de los Estados Unidos para coordinar lostemas de seguridad de la isla. También constituyeun punto altamente delicado relacionarsecon un vecino bajo tutela internacional, lo queexplica el especial interés de la RepúblicaDominicana en que Haití recupere plenamentesu soberanía.IV. Reflexiones finalesUna comparación entre las presencias de EstadosUnidos, Europa y América Latina en Haitídeja en evidencia que sus diferencias sonmayores que las semejanzas, especialmentecuando se consideran sus implicaciones demedio y largo plazo. Cuando se contrastan lascomposiciones de la MINUSTAH y la delComité de Donantes, los dos pilares de laintervención externa en este país, se comprendeel cuadro de fragmentación y ausenciade coordinación que prevalece entre los actoresinternacionales implicados en este procesode reconstrucción. Mientras los contingentesmilitares latinoamericanos suponen al 65 %del total de las fuerzas de la MINUSTAH, laregión (con excepción de Brasil) brilla por suausencia en la Comisión Interina de Reconstrucciónde Haití (CIRH). Este contrate es por símismo un factor que dificulta un trabajo coordinadoentre las tres partes, aún más si estaposibilidad es contemplada de forma autónoma,bis a bis el gobierno y la sociedad haitiana.Idealmente la principal articulaciónentre las tres partes con la ONU debería producirsecon la contraparte local (3+1+1), lo queconstituye de hecho el único camino para queHaití recupere su plena soberanía.Al contrario de lo que se considera deseable,las nuevas emergencias que se impusierondespués del terremoto, agravadas por elbrote de cólera a partir de octubre de 2010, nocontribuyeron a estimular la coordinación, apesar de las iniciativas tomadas por parte delos organismos multilaterales, en especial elBanco Mundial, el PNUD y el BID, para crearfondos comunes para la financiación de proyectosde medio y largo plazo. La movilizaciónal estilo de acciones rápidas y puntuales degobiernos y agencias se mostró poco eficaz,tanto para las autoridades como para la sociedadhaitiana, y se creó una enorme reversiónde las expectativas. La gestión internacionalizadadel proceso de reconstrucción, sostenidapor una administración bicéfala, fue incapazde dirigir los recursos prometidos por tantosen tan poco tiempo. En gran medida, los fallosdel CIHR son un dejá vu de aquellos que fueronrevelados por la CCI en los años anteriores.Un punto fallido, compartido por EstadosUnidos y por la Unión Europea, se refiere alpapel asumido por las ONG en contextos deasistencia humanitaria masiva como se vienedando en Haití. Si bien no cabe generalizar un- 238 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Mónica Hirstjuicio crítico a la actuación de estas organizaciones,el método con el que operan, casi siemprede forma disociada de las autoridadeslocales, hace más difícil el fortalecimiento delas instituciones locales.Del lado latinoamericano las respuestas alas carencias haitianas revelan diferenciasintrarregionales sumadas a un déficit de instrumentosregionales. Desde el inicio de laMINUSTAH la presencia brasileña osciló entreuna actuación coordinada con sus pares sudamericanosy la construcción de un perfil propioen el desempeño de sus responsabilidadesen suelo haitiano. Esta doble faz reproducía enrealidad una pauta de comportamiento deBrasil, profundizado a partir del gobierno Lula,en la cual se busca combinar política regionalcon intereses globales. Después del terremotode enero, el país ascendió nuevos peldaños encuanto a sus responsabilidades militares yeconómicas en Haití y sus acciones pasaron aestar más vinculadas a las demandas locales ya las expectativas internacionales que a lasarticulaciones sudamericanas.Un análisis que diferencie y particulariceel perfil de la actuación de los principales segmentosde la comunidad internacional enHaití puede ser útil para entender mejor unlado de la cuestión, el de la ocupación externa.Pero queda pendiente el otro lado de lamoneda, tanto o más importante: el del paísocupado. Las diferencias internas y las posicionesde los partidos, de las organizacionessociales y de los sectores intelectuales no sonmenores frente al desafío de la reconstrucciónhaitiana y al tipo de vínculo que debe ser mantenido“con los de fuera”. Lamentablemente,la precariedad de las condiciones en las que serealizan las elecciones presidenciales, entrenoviembre de 2010 y enero de 2011, hacendifícil la transformación de estas diferenciasen un proceso de politización virtuoso querefuerce las posibilidades locales de construirun nuevo futuro menos injusto para la principalvíctima de esta realidad: el pueblo haitiano.- 239 -
Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en HaitíReferencias bibliográficasAMORIM, Celso: “Haiti e o Futuro”, Folha de SãoPaulo, 31.03.2010.DOBBINS, James (2004): “A Fresh Start For Haiti?Charting Future US Haitian Relations” Testimonypresented to the Senate Committee on ForeignRelations, Subcommittee on Western Hemisphere,Peace Corps, and Narcotic Affairs, March24. En: http://www.rand.org/pubs/testimonies/2005/RAND_CT219.pdf.HERBST, Natalia (2010): “Avances y Desafíos de laCooperación Sur-Sur: el caso haitiano”, Tesisde grado no publicada, Universidad TorcuatoDi Tella, Buenos Aires, Argentina.HIRST, Mônica: “As relações Brasil-Estados Unidose os novos desafios no Haiti”, Folha de SãoPaulo, 01. 02.2010.HIRST, Mónica (2009): “La intervención sudamericanaen Haití” en Hirst, Mónica (comp.), Crisisde estado e intervención internacional, BuenosAires, Edhasa, pp. 29-72.KATZ, Jonathan M. y MENDOZA, Martha (2010): “APImpact: Haiti Still waiting for pledged US Aid”,Associated Press, September 28. En: http://news.yahoo.com/s/ap/20100928/ap_on_re_la_am_ca/cb_haiti_earthquake.OROZCO, Manuel (2006): “Understanding theremittance economy in Haiti” Paper commi -ssioned by the World Bank, March 15. En:http://www.thedialogue.org/PublicationFiles/Understanding%20the%20remittance%20economy%20in%20Haiti.pdf.SCHÜNEMANN, Julia (2009): “What the role for theUE? Finding a niche in the Haitian Peace buildingprocess”, FRIDE, February. En: http://www.initiativeforpeacebuilding.eu/pdf/What_role_for_the_EU_Finding_a_niche_in_the_Haitian_peacebuilding_process.pdf.TAFT MORALES, Maurren y RIBANDO, Clare M.(2007): “Haiti: Developments and U.S. PolicySince 1991 and Current Congressional Concerns”,CRS Report for Congress, En: http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL32294.pdf.- 240 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Mónica HirstNotas1Manuel Orozco, “Understanding the remittanceeconomy in Haiti”; “Haiti: Developments andU.S. Policy Since 1991 and Current Congre -ssional Concerns”; James R. Morrell, “Impactof September 11 on U.S. Haiti Policy”; JamesDobbins, “A fresh start for Haiti? Chartingfuture U.S. Haitian relations”.2Se estiman en 200.000 los haitianos sin documentosen Estados Unidos, lo que no representamás que el 6% del total de la comunidad latinocaribeñaen condición ilegal en este país.3Destacan las confecciones de algodón y algunosproductos textiles.4El acuerdo (2006) crea una zona de libre comercioque prevé reducciones arancelarias para el80% del total de los productos comercializadosrepresentando un volumen de transaccionesaproximado de 30 millones de dólares.5En abril de 2004 el secretario de Estado ColinPowell visitó la isla como demostración de apoyoal gobierno interino en Haití. En esa ocasión fueronanunciadas iniciativas de cooperación técnicay programas para la recuperación de empleos.Fueron también comprometidos nueve millonesde dólares para apoyar a la OEA en sus actividadespre-electorales y se garantizó en el presupuesto2004-2005 una donación de 230 millonesde dólares para programas de asistencia bilateral.6Actualmente la USAID realiza un conjunto deprogramas en las áreas de salud y proteccióninfantil en diferentes partes de Haití.7Las informaciones al respecto se basan endatos imprecisos según los cuáles entre el 13 yel 17 % de la cocaína que ingresa en los EstadosUnidos pasaría por el territorio haitiano.8“Haiti Trade, Exports and Imports”. En: http://www.economywatch.com/world_economy/haiti/export-import.html.9Entre otros se menciona el fondo Gates-USAID(10 millones de dólares) para incentivar la utilizaciónde redes de teléfonos móviles en sustituciónde las agencias bancarias para serviciosfinancieros.10En la lista de programas destaca el programa“cash-for work” que emplea aproximadamentea 24.000 personas que trabajan diariamente entareas de reconstrucción para enfrentar losefectos del terremoto y los daños causados porla estación de lluvias y los huracanes.11Durante los 2-3 meses que siguieron al terremotode Haití, tuvieron lugar un conjunto dereuniones entre representantes de la comunidadinternacional y del gobierno haitiano conel propósito de definir un mega-programa parala reconstrucción de Haití. Los compromisosasumidos en la conferencia de Nueva York (31de marzo de 2010) previeron la creación de unaagencia administrativa (Comisión Interina parala Reconstrucción de Haití, CIRH) con autoridady capacidad propia, para la distribución transparentede los recursos de la cooperación internacionaldestinados a este país.12Se menciona los obstáculos planteados en elSenado para la aprobación de las iniciativas dela Casa Blanca de creación de asistencia a Haití.13Nueve meses después del terremoto sólo Brasil,Noruega, Australia y Estonia eran los únicospaíses que habían enviado los recursos comprometidospara 2010. El CIRH había recibidoapenas el 9 % del dinero comprometido por losdonantes para el periodo crítico, estimado en18 meses, de la reconstrucción haitiana.14Además del fondo Bush-Clinton, deben mencionarselas donaciones ofrecidas por empresascomo Coca-Cola, Western Union, TOM Shoes yProcter & Gamble entre otras empresas privadaspresentes en Haití que realizan trabajos en numerosasáreas respondiendo a sus áreas de expertisey a otras especialidades. Para mayor informaciónver CGI en: http://www.clintonglobalinitiative.org/commitments/cgi_members_haiti_response.asp?Section=Commitments; CBHF en: http://www.clintonbus hhaitifund.org/pages/programs/- 241 -
