Husbankens bostøtte og kommunenes saksbehandling

NIBR-rapport 2007:4Steinar ØsterbyHusbankens bostøtteog kommunenessaksbehandling

Husbankens bostøtteog kommunenessaksbehandling

Andre publikasjoner fra NIBR:NIBR-rapport 2007:3NIBR-rapport 2005:17Samarbeidsrapport NIBR/Byggforsk 2006Fargerikt samfunn i artiskklimaEn studie av steds- ognæringsutvikling i VardøSlik vil eldre boEn undersøkelse av framtidigeeldres boligpreferanserSamfunnsøkonomiskeeffekter av universellutformingRapportene koster kr 250,-, ogkan bestilles fra NIBR:Postboks 44, Blindern,0313 OsloTlf. 22 95 88 00Faks 22 60 77 74E-post tilberit.willumsen@nibr.noPorto kommer i tillegg til deoppgitte prisene

Steinar ØsterbyHusbankens bostøtteog kommunenessaksbehandlingNIBR-rapport 207:4

Tittel:Forfatter:Husbankens bostøtte og kommunenes saksbehandlingSteinar ØsterbyNIBR-rapport: 2007:4ISSN: 1502-9794ISBN: 82-7071-658-8Prosjektnummer: O-2485Prosjektnavn:Brukerundersøkelse bostøtteOppdragsgiver:Prosjektleder:Referat:Sammendrag:HusbankenSiri NørveRapporten tar utgangspunkt i de kommunale saksbehandlernefor Husbankens bostøtte, og beskriver deres erfaringer med ogsynspunkter på bostøtte-ordningen. Ut fra dette diskuteresbostøttens plass i kommunenes boligpolitikk, samspillet medandre virkemidler og sider ved det praktiske bostøttearbeidet.Det legges stor vekt på saksbehandlernes vurdering av siderved det gjeldende regelverket.Norsk og engelskDato: Januar 2007Antall sider: 79Pris: Kr 250,-Utgiver:Norsk institutt for by- og regionforskningGaustadalléen 21, Postboks 44 Blindern0313 OSLOTelefon: (+47) 22 95 88 00Telefaks: (+47) 22 60 77 74E-post: nibr@nibr.noVår hjemmeside: http://www.nibr.noTrykk: Nordberg A.S.Org. nr. NO 970205284 MVA

1ForordDenne rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Husbanken og ment åinngå i kunnskapsgrunnlaget for Husbankens og Kommunal- ogregionaldepartementets arbeid med gjennomgang av bostøtteordningen.Rapporten belyser kommunale saksbehandleres erfaringer medbostøtteregelverket, slik det fungerer i kommunens arbeid medvanskeligstilte på boligmarkedet.Rapporten er et resultat av en utlysing fra Husbanken våren 2006 oghar hatt en samlet økonomisk ramme på NOK 400.000.Intervjuene med saksbehandlere og andre i kommunene er i hovedsakutført i september og oktober 2006 av Steinar Østerby,Konsulentfirma Steinar Østerby (KSØ) og Siri Nørve, NIBR. SiriNørve har vært prosjektleder hos NIBR. Rapporten er skrevet avSteinar Østerby og de vurderingene som gjøres så vel som eventuellefeil står for hans regning. Rolf Barlindhaug ved NIBR har gittkonstruktive innspill og kommentert en foreløpig utgave av rapporten.Vi takker alle medarbeidere i små og store kommuner som har tatt segtid til å hjelpe oss med dette arbeidet. Særlig nevnes Kate-JohanneOttesen, Drammen kommune, May Moen, Oslo kommune og TorunnOlsen, Øvre Eiker kommune, som har deltatt i referansegruppen forprosjektet. Takk for godt samarbeid også til alle i Husbanken som harbidratt til prosjektet, her representert ved prosjektleder Vidar Lund.Oslo, januar 2007Berit NordahlForskningssjefNIBR-rapport: 2007:4

2InnholdForord ...................................................................................................1Tabelloversikt .......................................................................................4Figuroversikt.........................................................................................4Sammendrag .........................................................................................5Summary...............................................................................................71 Innledning ...................................................................................101.1 Bostøtten og kommunene...............................................111.2 Hvem er saksbehandlerne?.............................................121.3 Overblikk over noen trekk ved bostøtteregelverket .......132 Problemstillinger og metode .......................................................182.1 Problemstillinger............................................................182.2 Design ............................................................................203 Bostøttens plass i kommunenes boligpolitikk.............................223.1 Plassering av bostøttearbeidet i organisasjonen.............223.2 Ressursbruk....................................................................243.3 Prioritering .....................................................................263.4 Omtale i boligsosiale handlingsplaner ...........................273.5 Ulike fokus.....................................................................283.6 Forankring av bostøttearbeidet.......................................304 Samspill mellom bostøtte og andre virkemidler .........................324.1 Kommunale boliger........................................................324.2 Kommunal bostøtte ........................................................354.3 Startlån og tilskudd til etablering ...................................414.4 Sosialhjelp......................................................................445 Arbeidet med bostøtten i kommunene ........................................475.1 Gangen i kommunenes saksbehandling .........................475.2 Utfordringer knyttet til saksbehandlingssituasjonen ......496 Vurderinger av Husbankens virksomhet.....................................547 Saksbehandleres forslag knyttet til regelverket...........................567.1 Forenkling av kravene til boligen ..................................56NIBR-rapport: 2007:4

37.2 Økning av inntektsgrensene ...........................................577.3 Månedlig saksbehandling...............................................597.4 La flere ytelser kvalifisere til bostøtte............................607.5 Bedre håndtering av barnetillegg til uførepensjon .........617.6 Innstramming i forhold til tidligere eller nåværendeformue ............................................................................61Litteratur .............................................................................................63Vedlegg 1 Beskrivelse av de enkelte casene ...................................65NIBR-rapport: 2007:4

4TabelloversiktTabell 3.1 Ulike tilnærminger i kommunenes bostøttearbeid. ........28Tabell 4.1 Oversikt over kommunale bostøtteordninger.................38Tabell 4.2 Forbruk etter skatt og boutgifter for ulike husholdstyper,i henhold til noen normer, og beregnet ut fra”best case” for noen hushold som har inntekter ogboutgifter nær grensene i bostøttesystemet ....................43FiguroversiktFigur 3.1Figur 3.2Anslått saksbehandlingsinnsats i bostøttearbeidet.Ulike farger betegner kommuner av ulik størrelse.Tall for årsverk per 1000 bostøttemottakere .................25Anslått saksbehandlingsinnsats i bostøttearbeidet.Ulike farger betegner ulike grader av servicenivåoverfor bostøttesøkerne. Tall for årsverk per 1000bostøttemottakere. ..........................................................26NIBR-rapport: 2007:4

5SammendragSteinar ØsterbyHusbankens bostøtte og kommunenes saksbehandlingNIBR-rapport: 2007:4Denne rapporten tar for seg den statlige bostøtteordningen slik den serut fra de kommunale saksbehandlernes synsvinkel. Det handler bådeom innhold og organisering av det konkrete saksbehandlingsarbeidet,om hvordan bostøtten samvirker med andre virkemidler, og omsaksbehandlernes vurdering av regelverket og Husbankens praksis.Studien er bygget på intervjuer med saksbehandlere for bostøtte ogenkelte andre personer i til sammen 18 kommuner. Tema forsamtalene har vært bostøtteordningen generelt, kommunenes arbeidmed den og bostøttens plass i en helhet av boligsosiale virkemidler.Forslag til forbedringer i bostøtteordningen er aktivt etterspurt.Studien er eksplorativ, i den forstand at vi har tatt sikte på å få et såbredt og variert materiale som mulig, heller enn å oppnå noenstatistisk representativitet.De 18 kommunene er plukket ut fra alle kanter av landet, med rimeliggod variasjon i størrelse, bruk av bostøtte og forbruk av sosialhjelp, ogmed og uten kommunale bostøtteordninger.Resultater:Organisering: I case-kommunene fant vi at bostøttearbeidet enten varplassert ved servicetorg, sosialtjeneste eller eiendomsrettet enhet.Plassering i servicetorg har fordeler i forhold til tidlig veiledning avsøkerne som kan bety mindre kontrollarbeid etterpå.Ressurser: Det er varierende hvor mye ressurser kommunene brukerpå bostøttearbeidet, men i langt de fleste kommuner ser det ut til åvære godt under ett årsverk, som oftest begrunnet i en begrensetsaksmengde. Kommunene velger ulike servicenivåer i forhold tilsøkere, men de fleste går tidvis langt i å hjelpe dem.NIBR-rapport: 2007:4

6Kommunale boliger: Kommunale boliger brukes over alt. Det ser uttil å være en bevegelse mot gjengs leie som hovedprinsipp, menenkelte kommuner holder fast ved historiske subsidierte husleier.Kommunal bostøtte: Vi har i materialet sett to hovedtyper kommunalebostøtteordninger: De som bygger på behovsprøvingen i denstatlige bostøtten og gir en utvidelse av ytelsene som kommer fradenne, og de som har selvstendige regler for behovsprøving ogutmåling. Ordninger av begge hovedtyper samordnes gjerne medHusbankens bostøtte med hensyn til utbetalingen, og det synes å værevanlig å få Husbankens bostøtte utbetalt til kommunen i denneforbindelse. Bostøtteordningene er som hovedregel knyttet tilkommunale boliger.Startlån og boligtilskudd: Startlån ser ut til å brukes i storutstrekning, til en viss grad supplert med boligtilskudd til etablering.Bostøtte og startlån kombineres av og til, og da helst for trygdede somhar langsiktige lave inntekter.Elektroniske søknader: Elektroniske søknader synes foreløpig åvære lite brukt, og har gitt liten gevinst fordi dokumentasjon som måvære med ikke kan leveres elektronisk.Forholdet til Husbanken: Kommunenes saksbehandlere er jevnt overgodt fornøyd med bostøtteapparatet i Husbanken, men er kritiske tilmåten nye ting innføres på, særlig på bakgrunn av at informasjon omnye regler flere ganger har nådd saksbehandlerne svært sent.Forslag til endringer: Saksbehandlerne opplever et behov for åforenkle bostøttesystemet slik at det stilles samme krav til boligenuansett hvem som er søker. Månedlig beregning hilses velkommen påvegne av brukerne men bekymrer med tanke på ekstra arbeidspress.Saksbehandlerne ser behov for å heve inntektstaket og øke volumet avytelsene. Mange mener også at det bør kunne søkes om bostøtte pågrunnlag av en del ytelser fra det offentlige som i dag ikke kvalifiserertil bostøtte.NIBR-rapport: 2007:4

7SummarySteinar ØsterbyLocal authorities’ administration of Government housingallowance - from the case officers' point of viewNIBR Report: 2007:4This report concerns governmental housing allowance, as seen fromthe angle of case officers in local administrations. In question iscontent and organisation of the local work with the allowance,interaction between this allowance and other instruments of housingpolicy, and case officers’ views on current regulations and the practiceof the Norwegian State Housing Bank.The report is based on interviews with case officers in 18 Norwegianlocal administrations, including two wards of Oslo. The interviewshave covered practices concerning governmental housing allowancesin the various administrations, as well as interaction between theseallowances and instruments of housing policy available to theadministrations. Such instruments can be public housing, loans, grantsor housing allowances given by the local administrations on certainterms. Loans and grants may be financed by the Norwegian StateHousing Bank. We have also asked the case officers for their views onthe housing allowances system as such, and for their possiblesuggestions for improvement.The study is exploratory. Rather than trying to compile arepresentative sample of local administrations, we have seen to thatsize, region and the frequency of recipients of housing allowances andsocial security respectively, vary throughout the sample.Findings:Work organisation: We have found that reception and control ofapplications for housing allowance is located either in social serviceNIBR-rapport: 2007:4

8units, in units responsible for public real estate, or in units responsiblefor general contact with the public. The latter is advantageous insofaras this location may contribute positively in the process of controllingand correcting applications.Resources: In most administrations the total work with governmenthousing allowances amounts to less than one man-year labour. Thisgenerally relates to a fairly small number of applications. The averageis approximately one man-year labour per 1.000 applications.Public housing: All the administrations in the study use publichousing to some extent. Rents in public housing seem to an increasingextent to be based on building and maintenance cost or market price.Some administrations however are set on using somewhat subsidisedprices.Local housing allowance systems: Approximately 10 % of the localadministrations have local housing allowance systems. There are twomain forms: Those that offer an extended coverage to people alreadyawarded government housing allowance, and those that offerallowance to certain tenants in certain public or private residencesaccording to specific regulations. Generally local and governmentallowances are coordinated by the local administrations, and oftengovernment allowance is paid to the administration and in turndeducted from the tenants’ rent together with the local allowance.Loans and grants: “Startlån” is a loan offered by the NorwegianState Housing Bank to local administrations for re-lending to citizenswho have difficulty financing a modest home in the open market. Tosome extent it can be combined with housing allowance, most oftenfor disabled or pensioners. For families with children, the maximumincome limits of the housing allowance are such that recipients inmost cases cannot be expected to be able to pay mortgages. In othercases housing allowance may be awarded due to temporary benefits,implying that their economic standing is likely to change within a fewyears.Relation between case officers and the Norwegian State HousingBank: Local administrations are generally content with support andcooperation from the Norwegian State Housing Bank, but somecriticism pertains to how changes in the housing allowance system areset into practice.Electronic applications: Electronic applications via Internet, whichhave been available through 2006, are rarely used and present noNIBR-rapport: 2007:4

9reduction in the amount of local work with applications. This is in partbecause even electronic applications require documentation to behanded in or sent physically to the local administration.Suggestions for improvement: Case officers generally see the needto simplify the housing allowance system, particularly to the effectthat conditions concerning the residence with respect to size, technicalstatus, loans etc., should not vary between different groups ofapplicants. A possible change towards monthly rather than fourmonthlyacceptance of new applications is welcomed. Some arehowever concerned that this may require increased capacity.By and large case officers feel that the maximum income limits oughtto be higher and that the amount awarded to each applicant could wellbe larger.NIBR-rapport: 2007:4

101 InnledningDa regjeringen Stoltenberg høsten 2005 la fram sine endringer tilBondevik II-regjeringens statsbudsjett for 2006, var en av endringenevisse justeringer i bostøtteordningen. Samtidig bebudet de enutredning som ”... på bredt grunnlag går gjennom hele bostøtteordningenmed sikte på å komme med forbedringer og forenklinger avordningen, særlig i forhold til barnefamilier og aleneboende”. Påbakgrunn av dette lyste Husbanken våren 2006 ut to brukerundersøkelser,én som skulle ta for seg bostøttemottakerne, og en somskulle ta for seg kommunenes saksbehandlere. Undersøkelsen rettetmot saksbehandlere skulle primært belyse bredden i omstendighetenerundt kommunenes arbeid med bostøtte. Det ble lagt vekt på å belysetemaer knyttet til politisk forankring, prioritering og organisering avarbeidet med bostøtte, på samspillet mellom bostøtte og andreboligpolitiske virkemidler, og saksbehandlernes vurdering avbostøttens regelverk og samarbeidet med Husbanken. I utlysningenble det også stilt spørsmål om bruken av transport av bostøtte. Dettebetegner at bostøtten utbetales til kommunen istedenfor til den somhar søkt. Undersøkelsen skal gå inn i underlagsmaterialet forHusbankens og Kommunal- og regionaldepartementets arbeid medgjennomgang av bostøtteordningen.Norsk institutt for by- og regionforskning foreslo å fokuserespørsmålsstillingene rundt 4 hovedtemaer:1. Politisk forankring av bostøtteordningen2. Kommunal organisering og ressursbruk3. Forholdet mellom eventuell kommunal og statlig bostøtte ogbostøttens samspill med andre boligpolitiske virkemidler4. Saksbehandlernes oppfatning av regelverket i seg selv ogregelverket i relasjon til de gruppene som har behov for hjelpDet var hele tiden en forutsetning å ta utgangspunkt i saksbehandlerenssynsvinkel. Dette har lagt visse føringer på hvilken vektNIBR-rapport: 2007:4

11som er lagt på de ulike problemstillingene, fordi de framtrer medvarierende grad av tydelighet fra deres synsvinkel. Hver av problemstillingeneomtales nærmere i kapittel 2, samtidig som det redegjøresfor design og framgangsmåte. Kapittel 3 behandler ytre organiseringav bostøttearbeidet, ressurstilgang og forankring med utgangspunkt iproblemstilling 1 og 2. Forholdet mellom bostøtte og andre virkemidlertas opp i kapittel 4, mens kapittel 5 går inn på sider av denkonkrete arbeidsprosessen i kommunene. Kapittel 6 presenterer en delkritiske merknader fra saksbehandlere angående Husbankens arbeidmed bostøtte, mens kapittel 7 framlegger og diskuterer synspunkter pågjeldende regelverk.1.1 Bostøtten og kommuneneHovedprinsippene i dagens bostøtteordning ble vedtatt av Stortinget såtidlig som 1972. Ordningen har siden da gjennomgått en lang rekkeendringer. I de senere årene har den politiske interessen for utformingenav bostøttesystemet vært forholdsvis sterk. I forbindelse medregjeringen Stoltenbergs endringer i statsbudsjettforslaget høsten 2005ble det også understreket at bostøtten er et sentralt virkemiddel somregjeringen vil bruke ”... for å hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet,og dermed bidra til bekjempelse av fattigdom” (St. prp. nr. 1 (2005-2006), tillegg nr. 1).Hovedmålet med bostøtteordningen er at barnefamilier og andrehusstander med svak økonomi skal kunne skaffe seg en passende ognøktern eie- eller leiebolig og også ha mulighet for å bli boende. Dettebetyr dels at ordningen skal stimulere til et høyere boligkonsum enndet husholdningen ville ha valgt uten bostøtte og at ordningen skalkunne fungere som et sikkerhetsnett ved for eksempel inntektsbortfalleller økte boutgifter som følge av renteøkninger eller husleier.Husbankens håndbok i regelverk for 2006 (Husbanken 2006a) omtalerbostøtten slik:Bostøtte er en statlig økonomisk støtteordning som tarsikte på å redusere boutgiftene for private husstander.Ordningen er rettighetsorientert og formålet medordningen er å hjelpe barnefamilier, eldre og uføre medlave inntekter og høye boutgifter til å etablere seg eller åbli boende i en god bolig, samt å utjevne forskjeller idisponibel inntekt mellom pensjonistgrupper som følgeav forskjeller i boutgifter.NIBR-rapport: 2007:4

12Bostøtten har dermed både en fordelings- og en boligpolitiskmålsetting. Denne dualiteten kommer til syne i de ulike kravene sommå møtes for å være kvalifisert til bostøtte. For å få bostøtte stilles detvisse krav til husstanden, og det stilles (i de fleste tilfelle) også vissekrav til boligen. Alle disse kravene står sentralt i den diskusjonen omforbedringer og forenklinger i bostøtteordningen som denne studien eren del av (St. prp. nr. 1, tillegg nr. 1 (2005-2006)).Snaut tre firedeler av bostøttemottakerne er alders- uføre- og etterlattepensjonister.Når saksbehandlerne for eksempel vurderer tiltak forå sørge for at mulige bostøttemottakere faktisk søker, synes det å væredenne gruppen mottakere de først og fremst har i tankene. Som detframgår av Stoltenberg-regjeringens formuleringer, er det imidlertidsterk politisk interesse knyttet til også de øvrige gruppene mottakere;barnefamilier, enslige forsørgere og aleneboende som ikke er trygdet.1.2 Hvem er saksbehandlerne?Bostøtten styres først og fremst av staten ved Kommunal- ogregionaldepartementet og Husbanken. Husbanklovens § 16 girimidlertid kommunene en helt sentral rolle i gjennomføringen avordningen, som førstelinje mot brukerne. Kommunene er pålagt ågjøre forberedende saksbehandling og kontroll av søknadene(Husbanken 2006b, § 12), og har i praksis også hovedansvaret for åveilede søkerne. I de aller fleste kommuner ivaretas dette ansvaret aven eller noen få saksbehandlere.Det er en utbredt oppfatning blant dem som på en eller annen måtesteller med bostøtte at regelverket er komplisert, og som vi skal sesenere påpekes det at det kan være tidkrevende og vanskelig for nyesaksbehandlere å sette seg inn i det. Dette kan gjøre det å saksbehandlebostøtte til en litt ensom oppgave, særlig der hvor helearbeidet utføres av en enkelt saksbehandler. Det er først i ganske storekommuner at saksmengden kommer opp i et slikt volum at det ersærlig aktuelt å dele oppgavene på flere så hver enkelt saksbehandlerogså har kolleger som forstår hva de holder på med. Ellers kan dennødvendige spesialkompetansen bety at de må søke utenfor egenkommune for faglig dialog, til kolleger i andre kommuner eller tilHusbanken. Vi senere skal se at en del saksbehandlere opplever detansvaret de får for at søknadene er riktig utfylt som tyngende. Da blirkontakten med kolleger i samme situasjon desto mer viktig.Saksbehandlerne vi har snakket med er i de fleste kommuner kvinner,de er som oftest svært erfarne og omgitt av en viss personlig autoritet.NIBR-rapport: 2007:4

