Forvaltningsmuseenes og NIKUs ansvar og roller i forvaltningen av ...

NIBR-rapport 2012:30Arne HolmTrine MyrvoldForvaltningsmuseenes ogNIKUs ansvar og roller iforvaltningen avarkeologiskekulturminner

Forvaltningsmuseenes ogNIKUs ansvar og roller iforvaltningen av arkeologiskekulturminner

Andre publikasjoner fra NIBR:NIBR-rapport 2010:14NIBR-notat 2009:108NIBR-notat 2007:108NIBR-rapport 2007:6Kulturarv og stedsidentitet.Kulturarvens betydning foridentitetsbygging, profilering ognæringsutviklingKystens kulturmiljøer i Fræna.Kystens kulturminner ogkulturmiljøer på Nøtterøy. Enstudie av planlegging og lokaleoppfatningerEvaluering av NorskKulturminnefond.Rapportene kosterfra kr 250,- til kr 350,-og kan bestillesfra NIBR:Gaustadalléen 210349 OsloTlf. 22 95 88 00Faks 22 60 77 74E-post tilnibr@nibr.noPublikasjonenekan også skrives ut frawww.nibr.noPorto kommer i tillegg til de oppgitteprisene

Arne Holm og Trine MyrvoldForvaltningsmuseenes ogNIKUs ansvar og roller iforvaltningen avarkeologiske kulturminnerNIBR-rapport 2012:30

Tittel:Forfatter:Forvaltningsmuseenes og NIKUs ansvar og rolleri forvaltningen av arkeologiske kulturminnerArne Holm og Trine MyrvoldNIBR-rapport: 2012:30ISSN: 1502-9794ISBN: 978-82-7071-964-8Prosjektnummer: 3054Prosjektnavn:Oppdragsgiver:Prosjektleder:Referat:Forvaltningsmuseenes og NIKUs ansvar og roller iforvaltningen av arkeologiske kulturminner.RiksantikvarenArne HolmEt overordnet mål i studien er å synliggjøreforvaltningsmuseenes og NIKUsrammebetingelser, ansvar og rolle i forvaltningenav automatisk fredete kulturminner og vernedeskipsfunn. Til dette kommer ogsårammebetingelsene for formidling, kunnskapsproduksjonog forskning på forvaltningsmateriale.Studien drøfter også styrker og svakheter veddagens organisering av kulturminneforvaltningen.Sammendrag:Norsk og engelskDato: Desember 2012Antall sider: 129Pris: kr 250,-Utgiver:Vår hjemmeside:Norsk institutt for by- og regionforskningGaustadalléen 21,0349 OSLOTelefon: (+47) 22 95 88 00Telefaks: (+47) 22 60 77 74E-post: nibr@nibr.nohttp://www.nibr.noTrykk: Nordberg A.S.Org. nr. NO 970205284 MVA© NIBR 2012

1ForordDenne rapporten drøfter forvaltningsmuseenes og NIKUs ansvarog roller i forvaltningen av arkeologiske kulturminner. Prosjektethar vært finansiert av Miljøverndepartementet mens Riksantikvarenhar vært administrativt ansvarlig.Prosjektleder har vært Arne Holm, som også i hovedsak harskrevet rapporten, med unntak av kapittel 3 som er skrevet avTrine Myrvold.Vi takker alle informantene for at de har satt av tid til dennestudien.Oslo, desember 2012Trine MyrvoldForskningssjefNIBR-rapport 2012:30

2InnholdForord ...................................................................................................... 1Tabelloversikt .......................................................................................... 5Figuroversikt ........................................................................................... 5Sammendrag ............................................................................................ 6Summary ................................................................................................ 151 Innledning ...................................................................................... 251.1 Målene for prosjektet ...................................................... 251.2 Kort om fordelingen av forvaltningsansvar forautomatisk fredete kulturminner ................................... 251.3 Hovedproblemstillinger ................................................. 291.4 Rapportens disposisjon .................................................. 302 Formell arbeidsdeling og organisering i forvaltningen avautomatisk fredete kulturminner ................................................ 312.1 Lovgrunnlaget .................................................................. 312.2 Ansvarsfordeling innenfor forvaltning avautomatisk fredete kulturminner ................................... 332.3 Forvaltningsrelaterte oppgaver under tilgrensedeansvarsfelt ......................................................................... 372.4 Kort oppsummering: Tredelt beslutningsmodell ikulturminneforvaltningen .............................................. 393 Datakilder og metodiske innfallsvinkler .................................... 414 Hovedtrekk i norsk kulturminneforvaltning ............................ 454.1 Forvaltning som offentlig ansvarsområde ................... 454.2 Nasjonale mål innenfor kulturminnevernet ................ 464.3 Etableringen av kulturminneforvaltning som felt.Forvaltningsarkeologi som nasjonsbyggendeelement ............................................................................. 484.4 Universitetsmuseenes utfordringer og mandat ikulturminneforvaltningen .............................................. 51NIBR-rapport 2012:30

34.5 Kort oppsummering: En reformertkulturminneforvaltning .................................................. 535 Rammebetingelser i forvaltningsmuseene og NIKU .............. 555.1 Kort avgrensning av begrepet rammebetingelse .............. 555.2 Regelverket som styrer de finansiellerammebetingelsene ......................................................... 565.3 Store variasjoner i tilknytningsform ............................. 645.4 Intern organisasjonsstruktur .......................................... 665.5 Saksomfang: Antall forvaltningssaker .......................... 685.6 Bemanning og kompetanse ........................................... 705.7 Finansieringssystemet ..................................................... 746 Rammebetingelsenes betydning for håndteringen avforvaltningsoppgavene ................................................................. 776.1 Rammebetingelser som kilde for handlingsmuligheterog måloppnåelse .......................................... 776.2 Betydning av institusjonsform og organisasjonsmodellfor håndtering av forvaltningsoppgavene ...... 786.3 Betydningen av bemannings- ogkompetansesituasjonen for håndteringen avforvaltningsoppgavene ................................................... 816.4 Kapasitet ved forvaltningsmuseene og NIKU,slik de selv vurderer det .................................................. 876.5 Forvaltningsmuseenes og NIKUs prioriteringermellom ulike ansvarsoppgaver ...................................... 906.6 Betydningen av finansierings- og økonomisituasjonenfor håndteringen av forvaltningsoppgavene ... 936.7 Rammebetingelser under stress, noen oppsummerendedrøftelser .......................................................... 997 Forvaltningsmuseenes og NIKUs rolle somkunnskapsprodusenter og -formidler ...................................... 1037.1 Kunnskap og forskning ................................................ 1037.2 Forskningsvirksomhet og publisering vedforvaltningsinstitusjonene i dag .................................. 1057.3 Formidling ...................................................................... 1147.4 Formidlingsvirksomhet ved forvaltningsmuseeneog NIKU ........................................................................ 1157.5 Avsluttende kommentar om forskning ogformidling i forvaltningsmuseene og NIKU ............. 115NIBR-rapport 2012:30

48 Rolle- og ansvarsfordeling innenfor kulturminneforvaltningen:En vurdering ...................................................... 1178.1 Overordnete hensyn og etablering av en struktur .... 1178.2 Varierende rammebetingelser ikulturminneforvaltningen, styrker og svakheter ....... 1198.3 Organisatoriske utfordringer ....................................... 1238.4 Nye modeller for kulturminnevernet, ........................ 1238.5 Veien fremover .............................................................. 126Litteratur .............................................................................................. 128NIBR-rapport 2012:30

5TabelloversiktTabell 2.1 Forvaltningsmuseenes og NIKUs oppgaverknyttet til forvaltning av arkeologiskekulturminner og kulturmiljøer ....................................... 36Tabell 5.1 Tilknytningsform og organisering av de niforvaltningsinstitusjonene innenfor detarkeologiske kulturminnevernet. ................................... 65Tabell 6.1 Forvaltningsmuseenes egenvurdering av hvorvidtde har tilstrekkelig kapasitet til å håndtere sineulike forvaltningsoppgaver. .......................................... 88Tabell 7.1 Finansieringskilder for forskning på data fraforvaltningsoppgaver for de avforvaltningsinstitusjonene som forsker påforvaltningsmateriale. ................................................... 108FiguroversiktFigur 1.1 Analysemodell for prosjektets tre hoveddeler. ........... 29NIBR-rapport 2012:30

6SammendragArne Holm og Trine MyrvoldForvaltningmuseenes og NIKUs ansvar og roller iforvaltningen av arkeologiske kulturminnerNIBR-rapport 2012:30Bakgrunn og problemstillingDet overordnende målet ved denne studien er å synliggjøreforvaltningsmuseenes og NIKUs rammebetingelser, ansvar ogrolle i forvaltningen av automatisk fredete kulturminner ogskipsfunn. Herunder kommer hvilke rammebetingelser someksisterer for formidling, kunnskapsproduksjon og forskning påforvaltningsmateriale. Dette danner grunnlaget for en drøftelse avrammebetingelsenes betydning for håndteringen av forvaltningsoppgavene.Utfordringer for forvaltningsmuseene og NIKU iutøvelsen av deres forvaltningsansvar blir også drøftet medutgangspunkt i styrker og svakheter ved dagens ordning. Samtidighar studien også et fokus på mulige forbedringsmuligheterinnenfor dagens forvaltningsmodell, slik forvaltningsmuseene ogNIKU selv opplever det.Tredelt beslutningsmodell i kulturminneforvaltningenForvaltningsansvaret ved dispensasjonsvedtak for automatiskfredete kulturminner følger i hovedsak en tredelt beslutningsmodell.Fylkeskommunene har ansvaret som varslingsmyndighetog foretar også den første kartleggingen in situ. Det er også fylkenesom i plansaker koordinerer den samlede uttalelsen, inkludert sakersom involverer automatisk fredete kulturminner fra middelalderbyenog skipsfunn. Forvaltningsmuseene og NIKU forestården faglige utredningen og kommer med anbefalinger, mens Riksantikvarener beslutningsmyndighet.NIBR-rapport 2012:30

7Fylkeskommunene foretar imidlertid ikke befaringer og undersøkelserknyttet til skipsfunn og automatisk fredete kulturminnerunder vann. Dette gjøres av sjøfartsmuseene. Sjøfartsmuseene skalvurdere om tiltaket eventuelt er i konflikt med skipsfunn ellerautomatisk fredete kulturminner under vann. For saker knyttet tilautomatisk fredete kulturminner i by fra middelalderen, samtklostre og kirkelige anlegg, borger og befestninger, byanlegg ogrester av slike og stående bygninger av alle slag, er Riksantikvarenvarslingsmyndighet.Ved å etablere forvaltningsmuseer og NIKU med spesialkompetanseinnenfor arkeologi som sakkyndige instanser, erbeslutningsprosessen ment å ivareta hensynene til en kunnskapsbasertforvaltning av de arkeologiske kulturminnene. Ansvarsfordelingennår det kommer til dispensasjonssaker er definert iansvarsforskriften.Ansvaret for forvaltningen av automatisk fredete kulturminnerligger til Miljøverndepartementet. Ved å la universitetsmuseene ogsjøfartsmuseene som er egne stiftelser være aktive i dette arbeidet,er en del av ansvaret for supplerende funksjoner som materialforvaltningog forskning inn under henholdsvis både Kunnskapsdepartementetsog Kulturdepartementets funksjonsområde.Dagens forvaltningsstruktur som resultat av en historiskutviklingDagens kulturminneforvaltning bygger på et skille mellomforvaltning og forskning, samtidig som det å legge arkeologiskeundersøkelser til universitetsmuseene knytter dette til generellekunnskapsprosesser. Dette var noe av grunnlaget for å leggeforvaltningsansvaret for automatisk fredete kulturminner tiluniversitetsmuseene, nemlig å sikre tilgang til både kompetanse ogtilgjengelige samlinger. Universitetsmuseene har også enbevilgningssituasjon som sikrer at materiale fra utgravningeneforskes på, gjennom sin andel av universitetets grunnbevilgning fraKunnskapsdepartementet. Universitetsmuseene er ogsåutdanningssteder for arkeologer i Norge og selv om utdanningenformelt er skilt fra universitetsmuseenes virksomhet, benyttesuniversitetsmuseenes samlinger, feltarbeid og arkiv flittig iutdanningsløpet på alle nivåer. Tilgangen til bred kompetanse erogså i høy grad til stede på universitetsmuseene.NIBR-rapport 2012:30

8Historisk sett har imidlertid forvaltningsansvaret når det gjelderskipsfunn og automatisk fredete kulturminner under vann i mindregrad vært knyttet til universitetsmuseene, men i større grad værtunderlagt sjøfartsmuseene som er egne stiftelser. Norsk maritimtmuseum og Stiftelsen Bergens sjøfartsmuseum er private stiftelsermed noe offentlig tilskudd, mens Stavanger maritime museum endel av en samarbeidsmodell mellom Rogaland fylke og Stavangerkommune. Stiftelsene er privat opprettet og finansiert og tidligeretett knyttet opp mot rederinæringen og finansiert av denne.Samlingene har derfor i stor grad hatt fokus på skipsfart, og imindre grad hatt fokus på arkeologi.Norsk kulturminneforvaltning er med dette bygget ut langs enannen linje enn den vi ser i en del andre land, hvor konkurranseutsettingog privatisering i større grad preger mye av kulturminneforvaltningen.Her til lands har filosofien mer vært at kunnskapenforvaltes best når den kobles til universitetenes forskningskompetanse.Dette ses som en garanti for en videre kunnskapsbasertutvikling.Stramme rammebetingelserRammebetingelsene skal sikre at forvaltningsmuseene og NIKUhar muligheter for en effektiv og rettferdig forvaltning avautomatisk fredete kulturminner her i landet. I denne studienfokuserer vi særlig på institusjonsform, bemanning og finansieringsom tre viktige sider ved forvaltningsmuseenes og NIKUsrammebetingelser. Disse forholdene kan imidlertid ikke sesuavhengig av hverandre. Institusjonstilknytning legger føringer påfinansieringsgrunnlaget som igjen påvirker bemannings- ogkompetansesituasjonen.Det som først og fremst kjennetegner de åtte forvaltningsmuseeneog NIKU på disse områdene, er det store mangfoldet. Dettegjelder også mellom de fem universitetsmuseene internt, så velsom mellom de tre sjøfartsmuseene som er egne stiftelser internt.Generelt ser institusjonstilknytning ut til å være en meget viktig forforvaltningsmuseenes og NIKUs rammebetingelser. Dette gjeldersærlig i forhold til å håndtere de mange tilleggsfunksjonene somsupplerer og utvikler utførelsen av forvaltningsoppgavene. Visikter her til funksjoner som materialforvaltning, konservering,forskning og formidling. Finansieringen av disse funksjoneneNIBR-rapport 2012:30

9defineres mer som en del av det samfunnsansvar universitetenehar, og som sådan finansieres det over universitetsmuseenesbasisbevilgning, som igjen hentes fra universitetenes grunnbevilgningsom er Kunnskapsdepartementets ansvarsområde. Påsamme måte finansierer sjøfartsmuseene som er egne stiftelser,funksjoner som supplerer forvaltningsansvaret via sin basisbevilgningfra Kulturdepartementet. Ressursene som her gjørestilgjengelig for universitetsmuseene og sjøfartsmuseene som eregne stiftelser, betinger i hvilken grad slike tilleggsfunksjonerdekkes. Så langt vår studie viser, synes det som om dissefunksjonene langt på vei ivaretas på universitetsmuseene, viabasisbevilgningen, men at basisbevilgningen til sjøfartsmuseeneikke i samme grad oppleves av våre informanter å være tilstrekkeligtil å dekke disse funksjonene.Sjøfartsmuseene som er egne stiftelser kommer med dette i en noeposisjon. Selv om for eksempel Norsk maritimt museum også fårmidler fra Oslo kommune, oppleves dette av museet som langt fratilstrekkelig.Også innenfor de funksjoner som er ment delfinansiert av tilskuddvia post 78 midler, skjer det en hard prioritering i mange avforvaltningsmuseene, slik flere av våre informanter gir uttrykk for.Sikringstiltak, innleie av faglig assistanse og utvikling av relasjonentil fylkeskommunene er av de områdene som oftest prioriteres nedved disponeringen av disse midlene.Med stabil grunnfinansiering fra Kunnskapsdepartementet, gisuniversitetene et grunnlag for å opprettholde en bred fagligkompetanse. Dette blir universitetsmuseene en del av, også iutøvelsen av sin forvaltningsrolle. Deres muligheter for, og nærhettil, faglig utvikling og forskningsbasert kunnskap er langt tettere ogmer stabil enn den er tilgjengelig for sjøfartsmuseene som er egnestiftelser.I tillegg til det faglige miljøet er tilgang til administrativ kapasitetviktig. Også her synes institusjonstilknytning å være viktig. Viastørre basisbevilgning har universitetsmuseene en helt annenmulighet til å trekke veksler på større administrative ressurserinnenfor både personal, regnskap, datateknologi med videre ennsjøfartsmuseene som er egne stiftelser.NIBR-rapport 2012:30