Las políticas de Estados Unidos, Europa y América Latina en Haití15Resolución del Consejo de Seguridad de NacionesUnidas S/RES/1944 (2010): 1. Decide prorrogarel mandato de la MINUSTAH, que figuraen las resoluciones 1542 (2004), 1608 (2005),1702 (2006), 1743 (2007), 1780 (2007), 1840(2008), 1892 (2009), 1908 (2010) y 1927(2010) hasta el 15 de octubre de 2011.16A partir de una relativa normalización el Pentágonoredujo el contingente presente en Haitíde 7.000 a 2.000 efectivos, al mismo tiempoque se buscó mejorar la coordinación entre supersonal y los contingentes de la MINUSTAH enactividades de asistencia humanitaria. En lasprimeras semanas después del terremoto eldiálogo entre las fuerzas norteamericanas y elcomando de la MINUSTAH reveló tensiones yel bajo nivel de coordinación. En: http://www.peacebuilding.no/eng/Publications/Noref-Reports2/Brazil-in-Haiti-the-challenges-ahead.17Hay que mencionar que cuando fue constituida laMINUSTAH el gobierno español envió un contingentede 200 militares y 30 policías. A partir de latoma de posesión de José Luis Rodríguez Zapaterofue retirada la presencia militar del país.18Este instrumento tiene como finalidad reactivarlos objetivos establecidos en el acuerdo de asociaciónACP-CE de Cotonou firmado en junio de2000, y revisados en junio de de 2005 enLuxemburgo.19Ver “Country Strategy Paper for Haiti (2008-2013)”, European Commission. En: http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/scanned_ht_csp10_fr.pdf.20“Lutte d’influence entre la France, le Canada etles Etats-Unis pour reconstruire Haïti”, LeMonde.fr, 18 de Febrero de 2010. En: http://www.lemonde.fr/ameriques/article/2010/02/18/lutte-d-influence-entre-la-france-lecanada-et-les-etats-unis-pour-reconstruirehaiti_1308168_3222.html21Chile, que inicialmente tuvo la responsabilidadla representación especial de la ONU en Haití,fue el primer país que se comprometió con unaintervención autorizada por el Consejo de Seguridadde las Naciones Unidas como forma decompensar ante Washington su actuación contrariaal ataque militar a Irak. Por su parte Brasil,negoció directamente con la ONU su presencia yla comandancia de la MINUSTAH. Argentina, elpaís más experimentado en operaciones de paz,se sumó con reticencia a partir de una evaluaciónsobre los costes de asumir una postura diferentea la de sus principales vecinos.22Haití es el principal destino individual de lasacciones de Cooperación Sur-Sur de estos países.23El 2 x 9 constituye un grupo ad hoc que fuecreado en 2007 para coordinar las acciones entrelos países latinoamericanos presentes en laMINUSTAH y el gobierno haitiano. Está integradopor representantes de los Ministerios deRelaciones Exteriores y Ministerios de Defensade Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador,Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay.24El CARICOM expresó fuertes críticas a la intervencióninternacional de 2003 en Haití considerandoque estuviese asociada al golpe deestado contra Aristide.25La Comisión Mixta República Dominicana-Haitífue reactivada por los presidentes Leonel Fernándezy Préval después del terremoto de 2010.26Se destacan aquí las acciones del Programa Pro-Huerta de Argentina y de la Empresa Brasileña dePesquisa Agropecuaria (EMBRAPA) de Brasil.27Se mencionan las organizaciones Viva Río deBrasil que está transfiriendo a los barrios deBel Air y Cité Soleil de Porto Príncipe su experienciade reinserción juvenil y reducción de laviolencia, o la ONG “Un techo para mi país”, originariade Chile con experiencia en diferentespaíses latinoamericanos que desde el terremotoen Haití ha construido 826 casas contandocon la colaboración de 2.500 voluntarios,y Médicos del Mundo (Argentina) que ha realizadoun programa de atención primaria intensificadoa partir del brote de cólera en la zonade Leogane.- 242 -
Joaquín RoyUniversidad de MiamiCuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEResumen:Cincuenta años después del triunfo de la Revolución Cubana y el establecimiento de un régimenmarxista-leninista, dos dimensiones fundamentales de este fenómeno histórico son la supervivenciadel sistema creado por Fidel Castro y la política de Estados Unidos para eliminarlo. Aunque elvínculo con varios países latinoamericanos y caribeños ha sido sólida, menos conocida es la relacióncon otros actores internacionales: la Unión Europea (UE) y España. Este trabajo intenta ofreceruna síntesis de esa relación cuadrangular que abarca dos continentes. Además, el tema global hacobrado nuevas dimensiones tras el anuncio de la enfermedad de Fidel y su eventual renuncia a lamágica magistratura del Estado.Palabras clave:Revolución Cubana, Unión Europea, embargo, Posición Común, España,relaciones con América LatinaAbstract:Fifty years after the triumph of the Cuban Revolution and the establishment of a Marxist-Leninistregime in Cuba, the two fundamental dimensions of this historical phenomenon are the survival ofthe system created by Fidel Castro and the policy of the United States to terminate it. Less known isthe relationship of Cuba with other international actors. Most especially there is a certain vacuumin the literature dedicated to the link between Cuba and Europe and most specifically with someprominent European states, Spain in the lead. And the same time, even less studied, is the- 243 -
connection with the collective body known as the European Union (EU). In addition to this, theoverall topic has incorporated novel dimensions, after the announcement of Fidel’s illness and hisresigning as head of the state.Key words:Cuban Revolution, European Union, US embargo, Common Position, Spain,relations with Latin America- 244 -
Joaquín RoyUniversidad de MiamiCuba: el papel de EE.UU., América Latina y la UEI. Dos actitudes contrastivasPocas parcelas de las relaciones triangularesentre Europa (especialmente España), EstadosUnidos y Cuba merecen tanto el calificativo deincomprensible como la insistencia con queWashington ha intentado durante medio siglohacer colapsar el régimen cubano. Europa haaplicado similar tenacidad en diferenciarse dela estrategia estadounidense, simultáneamentecon el mantenimiento del vínculo conCuba y la persuasión de reforma. MientrasWashington ha adoptado una actitud intransigenteante La Habana, Europa parece máspragmática y práctica ante la tozudez cubana.La UE, con España a la cabeza, ha mantenidolas líneas de comunicación abiertas.La estrategia europea, por otra parte,es comparable a la global de América Latina,aunque la relación cubano-latinoamericanahaya estado dividida en dos corrientes. Una hamantenido el mismo trato que los europeos,en el sentido de dejar la puerta abierta paratratar con Cuba, una vez que se fueron desvaneciendopoco a poco los signos de enfrentamientoa raíz de la decisión de expulsar alrégimen cubano de la Organización de EstadosAmericanos. Otra, concentrada en los últimosaños (con la excepción del apoyo del Chileadministrado por Salvador Allende), ha expresadoun decidido apoyo al régimen cubano,mediante la confluencia de tácticas bilaterales(la más notoria es la existente con Venezuelabajo Chávez) o experimentos multilateralescomo la Alianza Bolivariana o la recientementeanunciada Organización de Estados deAmérica Latina y el Caribe.Los principales gobiernos europeos y lasinstituciones de la Unión Europea (UE) hanevaluado como errónea la política de Estados- 245 -
Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEUnidos hacia La Habana, sobre todo en cuantoal embargo, y muy especialmente en referenciaal alcance extraterritorial de su legislación.La oposición unánimemente compartida,incluso por los gobiernos críticos, como sedemuestra por las votaciones sistemáticas enel marco de las Naciones Unidas. No obstante,también se percibe una minoría (sobre todo enlos nuevos miembros de la UE, y periódicamenteen algunos de los socios más veteranosbajo gobiernos conservadores) alineada conlas tesis de Washington. La estrategia positivaaplicada por la mayoría de gobiernos y la UE,sobre todo desde el final de la Guerra Fría, yespecialmente la ejercida por una minoría críticay obstaculizadora, han sido correspondidaspor un alto grado de frustración, cuandono de irritación. La tenaz resistencia cubana hafrenado la presión ejercida por la persuasión,la sucesiva presentación de ofertas, la impo -sición de medidas especiales, y también elsimple “compromiso constructivo” político yeconómico con el régimen cubano.Esta actitud contrasta frontalmente con laconsistente política de Washington. Las sucesivasadministraciones de Estados Unidos, y másacusadamente bajo presidentes republicanos,han apostado por provocar el colapso del sistemacastrista, casi desde el triunfo de la Revoluciónen 1959. La percepción europea todavíapodía compartir con la norteamericana ladefensa de los principios de la democracialiberal cimentada en el Estado de derecho decorte occidental (pluripartidismo, alternanciaen el poder mediante elecciones periódicas,libertad de expresión y movimiento de personas).Pero la estupefacción de los observadoresy gobiernos prestaba también muchaatención a la naturaleza obviamente contraproducentede las medidas impuestas porWashington. Desde 1960 a 1998, y sobre todoen plena década de los noventa, la políticaestadounidense no conseguía más que reforzarla resistencia del régimen cubano.Tras la desintegración de la Unión Soviética,no solamente no se produjo el colapso delsistema económico cubano, y mucho menos elpolítico, sino que la primordial estrategiadurante el llamado “periodo especial” dio unvuelco espectacular al proceder a ejecutar unaapertura económica suficiente para atraer lainversión exterior. Esta fue acreditada errónea -mente por Estados Unidos como la explicaciónúnica de la supervivencia del sistema. De ahíque los gobiernos de Washington, presionadospor los intereses del núcleo duro del exilio,procedieran a la imposición de una serie demedidas y piezas legislativas encaradas a desincentivary castigar la actividad económicaexterior en Cuba, con especial atención a laeuropea.Fue entonces cuando los diversos gobiernoseuropeos y la incipiente política exteriorcomún de la UE decidieron encarar las nuevascircunstancias en un doble carril. Por un lado,se enfrentaron directamente a las medidas de- 246 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín RoyEstados Unidos que afectaban a sus intereses,reforzando las líneas básicas de oposición alembargo en todos los foros disponibles ymediante los mecanismos bilaterales propios.Por otro, decidieron también aclarar las condicionesde su implicación con el gobiernocubano. Se trataba de estar en contacto con laincipiente sociedad civil cubana y reiterar losrequerimientos para la mejora de la relaciónoficial al nivel de la ya disfrutada por todos lospaíses del entorno natural de Cuba, en el restode América Latina y sobre todo en el Caribe.En este contexto, dentro del amplio abanicode percepciones y actuaciones nacionalesde los diversos actores europeos, se comprobóque no era fácil la construcción de un difícil,precario y mínimo consenso. Este implícitoacuerdo debe desarrollarse en un multifacéticoterreno donde se mezcla la soberaníacompartida de la UE, regentada por la Comisión,y las parcelas políticas y de orden interno(pilares II y III) que los Estados todavía sereservan y que solamente negocian en el senodel Consejo, sujetas a decisiones tomadas bajola amenaza de veto. Ese frágil consenso sereflejaría en las diversas resoluciones, declaraciones,y sobre todo en una Posición Comúnespecífica sobre Cuba 1 . Pero, al mismo tiempo,el panorama imperante también reveló deforma todavía más obvia el impresionanteacuerdo básico, apenas sin fisuras, con respectoa las medidas de Estados Unidos queafectaban directamente los intereses europeosy coartaban la actuación de los legítimos e históricosderechos de cada uno de los actoresnacionales y estrategias colectivas amparadaspor la cada vez más honda y amplia soberaníacomún en el seno de la UE.II. Estados Unidos y CubaAl asentarse la Revolución, y sobre todocuando se endureció y se proveyó del caparazónmarxista-leninista, la precaria relaciónasimétrica entre los dos países, tan cercanos,se transformó en la más tempestuosa confrontaciónnunca vista en la historia de lasrelaciones interamericanas. Sus dimensionesincluso ahora sorprenden en Europa, dondeno se entiende cómo Washington ha hecho laspaces con antiguos enemigos como Vietnam yse resiste a acomodarse con Cuba. La supervivenciade esta tensa relación es causada, enprimer lugar, en lo que se considera comolamentable política de Washington en tratarinicialmente con el “problema” cubano, luegodejarse dominar por la inercia de la GuerraFría, y terminar atrapado en una impresionanteexplotación hecha por Castro de loserrores norteamericanos.La política de Washington ante Cuba facilitótremendamente la construcción de unenemigo sobre el que cimentar un neo-nacionalismocubano, necesitado de una fuerzacohesionante que no le legó la independen-- 247 -
Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEcia. Castro trocó lo que había sido curiosamentela argamasa de la construcción de la sociedadcubana en la primera parte del siglo XX. Cuba sehabía convertido, al rebasarse el primer terciodel siglo, en un ente “nacional” cuando, simultáneamenteal integrar miles de inmigrantesespañoles, incorporó numerosos aspectos delvivir estadounidense (Pérez, 1999). Despuésdel triunfo de la Revolución, Castro explotó elacoso de Washington para presentar a EstadosUnidos, sobre todo a su política exterior, comoun ingrediente ajeno que debía ser extirpadopor todos los medios.La clave actual reside en si un nuevo sistemapolítico, que podría asentarse tarde otemprano, sería capaz de desprenderse deesa animadversión estratégica y basarsepositivamente en la buena disposición delpueblo cubano hacia la cultura estadounidensey su modo de vida, en un ejerciciosupremo de distinguir entre el país “oficial”(que fue el enemigo) y el “real”, según la terminologíaorteguiana.Ninguna otra actuación de Estados Unidosha proporcionado mayores argumentos paracohesionar la actitud europea que la “codificación”del embargo norteamericano 2 . De formasignificativa, esta política ha sido consideradapor el resto del mundo como emblemática dela relación entre Washington y La Habana.Durante el primer lustro de los años noventa,los intereses económicos europeos y latinoamericanoshabían observado con preocupacióny precaución, y luego con explícita irritación,los movimientos de Estados Unidos conrespecto a las inversiones extranjeras y laampliación de las actividades comercialescubanas tras el final de la Guerra Fría.El 12 de marzo de 1996, el presidente BillClinton firmó una controvertida legislaciónconocida oficialmente con el enrevesado títulode “Cuban Liberty and Democratic Solidarity(LIBERTAD) Act of 1996 (22 U.S.C 6021 etSeq.), apelada universalmente como la “leyHelms-Burton” (en reconocimiento de la labordel senador de Carolina del Norte, JesseHelms, y del congresista de Indiana, Dan Burton,en sus respectivas cámaras). De inciertaaprobación en los meses anteriores, el derribode las avionetas de “Hermanos al Rescate” el24 de febrero anterior precipitó los acontecimientos(Roy, 2000: cap. 1 y 2). Significativamente,se echaba así al traste el incipienteacuerdo entre Washington y la UE para presentarun frente común ante Cuba en elterreno de los derechos humanos y la democratización(Nuccio, 1999).En apariencia, pudiera considerarse simplementecomo una pieza legislativa más queimpone sanciones comerciales para ejercer unapresión política y un daño económico, tantosobre regímenes incómodos como ante colaboradoresdesaprensivos. Es también una continuaciónde la llamada “Ley Torricelli” de 1992(bautizada así por su proponente el senadorRobert Torricelli), que tiene como objetivo prohi-- 248 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín Roybir los tratos comerciales de las subsidiariasestadounidenses con Cuba. La ley Helms-Burtonvenía a codificar el embargo estadounidense aCuba que hasta entonces estaba regulado pordecisiones básicamente de responsabilidad presidencial(Roy, 2000: cap. 1 y 2) .Una simple lectura detectaba correctamenteque el documento era en realidad unconglomerado de varios proyectos, que respondena diversos intereses y metas, y quesolamente una confluencia de factores hizoposible su ensamblaje. Básicamente, estosaspectos se reflejan en la propia subdivisiónde la ley. Mientras su título I es meramenteuna exposición de principios, el II puede serprescindible para las preocupaciones europeas,ya que está dirigido principalmente nosólo hacia el actual régimen cubano, sinosobre todo a un gobierno en transición. Encontraste, el III y el IV están pensados exclusivamentepara los intereses exteriores que hanpersistido no solamente en sus tratos comerciales,sino que en las dos últimas décadas(sobre todo desde el final de la Guerra Fría)han invertido en las propiedades previamenteexpropiadas por el régimen cubano.Mediante el título II (proyectado originalmentecomo una ley aparte, bajo la inspiracióndel congresista de New Jersey, Bob Menéndez),el gobierno estadounidense impone unaserie de condiciones a cualquier gobiernocubano en transición, se supone una vez quese confirme la desaparición de Fidel Castro(la situación actual no reúne las condiciones),para que el embargo sea suspendido (Roy,2000: 40-50). Además de exigir la implantaciónde un Estado de derecho pleno y una economíade mercado, prohíbe el nombramientode cualquier alto funcionario que haya servidobajo Castro, y explícitamente pone veto a suhermano Raúl como sucesor. Este detalle sedramatizó ostensiblemente tras la temporalcesión de poder en agosto de 2006, debido a laenfermedad de Fidel.Más concretamente, la ley exige la devolución(o la intención de hacerlo por medio deacciones explícitas) de todas las propiedadesconfiscadas tanto a los intereses norteamericanoscomo a sus originales dueños cubanos. Porlo tanto, ya señala indirectamente hacia losintereses europeos implicados en las empresasmixtas que operan en terrenos o inmueblesanteriormente bajo propiedad de ciudadanosnorteamericanos. Nótese que mientras losgobiernos europeos y latinoamericanos compartenlos anhelos fundamentales de las exigenciasnorteamericanas en lo que respecta a laprotección del Estado de derecho y la defensade los derechos humanos, estos requisitos noestán sujetos a la terminación del régimen, sinosimplemente se presentan como precondicionespara gozar de un acuerdo de cooperaciónpleno (Roy, 2000: cap. 5).Ante el título III, los europeos ya se sintieronmás aludidos directamente y los latinoamericanosse mantuvieron alerta (especialmente- 249 -
Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEMéxico, que tenía notables inversiones enCuba). Es esencialmente monográfico, ya queno solo amenaza con permitir que los ciudadanosy compañías víctimas de la expropiacionesde los años sesenta entablen demandas judiciales;también incentiva insólitamente a queantiguos ciudadanos cubanos puedan plantearprocedimientos judiciales en tribunales norteamericanospor las expropiaciones ejecutadascuando no eran todavía ciudadanos de EstadosUnidos. Esta es una alternativa que viola lapráctica del derecho internacional y que provocóun alud de comentarios legales tanto enEstados Unidos como en el resto del mundo(Roy, 2000: cap. 3).Por otro lado, el título IV amenaza a losfuncionarios de compañías extranjeras que“trafican” en propiedades ilegalmente expropiadascon la denegación de visados paravisitar Estados Unidos. Ante las protestasgeneralizadas, por un acuerdo de 1997, ratificadoen 1998, la UE y Estados Unidos resolvieron,respectivamente, abstenerse de invertir apartir de entonces en propiedades confiscadasilegalmente en el futuro y consecuentementecongelar los posibles procedimientosjudiciales. Mientras tanto, por una cláusula deescape introducida en la ley, los presidentes(Clinton y Bush) han estado suspendiendosistemáticamente el título III cada semestre(Roy, 2000: 56-57). El título IV sigue vigentecomo una cimitarra sobre las cabezas de losinversores extranjeros, con un balance deaplicación limitada a unos intereses canadiensesy mexicanos, y los más que posiblespagos encubiertos efectuados por algunascompañías para evitar mayores problemas,además de los consabidos gastos legales.Existe evidencia de aplicación (o la amenazade hacerlo), concreta y selectiva, de ciertosaspectos del título IV, y de sanciones impuestasa compañías europeas, o empresas mixtasde capital europeo y estadounidense, por actividadesen Cuba con reverberaciones en territoriode Estados Unidos.El balance global de la ley, sin embargo, sepuede considerar como un claro beneficiopolítico para el régimen castrista. Ha disfrutadodel mantenimiento del embargo comouna excusa para las dificultades económicas ycomo una justificación para el recrudecimientode las medidas represivas. En las propias palabrasde representantes de la jerarquía cubanaconsultados en años recientes, si el embargobenefició políticamente a Castro, la ley Helms-Burton fue un “regalo” (Roy, 2000: 170-173).Aunque perjudicados por la incertidumbre, alos gobiernos europeos y latinoamericanos lesproporcionó también una oportunidad más deenfrentarse públicamente a Estados Unidos enuna temática asumible a bajo costo, ya que seinterpreta que Cuba tiene una baja prioridaden los intereses de seguridad para Washington,desde el final de la Guerra Fría, y sobretodo a la vista de las urgencias derivadas del11 de Septiembre.