13De er sterkt engasjert for brukerne av bostøtten, og går i mange tilfellelangt for å sørge for at de brukerne de opplever bør søke, klarer å gjøredet. De er også på mange punkter kritiske til systemet. Men dereshverdag er å forvalte de reglene som gjelder, og deres lojalitet tilsystemet er derfor gjennomgående sterk og selvfølgelig. Dette kantrolig føre til at kritikken i det daglige uteblir, eller blir meget dempet.Når vi i dette prosjektet har stilt direkte spørsmål om hva som kan ogbør endres, har vi fått velbegrunnede og i stor utstrekning sammenfallendeforslag fra de fleste av dem vi har snakket med.1.3 Overblikk over noen trekk vedbostøtteregelverketGjeldende bostøtteregelverk har vokst fram gjennom mange småendringer over en lang tidsperiode. Så vel søkere som boliger er deltinn i mange ulike grupper. Særlige bestemmelser for enkelte av dissegruppene kan være historisk betinget, noe som kan gjøre at helheten iregelverket framstår som noe uoversiktlig. Nedenfor berøres noenelementer i dagens regler som er av betydning for de diskusjonenesom følger senere i denne rapporten.Kvalifisering av husholdningenFor at husholdningen skal være berettiget til bostøtte må det værenoen i husholdningen som kvalifiserer. De som kvalifiserer forbostøtte er i første rekke alders- uføre- og etterlattepensjonister,dernest barn under 18 år. Videre kvalifiserer mottakere av noen andreoffentlige ytelser, som grunnstønad, hjelpestønad, attføring, rehabiliteringspenger,yrkesskadetrygd og tidsbegrenset uførestønad. Sosialhjelpkvalifiserer også til bostøtte, men bare hvis den er enesteinntektskilde, og bare hvis mottakeren må forventes å trenge sosialhjelpkontinuerlig i minst et år. Endelig er introduksjonsstønad tilflyktninger som deltar i et introduksjonsprogram en kvalifiserendeytelse.Kvalifisering av boligenOpprinnelig stilte bostøttesystemet krav til boligene i størreutstrekning enn i dag. Ved sammenslåingen med sosialdepartementetsboligtilskudd i 1997 kom det en stor gruppe mottakere inn i systemetsom tidligere ikke hadde møtt krav til boligen i det hele tatt. Ut fragarantiene om at ingen skulle tape på sammenslåingen av de toordningene, ble det nødvendig å fjerne alle slike krav for depensjonistene som kunne ha falt inn under sosialdepartementetsNIBR-rapport: 2007:4

14ordning. Dette er alders-, uføre- og etterlattepensjonister med inntektsom ikke overstiger minstepensjon med mer enn 30 %. Senere harkravene til boligen blitt lempet på også for andre grupper.BoligkravDet kreves i dag i utgangspunktet at boligen skal være selvstendig, ogha egen inngang, kjøkken, bad, soverom og oppholdsrom. Dettekravet gjelder siden 1996 ikke for alders- uføre- og etterlattepensjonistermed inntekt under 130 % av minstepensjon. I senere år er detogså gjort unntak for innvandrere og flyktninger som mottarintroduksjonsstøtte.ArealkravFram til 1996 var det et gjennomgående krav til minsteareal i boligersom skulle omfattes av bostøtteordningen. Også dette kravet bleopphevet for alders-, uføre- og etterlattepensjonister med inntektmindre enn 130 % av minstepensjon. Senere har det blitt gjort unntakfor flere andre grupper søkere. I dag henger kravet igjen bare foralders-, uføre- og etterlattepensjonister med inntekt over 130 % avminstepensjon.Krav om finansiering i Husbanken eller Innovasjon NorgeMens bostøtten opprinnelig hadde en nær binding til boliger reist medbidrag fra statsbankene, er det lite igjen av dette kravet i dag. Kravetbestår i at boligen må ha et påhvilende lån fra Husbanken ellerInnovasjon Norge (tidligere Landbruksbanken og Statens Nærings- ogDistriktsutbyggingsfond, SND). Det gjelder i dag for alders-, uføre- ogetterlattepensjonister med inntekt over 130 % av minstepensjon,dersom de bor i selveid bolig eller leier bolig som ikke er eid avkommunen. I tillegg gjelder det for personer med midlertidige ytelsersom attføring, rehabiliteringsstønad eller midlertidig uførepensjon, ogdessuten personer som har rett til bostøtte ut fra at de har sosialhjelpsom eneste inntekt over lang tid. For disse gruppene gjelder kravetbare for utleieboliger som ikke er disponert eller formidlet avkommunen.BoutgiftstakBostøtteregelverket legger et tak på hvor høye boutgifter som kanregnes med. Dette taket er også avhengig av husstandstype og antallpersoner i husstanden. I tillegg er taket ulikt for ulike kommuner. Fordet ene er det hevet med bestemte faste beløp for de største byene,som tilpasning til høyere boligprisnivå her. I Oslo ligger boutgiftstaketsåledes 25 000 kroner over det generelle nivået, mens det for byeneNIBR-rapport: 2007:4

15Bergen, Trondheim og Stavanger er hevet med 15 000 kroner.Kristiansand, Tromsø, Drammen og Fredrikstad kommuner har allefor tiden 10 000 kroner høyere tak på boutgifter enn det generellenivået.For alders-, uføre og etterlattepensjonister med inntekt mindre enn130 % av minstepensjon tillegges boutgiftene et sjablonbeløp forutgifter til oppvarming. Dette gjenspeiles i boutgiftstaket for dennegruppen. Det brukes 3 ulike sjablonbeløp avhengig av kommunensklimamessige beliggenhet, noe som fører til ytterligere variasjoner iboutgiftstaket kommunene i mellom. Utenfor de store byene variererboutgiftstaket mellom 55 000 og 80 000 kroner per år avhengig avhusstandstype, antall husstandsmedlemmer og kommunensbeliggenhet.Utmåling av bostøtteStørrelsen på bostøtten beregnes ut fra faktiske boutgifter og enegenandel, en ”rimelig boutgift” som beregnes ut fra inntekten.Bostøtten skal tilsvare en viss andel av de boutgiftene som overstigerden rimelige boutgiften.Hvor stor den rimelige boutgiften skal være for en gitt inntekt erbestemt av en rekke parametere i systemet. Generelt framkommerrimelig boutgift som et fastsatt beløp så lenge inntekten er under enviss (lav) grense. Over denne grensen er rimelig boutgift en prosentandelav inntekten, og etter hvert som inntekten øker blir også denneprosentsatsen høyere. Det er fastsatt ulike satser og grensebeløp forulike husholdsstørrelser, slik at et større hushold skal få noe høyerebostøtte ved samme inntekt og boutgift enn et mindre hushold. Iforhold til vanlige metoder for å sammenlikne store og småhusholdninger, gir bostøttesystemet imidlertid dårligere dekning forstore enn for små hushold (Gulbrandsen og West Pedersen 2003).Når det er flere enn ett medlem i husholdet er beregningen av rimeligboutgift også differensiert mellom alders-, uføre- og etterlattepensjonisterpå den ene siden og andre husholdstyper på den andre siden.Således vil samme inntekt og samme boutgift gi høyere bostøtte for etpensjonisthushold med flere medlemmer enn for et like stort husholdsom får bostøtte på grunnlag av barn eller personer med midlertidigeytelser. Bostøtte til unge uføre beregnes også etter egne parametere,og bostøtten til denne gruppen er i de fleste tilfelle høyere enn forandre med samme inntekt og boutgifter.NIBR-rapport: 2007:4

16InntektsgrenserDet er ikke fastsatt noen eksplisitte inntektsgrenser i bostøttesystemet.Men som nevnt ovenfor øker rimelig boutgift med økende inntekt.Samtidig er det lagt Jo høyere inntekten er, jo mindre blir dermeddifferansen mellom den maksimale boutgiften som er tillatt for en gitthusstand og det som blir ”rimelig boutgift” ut fra inntekten. Ved enviss inntekt er differansen så liten at støtten bortfaller. Det er dettesom bestemmer inntektsgrensen. Siden boutgiftstaket er satt høyere ien del store byer enn i resten av landet, blir også inntektsgrensenhøyere der. I praksis er grensen i dag på mellom 160 000 og 190 000kroner per år for enslige, mens husstander av to personer kan fåbostøtte med en likningsinntekt på i beste fall opp til 211 000 kronerper år. Maksimalinntekten øker så med økende husstandsstørrelse,men ikke så mye. En barnefamilie med to barn vil stå overfor eninntektsgrense på 216 000 kroner per år i Oslo, og 190 400 utenom destørste byene. Med fire barn vil de tilsvarende grensene være 234 000kroner respektive 208 200 kroner. I de fleste tilfelle er detpersoninntekt (”bruttoinntekt”) som ligger til grunn forbostøtteberegningen.Dersom man vil forandre inntektsgrensene, må man enten endreboutgiftstaket, eller man må gjøre noe med beregningen av egenandelen(”rimelig boutgift”) ut fra inntekt. Hvis boutgiftstaket hevesvil alle mottakere som har høyere boutgifter enn det tidligere taket fåmer bostøtte. Søkere med inntekt noe høyere enn den tidligereinntektsgrensen vil også kunne få bostøtte, men bare hvis de harboutgifter som går over det tidligere taket. Dersom det derimotfastsettes en lavere rimelig boutgift i forhold til inntekt vil bostøttenbli høyere for alle eksisterende mottakere. De som har inntekt over detsom tidligere var inntektsgrensen vil også i dette tilfellet måtte harelativt høye boutgifter for å motta bostøtte, så lenge rimelig boutgiftfortsatt øker med økende inntekt.Terminer, situasjonsdato og utbetalingBostøtte beregnes og utbetales for en og en termin på fire måneder.Søknadsfristen er ca. 40 dager inn i terminen, men opplysningene isøknaden skal gjelde den første dagen i terminen. Denne betegnes somsituasjonsdato, og støtten for hele terminen skal beregnes på basis avsituasjonen på denne datoen. De tre terminene følger kalendermånedene,med situasjonsdatoer 1. januar, 1. mai og 1. september.Søknadsfristene er ca. 40 dager senere, 10. februar, 10. juni og 10.oktober. Saksbehandling og kontroll foregår dels i kommunen og delsi Husbanken gjennom de følgende ukene. Utbetaling skjer vanligvismed ¼ av terminens støtte i hver av de fire nærmeste månedene etterNIBR-rapport: 2007:4

17at terminen er over. Det vil si at bostøtte for første termin et årberegnes på grunnlag av husstandssammensetning, inntektsforhold ogboutgifter per 1. januar, og utbetales til søkeren fordelt over månedenemai, juni, juli og august. Når bostøtten utbetales til kommunen, ellernår beløpet er under 1 000 kroner for hele terminen, utbetales helebeløpet ved inngangen til neste termin (tidlig i mai for 1. termin).Transport av bostøtteTransport er en ordning som er hjemlet i Husbanklovens § 17 oginnebærer at bostøtte utbetales til kommunen som dekning for ytelserkommunen har gitt til samme formål (altså dekning av boutgifter) forsamme tidsrom. Siden bostøtten utbetales månedlig gjennom de fireførste månedene etter at terminen er over betyr det at kommunen kanoverta bostøtte som ville blitt utbetalt i mai, juni, juli og august påbasis av ytelser de har gitt i januar, februar, mars og april. Nårkommunen tar transport utbetales hele terminbeløpet samlet tilkommunen. For at kommunen skal kunne kreve transport må bostøttemottakerenskrive under på en transporterklæring. Kommunen kan ivisse tilfelle stille dette som vilkår i forbindelse med husleieavtaleeller tilsagn om lån (Husbanken 2006a).NIBR-rapport: 2007:4

182 Problemstillinger og metode2.1 ProblemstillingerSom nevnt i innledningen, er studien organisert rundt fire hovedtema,med det overordnede metodiske grep at vi tar utgangspunkt ibostøttesaksbehandlernes synsvinkel. Nedenfor presenterer vi korthver av de fire temaene.1. Politisk forankring av bostøtteordningenFor kommunen er bostøtteordningen på den ene siden en forvaltningsoppgavede er pålagt gjennom lovgivningen, og på den annen side etstatlig bidrag for å hjelpe vanskeligstilte i kommunen. Økonomisk setthar kommunen fordel av at alle som har krav på bostøtte faktisk søkerom støtte. Gjennom å se på saksbehandlernes arbeidsvilkår og samhandlingmed de ansvarlige for andre boligsosiale tiltak belyser vihvilken plass bostøtten er gitt i kommunenes boligsosiale tenkning.Saksbehandlernes forhold til kommunens eventuelle boligsosiale plansier noe om nærheten mellom planlegging og praksis på detteområdet.2. Kommunal organisering og ressursbrukBostøttearbeidet er organisert på ulike måter i ulike kommuner,avhengig av kommunestørrelse og generell organisasjonsmodell.Hvordan bostøttearbeidet og arbeidet med andre boligrettede tiltak erplassert i organisasjonen kan ha konsekvenser for samordningenmellom ulike virkemidler og hvilke synsvinkler som blir styrende forarbeidet med bostøtten.3. Forholdet mellom kommunal og statlig bostøtte og bostøttenssamspill med andre boligpolitiske virkemidlerKommunene innretter sin boligsosiale politikk i forhold til hvilkeproblemer de oppfatter å ha. Studien tar opp hvilken plass de ser forNIBR-rapport: 2007:4

19bostøtten i forhold til de øvrige virkemidler, og hvilke grep som tasfor å sikre en hensiktsmessig samordning.Kommunen kan gjennom ulike tiltak medvirke til at vanskeligstilteskaffes boliger og kommer i en posisjon der det er aktuelt å søkebostøtte. Tildeling av kommunalt disponerte utleieboliger oghusleiefastsettelse i disse kan i større eller mindre grad innrettes iforhold til det som kreves for å utløse bostøtte til beboerne. Vidiskuterer kommunenes praksis og bevissthet om bostøtten i dennesammenhengen.En del kommuner har funnet det formålstjenlig å ha en egenkommunal bostøtteordning ved siden den statlige. Vi presenterereksempler på hvordan kommunene supplerer og samordner denstatlige bostøtteordningen med en kommunal ordning.De fleste kommunene benytter seg av Husbankens tilbud om startlåntil videre utlån til vanskeligstilte og boligtilskudd som kan brukes til ådelfinansiere anskaffelse eller utbedring av bolig. Problemstillingenfor oss er i første rekke hvorvidt og hvordan bostøtten kan utnyttessom et supplement for å redusere boutgiftene i slike tilfeller.For vanskeligstilte generelt er økonomisk sosialhjelp fra kommunendet endelige sikkerhetsnettet. Både kommunal bostøtte og sosialhjelptil dekning av boligutgifter kan gi grunnlag for såkalt transport avbostøtte, det vil si at støtten utbetales til kommunen til dekning avandre ytelser kommunen har gitt til samme formål. Vi fokuserer påsamordningen av bostøtte og sosialhjelp, og saksbehandlernes syn pånytten av å ta transport i bostøtten.4. Saksbehandlernes oppfatning av regelverket i seg selv ogregelverket i relasjon til de gruppene som har behov for hjelpSaksbehandlerne i kommunene kan bedre enn mange andre se hvilkekonsekvenser ulike sider ved regelverket får for den enkelte søker, oghar dermed en særlig viktig bakgrunn for å vurdere det kritisk. For detførste handler det om hvorvidt de anser at bostøtten treffer debrukerne den burde treffe, og for det andre handler det om eventuelleproblemer knyttet til praktiseringen av regelverket og informasjon fraHusbanken til publikum, samt den oppfølging og støtte somHusbankens regionkontorer gir til de kommunale saksbehandlerne.NIBR-rapport: 2007:4

202.2 DesignProsjektet er gjennomført som en caseundersøkelse i 18 kommuner. Itråd med forutsetningene for prosjektet har studien hele vegen tattutgangspunkt i saksbehandlerne. Det er disse som har vært våreprimære informanter, men i noen tilfelle er også andre i kommunenintervjuet. I de fleste kommunene er alle intervjuer gjort per telefon,men i noen få tilfelle har vi hatt møter med saksbehandlere og andreute i kommunene.Vi har først og fremst ønsket å kartlegge de kommunale saksbehandlerneserfaringer med, vurderinger av og synspunkter påbostøtten slik den framtrer i dag, og slik den virker inn i den enkeltekommunes situasjon. Vi har dessuten lagt vekt på å få fram idéer ogforslag til endringer som springer fram av kommunenes erfaringer.Undersøkelsen er forutsatt å være av eksplorativ art, og vi hartilstrebet bredde i utvalget av kommuner for å belyse flest muliginteressante aspekter og situasjoner. I arbeidet for å plukke ut våre 18case, har vi blant annet brukt utvalgte data fra Kostra, Husbankensstatistikker over bruk av startlån, boligtilskudd og bostøtte, og opplysningerom forvaltningsstruktur fra kommunenøkkelen (2005). Vihenvendte oss også til Husbankens regionkontorer med spørsmål om åanbefale kommuner som kunne ventes å bidra med interessanteerfaringer eller veloverveide synspunkter.I utgangspunktet ønsket vi å spre kommuneutvalget etter størrelse, slikat vi valgte 6 store byer, 4 kommuner mellom 20 000 og 40 000innbyggere, 3 mellom 10 000 og 20 000 innbyggere, og 5 under 10000 innbyggere. Vi har forsøkt å få en rimelig geografisk spredning ogpåsett at vi hadde med noen kommuner fra alle Husbankens regioner.Fra KOSTRA har vi tatt utgangspunkt i informasjon om antallhusstander som mottar bostøtte, og antall mottakere av sosialhjelp.Disse antallene er sett i forhold til folketall, og slik er kommunenerangert etter antall bostøttemottakere per 1000 innbyggere, og antallsosialhjelpsmottakere per 1000 innbyggere Fire hovedsituasjoner kanbeskrives ved disse tallene:1. kommuner som har mange bostøttemottakere og mange sosialhjelpsmottakere2. kommuner som har mange bostøttemottakere men få sosialhjelpsmottakere3. kommuner som har få bostøttemottakere men mange sosialhjelpsmottakereNIBR-rapport: 2007:4

214. kommuner som har få bostøttemottakere og få sosialhjelpsmottakereSkjematisk kan man tenke seg at situasjon 1 og 4 representerermotpoler i forhold til misforhold mellom inntekter og boutgifter ibefolkningen, mens situasjon 2 og 3 representerer en motsetning iforhold til om slike misforhold håndteres med bostøtte ellersosialhjelp. Alle disse 4 posisjonene er representert i kommuneutvalget,men vi har lagt sterkere vekt på kommuner der bruken avbostøtte og sosialhjelp er høy enn der den er lav.31 kommuner ytte i følge KOSTRA kommunal bostøtte til en ellerflere husstander i 2005. Det ligger interessante problemstillingerknyttet så vel til avgjørelsen om å ha kommunal bostøtteordning somtil den eventuelle praktiske samordningen med statlig bostøtte. Vi harinkludert 8 kommuner som har kommunal bostøtteordning i vårtutvalg. I tillegg viste det seg at én av de øvrige planlegger å innføredet.For å sikre at det forelå erfaringer med samspillet mellom bostøtte,startlån og boligtilskudd til etablering, sørget vi også for å velge en delkommuner som i følge Husbankens statistikk hadde tildeltboligstilskudd til etablering til enkeltpersoner i løpet av 2005.Våre 18 kommuner er plukket ut gjennom en avveining mellom alledisse hensynene og praktiske forhold rundt intervjuingen. De erdifferensiert i størrelse og spredt ut over hele landet. Vi har valgtmange kommuner med kommunale bostøtteordninger og mange størrebyer, og har videre en overvekt av kommuner med mange bostøttesøkereog mange mottakere av sosialhjelp. Hvert enkelt case er kortbeskrevet i vedlegg 1.NIBR-rapport: 2007:4

223 Bostøttens plass ikommunenes boligpolitikk3.1 Plassering av bostøttearbeidet iorganisasjonenVi ser i hovedsak to hovedmodeller for organisering av bostøttearbeideti kommunene. Enten er arbeidet lagt til en generellpublikumsrettet enhet, gjerne kalt servicesenter eller servicetorg, ellerdet er plassert i en fagavdeling. I de fleste av våre eksempler er det i såfall en sosialavdeling, men i en del kommuner er det avdelinger somer mer rettet inn mot eiendomsforvaltning eller forvaltning av teknisketjenester.Servicetorg eller fellesekspedisjonDe fleste av våre informantkommuner har etablert en felles enhet somtar seg av en stor del av publikumskontakten, og i det minste én stårforan en tilsvarende omorganisering. Fem av kommunene har lagtselve saksbehandlingen for bostøtten til en slik enhet. Disse er allesammen middels store kommuner der bostøttesaksbehandlingenanslagsvis utgjør 0,5 – 1 årsverk. Bostøttearbeidet er enten samlet hosen person eller delt mellom noen få, og i den grad de har kapasitet tilandre oppgaver, består disse gjerne av generell tjeneste iserviceenheten, med kundemottak, sentralbordtjeneste etc.SosialavdelingAlternativet til servicetorgløsningen er først og fremst at arbeidet erplassert i en fagavdeling, og da gjerne en sosialavdeling. Bostøttearbeideter i disse tilfellene gjerne plassert sammen med andrehusbankordninger og ansvaret for kommunale boliger i en boligseksjoneller -avdeling. I et par av de mindre kommunene er detisteden lagt inn som en del av stillingen for en av sosionomene. En avNIBR-rapport: 2007:4