10Rammebetingelser og håndtering av forvaltnings-oppgaverInstitusjonstilknytning står frem som den mest sentrale variabelennår vi skal analysere rammebetingelsene for forvaltningsmuseenesog NIKUs ansvar og roller i forvaltningen av arkeologiskekulturminner. Dette gjelder ikke minst i forhold til å håndtere demange tilleggsfunksjonene som supplerer og utvikler utøvelsen avforvaltningsoppgavene, som magasinforvaltning og forskning.Dette er ikke en del av forvaltningsansvaret etter kulturminneloven,men det at disse funksjonene ivaretas på universitetsmuseenestøtter opp under universitetsmuseenes forvaltningsrolle iforhold til automatisk fredete kulturminner.Gjennom sin basisbevilgning har universitetsmuseene en finansiellmulighet til å håndtere nettopp den delen av virksomheten somgrenser mot forvaltningsoppgavene, men som faller utenfor detsom finansieres av tiltakshaver eller via post 78. Også mulighetenefor å ha et fast ansatt personell, som har forvaltningsoppgaver somen av sine arbeidsoppgaver, synes større på universitetsmuseeneenn i sjøfartsmuseene som er egen stiftelser og NIKU, som altoverveiende finansieres av eksterne midler.Mulighetene for å sikre et faglig bredt og stabilt miljø er også bedrepå universitetsmuseene enn i de selvstendige stiftelsene. Størrefaglige miljøer på universitetene letter mulighetene også til å ivaretabehovet for spesialkompetanse, noe som kan ha stor betydning formulighetene for å sette de funn som avdekkes ved utgravninger foreksempel, inn i en større kunnskapsbasert sammenheng.Størrelse synes imidlertid også å være en kritisk faktor både når detkommer til å sikre tilstrekkelig økonomi i virksomheten, men ogsånår det kommer til å sikre et godt og bredt faglig miljø ogadministrative ressurser og muligheter. Dette gjelder både foruniversitetsmuseene og sjøfartsmuseene som er egne stiftelser.Forskning og formidling i forvaltningsmuseene og NIKUVi vil anta at forskning og kunnskapsutvikling vil bidra til å styrkeforvaltningsmuseenes og NIKUs muligheter til å setteforvaltningsansvaret inn i en videre kunnskapsbasert kontekst.Samtidig vil det kunne styrke læringseffekten fra utgravningene oggi større mening og betydning til de funn en gjør ved arkeologiskeutgravninger. Dette vil i sum bidra til å bygge opp under enmålsetting om en kunnskapsbasert forvaltning.NIBR-rapport 2012:30

11Forskning og formidling er i stor grad et ansvar som legges påuniversitetsmuseene i egenskap av universitetenes mer overordnedesamfunnsrolle. Det samme kan en si med henvisning tilbasisbevilgningen til sjøfartsmuseene som er egne stiftelser og somfår en basisbevilgning fra Kulturdepartementet. Studien viser at detførst og fremst er gjennom universitetsmuseene basisbevilgningen,forskning muliggjøres. Dette underbygges av den strukturelleorganiseringen, ved å la stillinger koblet på forvaltningsoppgaver,også ha en forskningsprosent. Slik knyttes læring fra forskningdynamisk sammen med læring fra forvaltningsarbeidet. Dennemodellen lar seg først og fremst realisere ved universitetsmuseene.Styrker og svakheter ved dagens forvaltningsmodellVurderingen av styrkene og svakhetene ved dagens organisering ogrollefordeling blir et spørsmål om forutsetningene innenfor dagensordning er tilstrekkelige til å ivareta de hensyn forvaltningen avautomatisk fredete kulturminner og skipsfunn er satt til å ivareta.Dette vil variere mellom de ulike forvaltningsmuseene og NIKU.Studien viser at universitetstilknytning gir en helt annen mulighetfor å finansiere tilgrensende støttefunksjoner via basisbevilgningen,enn det som er tilfelle for sjøfartsmuseene og NIKU som er egnestiftelser. Dette har blant annet sammenheng med at universiteteneer kunnskapsproduserende organisasjoner, med forskning ogkunnskapsutvikling som et viktig arbeidsområde. Dette innebærerat viktige støttefunksjoner for forvaltningsansvaret, som magasinforvaltningog forskning, har en naturlig plass i universitetenesvirksomhet. Faglige prioriteringer og aktiviteter utfyller ogsupplerer hverandre og skaper en egen dynamikk mellomforvaltningsansvar og forskning.Denne dynamikken blir ikke like fremtredene ved sjøfartsmuseenesom er egne stiftelser, hvor fokus også i stor grad vil være påformidlings- og publikumsrettede aktiviteter, i tillegg til magasinforvaltningog forskning.Modellen med å legge forvaltningsansvar til universitetsmiljøenehar også faglige fordeler. For det første er det der tilgang til etbredt faglig miljø, med høy faglig kompetanse innenfor relativtsmale områder. Dette sikrer tilgjengelighet av spesialkompetansesom kan være verdifull i enkelttilfeller og lavere terskel for fler- ogtverrfaglige tilnærminger.NIBR-rapport 2012:30

12Universitetsmuseene har også en betydelig styrke i sin tette koblingopp mot arkeologiske forskningsmiljøer. Dette sikrer at hensynettil en forskningsbasert forvaltning ivaretas. Fire av de femuniversitetene er også utdanningssteder for arkeologer, noe somsikrer at materiale kan benyttes i undervisningsøyemed, somutgangspunkt for masteroppgaver etc.Den tette koblingen dette gir mellom forvaltningsanalyser ogforskning kan styrke den kunnskapsbaserte dynamikken i detarkeologiske arbeidet, noe en er helt avhengig av skal en flytte defaglige grensene og etablere ny faglig kunnskap på området.Denne muligheten til å koble forskning på forvaltningsutøvelse måsies å være en meget stor styrke ved å organisere forvaltningsansvartil universitetene, gitt at det i så liten grad er mulig å finnefinansiering til forskning på forvaltningsmateriale ved sjøfartsmuseenesom er egne stiftelser og NIKU. Dette berører også heleforutsetningen for hvorfor det er viktig å gjøre arkeologiskeforvaltningsundersøkelser. Gitt at dette handler om å sikre etvitenskaplig kildemateriale, er det en stor fordel at innsamlingen avmateriale kobles direkte til en etablert forskningsinstans.Sjøfartsmuseene som er egne stiftelser er langt mer økonomisksårbare, noe som vil ha betydning for ivaretakelse av skipsfunn ogautomatisk fredete kulturminner under vann. Kun Norsk maritimtmuseum kan sies ha etablert et større miljø på feltet. Laverebasisbevilgninger fra Kulturdepartementet, vanskeliggjør enprioritering av materialforvaltning og forskning i et omfang somden vi ser på universitetsmuseene. Det synes derfor å være et stortpotensial for å styrke denne delen av kulturminneforvaltningen.Den regionale tilstedeværelsen i norsk kulturminneforvaltning måsies å være en stor styrke. Slik bygges det opp kunnskap og erfaringregionalt som er en stor ressurs når det enkelte forvaltningsmuseeteller NIKU skal både overvåke og gjennomføre feltundersøkelser.Tilstedeværelse kan imidlertid fort bli en utfordring når detregionale ansvaret blir for stort.Veien videre, forvaltningsmuseenes og NIKUs egne innspilltil gode forvaltningsmodellerForvaltningsmuseenes og NIKUs forslag til nye modeller i forholdtil faglige råd og uttalelser samt gjennomføringen av arkeologiskeNIBR-rapport 2012:30

13undersøkelser tar dels utgangspunkt i det finansielle ved dagensordning, dels det faglige og de faglige inndelingene.Et særlig fokus blant forvaltningsmuseene er hvordan få til enfinansieringsordning som sikrer et godt grunnlag for aktivitetersom materialforvaltning, konservering, forskning og formidling,funksjoner som i dag finansieres over basisbevilgningene avhenholdsvis Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet.I forhold til skipsfunn og automatisk fredete kulturminner undervann er miljøene gjennomgående små. Dette svekker beredskapen.Forvaltningsmuseenes egne vurderinger av situasjonen er her at enenten kan øke finansieringsordningene slik at kapasiteten blirforsvarlig ivaretatt på de eksisterende sjøfartsmuseene slik det er idag eller en kan velge å samle virksomheten i noen få, foreksempel to, større miljøer. Et tredje alternativ vil være å samorganisereforvaltningen av alle automatisk fredete kulturminnerog skipsfunn på universitetsmuseene, etter modell av Tromsømuseum og NTNU Vitenskapsmuseet.De ulike alternativene har både faglige og økonomiske konsekvenser,som bør vurderes opp mot mulighetene for å nå de målen har satt seg innenfor norsk kulturminneforvaltning. Dette børevalueres nærmere.En delproblemstilling i dette omhandler også spørsmål ommagasinering av skipsfunn. Skal disse samles under ett påuniversitetsmuseene eller slik ordningen er i dag at sjøfartsmuseene,inkludert Tromsø museum og NTNU Vitenskapsmuseet,har ansvaret for å systematisere og magasinere skipsfunn,mens de øvrige universitetsmuseene systematiserer og magasinererøvrige gjenstandsfunn i forbindelse med forvaltning av automatiskfredete kulturminner.Flere informanter peker også på at kulturminneforvaltningen har etnoe fragmentarisk preg i dag og tar til ordet for det de ser som enmer helhetlig forvaltning, hvor alle deler av det arkeologiskeforvaltningsansvaret ses tydeligere i sammenheng. Noen oppleverat dagens tredelte modell byr på utfordringer, og ønsker en tettereintegrering tematisk. Et alternativ er å samle ansvaret mer, blantannet ved å samle middelalder i by og øvrige automatisk fredetekulturminner. Et annet alternativ er å i større grad samleforvaltningen av automatisk fredete kulturminner over og underNIBR-rapport 2012:30

14vann, etter modell av Tromsø museum og NTNUVitenskapsmuseet.Disse strategiene må imidlertid også ses i lys av mulighetene for åfinne adekvate finansieringsmodeller, slik at fordelene vedintegrering lar seg hente ut.NIBR-rapport 2012:30

15SummaryArne Holm and Trine MyrvoldThe responsibilities and roles of the administrative museumsand Norwegian Institute for Cultural Heritage Research(NIKU) in the management of the archaeological heritageNIBR Report: 2012:30Background and research issuesThe overarching aim of this study is to illuminate the operatingconditions, responsibilities and roles of the administrativemuseums and NIKU in the management of automatically listedcultural monuments and ship finds. 1 This includes the operatingenvironment in which outreach efforts, knowledge generation andresearch into the artefacts and sites under heritage managementtake place. This forms the background for a discussion of theeffect of the operating environment on the execution ofadministrative responsibilities. The challenges facing theadministrative museums and NIKU in the performance of theiradministrative duties are also discussed in view of the advantages1 Under the Norwegian Cultural Heritage Act, monuments, artefacts and sitesstemming from 1537 or before are automatically protected by law (i.e.‘automatically listed’). In the case of post-medieval sites, environments, objectsetc. which are considered of historical, artistic and cultural value, the relevantministry may issue a protection order. The ministry may grant exemptions fromprotection orders in special cases. In these cases, an assessment will be made bythe relevant authorities – usually specialists at the historical, cultural, maritimeand technical museums (i.e. the ‘administrative museums’ – forvaltningsmuseer),working together with local and county authorities and the Directorate forCultural Heritage. An exemption order may also require an archaeologicalinvestigation/excavation of the area. These investigations are known asadministrative archaeological assessments (arkeologiske forvaltningsundersøkelser).(For a translation of the Act, seehttp://www.regjeringen.no/en/doc/laws/Acts/cultural-heritageact.html?id=173106)NIBR-rapport 2012:30

16and drawbacks of the current system. At the same time, the studyalso explores what could potentially be done to enhance thecurrent management model, from the points of view of theadministrative museums and NIKU.Tripartite decision-making model in heritage managementThe manner in which exemption orders affecting automaticallylisted cultural monuments are granted is based largely on atripartite decision-making model. The responsibility of the countyauthorities derives from their role as notification authority andtheir duty to undertake the primary in situ survey or assessment.The county authorities also coordinate the opinions of the variousparties in planning applications, also when they involveautomatically listed artefacts from medieval towns and ship finds.The administrative museums and NIKU undertake the necessaryassessments and make recommendations. The ultimate decision,however, lies with the Directorate for Cultural Heritage(Riksantikvaren).The county councils do not, however, undertake on-siteinspections or studies connected with ship finds and automaticallylisted items under water. These are done by the maritimemuseums. These museums are also instructed to assess whether anaction is in conflict with a ship find or automatically listedunderwater artefact. When cases involve listed items in medievaltowns, convents, ecclesiastical buildings, castles/fortresses anddefence works/fortifications, urban sites/ruins and standingbuildings of all types, notification duty lies with the Directorate forCultural Heritage.By giving administrative museums and NIKU with specialistexpertise in archaeology the authority to act as expert bodies, itwas the intention of the decision-making procedures to take intoaccount the needs of a knowledge-based system of management ofthe archaeological heritage. Where responsibilities sit in cases anexemption order is set out in the regulation on separation ofprofessional responsibilities (Forskrift om faglig ansvarsfordeling m.v.etter kulturminneloven).Responsibility for the management of automatically listed artefactslies with the Ministry of the Environment. In allowing universitymuseums and maritime museums, which in legal terms have theNIBR-rapport 2012:30

17status of independent trusts, to become actively involved in thiswork, some of the responsibility for supplementary functions suchas artefact management and research falls within the scope eitherof the Ministry of Education and Research or Ministry of Culture.The structure of the current administrative system – Theoutcome of a historical developmentThe current system of heritage management is based on aseparation of administrative and research-related activities. Indelegating responsibility for archaeological surveys and studies tothe university museums, the system of heritage management candraw on wider scientific activities. Indeed, one of the reasons forgiving responsibility for automatically listed artefacts to theuniversity museums was to ensure and facilitate access to expertiseand available collections. The funding arrangements of theuniversity museums – i.e. a portion of the basic allocation providedby the Ministry of Education and Research – ensures that itemsretrieved from digs are properly examined and studied. Theuniversity museums are also educational institutions forarchaeologists in Norway, and although the training aspect isofficially a self-contained undertaking, the university museums’collections, field work and archives are frequently used forteaching and training purposes at all stages and levels.In historical terms, the university museums have less responsibilityfor managing ship finds and automatically listed underwaterartefacts than the independent maritime museums. The NorwegianMaritime Museum and Bergen Maritime Museum are private – i.e.non-governmental – trusts. They do receive some governmentfunding, however. Stavanger Maritime Museum, on the otherhand, is party to a partnership which also includes Rogalandcounty and Stavanger City. The trusts were established and arefunded privately. They used to be linked to the shipping industry,and funded by it. The collections tend therefore to concentrate onmaritime history rather than archaeology.In this sense, the Norwegian management of its cultural heritagetakes a different approach than what we tend to see in certainother countries, where competitive tendering and privatisationinform much of the management of cultural heritage. According tothe philosophy adopted in Norway, the best way of managingNIBR-rapport 2012:30

18knowledge is by involving the universities’ research expertise. It isseen as a guarantee for knowledge-based progress.Tight operating parametersThe regulatory environment is intended to give the administrativemuseums and NIKU the ability to oversee the management ofautomatically listed cultural artefacts in Norway in an efficient andequitable manner. In this study we focus in particular oninstitutional structure, staffing and funding as the three importantconstituents of the environment within which administrativemuseums and NIKU operate. These factors should not, however,be seen in isolation. Institutional affiliation puts constraints on thefinancial basis which in turn affects the staffing and competencesituation.What primarily distinguishes the eight administrative museums andNIKU in these areas is their wide diversity. The same can be saidof the five university museums internally, as well as the threemaritime museums which internally are organized as trusts.As a rule, institutional affiliation appears to be of primaryimportance when it comes to the terms under which theadministrative museums and NIKU operate. This is particularlythe case in relation to the execution of the many additionalcapacities which augment and expand their administrative duties.We are thinking here of capacities such as artefact management,conservation, research and outreach work. The funding of thesecapacities is defined more in terms of the universities’ socialresponsibility, and for that reason funding is taken from theuniversity museums’ basic allocation which in turn is taken fromthe universities’ basic allocation, responsibility for which lies withthe Ministry of Education and Research. Similarly, the maritimemuseums, as independent trusts, use their basic allocations fromthe Ministry of Culture to finance capacities which complement oraugment their administrative responsibilities. The resources thusmade available to the university and independent maritimemuseums define the degree to which these additional capacitiesreceiving funding. As far as our study was able to detect, theuniversity museums appear to keep these capacities afloat largelyby taking from the basic allocation. Conversely, in the case of themaritime museums, the basic allocation according to ourinformants is too small to fund these additional capacities.NIBR-rapport 2012:30

19The independent maritime museums are therefore placed insomething of an invidious position. For example, although theNorwegian Maritime Museum receives funding from the City ofOslo, in the opinion of officials at the museum itself, it is far fromadequate.Hard priorities have to be made regarding capacities which aresupposed to receive some of their funding from the ministry’sbudget item 78, in the form of subsidies or grants, a matter ofconcern that was noted by several interviewees. When these fundsare allocated, what tends to lose out is security, hiring of outsideexpertise and work to improve relations with the countyauthorities.With a dependable income from the Ministry of Education, theuniversities can maintain a broad spectrum of scientific expertise.This is something the university museums partake of as well, alsoin the execution of their administrative role. They are in a farbetter position to pursue professional development, and theirproximity to research-based knowledge is much closer and morestable than is the case for the independent maritime museums.In addition to the scientific environment, access to administrativecapacity is also important. In this connection institutionalaffiliation plays a leading role. Insofar as their basic allocations arelarger, the university museums can draw on more administrativeresources in terms of personnel, accounting capacities andcomputer technology etc. than the maritime museums asindependent trusts.Operating environment and performance of administrativetasksOur analysis of the environment in which administrative museumsand NIKU perform their roles and responsibilities in themanagement of the archaeological heritage highlights connectionswith other institutions as the key variable. This is particularly truein dealing with the many additional capacities that complementand facilitate the execution of administrative tasks, such ascollections management and research. This is not an administrativeduty under the Cultural Heritage Act, but insofar as the universitymuseums perform this work, it supports the administrative workNIBR-rapport 2012:30

20of the university museums on automatically listed artefacts andsites.The university museums’ basic allocation gives them the financialfreedom to undertake work which borders the administrative tasksbut which falls beyond the scope of contributions from developersor the ministry’s budget item 78. What is more, the universitymuseums are in a much better position to appoint fulltime staff towork on administrative duties than the maritime museums orNIKU, whose funding is overwhelmingly external.The university museums also find it easier to develop and retain adiverse scientific staff and stable working environment than theindependent trusts. The universities’ larger academic communitiesgive them access to specialists which allows them to putexcavation results, for example, in a wider scientific context.Size appears to be critical factor both when it comes to obtainingadequate operational funding, but also for building a diverse andwell-informed academic environment, administrative resources andopportunities. This is true of the university museums and maritimemuseums alike.Research and outreach in the administrative museums andNIKUFor present purposes we assume that research and scientificdevelopment will enable the administrative museums and NIKUto see their administrative responsibilities in a wider scientificcontext. It would also enhance the learning effects of excavationsand give greater meaning and significance to discoveries madeduring archaeological digs. Taken together, they facilitate ability ofthe administrative museums and NIKU to realise the goal of ascientifically informed or knowledge-based system of heritagemanagement.The duty to undertake research and outreach work is placed onuniversity museums precisely in light of their wider importance associal institutions. The same can be said of the basic allocationallocated by the Ministry of Culture to the maritime museums asindependent trusts. Indeed, as this study found, it is essentiallythanks to the basic allocation that research at the universitymuseums can go ahead. This finding is supported by the structuralorganization by giving staff with administrative duties anNIBR-rapport 2012:30