- 250 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín RoyEn suma, el embargo y las leyes adicionalesrestrictivas que lo codifican significan un sonorofracaso de la política estadounidense, no solamentehacia Cuba (no han conseguido el objetivocentral, el colapso del régimen), sino quehan generado la protesta y la oposición denumerosos aliados tradicionales. Los intereseseuropeos y latinoamericanos, al igual que loscanadienses, juzgan la evolución del embargocomo unilateral, ideológicamente impelido, ycarente de argumentos eficaces para resolverbilateralmente el desacuerdo inicial. En el cursode las tres largas décadas de alianza entre Cubay la Unión Soviética, se observó que el ciertopragmatismo que Washington ejecutaba conpaíses estrechamente relacionados con Moscúno se aplicaba a La Habana, para aparentementeevitar el derrame del experimento marxistaen el territorio americano.Más tarde, una vez desaparecida la UniónSoviética, el embargo comenzó a tener pocosentido. Una mayor relación comercial y unamplio intercambio social contribuirían a laevolución del sistema en la senda del ejemplode los países del Este de Europa. Además,Estados Unidos ya había reanudado las relacionesplenas con China y se aprestaba a entablarvínculos normales con antiguos enemigos(como Vietnam), además de proporcionarayuda y protección a regímenes (sobre todoen Oriente Medio, para no hablar de las dictaduraslatinoamericanas toleradas o inclusopromovidas durante buena parte de la GuerraFría) que carecían de las más elementalescaracterísticas de la democracia liberal que sepretendía abogar para Cuba.El mantenimiento del embargo, cuando sehacía evidente su fracaso, se debía entonces auna tozudez por razones intrahistóricas y a lapresión de la comunidad exiliada. El liderazgoestadounidense seguía sin encajar la afrentamoral que representó la implantación de unrégimen marxista delante de Cayo Hueso.El exilio cubano convirtió el final del régimencubano en objetivo único, sujeto a cualquiertáctica, a cualquier precio, aunque fuera elmantenimiento de una política que unamayoría de la comunidad consideraba quehabía fallado.El daño más considerable infligido a toda lacausa del exilio cubano, y probablemente alpropio proceso de la democratización pro -gresiva de Cuba, ha sido el causado por laintrínseca contradicción que representan losargumentos aparentemente centrales y visionariosen la primera parte de la ley, en comparacióncon los objetivos cortoplacistas insertos enlos títulos III y IV. Por un lado, la ley se introdujoen un terreno conflictivo de una ilegalidad fragranteal permitir que los actuales ciudadanosde Estados Unidos pudieran demandar a compañíasextranjeras en tribunales estadounidensespor expropiaciones ejecutadas cuando eranciudadanos cubanos. Aparte de la extraterritorialidadde la ley, el detalle central solamente seexplica por el hecho de que unos concretos- 251 -
Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEintereses (Roy, 2000: 52-56) estuvieron detrásdel cabildeo para conseguir lo que no teníaposibilidades de éxito, como lo prueba que eltítulo III precisamente esté suspendido semestralmentemediante la aplicación de la cláusulapresidencial, incluida precisamente para neutralizaruna legislación lamentable. Entonces,¿por qué se aprobó?La respuesta es insólita y poco tiene quever con la consecución de un régimen democráticoen Cuba. Por el contrario, esta parte dela ley está diseñada para ejercer presión sobrealgunas compañías que invirtieron en Cubapara que ofrecieran compensaciones a fin deevitar las demandas o la aplicación del títuloIV. De otra manera, no se entiende cómosimultáneamente se critique una política quese califica de “apartheid” y de salarios controladospor el régimen en los hoteles regentadospor intereses extranjeros, pero se exija unacompensación destinada a los anteriores propietarios,como una especie de “peaje” paracontinuar el sistema, aparentemente, política ysocialmente discriminatorio, y laboralmenteexplotador. La selectiva aplicación del título IVno revela tampoco a cabalidad la complicada ycostosa trama de asesoría legal para compañíascon inversiones tanto en Estados Unidoscomo en Cuba, con el fin de evitar la denegaciónde visados o permisos de trabajo. El casode la STET italiana puede ser solamente lapunta del iceberg de otros pagos encubiertos(Roy, 2000: 112-114), pero que en ningún casojustificarían el notable daño que todo el conglomeradode Helms-Burton ha producido alos intereses legítimos del exilio cubano. Estaambivalencia sorprendió en el primer lustro delos noventa cuando se vislumbraba un posibleacuerdo entre Europa y Estados Unidos parapresentar un frente común ante el gobiernocubano (Nuccio, 1999).En lugar de priorizar el tema de la defensade los derechos humanos y la modesta aperturadel sistema político, con el incentivo de un tratomás favorable por parte de los intereses europeosy también de los norteamericanos (tannecesitados del respaldo de la UE), la insercióndel espinoso y controvertido argumento de lasinversiones y las expropiaciones enfrió la buenadisposición europea. El gobierno cubano seencargó, por su parte, de torpedear por todoslos medios a su alcance esa coalición en pre -caria formación. No solamente rechazó los ofre -cimientos de la Comisión Europea en losprimeros meses de 1996, sino que a renglónseguido detonó la grave crisis de las avionetasde “Hermanos al Rescate”.El ensamblaje de las dos columnas de laley (los títulos I y II, y el tándem formado por elIII y el IV) ya habían encendido las alarmas delos gobiernos europeos y la UE, presionadospor los intereses de los inversionistas, losmedios de comunicación, y el activismo de lospartidos políticos tradicionalmente en buscade temas idóneos con los que enfrentarse aEstados Unidos. Tempranamente se detectó de- 252 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín Royesta manera un terreno fértil para que loseuropeos coagularan un frente opositor anteWashington en una temática que cumplía a lapercepción las condiciones básicas: tener uncoste asumible, no afectar a un núcleo de laseguridad nacional norteamericana (Cubahabía dejado de ser una amenaza estratégicadentro de la red soviética), y no tocar la fibrasensible de alguno de los Estados miembros(ni siquiera en el caso de la “relación especial”del Reino Unido).III. El “compromiso constructivo”El panorama general de las relaciones entreEuropa y Cuba, en el contexto del diferendoentre Estados Unidos y el régimen surgido trasel triunfo de la Revolución, ofrece un rico frisode incidentes, vaivenes, confrontaciones, protestas,treguas, intentos de acuerdos y diversosmodus vivendi. Algunos de los Estados de laUE han adquirido un protagonismo destacadoen esta relación, tanto en su tarea para buscarsoluciones (España, primordialmente), nosiempre del agrado de todos, como por su iniciativaen crear obstáculos precisamente a esainiciativa (la República Checa, especialmente).En realidad, tal variedad esconde también unacoherencia y perfil común, que en sus líneasfundamentales han permanecido casi inalterablesy tienen no pocos puntos de contactocon la experiencia estadounidense 3 .Por ejemplo, como se ha aludido anteriormente,Estados Unidos y Europa coinciden enla mitad de la década de los noventa en procedera lo que se ha llamado la “codificación” deuna política llevada a cabo anteriormentemediante decisiones ad hoc. En el caso deWashington, éstas se tomaban por voluntadesencialmente presidencial, y en el caso europeoy de los países latinoamericanos eranexclusivamente puestas en práctica por cadauno de los países, según fuera la inclinación desu respectivo gobierno y la actitud correspondienteante el cubano. Estados Unidos ejecutósu parte de esta operación dual mediante laaprobación de la ley Helms-Burton, mientrasla UE lo hizo por la Posición Común. Ambosactores también compartirían una cierta normalizaciónde su relación en la década que seextiende desde la apertura progresiva y plenade la relación de Cuba con América Latinaen 1975 y el establecimiento de secciones deintereses (“embajadas”) en Washington y LaHabana, hasta la apertura de relaciones directasentre Cuba y la Comisión Europea en 1988.Ese año precisamente la Comunidad Europea(predecesora de la UE) ponía en marcha suambicioso plan de acción que iniciaría con elActa Única y que culminaría con una serie detratados aprobados en los años noventa, entreellos Maastricht, que crearía la UE, y adoptaríael euro como moneda común.Por un lado, se dejaba de lado el peligrosoenfrentamiento del periodo álgido de la- 253 -
Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEGuerra Fría en la que Cuba jugó un papel preponderantecomo peón autónomo de la URSS.Pero, por otro lado, los parámetros básicos deenfrentamiento (por parte de Estados Unidos)y de prudente relación (por parte de la UE) semantenían en su esencia incólumes. En amboscasos, naturalmente, el obstáculo primordialera la aparentemente inamovible naturalezadel régimen cubano que no cruzaba las fronterasbásicas hacia una economía de mercado yun sistema democrático. De ahí que, mientrasla relación con Estados Unidos se manteníabloqueada, el progreso en el caso europeo erala combinación de la libertad de acción decada uno de los Estados miembros y la cautelade las instituciones comunes de la UE. MientrasWashington se mantenía firme en no permitirconcesión alguna a Cuba, más allá de lacooperación en terrenos concretos, como emigracióny seguridad, la UE permanecía con laspuertas abiertas para lograr un acuerdo decooperación como el disfrutado por el restode América Latina y el Caribe, pero condicionadoa los mismos parámetros.Si el diálogo con Estados Unidos se manteníaen los límites establecidos, y la vigencia delembargo proporcionaba una excusa al régimencubano para su intransigencia política y lepermitía justificar sus carencias, la relación conEuropa siempre llegaba a un terreno en quelas condiciones ofrecidas eran interpretadascomo injerencia en los asuntos internos cubanos,y la transferencia de la acusación deimperialismo de Washington a Bruselas. Deahí que nada extrañe que el gobierno cubanoalegara que en 1996 se impusieron dos “posicionescomunes” a Cuba, la ley Helms-Burtony la propia sucinta “legislación” de la UE. Esta,en la exagerada percepción radical cubana,era en realidad la “ley Helms-Burton” europea.En cualquier caso, ambas posiciones sepodían aducir para ofrecer diagnósticos aparentementeopuestos. Por un lado, ambas perjudicaríanen lo económico a Cuba y tambiénla ayudarían con el acoso (el caso de EstadosUnidos) y el soporte del comercio y de inversiones(el caso europeo).Cualquiera que sea la justeza de este diagnósticoque paraleliza la agenda de EstadosUnidos con la de la UE, lo cierto es que enambos casos el gobierno cubano reaccionóen forma similar y aplicó semejantes mecanismosde confrontación, protesta y manipulaciónde cara a su propio pueblo, jugando con lanotable ventaja del monopolio de los mediosde comunicación. Naturalmente, recuérdeseque las diferencias fundamentales entre am -bas estrategias y legislaciones es que mientrasla de Washington se centra en un embargounilateral (llamado “bloqueo” por el régimencubano y algunos medios de comunicaciónen América Latina) raramente esa conducta esejecutada por las estructuras gubernamentaleseuropeas. Persigue un objetivo único (elfinal del régimen) y prioriza el aislamiento. Laeuropea simplemente condiciona la amplia-- 254 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín Royción de la ayuda al desarrollo y la cooperaciónpolítica al cumplimiento de unos parámetros,insistiendo en primar la comunicación en loque se llama “compromiso constructivo”.De ahí que los aparentes vaivenes y altibajosen cada una de las estrategias sean simplementeajustes temporales a las respectivascolumnas vertebrales. En lo que respecta a laserie de decisiones fundamentales de la UEhacia Cuba desde la aprobación de la PosiciónComún, se destaca la evolución en una especiede movimiento de “montaña rusa”.En primer lugar, a la vista de la