23de større kommunene har dessuten en modell som likner påservicesenterløsningen, der bostøttearbeidet er plassert i et fellesmottaks- og servicesenter for helse- og sosialsektoren. Det øvrigeboligarbeidet er her lagt til en annen enhet som organisatorisk erplassert ved siden av mottaks- og servicesenteret.Annen fagavdelingFire av våre casekommuner har lagt bostøttearbeidet under en byggog/eller eiendomsrettet enhet. I ett av tilfellene er det opprettet etkommunalt eiendomsforetak som også har fått ansvaret for allehusbankens ordninger. I de andre tre foregår saksbehandlingen itradisjonelle kommunale avdelinger som er rettet mot blant anneteiendomsforvaltning.Også i disse tilfellene er bostøttearbeidet plassert nær ansvaret forandre husbankordninger og administrasjon av kommunale boliger. Ien annen kommune ser vi at bostøtte, andre husbankordninger ogtildeling av kommunale boliger er samlet i en egen boligavdeling rettunder rådmannen. Et sted, i en forholdsvis liten kommune, er altboligarbeid samlet hos en og samme konsulent i en sentral stabsliknendeavdeling. Avdelingen har også ansvar for blant annetberedskap, brannvesen og saksbehandling etter plan- og bygningsloven.Merkantil oppgaveBostøttearbeidet er de fleste steder betraktet som en merkantiloppgave og bemannet ut fra dette. Når saksbehandlere noen steder harsosialfaglig utdannelse synes dette helst å ha organisatoriske årsaker,som at arbeidet er lagt inn som del av for eksempel en sosionomstilling.Lederen for boligavdelingen i en av de større kommuneneuttrykker det i klartekst:Det er en ren merkantil oppgave å saksbehandle forbostøtte, det krever ikke økonomisk eller sosialfagligspesialkompetanse.Når bostøttearbeidet utgjør mindre enn en hel stilling, eller nårkommunen har valgt å fordele det ut over flere stillinger, vilplasseringen i organisasjonen ha betydning for hvilke oppgaversaksbehandlerne for øvrig skal dekke, og som eventuelt må konkurreremed bostøtten om oppmerksomheten.NIBR-rapport: 2007:4

243.2 RessursbrukI langt de fleste kommuner utgjør bostøttearbeidet bare en liten del aven stilling. Tilbakemeldingene fra kommunene på hvor mye tid defaktisk bruker på bostøtte, er først og fremst at det er vanskelig åanslå. De større kommunene, som har tydelig definerte stillingerknyttet til bostøtte, kan ha nokså presis oversikt over ressursforbruket.I mange av de mindre kommunene er det derimot et spørsmål om åbedømme hvor stor andel av én enkelt stilling som i praksis går medtil behandling av bostøttesøknader. Dette vil oftest måtte gjøres på etmer usikkert grunnlag. De fleste har imidlertid avgitt gjetninger medalle mulige forbehold. Sammenholdt med hvor mange husstander somi følge KOSTRA mottar bostøtte, kommer disse ut med et gjennomsnittpå 1,17 årsverk per 1000 mottakere. Husbanken opererer med entommelfingerregel som sier at bostøttesaksbehandlingen kreveromtrent ett årsverk per 1 000 søknader. I KOSTRA finner viimidlertid ikke oppgaver over antall søkere, bare antall mottakere. Av1 000 søknader blir omtrent 850 – 900 innvilget 1 . Dermed skulleHusbankens tommelfingerregel innebære at arbeidet krever ca. 1,1 –1,2 årsverk per 1 000 mottakere av bostøtte. Ut fra dette synes debedømmelsene av arbeidsvolum som vi har fått fra våre informanter åvære rimelige.Figur 3.1 viser anslått saksbehandlerinnsats per 1000 bostøttemottakerei de ulike case-kommunene. De ulike søylefagene betegnerkommuner av ulik størrelse. Vi ser at det ikke er tydelige forskjeller ianslagenes størrelsesorden mellom de store kommunene og de mindre.Variasjonen kommunene i mellom er betydelig, men det er ikke noesom tyder på at kommunestørrelsen er et hovedelement i dette. Det erimidlertid grunn til å minne om at dette er to bydeler og 16 kommuner2 som er valgt ut av oss, og ikke nødvendigvis representativt fornorske kommuner for øvrig.1 Beregnet ut fra tall som er gjengitt i Østerby (2005).2 Utvalget besto av Oslo representert ved to bydeler og 17 andre kommuner. Ien av disse var imidlertid bostøttearbeidet så ubetydelig at saksbehandlerenikke kunne komme fram med noe tall for arbeidsmengden. Antalletbostøttesaker var også svært lite (mindre enn 10).NIBR-rapport: 2007:4

25Figur 3.1Anslått saksbehandlingsinnsats i bostøttearbeidet. Ulikefarger betegner kommuner av ulik størrelse. Tall forårsverk per 1000 bostøttemottakere3,532,521,510,50KommunestørrelseBydeler i OsloStørre kommuner 10 000 - 40 000 innb.Store byer over 40 000 innb.Mindre kommuner < 10 000 innb.Servicenivå og ressursbruk faller ikke nødvendigvis sammenPå bakgrunn av de beskrivelsene saksbehandlerne har gitt av arbeidetmed bostøttesøknadene, har vi forsøkt å dele casene inn etter servicenivå.Lavt servicenivå betyr i denne sammenhengen at saksbehandlertar imot og kontrollerer søknaden, og eventuelt gir søker en skriftligtilbakemelding dersom søknaden har mangler. Middels servicenivåbetyr at saksbehandler ringer til søker og purrer på manglendeopplysninger, om nødvendig flere ganger, for å sørge for at søknadener fullstendig utfylt og dokumentert når den legges inn eller sendes tilHusbanken. Høyt servicenivå betyr at saksbehandler i tillegg til detteogså i noen tilfelle påtar seg å kontakte eksterne parter som bank ellertrygdekontor for å skaffe fram den informasjonen som trengs.Figur 3.2 antyder en for så vidt ikke oppsiktsvekkende sammenhengmellom ressursbruk og servicenivå. Den framstår imidlertid ikke somentydig. Det er igjen viktig å huske at anslagene på ressursbruk imange tilfelle ikke er presise.NIBR-rapport: 2007:4

26Figur 3.2Anslått saksbehandlingsinnsats i bostøttearbeidet. Ulikefarger betegner ulike grader av servicenivå overforbostøttesøkerne. Tall for årsverk per 1000bostøttemottakere.3,532,521,510,50Servicenivå:Lavt, informerer evt. søker skriftlig om hva som manglerMiddels, tar aktivt kontakt med søker og etterspør nødvendige opplysningerHøyt, leter aktivt opp informasjon på vegne av søker3.3 PrioriteringSaksbehandlerne er spurt om de opplever å få aksept for å bruke dentiden de mener behøves på bostøttearbeidet, og svaret er med fåunntak ubetinget ja. Det betyr at det i det minste ikke er uttaltekonflikter om ressursbruken, og det framstår som arbeidet i så måtehar en viss autoritet. Bostøttearbeidet er en oppgave kommunen erpålagt med hjemmel i Husbankloven. For de fleste kommuneadministrasjonerer det dessuten tydelig at bostøttearbeidet trekkermidler til kommunens innbyggere, og at dette er midler som i hvert alli en del av tilfellene ellers ville måtte ytes over kommunens egetbudsjett. I den grad ressurstilgangen til bostøttesaksbehandlingenbegrenses er det derfor saksbehandlernes egen vurdering av hvor myetid de kan bruke som er avgjørende. Saksbehandlerne velger tilsynelatendeselv hvilket servicenivå de vil tilby overfor bostøttesøkerne,og som vi skal se i kapittel 6 er det betydelige variasjoner i så måte.NIBR-rapport: 2007:4

27Der bostøttearbeidet utgjør en mindre del av en stilling, ser vihovedsakelig at saksbehandleren føler seg fri til å disponere tiden detrenger, og det vil ikke være særlig problematisk å ekspandere noe ombehovet skulle oppstå. En økning fra 0,2 til 0,3 årsverk vil ikkenødvendigvis være synlig annet enn i vedkommende medarbeiderspraktiske tilpasning. I de større byene, hvor arbeidet typisk er fordeltpå flere medarbeidere i en avdeling kan en tilsvarende økning iarbeidsvolumet være mer problematisk fordi det raskere blir etspørsmål om å øke antall stillinger eller involvere nye medarbeidere.3.4 Omtale i boligsosiale handlingsplanerVi har i dette prosjektet fokusert primært på saksbehandlernessynsvinkel, og det har ikke vært rom for systematisk å gå inn ikommunenes boligsosiale handlingsplaner eller andre plandokumenterfor å bedømme hvilken rolle de viser for bostøtte i den kommunaletenkningen. Vi har imidlertid spurt våre informanter om det finnes enboligsosial handlingsplan og hva den sier om bostøtte. Omkringhalvparten av informantene kunne bekrefte at kommunen hadde enslik plan, men langt færre kunne redegjøre for hva den eventuelt sa ombostøtte. Flere informanter var også usikre på eller ukjent med omkommunen hadde en slik plan.Dette tjener for så vidt bare til å illustrere det poenget at bostøttearbeidet– og bostøttearbeiderne – i mange kommuner synes å befinneseg på en viss avstand fra planarbeidet. Som det framgikk i avsnitt 3.1er bostøttearbeidet ofte betraktet som en rent merkantil oppgave, ogdet er da heller ikke nødvendigvis forutsatt at saksbehandlerne skal haen sentral rolle i forhold til utarbeidelse av kommunens planer, ellerkrevd at de skal ha en høy oppmerksomhet om disse. Samtidig synesdet å være en relativt høy terskel for å få en noenlunde detaljertforståelse av systemet og hvordan det slår ut. Dette gir grunn til å antaat den rollen bostøtten tildeles i kommunenes planer og strategisketenkning i mange tilfelle er fundert på en i beste fall begrensetkunnskap.Dette bildet bekreftes hvis vi ser på de enkelte planene. Fire av våre17 kommuner (utenom Oslo) hadde en boligsosial plan i Husbankenselektroniske bibliotek. Det er omtrent samme andel som alle planene ibiblioteket utgjør av samtlige kommuner. Ut over disse fire fikk viogså en plan tilsendt fra en av kommunene. Tre av disse planene gaførst og fremst en utvendig beskrivelse av bostøtteordningen, til delssitert fra Husbankens publikasjoner. Ingen av de tre syntes å bære pregNIBR-rapport: 2007:4

28av noen grundig vurdering av bostøttesystemet i forhold til lokaleomstendigheter. Den fjerde planen drøfter så vidt bruken av bostøtte ikommunen, og understreker viktigheten av ordningen både for devanskeligstilte som mottar bostøtte og for kommunen gjennom åredusere behovet for sosialhjelp. Den siste planen skilte seg noe merut, ved en mer kritisk vurdering av bostøtte opp mot aktuelle søkergrupperi egen kommune. For øvrig gir alle de planene vi har sett påuttrykk for at det skal legges til rette for å utnytte bostøtteordningen,eller i det minste nevnes den blant mulige virkemidler og finansieringskilder.Ut over dette viser en av informantene til at denboligsosiale planen i hennes kommune la stor vekt på arbeidet medbostedsløshetsspørsmål. I forbindelse med dette arbeidet ble bostøtteløftet fram som et av de tiltakene en ville sikre seg at ble benyttet forom mulig å unngå utkastelser.3.5 Ulike fokusKommunen og kommunens medarbeidere kan velge å legge vekt påulike sider ved bostøtten. I tabell 3.1 presenteres tre perspektiver påbostøtten som vi møtte hos ulike saksbehandlere. Det tre synsvinkleneutelukker ikke hverandre, og alle tre synes å være gyldige forståelserav forholdene rundt bostøtten.Tabell 3.1Ulike tilnærminger i kommunenes bostøttearbeid.Tilnærming Brukerorientert Strategisk AdministrerendeFokus leggesFokus legges påFokus legges på på hvorHovedfokusressurseffektivnytten for brukeren. pengenesaksbehandlingkommer fra.Forståelse avbostøttenSentralrelasjonBostøtten er en delav et samlettiltaksapparatSøker –tiltaksapparatBostøtten erstatlige midlersom kommerkommunen tilgodeKommune –statBostøtten er enoverføring fraHusbanken til denenkelte mottakerSøker –HusbankenBrukerperspektiv: Fokus på brukerens interesse i forhold til etsamlet tiltaksapparatMange av saksbehandlerne synes å være sterkt engasjert på løsningerfor de enkelte mottakerne av bostøtte. De ser bostøtten som ett avNIBR-rapport: 2007:4

29mange elementer i en offentlig bistand til vanskeligstilte, der detsamlede resultatet er overordnet spørsmålsstillingen om hvor midlenekommer fra. Denne måten er kanskje den som ligger nærmest tilintensjonene med ordningen. Målsetningene om å sikre at husstandermed svak økonomi kan skaffe eller bli boende i egnede boliger erbasert på et brukerorientert perspektiv.Strategisk perspektiv: Fokus på hvem som finansierer støtte ogtiltakDenne synsvinkelen tar utgangspunkt i en strategisk vurdering avhvem som finansierer ytelsene til kommunens innbyggere.Kommunen står i siste instans ansvarlig selv, men tilrettelegging forbruk av statlige ordninger som bostøtte er en måte å tilføre kommunenressurser på. Dette perspektivet er fremtredende blant annet nårbostøtte omtales i boligsosiale planer. I kommunenes planlegging erdet langt på veg dette som blir dominerende, nettopp fordi bostøtteregleneligger utenfor kommunens kontroll. Det kommunen kan gjøreer å tilpasse seg reglene på ulike måter. I en planleggingssammenhenghvor kommunen går gjennom egne ressurser og målsetninger, blirdette da et naturlig perspektiv å legge vekt på.Administrerende perspektiv: Fokus på kommunal tjenesteyting tilHusbankenDette er en synsvinkel som stiller kommunen mer i bakgrunnen, og serpå bostøtten som Husbankens tjeneste mot søkerne. Kommunens rolleer å utføre en pålagt saksbehandling for Husbanken, og en primærmålsetting er å gjøre dette med så lave kostnader for kommunen sommulig. Kommunens ansvar for bolig- og velferdspolitikk tones meddette utgangspunktet ned, og bostøttens eventuelle påvirkning påmottakernes økonomi og boligforhold sees som en prosess utenforkommunens påvirkningssfære. Man kan si at dette perspektivetaksentuerer det problematiske i kommunenes forhold tilbostøtteordningen.Etter våre intervjuer i kommunene framstår brukerperspektivet somdet dominerende for saksbehandlerne i deres daglige virksomhet. Deter det som gir mening til det sterke engasjementet de fleste utviser påvegne av søkerne, og til det høye servicenivået. Likevel kan det værenaturlig å trekke fram det strategiske perspektivet for eksempel for åargumentere for økt fokus på bostøtte vis à vis sosialkontoret.Det administrerende perspektivet kom til uttrykk i to av kommunene. Iden ene av disse hadde det for noen tid tilbake vært betydeligekonflikter, og det syntes å råde frustrasjon på flere områder.NIBR-rapport: 2007:4

30Bostøttearbeidet var blitt en ”varm potet” som egentlig ikke var ønsketi den seksjonen der det var plassert, og de mer eller mindre la planerfor å få det overført til et annet sted. Dette kan et stykke på vegforklare den noe distanserte holdningen til arbeidet som sådan. Menogså der røpet informantene engasjement på vegne av brukerne nårsamtalen kom inn på utmåling av bostøtte og kvalifiseringsregler. Iden andre kommunen som eksemplifiserte et administrerendeperspektiv ble forvaltningen omorganisert for få år siden, og saksbehandlerga uttrykk for at det var bedre før da bostøtte, kommunaleboliger og låneordninger ble administrert fra et eget boligkontor.Eksemplene kan således antyde at dette perspektivet henger sammenmed frustrasjon i forvaltningen, men vår undersøkelse i disse tokommunene er for overflatisk til at vi kan mene noe bestemt om det.3.6 Forankring av bostøttearbeidetDet er interessant å undersøke i hvilken grad kommunens arbeid medbostøtte er politisk forankret. Med det utgangspunket denne studienhar, der saksbehandlerne er hovedinformantene, er det imidlertidbegrenset hvor nær vi kommer å besvare dette.Boligspørsmål er ett av mange områder som krever kommunenesinnsats og oppmerksomhet. I de siste få årene har diskursen påområdet i stor grad handlet om bostedsløshet. Bostøtte er bundet til etboforhold som er etablert på søknadstidspunktet og utbetales førstflere måneder etter at det er søkt. Samtidig kreves det at husstandenenten må omfatte barn eller motta bestemte offentlige ytelser. Altdette gjør at det ikke uten videre har vært naturlig å se bostøtte som etprimært tiltak for situasjoner med bostedsløshet. I langt de flestekommuner utgjør bostøttearbeidet i dag en brøkdel av et årsverk, utover dette legger bostøtteordningen ikke beslag på kommunaleressurser. Selv om aktiv bruk av eller tilpasning til bostøtten kan hastor økonomisk betydning for mange kommuner, er det ikke noe vedbostøtteordningen i og for seg som tvinger den fram på en lokalpolitiskdagsorden. Ut fra dette er det ikke opplagt at kommuneledelsenessynspunkter på bostøtten er kjent for saksbehandlerne, ellerat disse synspunktene over hodet finnes. Omvendt er det heller ikkenødvendigvis slik at de vurderingene av bostøtten som gjøres av densom arbeider med spørsmålene til daglig er kjent for eller deles avkommunepolitikere eller administrativ ledelse.Imidlertid får vi noen indikasjoner gjennom en del aspekter som erdiskutert foran. Vi har sett at det gjennomgående ikke synes å væreNIBR-rapport: 2007:4

31noe problem å få avsatt tilstrekkelige midler til arbeidet, eller åprioritere det fram i de periodene da det krever en ekstra innsats.Boligsosiale planer røper også oppmerksomhet på at bostøttenkommer inn og kan være nyttig, selv om de ikke alltid formidler noendypere forståelse av detaljene i hvordan ordningen virker eller akkurathvem den tilgodeser.NIBR-rapport: 2007:4

324 Samspill mellom bostøtte ogandre virkemidlerKommunenes boligsosiale virkemidler beløper seg i all hovedsak tilulike former for kommunale boliger, lån med gunstige vilkår som lavrente eller mindre krav til pantesikkerhet, tilskudd enten tilinvesteringer eller løpende som kommunal bostøtte, og mer ellermindre akutt bistand i form av økonomisk sosialhjelp, garantier ellerpraktisk bistand. Den statlige bostøtten er i seg selv ikke et avkommunens virkemidler. Ordningen er fastlagt i regelverket fraStortinget, departementet og Husbanken, og inneholder i utgangspunktetlite rom for kommunalt skjønn eller lokale beslutninger.Bostøtten er dermed mer et premiss som kommunene med større ellermindre hell tilpasser seg til. Kommunenes handlingsrom består i førsterekke av å utforme egne boligsosiale virkemidler og andre sider av sinegen virksomhet i forhold til de vilkårene bostøtteregelverketpresenterer, og dessuten å dimensjonere den innsats de legger i å sørgefor at vanskeligstilte innbyggere søker bostøtte. Denne studien belyserikke fullt ut i hvilken grad kommunene utnytter disse mulighetene. Vihar som nevnt valgt bostøttesaksbehandlerne som hovedinformanterog kommer dermed nærmere den daglige praksis enn de strategier sommåtte ligge bak. Diskusjonen om boligsosiale planer foran antydersom tidligere diskutert at det ikke nødvendigvis ligger noen detaljertog inngående forståelse av bostøttesystemet til grunn når det eventuelttrekkes inn i en kommunal plan.4.1 Kommunale boligerAlle kommuner vi har vært i kontakt med har en viss mengdekommunale boliger. Disse er gjerne forvaltet gjennom en eller flerestiftelser eller eiendomsselskaper.NIBR-rapport: 2007:4

33BrukergrupperI hovedsak ser vi at kommunene har fire prioriterte grupper forkommunal bolig.Disse er trygdede med og uten særlige omsorgsbehov, sosialtvanskeligstilte og flyktninger. I tillegg kommer rusmiddelmisbrukere,psykiatripasienter og psykisk utviklingshemmede, som i stor grad kanha behov for særskilt tilrettelagte boformer. I tillegg har en delkommuner fortsatt personalboliger. Vi vil ikke legge særlig vekt pådisse her, men noterer at det i enkelte kommuner kan være aktuelt åbruke av disse til vanskeligstilte, for eksempel når det trengs en størrefamiliebolig.Prinsipper for prissettingI rundskrivet ”En solidarisk boligpolitikk” (KRD 2001) retterKommunal- og regionaldepartementet en sterk anbefaling tilkommunene om å synliggjøre og bevisstgjøre kostnadene knyttet tilden kommunale boligmassen ved å innføre kostnadsdekkendehusleier. Heller enn å subsidiere husleiene på generell basis anbefalesdet å kanalisere eventuelle midler gjennom kommunal bostøtte somkan målrettes gjennom behovsprøving. Særlig blir dette anbefalt forkommuner med høyt bokostnadsnivå. I en veileder fra 2005 (KRD2005a) konstaterer departementet at kommunene i økende grad brukermarkedsleie eller kostnadsdekkende leie i sine utleieboliger.Husleiene i de kommunale boligene er i de fleste av våre case bestemtsom gjengs leie med oppregulering i henhold til konsumprisindekseneller som kostnadsdekkende. Noen steder kombineres disse toprinsippene slik at nye boliger prises i henholdt til kostnadene menseksisterende boligmasse beholder en fastsatt gjengs leie. Det er ikkeuvanlig at overgang til gjengs eller kostnadsdekkende leie innebæreret betydelig prishopp, og flere av casekommunene har innførtkommunal bostøtte i forbindelse med dette. Noen kommuneropprettholder fortsatt bevisst et subsidiert leienivå i hele eller deler avden kommunale boligmassen, men i noen av disse er det prosesser igang for å ”modernisere” leieprisene.I forhold til statlig bostøtte er prinsippene for leiefastsettelsebetydningsfulle fordi den nominelle husleien ligger til grunn forberegningen. Dersom kommunen yter et bidrag i form av at husleien iutgangspunktet subsidieres, vil det være et relativt lavt husleiebeløpsom inngår i beregningsgrunnlaget for beboerens bostøtte. Dersom detderimot settes en kostnadsdekkende nominell husleie vil beboerenkunne søke statlig bostøtte i henhold til denne, uavhengig av om størreNIBR-rapport: 2007:4