21opportunity to do research for a part of the time. In this way,research-based learning links dynamically with learning acquiredfrom administrative work. It is the university museums which arebest able to realize this potential in practice.Strengths and weaknesses of the current management modelIn assessing the strengths and weaknesses of the current system oforganization and division of responsibilities, we need to askwhether it allows the museums to manage automatically listedartefacts and sites and ship finds in conformity with the originalintentions. The answer will vary among the different administrativemuseums and NIKU.University affiliation, this study found, enables to a much greaterextent the administrative museums to fund adjacent supportcapacities from money taken from the ministry’s basic allocationthan is the case of the maritime museums and NIKU asindependent trusts. This is partly because the universities areknowledge-producing organizations, with research and scientificprogress as two of the most important arenas. In other words,important ancillary functions such as collections management andresearch, which support the execution of administrativeresponsibilities, are a natural adjunct to university operations.Academic priorities and activities complement and supplementeach other, fostering an internal dynamic between administrativeresponsibilities and research.This dynamic is not as prominent in the independent maritimemuseum setting. These museums will anyway be focused mostlyon public outreach and activities, in addition to collectionsmanagement and research.Giving administrative responsibilities to the universities hasscientific benefits as well. First, there is access to a highlyproficient and diverse scientific community, where one can findpeople with expertise in relatively narrow areas. It is easiertherefore to consult with specialists in particular cases and engagein collaborative work requiring a multi or interdisciplinaryapproach.University museums have a significant advantage in their proximityto archaeological research communities. This advantage alsoensures that the needs of a scientifically informed system ofNIBR-rapport 2012:30

22management are attended to. Four of Norway’s five universitiesare also centres of archaeological training; objects in theirpossession can therefore be used for training purposes or as astarting point for the writing of a Master’s thesis, etc.The resulting close connections between administrativeassessments and scientific research can strengthen the sciencebaseddynamics of the archaeological work on which one is totallydependent to move the academic boundaries and establish newscientific knowledge in the area.This opportunity to latch scientific research onto the performanceof administrative tasks is, arguably, a particular advantage of theway the universities’ administrative responsibilities are organized,given the difficulties facing the independent maritime museumsand NIKU to fund the study of artefacts and sites under heritagemanagement. This speaks to the basic raison d’être for carrying outadministrative archaeological assessments. Inasmuch as the issue isthe preservation of scientific source material, it is particularlypositive that a well-established research body is directly involved inthe collection of material.The economic situation of the maritime museums as independenttrusts is far more precarious. This impacts the conservation of shipfinds and automatically listed underwater artefacts. Only theNorwegian Maritime Museum can be said to have created a widerresearch community in the field. Diminishing basic allocationsfrom the Ministry of Culture complicate the prioritization ofartefact conservation and research to a degree not unlike that seenat the university museums. There would appear, in other words, tobe an opportunity here to strengthen this part of the system ofheritage management.The involvement of the regional authorities in the management ofNorway’s cultural heritage must be seen as a particularly fortunatecircumstance. It facilitates the building of a regional body ofexperience and knowledge, which can be a great asset since theadministrative museums and NIKU are tasked with monitoringand conducting field surveys.On the other hand, the involvement of the regional authoritiescould become a challenge if their regional responsibilities expandtoo far.NIBR-rapport 2012:30

23The way ahead: The ideas of the administrative museumsand NIKU concerning the development of goodmanagement modelsThe ideas for new models set forth by the administrative museumsand NIKU in relation to expert advice, recommendations andarchaeological surveys are based partly on the financial aspects ofthe current system, and partly on the way academic disciplines andprofessional roles are divided.The administrative museums want particularly to have a system offunding which secures adequate funding for activities such asartefact management, conservation, research and outreach, all ofwhich are currently funded by the basic allocations dispensed bythe Ministry of Education and Research and Ministry of CulturalAffairs respectively.With regard to ship finds and automatically listed underwaterartefacts and sites, the scientific communities tend to be rathersmall. This weakens preparedness. In the view of theadministrative museums themselves, one has the option either toincrease funding to ensure current capacity at the maritimemuseums or to gather activities together in one or two largercentres. A third option would be to let the university museums dothe work of managing all the automatically listed artefacts and sitesand ship finds, after the model of Tromsø Museum and ScienceMuseum NTNU.The different options will have consequences of both a scientificand economic nature, and each should be considered in light ofthe impact on efforts to achieve the policy goals informing themanagement of the Norwegian cultural heritage. This should beevaluated further.A secondary issue here concerns the storage of ship finds. Shouldthey be stored together at the university museums or, in line withthe current system, let the maritime museums, including TromsøMuseum and Science Museum NTNU, be in charge of classifyingand storing ship finds, while the other university museums classifyand store other artefacts discovered in connection with themanagement of automatically listed objects and sites.Several interviewees also spoke of the somewhat fragmentarynature of the system of heritage management, expressing a wish toNIBR-rapport 2012:30

24see a more integrated, rounded management structure, whichallows them to see all of their administrative archaeological dutiesin a wider context. The current tripartite model, some feel, ischallenging and needs tightening thematically. One solution wouldbe to create a tighter web of responsibilities, unitingresponsibilities for medieval urban sites and other automaticallylisted artefacts and sites. Or the management of automaticallylisted artefacts and sites on land and under water could bemodelled on the system practised at Tromsø Museum and ScienceMuseum NTNU.These strategies must also be considered in light of whether it willbe possible to find adequate funding models so that the benefits ofcloser integration can be realized.NIBR-rapport 2012:30

251 Innledning1.1 Målene for prosjektetProsjektet har som sitt overordnede mål å synliggjøre forvaltningsmuseenesog NIKUs rammebetingelser, ansvar og rolle i forvaltningenav automatisk fredete kulturminner og skipsfunn. Herunderkommer hvilke rammebetingelser som eksisterer for formidling,kunnskapsproduksjon og forskning på forvaltningsmateriale. Dettevil danne utgangspunktet for en drøftelse av rammebetingelsenesbetydning for håndteringen av forvaltningsoppgavene. I dette vil viogså se på hvilke utfordringer forvaltningsmuseene og NIKUopplever i utøvelsen av sitt forvaltningsansvar. Styrker ogsvakheter ved dagens ordning vil også være en del av drøftelsen,samtidig som vi vil ha et fokus på mulige forbedringsmuligheterinnenfor dagens forvaltningsmodell, slik forvaltningsmuseene ogNIKU selv opplever det.1.2 Kort om fordelingen av forvaltningsansvarfor automatisk fredete kulturminnerForvaltningsansvaret for automatisk fredete kulturminner erorganisatorisk fordelt mellom fylkene, Sametinget, forvaltningsmuseene,NIKU og Riksantikvaren. Samlet ligger myndighetsområdetunder Miljøverndepartementet. I saker der det måinnhentes tillatelse til inngrep i automatisk fredete kulturminnerbygger ansvarsdelingen på en tredelt modell. Fylkeskommunene ogSametinget er varslingsmyndighet, med ansvar for de førstekartleggingene. Forvaltningsmuseene og NIKU har en sakkyndigfunksjon, med ansvar for utredning og rådgivning, mens Riksantikvarenhar vedtaksmyndighet. For inngrep i automatisk fredeteNIBR-rapport 2012:30

26kulturminner i middelalderbyene mv, samt i noen grad forskipsfunn er det visse unntak i denne modellen, men det kommervi tilbake til i neste kapittel.Denne studien fokuserer kun på forvaltningsansvaret som ligger tilforvaltningsmuseene og NIKU, og henviser bare unntaksvis til detansvaret som tilligger fylkeskommunene, Sametinget og Riksantikvaren.Dette innebærer at studien vil fokusere på ansvar ogrammebetingelser for følgende åtte forvaltningsmuseer: Kulturhistoriskmuseum ved Universitetet i Oslo, Arkeologisk museumved Universitetet i Stavanger, Universitetsmuseet i Bergen,Vitenskapsmuseet ved Norsk teknisk naturvitenskapelig universitet(NTNU), Tromsø museum ved Universitetet i Tromsø, Norskmaritimt museum, Stavanger maritime museum og StiftelsenBergens sjøfartsmuseum. I tillegg vil vi også se på forvaltningsansvarog rammebetingelsene for dette for Norsk institutt forkulturminneforskning (NIKU).I denne rapporten vil vi gjøre følgende begrepsmessigeavgrensninger og presiseringer:Forvaltningsmuseene: Alle de åtte universitets- og sjøfartsmuseenemed forvaltningsansvar.Universitetsmuseene: Omfatter de fem forvaltningsmuseene somhar institusjonell tilknytning til et universitet, henholdsvis i Oslo,Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø. Dette tilsvarer det somi forskriften kalles ”landsdelsmuseene”.Stiftelsene: Dette omfatter tre av sjøfartsmuseene, i Oslo,Stavanger og Bergen, samt NIKU. Sjøfartsmuseet i Stavanger er endel av Museum Stavanger.Sjøfartsmuseene: Omfatter de tre sjøfartsmuseene, Norsk maritimtmuseum, Stavanger maritime museum og Stiftelsen Bergenssjøfartsmuseum, samt to av universitetsmuseene medforvaltningsansvar for skipsfunn, NTNU Vitenskapsmuseet ogTromsø museum.Sjøfartsmuseene som er egne stiftelser: Omfatter de tresjøfartsmuseene som er organisert som stiftelser, Norsk maritimtmuseum, Stiftelsen Bergens sjøfartsmuseum og Stavanger maritimemuseum.NIBR-rapport 2012:30

27Kort oppsummert er forvaltningsmuseenes formelle ansvaravgrenset til:(1) Gi faglige uttalelser i dispensasjonssaker.(2) Foreta arkeologiske undersøkelser i dispensasjonssaker.(3) Forvalte statens eiendomsrett til løse kulturminner.(4) Søke etter og registrere skipsfunn.Grunnlaget for dette ansvaret er å finne i kulturminneloven medtilhørende Forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etter kulturminneloven(ansvarsforskriften). Forvaltningsansvaret, slik det defineres ikulturminneloven med den tilhørende ansvarsforskriften, blirgjennomgått i neste kapittel. Dette ansvaret er definert inn underMiljøverndepartementets myndighetsområde.Utover dette er det også et ønske om forskning og formidling frade arkeologiske undersøkelsene som gjøres i forbindelse meddispensasjonssaker. Dette tar utgangspunkt i universitetsmuseenesmer samfunnsorienterte rolle som kunnskapsprodusenter. Dette eransvarsoppgaver som ligger til universitetsmuseene i egenskap avuniversitetsenheter og som sorterer under Kunnskapsdepartementetsmyndighetsområde. Dette er – som vi senere skalse – viktig, blant annet når det kommer til spørsmålet om finansieringav forskning på materiale fra forvaltningsutgravningene.Fem av forvaltningsmuseene er universitetsmuseer, mens tre ersjøfartsmuseer. To av sjøfartsmuseene, Norsk maritimt museumog Stiftelsen Bergens sjøfartsmuseum er stiftelser, mens Stavangermaritime museum er en del av det kommunale Museum StavangerAS.Tre av universitetsmuseene har kun ansvaret for de automatiskefredete kulturminnene på land, mens de to andre universitetsmuseene,NTNU Vitenskapsmuseet og Tromsø museum vedUniversitetet i Tromsø, både har ansvaret for automatisk fredetekulturminner og skipsfunn. For skipsfunn er det en vernegrense på100 år. Skipsfunn og statens eiendomsrett til disse defineres ikulturminneloven § 14 første ledd, der det heter at:Staten skal ha eiendomsretten til mer enn hundre årgamle båter, skipsskrog, tilbehør, last og annet som harvært om bord eller deler av slike ting når det synesklart etter forholdene at det ikke lenger er rimeligNIBR-rapport 2012:30

28mulighet for å finne ut om det er noen eier eller hvemsom er eier.(Kilde: Kulturminneloven § 14 første ledd)I tillegg til disse åtte museene har Norsk institutt for kulturminneforskning(NIKU) et ansvar for arkeologiske undersøkelser avautomatisk fredete middelalderkulturminner i by, inkludertkirkeanlegg. Dette ansvaret defineres videre i neste kapittel.I tillegg er NIKU faglig rådgiver for Riksantikvaren for de sammekulturminnene. NIKU har ikke ansvar for gjenstandsmagasineringfra sine utgravninger. Disse leveres til det aktuelle forvaltningsmuseet.NIKU er en uavhengig forskingsstiftelseFordelingen av ansvar for automatisk fredete kulturminner mellomforvaltningsmuseene er definert geografisk. Kulturhistoriskmuseum ved Universitetet i Oslo har ansvar for ti fylker; Østfold,Akershus, Oslo, Vestfold, Hedmark, Oppland, Buskerud,Telemark samt Aust- og Vest-Agder. Norsk maritimt museum haransvaret for skipsfunn for de samme ti fylkene. Arkeologiskmuseum i Stavanger og Stavanger maritime museum har ansvaretfor henholdsvis automatisk fredete kulturminner på land og undervann samt skipsfunn i Rogaland. Den samme arbeidsdelingenforeligger mellom Universitetsmuseet i Bergen og StiftelsenBergens sjøfartsmuseum i Hordaland, Sogn og Fjordane og delerav Møre, mens NTNU Vitenskapsmuseet har ansvaret forautomatisk fredete kulturminner og skipsfunn i resten av Møre,Romsdal, Sør- og Nord Trøndelag, samt deler av Nordland.Tromsø museum har det samme ansvarsområdet som NTNUVitenskapsdepartementet i resten av Nordland, Troms ogFinnmark. Kulturminner på Svalbard er sysselmannens ansvar.NIKUs ansvarsområde er knyttet til middelalderbyene, det vil siHamar, Oslo, Tønsberg, Sarpsborg, Skien, Stavanger, Bergen ogTrondheim. Deres øvrige ansvarsområde defineres i kapittel 2.Dette gir store variasjoner de ulike institusjonene imellom, bådemed hensyn til tilknytningsform, ansvarsområde og det geografiskenedslagsfeltet. Hvilke føringer dette legger på rammebetingelseneog ivaretakelsen av forvaltningsansvaret skal vi komme tilbake tiletter hvert i denne rapporten.NIBR-rapport 2012:30

291.3 HovedproblemstillingerI denne rapporten vil vi gi en oversikt over forvaltningsmuseenesog NIKUs ansvar og rolle i forvaltningen av automatisk fredetekulturminner i Norge, samt gi en fremstilling av de niinstitusjonenes rammebetingelser for å ivareta disse oppgavene.Dernest vil vi se på rammebetingelsenes betydning for utøvelsenav ansvaret samt styrker og svakheter ved dagens ordning, sett fraforvaltningsmuseenes og NIKUs side.Dette prosjektet vil således ha tre hovedproblemstillinger.Disse tre hoveddelene av prosjektet skisseres i Figur 1.1.Figur 1.1 Analysemodell for prosjektets tre hoveddeler.RAMMEBETINGELSER FORMUSEENE/NIKU (Tema 1)• Tilknytning/organisering i fhtstaten (inkl. finansieringsmodell)• Oppgaver (forholdet mellomforvaltningsoppgaver, forskning,andre oppgaver)• Organisering: forankring ogorganisering avforvaltningsoppgavene,geografisk lokalisering, mv• Ressurssituasjon: finansiellsituasjon, kapasitet ogkompetanse1. Hvordan er rammebetingelsene for forvaltningsmuseenes ogNIKUs håndtering av lovpålagte forvaltningsoppgaver –herunder organisering, bemanning og ressurser?2. Hvordan sikres kunnskapsproduksjon og formidlinginnenfor dagens system?3. Hvordan er sammenhengen mellom dagens organisering,bemanning og ressurser og forvaltningsmuseenes og NIKUsløsning av forvaltningsoppgavene? Dette innebærer å belysestyrker og svakheter med dagens organisering, rollefordelingog rolleutøvelse i forhold til nasjonale mål innenfor kulturminnefeltet.KUNNSKAPS-PRODUKSJON OGFORMIDLINGknyttet til forvaltningsoppgavene(Tema 2)HÅNDTERING AVFORVALTNINGS-OPPGAVENE (Tema3)NIBR-rapport 2012:30

30Det store mangfoldet i de ni institusjonenes tilknytningsform,oppgaver, organisering og ressurser, gir klare forskjeller i rammebetingelserfor forvaltningsmuseenes og NIKUs løsning av deforvaltningsoppgavene de har ansvar for, samt tilgrensendefunksjoner som samlingsforvaltning, forskning og formidling.1.4 Rapportens disposisjonI neste kapittel vil vi beskrive forvaltningsmuseenes og NIKUsformelle ansvar slik det er definert i ansvarsforskriften etterkulturminneloven. Deretter ser vi kort på datakilder og metodiskeinnfallsvinkler i studiens kapittel 3. I kapittel 4 ser vi nærmere pånoen hovedtrekk i norsk kulturminneforvaltning, før vi i kapittel 5drøfter rammebetingelsene. Der ser vi særlig på den organisatoriskestrukturen, bemanning og kompetanse samt finansieringssystemene.I kapittel 6 drøfter vi rammebetingelsenes betydningfor håndtering av forvaltningsoppgavene. Institusjonenes rolle somkunnskapsprodusenter og -formidlere er tema for kapittel 7, før vii kapittel 8 sammenfatter diskusjonene og ser på styrker ogsvakheter ved dagens modell og gjengir noen synspunkter fraforvaltningsmuseene og NIKU på hvilke løsninger de ser for engod organisering av det arkeologiske kulturminneforvaltningen.NIBR-rapport 2012:30