dificultadpara obtener el contexto positivo para la construcciónde un acuerdo para Cuba similar aldisfrutado por la totalidad de los países latinoamericanos,la UE centró su estrategia eninsertar al país caribeño en el grupo de los paísesde África, Caribe y Pacífico (ACP). Estemovimiento táctico se debió al interés de laComisión (bajo la influencia del comisariobelga Louis Michel) por anclar el tema de Cubaen el terreno de la cooperación al desarrollo yevitar así que se deslizara hacia el más intergubernamentaly politizado dominio del Consejo,en la jurisdicción de Javier Solana. Paraello, la UE primero consiguió que los paísesACP entusiastamente aceptaran modificar suspropios estatutos para que Cuba no tuvieraque adherirse automáticamente al Acuerdo deCotonou, hasta completar el procedimiento.Pero el gobierno cubano, en 2000, al sospecharque en el momento culminante algunosEstados miembros vetarían su membresía,optó por retirarse, pero decidió permanecer enla organización. En el fondo, la oferta de la UErepresentaba “demasiado fastidio para tanpoca plata”, en palabras textuales confesadaspor el propio Castro a unos colegas caribeños(Roy, 2003b: 8).En 2003, como resultado de los gravesacontecimientos que desembocaron en elarresto de 75 disidentes y en la ejecuciónsumaria de tres secuestradores de un ferry enel puerto de La Habana, en medio de un climatenso de generalizadas protestas, incluso deantiguos simpatizantes por la RevoluciónCubana, la UE impuso una serie de medidastemporales, de corte diplomático y protocolario,como refuerzo de la condicionalidad de laPosición Común 4 . Por su parte, Estados Unidosacrecentó sus muestras de irritación y laadministración del presidente George W.Bush apretó todavía más las clavijas a lasoportunidades de viaje para los cubanoamericanosy el envío de fondos destinados aayudar a sus familiares.Básicamente, las medidas europeas consistíanen una disminución de las visitas dealto nivel a Cuba, la reducción de la participaciónoficial en muestras culturales, la invitaciónde los representantes de la disidencia alas celebraciones nacionales en las sedesdiplomáticas, y proceder a la evaluación periódicadel cumplimiento de las condiciones de laPosición Común. Al mismo tiempo, reiterando- 255 -
Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEuna exigencia incluida en las periódicas declaraciones,la UE insistía en su demanda para laliberación de todos los presos políticos. Aprovechandoel discurso del 50 aniversario delataque al Cuartel de Moncada en Santiago deCuba el 26 de julio de 1953, Castro rechazófrontalmente con un lenguaje durísimo cualquiergénero de ayuda, tanto de la UE como delos Estados miembros, y la consecuente imposiciónde un boicot al acceso de las representacionesdiplomáticas europeas, lo que casiequivalía a la ruptura colectiva, por la incomunicaciónresultante. La Habana equiparaba elenfrentamiento ante Bruselas a su oposiciónfrente a Estados Unidos. Ahora David luchabacontra dos Goliat 5 .Sin embargo, a fines de 2004, la UE (lideradapor España, con nuevo gobierno enmarzo de 2004), evaluó negativamente elimpacto de estas medidas que habían resultadocontraproducentes para los intereseseuropeos y no habían conseguido mejorar lascondiciones de la disidencia. Este movimientode explícita iniciativa española no fue bienrecibido por ciertos gobiernos europeos(especialmente los que priorizan la temáticade derechos humanos) que consideraron queno fueron consultados suficientemente. Algunos(sobre todo los gobiernos checo y polaco)se sintieron aislados y al final se plegaron alconsenso, no sin expresar a regañadientes suoposición. Consecuentemente, el Consejo aprincipios de 2005, resolvió rescindir dichasmedidas y regresar a la actitud anterior, reafirmandola política del “compromiso constructivo”6 . Aunque no lo dijera claramente, laadministración de Bush expresó un sentimientode espera, al tiempo que mantenía lasmedidas restrictivas.Pero, a pesar de este considerable es -fuerzo europeo, la falta de progreso sustantivoa detectarse en la actitud cubana generó unaconsiderable resignación en los círculos europeos.Además, las expectativas ante la liberaciónde un puñado de disidentes antes dellevantamiento de las medidas no se vieronconfirmadas con posterioridad con otras señalesde apertura cubana, con el consiguientepase de factura a la posición española. Por suparte, el agotamiento de la capacidad delgobierno cubano para obtener mayores concesionesde Bruselas desembocó en contribuira un escenario dominado por lo que se calificóen los pasillos de las instituciones europeascomo “irrelevancia mutua” (Roy, 2006: 1).Ambas partes habían llegado a la conclusiónde que no conseguirían influir en la otra y porlo tanto era mejor mantener el statu quo. Sinque se admitiera explícitamente, ambos actoresse aprestaban a seguir la inercia de losacontecimientos, ya que solamente un cambioradical en la cúspide cubana haría posible lamodificación de los lineamientos básicos dela política de La Habana. También sin aceptarlapúblicamente, ésa era la actitud generalen Washington.- 256 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín RoyDurante el primer semestre de 2006 serespiraba ya un aire de expectación por la evoluciónde la situación política en Cuba. Elentramado latinoamericano se animaba porlas sucesivas elecciones que tenían lugar enuna decena de países. Venezuela competía porel protagonismo al abandonar la ComunidadAndina e ingresar en MERCOSUR, pujando porun puesto no permanente en el Consejo deSeguridad de las Naciones Unidas. Al mismotiempo, apuntalaba económicamente al régimencubano a través del suministro de petróleoa precios de subsidio y como intercambiode los servicios sociales y de sanidad proporcionadospor Cuba. La Habana había redescubiertoAmérica Latina y parecía permitirse ellujo de prescindir de los favores europeos. Noen vano, Castro exclamó ante las protestas ylas negativas europeas con una clásica expresiónpopular: “me importa un bledo” (Roy,2006a: 34-36). En ese ambiente sobrevino lacrisis de la enfermedad. Venezuela acogió conbrazos abiertos la incorporación de Cuba alALBA y acrecentó el acuerdo de “intercambio”de petróleo por personal sanitario.El resultado inmediato fue que trastocó elconsenso general del que disfrutaba el régimencastrista. Cuba no era ya una amenazaestratégica, todavía no constituía un competidorimponente en el entramado económico, ycolaboraba con Estados Unidos en terrenossensibles como la emigración y el control delnarcotráfico. Era, comparativamente, el mejorde los mundos que por lo menos no distraíalas energías de Washington de la prioridad enlos escenarios de Oriente Medio. El entornocaribeño ampliado (desde Cancún a Barbados,desde Miami hasta Cartagena de Indias)mal disimulaba su satisfacción ante elimpasse, pues de esa manera Cuba se manteníacomo un débil competidor en el turismo ylas inversiones.Las medidas de ajuste de las condicionesdel embargo decretadas por la administracióndel presidente Bush se veían, una vez más,como parte de las campañas electorales, con laatención fijada en Florida. Solamente afectabana un sector concreto de la poblacióncubana que veía con frustración cómo se reducíanlas remesas procedentes de Miami, altiempo que se castigaba a un colectivo del exilionecesitado o deseoso de visitar a sus familiaresen Cuba. El beneficiario neto era elpropio régimen cubano que podía reclamarser víctima de un nuevo ciclo de acoso. En elfondo, todo el enfrentamiento novedoso quedabareducido al terreno verbal y meramentetestimonial mediante concretas medidas restrictivas.La réplica era el perfil del enfrentamientobásicamente también verbal que habíapresidido la disputa entre la UE y Cuba, a causade lo que se conoció como la “guerra delcanapé”, pero que tenía su importancia em -ble mática, tanto para los representantes de ladisidencia como para los gobiernos europeosque favorecían esa estrategia.- 257 -
Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEEn resumen, el obvio actor irremplazable enesta necesaria operación de “implicación constructiva”hacia la transición cubana es la UEcomo entidad colectiva y sus más destacadosmiembros, por virtud de sus correspondientes“relaciones especiales” con Cuba. Convienetener en cuenta que la carencia de un consensoclaro no se reduce a la presencia de un solo paíscon papel protagónico (España, que deseamoverse en una determinada dirección porrazones de sus vínculos históricos y las preocupacionespolíticas y económicas) y el resto queno parecen tener un especial interés por Cuba,pero que individualmente se destacan en ciertosterrenos especiales.En realidad, ha existido (con pequeñosajustes dependiendo del cambio de gobiernoen algunos países) un abanico más amplio deactitudes, que no se reduce a los que presionaninsistentemente por el respeto a los derechoshumanos (los países nórdicos y PaísesBajos) y los “duros” (la Europa del este, lideradapor la República Checa y Polonia).Incluye, naturalmente también a los que hanestado tradicionalmente inclinados a mantenerla comunicación estrecha (España, Bélgica,Francia, Italia y Portugal, que han estado priorizandoel contacto directo con gobierno ysociedad) y los proclives a conceder prelaciónen la relación con Estados Unidos, y así evitarhacerla peligrar por una excesiva implicacióncontrovertida en Cuba. Aunque el protagonismocrítico checo, unido al polaco, puedeconsiderarse como un contrapeso a la posiciónespañola, no se considera que al final de lasdiscusiones tenga un impacto perceptible en elconsenso general.IV. España y Cuba:una relación especialConfirmando el tópico usado en los múltiplescomentarios sobre la crisis cubana provocadapor la enfermedad de Castro y su retirada delpoder, desde una óptica española la percepciónes que nada será igual tras la eventualdesaparición del líder, con la excepción precisamentede la relación entre Cuba y España. Laesencia de este vínculo no sufriría notablesreajustes después, no solamente del cambiopersonal de liderazgo, sino incluso de un hipotéticotrueque de régimen.La relación hispano-cubana ha mostradouna solidez impresionante durante más de unlargo siglo, a pesar de los desacuerdos específicosy concretos entre sus líderes. Está destinadaa pasar a los anales de la historia comoun caso emblemático de la característica quese cree reservada entre Gran Bretaña y EstadosUnidos: una “relación especial”. Precisamente,los incidentes iniciados o instigados por algunosde los dirigentes de España y Cuba nosolamente no provocaron la ruptura, sino queparadójicamente consolidaron la íntima relación.La clave de este diagnóstico es que detrás- 258 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín Royde la relación diplomática siempre estuvo unaíntima comunicación social 7 .Por mucho que se repitieran los rocesdesde el triunfo de la Revolución el 1 de enerode 1959, lo cierto es que las bases de la relaciónhispano-cubana seguían