34eller mindre deler av leien refunderes av kommunen i form avkommunal bostøtte. Slik kan det utløses en høyere bostøtte fraHusbanken.Som det framgår i neste avsnitt, er de fleste kommunale bostøtteordningenevi har sett samordnet med Husbankens bostøtte slik at degaranterer brukeren en viss ytelse inklusive Husbankbostøtten.Dermed vil den bostøtten som oppnås gå direkte til fradrag i denkommunale ytelsen. Et tilleggsmoment er at en mer formellkommunal bostøtteordning kan gjøre det lettere å differensiere detkommunale bidraget i forhold til trekk ved den enkelte beboer ellerhusholdning, for eksempel gjennom behovsprøving på basis av inntektog formue.____________________________Ekstrem tilpassingDet ligger til en viss grad iforutsetningene forbostøtten og den utviklingenden har gjennomgått desenere årene, at kommunerså vel som individuellebostøttesøkere skal tilpasseseg til reglene. De senereårene har det forekommeteksempler på en ekstremgrad av slik tilpassing, i detkommuner har omorganisertsykehjemsplasser til å bliomsorgsboliger medheldøgnstjenester. Dermedkan beboerne søke ombostøtte.Eksempelet ved siden avgjelder Austevoll kommunei Hordaland (som ikke er etav våre case). Til BergensTidende sier kommunens helse- og sosialsjef at tilbudet til beboerne irealiteten er det samme, men kostnadene veltes i større grad over påstaten. Løsningen er omdiskutert men ikke vurdert å være i strid medbostøttereglene. Likevel har blant andre fylkesmannen i HordalandNIBR-rapport: 2007:4

35engasjert seg i diskusjonen og bedt om bedre finansieringsordningerfor sykehjem for å hindre denne typen økonomisk motiverteomlegginger.Administrativ avstand mellom boligforvaltning ogbostøttearbeidetSom nevnt synes det ut fra våre case å være en vanlig modell atkommunale boliger forvaltes eiendomsmessig av en egen boligstiftelsesom er skilt ut fra kommuneforvaltningen, eller eventuelt aven bygg- og eiendomsenhet innenfor kommuneadministrasjonen. Barei et par av casekommunene ser vi at kommunale boliger for ulikebrukergrupper disponeres og forvaltes av de enhetene som har ansvarfor de øvrige tjenestene til disse gruppene. Selv om den eiendomsmessigeforvaltningen er samlet i en stiftelse eller driftsenhet, kanimidlertid disponeringen av boliger til nye søkere like gjerne væreplassert et annet sted. Det kan være i en boligavdeling der dette finnes,i sosialtjenesten eller i en generell bestillerenhet innenfor helse ogomsorg. Vi ser imidlertid også mange eksempler på at tildelingen avboliger foregår i jevnlige møter mellom representanter for uliketjenesteområder og eventuelt eiendomsmessig boligforvalter. Dekommunene som gjør dette, oppnår gjerne en fleksibel utnyttelse avboligmassen, der de ikke er tvunget til å opprettholde permanenteskiller mellom ulike brukskategorier lengre enn det boligenes fysiskeutforming eller særskilte tilretteleggingstiltak dikterer.I forhold til kommunens utnyttelse av bostøtteordningen vil det førstog fremst være graden av kommunikasjon og samarbeid mellom deulike involverte enhetene som har betydning. I de fleste kommuner vilen stor andel av de kommunale leietakerne være berettiget til bostøtte,enten som vanskeligstilte hushold med barn, som trygdemottakereeller som mottakere av midlertidige ytelser som kan gi rett til støtte.Høy bevissthet om bostøtte blant dem som tildeler boliger (eller godeog vel etablerte rutiner) kan for det ene bidra til å sikre at nye beboeresøker bostøtte. For det andre kan det være nødvendig med en visskunnskap om bostøtteregelverket ved valg av bosettingsløsning, i særved avveining mellom private og offentlige utleieboliger.4.2 Kommunal bostøtteI følge Kostra har et antall varierende mellom 30 og 36 kommunerhatt kommunal bostøtteordning i årene 2001 – 2005. Ved utvalg avkommuner til denne studien har vi lagt spesiell vekt på å få medkommuner med kommunal bostøtteordning, for å få et innblikk iNIBR-rapport: 2007:4

36hvordan disse er utformet og relatert til Husbankens bostøtte. Vi har ivårt materiale åtte kommuner som har en kommunal bostøtteordning idrift, og én som planlegger å innføre det.Tabell 4.1 gir en samlet oversikt over de kommunale bostøtteordningene.Kommunal bostøtte i OsloOslo kommune har to lokale bostøtte- eller botilskuddsordninger;KBT (Kommunalt boligtilskudd) og BKB (Bostøtte for beboere ikommunale boliger). KBT henvender seg til alders-, uføre- ogetterlattepensjonister, og er ikke begrenset til kommunale boliger.Tilskuddet beregnes ut fra netto boutgifter etter fradrag av eventuellstatlig bostøtte. Ordningen gir en viss tilleggsytelse til dem sommottar statlig bostøtte, og kan dessuten gi støtte til søkere som ikke fårstatlig bostøtte på grunn av bostøttens krav til areal eller finansiering.BKB gjelder for alle typer beboere i bestemte kommunale boliger, ipraksis de boligene som ble forvaltet av Oslo KommunaleBoligbedrift fram til opprettelsen av Boligbygg Oslo KF i 2004.Denne bostøtten beregnes på en liknende måte som Husbankens, ut frafaktiske boutgifter og en inntektsavhengig egenandel. BKB vil gi entilleggsytelse til dem som mottar Husbankens bostøtte, og kan ogsågis til søkere som ikke har barn eller slike ytelser som kvalifiserer tilHusbankens bostøtte.For begge ordningene i Oslo kreves det at søkeren også søkerHusbankens bostøtte. Ingen kan motta støtte over begge ordningene,og søkeren kan selv velge ordning, eller la kommunen velge den somfaller gunstigst ut. KBT utbetales sammen med trygden, mens BKB ogeventuell statlig bostøtte trekkes direkte av fra husleiene.Kommunale bostøtteordninger i andre kommunerVi kan dele de kommunale bostøtteordningene vi har funnet i tohovedgrupper. For det ene er det de ordningene som følgerHusbankens bostøtte fullstendig når det gjelder hvem som får bostøtte,men som på en eller annen måte utvider ytelsen fra Husbanken. Vi harto eksempler på dette. For det andre finnes flere eksempler påordninger som setter egne regler for hvem som skal få kommunalbostøtte og hvor stor denne eventuelt skal være. Her blir den statligebostøtten ett av flere elementer i den økonomiske situasjonen somvurderes, og det kan velges ulike modeller for samordning.NIBR-rapport: 2007:4

37Tilleggsytelser til Husbankens bostøtteEn hovedgruppe omfatter forholdsvis enkelt definerte ordninger somtar utgangspunkt i Husbankens bostøtte og den behovsprøvingen somligger der. Vi så to eksempler på slike ordninger. Den ene kommunenga opprinnelig en tilleggsytelse tilsvarende 1/8 av Husbankensbostøtte til alle beboere i kommunale boliger som fikk bostøtte fraHusbanken. I og med at Husbankens bostøtte for kommunale boligerutgjør 80 % av differansen mellom godkjent boutgift og rimeligboutgift, fikk mottakerne i denne kommunen dermed i praksis endekning på 90 %. Kommunen hadde et par ganger justert størrelsen påtilleggsytelsen, og det er nå vedtatt at ordningen skal avvikles helt iløpet av 2007.Den andre kommunen som tok utgangspunkt i behovsprøvingen i denstatlige bostøtten, så behov for å kompensere for boutgifter over taketi Husbankens bostøtte. Når vedtakene kom fra Husbanken, regnetkommunen ut hvor stor andel bostøtten utgjorde av de boutgiftenesom var under taket. Så ga de selv en tilleggsytelse som utgjordesamme brøk av den delen av husstandens boutgifter som overstegtaket. Ordningen omfattet en del nye bo- og servicesentre med særlighøye boutgifter.NIBR-rapport: 2007:4

38Tabell 4.1Oversikt over kommunale bostøtteordningerEnkeltilleggsordning1Enkel tilleggsordning2Selvstendigkommunalbostøtte 1Selvstendigkommunalbostøtte 2Selvstendigkommunalbostøtte 3Selvstendigkommunalbostøtte 4 KBT, Oslo BKB, OsloPrinsippØkehusbankensdekningsprosentDekke ut overHusbankensboutgiftstakmed sammeandel sombostøtten utgjørunder taketSubsidiereprivateomsorgsboligerned tilsamme prissom offentligeDekke husleiesomoverstigerinntektsavhengigegenandelGarantereminstedisponibelinntekt etterboutgifter ogstatlig bostøtteGarantereminstedisponibelinntekt etterboutgifter ogstatlig bostøtteDekke eninntektsavhengigandelav boutgiftersom overstiger15 % avinntektenDekke 90 %av boutgiftersomoverstigeren inntektsavhengigegenandelBehovsprøvingSamme somi statligbostøtteSamme som istatlig bostøtteIngenBeregning utfra inntekt ogboutgifterBeregning utfra inntekt ogboutgifterBeregning utfra inntekt ogboutgifterBeregning utfra inntekt ogboutgifterBeregningut frainntekt ogboutgifterSamordningmedHusbankensbostøtteBeregnes påbasis avHusbankensberegningStatlig bostøttestipuleres forberegning.Begge ytelserdekkes iventetiden.Slår inn nårhusleienoverstigerHusbankensbostøttetakStatligbostøttetrekkes fra iberegningenStatligbostøttestipuleres ogtilsvarendedekkes iventetiden.Statligbostøttetrekkes fraboutgiftenefør beregningStatligbostøttetrekkes fraboutgiftenefør beregningStatligbostøttetrekkes fraboutgifteneførberegningUtbetaling Transport istatligbostøtte,reduserthusleieTransport istatligbostøtte,reduserthusleieTransport istatligbostøtte,reduserthusleieUtbetalessammen medpensjonReduksjon ihusleieNIBR-rapport: 2007:4

39Enkeltilleggsordning1Enkel tilleggsordning2Selvstendigkommunalbostøtte 1Selvstendigkommunalbostøtte 2Selvstendigkommunalbostøtte 3Selvstendigkommunalbostøtte 4 KBT, Oslo BKB, OsloMålgrupperBeboere iaktuelleboligerPensjonister ogtrygdedepermanentbosatt i aktuelleboligerPensjonisterog trygdedesom bor iaktuelleboligerAlders- oguførepensjonister ogpersonerunderattføringBeboere iaktuelleboligerPensjonisterog trygdedepermanentbosatt iaktuelleboligerPensjonisterog trygdedepermanentbosatt iaktuelleboligerBeboeremed rett til åleiekommunalbolig forvanskeligstilteAktuelleboligerKommunalteide boligerKommunalteide trygde- ogomsorgsboligerPrivat eideomsorgsboligerKommunaletrygde- ogomsorgsboliger,andreetter avtaleAllekommunaleutleieboligerKommunalteide trygdeogomsorgsboligerSelvstendigeboliger i OsloBoliger somvar forvaltetavBoligbyggKF og fikkgjengs leie1.1.2004Regler omformueIngenFormue over50 000 stopperdekning ipåvente avstatlig støtteIngen2 år karanteneetteroverdragelseav egen boligIngen Ingen Ingen SomHusbankensNIBR-rapport: 2007:4

40Bostøtteordninger med selvstendig behovsprøvingDe øvrige bostøtteordningene hadde i en eller annen forstand egneregler for behovsprøving. Den enkleste av dem tilpasset ikke ytelsentil beboerens inntekt, men var primært avhengig av husleien. Dengjaldt bare for privateide omsorgsboliger, og trådte i kraft dersomhusleien der var høyere enn boutgiftstaket i bostøtteordningen. I så fallville den kommunale bostøtten dekke differansen mellom leien i denprivate omsorgsboligen og en tilsvarende kommunalt eid bolig.En annen ordning la til grunn at beboere i trygde- og omsorgsboligerikke skulle betale mer enn en viss sum i leie. Denne maksimale leienvar avhengig av husstandens inntekt, og den kommunale bostøttenutgjorde resten av boligens egentlige leiepris. Ordningen omfattetprimært kommunale trygde- og omsorgsboliger, og ble avregnet somreduksjon i den husleien som ble skrevet ut.De siste to ordningene tok som utgangspunkt for behovsprøvingen atbeboeren skulle sitte igjen med en viss minstesum etter at statligbostøtte var mottatt og husleien betalt. Husleien ble så subsidiert såmye som det var nødvendig for å oppnå dette. Ytelsene etter disseordningene ble også trukket direkte av på husleien. Samtidig ble dettatt transport i den statlige bostøtten, så denne også var trukket fra idet beløpet beboeren måtte betale. I den ene kommunen gjaldtordningen alle beboere i kommunale boliger. Der praktiserte de ogsåat den kommunale bostøtten dekket opp for den statlige bostøtten iperioden fra statlig bostøtte var søkt og fram til pengene ble utbetalt. Iden andre kommunen var ordningen begrenset til kommunalt eidetrygde- og/eller omsorgsboliger.De kommunale bostøtteordningene vi har sett i vårt materialehenvender seg i hovedsak til alders- uføre- og etterlattepensjonister,mens tre av ordningene også omfatter andre beboere i kommunaleboliger. Én av ordningene vi har nevnt ovenfor omfatter privateideomsorgsboliger, og Oslos KBT kan dekke boutgifter til boliger i etåpent marked. De andre ordningene henvender seg til kommunalt eideboliger, først og fremst trygde- og omsorgsboliger. Den kommunalebostøtten samordnes gjerne med Husbankens bostøtte ved atHusbankbostøtten utbetales til kommunen og det samledestøttebeløpet trekkes fra husleien før fakturering til beboeren.NIBR-rapport: 2007:4

414.3 Startlån og tilskudd til etableringStartlån gis fra Husbanken til kommunene for videre utlån til personersom har vanskeligheter med å etablere seg på boligmarkedet. Lånetgis på rentevilkår som fastsettes av Stortinget, og kommunen kankreve noe høyere rente ved videreutlån. Risikoen ved mislighold avvidereutlånte startlån deles mellom kommunen og staten. I forhold tilbostøtte er det interessante hvorvidt de to ordningene kan virkesammen slik at en nøktern boliginvestering (del)finansieres medstartlån og eventuelt tilskudd til etablering, og at bostøtten senerebidrar til at lånet kan betjenes.Langt de fleste kommuner i studien gjør aktiv bruk av startlån ogboligtilskudd til etablering. Våre data gir imidlertid ikke noe detaljertbilde av hvilke grupper som prioriteres. På landsbasis ble i følgeHusbankens statistikk ett av fire startlån 1. halvår 2006 gitt somtoppfinansiering ved siden av et banklån. Omkring halvparten avlånene ble gitt til førstegangs etablering uten ytterligere kvalifiserendekriterier. (Slike tilleggskriterier kan for eksempel være funksjonshemmingeller særlig vanskelig økonomi.)Ved tildeling av lån er låntakerens evne til å betjene renter og avdragnødvendigvis ett av de viktigste kriteriene. Da kreves det en visspåregnelig inntekt. Husbankens veiledninger vedrørende startlån visertil standardbudsjettene fra Statens institutt for forbruksforskning(SIFO) i denne vurderingen (Borgeraas og Øybø 2003, SIFO(løpende)). Mange kommuner bruker dette som utgangspunkt. Særligfor husstander med mange medlemmer innebærer dette at søkernetrenger inntekter som er forholdsvis høye i forhold til det nivåetbostøtteordningen tillater. Flere av casekommunene tar konsekvensenav dette og sammenligner med lavere satser en SIFO-budsjettene.Enkelte viser til Barne- og likestillingsdepartementets veiledendelivsoppholdssatser for gjeldsordninger (Barne- og likestillingsdepartementet2006), som tar utgangspunkt i 85 % av minstepensjonog dermed ligger noe lavere enn SIFO’s tall. Andre igjen tarutgangspunkt i den enda lavere normen for sosialhjelp til livsopphold(Arbeids- og inkluderingsdepartementet 2005). Flere viser imidlertidtil at de skal sette opp et budsjett som søkeren forutsetningsvis skalleve med i mange år framover. Det gir andre krav til restbudsjett ennhva man kan leve med til livsopphold gjennom en kort periode. Defleste saksbehandlerne understreker også at de ikke følger noenstandard slavisk, men bruker et konkret skjønn. Det vil likevel oftevære slik at de som har tilstrekkelig inntekt til at startlån kan væreaktuelt, har for høy inntekt til at de kan få bostøtte. Særlig gjelderNIBR-rapport: 2007:4

42dette husstander med barn og flere voksne. Både anbefaltesosialhjelpsnormer og SIFO’s standardbudsjett øker mer ved økendehusstandsstørrelse enn grensene for bostøtte.Tabell 4.2 viser hva de ovenfor nevnte satsene innebærer i kroner permåned for ulike husholdstyper. Til sammenlikning har vi under fireulike forutsetninger beregnet hva bostøttesøkere maksimalt kan sitteigjen med som disponibel inntekt per måned når skatt, boutgifter ogeventuell bostøtte er medregnet. Vi har først tatt utgangspunkt i søkeresom har boutgifter tilsvarende boutgiftstaket. Høyere boutgifter enndette vil ikke utløse høyere bostøtte. I første eksempel er bruttoinntektenså høy at husstandene akkurat ikke får bostøtte. I andreeksempel er boutgiftene de samme som i raden over, men vi forutsetterat bruttoinntekten er 10 000 kroner per år lavere enn i førsteeksempel. Disse husstandene vil kunne motta noe bostøtte. I tredjeeksempel har vi forutsatt at boutgiftene er bare halvparten avboutgiftstaket og at bruttoinntekten er slik at husstanden akkurat ikkefår bostøtte. Eksempel 4 tar utgangspunkt i samme boutgift someksempel 3 kombinert med en bruttoinntekt som ligger 10 000 kronerper år lavere enn inntekten i eksempel 3.Beregningene tar utgangspunkt i boutgiftstak som gjelder for Oslo.Boutgiftstaket er lavere alle andre steder. Dermed vil inntektsgrensenogså være lavere. Hushold som har maksimale boutgifter og inntektsom gjør at de akkurat ikke får bostøtte, vil følgelig ha mindre igjenandre steder enn i Oslo. Ved beregning av skatt har vi regnet med atalle boutgifter er fradragsberettigete renter. Dette er åpenbarturealistisk, men for et hushold som tar opp startlån, er det trolig atrenter vil utgjøre en betydelig del av boutgiftene. Uten noenrentefradrag eller andre fradrag i alminnelig inntekt, vil skatten foreksempelhusholdene kunne utgjøre så mye som 2 000 – 3 000 kronerper måned. Når vi har latt hele boutgiften gå til fradrag er det for åsikre at vi ikke anslår disponibel inntekt for lavt. På denne måten er defire eksemplene å betrakte som ”best case”.NIBR-rapport: 2007:4

43Tabell 4.2Forbruk etter skatt og boutgifter for ulike husholdstyper,i henhold til noen normer, og beregnet ut fra ”best case”for noen hushold som har inntekter og boutgifter nærgrensene i bostøttesystemet. Kroner pr. måned.Ensligmannm.pensjonEnsligmor,ett barn4 – 6 årBarnefamilie,2 voksne+ 2 barnVeiledende satser for sosialhjelp tillivsoppholdSIFO’s standardbudsjett til forbruk,uten bil / barnehageFullt SIFO standardbudsjett tilforbruk, med bil og barnehageVeiledende satser til livsoppholdsved gjeldsordninger, basert på 85 %av minstepensjonEksempler fra Oslo:1 Disponibel inntekt ved maksimalboutgift og bruttoinntekt som såvidt overstiger inntektsgrense2 Disponibel inntekt inkl. bostøtteved maksimal boutgift ogbruttoinntekt 10 000 underinntektsgrense3 Disponibel inntekt ved 50 % avmaksimal boutgift og bruttoinntektsom så vidt overstigerinntektsgrense4 Disponibel inntekt inkl. bostøtteved 50 % av maksimal boutgift ogbruttoinntekt 10 000 undertilhørende inntektsgrense* Her er regnet med utvidet barnetrygd og stønad til barnetilsyn,men ikke eventuelle bidrag.** Her er regnet med barnetrygdBarnefamilie,2 voksne+ 3 barn4 270 6 430 11 890 12 5206 475 9 425 14 862 17 3078 495 13 445 20 282 25 1877 989 10 289 19 722 21 0029 167 14 707 * 12 523 ** 13 941 **8 915 14 549 * 12 423 ** 13 901 **8 583 14 062 * 12 148 ** 13 848 **8 417 13 747 * 11 859 ** 13 622 **Inntektsforskjellen mellom eksempel 1 og 2 og mellom eksempel 3 og4 utgjør 833 kroner brutto per måned. Som vi ser kompensererbostøtten for det meste av dette. Videre ser vi at med de forutsetningenevi har gjort, får både en enslig pensjonist og en ensligforsørger en økonomi som er sammenliknbar med tallene fra SIFO’sstandardbudsjett. For de to barnefamiliene i eksempelet er disponibelinntekt etter skatt, boutgifter og bostøtte derimot langt lavere ennSIFO-budsjettet, og mer på nivå med veiledende satser for sosialhjelptil livsopphold.NIBR-rapport: 2007:4