312 Formell arbeidsdeling ogorganisering i forvaltningenav automatisk fredetekulturminnerLovgrunnlaget for tillatelse til inngrep i automatisk fredetekulturminner og skipsfunn fremkommer i kulturminneloven 2 ,mens ansvarsfordelingen fremgår av forskrift om faglig ansvarsfordelingenmed videre etter kulturminneloven. 3 I dette kapitlet vilvi både se på lovgrunnlaget for inngrep i automatisk fredetekulturminner samt definere forvaltningsmuseenes og NIKUsansvar for dette. Avslutningsvis vil vi også komme inn pålovgrunnlag relevant for tilgrensede aktiviteter som magasinforvaltning,forskning og formidling. Dette vil først og fremstknytte seg til universitetsmuseene og deres allmennesamfunnsansvar.2.1 LovgrunnlagetI utgangspunktet er formålet med kulturminneloven at:Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart ogvariasjon skal vernes både som del av vår kulturarv ogidentitet og som ledd i en helhetlig miljø og ressursforvaltning.(Kilde: Kulturminneloven § 1 første ledd.)2 Lov om kulturminner av 9. juni 1978 nr. 503 FOR 1979, 02-09 nr 8785: Forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etterkulturminneloven.NIBR-rapport 2012:30

32Det heter videre at:Det er et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressurser somvitenskaplig kildemateriale…(..).(Kilde: Kulturminneloven § 1 annet ledd)Ved inngrep i automatisk fredete kulturminner eller verneteskipsfunn er det påkrevd med tillatelse, jamfør kulturminneloven§§ 8 og 14. Kulturminneloven og forskrift om faglig ansvarsfordelingmv. etter kulturminneloven gir de prosessuellebestemmelsene for slike tillatelser.Hvilke kulturminner som er automatisk fredet fremgår av § 4, somviser til minner fra oldtid og middelalder, inntil år 1537 og samiskekulturminner eldre enn 100 år.Staten har i tillegg eiendomsrett til løse kulturminner etter nærmerebestemmelser gitt i kulturminneloven §§ 12 og 14.Forvaltningsmuseenes og NIKUs ansvarsområde og rolle springerblant annet ut av kulturminneloven § 8, som omhandler tillatelse tilinngrep i automatisk fredete kulturminner. Etter § 8 første ledd mådet meldes fra til myndighetene om noen planlegger iverksatt tiltaksom berører automatisk fredete kulturminner etter § 3 første ledd.Det heter således:Vil noen sette i gang tiltak som kan virke inn påautomatisk fredete kulturminner på en måte somnevnt i § 3 første ledd, må vedkommende tidligstmulig før tiltaket planlegges iverksatt melde fra tilvedkommende myndighet eller nærmeste politimyndighet.Vedkommende myndighet avgjør snarestmulig om og i tilfelle på hvilken måte tiltaket kaniverksettes.(Kilde: Kulturminneloven § 8 første ledd)Ved planlegging av tiltak foreligger det etter kulturminneloven § 9en undersøkelsesplikt for hvorvidt dette virker inn på automatiskfredete kulturminner. Det heter således i § 9 første ledd at:Ved planlegging av offentlige og større private tiltakplikter den ansvarlige leder eller det ansvarligeforvaltningsorgan å undersøke om tiltaket vil virke innNIBR-rapport 2012:30

33på automatisk fredete kulturminner på en måte somnevnt i § 3 første ledd, jfr. § 8 første ledd.(Kilde: Kulturminneloven § 9 første ledd)Hvem som helt konkret er rette myndighet, fremgår avansvarsforskriften.2.2 Ansvarsfordeling innenfor forvaltning avautomatisk fredete kulturminnerFaglig ansvarsfordeling for automatisk fredete kulturminner ogskipsfunn går frem av Forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. etterkulturminneloven (ansvarsforskriften). Denne definerer de ulikeforvaltningsmuseenes og NIKUs ansvar i forvaltningssaker.I følge forskriftens § 1, punkt 1, heter det at det er Riksantikvarensom gir tillatelse til inngrep i automatisk fredete kulturminner etterkulturminneloven § 8, første, annet og fjerde ledd. Det er ogsåRiksantikvarens ansvar å avgjøre om det skal grave frem, flytte, granske ogta opp mer enn 100 år gamle båter, skipsskrog, tilbehør, last mv. samt gitillatelse til inngrep i skipsfunn, etter kulturminneloven § 14 annet ledd.Dette fremgår av ansvarsforskriften, § 1, punkt 1.Innenfor hvert fylke er vedkommende fylkeskommune rettemyndighet etter kulturminneloven § 8, første ledd, når det gjelder åmotta melding om tiltak som kan virke inn på automatisk fredet kulturminne,etter ansvarsforskriften § 1. For samiske kulturminner erSametinget rette myndighet etter samme bestemmelse. Fylkeskommunener også rette myndighet til å motta planer om og avgiuttalelse til tiltak som kommer inn under reglene om undersøkelsesplikt, etterkulturminneloven § 9 annet ledd. For samiske kulturminner erSametinget rette myndighet.Etter kulturminneloven § 11 første ledd, er fylkeskommunen ogsårette myndighet til å søke etter, registrere og vedlikeholde med videreautomatisk fredete kulturminner, med unntak av automatisk fredetekulturminner fra middelalder for så vidt gjelder kirker, klostre og kirkeliganlegg, borger og befestninger, byanlegg og rester av slike og stående bygningerav alle slag, som det heter i ansvarsforskriften § 1. Det er ogsåfylkeskommunen som etter forskriftens § 1, skal motta meldinger omfunn av løse kulturminner, jamfør kulturminneloven § 13 annet ledd.NIBR-rapport 2012:30

34Dette innebærer at det er fylkeskommunen som gjør den førstebefaringen, vurderer saken, gjør forundersøkelser og registreringerved dispensasjonssaker etter kulturminneloven § 8 første ledd. Forautomatisk fredete samiske kulturminner gjøres dette av Sametinget.For skipsfunn er fylkeskommunene varslingsmyndighet,mens det er forvaltningsmuseene med ansvar etter kulturminneloven§ 14, som gjør de konkrete befaringene.I følge ansvarsforskriften § 1 punkt 3 er Kulturhistorisk museum,Arkeologiske museum i Stavanger, Universitetsmuseet i Bergen,NTNU Vitenskapsmuseet og Tromsø Museum rette myndighetetter kulturminneloven § 11 første ledd, å søke etter, registrere ogvedlikeholde mv. automatisk fredete kulturminner, med unntak av automatiskfredete kulturminner fra middelalder for så vidt gjelder kirker, klostre ogkirkelig anlegg, borger og befestninger, byanlegg og rester av slike og ståendebygninger av alle slag. Dette gjelder også spørsmålet om det skalgranskes, graves mv., jamfør kulturminneloven § 11. De nevnteuniversitetsmuseene har også ansvar etter kulturminneloven § 14annet ledd, å avgjøre om det skal grave frem, granske og ta opp båter,skipsskrog, tilbehør, last mv. for så vidt gjelder skipsfunn på land fra oldtid ogmiddelalder.I henhold til ansvarsforskriften § 1, punkt 4, er NTNUVitenskapsmuseet, Tromsø museum, Norsk maritimt museum ogStavanger maritime museum samt Stiftelsen Bergens sjøfartsmuseumrette myndighet til å søke etter, registrere og vedlikeholde mvautomatisk fredete kulturminner under vann, i henhold til kulturminneloven§ 11 første ledd. Likeledes er de sistnevnte museerrette myndighet til å avgjøre om det skal grave frem, granske og ta opp merenn 100 år gamle båter, skipsskrog, tilbehør, last mv. for så vidt gjelder andreskipsfunn som er nevnt under § 1, nr 3 (av ansvarsforskriften), etterkulturminneloven § 14, annet ledd. Det heter videre også atsjøfartsmuseene er rette myndighet etter § 14 tredje ledd ikulturminneloven, som omhandler å motta melding om funn, og avgjøreom funn kan overlates til finner eller grunneier for så vidt gjelder andreskipsfunn enn nevnt under § 1 nr 3 (av ansvarsforskriften).Ansvaret for gjennomføring av arkeologisk arbeid i forbindelsemed automatisk fredete kulturminner og skipsfunn samtforvaltning av løse kulturminner fremgår av ansvarsforskriftenskapittel 2.NIBR-rapport 2012:30

35Her heter det i § 4 at når Riksantikvaren gir tillatelse etter kulturminneloven§ 8 første og annet ledd eller aksepterer kommunal arealdisponeringsplanetter plan- og bygningsloven, jamfør kulturminneloven § 8 fjerde ledd skallandsdelsmuseene (universitetsmuseene red mrk.) forestå arkeologiskeutgravninger mv. med unntak av automatisk fredete stående bygninger av alleslag.Videre heter det at NIKU skal forestå arkeologiske utgravninger mv. avautomatisk fredete kulturminner fra middelalder for så vidt gjelder kirker,klostre og kirkelig anlegg, borger og befestninger, byanlegg og rester av slike ogstående bygninger av alle slag.I kapittel 2, § 5 i ansvarsforskriften heter det videre om gjennomføringav arkeologiske arbeider mv. under vann og av skipsfunnmv., at når Riksantikvaren gir tillatelse etter kulturminneloven § 8 førsteeller annet ledd, eller kulturminneloven § 14 annet ledd, annet punktum skallandsdelsmuseene (universitetsmuseene red. merk.) forestå arkeologisk arbeidknyttet til båter, skipsskrog, tilbehør, last mv. for skipsfunn på land fra oldtidog middelalder, mens sjøfartsmuseene skal forestå arkeologisk arbeidunder vann og arbeid knyttet til båter, skipsskrog, tilbehør, skipsfunn, lastmv. og andre skipsfunn nevnt under § 5 nr 1 (ansvarsforskriften).Forvaltningsmuseenes og NIKUs ansvarsområder og oppgaveroppsummeres i Tabell 2.1.NIBR-rapport 2012:30

36Tabell 2.1 Forvaltningsmuseenes og NIKUs oppgaver knyttet tilforvaltning av arkeologiske kulturminner og kulturmiljøerUttalelser/fagligetilrådningertil søknaderom dispensasjonfra automatiskfredn.Arkeologiskeundersøkelserav automatiskfredete kulturminner– overvann (unntattkirker etc)Arkeologiskeundersøkelserav kirker etc.Arkeologiskeundersøkelserav automatiskfredete kulturminnerogskipsfunn etc.– under vannSamlingsforvaltning:konservering,systematisering,sikring,ivaretakelse ogmagasineringKunnskapsproduksjonogformidlingSøking/kartlegging avskipsfunn ogautomatiskfredetekulturminnerunder vannUniversitetsmuseerUniversitetsogsjøfartsmuseerKulturhistoriskmuseumArkeologiskmuseumi StavangerUniversitetsmuseetiBergenSjøfartsmuseer som eregne stiftelserNorskmaritimtmuseumTromsømuseumVitenskapsmuseetStavangermaritimemuseumBergenssjøfartsmuseumNIKUX X X X X X X XKunfagligrådgiverforRAX X X X XX X X X XX X X X X X X XX X X X X X X X XX X X X XXNIBR-rapport 2012:30

372.3 Forvaltningsrelaterte oppgaver undertilgrensede ansvarsfeltForvaltningsansvaret for automatisk fredete kulturminner ogskipsfunn, slik vi har skissert prosessene ovenfor, er Miljøverndepartementetsansvar. Universitetsmuseenes sentrale rolle i detteinnebærer imidlertid at oppgaver løses innenfor institusjoner somligger under et annet departement, Kunnskapsdepartementet.Dette har betydning både for ansvarslinjer innenfor støttefunksjonersom tilgrenser og supplerer forvaltningsoppgavene,som magasinforvaltning og konservering, samt for oppfølging avfunnmateriale og kunnskapen det gir, blant annet i form avforskning og studentarbeider.Universitetsmusenes ansvar for kunnskapsproduksjon generelt ogsamlingsforvaltning spesielt springer ut av det som ofte vises tilsom deres ansvar som samfunnsinstitusjoner. I NOU 2006:Kunnskap for fellesskapet heter det således i kapittel 3 at:Universitetsmuseene deler samfunnsansvar med deøvrige museene. De har ansvar i kraft av betydeligesamlinger, forvaltningsoppgaver, forskningspotensialog spesialkompetanse, og universitetsmuseene har etspesielt ansvar for å ivareta kunnskap på områder somde langt på vei er alene om. Dette gjelder særligarkeologiske undersøkelser, taksonomi og visse typerkonservering.(Kilde: NOU 2006:8, Kunnskap for fellesskapet,avsnitt 3.1. )Utvalget bak meldingen bygger opp under universitetenes formål,slik det blant annet kommer til uttrykk i formålsparagrafen i Lovom universiteter og høyskoler (§ 1-1). Der heter det at loven harsom formål å legge til rette for at universiteter og høyskoler:Utfører forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeidpå høyt internasjonalt nivå.( Kilde: Lov om universiteter og høyskoler, § 1-1)NIBR-rapport 2012:30

38Gjennom universitetsmuseenes ansvar for samlingsforvaltning ogkonservering, forskning og formidling ligger det også et finansieltansvar, som går via universitetsmuseenes andel av den grunnbevilgningenKunnskapsdepartementet hvert år overfører tiluniversitetene. Denne andelen, museets basisbevilgning, vil blantannet finansiere virksomheter ved universitetsmuseet som errelatert til forvaltningsoppgavene, men ikke finansiert eksplisittsom sådanne. Således kommer for eksempel ikke samlingsforvaltningog forskning inn under de finansieringsordningene somer definert for forvaltningsvirksomheten, som er tiltakshaverfinansierteller finansiert over den såkalte post 78 overstatsbudsjettet. Dette vil vi komme nærmere tilbake til i kapittel 5.Universitetsmuseene har mange oppgaver som kan sies å værerelatert til forvaltningsoppgavene, som magasinering, konservering,og ikke minst forskning og kunnskapsoppbygging, men som erdefinert som en del av museets ordinære virksomhet og finansiertav universitetets grunnbevilgning. Sjøfartsmuseene forventes ogsåå ivareta noen av disse oppgavene og finansiere dem over sinbasisbevilgning. Norsk maritimt museum og Stiftelsen Bergenssjøfartsmuseum utfører betydelige materialforvaltningsoppgaver,men uten at dette i samme grad har den finansieringen som liggertil grunn for dette arbeidet innenfor universitetssystemet. Detteskal vi komme tilbake til. Viktigst her er å understreke atuniversitetsmuseene ivaretar mange oppgaver som supplerer ogtilgrenser deres forvaltningsansvar, men hvor det er en del av denordinære driften ved universitetsmuseene og finansiert avKunnskapsdepartementet. Dette gjør Kunnskapsdepartementet tilen viktig bidragsyter på dette området. For sjøfartsmuseene som eregne stiftelser, som i egenskap av museer får tilskudd fraKulturdepartementet, blir også Kulturdepartementet relevant åtrekke inn i en viss forstand som aktør i finansieringen avstøttefunksjoner til forvaltningen av automatisk fredetekulturminner og skipsfunn, som magasinforvaltning,kunnskapsutvikling med videre.NIBR-rapport 2012:30

392.4 Kort oppsummering: Tredeltbeslutningsmodell ikulturminneforvaltningenI hovedsak følger forvaltningsansvaret ved dispensasjonsvedtak forautomatisk fredete kulturminner og skipsfunn en tredeltbeslutningsmodell. Fylkeskommunene har ansvaret somvarslingsmyndighet og foretar den første kartleggingen in situ. Iplansaker er det fylket som koordinerer den samlede uttalelsen,inkludert saker som involverer automatisk fredete kulturminner framiddelalderbyer og skipsfunn. Forvaltningsmuseene og NIKUforestår den faglige utredningen og kommer med anbefalinger,mens Riksantikvaren er beslutningsmyndighet.Fylkeskommunene foretar imidlertid ikke befaringer og undersøkelserknyttet til skipsfunn og automatisk fredete kulturminnerunder vann. Dette gjøres av sjøfartsmuseene. Sjøfartsmuseene skalvurdere om tiltaket eventuelt er i konflikt med skipsfunn ellerautomatisk fredete kulturminner under vann. For skipsfunn ogautomatisk fredete kulturminner under vann har dette blant annetsin begrunnelse i at arkeologiske undersøkelser under vannforutsetter helt egne metodiske tilnærminger. Personell må hadykkerkompetanse og tilstrekkelig godkjent materiell må væretilgjengelig. Dette ville være svært ressurskrevende å etablere i allelandets fylker. For saker knyttet til automatisk fredete kulturminneri by fra middelalderen, samt kirker, klostre, og kirkelige anlegg,borger og befestninger, byanlegg og rester av slike og ståendebygninger av alle slag, er Riksantikvaren varslingsmyndighet.Etableringen av forvaltningsmuseene og NIKU, som har spesialkompetanseinnenfor arkeologi, som sakkyndige instanser ibeslutningsprosessen, har som hensikt å ivareta hensynene til enkunnskapsbasert forvaltning av de arkeologiske kulturminnene.Ansvarsfordelingen i dispensasjonssaker defineres i ansvarsforskriften.I hvilken grad dette har gitt en avklart rollefordeling ipraksis, vil være et empirisk spørsmål.Ansvaret for forvaltningen av automatisk fredete kulturminner ogskipsfunn ligger til Miljøverndepartementet. Ved å la universitetsmuseenevære aktive i dette arbeidet, er en del av ansvaret forsupplerende funksjoner som materialforvaltning og forskning lagtNIBR-rapport 2012:30

40inn under Kunnskapsdepartementets funksjonsområde. Detsamme gjelder i forhold til Kulturdepartementet når det kommertil sjøfartsmuseene som er egne stiftelser. Hvorvidt dette sikrer atdisse funksjonene holdes på et adekvat nivå, skal vil vi kommetilbake til i analysedelen i kapittel 6 og 7.NIBR-rapport 2012:30