incólumes (Roy,1999a). Esto se debe significativamente a queen su origen ambos Estados se sintieron víctimasde la misma intervención de Estados Unidos.La injerencia de Washington en lo que erauna querella de familia que estaba en vías deresolverse a favor de los mambises, creó unvínculo político de resentimiento compartido.Los sectores cubanos que en la década de lostreinta quisieron acelerar los cambios de unsistema se sentían curiosamente impelidospor el mismo resquemor antinorteamericanoque los militares derrotados en el 98.Pero la España “real” hizo caso omiso dela derrota y emigró en masa a Cuba (con elpropio padre de Castro incluido), mezclándosetodavía más con el sustrato español de lacolonia y los más de 200.000 soldados españoles(que no incluían al mismo padre de Castro,quien fue repatriado) que se difuminaronen la manigua durante las guerras que llevaronal desastre 8 . El trauma del 98 quedó permanentementereflejado en una expresiónde la sabiduría popular: “Más se perdió enCuba”, se reclama como explicación de unpercance personal. De ahí que la España “oficial”reconociera a la Cuba “oficial” a pesar delos cambios de gobierno en ambos países(Roy, 1999: cap. II). Final de la regencia deMaría Cristina, monarquía de Alfonso XIII, dictadurade Primo de Rivera, Segunda República,Guerra Civil y franquismo no pudieron,ni quisieron, romper el vínculo con los sucesivosgobiernos y regímenes, desde la ocupaciónnorteamericana hasta el actual capítulodel régimen revolucionario.El tratamiento encomiástico con el queCastro se refirió en varias ocasiones a Francocontrasta con la frialdad demostrada al propioFelipe González y la inquina propinada aAznar (Ramonet, 2006). Fidel interpretó que elcaudillo español mantuvo el ligamen por ungesto de dignidad ante Washington. En realidad,Franco lo hizo para construirse una pátinade liberalismo en el contexto latinoamericano,y así evitar el efecto dominó de la rupturadiplomática de México, un modelo temido porel franquismo 9 .De ahí que cuando el embajador Lojendiollamara a Castro mentiroso, televisivamente,en vivo y en directo, al regresar expulsado aMadrid, Franco lo destinara durante un añoa los pasillos: “Con Cuba, cualquier cosa,excepto romper”. Fueron precisamente esosaños, entre 1960 y 1974, con las relacionesdiplomáticas mantenidas a nivel de encargadode negocios, cuando se demostró más palpablementela solidez de la relación, inclusocuando ya la emigración española a Cubahabía cesado tajantemente y se procedía alretorno tenaz de numerosos emigrantes.- 259 -
Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEEl segundo test de la resistencia del vínculose patentizó durante el siguiente lustro ymedio en que coincidieron la renacida democraciaespañola y la segunda mitad de laalianza cubano-soviética. Se temió por la desa -parición de la huella cultural e histórica española,bajo un sistema educativo siguiendo elmodelo de la Europa Oriental.La tenacidad con que los sucesivosgobiernos españoles desde 1976 han reforzadoel vínculo con la Cuba “oficial”, parapaliar la desaparición de la España “real”emigratoria, han hecho el milagro, que nisiquiera peligró cuando la España “oficial”liderada por Aznar provocó la rotura de cartasde la Cuba “oficial” en 2003. Cuando seaclare el panorama, y la Cuba “real” puedade verdad expresar su opinión, se verá si lapolítica del “compromiso constructivo” fueeficaz. De lo anterior se deriva que, justamentemientras se vivían momentos delicadosde la crisis y el impasse causados por laenfermedad de Castro, España continuaracon una apuesta decidida y arriesgada, queha incluido la diplomacia discreta, el mantenimientode las líneas de comunicaciónabiertas con el régimen y una cuidadosarelación con la disidencia. Esta actitud y lasdemandas con respecto a los derechoshumanos no fueron de agrado de gobiernocubano. Pero las aguas, como ha sido lanorma en las relaciones hispano-cubanas,volvieron a su cauce.V. América Latina,en un contexto globalizadoUna vez se haya esclarecido un tanto elesquema de poder en La Habana, ¿qué puedenhacer algunos actores internacionales,sobre todo latinoamericanos y europeos, en elpanorama cubano? Lo cierto es que el papel ajugar por la comunidad internacional esnotable y debiera ejecutarse con alta responsabilidad.En primer lugar, ya en plena crisispor la cesión temporal de poder se detectó unconsenso generalizado, en medio de la precaución,hacia un refuerzo de la política derelación intensa y comunicación constante. Sibien la evolución del régimen es un asuntoque compete a cubanos, son precisamente lospaíses latinoamericanos los que un mayorpapel pueden jugar, por su cercanía geográficay la similitud del tejido social, en contrastecon las diferencias económico-políticascon los países europeos, tanto los que vivierondurante la Guerra Fría bajo el controlsoviético, como los pertenecientes al núcleooccidental.Esta fue la pauta de una mayoría degobiernos en las Américas después de laexpulsión de Cuba de la Organización de EstadosAmericanos (OEA) y el inicio de la erosión(tenaz y colectiva) del embargo norteamericanotras la “normalización” de 1975. Recuérdeseque, con la excepción de los períodos enque surgieron regímenes militares, cada uno- 260 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín Royde los países latinoamericanos y caribeños, ysobre todo los vecinos de Estados Unidos, seaprestaron a reanudar o confirmar (según susnecesidades, conveniencias y capacidades) larelación con Cuba. En este apartado, por distintosmotivos destacan en la actualidad tresactores cruciales en el entramado latinoa -mericano: México, Brasil, y Venezuela. En elamplio escenario sudamericano y centroamericano,el respaldo, ambigüedad y oposición alrégimen cubano se han expresado según hasido el propio perfil de los gobiernos, tras lasuperación de la generalizada norma de dictadurasmilitares. Los países que han sidoadministrados por gobiernos conservadoresse han mostrado distantes de La Habana yalgunos han tardado tiempo en reestablecerrelaciones diplomáticas (caso de El Salvador).Por regla general, los países que se han inclinadopor diversos grados de populismo, unabuena relación con La Habana ha reforzado elapoyo de las masas. Los conservadores se hanmostrado también pragmáticos, al disfrutardel papel prudente de Cuba en cuanto alabandono de la estrategia de apoyo a losmovimientos subversivos de diverso grado(caso de Colombia). Cuando algunos gobiernoshan adoptado una conducta que bordeael neo-socialismo (casos de Venezuela y Bolivia),el gobierno cubano ha priorizado unaestrecha relación.El nuevo gobierno mexicano de Felipe Calderón,por un lado, ha sentido la presión dereforzar la relación con La Habana, que quedódañada durante la administración de VicenteFox. Combinando la insistencia en la dimensiónde los derechos humanos con la necesidadde tener a Cuba estabilizada, la nuevaadministración tuvo la oportunidad de hacertodo lo posible a su alcance para que elgobierno cubano diera señales de poder contribuira la tranquilidad en la zona, de formaque la seguridad nacional mexicana no quedaraafectada. Pero la crisis de criminalidad enMéxico despojó al gobierno de la prioridad deltema cubano.Por otra parte, a México no le ha convenidoaparecer ejerciendo una política haciaCuba diferente del común denominador latinoamericano(mínimo y difícil, teniendo encuenta la disparidad actual), sino que al contrariole conviene colocarse a la cabeza de lasiniciativas moderadas del conjunto. La complejidadde la coyuntura actual de AméricaLatina es lo suficientemente complicada comopara constituir un reto en lo que respecta a lapolítica hacia Cuba. De ahí que México debieraresultar el actor idóneo para situarse en elliderazgo de una tendencia centrista que soslayelos extremismos de alianzas incondicionalescon La Habana, como es el caso notoriode Venezuela, y al mismo tiempo se distanciede las actitudes que presentan visos de seguidismode las consignas de Estados Unidos.Así, por lo tanto, México puede, junto con Brasil,formar un sólido bloque con los escasos- 261 -
Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEgobiernos de tendencia socialdemócrata (Perú,y Chile con Bachelet).Numerosos sectores del Caribe (sobre todoen la izquierda representada por los partidoslaboristas e incluso en los conservadores) nuncahan disimulado su respeto por la evolución delrégimen cubano. Tras el final de Guerra Fría, atodos les ha convenido una cierta estabilidaden Cuba que les prive de competencia turística yal mismo tiempo les proporcione seguridad.Esta dimensión es compartida por Estados Unidos:por el momento, el status quo es lo másventajoso para Washington. Aunque le concedea Cuba los beneficios de la estabilidad, por precariaque sea, representa la garantía de la seguridadpara Washington. Cuba presenta unaamenaza más allá de una convulsión internaque provoque un éxodo masivo, como el espectacularde 1980 a través del Mariel o las “crisisde los balseros” de 1994. Pero estos mismospaíses caribeños no pueden interpretar la situaciónactual como permanente. Deberán adaptarselentamente a la posibilidad de que Cubasea, en un día ya no muy lejano, un competidor“normal” en lo referente a la captación deturismo e inversiones en la zona. Deberán estudiarsefórmulas para dinamizar lo que se podríainterpretar como competencia imponente y forjarsinergias para convertir en triangular elatractivo que Cuba recibirá en el futuro. A largoplazo, el Caribe se convencerá de que la continuidaddel régimen castrista no beneficiaría ala región y que las incertidumbres presentadaspor una apertura, primero económica y despuéspolítica, son inevitables.En este contexto, por lo tanto, el contrasteentre la política europea (y de otros países enAmérica Latina) y la de Estados Unidos no debeinterpretarse como la causa exclusiva y únicade la diferente política de la UE hacia Cuba.Paradójicamente, repetidas declaraciones degobiernos y mandatarios a ambas orillas delAtlántico señalan que Europa y Estados Unidoscomparten el anhelo de la recuperación de lademocracia en Cuba, pero simplemente difierenexplícitamente en cuanto a los métodospara sublimar este objetivo. En otras palabras,que la estrategia europea (y sobre todo la española)de mantenimiento de la relación con LaHabana no debe juzgarse (tal como esporádicamenteacusan algunos responsables políticosestadounidenses y figuras del exilio cubano)como una señal de distanciamiento de Washington.Responde a los lineamientos generalesde la acción exterior de la UE (muy inspiradapor los gobiernos españoles), que se basa enunos principios ajustables solo en los detalles.Recuérdese que las líneas básicas de larelación de la UE con Cuba no ha variado en losustancial desde el desarrollo de la PosiciónComún de 1996, que en realidad no hizo másque sistematizar el moderado uso ya imperantehasta esa fecha. Pero nunca puede serconsiderado como una imposición de sanciones(epíteto