44Det er ikke sikkert utgiftene forbundet med et startlån vil være så høyesom opp mot boutgiftstaket. Eksempel 3 og 4 illustrerer imidlertid atmed lavere boutgifter kreves det også lavere inntekt for å få bostøtte,og det en husholdning som er akkurat på grensen sitter igjen med, vilderfor være mindre. Ut fra dette ser vi at for barnefamilier med flerevoksne er grensene i bostøttesystemet i praksis så lave at de som kanmotta bostøtte har til dels betydelig svakere økonomi enn det bådeSIFO’s standardbudsjett og gjeldsordningsnormen foreskriver. I dengrad kommunene krever en slik økonomi for å tildele startlån,henvender denne ordningen seg derfor til et annet inntektssegmentblant barnefamiliene enn bostøtteordningen gjør. Dersom kommunennøyer seg med å kreve at de skal sitte igjen med like mye somsosialhjelpsnormen etter boutgiftene, kan det tenkes at noen husholdsom mottar bostøtte kan godkjennes for startlån, men det er ikke myeå gå på. For enslige og en enslig forsørger med ett barn er marginenenoe større.Kommunene bekrefter at bostøtte kan komme inn som et element i”tiltakspakker” der en egnet bolig anskaffes ved hjelp av startlån ogeventuelt tilskudd, mens bostøtte bidrar til å sette husholdningen istand til å betjene lånet. Men tallene ovenfor viser at dette i liten gradgjelder barnefamilier med flere voksne. En av våre informanteruttrykker det nokså bastant slik:Har du råd til å ta opp lån, da har du ikke krav på bostøtte– hvis ikke du er uføretrygdet.4.4 SosialhjelpKommunens plikt til å yte nødvendig hjelp etter lov om sosial omsorger det ytterste sikkerhetsnettet for alle vanskeligstilte. For kommuneneblir dette alltid en aktuell problemstilling, og en vesentlig motivasjontil å sørge for at de som mottar eller står i fare for å trenge sosialhjelp,utnytter de mulighetene de måtte ha i bostøttesystemet. I forhold tilsosialtjenesteloven er bostøtten en av de rettighetene som kan kommeinn bildet når det vurderes om en person har krav på økonomisksosialhjelp (Sosialtjenesteloven § 5-1).Flere av våre informanter ser en utfordring i å holde sosialkontoreneoppmerksomme og oppdatert på bostøtte. Det handler først og fremstom at spørsmålet om å søke bostøtte kommer naturlig inn på et tidligtidspunkt i arbeidet med en sak slik at klienten etter hvert kan mottaden støtten vedkommende måtte ha krav på. For det andre handler detom å vedlikeholde sosialkuratorenes kunnskap om hvem som kan fåNIBR-rapport: 2007:4

45bostøtte, hvilken størrelsesorden den kan antas å ha og ikke minst nården kan tenkes å bli utbetalt, for å sikre realistiske forventninger tilbostøtten i arbeidet med klienten. Dette siste må antas å ha værtutfordrende i de senere årene, hvor både avgrensing av målgrupper ogutmåling har vært gjenstand for stadig endring.Slik systemet fungerer i dag er bostøtten en langsom rettighet å utløse.Ordningen med faste situasjonsdatoer, tre søknadsfrister per år ogetterskuddsvis utbetaling innebærer at det går mellom 3 og 8 månederfra det søkes om bostøtte til første utbetaling kommer 3 . Dermed vil enperson som kommer i akutte økonomiske vanskeligheter, for eksempelved arbeidsledighet, ikke nødvendigvis kunne få utbetalt bostøtte påkort sikt. Det samme gjelder dersom økonomien endrer seg som følgeav at husstanden flytter inn i en annen bolig der boutgiftene kanskje ervesentlig høyere enn tidligere. Reglene forutsetter at søker påsituasjonsdato både skal være fysisk bosatt og registrert i folkeregistereti den boligen det søkes bostøtte for. Utbetalingene startertidligst fire måneder etter situasjonsdato, og hvis en flytter inn kortetter en situasjonsdato vil man måtte vente til neste termin firemåneder senere før en kan søke. For kommunenes bostøttesaksbehandlereer disse problemstillingene godt kjent, særlig i forbindelsemed pensjonister som flytter inn i trygde- eller omsorgsbolig derkommunen selv krever gjengs eller kostnadsdekkende leie.Dersom en husstand kommer i den situasjonen at de er avhengig avbostøtte for å betale boutgiftene, men først vil kunne få den utbetaltetter en tid, vil det ofte være snakk om at kommunen må bidra for åløse det akutte problemet. Der det finnes en kommunal bostøtteordning,vil denne gjerne kunne dekke slike gap, ellers vil løsningenofte innebære bruk av sosialhjelpsmidler. I begge tilfelle vil det væreto alternative måter å se slike utbetalinger på. Det ene alternativet er åbetrakte som endelige ytelser fra kommunen for det tidsrommet derbostøtteordningen ikke gir noen utbetaling, som eventuelt opphørereller reduseres når husstanden begynner å motta bostøtte. Husbanklovenåpner imidlertid for at ytelser fra kommunen i en periode somdet er søkt bostøtte for også kan ansees som forskudd på dennebostøtten. I så fall kan kommunen kreve søkerens bostøtte utbetalt tilseg og avregne beløpet mot de kommunale ytelsene som er gitt.Eventuelt restbeløp skal deretter utbetales til søkeren. Det er dette somkalles å ta transport i bostøtten. En hensikt med å gjøre dette kan væreå gi kommunen en dekning av utgiftene for den ene perioden. Dersomhusstandens situasjon er den samme neste termin, vil imidlertid3 Se avsnitt 1.3 for en nærmere beskrivelse av terminer, situasjonsdatoer ogutbetalingstidspunkter.NIBR-rapport: 2007:4

46problemet også være det samme; bostøtte for forrige termin er gått tilkommunen som refusjon og bostøtten for inneværende termin kommerførst når terminen er over. Dermed blir behovet for forskuttering frakommunen det samme.På denne bakgrunn gir enkelte av våre informanter uttrykk for at detikke har noen hensikt å ta transport, det bare fører til at beløp somegentlig kommer andre steder fra, må bokføres som sosialhjelpsutbetalinger.Andre finner det imidlertid hensiktsmessig å kanaliserebostøtten gjennom kommunen på denne måten, særlig i forhold tilbeboere i kommunale boliger. Flere av de kommunale bostøtteordningenevi har sett på forutsetter at søkeren må undertegnertransporterklæring samtidig som de søker kommunal bostøtte.Kommunal og statlig bostøtte avregnes så samlet mot husleien førbeboeren kreves for restleien. Dette gjør det enklere for beboeren, oggir kommunene en større sikkerhet for husleieinnbetalingen.En annen grunn til å benytte transport, er knyttet til hvordan bostøttenutmåles. En husstand som opplever en vesentlig nedgang i inntekten,kan tenkes å få behov for både bostøtte og sosialhjelp eller andreytelser fra kommunen i mellomtiden. Når inntekten er endret vil denett eller to år gamle likningsinntekten som vanligvis ligger til grunnfor bostøtteberegningen ofte være feil. Det må da beregnes en mestmulig riktig bruttoinntekt for den perioden det søkes om bostøtte for. Idenne inntekten skal også eventuell sosialhjelp i utgangspunktetinngå. Dersom imidlertid sosialhjelpen er å betrakte som et forskuddpå bostøtten, og bostøtten utbetales til kommunen som refusjon avforskuddet, da skal sosialhjelpen ikke regnes med i inntekten. Dermedvil bostøttemottakere som også mottar sosialhjelp kunne få utmålt envesentlig større bostøtte så lenge den utbetales til kommunenistedenfor til søkeren selv. Dette kan synes å stimulere i feil retning iden grad det er en aktuell målsetning å gjøre klienten mer selvstendigog i stand til å forvalte egne midler. Situasjonen vil imidlertid væreforbigående. Dersom klienten ikke får en bedring av økonomien, villikningsinntekten, der eventuell sosialhjelp ikke inngår, etter ett til toår gjenspeile husstandens faktiske økonomiske forhold. I så fall vil detvære den som skal ligge til grunn for bostøtteberegningen, ogproblemstillingen bortfaller.En tredje situasjon der transport av bostøtte brukes, er i tilfelle dersosialklienter viser liten evne til å disponere over egne midler, slik atdet av den grunn er hensiktsmessig at sosialkontoret mottar bostøttenog avregner denne mot klientens boutgifter.NIBR-rapport: 2007:4

475 Arbeidet med bostøtten ikommunene5.1 Gangen i kommunenes saksbehandlingVi så i kapittel 3 at det finnes noen ulike måter å organiserebostøttearbeidet på. Elementene i saksbehandlingsprosessen erimidlertid i hovedsak de samme over alt. Forskjellen fra kommune tilkommune ligger tilsynelatende mest i omfanget av kontakt medsøkerne og oppfølging av søknadene.SaksbehandlingsprosessenSøknader om bostøtte kan i og for seg innleveres til kommunen nårsom helst, men etter gjeldende regelverk vil de bli behandlet treganger i året. Det er i forslaget til statsbudsjett for 2007 kommetsignaler om at dette skal opphøre, og at søknader skal kunnebehandles hver måned. Foreløpig gjelder imidlertid at søknadene måta utgangspunkt i en situasjonsdato (1. januar, 1. mai eller 1.september). Det er bosituasjonen på denne datoen det tas hensyn til.Søknadsfristen er ca. 40 dager etter situasjonsdato (10. februar, junieller oktober), og søknader som kommer inn til kommunen før dette,vil som oftest bli lagret en tid uten å føres inn i Husbankens register.Ca. 3 uker før søknadsfristen går ut, åpner Husbanken datasystemetslik at kommunene kan begynne å legge inn søknader for terminen.Kommunene har en måned på å kontrollere og legge inn alle søknaderetter at søknadsfristen har gått ut.Etter at alle søknadene er lagt inn, gjøres en kontrollberegning avbostøtten for terminen. Søkere som ligger an til å få avslag, fårmelding om dette med opplysning om årsaken. Dette gir en mulighetfor søkeren og kommunen til å korrigere feil i registrerteopplysninger.NIBR-rapport: 2007:4

48Ca 2 måneder etter at søknadsfristen har gått ut kjøres den endeligeberegningen. Deretter sendes melding om vedtak til søkerne. Dersombostøtten er på minst 1 000 kroner for terminen, utbetales en firedel avbeløpet i begynnelsen av hver av de påfølgende fire månedene, altsåfra 4 til 7 måneder etter situasjonsdatoen. Dersom bostøtten utbetalestil kommunen, overføres hele terminbeløpet på en gang.Mottak av søknadeneSom vi tidligere har sett, har mange kommuner lagt bostøttesaksbehandlingentil selve servicetorget eller kundemottakstjenesten. Dettefører til at avstanden til saksbehandler blir liten og muligheten for å fåkyndig hjelp ved utfylling av søknaden større. Også der hvor saksbehandlingener lagt i fagavdeling synes det imidlertid i de flestetilfeller å være en relativt åpen dør. Gjennomgående gir bostøttesaksbehandlerneuttrykk for at de ønsker tidlig kontakt med søkerne, fordifeil som lett kan lukes ut ved utfylling, kan medføre mye arbeid å retteopp i ved den senere kontrollen. Vi har også sett eksempler på atkommunen har sørget for å ha tilstrekkelig bostøttekompetanse påservicetorget til at de kan gi grunnleggende veiledning, selv omsaksbehandlingen foregår et annet sted. I hovedsak blir søknader somkommer inn tidlig lagret hos saksbehandler i påvente av atHusbankens saksbehandlingssystem skal åpnes for innlegging. Detteskjer gjerne ca. tre uker før søknadsfristen går ut.Oppfølging av søknadeneHoveddelen av arbeidet med bostøttesøknadene i kommune ligger ikontrollfasen. Forskrift om bostøtte pålegger kommunene åkontrollere oppgitte opplysninger og påse at de blir dokumentert.Nesten alle saksbehandlerne vi har snakket med forteller at det kaninnebære et ikke ubetydelig arbeid. Selv om mange kommuner harbostøttekompetansen til stede der kundene henvender seg og slikoppnår utstrakt ansikt-til-ansikt-kontakt med nye søkere, blir trolig etflertall av søknadene sendt per post eller levert inn uten at de blirkontrollert umiddelbart. I alle fall opplever bostøttesaksbehandlernenår de klargjør søknadene for å legge dem inn i datasystemet at mangesøknader mangler deler av dokumentasjonen. Det saksbehandlerne dakan gjøre er å legge dem inn som de er kommet, og markere at de harmangler. Det vil vanligvis føre til at søker får et forhåndsvarsel fraHusbanken om at søknaden vil bli avslått på grunn av manglene. Dettefår en del søkere til å våkne, og levere inn dokumentasjonen. Dersomdet ikke skjer, vil søknaden bli avslått, og søker må eventuelt levere enklage, eller vente til neste termin med å søke om igjen.NIBR-rapport: 2007:4

49Imidlertid ser vi mange eksempler på at saksbehandlere velger å gåvesentlig mer aktivt til verks når det foreligger mangelfulle søknaderenn dette. Enkelte kommuner sender ufullstendige søknader tilbakemed beskjed om hva som mangler, i hvert fall, som en avinformantene sa, ”- hvis vi vet det er oppegående folk”. I førsteomgang vil mange kommuner likevel ta kontakt med søkeren pertelefon for å påpeke hva som mangler. For en del vil dette væretilstrekkelig til at søkeren kommer fram med det som behøves. Det erlikevel ikke slik hver gang, og en del saksbehandlere forteller at dekan ringe og mase flere ganger, med eller uten resultat. Det er ogsåtilsynelatende vanlig at saksbehandlere tar kontakt med trygdekontor,arbeidskontor bank og andre på søkerens vegne i håp om å fådokumentert en søknad tilstrekkelig. Lykkes det ikke, går det slik sombeskrevet ovenfor, og søkeren får enda en ny sjanse til å dokumentereseg når Husbanken sender ut sine forhåndsmeldinger om avslag.Mange av bostøttesaksbehandlerne sitter på betydelige ressurser avlokalkunnskap om hus og bygninger. I mange mindre kommuner kande også inneha stor kunnskap om søkerne. Dette er en kunnskap somofte kommer søkerne til gode, ved at saksbehandler selv kan fylle utog gå god for opplysninger om for eksempel byggeår - som beboerenikke nødvendigvis kjenner til.5.2 Utfordringer knyttet tilsaksbehandlingssituasjonenSpråkproblemerSelv om saksbehandler er i kontakt med søkeren allerede ved førstegangs utfylling av søknadsskjemaet, kan kommunikasjonen i noensituasjoner være vanskelig. En saksbehandler peker på at selv om foreksempel en flyktning kan ha grei dagliglivsforståelse av norsk, kandet være vanskelig å forholde seg til mer abstrakte begrep somhusstandens brutto inntekt, ikke minst når det eksempelvis er snakkom hvorvidt denne er endret de siste to årene. I mange slikesituasjoner vil man kunne få hjelp av en flyktningetjeneste ellerliknende, men muligheten for misforståelser synes åpenbar, ogpåpekes av enkelte saksbehandlere som en vanskelig side vedarbeidssituasjonen.Saksbehandlers ansvarNettopp slike situasjoner som nevnt ovenfor danner noe av bakteppetfor at enkelte saksbehandlere føler at de blir pålagt et urimelig ansvar.NIBR-rapport: 2007:4

50Med eller uten språkproblemer inneholder både søknadsskjema ogregelverk språkbruk som mange søkere har vanskeligheter med åforholde seg til. Den kommunale saksbehandlerens rolle blir åformidle mellom et lett uforståelig system og en bruker som ikkenødvendigvis har full oversikt over sine egne forhold. Sjansen for atfeil oppstår i en slik situasjon er neppe ubetydelig. Om det skjer, følernoen saksbehandlerne lett at de står personlig ansvarlige. Det er desom har fylt ut skjemaet og gått god for informasjonen, og det er desom eventuelt har gitt søkeren tillit til at søknaden er i orden. Enkelteopplever dette så sterkt at de ser det som en grunnleggendeinnvending til hele regimet med kommunal saksbehandling avsøknader som likevel i siste instans går til Husbanken for avgjørelse.En annen informant forholder seg til dette ved å legge inn deninformasjonen som kommer fra søkeren relativt ukritisk, i tillit til atdet i alle fall blir kontrollert grundigere i Husbanken senere. Flereandre uttrykker at det er betryggende at Husbanken styrer det hele, itilfelle de gjør en feil.Vanskelig regelverk kan påvirke saksbehandlernes arbeidsmiljøNoen av saksbehandlerne opplever øyensynlig det ansvaret som vinevnte ovenfor som en arbeidsmiljøbelastning. Slike belastninger kanogså framtre mer konkret, i form av søkere som mener seg dårligbehandlet eller forespeilet et annet utfall enn søknaden fikk, og somkan opptre truende som følge av det. Det er ikke noe hovedmønster atdenne typen problemer oppstår, men det heller ikke ukjent: – Vi fårmye uberettiget kjeft, sier en saksbehandler i en større kommune. – Deblir irritert på oss når de selv har fylt ut feil på søknaden.Risikoen for slike konflikter med brukerne blir desto større hvisregelverket er vanskelig å forstå eller framstår som urimelig. Det blir isiste instans et spørsmål om legitimiteten til systemet. Det synes somsærlig enkelte bestemmelser knyttet til krav til boligen kan væreproblematiske i denne sammenheng, først og fremst ved det at noenhusstander skal møte andre krav til boligen enn andre (Se avsnitt 1.3).Elektroniske søknader skaper merarbeidFra 2006 av har det vært mulig å søke om bostøtte gjennomfellesportalen Altinn. Skjemaer som er levert inn via Altinnframkommer i saksbehandlingssystemet som journalført men ikkekontrollert, og de må i etterkant tas frem og kontrolleres avkommunens saksbehandler. Det later så langt ikke til å ha vært noenomfattende bruk av denne muligheten, men en del av våre informanterhar gjort visse erfaringer med elektroniske søknader.NIBR-rapport: 2007:4

51Disse erfaringene synes hittil å være nokså ensartet. Først og fremst erdet problemer med dokumentasjonen. Det er ikke noen mulighet til ålevere dokumentasjon for søknadsopplysningene gjennom Altinn.Derfor må søkerne sende dette til bostøttekontoret i kommunen. Dettesynes i svært liten grad å skje, slik at saksbehandlerne må ta kontaktmed praktisk talt alle som søker elektronisk for å etterspørredokumentasjon, og eventuelt mase på dem flere ganger for å få dette.Videre viser saksbehandlerne til at de som søker hjemmefra ikke fårnoen veiledning i utfyllingen. Dette kan føre til at det oppstårmisforståelser knyttet til hvilke opplysninger som er relevante å fylleut, og trolig også knyttet til definisjon av enkelte begreper.Saksbehandlere som har tatt fram slike søknader for å kontrolleredem, konstaterer at det har vært mye feil i disse skjemaene.Det kan også være et problem at en elektronisk søknad kan bliregistrert som en oppdatering i forhold til allerede registrerteopplysninger, dersom det finnes en sak på vedkommende søker frafør. Vanligvis går opplysningene fra en ferdig behandlet søknad viderefra én termin til den neste, og det er bare i tilfelle søkeren melderendringer at det skal være nødvendig å oppdatere opplysningene. Datahentes over fra forrige termin omtrent når datasystemet åpner slik atkommunene kan begynne å legge inn søknader. Dersom en søker somallerede ligger i systemet sender inn en elektronisk søknad etter dettetidspunktet, vil den erstatte de opplysningene som ble hentetautomatisk. Dermed kan eventuelle opprettinger og informasjoner somble framskaffet forrige termin og som søkeren ikke legger inn i dennye elektroniske søknaden gå tapt.De elektroniske søknadene synes således i hovedsak å ha generertmerarbeid for saksbehandlerne hittil, og flere gir uttrykk for at deheller hadde sett at søknadene kom på papir. Enkelte reiser også tvilom hvor reelle alle søknadene som kommer over Altinn er. Deargumenterer med at de typiske bostøttesøkerne neppe i særlig gradbruker internett til å orientere seg. Andre, som ikke ville værtbostøttesøkere ellers men kommer over søknadsmuligheten på nett,kan tenkes å søke nærmest for å søke, og uten at de følger opp ietterkant. De vil da eventuelt få avslag på grunn av manglendedokumentasjon.Per oktober 2006 konstaterer vi også at hjelpetekstene i skjemaet somer lagt ut på Altinn er forholdsvis knappe, og i liten grad formidlernoen kontekst rundt opplysningene som skal oppgis. Det er heller ikkeiøynefallende markert at opplysningene som gis må dokumenteresoverfor kommunen.NIBR-rapport: 2007:4