413 Datakilder og metodiskeinnfallsvinklerDenne analysen av forvaltningsmuseenes og NIKUs rammebetingelser,ansvar og rolle i forvaltningen av arkeologiskekulturminner bygger på ulike kilder og metodiske innfallsvinkler.Disse kan grupperes som:−−−−−Statlige føringer uttrykt gjennom lover og forskrifter. Denmest sentrale her er kulturminneloven med tilhørendeansvarsforskriftVerksted med Riksantikvaren og MiljøverndepartementetKartleggingsundersøkelse til forvaltningsmuseene og NIKUVerksted med forvaltningsmuseene og NIKUBesøk hos og intervjuer med representanter for samtligeforvaltningsmuseer og NIKUStatlige føringerStudien har tatt utgangspunkt i de statlige føringene forforvaltningsmuseenes og NIKUs roller og ansvar i forvaltningenav automatisk fredete kulturminner i Norge. De viktigste her er:−−KulturminnelovenForskrift om faglig ansvarsfordeling mv etterkulturminnelovenUtover dette bygger vi også på retningslinjer knyttet til budsjetteringsom en viktig kilde til forståelse av forvaltningsmuseenes ogNIKUs økonomiske rammer. Den viktigste her er:NIBR-rapport 2012:30

42−Utgifter til særskilt granskning av automatisk fredetearkeologiske kulturminner og skipsfunn, jamførkulturminneloven §§ 8 og 14, jamfør § 10. Retningslinjer forbudsjettering og regnskap.Verksted med Riksantikvaren og MiljøverndepartementetTidlig i prosjektperioden ble det arrangert et verksted med ansattehos Riksantikvaren og Miljøverndepartementet. Hensikten medverkstedet var å belyse problemstillingene i prosjektet og giforskerne innspill om hvordan staten opplever at forvaltningsmuseeneog NIKU løser sine forvaltningsoppgaver.Kartleggingsundersøkelse til forvaltningsmuseene og NIKUI samarbeid med oppdragsgiver ble det utarbeidet en kartleggingsundersøkelsetil forvaltningsmuseene og NIKU. Hensikten medundersøkelsen var å få inn opplysninger om den enkelteinstitusjons organisering, ressurser, bemanning og forskningsaktivitet.Mottakerne av skjemaet tolket imidlertid spørsmålene noe ulikt.Dette må vi ta høyde for ved sammenlikninger på tvers avinstitusjonene, basert på resultater fra denne kartleggingen. Vivelger derfor i drøftelsen av resultater fra kartleggingsstudien ågjengi resultatene mer kvalitativt enn kvantitativt.En mulig feilkilde når en skal gjengi for eksempel antall årsverkbrukt på forvaltningsoppgaver, er at forvaltningsvirksomheten, isærlig grad ved universitetsmuseene, er så vidt tett knyttet tilmuseenes øvrige virksomhet, at det har vist seg vanskelig å tellehelt presist antall årsverk. Noen stillinger er nesten utelukkendesiktet inn mot forvaltningsoppgaver, andre jobber kun mindreandeler med forvaltningsoppgaver, for eksempel når det er sakerinnenfor vedkommendes kompetansefelt.Et annet område der det er vanskelig å sammenlikne på tvers, ernår det kommer til forskning og publiseringspoeng. Noenpubliserer mye, men i liten grad i en form som telles i form avpubliseringspoeng. Publiseringspoeng vil derfor ikke gi etdekkende bilde for forskningsvirksomheten ved museene. Detteinnebærer at det på en del områder ikke har latt seg gjøre å finneNIBR-rapport 2012:30

43sammenliknbare tall for forvaltningsmuseenes og NIKUsvirksomhet.Verksted med forvaltningsmuseene og NIKUDet er gjennomført et verksted med forvaltningsmuseene ogNIKU. Alle forvaltningsmuseene og NIKU var representert.Hensikten var å belyse forvaltningsmuseenes og NIKUsoppfatning av egne rammebetingelser, og av rammebetingelsenesbetydning for håndtering av forvaltningsoppgavene og forskningenpå materiale fra forvaltningsutgravningene. Også representanter fraRiksantikvaren og Miljøverndepartementet deltok i verkstedet.Besøk hos og intervjuer med representanter for samtlige avforvaltningsmuseene og NIKUI etterkant av kartleggingsundersøkelsen og verkstedene har detblitt gjennomført intervjuer ved samtlige forvaltningsmuseerprosjektet omfattet og NIKU. Intervjuene har vært tematisk delt ifem:−−−−−Forvaltningsoppgavenes plass i forvaltningsmuseene ogNIKUs totale virksomhetEn gjennomgang av rammebetingelsene, herunderorganisering, bemanning og finansieringssystemerForskning og formidling som del av forvaltningsoppgavene,muligheter, erfaringer og samlet virksomhetRammebetingelsenes betydning for utøvelsen avforvaltningsoppgaveneStyrker og svakheter ved dagens modell, sett fraforvaltningsmuseets og NIKUs side, herunder forslag tilmulige forbedringer og alternative modeller for utøvelse avforvaltningsansvaret og løsning av oppgaveneIntervjuene har blitt gjennomført ved besøk på alle forvaltningsmuseeneog NIKU. To av intervjuene har funnet sted kun med éninformant til stede, i begge tilfellene lederen for den relevanteseksjonen eller tilsvarende. Fire av intervjuene har funnet sted medto informanter, i alle tilfellene en representant for den fagligeledelsen; seksjonsleder og en representant for den administrativeledelsen; direktør ved forvaltningsmuseet eller relevant administrativleder. Tre av intervjuene har funnet sted som gruppeintervjuerNIBR-rapport 2012:30

44med fra tre til syv informanter. Her har både faglig leder vedutøvende seksjon samt administrativ ledelse vært til stede.Intervjuene har vært svært verdifulle i forhold til å gi innsikt imangfoldet av både oppgaver forvaltningsmuseene og NIKU ertillagt og muligheter for å ivareta disse.NIBR-rapport 2012:30

454 Hovedtrekk i norskkulturminneforvaltningEt viktig grunnlag for å forstå arbeidsdelingen innenfor kulturminneforvaltningenog forvaltningsmuseenes og NIKUs roller ogansvar, er å finne i utviklingen av i norsk kulturminneforvaltning.I dette kapitlet vil vi gi et kort tilbakeblikk på etableringen ogutviklingen av forvaltningsansvaret for arkeologiske kulturminnerher i landet. Vi begynner med å se på hva forvaltning av offentligvirksomhet innebærer før vi kort ser på de nasjonale målene forkulturminneforvaltningen som organiseringen av kulturminneforvaltningeni Norge er ment å ivareta.4.1 Forvaltning som offentlig ansvarsområdeOffentlig forvaltning har som hovedoppgave å iverksette statenspolitikk på et offentlig ansvarsområde, i dette tilfellet statensansvar etter kulturminneloven for automatisk fredete kulturminnerog skipsfunn. I prinsippet vil forvaltningen være dels regelstyrt ogdels målstyrt. Regelstyringen er ment å ivareta hensynet tilnøytralitet og upartiskhet, i tillegg til forutsigbarhet i forvaltningen.Samtidig er det definert mål for sektoren, som skal være retningsgivendeblant annet der forvaltningsorganet står overfor ulikeveivalg.Det er ikke uproblematisk for staten å sette ut forvaltningsoppgavertil aktører som er selvstendige rettssubjekt. Regjeringenutarbeidet i 2005 en Sjekkliste for utsetting av forvaltningsoppgaver (FAD2005) for å sikre at forvaltningsrettslige hensyn ble ivaretatt vedoverføring av slike oppgaver. Dokumentet viser hvilke betingelserNIBR-rapport 2012:30

46som må være oppfylt for at utsetting av forvaltningsoppgaver skalvære lovlig og hensiktsmessig.Ikke-offentlige aktører som er delegert forvaltningsoppgaverforventes å følge de samme hensynene til god forvaltningsførselsom offentlig myndigheter. Dette betyr at forvaltningsorganeneforventes å være i stand til å sikre kvalitet, tilgjengelighet, rettferdighetog økonomisk effektivitet i løsningen av sine oppgaver.Dette vil også gjelde forvaltningen av automatisk fredetekulturminner og skipsfunn.Forvaltningen av automatisk fredete kulturminner og skipsfunn vildels være målstyrte og dels være regelstyrte. Sektoren har, som vivil se i neste avsnitt, noen overordnede målsettinger blant annetknyttet til å redusere det årlige tapet av kulturminner. Skal tapfinne sted, gjennom dispensasjon fra den automatiske fredningen,skal kulturminnet dokumenteres og registreres.Sektoren preges også av stor grad av regelstyring. For å hindrevilkårlighet er det etablert prosessregler som blant annet er ment åveie hensynet til vern opp mot andre samfunnsinteresser. Skaldispensasjon først gis, skal det skje gjennom en prosess som påbest mulig måte dokumenterer kulturminnet i en form som kanbrukes til å utvide vår kunnskap og forståelse for tidligere tider, ogsikre denne for ettertiden.4.2 Nasjonale mål innenfor kulturminnevernetRegjeringens mål for kulturminnepolitikken formuleres slik iSt.meld. 16 (2004-2005):−−Mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer skal tas vare påsom bruksressurser og grunnlag for kunnskap, opplevelse ogverdiskapingEt representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøersom dokumenterer geografisk, sosial, etnisk, næringsmessigog tidsmessig bredde skal gis varig vern gjennom fredning.Et av de overordnede målene på kulturminnefeltet er å minimaliseredet årlige tapet i kulturminner. Som det heter i de nasjonalemålene i 2012:NIBR-rapport 2012:30

47Det årlege tapet av verneverdige kulturminne ogkulturmiljø skal ikkje overstige 0,5 prosent innan 2020.(Kilde: Prop.1 S (2012-2013); side 237)For automatisk freda arkeologiske kulturminne skaldet årlege tapet ikkje overstige 0,5 prosent innan 2020.(Kilde: Prop.1 S (2012-2013); side 238)Som indikator på grad av måloppnåelse, er det utarbeidet enindikator for prosentvis årlig tap av kulturminner i utvalgteområder. Denne indikatoren heter det i Prop.1 S (2012-2013) 4 atdet foreløpig ikke kan rapporteres på, men at det blir arbeidet medå etablere et langsiktig overvåkningsprogram for verneverdigekulturminner.Allerede i St.meld. nr. 16 (2004-2005) vedgikk regjeringen atmålene ikke var nådd: Resultatet er at tilstanden for viktigekulturminner er dårligere enn den var da de nasjonale målene blefastsatt i 2000. Ambisjonene justeres derfor til målet om maksimalt0,5 prosent årlig tap skal nås innen år 2020. Samtidig heter det imeldingen fra 2004-2005, i forbindelse med Nasjonalt resultatmål2, at:Fredete og fredningsverdige kulturminner og kulturmiljøerskal være sikret og ha ordinært vedlikeholdsnivåinnen 2020.Og som nasjonalt resultatmål 3, at:Den geografiske, sosiale, etniske, næringsmessige ogtidsmessige bredden i de varig vernete kulturminneneog kulturmiljøene skal bli bedre, og et representativtutvalg skal være fredet innen 2020.(Kilde: St.meld.nr 16, 2004-2005:16).4 Prop.1 S (2012-2013); side 237.NIBR-rapport 2012:30

484.3 Etableringen av kulturminneforvaltningsom felt. Forvaltningsarkeologi somnasjonsbyggende elementDen antikvariske bevisstheten har gjennomgått en dramatiskutvikling fra opplysningstidens gryende fokus på runesteiner oggravhauger her til lands, over de første organisatoriske etableringerav arkeologiske miljøer, til Fortidsminneloven i 1905 og kulturminnelovenav 1978. Av museene ble Det Kongelige NorskeVidenskabers Selskap i Trondheim, med tilhørende museum,Vitenskapsmuseet, etablert allerede i 1760. 5 Historisk museum i Bergenkom i 1825, Oldsaksamlingen ved Universitetet i Oslo i 1829, Tromsømuseum i 1872 og Stavanger museum i 1875. 6 I den første tiden var detsærlig innsamling av gjenstander prioritert.I siste halvdel av 1800-tallet var det et særlig fokus på gjenstander(løse kulturminner), og en rekke gravhauger ble gravet ut. Her varbåde de arkeologiske museene og Fortidsminneforeningen aktive,og i 1905 blir Fortidsminneloven 7 vedtatt som blant annetregulerte arbeidsdelingen mellom disse og etablerte et automatisklovvern for alle kulturminner fra før reformasjonen (1537). 8 Dearkeologiske landsdelsmuseene fikk ansvaret for arkeologiskekulturminner, mens Fortidsminneforeningen tok seg avbygningsvernet. De sistnevnte hadde dette ansvaret frem tiletableringen av Riksantikvaren noen får år senere, i 1912.Mangelen på lovvern for privateide bygninger og kulturminner fraetter-reformatorisk tid foranlediget etableringen av Bygningsfredningsloveni 1920, 9 hvilket gav anledning til å bygningsfredeprivateide bygninger fra tiden etter reformasjonen.At Fortidsminneloven kommer i det politisk viktige året 1905 eringen tilfeldighet. Under de historiske hendelser, med Norgesselvstendighet fra Sverige og århundrer med unioner, rettes5 Gaukstad 2005:130.6 Ved Stavanger museum ble den arkeologiske delen skilt ut i 1975, og etablertsom Arkeologisk museum. Dette er i dag en del av Universitetet i Stavanger.7 Lov om fredning av fortidslevninger av 13.07 1905.8 Gaukstad 2005:132.9 Lov om bygningsfredning av 3.12.1920.NIBR-rapport 2012:30

49nasjonens øyne mot tidligere historiske epoker når landetsselvstendighetsideologi skal bygges. Osebergfunnet i 1903 bidrar tilå bygge opp under den ideen om nasjonal styrke, som landet harbehov for denne perioden. 10I takt med samfunnsutviklingen som skyter fart særlig etter annenverdenskrig, blir det etter hvert et behov for å møte tapet avkulturminner i landets kulturlandskaper med aktive virkemidler. I1951 blir derfor Fortidsminneloven avløst av Fornminneloven. 11Denne åpnet ikke bare for bevaring av kulturlandskapene rundt dearkeologiske kulturminnene, men også for å ansvarliggjøretiltakshaver økonomisk, til å foreta arkeologiske utgravninger nårderes prosjekter truet arkeologiske verdier. Dette er i følgeGlørstad og Kallhovd, starten på forvaltningsarkeologiens plass iNorge. 12Ansvaret for middelalderarkeologien ble med lovendringen i 1951dessuten flyttet fra landsdelsmuseene til RiksantikvarenDen nåværende kulturminneloven ble vedtatt i 1978 13 og slårsammen Fornminneloven og Bygningsfredningsloven. Detteinnebærer at bestemmelsene knyttet til automatisk fredning ogvedtaksfredning er samordnet i en lov. I tillegg gis skipsfunn etsærlig vern, jamfør kulturminneloven § 14. Samiske kulturminnerfredes automatisk etter 100 år.I 1988 blir Riksantikvaren fagdirektorat for hele kulturminneforvaltningenmed det overordnete ansvaret. To år etter, i 1990,etableres ordningen med regional kulturminneforvaltning, hvorfylkeskommunene overtok oppgavene fra museene, med unntak avdispensasjonsmyndigheten som forble museenes ansvar frem til2001, da dette ble lagt til Riksantikvaren.For de samiske kulturminnene innehar Tromsø museum et spesieltansvar. I 1949 ble det opprettet en egen samisk-etnografiskavdeling, som var ment å supplere den eksisterende arkeologiskekompetansen ved museet. 14 Denne avdelingen fungerte frem til10 Glørstad og Kallhovd 2007.11 Lov om fornminner, av 1951.12 Glørstad og Kallhovd 2007:114.13 Lov om kulturminner av 09.06.1978.14 Gaukstad 2005:133.NIBR-rapport 2012:30

50Samisk kulturminneråd ble opprettet i 1994, hvis ansvar ble lagtinn under Sametinget i 2001.I 1994 skilles kulturminneforskningen ut fra Riksantikvaren oglegges til det nyopprettede Norsk institutt for kulturminneforskning(NIKU). NIKU er organisert som en selvstendig oguavhengig stiftelse.Med dette var det etablert en klarere ansvarsfordeling i norskkulturminneforvaltning, med et skille mellom forskning ogforvaltning. Kulturminneforvaltningen får også det siste tiåretstatus som en del av en helhetlig miljøforvaltning og i 2001opprettes Avdeling for kulturminneforvaltning i Miljøverndepartementet.15 Som Gaukstad påpeker i sitt arbeid, var en avforutsetningene for en slik forvaltning skillet mellom forskning ogforvaltning. 16 Det er denne ansvarsfordelingen som er etablertmellom fylkeskommunene og Sametinget på den ene siden ogforvaltningsmuseene på den andre siden, samt i forholdet mellomRiksantikvaren og NIKU.De strukturelle rammebetingelser som legges inn i kulturminneforvaltningenlegger også føringer på utviklingen av arkeologien iNorge. Således hevder Glørstad og Kallhovd blant annet atfinansieringssystemet, med ansvarliggjøring av tiltakshaver slik detble innført i 1951, legger grunnlaget for at den eneste virkeligeveksten innenfor arkeologien skjer innenfor forvaltningsarkeologien.Mange og store utgravningsprosjekter som følger aven stadig økende utbyggingstrend i det norske samfunnet,sysselsetter stadig flere arkeologer. Forholdet mellom den øvrigedelen av arkeologien og forvaltningsarkeologien er blant annetrelevant når det kommer til ressursbruken i universitetsmuseene.Det har blitt reist spørsmål ved hvorvidt dette har betydning foromfanget av den øvrige arkeologiske forskningen ved universitetsmuseene.17Dernest kommer også at forvaltningen av kulturminnene i økendegrad er blitt en del av norsk miljøpolitikk. Forvaltningen avarkeologiske kulturminner er etter hvert bygget ut som en integrertdel av det regionale styringssystemet. I denne prosessen påpeker15 Gaukstad 2005:134.16 Gaukstad 2005:134.17 For dette, se blant annet Glørstad 2012 og Trøim 1999.NIBR-rapport 2012:30