usado en al caso de las “medidas”de 2003). Básicamente, el contexto de la PC es- 262 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín Roymás amplio y comprende una triple dimensión,más allá de los parámetros de ese concretodocumento.En primer lugar, la UE considera que eltema de las expropiaciones impuestas a losintereses de Estados Unidos debe resolversebilateralmente, y que el embargo es contraproducente.Segundo, que las leyes de alcanceextraterritorial son contrarias al derecho internacionaly en consecuencia los gobiernoseuropeos deben aplicar medidas protectorasde los intereses propios (European Union,1996b). Tercero, que la UE “condena las repetidasviolaciones de los derechos humanos” yque si Cuba desea disfrutar de un trato favorablepleno (derivado del acuerdo de Cotonou)de ayuda al desarrollo en el contexto de lospaíses ACP (de los que forma parte formal,mediante un ajuste de sus estatutos), debecumplir con una serie de condiciones económicasy políticas (European Union, 1994) quehasta la fecha el gobierno cubano no está dispuestoa aceptar. Castro ha rechazado explícitay repetidamente estos requerimientos. Porotra parte, la UE ha reiterado sus exigenciastanto a Estados Unidos como a Cuba, a travésdel sistema de Naciones Unidas. En sumomento, Fidel Castro rechazó la oferta ysu hermano Raúl no ha indicado lo contrario,más allá de exigir el levantamiento de la PosiciónComún, sobredimensionada tanto porCuba como por los sectores que apoyan sucontinuidad en Europa.En cuanto a las consecuencias para elfuturo, la lógica indica que una vez que seproduzca una transición adecuada, la legislacióndel embargo sería anulada y solamenteconstituirá un capítulo lamentable, olvidable,innecesario y contraproducente. Hasta entonces,la UE y los gobiernos europeos más significativosy con mayor tradición de relacióncon Cuba (como es el caso notorio de España)harían bien en mantener las líneas generalesde la política aplicada hasta la fecha, incluidala oferta condicionada a Cuba. Al mismotiempo, debería mantenerse la posición firmede oposición a las medidas contraproducentesimpuestas por los Estados Unidos, sobretodo si cruzan la línea fronteriza de violacióndel acuerdo de 1998 y se infiltran en elterreno movedizo del título IV, lo que por otraparte no es probable, teniendo en cuenta lasprioridades internacionales.Rebasado el medio siglo de supervivenciadel régimen castrista, el ejército cubanoestá reducido a ejercer como una fuerza devigilancia local del territorio y represióninterna. En lugar de mantener regimientosbien equipados luchando en las guerraspostcoloniales de África como aliados de laUnión Soviética, hoy Cuba hace uso de uncurioso “poder blando” con la exportación demillares de médicos y maestros en Venezuela,Bolivia y otros países. En lugar de constituiruna posible causa de guerra nuclear, comodurante el enfrentamiento de los misiles en- 263 -
Cuba: el papel de EEUU, América Latina y la UEoctubre de 1963, Cuba representa hoy unriesgo especial y diferente, causado por unaexplosión social interna, el consiguiente descontentoy un éxodo masivo hacia EstadosUnidos. El peor de los escenarios es el surgimientode un “Estado fallido”, incapaz decontrolar las fuerzas sociales antagónicas,tanto en el contexto del inmovilismo, comodurante la transición hacia un Estado democrático.En lugar de presentar una amenazaestratégica, las fuerzas armadas cubanasestán consideradas como la única garantíapara evitar la desintegración del tejido socialde un país a apenas cien millas de CayoHueso. En lugar de incitar a la invasión de labase de Guantánamo, Cuba ha garantizadosu seguridad en el periodo delicado posterioral 11 de septiembre. Cuba y Estados Unidos,en lugar de enfrentarse, colaboran en la construcciónde las llamadas “medidas de confianzamutua”.En suma, en Washington la estabilidad setraduce en seguridad. En el Pentágono ya tienensuficientes problemas en Afganistán. Esel escenario estratégico que ocupa el trasfondode la liberación en 2010 de los disidentespresos desde 2003 (gracias a la mediacióndel Vaticano y España) y a la reaparición deFidel Castro en numerosas intervencionespúblicas, entre las que destacan el discursopronunciado en las escalinatas de la Universidadde La Habana.VI. ConclusiónSi en los meses anteriores a la crisis de laenfermedad de Castro se podría haber caídoen la tentación del abandono de una estrategiaque, como se ha visto, era rechazada por elpropio régimen castrista (desdén por la ayudaal desarrollo, resistencia a las condiciones,insultos personales), esta alternativa quedaríadescartada al anunciarse la cesión depoderes temporal, y debiera con posterioridadpermanecer neutralizada por completo. Másque nunca, se debiera readoptar una agendaque mantenga la oferta sobre la mesa. Habríallegado el momento de que España “movieraficha” de una forma más arriesgada y eficaz,revertiendo el reto hecho por Aznar a Castro.Por parte europea, los movimientos lideradospor España tendrían una nueva oportunidadpara demostrar su liderazgo. Una evaluaciónseria y pragmática de la Posición Comúndebiera desembocar en la conclusión de suineficacia, y por lo tanto a su levantamiento,a la vista de que el único beneficiado ha sidoel régimen cubano, que se ha aprovechado desu existencia para justificar (igual que conel embargo) las carencias socioeconómicasdel sistema. En cualquier caso, ese plan no hade ser fácil, en primer lugar, por el ambientede enfrentamiento sistemático con la oposicióndel Partido Popular (PP).Si Washington yerra una vez más en su análisisy conducta con Cuba, se habrá abierto una- 264 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín Royoportunidad dorada para la alternativa internacionalque deberá complementar las tentacioneslógicas del régimen cubano de optar por lallamada “vía china”. El plan de la UE de insertara Cuba en el entramado de los países ACP serámás válido que nunca. Aunque modesto geográficamente,es una plataforma para complementarla agenda iniciada hacia los diversossub-bloques de integración regional latino -americana, de MERCOSUR a Centroamérica,incluyendo la Comunidad Andina y los tratosindividuales con México y Chile.En ese contexto novedoso, también cobraríauna nueva dimensión la diferente estrategiadentro de la Comunidad Iberoamericana,cuyo esquema muestra ahora un perfil innovadortras la instalación de la Secretaría Generalen Madrid bajo el liderazgo de Enrique Iglesias.Habría llegado, por lo tanto, el momentode contribuir al refuerzo de la inserción efectivade Cuba en su medio natural: caribeño,latinoamericano e iberoamericano.Se debiera leer con corrección que el formatotemporal del impasse ofrece una estructuracon cierto perfil colectivo, coordinado porla figura de Raúl Castro. Pero lo que no puedenarriesgar España ni la Unión Europea es enviarseñales contradictorias de que la política aseguir con Cuba depende, ostensible y exclusivamente,de los movimientos que se noten enLa Habana. La bondad de la estrategia seguidahasta ahora es la que se juzgará en el futuro.Debido a que se trataba siempre de unaapuesta de futuro, habrá llegado el momentode comprobar su efectividad.Los cambios, si debiera haberlos, serían dematices y de ajuste, tanto en lo que atañe a lasrelaciones con el gobierno en un periodo depost-sucesión o de pre-transición, o con lasociedad civil incipiente, sobre todo con la disidenciaorganizada que ha acaparado la atenciónpública hasta ahora. Con prudencia ycautela, pero con firmeza, las líneas abiertashacia los disidentes debieran acrecentarse.Con oportunismo, la mano tendida hacia elgobierno debiera mostrar señales inequívocasque convencieran a las autoridades cubanas dela conveniencia de mantener la comunicación.Una vez que el sistema se revele como decididamenteen la senda de la transición, las ofertasdebieran convertirse en acciones efectivas.De ahí que la apuesta decidida del go -bierno español, durante el ejercicio de la presidenciarotatoria de la UE en el primer semestrede 2010, en levantar el condicionamiento de laPosición Común, deba valorarse como arriesgaday al mismo tiempo comprensible. Lasimultánea liberación de un buen número deprisioneros políticos por parte del gobiernode Raúl Castro indicaría la idoneidad de ciertosmovimientos. Pero siempre habrá que aguardara la reacción del gobierno cubano en un contextomundial cambiante y confuso.- 265 -
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<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8Joaquín RoyNotas1Véase el apéndice I de Roy, 2003b. Con perspectivade Cuba: Perera, 2000: 3-33.2Para una selección de obras sobre la política deEstados Unidos hacia Cuba, véanse: Domínguez,1988, 1997, 2008; Haney, 2005; Leo-Grande, 1997, 1998; Morley, 2002; Nuccio,1999; y Roy, 2000.3Sobre las dimensiones específicas de la relaciónentre UE y Cuba, véanse: Roy, 2002a,2003b, 2004a,b, 2006a,b, y 2009.4European Union, 1996. Véase apéndice en: Roy,2003c; European Union, 2003a, 2003c; Roy,2003b; y MINREX, 2003.5Para una selección de la información: Granma,2003; Roy, 2003b; y Granma Internacional, 2003b.6European Union (2005a,b).7Para una selección de artículos sobre la relaciónentre Cuba y España, véanse Roy, 1987,1988, 1996a, b.8Moreno Fraginals, 1995: 228-292.9De Paz Sánchez, 1997: 301-317; 2006.- 269 -
Reseña de autores
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8CELESTINO DEL ARENALCYNTHIA J. ARNSONEs catedrático de Relaciones Internacionalesde la Universidad Complutense de Madrid.Profesor de la Escuela Diplomática de Españay del Centro Superior de Estudios de laDefensa Nacional. Entre sus publicacionesdestacan las siguientes monografías: La teoríade las relaciones internacionales en España(Madrid, International Law Association, 1979);Introducción a las relaciones internacionales(Madrid, Tecnos, 1984; 4a. ed., 2007); Políticaexterior de España hacia Iberoamérica(Madrid, Editorial Complutense, 1994); Consensoy disenso en la política exterior deEspaña (Madrid, DT 8/2008, Real InstitutoElcano); Las relaciones entre la UE y AméricaLatina: ¿abandono del regionalismo y puestapor una nueva estrategia de carácter bilateralista?(DT nº 36/2009 (09/07/2009), RealInstituto Elcano), y, como coordinador, LasCumbres Iberoamericanas. Logros y desafíos(Madrid, Fundación Carolina/Siglo XXI, 2005);España y América Latina 200 años despuésde la Independencia. Valoración y perspectivas(Madrid, Real Instituto Elcano/MarcialPons, 2009), y, junto con José Antonio Sanahuja,América Latina y los Bicentenarios. Unaagenda de futuro (Madrid, Fundación Carolina/SigloXXI, 2010).Es directora del Programa Latinoamericano delWoodrow Wilson International Center for Scholars.Es editora de In the Wake of War: Democratizationand Internal Armed Conflict inLatin America, (Woodrow Wilson Center Pressand Stanford, se publicará en 2011), fue editorade Comparative Peace Processes in Latin America,Stanford University Press, 1999, co-editorajunto a I. William Zartman de Rethinking theEconomics of War: The Intersection of Need,Creed, and Greed, The Johns Hopkins UniversityPress, 2005 y autora de Crossroads: Congress,the President, and Central America, 1976-1993, Penn State Press, 1993. Arnson es miembrodel Consejo editorial de Foreign AffairsLatinoamérica, al igual que miembro de la juntaconsultiva de Human Rights Watch/Américasdonde ocupó el cargo de directora asociada dela división de las Américas entre 1990 y 1994.De 1989 a 1991 trabajó como profe sora adjuntade Relaciones Internacionales en la Escuela deServicio Internacional del American University,y ejerció como asesora de política exterior en laCámara de Representantes durante las administracionesde Reagan y Carter. La dra. Arnsontiene una maestría y un doctorado en RelacionesInternacionales de la Escuela de Altos EstudiosInternacionales de la Universidad de JohnsHopkins.- 273 -