52Hjemmel til å hente inn opplysningerSom det framgår av case-beskrivelsene, holder bostøttesaksbehandlerneet høyt servicenivå, og kan om nødvendig henvende seg tilbanker, Arbeids- og velferdsetaten NAV og andre for å hente innopplysninger som trengs i søknaden, og som det viser seg vanskelig åfå fra søker direkte. Det er imidlertid visse formelle problemer knyttettil dette, ettersom fullmakten som søker gir ved undertegning avsøknadsskjemaet ikke omfatter disse kildene. Det nevnes i søknadsskjemaeten rekke datakilder, som er dem Husbanken kontrollerer vedmaskinell samkjøring av registre. Erklæringen synes imidlertid ikke ågi kommunen fullmakt til å innhente alle de opplysningene som det ipraksis forekommer at de samler inn. Dette blir dermed mer avhengigav velvilje hos leverandørene av opplysninger, og kan væreproblematisk i forhold til deres taushetsplikt.Oppsøkende virksomhet er ønsket men nedprioritertSom nevnt i kapittel 3 mener de fleste saksbehandlerne at de har dentiden til bostøttearbeid som de behøver, og at de gjør det som trengs.Likevel gir flere uttrykk for at de kunne tenkt seg å være mer aktiveutad. De tenker da i første rekke på pensjonistforeninger og dagsentre.Den generelle oppfatningen blant saksbehandlerne synes å være at detførst og fremst er blant eldre det kan finnes mulige bostøttesøkere somikke kjenner til ordningen. Volumet av slik utadrettet virksomhetsynes å være lite, de som nevner konkrete eksempler forteller gjerneom virksomhet som foregikk for noen år siden, gjerne på et tidspunktda de hadde høyere bemanning på bostøtteområdet.Skjønn i saksbehandlingenBostøtten er i utgangspunktet en helt regelstyrt ordning, der det ikke erlagt inn rom for skjønnsvurderinger. Slik oppfattes den å være avsaksbehandlerne, og slik bør den etter deres syn fortsette å være.Likevel kommer en viss grad av skjønn inn i bildet noen steder, nårdet er snakk om å anvende reglene på konkrete forhold, eller åbedømme forventninger. Det er særlig på tre punkter skjønn synes åha en viss plass:Vurdering av areal i små leiligheterVurdering av kommunens delaktighet i etablering avleieforholdVurdering av framtidsutsikter for sosialklienterAlle disse tre vurderingene kan være avgjørende for om en person kanfå bostøtte i en gitt bolig eller ikke.NIBR-rapport: 2007:4

53I mange kommuner er et minsteareal for boligen på 40 kvadratmeterikke noe reelt krav i det hele tatt fordi så små boliger knapt finnes der,men for de største byene og noen kommuner i deres omegn kanproblemstillingen være helt reell. I mange boligforhold, kanskje særligved leie, kan det imidlertid være vanskelig å finne en presisdokumentasjon på størrelsen, som ofte ikke er angitt i leiekontrakten.Da kan det være aktuelt for saksbehandler å gjøre en skjønnsmessigbedømmelse av størrelsen på leiligheten, i hvilken det kan være lett åmene at leiligheten er 40 kvadratmeter dersom det ikke er åpenbart atden er vesentlig mindre.I 2004 ble det bestemt at utleieboliger som var formidlet avkommunen skulle sidestilles med kommunalt eide og framleideboliger i forhold til regelverket for visse grupper av søkere. Hvorvidtboligen faller inn under denne bestemmelsen, kan for enkeltebostøttesøkere være avgjørende for om de får bostøtte. Husbanken harpå sine nettsider forsøkt å presisere hva kommunal formidling skalinnebære, gjennom å gi noen eksempler og understreke at det krevesaktiv medvirkning fra kommunen og ikke bare en etterskuddsvisgodkjenning av boligen. Det å tolke omstendighetene rundtetableringen av et privat leieforhold og vurdere kommunensdelaktighet, har et element av skjønn i seg, som blir viktig i detøyeblikk det er snakk om grensetilfeller.Mottakere av økonomisk sosialhjelp er berettiget til bostøtte dersomde har sosialhjelpen som eneste inntektskilde, og dersom den må antaså vare i minst ett år. Antakelsen om hvor lenge en slik situasjon vilvare ved, må nødvendigvis bygge på et skjønn. Dette kan enten utøvesav saksbehandler når hun vurderer hvilke kode hun setter, eller hunkan overlate til sosialkontoret å avgjøre hva en må anta om klientensframtid.Lang ventetid før første utbetalingI avsnitt 4.4 diskuterer vi noen konsekvenser av dagens system medtre årlige søketidspunkter. Regjeringen signaliserte i forslaget tilstatsbudsjett for 2007 at dette skal mykes opp og at søknader skalkunne behandles hver måned. Mange saksbehandlere påpekeruheldige konsekvenser av dagens system, særlig ved etablering i nydyr bolig der bostøtten er et viktig element i beboerens samledeøkonomi og sosialhjelp kan være nødvendig i påvente av at bostøttenskal kunne utbetales. Samtidig nærer flere bekymring for hva enendring til månedlig søknadsbehandling kan få å si i form avmerarbeid, særlig knyttet til økt antall henvendelser fra eksisterendemottakere.NIBR-rapport: 2007:4

546 Vurderinger av HusbankensvirksomhetGodt faglig samarbeid med regionkontoreneNesten alle de saksbehandlerne vi har snakket med, er godt fornøydmed den dialogen de har med Husbankens regionkontor, og denstøtten de får der. Kontaktpersonene anerkjennes som hyggelige ogkompetente. De er lette å spørre og pålitelige til å svare. Ensaksbehandler bemerker riktignok at hun opplever regionkontoretsmedarbeider som pirkete i bostøttesammenheng, og foretrakk dentidligere modellen med direkte kontakt med Husbanken sentralt. Detkommer for øvrig kritikk på to punkter: For det ene at behandlingstidenpå klagesaker er uheldig lang, og for det andre at det ertidkrevende og vanskelig å komme fram til Husbanken på detgenerelle telefonnummeret til sentralbordet.Misvisende publikumsinformasjonNår det gjelder Husbankens kommunikasjon ut til publikum, erenkelte kritiske til hvordan bostøtten profileres. På husbankensinternettside heter det:Bostøtte kan du søke om dersom husstanden din har laveinntekter og høye boutgifter.Sett opp mot den reelle inntektsgrensen, som for de fleste husholdsgrupperligger godt under 250 000 kroner per år, opplever flere avvåre informanter at dette skaper uberettigete forhåpninger hosmennesker som ligger inntektsmessig langt fra målgruppen. Forenslige ligger inntektsgrensene i størrelsesorden 70 – 100 % overfattigdomsgrensen i henhold til OECD 4 . For hushold av to personer ergrensene mellom 6 og 30 % høyere enn fattigdomsgrensen, men forhushold på tre eller flere personer er inntektsgrensen for bostøtte i de4 Basert på 50% av medianinntekt i henhold til Statistisk sentralbyrå (2006),korrigert med konsumprisindeks fra 2004 til 2005.NIBR-rapport: 2007:4

55fleste tilfeller lavere enn fattigdomsgrensen slik denne beregnes avOECD. Familier på 5 møter inntektsgrenser i størrelsesorden 65 –80 % av fattigdomsgrensen. Saksbehandlerne opplever pågang avsøkere som mener seg å ha lave inntekter, uten at de nødvendigvis ernede på dette nivået.Videre rettes det kritikk mot formularer som søknadsskjema ogforhåndsmeldinger ut fra at de er formulert på en måte som gjør demvanskelig tilgjengelige for mange søkere. For søknadsskjemaets delpåpekes det også at det er visuelt vanskelig med mye små skrift.Lite planmessig iverksetting av endringerEt område som synes å ha skapt betydelig frustrasjon i kommunene, ermåten viktige endringer blir bekjentgjort og satt ut i livet på.Saksbehandlerne opplever at nye regler settes i kraft uten at de erinformert på forhånd, og delvis at brukerne er orientert gjennommassemedia før de selv har fått vite hva som vil komme. Et eksempelpå dette er ekstradekningen som ble iverksatt i forbindelse medstrømkrisen vinteren 2003. En del saksbehandlere opplevde da atpenger allerede var utbetalt til søkerne før informasjonen om hva somholdt på å skje hadde nådd fram til dem. De ble dermed satt i en vissforlegenhet når det kom spørsmål fra brukere om hva de hadde fått.I forbindelse med enkelte endringer framstår det som om ting settes uti livet uten at konsekvensene er fullstendig gjennomtenkt eller at deter planlagt hvordan saksbehandlingsprosessen på alle plan skal foregå.Innføringen av meldeplikt for inntektsøkninger trekkes fram som eteksempel på dette, og for en del av saksbehandlerne synes det også åvære situasjonen med åpningen for elektroniske søknader gjennomAltinn. En bebudet endring som også vekker bekymring i forhold tilslike utfordringer, er den kommende ordningen med månedligbehandling av nye saker.Langsom klagebehandlingEn av kommunene påpeker at mange saker går til klagebehandling iHusbanken, særlig hvis de har vært for dårlig dokumentert iutgangspunktet, og søker kommer fram med ordentlig dokumentasjonetter at vedtaket er fattet. De mener det tar uforholdsmessig lang tid åfå slike klager ferdigbehandlet, slik at søker opplever å vente i fleremåneder etter det første vedtaket på å få en endelig avgjørelse.NIBR-rapport: 2007:4

567 Saksbehandleres forslagknyttet til regelverketUt av saksbehandlernes erfaring med å veilede søkere og å anvendebostøtteregelverket på konkrete saker, springer visse vurderinger avdet gjeldende regelverket. Noen av disse er i stor grad sammenfallendemellom ulike saksbehandlere, og kan oppsummeres under tohovedoverskrifter:Forenkling av kravene til boligenØkning av inntektsgrenseneI tillegg har en del saksbehandlere tatt opp andre ting de oppleverkommer uheldig ut, men som ikke er så gjennomgående anerkjent somproblematiske. Disse behandles i avsnitt 7.3 og videre.7.1 Forenkling av kravene til boligenVi var tidligere inne på at bestemmelser i regelverket som ikke virkerforståelige eller velbegrunnet kan bidra til å undergrave heleordningens legitimitet. Det er særlig de ulike kravene til boligene somframstår som problematiske i så måte.Siste rest av binding til statsbankfinansieringDet punktet som først og fremst trekkes fram av mange av våreinformanter, er det gjenværende kravet om finansiering i Husbankeneller Innovasjon Norge (tidligere Landbruksbanken eller StatensNærings- og Distriktsutviklingsfond). Alders- uføre- og etterlattepensjonistersom har inntekt over 130 % av minstepensjon er avhengigav slik finansiering for å få bostøtte i eid bolig eller i privateidutleiebolig, og personer som er kvalifisert til bostøtte på grunnlag avattføring, midlertidige trygdeytelser eller langvarig sosialhjelp eravhengig av det for å få bostøtte i privateid leiebolig. Det er særlig iforhold til den siste gruppen at kritikken blir uttalt. Det er nettopp i detNIBR-rapport: 2007:4

57private utleiemarkedet det er aktuelt for disse vanskeligstilte å bosetteseg, dersom de ikke skal bli i kommunale gjennomgangsboliger.Midlertidigheten i deres inntektssituasjon gjør dem lite aktuelle forbosetting i egen eid bolig. Saksbehandlerne – og mange søkere –oppfatter bestemmelsen som urettferdig. De oppfatter det somurimelig at leietakerens økonomi skal være avhengig av hvorhusverten har sine lån. Ut fra dette gir flere saksbehandlere uttrykk forat de gjerne ser at finansieringskravet fjernes helt.MinstearealOgså når det gjelder arealkravet på 40 kvadratmeter, som nå bare eraktuelt for pensjonister med inntekt over 130 % av minstepensjon, ermange kritiske. I mange kommuner er kravet uansett lite relevant fordidet finnes få boliger som er så små, mens det i flere av byene ogkanskje også i nabokommuner til store byer framstår som foreldetetter hvert som godt funksjonelle boliger produseres med mindreareal. Flere peker på at funksjonskrav kan sikre at bostøtten fortsatt fåret boligpolitisk tilsnitt, mens arealkravet ikke lenger tjener noenhensikt og holder i og for seg gode boliger utenfor. En konsekvens avdette kan være at kommunene bruker mer penger på disse boligene,gjennom kommunal bostøtte som ikke refunderes via bostøtte fraHusbanken.Krav til funksjonDet Husbanken betegner som boligkravet, dvs. at boligen skal ha egeninngang, kjøkken, bad, soverom og oppholdsrom synes å væreuproblematisk for de informantene som kommenterer det, bortsett fraat en informant viser til at krav om separat kjøkken og soverom kansynes noe rigid etter hvert som åpne løsninger blir mer og mer vanlig.Spørsmålet om ulike krav til boligen generelt og det ovennevnteboligkravet spesielt synes å måtte bli sentralt med hensyn til å trekkeen mer spesifikk grense mellom selvstendige og bostøtteberettigedeboliger på den ene siden og institusjonsplasser som ikke erbostøtteberettiget på den andre siden. Den tilpasningen en delkommuner har gjort (se eksempelet på side 35) synes å kunne få storbetydning for volumet av bostøtteutbetalinger dersom tilsvarendetilpasninger blir utbredt.7.2 Økning av inntektsgrenseneDet synes å være forholdsvis bred enighet blant de saksbehandlerne vihar vært i kontakt med om at inntektsgrensene for bostøtteordningenNIBR-rapport: 2007:4

58er svært lave. Forståelsen av hvem som er vanskeligstilt tilsier formange at bostøtteordningen skulle favne om flere, og at de som mottarskulle kunne sitte igjen med mer. Det er resultatet som står i fokus fordem, og ingen av våre kilder går i detaljer på hvordan en økning avinntektsgrensen best skulle iverksettes.To mulige tiltakSom nevnt i avsnitt 1.3 er det ikke i og for seg fastsatt bestemteinntektsgrenser i bostøttesystemet. Grensene framkommer som følgeav måten støtten beregnes på. Innenfor den hovedmodellen forbehovsprøving og utmåling av bostøtten som vi nå har, kan inntektsgrenseneheves på to måter: Enten kan boutgiftstaket heves, elleregenandelen (rimelig boutgift) kan settes lavere. Nedenfor diskuteresnoen sider ved disse tiltakene.Justering av takBoutgiftstaket bestemmer hvor høye boutgifter det er anledning til å tamed i beregningen av bostøtte. Dersom taket heves, vil de som harsærlig høye boutgifter kunne ta et høyere beløp i betraktning vedberegningen. Da blir differansen til rimelig boutgift større og bostøttenstørre. Dette gjelder likevel bare dersom man faktisk har så høyeboutgifter at de overstiger det som tidligere var taket. Det er de somhar boutgifter som overstiger det tidligere taket og samtidig en inntektsom gir for høy egenandel til at de fikk bostøtte med det tidligeretaket, som kommer inn i ordningen når taket heves. En økning avboutgiftstaket hever den teoretiske inntektsgrensen, men har barebetydning for dem som har svært høye boutgifter.I alt 8 bykommuner har per i dag fått hevet boutgiftstaket. I følgesaksbehandlerne synes dette å ha økt søknadsmengden i flere avbyene, uten at de lett kan se andre identifiserbare effekter. For atjusteringer av boutgiftstaket skal ha effekt på antall søknader, er detnødvendig at endringen er kjent for potensielle søkere. Så vidt vi harkunnet bringe på det rene, har de økte boutgiftstakene for byene ogkonsekvensene av dem for inntektsgrensene i liten grad værtsystematisk kunngjort. Til en viss grad har de imidlertid vært omtalt imedia, og mulige søkere som har brukt bostøttekalkulatoren påHusbankens nettsider vil ha fått svar som har tatt hensyn tilendringene. Det synes vanskelig å mene noe bestemt om virkningenav de økte boutgiftstakene på basis av saksbehandlernes oppfatningerog observasjoner. Dette synes å være et tema som kan gjøres langtmer spesifikt rede for ved hjelp av Husbankens statistikkregister.Dette ville gi mulighet til å sammenlikne over tid kommuner som harfått endret boutgiftstak med kommuner som ikke har det.NIBR-rapport: 2007:4

59Justering av rimelig boutgiftEt alternativ til å heve boutgiftstaket er å endre på beregningen avrimelig boutgift. Dersom rimelig boutgift for en gitt inntekt reduseresnoe, blir differansen mellom medregnet boutgift og egenandel størrefor samtlige søkere. Dermed er dette et tiltak som vil kunne ha effekt iform av høyere bostøtte for samtlige bostøttemottakere, også de somikke har boutgifter opp mot taket. Det betyr imidlertid også atkostnadene ved en slik endring raskt kan bli store.Forholdet mellom husstander av ulik størrelseOmkring en firedel av bostøttemottakerne er hushold med barn, dissehar gjennomsnittlig de høyeste boutgiftene. Dersom disse skal ivaretasbedre, kan det være behov for å se på hvordan inntektsgrensen økermed antall personer i husholdet. I dagens regelverk ligger satsene forhusstander med flere medlemmer forholdsvis nær satsene for enslige,slik det framgår av avsnitt 1.3. Gulbrandsen og West Pedersen (2003)påviser at bostøtten etter vanlige sammenlikningsmetoder er vesentligdårligere for større husholdninger. Samtidig er satsene for barnefamiliermv. noe lavere enn satsene for husstander som får bostøtte pågrunnlag av alders-, uføre- eller etterlattepensjon. Til sammen gjørdette at vilkårene for barnefamilier er betydelig strengere enn forpensjonister. Dersom bostøtten skal styrkes for barnefamilier, synesdet åpenbart at dette er blant de sidene som må sees nærmere på.7.3 Månedlig saksbehandlingSom nevnt i kapittel 6 er det en utbredt oppfatning blantsaksbehandlerne at den lange ventetiden fra en søker om bostøtte tilpengene faktisk utbetales er et vesentlig problem ved dagens ordning.Flere framhever dette som noe som bør gjøres noe med. (Intervjuene ivårt prosjekt fant sted i ukene like før og like etter at forslaget tilstatsbudsjett for 2007 ble framlagt.) De som tok dette opp hadde ikkenødvendigvis sterke oppfatninger om hvordan det burde løses.Imidlertid er det grunn til å tro at regjeringens forslag om å åpne formånedlig behandling av nye søknader blir hilst med glede av mangesaksbehandlere på søkernes vegne. Ut fra erfaringene med tidligereomlegginger som er beskrevet i kapittel 6, kan vi imidlertid anta atmange også ser på forslaget med en viss bekymring på egne vegne.Det næres også flere steder bekymring for hva en slik endring vilmedføre i økt arbeidsbelastning. Flere saksbehandlere påpeker atmange av søkerne tar kontakt hver gang de mottar noe fra Husbanken– for sikkerhets skyld. Dersom månedlig beregning av bostøtte ogsåNIBR-rapport: 2007:4

60kommer til å innebære at det månedlig sendes ut bekreftelse påvedtak, frykter de at det kan bli en sterkt øket belastning av i og forseg unødvendige henvendelser.7.4 La flere ytelser kvalifisere til bostøtteFlere av saksbehandlere reiser spørsmålet om hvilke ytelser som børkvalifisere til bostøtte. Dels med utgangspunkt i konkrete saker ogdels ut fra prinsipielle vurderinger, gir de uttrykk for at denavgrensningen som gjelder i dag, ikke alltid framstår som rimelig, ogat enkelte grupper som i dag står utenfor bostøttesystemet burdeinkluderes.Supplerende sosialhjelpFor at sosialhjelp skal kvalifisere mottakeren til bostøtte, kreverdagens regelverk at den må være mottakerens eneste inntekt, og atmottakeren antas å være avhengig av sosialhjelp i minst ett år. Mangesaksbehandlere peker imidlertid på at mottakere av supplerendesosialhjelp har like lite igjen som dem som har sosialhjelp som enesteinntekt. Det framstår ikke uten videre som rimelig for saksbehandlerneat den som yter noe i en jobb og dermed har en viss inntekt, menlikevel ikke er fullstendig selvhjulpen, skal utelukkes fra en bostøttevedkommende ville fått hvis han / hun ikke arbeidet.Sykepenger og ledighetstrygdOgså arbeidsledige og personer på sykepenger er vanskeligstiltegrupper som flere saksbehandlere føler godt kunne inkluderes. Verkenarbeidsledighetstrygd eller sykepenger er per i dag ytelser som i segselv kvalifiserer mottakeren til å motta bostøtte. De er imidlertidytelser fra det offentlige som mottas i en vanskelig livssituasjon, ogdet vil for mange synes nærliggende å sammenlikne dem medattføringspenger eller midlertidig uførepensjon. For mangesaksbehandlere er det derfor ikke innlysende hvorfor dagpenger vedarbeidsledighet eller sykepenger ikke kvalifiserer til bostøtte når foreksempel attføring gjør det.Lønn under attføringDet framholdes også at bostøttemottakere som er kvalifisert til støttefordi de mottar attføring, kan oppleve å bli overført til en typeattføringstiltak der de mottar lønn i stedet for attføringspenger, uten atstørrelsen på ytelsen endres. Etter gjeldende regler vil de da, somlønnsmottakere, ha mistet retten til bostøtte. Imidlertid har de ikke iNIBR-rapport: 2007:4