51Glørstad og Kallhovd at arkeologi endrer seg fra en ren vitenskapligdisiplin, til å bli sterkt involvert i miljøforvaltningen. 184.4 Universitetsmuseenes utfordringer ogmandat i kulturminneforvaltningenDiskusjonene om universitetsmuseenes utfordringer og mandat ikulturminneforvaltningen ble gjenstand for diskusjon i forbindelsemed at Kunnskapsdepartementet bestilte en utredning omtilstanden til universitetsmuseene. I NOU 2006:8, Kunnskap forfellesskapet - universitetsmuseenes utfordringer kommer det til uttrykkkritikk av den kunnskapsmessige situasjonen ved universitetsmuseene.Denne karakteriseres som både utdatert og uklar i sittmandat. Det blir argumentert med at de arkeologiske forvaltningsoppgaveneog museene burde skilles fra universitetene samtidigsom museene blir anbefalt å fokusere på samlingsforvaltning, medsærlig vekt på formidling og utstillingsvirksomhet. Dette siste påbekostning av de mer tradisjonelle forskningsoppgavene.Universitetsmuseenes arbeid innenfor forvaltningen av automatiskfredete kulturminner gis imidlertid en langt mer hederlig omtale.Allikevel tas det til orde for å skille ut de arkeologiske studiene fraden øvrige museumsdriften, for slik å gi museene mer rom forformidling, som oppleves som museenes kjerneoppgave.Anbefalingene ble ikke tatt til følge. Til det var motstanden forstor i de arkeologiske fagmiljøene. Fra Miljøverndepartementetsside, og dets direktorat, Riksantikvaren, ble det lagt stor vekt på atforvaltningen av kulturminner fortsatt skulle ha en sterk universitetstilknytningog slik være en del av den museale helhetstenkningen.19I oppfølgingen av NOU 2006:8 Kunnskap for fellesskapet, St.meld.nr15 (2007-2008) Tingenes tale, foreslo en i stede å definere klarerebåndene mellom universitetsmuseene og kulturminneforvaltningen.Universitetsmuseenes rolle i kulturminneforvaltningenforble med dette i hovedtrekk uforandret. Hensynettil forskning og kunnskapsvekst ble her utslagsgivende.18 Glørstad og Kallhovd 2007:115.19 Glørstad 2012:9.NIBR-rapport 2012:30

52I sin artikkel om museene i den arkeologiske forvaltningen iNorge, argumenterer Glørstad for at det nettopp er:… arkeologiske utgravninger i forbindelse medsamfunnsutbygging som har skapt nye kildegrupper ogny kunnskap om de eldste tidene i landet. 20Kulturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo har for eksempeli flere år arbeidet frem en modell for museets utgravningsvirksomhetog oppbygging av samlingen som direkte knytter seg tilmuseets ambisjoner som forskningsinstitusjon. Grunnideen slikden formuleres av Glørstad, er at:Det er forskningsinteressene og behovet for nykunnskap som skal styre innsamlingen av nyttkildemateriale. 21Kulturminneforvaltningen ved museet styres slik at den fremskaffergrunnlagsmateriale for forskningsprogrammer og strategierved museet. Slik vil forvaltningsoppgavene bidra til å legge grunnlagetfor ny kunnskap som igjen kan skape programmer, somforvaltningsoppgavene blir en del av. Dette er ment å skape endynamikk mellom forvaltning og forskning, som i kombinasjonflytter grensene for dagens kunnskap.Denne filosofien er grunnlaget for utviklingen av flere satsingsområderfor forsknings- og utgravningsvirksomhet ved Kulturhistoriskmuseum ved Universitetet i Oslo. Museet velgersatsingsområder ut fra en vurdering av hvordan samfunnsutviklingenpåvirker hvilke kildegrupper og hvor forskningspotensialetog interessen til museet ligger. Etablering av fagligeprogrammer gir utgangspunktet for videre forskning innenforsatsingsområdene. 22 Resultatene fra store utgravninger, der statener utbygger, er ment å bli gitt en form som lar seg passe inn i nyeforskningsprosjekter. Når utgravningsprosjekter avsluttes erambisjonen ved museet at de setter av egne midler samt søkermidler fra ulike fond, for videre forskning.20 Glørstad 2012:10.21 Glørstad 2012:10.22 Glørstad 2012:11.NIBR-rapport 2012:30

53Denne integrerte strukturen på kunnskapsutvikling som man søkerå bygge opp under ved Kulturhistorisk museum i Oslo definerermange felles møtepunkt mellom kulturminneforvaltning ogforskning. På hvilken måte dette får konsekvenser for strategierrundt rekruttering, samarbeid og faglig utvikling vil vi kommetilbake til i senere kapitler.Kunnskapsdepartementet ser en mulig overføringsverdi i dearbeidsmetoder som er utviklet ved Kulturhistorisk museum vedUniversitetet i Oslo til de øvrige universitetsmuseene, og harbevilget midler til å arbeide med dette. I det nystartede forskningsprosjekt,Forskning i fellesskap, skal de fem universitetsmuseene isamarbeid løfte kunnskapsproduksjonen innenfor den arkeologiskekulturminneforvaltningen. Det er her flere bidragsytere som stårbak de til sammen vel 70 millionene som er satt av til prosjektet.Hovedintensjonen er å øke forskningen på materiale fremskaffetgjennom arkeologiske utgravninger, slik disse er initiert avsamfunnsutbygging i samtlige av de fem universitetsmuseene. Sliker alle museene ment å fremarbeide en dynamisk kunnskapsproduksjoni møtet mellom forvaltningsoppgaver og museets egneforskningsstrategier. Dette er også antatt å gi mer effektivkunnskapsproduksjon.4.5 Kort oppsummering: En reformertkulturminneforvaltningDagens kulturminneforvaltning bygger på et skille mellomforvaltning og forskning, samtidig som de arkeologiskeundersøkelsene, ved å legges til universitetsmuseene tydeliggjøressom en del av en generell kunnskapsprosess.Her er vi inne på noe av grunnlaget for å legge forvaltningsansvaretfor automatisk fredete kulturminner til universitetsmuseene,nemlig å arbeide for å sikre tilgang til både kompetanseog tilgjengelige samlinger. Dette er ment å bidra til å videreutvikledet kunnskapsbaserte ved forvaltningsutgravningene, og med dettetil en spesialisert kunnskapsproduksjon. Universitetsmuseene harogså en bevilgningssituasjon som sikrer at materiale frautgravningene forskes på, gjennom sin andel av universitetetsgrunnbevilgning fra Kunnskapsdepartementet.NIBR-rapport 2012:30

54Et tilleggsmoment her er at universitetsmuseene er tett knyttet oppmot utdanningen av arkeologer i Norge. Selv om utdanningenformelt er skilt fra museenes virksomhet, benyttes museetssamlinger, feltarbeid og arkiv flittig i utdanningsløpet på alle nivåer,fra Bachelor, Master til Phd, i tillegg til at museenes ansatte vilkunne stå til disposisjon på ulike måter.Historisk sett har imidlertid forvaltningsansvaret når det gjelderskipsfunn og automatisk fredete kulturminner under vann i mindregrad vært knyttet til universitetsmuseene, men i større grad værtunderlagt sjøfartsmuseene. Norsk maritimt museum og StiftelsenBergens sjøfartsmuseum er private stiftelser med noe offentligtilskudd, mens Stavanger Maritime Museum en del av ensamarbeidsmodell mellom Rogaland fylke og Stavanger kommune.Stiftelsene er privat opprettet og finansiert, blant annet avvenneforeninger og donasjoner. Tradisjonelt var sjøfartsmuseenetett knyttet opp mot rederinæringen og finansiert av denne.Samlingene hadde derfor opprinnelig et fokus på denne delen avden maritime historien, med lite fokus på arkeologi.Etter hvert som det har blitt gjort stadig flere viktige funn avskipsvrak, for eksempel Rundefunnet i 1972, i tillegg til envoksende aktivitet blant sportsdykkere og andre, har forvaltningsaktiviteteneved sjøfartsmuseene økt, og behovet for et vern avskipsfunn etter hvert blitt tydeligere. Frem til 1980-tallet varimidlertid Norsk maritimt museum det eneste sjøfartsmuseet somutførte forskning på skipsfunn i Norge.Etter at Riksantikvaren ble etablert som direktorat i 1989 er det gittmidler også til sjøfartsmuseene for at de skal kunne forvalte statenseiendomsrett til skipsfunn.Norsk kulturminneforvaltning er med dette bygget ut langs enannen linje enn den vi ser i en del andre land, hvor konkurranseutsettingog privatisering i større grad preger mye av kulturminneforvaltningen.Her til lands har filosofien mer vært at kunnskapenforvaltes best når den kobles til universitetenes forskningskompetanse.Dette ses som en garanti for en videre kunnskapsbasertutvikling.NIBR-rapport 2012:30

555 Rammebetingelser iforvaltningsmuseene ogNIKUDen historiske fremstillingen av utviklingen av kulturminneforvaltningenillustrerer de ulike forvaltningsmuseenes og NIKUstil dels både ulike arbeidsoppgaver og ulike institusjonelle tilknytning.I kapittel 2 så vi også at også departemental tilknytningvarierer, med Miljøverndepartementet som ansvarlig for kulturminneforvaltningenog Kunnskapsdepartementet som ansvarlig foruniversitetsmuseene. Dette innebærer at også rammebetingelsenefor håndteringen av forvaltningsansvaret varierer. I dette kapitletvil vi først kort gjøre rede for hva vi i denne studien definerer somrammebetingelser, før vi presenterer de enkelte institusjonenesrammebetingelser knyttet til institusjonstilknytning, organisering,størrelse og bemanning samt økonomi og finansieringsmodell. Vivil også i avsnitt 2 definere finansieringskildene for forvaltningsansvaretog det departementale ansvaret for dette.5.1 Kort avgrensning av begrepetrammebetingelseRammebetingelsene er viktige i det de definerer hvilke handlingsmuligheterforvaltningsmuseene og NIKU har for å ivareta denrollen og det ansvaret de er tillagt. Dette er igjen sentralt forkvaliteten på det forvaltningsarbeidet som utføres.I denne studien vil vi definere rammebetingelser både som denorganisatoriske og den ressursmessige situasjonen oppgavene løsesinnenfor: Institusjonell tilknytning, intern organisering, finansieringsmodell,bemanning, kompetanse og økonomi. Det blir viktig åNIBR-rapport 2012:30

56få frem variasjonene i rammebetingelser mellom de ulikeforvaltningsmuseene og NIKU. En forskningsstiftelse som NIKUvil for eksempel operere under andre betingelser enn et universitetstilknyttetmuseum. Dette har både med virksomhetenskunnskapsmessige tilknytning å gjøre, men også med finansieringsmodellog mulighetene for formidling og kunnskapsproduksjon.Kontinuitet i bemanningen kan være viktig i denne sammenhengen.Dette handler om å bygge opp kompetanse og miljøer, ogom mulighetene for å bygge opp og holde på relevant forvaltningskompetanse.Den interne organiseringen vil også legge føringer på institusjonensfunksjonsmåte. Dette handler blant annet om hvordanhåndteringen av forvaltningsansvaret er knyttet til den øvrigevirksomheten ved det enkelte museum.Geografisk lokalisering er en viktig dimensjon ved organiseringen.Dette handler om lokal tilstedeværelse og muligheter for å byggeopp lokale samarbeidsrelasjoner. Lokalkunnskap og ikke minstkostnader ved å gjøre oppgaver in situ er relevant i dennesammenhengen.De ulike dimensjonene ved institusjonenes rammebetingelserhenger i noen grad sammen. Institusjonens økonomiske situasjonvil ha sammenheng med deres institusjonelle tilknytning. Vi vilderfor i neste avsnitt se på regelverket som styrer de finansiellerammebetingelsene. Deretter vil vi se på de ulike forvaltningsmuseenesog NIKUs tilknytning til den øvrige statsforvaltningen.Vi beskriver deres interne organisasjonsmodell, før vi ser påstørrelse og bemanning, økonomi og finansieringsmodell.5.2 Regelverket som styrer de finansiellerammebetingelseneDe finansielle rammebetingelsene er sentrale for forvaltningsmuseenesog NIKUs muligheter for å ivareta ansvaret sitt på enforsvarlig måte. For forvaltningsoppgavene er det definert et egetregelverk for både hva som kan regnes inn i det som skalfinansieres av tiltakshaver og det som kan finansieres med tilskuddNIBR-rapport 2012:30

57over kapittel 1429, post 78, i Statsbudsjettet. I tillegg kommer demidler som følger av basisbevilgninger og andre overføringer.Retningslinjene for budsjettering og regnskap 23Riksantikvaren har på oppdrag fra Miljøverndepartementetutarbeidet en ensartet budsjettmal og retningslinjer forbudsjettering av lovpålagte arkeologiske undersøkelser, jamførkulturminneloven § 10 annet ledd.Retningslinjene er ment å sikre en ensartet, entydig ogoversiktlig praksis vedrørende utgravningsinstitusjonenesbudsjettering og regnskapsføring av denlovpålagte arkeologiske virksomheten. 24Utgifter til undersøkelser og særskilt gransking av automatiskfredete kulturminner og skipsfunn som følge av tiltak som nevnt ikulturminneloven §§ 8, 9 og 14 skal i utgangspunktet bæres avtiltakshaver, jamfør kulturminneloven § 10. Retningslinjenekommer ikke til anvendelse ved kostnader forbundet medundersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9.Videre er særskilte granskninger i henhold til kulturminnelovenikke å oppfatte som oppdragsvirksomhet, men som offentligmyndighetsutøvelse. 25Universitetsmuseene, sjøfartsmuseene og NIKU er fagligansvarlige for gjennomføringen av de arkeologiske utgravningene,mv., samtidig som det er Riksantikvaren som skal godkjenneprosjektplan og fatte vedtak om kostnader for den enkelteutgravningen, jamfør kulturminneloven § 10. Budsjettet somvedtas er et maksimalt kostnadsoverslag og verken prosjektplaneller budsjettrammer kan endres uten godkjenning avRiksantikvaren.23 Fremstillingen her bygger på følgende notat: Utgifter til særskilt granskning avautomatisk fredete arkeologiske kulturminner og skipsfunn, jamførkulturminneloven §§ 8 og 14, jamfør § 10. Retningslinjer for budsjettering ogregnskap, justert 15.04 2011: side 1.24 Utgifter til særskilt granskning av automatisk fredete arkeologiskekulturminner og skipsfunn, jamfør kulturminneloven §§ 8 og 14, jamfør § 10.Retningslinjer for budsjettering og regnskap, justert 15.04 2011: side 1.25 Jamfør forskrift om ansvarsfordeling mv. etter kulturminneloven §§ 4 og 5.NIBR-rapport 2012:30

58Den konkrete arkeologiske utgravning må gjennomføres i trådmed vedtatt prosjektplan og vedtatte budsjett. Skulle det underfeltarbeidet oppstå forhold som kan få konsekvenser forprosjektets vedtatte rammer, kan Riksantikvaren unntaksvis fattevedtak om tilleggskostnader i henhold til kulturminneloven § 10.Det ligger i budsjettet en forutsetning om at omprioriteringer kunutføres innenfor samme budsjettpost og/eller arbeidsoppgave.Omprioriteringer mellom ulike budsjettposter og/eller arbeidsoppgaverkan ikke foretas uten samtykke fra Riksantikvaren.Budsjetteringen av arkeologiske utgravninger benytter Riksantikvarensbudsjettmal.Selv om universitetsmuseene og sjøfartsmuseene har et delegertansvar for å forvalte statens eiendomsrett til løse kulturminner ogskipsfunn, er tiltakshavers dekningsplikt etter kulturminneloven §10 begrenset til det som er nødvendig for å sikre det vitenskapligekildematerialet/kunnskapspotensialet som blir berørt av tiltaket og innlemmedette materialet i samlingene, som det heter i retningslinjene. Det åpnesogså for at dekningsplikten kan dekke nødvendige overvåkning-/sikrings- /vernetiltak, samt en begrenset andel formidling. 26Tiltakshavers dekningsplikt omfatter ikke utgifter til forskning. Iretningslinjene heter det i denne forbindelse at:Tiltakshavers dekningsplikt omfatter ikke forskning.Det er derfor universitets- og sjøfartsmuseenessamfunnsansvar å sørge for at denne helheten blirivaretatt.(Kilde: Utgifter til særskilt granskning av automatiskfredete arkeologiske kulturminner og skipsfunn,jamfør kulturminneloven §§ 8 og 14, jf. § 10.Retningslinjer for budsjettering og regnskap, justert15.04 2011; side 2).For universitetsmuseene innebærer dette at det blir deres basisbevilgning,som andel av universitetets grunnfinansiering somforventes å finansiere forskningen. Dette vil i praksis si Kunnskapsdepartementet.For sjøfartsmuseene vil situasjonen iprinsippet være den samme, bortsett fra at de som museum liggerinn under Kulturdepartementets ansvarsområde. Dette innebærer26 Teksten er hentet fra retningslinjene, se fotnote 20.NIBR-rapport 2012:30

59at alle aktiviteter ved museets virksomhet som ikke dekkes avtiltakshaver i forbindelse med konkrete tiltak eller via post 78, somvi kommer tilbake til nedenfor, finansieres av grunnbevilgningen tilden enkelte institusjonen. Dette omfatter utgifter til magasinforvaltninggenerelt, konservering, forskning og formidling,uavhengig av hvorvidt det som er gjenstand for magasinering ellerforskning er tilkommet ved en forvaltningsbasert utgravning ellerikke.Generelt føres alle nødvendige utgifter opp i budsjettet. For enkonkret gjennomgang av det som inngår i budsjettpostene,henvises til retningslinjene, kapittel 2 om budsjettering. Her skal vibare kort nevne noen hovedpunkter.−−−−−Lønn: Det budsjetteres brutto lønn etter statens lønnsregulativpå de som utfører arbeidet. Dette er kun lønn fordirekte arbeidstid som er nødvendig, time for time. Detbudsjetteres kun for utgifter i felt for personer som ertilknyttet prosjektet.Forarbeid: Dette omfatter arbeidsoppgaver nødvendig iforbindelse med forberedelsene til utgravning, men utførtetter at kostnadene etter kulturminneloven § 10 er fattet.Feltarbeid: Dette omfatter den konkrete arkeologiskeutgravningen eller overvåkningen og omfatter utgifter tilreise til og fra, den konkrete gjennomføringen avutgravningen etc.Etterarbeid: Dette utføres i det omfang som er nødvendigfor å sikre innsamlet kildemateriale og kunnskapspotensialeog feltdokumentasjon ved å legge til rette for magasineringog arkivering. Dette kan være aktiviteter som vasking,pakking, digitalisering av tegninger etc. Dette vil variereavhengig av type utgravning og type funn. Omfanget avetterarbeidet må begrunnes i prosjektplanen og budsjetteresmed et tidsforbruk tilsvarende en prosentandel avutgravningens samlete ukeverk i felt. Nærmere regler er gitt iretningslinjene.Naturvitenskaplige analyser: Dette begrenses i hovedsaktil det som er nødvendig for å identifisere og datere lokalitet,kulturlag og funn.NIBR-rapport 2012:30