Reseña de autoresROBERTO BOUZASROSALÍA CORTÉSLicenciado en Economía por la Universidad deBuenos Aires y Máster en Economía por la Universidadde Cambridge. Profesor Plenario ydirector del Departamento de Ciencias Socialesde la Universidad de San Andrés (Argentina).Investigador principal del ConsejoNacional de Investigaciones Científicas y Técnicas(CONICET). Director académico de laMaestría en Relaciones y Negociaciones Internacionalesy profesor del LLM InternationalEconomic Law and Policy (Universidad deBarcelona). Su campo de especialidad es laeconomía internacional.Correo-e: rbouzas@udesa.edu.arEs licenciada en Sociología (U. de Buenos Aires,1967) y Master in Development Studies, por elInstitute of Social Studies (Países Bajos, 1979).Es Investigadora del Consejo Nacional de InvestigacionesCientíficas y Técnicas (CONICET) y dela Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales(FLACSO). Ha sido investigadora visitante enel Institute of Latin American Studies (ILAS),Universidad de Columbia, 2004-2005 y consultoraexterna del Global Social Policy, UNICEFNueva York. Entre sus publicaciones recientesse encuentran: “Social Policy in Latin America inthe Post-Neo Liberal Era” en J. Gruegel y P. Rigirozzi(comp.); Governance After Neoliberalismin Latin America, Palgrave MacMillan, Londres,2010; “Las políticas hacia la pobreza en laArgentina”, Wilson Center, Washington, 2009;“Labour regulations ambiguity and quality ofworking life: Domestic Servants in Argentina”,Ginebra, 2009; “The limits of Social Citizenshipin Latin America after Neo Liberalism”, Estocolmo,2008; y Rosalía Cortés y Fernando Groisman:“Hogares, empleo y pobreza en Argentina.Estructuras Persistentes? J. Granda Aguilar(comp.): Pobreza, Exclusión y Desigualdad,FLACSO Ecuador y Ministerio de Cultura, 2008.Es secretaria de la Comisión Directiva del IDES,desde 2005, y miembro del Comité Editorial dela Revista Desarrollo Económico y de la RevistaGlobal Social Policy, desde 2007.- 274 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8MARCEL FORTUNA BIATOSUSANNE GRATIUSIngresó en la carrera diplomática en 1980.Desarrolló funciones en las Embajadas de Brasilen Londres (1987-90), Berlín (1990-94) y enla Misión junto a las Naciones Unidas (1999-2003), donde se encargó de temas jurídicos.Entre 2003 y 2010, fue asesor internacional dela Presidencia de Brasil. Entre 1995 y 1998,actuó como principal asesor del negociadorbrasileño en el proceso de paz entre Ecuador yPerú. En el campo académico, se ocupa detemas latinoamericanos, militares, derechohumanitario, así como de la agenda de gobernabilidadglobal. Concluyó una Maestría enSociología Política en la London School of Economics,en 1988.Doctora en Ciencias Políticas por la Universidadde Hamburgo y la Universidad Complutensede Madrid. Es investigadora senior en laFundación para las Relaciones Internacionalesy el Diálogo Exterior (FRIDE) en Madrid. Sutrayectoria profesional concentrada en AméricaLatina incluye la Fundación Ciencia y Política(SWP) en Berlín, el Instituto de Estudios<strong>Iberoamericano</strong>s en Hamburgo (hoy GIGA) y elInstituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas(IRELA) en Madrid. Ha publicado sobreAmérica Latina, la situación política de Cuba,Brasil y Venezuela, la integración regional y lasrelaciones europeo-latinoamericanas.- 275 -
Reseña de autoresJEAN GRUGELBORJA GUIJARROEs catedrática de Desarrollo Internacional enla Universidad de Sheffield (U.K.). Es autora devarios libros, entre ellos Governance afterNeoliberalism in Latin America (2009), CriticalPerspectives on Global Governance:Rights and Regulation in Governing Regimes(2007), Democratization: A Critical Introduction(2002, 2011) y, como editora, The GlobalPolitics of Democratization (4 volúmenes,Sage, Library of Politics Science, 2011). Hapublicado artículos sobre la economía políticay las relaciones internacionales de AméricaLatina en revistas como Global Governance,Journal of Latin American Studies, InternationalAffairs y European Journal of InternationalRelations.Es licenciado en Ciencias Políticas y de laAdministración por la Universidad Autónomade Barcelona (2005-09), y ha realizado unMáster en Estudios Contemporáneos de AméricaLatina en la Universidad Complutense deMadrid (2009-10). Ha colaborado en variosproyectos de investigación con el Institut Universitarid’Estudis Europeus (IUEE) en el marcodel proyecto EUPROX (Coordinación, integracióny europeización en la proximidad de laUE), y con el European Council on ForeignRelations (Madrid). Además, ha sido visitingresearcher en el Centro de Estudios Avanzadosen Ciencias Sociales (CEACS) de la FundaciónJuan March y es becario del Patronat CatalunyaMón (Barcelona). Actualmente realizaestudios de posgrado en la Universidad deSheffield (2010-11), donde trabaja en temasde política exterior europea.- 276 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8MÓNICA HIRSTRIORDAN ROETTProfesora de Relaciones Internacionales de laUniversidad Torcuato Di Tella (UTDT). Másteren Ciencia Política por el Instituto Universitariode Pesquisas de Río de Janeiro (IUPERJ). FueDirectora Ejecutiva de la Fundación Centro deEstudos Brasileiros en la Argentina (1996-2006). Es miembro del Comité de RelacionesInternacionales de la Asociación Brasileña deCiencia Política. Fue investigadora principal deFLACSO-Argentina (1985-2000), profesorainvitada en las universidades de Stanford(1992) y Harvard (2000) y enseñó en el Institutode Servicio Exterior (1996-2008). Realizala coordinación conjunta del Programa deApoyo a Proyectos IBSA en IUPERJ. Es autorade diversos libros y artículos sobre las relacionesinternacionales de América Latina, la políticaexterior de Brasil, la integración regional ycuestiones de seguridad internacional. Consultoraindependiente con trabajos realizadospara la Fundación Ford, CAF, PNUD, y Cancilleríasde Argentina y Colombia.Profesor titular de Ciencia Política en la Cátedrade Sarita y Don Johnston y director del áreade Estudios del Hemisferio Occidental de laEscuela Paul H. Nitze de Estudios InternacionalesAvanzados (SAIS) de la UnivesidadJohns Hopkins en Washington. Sus últimaspublicaciones son The New Brazil (2010) yChina´s Expansion into the Westerns Hemisphere(coeditado con Guadalupe Paz, 2008).Gracias a su trabajo sobre Brasil le fue concedidala Orden de Rio Branco con rango deComandante (2000) y por su apoyo a académicoschilenos en la era de Pinochet, además desus contribuciones académicas, fue reconocidocon la Orden Bernardo O’Higgins con el rangode Gran Oficial (2009). En 2004, SAIS establecióla Cátedra Riordan Roett para EstudiosLatinoamericanos. El profesor Roett es expresidentede la Asociación de Estudios Latinoamericanos(LASA) y miembro del Consejo deRelaciones Exteriores en Nueva York y de laComisión de Bretton Woods en Washington.- 277 -
Reseña de autoresJOAQUÍN ROYJOSÉ ANTONIO SANAHUJALicenciado en Derecho por la Universidad deBarcelona y doctor por Georgetown University.Es catedrático Jean Monnet y Director del Centrode Excelencia de la Unión Europea de laUniversidad de Miami. Es autor de más de 200artículos y reseñas publicadas en revistas académicas.Es autor o editor de 38 libros, entrelos más recientes descatan: Cuba, the U.S. andthe Helms-Burton Doctrine: InternationalReactions (University of Florida Press, 2000),Las relaciones exteriores de la Unión Europea(México, UNAM, 2001), The European Unionand Regional Integration (Miami, EU Center,2005), La Unión Europea y la integraciónregional (Buenos Aires, CARI / U. Tres deFebrero, 2005), Towards the Completion ofEurope (Miami, EU Center, 2006) ; A HistoricalDictionary of the European Union (ScarecrowPress / Rowman & Littlefield, 2006); LisbonFado:The European Union under Reform(2009); The Cuban Revolution (1959-2009):its relationship with Spain, the EuropeanUnion and the United States (2009); y España,la Unión Europea y la integración latinoamericana(2010). Ha publicado más de 1.500columnas y ensayos en diarios y revistas. Entrelas distinciones recibidas destaca la Encomiendade la Orden del Mérito Civil, otorgadapor el Rey Juan Carlos I de España.Es profesor de Relaciones Internacionales dela Universidad Complutense de Madrid einvestigador del Instituto Complutense deEstudios Internacionales (ICEI). Ha sido consultore investigador o asesor de la Comisión yel Parlamento Europeo y varias ONG internacionales,así como vocal experto del Consejode Cooperación al Desarrollo (órgano asesorde la Secretaría de Estado de CooperaciónInternacional de España). Ha publicado distintoslibros y estudios sobre cooperación aldesarrollo, regionalismo e integración, y lasrelaciones entre la UE y América Latina.Correo-e: sanahuja@cps.ucm.es- 278 -
<strong>Pensamiento</strong> <strong>Iberoamericano</strong> nº8JUAN GABRIEL TOKATLIANNacido en Argentina en 1954, curso una licenciaturaen Sociología (1978), una Maestría(1981) y un doctorado (1990) en RelacionesInternacionales de The Johns Hopkins UniversitySchool of Advanced International Studiesen Washingon, D.C. (Estados Unidos). Actualmente(desde julio de 2009) es profesor deRelaciones Internacionales en la UniversidadTorcuato Di Tella (Buenos Aires, Argentina).Fue profesor en la Universidad de San Andrés(Victoria, Provincia de Buenos Aires, Argentina)entre 1999-2008. Vivió 18 años enColombia entre 1981 y 1998. Fue profesor asociado(1995-1998) de la Universidad Nacionalde Colombia (Bogotá), donde se desempeñócomo investigador principal del Instituto deEstudios Políticos y Relaciones Internacionales(IEPRI). Fue co-fundador (1982) y director(1987-94) del Centro de Estudios Internacionales(CEI) de la Universidad de los Andes(Bogotá). Ha publicado varios libros, ensayos yartículos de opinión sobre la política exteriorde Argentina y de Colombia, sobre las relacionesentre Estados Unidos y América Latina,sobre el sistema global contemporáneo ysobre el narcotráfico, el terrorismo y el crimenorganizado.Correo-e: jtokatlian@utdt.edu- 279 -
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