61utgangspunktet fått noen bedring i økonomien, det er bare navnet påytelsen som er endret. Dette kan dermed framstå som enda eteksempel på at det å vise yteevne eller positiv prognose straffer segmed hensyn til bostøtte.Midlertidige ytelserEn del midlertidige trygdeytelser, som midlertidig uførepensjon, er iseg selv grunnlag for å søke om bostøtte. Imidlertid beregnes støttenfor dem som søker på et slikt grunnlag på samme måte som forbarnefamilier. Det innebærer at støtten kan bli noe lavere enn om dehadde hatt samme boutgifter og den samme inntekten i form av envarig trygdeytelse. De kan også møte andre krav til boligen enn om dehadde hatt permanent alders- eller uførepensjon. Flere av våreinformanter framholder at det er urimelig at midlertidige trygdeytelserbehandles annerledes enn permanente. Som det nå er, kan en personsom har midlertidig uførepensjon bli stoppet av krav til boligen somikke ville vært aktuelle om han hadde hatt permanent uførepensjon.For dem som får status ”midlertidig ung ufør” kan forskjellen iutbetaling bli betydelig. De som tar opp dette, foreslår at midlertidigeytelser sidestilles helt med permanente.7.5 Bedre håndtering av barnetillegg tiluførepensjonEnkelte saksbehandlere har også merket seg en urimelighet som følgerav skattereglene og det at det er bruttoinntekt som i de fleste tilfellebrukes i beregningen av bostøtte. Når bostøttesøkeren er uføretrygdet,mottar barnetillegg til trygden og betaler barnebidrag, går barnetilleggetinn i bruttoinntekten og telles med ved utmålingen aveventuell bostøtte. Men disse pengene forsvinner i sin helhet ut igjensom barnebidrag, slik at den uføretrygdede ikke sitter igjen med merenn en annen som ikke har barn. Men fordi bruttoinntekten er høyere,kan bostøtten bli lavere eller forsvinne helt.7.6 Innstramming i forhold til tidligere ellernåværende formueMed det sterke engasjement mange saksbehandlere legger for dagenpå vegne av sine brukere, kan man lett etablere en forventning om atforslag og vurderinger de kommer med vil være preget av liberalitetog ønske om å inkludere flest mulig. Imidlertid retter flere kritikk motNIBR-rapport: 2007:4

62dagens ordning på basis av at den i ett henseende er for liberal. Detgjelder først og fremst enkelte pensjonister som kan ha solgt bolig iprosessen forut for flytting til en kommunal eldrebolig, eller som harlikvid formue som blir gitt bort som gave, gitt som forskudd på arveller disponert over på annen måte, i den hensikt å sikre seg bostøtte.En av de kommunale bostøtteordningene har med en karantenebestemmelsesom et stykke på vei kan fange opp slike situasjoner,men den statlige bostøtten tar ikke hensyn til dette. Flere saksbehandlereoppfatter at dette er problematisk og kan slå urettferdig ut.NIBR-rapport: 2007:4

63LitteraturArbeids- og inkluderingsdepartementet (2005): Rundskriv A-1/05:Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad tillivsopphold etter sosialtjenestelovens § 5-1 tredje leddhttp://odin.dep.no/aid/norsk/dok/andre_dok/rundskriv/068051-250002/dok-bn.htmlBarne- og likestillingsdepartementet (2006): Rundskriv Q 08/2006:Gjeldsordningsloven – regulering av veiledendelivsoppholdssatser mv.http://odin.dep.no/bld/norsk/dok/regelverk/rundskriv/069031-990006/dok-bn.htmlBorgeraas, Elling og Anne Marie Øybø: Minstestandard forforbruksutgifter Oppdragsrapport nr. 8-2003, Statens instituttfor forbruksforskningGulbrandsen, Lars og Axel West Pedersen: Bostøtte og boutgifterNOVA-rapport 19/2003, Norsk institutt for forskning omoppvekst, velferd og aldringHusbanken (2006a) Håndbok i regelverk: Bostøtte HB 9.B.1.1(sehttp://www.husbanken.no/ Venstremeny/Regelverk/Retningslinjer%20om%20bostotte.aspx)Husbanken (2006b) Retningslinjer for bostøtte HB 9.B.10(se http://www.husbanken.no/ Venstremeny/Regelverk/Retningslinjer%20om%20bostotte.aspx)Husbankloven: Lov av 1.3.1946 nr 3 om Den Norske Stats Husbankhttp://www.lovdata.no/all/hl-19460301-003.htmlNIBR-rapport: 2007:4

64Kommunal- og regionaldepartementet 2001: Rundskriv H-20/01: Ensolidarisk boligpolitikkhttp://odin.dep.no/krd/norsk/dok/regelverk/rundskriv/016031-250004/dok-bn.htmlKommunal- og regionaldepartementet, 2005a: Kommunaleutleieboliger - en veileder for kommunenehttp://odin.dep.no/krd/norsk/dok/regelverk/rundskriv/016031-120008/dok-bu.htmlKommunal- og regionaldepartementet, 2005b: Storbyperspektiv påadministrasjon og innretning av statlig og kommunal bostøtteRapport fra en ArbeidsgruppeKommunenøkkelen 2005 –2006: Kommuneforlaget 2005SIFO (løpende): Standardbudsjett.http://www.sifo.no/page/Lenker//10242/10278Sosialtjenesteloven: Lov av 13.12.1991 nr 81: Lov om sosialetjenester m.v.http://www.lovdata.no/all/hl-19911213-081.htmlStamsø, Mary Ann og Steinar Østerby: Bostøtte og SosialhjelpProsjektrapport: 288 Byggforsk 2000Statistisk sentralbyrå (2006): Svak inntektsutvikling forsosialhjelpsmottakere Inntektsstatistikk. Inntektsindikatorer forulike grupper, 1996-2004http://www.ssb.no/emner/05/01/inntind/St.prp. 1 (2005 – 2006) Tillegg nr. 1http://odin.dep.no/filarkiv/265484/stprp-TST01.pdfSt.prp. 1 (2006 – 2007) (Kommunal- og regionaldepartementet)http://odin.dep.no/filarkiv/292005/Stp0010607-TS.pdfWitsø, Hanne Erdal: Bostøtten til eldre – Belyst ved intervjuer avboligkonsulenter i Oslo kommune INAS-notat 1996:7Østerby, Steinar: Bostøtte, inntektsendringer og meldepliktArbeidsrapport, Norges Byggforskningsinstitutt 2005NIBR-rapport: 2007:4

65Vedlegg 1Beskrivelse av de enkelte caseneCase 1 er en større nabokommune til en av de største byene. Antallbostøttemottakere per 1000 innbyggere er svært lavt, mens antallsosialhjelpsmottakere er middels høyt. Bostøttearbeidet er plassert i enbygg- og eiendomsrelatert avdeling, nær men formelt utenforboligkontoret. Det forestås av én saksbehandler som anslagsvis bruker30 % av sin tid på det. En annen kan dekke opp i tilfelle fravær.Resten av årsverket bruker saksbehandlerne til andre merkantiletjenester i avdelingen.Kommunale boliger forvaltes av boligkontoret men tildeles avsosialkontoret og pleie- og omsorgsavdelingen. Leieprisene blefastsatt i henhold til gjengs leie for noen år siden og oppreguleres medkonsumprisindeksen. Kommunen yter et boligtilskudd som redusererhusleien for beboere i trygde- og omsorgsboliger dersom de sitterigjen med mindre enn en viss sats etter husleie og bostøtte fraHusbanken.Startlån saksbehandles ved boligkontoret. De opplever at lånene dekan gi ofte monner for lite i forhold til boligprisnivået i kommunen.Tilskudd til etablering brukes også, men de opplever at de ikke kan gibort så store beløp som det som trengs til personer som er i enforbigående vanskelig situasjon: Det hadde gjerne sett at de kunne girente- og avdragsfrie lån i stedet. På grunn av boligprisnivået synesbostøtte og startlån for denne kommunens vedkommende å henvendeseg til ulike grupper. Saksbehandleren for startlån anser at startlånstort sett krever arbeidsinntekt, som i hovedsak diskvalifiserer tilbostøtte.Bostøttesaksbehandler kan sende ufullstendige søknader tilbake på ettidlig tidspunkt, eller følger opp med telefon til søker. Anslått arbeids-NIBR-rapport: 2007:4

66tid på bostøttearbeid er relativt lavt i forhold til antall mottakere.Elektroniske søknader har etter hennes syn liten hensikt så lenge desom søker elektronisk må sende inn dokumentasjon i brev for ikke å fåforhåndssmeldng fra Husbanken om at de vil få avslag på bostøtte.Kommunen grenser til en stor by, og opplever seg å være en del avstorbyområdet blant annet boligmarkedsmessig. Siden det bare erbykommunen som omfattes av øket boutgiftstak, blir det et særligstort misforhold mellom boligpriser og bostøttesystemets satser idenne og noen tilsvarende omegnskommuner.Samarbeidet mellom bostøtteansvarlige og sosialavdeling synes åvære begrenset i denne kommunen. De er lokalisert på forskjelligesteder i kommunen, og sosialetaten har forholdsvis nylig værtgjennom en større omorganisering med betydelig utskifting avpersonale. Etaten er stadig i en konsolideringsfase, og innrømmer atde trolig har potensial for forbedring med hensyn til å tenke bostøtte iarbeidet med sosialklienter og andre kommunale leietakere. I følgesosialleder er den samme prosessen noe av grunnen til at de foreløpigikke har utarbeidet en boligsosial plan.Bostøttesaksbehandler for sin del ser fordeler ved å plassere ansvaretfor bostøtten i sosialetaten, eller helst overlate hele saksbehandlingentil Husbanken. Der bostøttearbeidet nå er plassert har det blitt noe aven varm potet som ingen egentlig ønsker å ha ansvar for. Det synes åskape frustrasjon at bostøttearbeidet utføres på vegne av Husbanken,på premisser som i stor grad er gitt utenfra. Hun synes det erproblematisk å være mellomledd mellom Husbanken og søkerne, oghadde gjerne sett at søkerne lettere kunne kontakte Husbanken direkte.Saksbehandler opplever systemet med tre søknadsterminer somforeldet, og hadde gjerne sett at søknadsskjemaet mer hadde preg aven egenerklæring der søkeren forteller hva de har i inntekt og hva debetaler, heller enn å spesifisere lån og rentesatser, som hun menersøkerne i liten grad kjenner. Hun påpeker også at enkelte felt isøknadsskjemaet (byggeår) ikke er relevante for alle søkere, og derforikke burde kreves utfylt når det ikke trengs.Case 2 er en av de største byene. Kommunen har forholdsvis høytetthet av både bostøttemottakere og sosialhjelpsmottakere.Bostøttearbeidet er plassert i et boligkontor som sorterer undersosialavdelingen. Bostøttearbeidet deles mellom alle boligkontorets 7ansatte, og utgjør anslagsvis 2 – 3 årsverk. I tillegg yter servicetorgeten del veiledning.NIBR-rapport: 2007:4

67Kommunale boliger tildeles flere steder, men boliger til vanskeligstiltetildeles av boligkontoret. Det skjer i møter seks ganger i året, ettersøknad fra sosialkontor, flyktningekontor eller boligsøker selv.Søkerne får enten bolig eller avslag, ingen settes på venteliste.Teknisk forvaltning av alle boliger ligger i en teknisk driftsavdeling.Prisnivået ble fastsatt for noen år siden og reguleres løpende etterkonsumprisindeksen. Trolig er det dermed noe subsidiert i forhold tildagens leiepriser.Startlån og boligtilskudd tildeles av boligkontoret og brukes i storutstrekning. Rammen fra Husbanken for tilskudd til etablering brukesopp, og noe midler overføres fra utbedringstilskudd. Det går ofte tiltoppfinansiering oppå et banklån. Uføretrygdede er stort settavhengige av tilskudd i tillegg til lån, og saksbehandler antar at dennegruppen vil får store problemer etter hvert som boligprisene stiger.Barnefamilier / flyktninger ansees allerede nå å trenge to inntekter forå ha råd til lån.I arbeidet med søknadene vil boligkontoret forholde seg til deninformasjonen søkerne kommer med, men de kan fylle ut en delmanglende opplysninger ut fra hva de vet om boligene i kommunen,samt at de kontrollerer mot folkeregisteret. De har ikke kapasitet til åringe rundt til søkere for å purre opp eller etterspørre dokumentasjon.Saksbehandler antar at de fleste som søker elektronisk får avslag,ettersom de ikke har registrert at noen av dem leverer inndokumentasjon. Hun mener også at det oppstår mye feil ved atsøkerne selv kan legge inn koder som sier om de for eksempel bor iborettslag eller kommunal leilighet.Hittil har de organisert arbeidet slik at alle er involvert i bostøttearbeidet,og ingen er dedikert 100 % til det. Informanten ser imidlertidat den bebudede åpningen for månedlig behandling av nye søknaderkan tvinge fram en endring på dette, ved at det blir nødvendig åavsette en fast medarbeider til bostøtte.Saksbehandler påpeker at mange av kodene ville være overflødigedersom en gikk helt bort fra kravet om finansiering i Husbanken ellerInnovasjon Norge, fordi det da ikke lenger er viktig å skille mellomulike typer leieboliger. Hun ser også at mange som godt kunne trengebostøtte stenges ute av de strenge kravene som stilles for at sosialhjelpskal gi selvstendig grunnlag for bostøtte. I dag må sosialhjelp væreeneste inntektskilde og klienten må antas å være avhengig avsosialhjelp i minst ett år.Kommunen er omfattet av særordningen med øket boutgiftstak, ogsaksbehandler oppfatter at dette betyr noe, all den tid det stadig erNIBR-rapport: 2007:4

68søkere som har boutgifter som overstiger taket. Hun oppfatter dettesom særlig viktig for store barnefamilier.Case 3 er en av de største byene. Kommunen har forholdsvis høytetthet av både bostøttemottakere og sosialhjelpsmottakere.Bostøttearbeidet er plassert i boligenheten og utgjøre 4,3 årsverkfordelt på 6 personer. I forhold til antall saker i kommunen ogsammenliknet med våre øvrige case er dette middels lavt.Kommunale boliger til vanskeligstilte tildeles gjennom boligenheten.Husleiene tar utgangspunkt i gjengs leie. Til trygde- og omsorgsboligerkan det gis kommunal bostøtte som reduserer egenbetalingenetter statlig bostøtte ned til et inntektsavhengig maksimalbeløp. Denkommunale bostøtten har en karantenebestemmelse for personer somhar overdratt bolig eller annen formue som arv eller gave de siste toårene.Startlån og boligtilskudd til etablering forvaltes også i boligenheten.Det tas utgangspunkt i SIFO-budsjettet ved vurdering av søkersbetalingsevne. Samtidig er det satt konkrete øvre inntektsgrenser ogøvre grense for hva boligen kan koste.Kundebehandlingen i bostøttesammenheng innebærer også å arbeidemed søkerne for å få dem til å forstå systemet. Saksbehandler anslår athun har kontakt med 10 – 20 % av de nye søkerne.Saksbehandleren opplever det vanskelig å få den dokumentasjonensom kreves for en bostøttesøknad fra søkeren. Problemet er der særligi tilknytning til fravikelse av likningsinntekt, og med hensyn tillåneopplysninger og husleier. Hun hadde gjerne sett at søkerensunderskrift på søknadsskjemaet ga kommunen formell hjemmel til åhente inn informasjon direkte fra A-etat, Statens lånekasse forutdanning og bankene. Dette ville lette saksbehandlingen betrakteligsiden det ikke alltid er lett å få søker selv til å komme med korrekteopplysninger.Den viktigste endringen som bør gjøres, er etter saksbehandlersoppfatning å åpne opp for en del grupper som nå er stengt ute, blantannet personer med lav inntekt og supplerende sosialstønad, personermed arbeidsledighetstrygd og personer som får lønn underarbeidstrening som inngår i et attføringsopplegg. Videre ser hunkravene knyttet til finansiering som uheldige, og mener at systemetmed etterskuddsvis utbetaling er uheldig.Case 4 er en liten landbrukskommune i Midt-Norge. Kommunenligger forholdsvis høyt med hensyn til antall bostøttemottakere perNIBR-rapport: 2007:4

691000 innbyggere, og svært lavt i antall sosialhjelpsmottakere.Bostøttesaksbehandlingen er plassert i en familierettet enhet iomsorgsetaten. Arbeidet anslås å utgjøre mindre enn 10 % av enstilling, og saksbehandler har også ansvaret for de øvrigehusbankordningene i tillegg til å virke som gjeldsrådgiver ogsosionom.De kommunale boligene forvaltes delvis direkte av kommunenstjenesteavdelinger og delvis av en kommunal boligstiftelse.Prissettingen tar utgangspunkt i gjengsleie og prisene oppreguleresårlig med konsumprisindeksen. Det finnes også privateideomsorgsboliger i kommunen, og en kommunal bostøtteordning erinnført for å harmonisere prisene på disse med de kommunale. Iboligsosial plan legger kommunen vekt på den betydningenbostøtteordningen kan ha for kommunen og brukerne, og fastslår athusleiene i omsorgs- og trygdeboliger er satt slik at de utnytterordningen maksimalt. Kommunen påpeker imidlertid også ting somoppfattes som uheldige utslag av regelverket, knyttet til laveinntektsgrenser for barnefamilier.Kommunen tildeler noen få startlån hvert år. De bruker ingen fastesatser eller tabeller ved vurdering av lånetildeling, men krevertilbakebetalingsevne. Saksbehandler opplever at lån, tilskudd ogbostøtte kan virke sammen for funksjonshemmede, mens unge som fårstartlån til etablering ofte tjener for mye til å kunne dra nytte avtilskudd og bostøtte.Saksbehandler kan dra på hjemmebesøk til nye bostøttesøkere ogengasjerer seg i at dokumentasjonen skal være god nok ogopplysningene i søknaden korrekte. Hun synes å ha en viss oversiktover de ulike søknadene fra år til år. Hun ser en vesentlig nytte avbostøtten i at den stimulerer til opprydning i forholdet mellomgenerasjonene i landbruket. Den kan gjøre det mulig for eldre fragårdene å flytte til mer praktiske sentralt beliggende trygdeboliger,slik at de blir mer selvstendige og omsorgsbelastningen på nestegenerasjon på gårdene blir mindre. Alternativt kan den gjøre detattraktivt å definere og betale en leie for en kårbolig når pensjonistenlikevel blir boende på gården.Saksbehandler mener det burde være lettere å få bostøtte i en akuttsituasjon, med rask utbetalig og basert på faktisk inntekt. Hun ser etmisforhold i regelverket mellom det hun oppfatter som svært laveinntektsgrenser for barnefamilier på den ene siden og på den andresiden regler som kommer svært gunstig ut for minstepensjonister.Sistnevnte kan ha stor formue og likevel få støtte.NIBR-rapport: 2007:4

70Case 5 er en mindre by i Nord-Norge. Kommunen ligger i øverstekvartil både når det gjelder antall bostøttemottakere per 1000innbyggere og med hensyn til antall sosialhjelpsmottakere per 1000innbyggere. Bostøttearbeidet er plassert i sosialavdelingene, og utgjøromkring halvparten av en stilling som for øvrig har ansvar forsaksbehandling av startlån og boligstilskudd.Kommunen har opprettet en boligstiftelse som har ansvar forkommunale boliger og også er ansvarlig for arbeidet med boligsosialhandlingsplan. Nye alders- og omsorgsboliger er høyt priset, ogkommunen har innført en kommunal bostøtteordning for å sikre atbeboere har tilstrekkelig igjen. Her tar de utgangspunkt isosialhjelpsnormen.Kommunen gir i liten grad tilskudd til etablering, men har hatt en vissetterspørsel etter startlån. Også ved vurdering av lånetilsagn tarkommunen utgangspunkt i sosialhjelpsnormen, men saksbehandleranser at det er vel lite å sitte igjen med.Servicenivået i forhold til bostøttesøkere er forholdsvis høyt;saksbehandler tar aktiv kontakt ved ufullstendige søknader, og henterogså inn opplysninger ved behov fra andre instanser. Elektroniskesøknader, som de har fått av og til, framstår som rotete med mye feil idet som blir lagt inn, og saksbehandler opplever at de lageruoversiktlige forhold og ekstra arbeid.Saksbehandler ser det gjenværende finansieringskravet for enkeltegrupper som en innebygget urettferdighet i regelverket.Case 6 er en mindre by på Sørlandet. Kommunen ligger høyt både nårdet gjelder antall bostøttemottakere per 1000 innbyggere og medhensyn til antall sosialhjelpsmottakere per 1000 innbyggere.Bostøttearbeidet er plassert i boligkontoret som sorterer under plan ogbygg. Bostøttearbeidet utgjør i størrelsesorden ¼ stilling,saksbehandleren arbeider for øvrig med startlån og boligtilskudd, oghar sekretariatsoppgaver for den kommunale boligstiftelsen somforvalter de relativt mange kommunale boligene.Boligene er i hovedsak øremerket for ulike formål, og tildeling avboliger skjer ved de ulike tjenesteområdene. Mens eldre boligerbeholder en historisk pris, får nye en kostnadsdekkende leie.Kommunen har hatt en kommunal bostøtteordning, men denne eravviklet.Ved tildeling av startlån og boligtilskudd til etablering tarutgangspunkt i at låntakere skal kunne ha et restforbruk i henhold tilNIBR-rapport: 2007:4