60−−−Konservering og innlemming i samlingen: Konserveringskal foretas i den grad som er påkrevd for å sikre at gjenstandeneav forgjengelig materiale bevares for ettertiden.Formidling: Her fremheves det i retningslinjene at museenehar et selvstendig ansvar. Det åpnes imidlertid for enbegrenset budsjettering av midler til dette. Her er det enmaksgrense på 4 prosent av kostnadene for samlet arbeidsomfangi felt.Sosiale utgifter: Dette omfatter feriepenger, arbeidsgiveravgifttil folketrygden etc.OverheadIndirekte prosjektrelaterte utgifter dekkes av den såkalte overhead.Dette er et påslag til dekning av utgravningsinstitusjonens indirekteprosjektrelaterte utgifter som vanskelig kan spesifiseres eller utgifter det kanvære unødig tidkrevende og kostbart å spesifisere på det enkelte prosjekt, somdet heter i retningslinjene, punkt 2.2. Overheaden beregnes somen prosentandel av direkte lønnsutgifter og sosiale utgifter.Dette skal blant annet dekke prosjektets andel av utgifter til:−−−−−−−Arbeidsplass/kontor med tilhørende basistjenesterAdministrasjon sentralt, ved fakultetet og ved institutt/seksjon.Teknisk infrastruktur, som laboratorium etc,Utgifter til vikar ved sykdom i arbeidsgiverperioden.Utgifter til spesifikt prosjektrelatert kurs/opplæring.Generelle administrative oppgaver, møtedeltakelse oglignende.Bevegelige høytidsdager, for institusjoner som har avtale omlønn på disse dagene.Det gjelder en sats for overhead på 60 prosent av direkte lønnsutgiftertillagt sosiale utgifter. Denne grensen kan fravikes ettersøknad.I retningslinjene gis det også rom for å regne inn ulike andre posteri budsjettet. Dette omfatter i kortform:NIBR-rapport 2012:30

61−−−−−Reiseutgifter, kost og nattillegg.Utgifter til utstyr.Innkjøpt konsulentbistand og tjenester.Trykkingsutgifter til sluttrapport og eventuelle årsrapporterved større prosjekt.Uforutsette utgifter.Dette innebærer at det er klare retningslinjer for hva som anses åvære tiltakshavers ansvar å finansiere.Tilskudd til myndighetsutøvelse, Statsbudsjettet, kapittel1429, post 78Over statsbudsjettet settes det også av midler over kapittel 1429,post 78, som fordeles på de ulike forvaltningsmuseene. Itilsagnsbrevet våren 2012 som gikk til forvaltningsmuseene heterdet at tilskuddet skal medvirke til en god faglig og forutsigbar forvaltning avarkeologiske kulturminner.Riksantikvaren stiller vilkår til bruken av tilskuddet, som er åoppfatte dels som styringssignaler, dels som støtte til lovpålagteoppgaver og andre prioriterte oppgaver som museene har iegenskap av sitt forvaltningsansvar. Det understrekes itilsagnsbrevet at midlene fra post 78 er et tilskudd til offentligmyndighetsutøvelse, og er ikke ment å fullfinansiere stillinger vedinstitusjonene.Midlene er i hovedsak ment å gå til lønnsmidler for ansatte medarkeologi som arbeidsfelt i perioder hvor lønnsmidlene ikke dekkesgjennom tiltakshavers dekningsplikt, eller andre eksternt finansierteprosjekter. Midlene kan også benyttes til eventuelle andre gjøremålved museene som utstillingsarbeid, forskning, formidling medvidere. Også dette går frem av tilsagnsbrevet. Ordningen har tilhensikt å bidra til å opprettholde fagkompetanse i alle landsdeler, og settemuseene i stand til å oppfylle rollen som registrerende og konfliktavklarendeinstans i enkeltsaksbehandlingen, som det heter i tilsagnsbrevet, sendtforvaltningsmuseene mai 2012.Fordelingen av midler er til en viss grad ment å speile fordelingenav saksmengde ved de ulike forvaltningsmuseene.NIBR-rapport 2012:30

62Riksantikvaren setter i tilsagnsbrevet opp noen prioriterte områder,som de ønsker at forvaltningsmuseene setter av midler til fratilskuddet, men bare dersom annen finansiering ikke er tilgjengelig. Vigjengir her hovedpunktene fra tilsagnsbrevene som ble sendt tilforvaltningsmuseene i mai 2012. Brevene har noe varierende tekstpå dette punktet.−−−−−−For sjøfartsmuseene: Lønne ansatte med høy kompetanse iundervannsarkeologi som har saksbehandling ogfeltundersøkelser som primære arbeidsoppgaver.Dekke utgifter i forbindelse med nødvendig faglig assistanseetter initiativ fra fylkeskommunene, Sametinget ellerRiksantikvaren, herunder gi råd, delta på møter etc. Midleneskal ikke benyttes til befaringer og rådgivning som inngår iordinær saksforberedelse i dispensasjonssaker.For sjøfartsmuseene: Følge opp sjøfunnmeldinger.Dekke utgifter til utgravning og annet sikringsarbeid for åivareta den arkeologiske kildeverdien til truede automatiskfredete og vernede kulturminner i de tilfeller hvor reglene ikulturminneloven § 10 ikke kommer til anvendelse og detikke er noen tiltakshaver til å dekke utgiftene.Dekke utgifter til bistand til fylkeskommunene/Sametinget,politiet, kystvakten og statens naturoppsyn i kulturminnekriminalitetsaker.Dekke utgifter til registreringer i saker definert som mindreprivate tiltak.I tillegg kan det i tilsagnsbrevet nevnes andre spesielle tiltak somRiksantikvaren ønsker at prioriteres ved fordeling av midlene frapost 78.Midlene som overføres via post 78 er Miljøverndepartementetsansvar. Dette betyr at tilskudd fra post 78 er relativt bundet når detkommer til anvendelsesområder, selv om museene kan gjøreindividuelle prioriteringer innenfor sine rammer.NIBR-rapport 2012:30

63Spesifiserte overføringer til NIKUNIKU har sin basisbevilgning fra Forskningsrådet samt deresstrategiske instituttprogram SIS. Dette er midler til forskning påegne prosjekter.NIKU har dessuten et tilskudd for løsning av såkalte Nasjonaleoppgaver. Dette er imidlertid ikke siktet inn mot forvaltningsoppgavene.Disse midlene brukes på møter med Riksantikvaren ogfor å opprettholde beredskapen ved de ulike distriktskontorene.Timer NIKU bruker som faglig rådgiver for Riksantikvaren dekkesover et timeregnskap.Grunnbevilgning/basisbevilgning fra KunnskapsdepartementetUtgifter til annen løpende drift, magasinforvaltning, konservering,formidling og forskning som ikke er dekket via tiltakshaver, post78 eller spesifiserte tilskudd fra Miljøverndepartementet direkteeller via Riksantikvaren dekkes på universitetsmusene avuniversitetets grunnbevilgning fra Kunnskapsdepartementet oguniversitetsmuseenes basisbevilgning av denne. Post 78 midlerfullfinansierer ingen stilling. Dette gjør heller ikke i prinsippettiltakshaveres dekningsplikt. Universitetsmuseet kan imidlertiddefinere egne stillinger for å utføre slike oppgaver, reduseresoppdragsmengden imidlertid betydelig, vil grunnlaget for stillingenkunne falle bort. I praksis vil det være vanskelig å fylle en stilling100 prosent med eksternt finansierte oppdrag, da det også utføresandre forvaltningsrelaterte oppgaver, som å skrive vurderingeretter kulturminneloven § 8 første ledd.Et tiltak er ikke finansiert av tiltakshaver før tiltakshaver harbestemt å realisere tiltaket. Det er kun i de tilfellene Riksantikvarengir dispensasjon og tiltakshaver godtar budsjettet forfeltundersøkelser at tiltakshaver belastes økonomisk. Tiltakshaversdekningsplikt gjelder kun for utgifter knyttet til feltarbeidet ograpporteringen fra dette. Øvrig formidling og forskning knyttet tilfeltarbeidet belastes ikke tiltakshaver. For ansatte påuniversitetsmuseene innebærer dette at den tid som går med tildette, må dekkes via basisbevilgningen, hvilket i praksis vi sienhetens overføringer fra Kunnskapsdepartementet.NIBR-rapport 2012:30

64Grunnbevilgning/basisbevilgning fra KulturdepartementetSjøfartsmuseene har en basisbevilgning fra Kulturdepartementet.For Norsk maritimt museum har denne økt siste år, som bidrag tilblant annet utgifter i forbindelse med de løpende konsolideringsplanene.I prinsippet vil dekningsområdene for dennebasisbevilgningen være den samme som for basisbevilgningen fraKunnskapsdepartementet i tilfellet for universitetsmuseene.Tilskudd fra kommunerNorsk maritimt museum får også et tilskudd fra Oslo kommune.Dette er ment å være et tilskudd til publikumsrettede tiltak forOslos befolkning.Som en del av det kommunale Museum Stavanger, har ogsåStavanger maritime museum kommunale driftmidler.5.3 Store variasjoner i tilknytningsformDet er store variasjoner i de ulike forvaltningsmuseenes og NIKUsinstitusjonstilknytning. Dette summeres opp i Tabell 5.1 nedenfor.NIBR-rapport 2012:30

65Tabell 5.1 Tilknytningsform og organisering av de ni forvaltningsinstitusjoneneinnenfor det arkeologiske kulturminnevernet.RogalandTilknytningUniversitetsmuseeneUnivers. -museeti BergenHordalandSogn ogFjordaneMøre ogRomsdal(sørligedel)StiftelsenBergenssjøfartsmuseumGeografiskansvarsområdeRogalandArkeologiskmuseumiStavangerKulturhistoriskmuseumØstfoldAkershusOsloHedmarkOpplandBuskerudVestfoldTelemarkAust-AgderVest-AgderUniversitetsmuseer medansvar forskipsfunnTromsømuseumFinnmarkTromsNordland(nordligedel)Nord-TrøndelagSør-TrøndelagMøre ogRomsdal(nordligedel)Nordland(sørligedel)Som del av universitetssystemet sorterer de under Kunnskapsdepartementet.Har også forvaltningsoppgaver knyttet til kulturminneloven,som forvaltes av MiljøverndepartementetSjøfartsmuseerNorskmaritimtmuseumØstfoldAkershusOsloHedmarkOpplandBuskerudVestfoldTelemarkAust-AgderVest-AgderVitenskapsmuseetStavangermaritimemuseumHordalandSognogFjordaneMøreogRomsdal(sørlige del)Som sjøfartsmuseer som eregne stiftelser sorterer deunder Kulturdepartementet.Mottar i varierende grad ogsåkommunal støtteHar også forvaltningsoppgaverknyttet til kulturminnelovensom forvaltes avMiljøverndepartementetNIKUHelelandetUavhengigforskningsstiftelseTabellen viser det store mangfoldet i institusjonenes tilknytning.Som en del av universitetssystemet sorterer både de universitetsmuseenesom har ansvar for automatisk fredete kulturminner ogde som også har ansvar for skipsfunn under Kunnskapsdepartementet.Samtidig ligger forvaltningsoppgavene knyttet tilkulturminneloven som disse institusjonene har ansvar for, underMiljøverndepartementet.NIBR-rapport 2012:30

66De tre sjøfartsmuseene er egne stiftelser med ulike former foroffentlig støtte og sorterer som sådan under Kulturdepartementet,mens NIKU er en uavhengig forskningsstiftelse med basisbevilgningfra Miljøverndepartementet via Norges forskningsråd.Som vi senere skal se har tilknytningen potensielt stor betydningfor de delene av institusjonenes virksomhet som ikke finansieresav tiltakshaver eller via post 78. Nærheten til store forskningsmiljøer,finansieringen av forskningsaktiviteter og prioriteringenmellom ulike oppgaver varierer avhengig av institusjonstilknytning.Dette kan representere en utfordring i forhold til å sikre enenhetlig forvaltning i hele landet. Dette skal vi drøfte nærmere ikapittel 8.Men selv forvaltningsmuseer med samme institusjonelle tilknytningsform,har valgt ganske ulike interne organisasjonsmodeller.Dette skal vi se nærmere på i neste avsnitt.5.4 Intern organisasjonsstrukturForvaltningsmuseene står i stor grad fritt til å organisere sittforvaltningsarbeid slik de selv finner tjenelig. I hovedsak kan deninterne organiseringen enten skje ved at det opprettes en egenenhet som bare har ansvar for å utføre forvaltningsoppgaver elleralternativt at forvaltningsoppgavene er integrert i den øvrigevirksomheten.Dette gir tre hovedmodeller:1. Arbeidet med faglige uttalelser i dispensasjonsspørsmål,arkeologisk feltarbeid, forarbeid til feltarbeid, rapporteringfra feltarbeid, samt forvaltning av statens eiendomsrett tilløse kulturminner er organisert sammen i en egen enhet2. Ulike deler av forvaltningsoppgavene er integrert iforvaltningsmuseenes og NIKUs øvrige virksomhet3. Noen av forvaltningsoppgavene er organisert sammen i enegen enhet, mens andre er integrert i øvrig virksomhet vedforvaltningsmuseet /NIKU.Fem av de åtte forvaltningsmuseene og NIKU har organisertforvaltningsarbeidet i en egen enhet. Dette gjelder for samtlige avde tre sjøfartsmuseene som er egne stiftelser; Norsk maritimtNIBR-rapport 2012:30

67museum, Stavanger maritime museum og Stiftelsen Bergenssjøfartsmuseum. I tillegg har også NTNU Vitenskapsmuseet ogNIKU egne enheter som ivaretar dette ansvaret.På Tromsø museum er virksomheten integrert i museets øvrigevirksomhet, mens begge de to store universitetsmuseene i Oslo ogBergen har en kombinert organisasjonsmodell, hvor deler avforvaltningsoppgavene er organisert sammen i en egen enhet,mens andre er integrert i den øvrige virksomheten ved museet.Kulturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo er organisert iseks seksjoner, med en felles administrasjon. Dette omfatteretnografisk seksjon, arkeologisk seksjon (samlingsansvar), fornminneseksjonen(kulturminnevern, faglig rådgiving, forvaltningsgravninger),konserveringsseksjonen, dokumentasjonsseksjonen ogutstillings- og publikumsseksjonen. Den eneste seksjonen som ikkeer involvert i kulturminneforvaltningen er etnografisk seksjon.Ellers er alle seksjonene på ulike måter og i ulik grad involvert ikulturminneforvaltningen. Men selv om seksjonene har uliktdelansvar, eksisterer det også et samarbeid på tvers av seksjonene.Ved Universitetsmuseet i Bergen, er alt arbeidet knyttet tildispensasjon, gjennomføring og ferdigstillelse av feltarbeidorganisert i Seksjon for ytre kulturminnevern (SFYK), som i dagsorterer direkte under direktøren. Forvaltning av løse kulturminnerer integrert i avdelingen ”De kulturhistoriske samlinger”. Dette erunder omorganisering, og de to områdene vil etter planen bliorganisert i to sidestilte enheter under samme faglige leder.Når det gjelder sjøfartsmuseene som er egne stiftelser, er det førstog fremst på områdene formidling, magasin og infrastruktur det erforetatt en integrering i den øvrige virksomheten ved Norskmaritimt museum. Ved Stavanger maritime museum er imidlertidforvaltningen organisert som en egen enhet.På NTNU, Vitenskapsmuseet er Seksjonen for arkeologi ogkulturhistorie (SAK) fra 2003 organisert som egen enhet medinstituttstatus. Seksjonen er fra 1.1. 2011 omorganisert slik at deutredningsaktuelle aktivitetene er organisert i hver sin faggruppe,dels som en ytre forvaltning (kulturminneloven §§ 8, 9, 10 og 14) ogdels en indre forvaltning, som er samlingsvirksomheten.Konserveringsvirksomheten er en tredje faggruppe innen SAK.NIBR-rapport 2012:30

68Ved NIKU er alle arkeologiske undersøkelsene samlet i en egenavdeling for arkeologi. Det trekkes imidlertid ved behov innkompetanse fra de andre avdelingene. Dette kan for eksempel væresaker der det er behov for kunnskap om bygningsmessige detaljersom graves frem i en arkeologisk sammenheng, eller ved spørsmålav mer konserveringsteknisk art.Arkeologiske museum ved Universitetet i Stavanger opplever ikkeat noen av de ovennevnte kategoriene passer for deresorganisasjonsmodell. Ansvaret for og utførelsen av fagligeuttalelser og arkeologiske undersøkelser ligger under avdeling forfornminnevern. Samlingsavdelingen ivaretar museets delegerteansvar for forvaltning av statens eiendomsrett til løse kulturminnergjennom kuratering av samlingene. Konserveringsavdelingen haransvaret for konserveringsarbeidet knyttet til innsamlet ogmagasinert materiale.Disse tre avdelingene ved Arkeologisk museum ved Universitetet iStavanger deltar sammen med formidlingsavdelingen når detgjelder museets fellesfunksjoner knyttet til forskning og formidling,som også har tilknytning til forvaltningsoppgavene museet haransvar for.5.5 Saksomfang: Antall forvaltningssakerSaksomfanget varierer betydelig, både forvaltningsmuseene ogNIKU imellom, men også fra år til år for det enkelte forvaltningsmuseum/NIKU.Det kan også i mange tilfeller være vanskelig åtallfeste antall forvaltningssaker. NIKU har for eksempel mangesmå og større oppgaver knyttet til rådgivning for Riksantikvaren.Likeledes har de ulike universitets- og sjøfartsmuseene mange småog store oppgaver innenfor rammene av kulturminneloven § 8.Det samme gjelder gjenstandsfunn som kommer inn. Skal foreksempel vrakdeler etter ett og samme skip være å anse som ettfunn, eller er hver del et eget funn? Slike forhold gjør arbeidsmengdevanskelig å tallfeste og ikke minst sammenlikne.De ulike ansvarsoppgavene er også i varierende grad arbeidskrevende.Generelt er det mer arbeid knyttet til oppgaver etterkulturminneloven § 8 enn det er etter kulturminneloven § 14. Nåren § 8 sak havner hos forvaltningsmuseene/NIKU, er det fordi detNIBR-rapport 2012:30