71SIFOs standardbudsjett, men de bruker ikke dette som noe absoluttkrav.Saksbehandler overlater til søkerne å skaffe fram den dokumentasjonensom trengs, man kan ringe for å minne dem på å levere den inn.Kommer den ikke, sender hun søknaden i retur. Hun forholder seg i allhovedsak til de opplysningene søkerne gir, men kan ringe og spørredersom noe synes urimelig.Hun synes finansieringskravet som i praksis gjør noen grupperavhengige av kommunal eller kommunalt formidlet bolig er vanskeligå forklare, og mener også at det er problematisk at arbeidsledige ogenslige med lav inntekt ikke får. Hun viser også til at uføretrygdedesom får barnetillegg og betaler dette ut igjen i bidrag får laverebostøtte enn andre som ikke har barn, ettersom det er likningsinntektensom ligger til grunn for beregningen.Case 7 er en liten kraftkommune i Sør-Norge. Kommunen liggersvært lavt med hensyn til antall bostøttemottakere per 1000innbyggere, men forholdsvis høyt på antall sosialhjelpsmottakere.Bostøttearbeidet er plassert ved sosialkontoret og utgjør en liten del aven stilling. Saksbehandleren har samtidig ansvar for de andrehusbankordningene, og arbeider utover dette med flere prosjekter ogsom kurator. Hun forklarer den beskjedne bruken av bostøtte med atboligprisene i kommunen er så lave at nesten ingen får bostøtte av dengrunn.Kommunale boliger forvaltes av et nystartet kommunalt selskap.Husleiene har hittil vært lave og politisk bestemt, men en endring motkostnadsdekkende leie er ventet.Startlån og boligtilskudd er lite brukt, blant annet fordi en lokal banktilbyr gunstig fullfinansiering av boliger. Det ansees enklere å brukebanken som de kan forhandle med i ettertid, enn Husbanken som helevegen har et regelverk å forholde seg til. Kommunen har tidligere hattforholdsvis god økonomi og subsidiert mye for innbyggerne, og deønsker at det skal være lav terskel for å få hjelp fra sosialkontoret for åhindre at små problemer vokser seg store.Saksbehandler purrer på søknader som ikke kommer inn som avtalt,og skaffer inn manglende opplysninger fra andre instanser somtrygdekontor og kommunekasse. Hun holder et høyt servicenivå, ogkonstaterer at innbyggerne i kommunen er litt bortskjemte.Bostøttesaksbehandleren oppfatter kriteriene for å kunne få bostøttesom for strenge, og det mottakerne sitter igjen med som for lite.NIBR-rapport: 2007:4

72Case 8 er en middels stor kommune i Nord-Norge. Den har et høytantall bostøttemottakere per 1 000 innbyggere, og også svært mangesosialhjelpsmottakere. Bostøttearbeidet er lagt til en enhet underrådmannen som ved siden av boligsaker blant annet har ansvar formiljøvernspørsmål, beredskap og plan- og bygningslovssaker.Bostøttesaksbehandling utgjør anslagsvis 30 % av et årsverk, somellers i hovedsak består av ansvar for de øvrige husbankordningene,forvaltning av kommunale boliger og andre boligrelaterte oppgaver.Kommunale boliger forvaltes delvis av kommunen (ved bostøttesaksbehandler)og delvis av en kommunal stiftelse. Husleiene skalvære kostnadsdekkende og tilpasses bruken og slitasjen i boligen.Kommunen har tidligere hatt egen bostøtteordning, men denne eravviklet.Startlån brukes i relativt stort omfang. I utgangspunktet bruker deSIFO-satsene ved vurdering av betalingsevne, men de har også lokaltbestemt en lavere grense for akseptabelt rest-forbruk. Boligtilskudd tiletablering vurderes å være for lite til å monne vesentlig, ogsaksbehandler konstaterer at bostøtte i liten grad kommer inn i bildetsammen med startlån for husstander med barn.Saksbehandler kjenner for en stor del til søkerne og kan hjelpe demmed å skaffe dokumentasjon ved behov, men forsøker å få søkerne tilå ta ansvar selv.Økte inntektsgrenser i bostøtten og økte ytelser til større hushold medbarn ville etter saksbehandlers mening gjøre det lettere å skaffe boligtil mange slike hushold. De inntektsgrensene som nå gjelder gjør atbostøtten ikke kan fylle den rollen blant virkemidlene som kommuneledelsentillegger den.Case 9 er en av de større nabokommunene til en av de største byene.Kommunen ligger forholdsvis lavt med hensyn til både antall bostøttemottakereog antall sosialhjelpsmottakere per 1000 innbyggere.Bostøttearbeidet er plassert i en eiendomsavdeling, men vil bli lagt tilservicetorget når dette åpner i nær framtid. Saksbehandlingen avbostøttesaker utgjør i størrelsesorden 60 % av en stilling. Resten avstillingen brukes til forretningsmessig forvaltning av kommunaleboliger.De kommunale boligene er øremerket for ulike bruk og tildeling skjerpå tre ulike steder.NIBR-rapport: 2007:4

73Det brukes gjengs leie for eldre boliger og kostnadsdekkende for nye.Kommunen gir kommunal bostøtte som en proporsjonal tilleggsdekningtil Husbankens bostøtte til alle beboere i kommunale boliger.Startlån saksbehandles i samme avdeling men av en annen person.Saksbehandler følger opp søknader og purrer skriftlig dersom detmangler dokumentasjon. Hun kan også følge opp avslagslister ogoppfordre til ny søknad dersom hun mener det kan være mulig forsøkeren å få innvilget støtte i neste omgang.Hun mener det er behov for å øke inntektsgrensene og kunne tilpassesystemet raskere til endrede inntektsforhold, for eksempel når den eneav to ektefeller faller fra.Case 10 er en av de større omegnskommunene til en av de størstebyene. Kommunen har hatt en betydelig vekst i folketall de senere år.Antall bostøttemottakere per 1000 innbyggere ligger svært lavt ogogså antall sosialhjelpsmottakere per 1000 innbyggere ligger lavt.Bostøttearbeidet er plassert på servicetorget der to medarbeidere tilsammen legger ned anslagsvis 0,2 årsverk på det. Utenom dette tarservicetorget i mot de fleste publikumshenvendelser, og informantenhar videre blant annet ansvar for saksbehandling av de andrehusbankordningene.Kommunale boliger disponeres i et tildelingsteam der sosialetat,omsorgsetat og driftsmessig forvalter er representert. Husleiene blesatt til gjengs leie for noen år siden, og er senere blitt oppregulert ihenhold til konsumprisindeksen.Ved vurdering av startlån bruker de Husbankens system og SIFObudsjettetsom veiledende norm. De har eksempler på at startlån,etableringstilskudd og bostøtte har virket sammen i en helhet, men deter ikke noen typisk situasjon.Saksbehandler ringer opp søkere som har levert ufullstendigesøknader, og kan også kontakte andre instanser som trygdekontor ogarbeidskontor for å få tak i det som mangler.Det ville etter saksbehandlers syn være rimelig å sidestillemidlertidige og permanente trygdeytelser, og å avvikle kravet tilsærskilte finansieringsløsninger for privateide utleieboliger. Hunnærer bekymring for arbeidsmengden som kan tenkes å følge medmånedlige vedtak, og mener vedtak hver 4. måned kan være greit.Case 11 er en mellomstor industrikommune på Østlandet. Kommunenhar hatt en markant folketallsvekst de senere år. Den ligger svært lavtNIBR-rapport: 2007:4

74både på antall bostøttemottakere og antall sosialhjelpsmottakere.Bostøttesaksbehandler er knyttet til servicetorget, og finner detvanskelig å anslå hvor stor del av årsverket som går med til bostøtte,men det er mindre enn halvparten. Resten av tiden er disponert tilannet arbeid i servicetorget med publikumsbehandling ogsentralbordtjeneste.Kommunale boliger forvaltes eiendomsmessig av en boligstiftelse ogdisponeres av et tildelingsutvalg.Startlån og boligtilskudd sorterer under en annen saksbehandler vedservicetorget. Ved saksbehandlingen bruker de husbankens mal.I arbeidet med bostøttesøknader kan saksbehandler ringe søker for åetterspørre manglende dokumentasjon, og da får hun vanligvis detsom trengs. Hun forholder seg til den informasjonen søkerne gir, oghar tillit til at eventuelle feil vil bli oppdaget i Husbanken.Også i forhold til regelverket tar denne saksbehandleren utgangspunkti det som gjelder, og har ikke for egen del synspunkter på muligeendringer.Case 12 er en mellomstor by på Østlandet. Kommunen har middelsmange bostøttemottakere og middels mange sosialhjelpsmottakere iforhold til folketallet. Bostøttearbeidet er plassert ved servicetorget, ogutgjør anslagsvis 60 % av et årsverk. Saksbehandler forvalter også denkommunale bostøtteordningen, og resten av tiden brukes påsentralbord- og ekspedisjonstjeneste ved servicetorget.Kommunale boliger forvaltes av kommunens eiendomsavdeling ogfordeles av tildelingsenheten for helse- og sosialtjenester.Startlån og boligtilskudd sorterer under en annen saksbehandler vedservicetorget.De fleste nye bostøttesøknader blir levert inn ved servicetorget, ogsaksbehandler diskuterer dem med søker da. Ellers ringer eller skriverhun hvis noe mangler, og forsøker å skaffe den informasjonen hunkan. Hun ser språkproblemer som et vesentlig problem, selv om søkerhar grunnleggende norskkunnskaper er det rike muligheter formisforståelser. Saksbehandler har mottatt noen elektroniske søknadermen foretrekker å få dem på papir fordi de elektroniske lett blir fylt utfeil og hun alltid må be om dokumentasjon i tillegg.Hun ser behov for å heve inntektsgrensene dersom ordningen skalkomme barnefamilier til gode, og påpeker samtidig som en skjevhet ateldre som gir bort formue og så kjøper en dyr omsorgsbolig får støtteNIBR-rapport: 2007:4

75de egentlig ikke hadde trengt. Videre finner hun det vanskelig med desærlige boligkravene som rammer personer med midlertidige ytelserog den lange ventetiden fra søknadstidspunkt til utbetaling.Case 13 er en større kommune i Nord-Norge. Antall bostøttemottakereper 1 000 innbyggere er middels høyt, antallsosialhjelpsmottakere forholdsvis høyt. Bostøttearbeidet i dennekommunen er plassert ved servicetorget og utgjør anslagsvis 0,7årsverk. Det er i praksis bare en saksbehandler på feltet foreløpig, menen annen er under opplæring. Resten av årsverket brukes til generelltjeneste ved servicetorget.Kommunale boliger forvaltes av ulike avdelinger i kommunenavhengig av målgruppe. Bostøttesaksbehandler er usikker på hvilkeprinsipper som gjelder for prissetting, men antar at markedsleiekommer inn i bildet.Startlån og boligtilskudd håndteres av en annen saksbehandler vedservicetorget.De fleste førstegangssøkere møter opp personlig for å søke ombostøtte. Til innsendte søknader mangler det nesten alltid noedokumentasjon, saksbehandler ringer mye for å få tak i det sommangler og opplever at søkerne trenger hjelp med mye.Boligkravene oppleves som uhensiktsmessige, og saksbehandler anserdessuten at inntektsgrensene er blitt så lave at hvis de ikke endres vilordningen snart falle bort av seg selv.Case 14 er en større by på Østlandet. Antall bostøttemottakere per1000 innbyggere er middels høyt, antall sosialhjelpsmottakere erforholdsvis høyt. Bostøttearbeidet er plassert i et servicesenter somutfører det på vegne av en plan- og byggavdeling. Saksbehandlingenutgjør til sammen anslagsvis 1,5 – 2 årsverk som fordeles mellom 4medarbeidere. Dette inkluderer også forvaltning av kommunalbostøtte.Kommunale boliger forvaltes eiendomsmessig av bygg- og eiendomsavdelingenog tildeles av et generelt bestillerkontor som tildeler allekommunale tjenester. Uleieprisene skal være gjengs leie. Vedinnføringen av gjengs leie ble det også innført en kommunal bostøttesom brukes til å redusere husleien for kommunale beboere som sitterigjen med mindre enn en tilpasset sosialhjelpssats etter at husleien erbetalt. Statlig bostøtte kanaliseres på samme måte ved at all bostøtte tilbeboere i kommunale boliger utbetales til kommunen og går tilfratrekk i husleie.NIBR-rapport: 2007:4

76Startlån og boligtilskudd til etablering håndteres av en saksbehandler ibygg- og eiendomsavdelingen.Bostøttesaksbehandlerne tar kontakt med søker per telefon hvis det ernoe som mangler i dokumentasjonen, gir nye frister og følger opp forå få det inn. Kommer ikke det som trengs, legger de søknaden inn somufullstendig. De ønsker å ansvarliggjøre søkerne.Det er problematisk at søkere som har formue kan gi bort denne utenat det får konsekvenser for bostøtten, og informanten oppfatter ogsåinntektsgrensene som veldig lave.Case 15 er en større by på Vestlandet. Antall bostøttemottakere erforholdsvis lavt og antall sosialhjelpsmottakere middels høyt i forholdtil folketallet. Bostøttearbeidet er lagt til det kommunale eiendomsforetaketsom også forvalter de øvrige husbankordningene og dekommunale boligene.Bostøttesaksbehandlingen anslås å utgjøre 70 % av et årsverk ogforestås av én saksbehandler.Kommunale boliger tildeles av eiendomsadministrasjonen i samrådmed kommunens aktuelle fagavdelinger. Husleiene er subsidiertuavhengig av beboers inntekt til en viss brøk av gjengs leie.Boligtilskudd og startlån forvaltes i henhold til lokalt vedtatteretningslinjer. Det tas utgangspunkt i SIFO-budsjettet, men en tillaternoe mindre gjenværende midler etter bolig og skatt enn budsjettetforutsetter.Bostøttesaksbehandler følger opp søknader med å ringe til søkerdersom noe mangler, og eventuelt også ved for eksempel å kontaktebank for å få låneopplysninger.Det oppleves som et problem av personer uten barn eller trygd ipraksis ikke kan få bostøtte i privateide leieboliger. Saksbehandlermener barnefamilier får brukbar dekning, men ved høye husleierkunne inntektsgrensene med fordel økes noe. Arealkravet kan godtoppheves uten at det får noen praktisk betydning i denne kommunen,men saksbehandler mener det er viktig å holde fast vedfunksjonskravene til boligen.Case 16 er en av de største byene. Antall bostøttemottakere per 1000innbyggere er middels høyt, antall sosialhjelpsmottakere erforholdsvis høyt. Bostøttearbeidet er lagt under boligtjenesten somigjen sorterer under sosialavdelingen. Saksbehandler er alene omNIBR-rapport: 2007:4

77oppgaven og har denne i et fullt årsverk. I tillegg bidrar en generellmerkantil medarbeider noe.Kommunale boliger forvaltes eiendomsmessig av et kommunaltforetak, men tildeling av boliger ligger ved boligtjenesten. Prisene er ihovedsak historiske basert på markedsleie for noen år tilbake. Deteksisterer planer for å innføre kostnadsdekkende leier som også skalfinansiere en kommunal bostøtteordning. Kommunene er omfattet avordningen med høyere boutgiftstak, men saksbehandler kan ikke visetil at det har fått tydelige konsekvenser. Forventningen er likevel at detburde føre til at flere søkte og flere fikk bostøtte.Startlån og boligtilskudd til etablering forvaltes av en egensaksbehandler i boligtjenesten. Ved vurderingen tar de utgangspunkt iSIFO’s standardbudsjett, men setter det skjønnsmessig ned på noenpunkter.Saksbehandler sender ufullstendige søknader tilbake med etstandardbrev som forteller hva som mangler. Hun utfører en visskontroll av om opplysningene er rimelige og kan eventuelt kontrolleremot for eksempel GAB. Hun hadde ønsket å ha bedre kapasitet for åkunne kvalitetssikre søknadene bedre.I regelverket ser hun særlig behov for å forenkle kravene til boligenslik at det samme gjelder for alle søkere.Case 17 er en av de største byene. Antall bostøttemottakere er middelshøyt i forhold til folketallet, antall sosialhjelpsmottakere forholdsvishøyt. Bostøttearbeidet er plassert i et felles mottaks- og servicesenterfor helse- og sosialvirksomhetene. Det utgjør samlet 3,5 årsverk somer fordelt på to fulle og tre halve stillinger. Sett i forhold til antallsaker er dette middels høyt innenfor våre case.Kommunale boliger forvaltes av en boligtjeneste som er lagt underbestillerenheten for helse- og velfredssektoren. Kommunen har ikkelenger kommunal bostøtteordning.Startlån og boligtilskudd forvaltes også av bestillerenheten. Vedvurdering av betjeningsevne tas det utgangspunkt i SIFO-budsjettet,men det gjøres visse vurderinger.Saksbehandlerne snakker med nesten alle nye søkere, enten når demøter fram på kontoret eller over telefon. De engasjerer seg i å skaffefram nødvendig dokumentasjon, som låneopplysninger ellerhusleiekontrakter.NIBR-rapport: 2007:4

78Funksjonskrav til boligene er greit, men kravene til finansiering børendres. Saksbehandler oppfatter at inntektsgrensene må økes dersombarnefamilier med behov for støtte skal imøtekommes. Videre børpersoner med dagpenger og sykepenger slippes inn ibostøtteordningen.Case 18 er Oslo der vi har intervjuet saksbehandlere i to bydeler ogsaksbehandler for startlån og boligtilskudd i den ene av dem. Bydel Ahar middels mange bostøttemottakere og forholdsvis mange sosialhjelpsmottakerei forhold til folketallet. Bostøttearbeidet er lagt tilboligkontoret som inngår i sosialtjenestens mottaksseksjon.Bostøttearbeidet utgjør ca. 0,5 årsverk fordelt på to medarbeidere. Dearbeider i tillegg med de kommunale bostøtteordningene og startlånog boligtilskudd.Bydel B har middels mange bostøttemottakere og forholdsvis fåsosialhjelpsmottakere i forhold til folketallet. Bostøttearbeidet er herplassert ved boligkontoret som hører inn under sosialkontoret men erlokalisert sammen med informasjonssenteret. Bostøttearbeidet utgjør iunderkant av ett årsverk og ligger nå på én medarbeider, men det erplaner om å lære opp flere.I hovedsak forvaltes kommunale boliger i Oslo eiendomsmessig avdet kommunale foretaket Boligbygg. I tillegg har hver av bydelene etmindre antall boliger til vanskeligstilte. Alle boligene tildeles gjennomboligkontoret. Det finnes to alternative kommunale bostøtteordninger.Den ene yter bostøtte beregnet på bakgrunn av inntekt og boutgifter tilalders-, uføre- og etterlattepensjonister uansett bolig, den andresubsidierer husleie ned til et inntektsavhengig nivå for alle typerbeboere i leiligheter som forvaltes av Boligbygg KF.I bydel A forvaltes startlån og boligtilskudd til etablering av de sammesaksbehandlerne som bostøttesakene. I bydel B forvaltes ordningeneav en annen saksbehandler ved boligkontoret. Kommunen refererer tilnoe lavere tall enn SIFO-budsjettet ved vurdering av betjeningsevne.Saksbehandlerne i begge bydeler opplever det som en avveining omde skal legge ned et stort arbeid på å sørge for at søknadene erfullstendige når de blir sendt første gang, eller vente til søkerne harfått forhåndsmelding om avslag og selv tar kontakt. De brukerinformasjon fra ulike interne klientsystemer og ringer søkerne vedbehov. Klagesaker og saker med fravikelse av likningsinntekt kanpåføres en vurdering før de sendes til Husbanken.I begge bydeler ligger boligkontoret under sosialkontoret, og det erhøy bevissthet, også fra ledelsen, rundt perspektivet å spareNIBR-rapport: 2007:4

79kommunale sosialhjelpsmidler ved å utnytte den statlige bostøttenoptimalt.Saksbehandlerne ser det som problematisk at inntektsgrensene liggerfast mens trygdene øker år for år. Dermed går bostøtten hvert år littned. Det oppleves også urimelig at inntekter som opptjenes av barnunder 18 år skal telle med. Alt i alt opplever saksbehandlerne atinntektsgrensene bør økes slik at flere kan hjelpes, men uten atbostøtten blir en sovepute.En tredje informant i kommunens sentrale boligadministrasjon tar tilorde for å revidere boligkravene slik at arealkrav faller bort ogfunksjonskrav tilpasses den utformingen adekvate boliger kan ha idag. Praksis synes i dag å ha løpt et stykke foran regelverket i så måte.Det finnes fortsatt søkere i Oslo med boutgifter ut over taket. Men detgår også en grense for hvor høyt bostøtten kan gå uten å bliprisdrivende.NIBR-rapport: 2007:4