69er konflikter knyttet til saken, slik at det er spørsmål om dispensasjon.Slike saker kan ofte være arbeidskrevende, men ikkenødvendigvis så mange i tallet. Allikevel er det store variasjonermellom de ulike universitetsmuseene med hensyn til hvor mangesaker de har etter kulturminneloven § 8. Ikke alle sakene sombehandles resulterer i en arkeologisk undersøkelse. I noen tilfellervelger tiltakshaver, av ulike grunner, ikke å gjennomføre tiltaket.Gjennomgående har imidlertid universitets- og sjøfartsmuseenenoen flere saker i tilknytning til kommunalt godkjente reguleringsplaner,etter kulturminneloven § 8 fjerde ledd, enn etter § 8 førsteledd. Men også her er det store variasjoner museene imellom.For sjøfartsmuseene som har forvaltningsansvar i saker etterkulturminneloven § 14, skipsfunn, vil det ofte være et høyere antallsaker enn etter § 8. Dette gjelder kun for de universitetsmuseenesom også har rolle som sjøfartsmuseum. De andre sjøfartsmuseenehar ingen saker etter kulturminneloven § 8. Antall gjennomførteundersøkelser under vann er langt lavere enn antall saker. Dettefordi undersøkelser under vann er meget ressurskrevende i det deforutsetter dykkerkapasitet og for de mindre sjøfartsmuseene vildet være bemanningsbegrensninger når det kommer til mulighetenefor å gjennomføre faktiske undersøkelser under vann.Mest ressurskrevende vil i mange tilfeller arkeologiske feltundersøkelservære. Ser vi på antallet utførte arkeologiskefeltundersøkelser som er tiltaksfinansierte, unntatt forskningsutgravningerog sikringsutgravninger finner vi imidlertid at bådeuniversitetsmuseene og NIKU hadde et relativt høyt aktivitetsnivå,om vi ser på tall for de siste tre årene. For NTNU Vitenskapsmuseetvil dette også inkludere undersøkelser knyttet til skipsfunn(§ 14).GjenstandsfunnKonservering og innlemming i samlingen av løse kulturminner erogså en viktig oppgave for forvaltningsmuseene. Å angi omfangetav dette er imidlertid vanskelig. Dette handler både om vanskermed å sammenlikne gjenstandsfunn, men også om at mangegjenstandsfunn registreres manuelt. En utgravning kan foreksempel gi svært mange gjenstander, i noen tilfeller flere hundretusen. Disse kan bli klassifisert på ett enkelt museumsnummer,men vil være usammenliknbare med gjenstandsfunn somNIBR-rapport 2012:30

70inneholder bare ett eller et fåtall funn. Det vil også være storevariasjoner i hvorvidt og på hvilken måte et gjenstandsfunn måkonserveres. Noen konserveringsprosesser er også langt merkrevende enn andre.De fleste av universitets- og sjøfartsmuseene oppgir å få inn etrelativt høyt antall gjenstandsfunn. Dette gjelder først og fremstgjenstander fra egne utgravninger (og registreringer for sjøfartsmuseenesdel), men også i noen grad gjenstander fra den regionaleforvaltningen. NIKU leverer også et antall gjenstander tilsamlingene. Dette gjelder først og fremst til Kulturhistoriskmuseum i Oslo, men også noe til de andre universitetsmuseene.5.6 Bemanning og kompetanseDe store variasjonene både i geografisk og faglig ansvarsområdesamt antall forvaltningssaker gjenspeiles i bemanningssituasjonen.Det er imidlertid vanskelig å fremskaffe sammenliknbare tall forantallet årsverk på det enkelte museum som arbeider medforvaltningssaker. Dette har både sammenheng med at mangeansatte kan jobbe på flere ulike oppgaver, samtidig som en ogsåkan trekke inn ansatte som i hovedsak arbeider med andreoppgaver enn forvaltning ved ulike sammenhenger. Dettevanskeliggjør en tydelig tallfesting av årsverk på de ulikefunksjonene.Vi må også ta hensyn til at antallet midlertidige ansatte og deresstillingsbrøker svinger veldig fra år til år. Også dette er vanskelig åtallfeste på en sammenliknbar måte.Det vil dessuten være mange støttefunksjoner ved det enkelteforvaltningsmuseum som ikke så lett lar seg beregne i form avårsverk. Dette gjelder alt fra ansatte i regnskap, administrasjon,renhold, datateknologi, bibliotek, etc. Disse må også inkluderes forå få et helhetlig bilde av årsverksinnsatsen ved det enkelteforvaltningsmuseet, selv om de i stor grad har funksjoner somretter seg mot institusjonen som helhet. Dette er også funksjonersom i stor grad faller utenfor det som dekkes av dagensfinansieringsmodell.Med disse forbeholdene er Kulturhistorisk museum vedUniversitetet i Oslo det største av universitetsmuseene med totaltNIBR-rapport 2012:30

71over 80 årsverk. Universitetsmuseet ved Universitetet i Bergen ogArkeologisk museum ved Universitetet i Stavanger har en størrelsepå om lag en fjerdedel av dette. Færrest ansatte på forvaltingsoppgaverhar Tromsø museum. Både Tromsø museum og NTNUVitenskapsmuseet må imidlertid også ha bemanning innenformarinarkeologi. Blant sjøfartsmuseene som er egne stiftelser erNorsk maritimt museum klart størst med sine 15 årsverk til åivareta forvaltningsoppgaver. Stavanger maritime museum ogStiftelsen Bergens sjøfartsmuseum har henholdsvis om lag et halvtog et og et halvt årsverk knyttet til forvaltningsansvaret vedmuseene.Av de ulike forvaltningsoppgavene er det arbeidet med åforberede, gjennomføre og rapportere fra feltarbeid som er mestarbeidskrevende. Her benyttes i stor grad midlertidig ansatte.Særlig Kulturhistorisk museum og Arkeologisk museum iStavanger har svært mange midlertidige ansatte til å ivareta disseoppgavene, relativt til antall fast ansatte. Det er mange årsakerknyttet til dette. Viktig er det at de arkeologiske feltundersøkelser istor grad har preg av å være sesongarbeid. Selve gravingene måskje i sommerhalvåret, noe som innebærer at det er vanskelig å haansatte i fast full stilling til å ivareta disse oppgavene. Ekstrautfordrende er organiseringen av dette arbeidet i Nord-Norge, pågrunn av en svært kort gravesesong. For det andre bærer feltarbeidetpreg av å være konjunkturavhengig, det vil si at det eravhengig av omfanget på samfunnsutbyggingsprosjekter. Ihovedstadsområdet har det de siste årene vært en jevn og høyaktivitet i utbygginger, noe som speiles i sterk vekst i omfanget avfeltarbeid. Andre steder i landet har forvaltningsmuseene opplevdbetydelig større fluktuasjoner i arbeidsmengde. Særlig sårbare erforvaltningsmuseene som har et begrenset geografisk ansvarsområde.Det er her vanskelig å opprettholde en kapasitet for åkunne ta av for større topper i arbeidsbelastning, når aktivitetsnivåetstort sett er ganske lite. Vi kommer tilbake til dette idrøftingen av forvaltningsmuseenes og NIKUs kapasitet i kapittel 6.I arbeidet med faglige uttalelser i dispensasjonssaker benyttes ikkemidlertidig ansatte. Kulturhistorisk museum i Oslo har flest årsverkknyttet til dette arbeidet, med i underkant av ti årsverk, mensUniversitetsmuseet i Bergen, Arkeologisk museum i Stavanger ogTromsø museum har langt færre. Sjøfartsmuseene som er egneNIBR-rapport 2012:30

72stiftelser i henholdsvis Stavanger og Bergen oppgir at de ibegrenset grad har årsverk avsatt til dette arbeidet.I arbeidet med konservering og innlemming i samlingen av løsekulturminner er det først og fremst Kulturhistorisk museum ogUniversitetsmuseet i Bergen som har en bemanning av noeomfang.Forvaltningen av skipsfunn og automatisk fredete kulturminnerunder vann er lite bemannet i forvaltningsmuseene med dette somansvarsområde. Med unntak av Norsk maritimt museum i Oslosom i alt har i underkant av ti personer i faste stillinger og om laghalvparten av det igjen som midlertidig ansatte og i noen gradNTNU Vitenskapsmuseet, er antallet årsverk forvaltningsmuseeneoppgir på oppgaver som å forberede, utføre og rapportere fra feltundersøkelserav skipsfunn samt søk etter nye skipsfunn lavt blantalle de andre forvaltningsmuseene med ansvar for dette.Ved NIKU er om lag to av tre årsverk innenforforvaltningsarbeidet bemannet med fast ansatte, mens omtrent entredjedel er midlertidig ansatte.Ser vi på stabilitet i bemanningen over en treårsperiode, ser vi atantallet årsverk knyttet til de faglige uttalelsene er relativt stabile.Dette gjelder særlig ved Kulturhistorisk museum i Oslo ogUniversitetsmuseet i Bergen. For NTNU Vitenskapsmuseet ogArkeologisk museum i Stavanger er det en svak vekst.Der vi ser en tydeligst vekst, er i arbeidet med å forberede, utføreog rapportere fra arkeologiske feltundersøkelser. Her er det særligpå Kulturhistorisk museum vi ser en vekst, fra i underkant av 40årsverk i 2009 til vel 57 årsverk i 2011. Dette kan tyde på enøkende feltvirksomhet på dette museet i denne perioden. Vekstener ikke like tydelig ved Universitetsmuseet i Bergen, som oppleveren nedgang fra 2009 til 2010, som snur igjen i 2011. OgsåArkeologisk museum i Stavanger har en vekst fra 2010 til 2011.Ser vi på NTNU Vitenskapsmuseet, som også har skipsfunn med isine feltundersøkelser, finner vi en nedgang i antall årsverk fra2010 til 2011.Innenfor arbeidet med å konservere og innlemme i samlingen nyeløse kulturminner er det først og fremst Universitetsmuseet iBergen som har en vekst i antall årsverk i perioden, KulturhistoriskNIBR-rapport 2012:30

73museum har en liten reduksjon. NTNU Vitenskapsmuseet ogArkeologisk museum i Stavanger ligger relativt stabilt.Når det gjelder forvaltningen av skipsfunn og automatisk fredetekulturminner under vann oppgir Norsk maritimt museum at de harhatt en kraftig vekst i antall ansatte i perioden. I 2008 oppgirmuseet å ha 5 faste ansatte, mens arkeologisk avdeling i dag har 15ansatte. Dette har blant annet sammenheng med at museetopplever det som vanskelig i forhold til arbeidsmiljøloven å hamange midlertidig ansatte og har økt antall faste ansettelserbetydelig de siste årene. Adgangen til midlertidig ansettelseroppleves som mer begrenset her enn på universitetene. ForStavanger maritime museum og Tromsø museum er antalletårsverk innenfor forvaltning av skipsfunn og automatisk fredetekulturminner under vann relativt stabilt i perioden 2009 til 2011.NIKU har også hatt noen variasjoner i antall årsverk knyttet til sittforvaltningsansvar over de siste tre årene. Her finner vi en klarvekst i antall årsverk for å forberede, utføre og rapportere fraarkeologiske undersøkelser, inkludert faglig rådgivning, fra 2009 til2010, mens dette antallet gikk noe ned fra 2010 til 2011.For forvaltningsmuseene og NIKU er det imidlertid et sentraltspørsmål hvordan stillingene finansieres. Som en del av etuniversitet, vil Kulturhistorisk museum, Universitetsmuseet iBergen, Arkeologisk museum i Stavanger og Tromsø museum, og inoen grad NTNU Vitenskapsmuseet større muligheter for åansette personell fast opp mot forvaltningsoppgavene, enn isjøfartsmuseene som er egne stiftelser. De universitetsansatte vil davære fast lønnet over universitetets budsjett. Som en informantved et av universitetsmuseene sier det:Vi prøver å løfte folk over i universitetsstillinger.Denne muligheten eksisterer ikke i samme grad for sjøfartsmuseenesom er egne stiftelser og NIKU, selv om også disse haren basisbevilgning som sikrer et visst nivå på bemanningen. Dettekan imidlertid ikke oppveie fordelene det har for universitetsmuseeneå kunne ha fast ansatte på en romsligere basisbevilgning.Dette innebærer at det er en tett kobling mellom institusjonstilknytningog finansiell situasjon, via muligheten til fast ansattelønnet av universitetet. Vi skal se nærmere på dette i neste avsnitt.NIBR-rapport 2012:30

745.7 FinansieringssystemetEt viktig utgangspunkt for håndteringen av forvaltningsoppgaveneer finansieringssystemet. Dette setter også premissene for hvilkenbemanning forvaltningsmuseene og NIKU har mulighet til å settepå oppgavene. Med utgangspunkt i gjennomgangen avfinansieringskildene i avsnitt 5.2, blir spørsmålet her mer omforvaltningsmuseene og NIKU opplever sine finansiellerammebetingelser tilstrekkelig til at de kan håndtere sittforvaltningsansvar på en tilstrekkelig og forsvarlig måte. I dette vilvi også se på hvilken betydning institusjonstilknytning har formulighetene til å finansiere oppgaver gjennom basisbevilgning.FinansieringskilderSom vi har gjort rede for tidligere i kapitlet er det i utgangspunktetto hovedkategorier av finansieringskilder for forvaltningsoppgavene:− Tilskudd over post 78− Eksterne tiltakshavereTilskudd fordelt med midler fra post 78 er Riksantikvarens ansvar,delegert fra Miljøverndepartementet. Disse midlene fastlegges istor grad ut fra arbeidsomfanget/saksomfanget ved museet åretfør.Når det gjelder finansiering knyttet til eksterne tiltakshavere vildisse være bestemt av tiltaksomfanget og kan variere betydeligbåde mellom forvaltningsmuseene og over tid for sammeforvaltningsmuseum.Dette speiler – som vi tidligere har påpekt – at omfanget avforvaltningsoppgaver avhenger av takten på samfunnsutbyggingeni det geografiske området institusjonen har ansvar for.Aktivitetsnivået ligger derfor utenfor institusjonenes kontroll, ogde store fluktuasjonene over tid gjør at det er utfordrende formuseene/ NIKU å dimensjonere sin virksomhet, spesielt antallfast ansatte.Også basisbevilgningen som andel av de totale utgiftene variererbetydelig mellom de ulike forvaltningsmuseene og NIKU.Kulturhistorisk museum skiller seg ut med en høyere andelNIBR-rapport 2012:30

75basisbevilgning enn de andre forvaltningsmuseene. Universitetsmuseeti Bergen og NTNU Vitenskapsmuseet kommer i enmellomstilling, mens forvaltningsarbeidet ved Norsk maritimtmuseum og NIKU i større grad er eksternt finansiert.Kunnskapsdepartementet finansierer universitetsmuseenesbasisbevilgning og Kulturdepartementet finansierer basisbevilgningentil sjøfartsmuseene som er egne stiftelser.Finansielle utfordringerDe fleste av både forvaltningsmuseene og NIKU opplever at detforeligger mange finansielle utfordringer i deres arbeid medforvaltningsoppgavene. Dette adresseres imidlertid veldig ulikt.Et forhold som nevnes av noen er at langt fra alle dispensasjonssakersom forberedes ender opp som realiserte tiltak, somfinansieres av tiltakshaver. Forvaltningsmuseene har i intervjuerhatt vansker med å anslå en andel her, da dette vil variere en del.All saksbehandling og saksforberedelse skal dekkes av basisbevilgningen(universitetsmuseene), Post 78 (sjøfartsmuseene) ellerdirekte fra Riksantikvaren, som tilfellet er for NIKU, uavhengig avom tiltak realiseres eller ikke.For de tiltakene som realiseres beregner imidlertid alle forvaltningsinstitusjoneneen såkalt overhead. Her er hovedreglen 60prosent, se nedenfor. Kun Norsk maritimt museum har en toårigavtale som gir den 100 prosent og NIKU som har over 100prosent etter en spesialavtale. Dette har sitt utgangspunkt i atNorsk maritimt museum og NIKU har en lavere basisbevilgning ibunnen, noe som i følge informantene på henholdsvis Norskmaritimt museum og NIKU medfører høyere kostnader vedutføring av feltundersøkelser.Konservering og innlemming i samlingen av løse kulturminner erinnbudsjettert i budsjettet som tiltakshaver må betale.Når det gjelder de faglige uttalelser til søknader om dispensasjonoppgir de fleste av forvaltningsuniversitetsmuseene at dette dekkesvia basisbevilgningen eller post 78. Unntaket er timer NIKUbruker som faglig rådgiver for Riksantikvaren, som dekkes avRiksantikvaren.Øvrige utgifter til magasinering, konservering, formidling,forskning, samt løpende driftutgifter ved institusjonen knyttet tilNIBR-rapport 2012:30

76administrasjon, renhold, datateknologi etc., dekkes ikke eksternt,og bæres av forvaltningsmuseet direkte. Heller ikke utgifter tilforskning og kunnskapsoppbygning dekkes eksternt. Dette ser vinærmere på i kapittel 7.Institusjonens økonomiske handlekraft kommer også til uttrykkom vi ser på inntjeningskravet ved institusjonene. Universitetsmuseeneved universitetene i Oslo, Bergen og Stavanger har iprinsippet lave inntjeningskrav, mens for forvaltningsmuseene ogNIKU som i større grad baserer seg på ekstern finansiering erinntjening en forutsetning for driften. Dette gjelder både forNIKU, Norsk maritimt museum, Stavanger maritime museum ogStiftelsen Bergens sjøfartsmuseum. Også NTNU Vitenskapsmuseethar inntjeningskrav på fast ansatte uten forskningstid. Iprinsippet er denne på 100 prosent. For personell med forskningstider inntjeningskravet 52,3 prosent.Her er vi inne på en sentral dimensjon i forvaltningsmuseenes ogNIKUs finansielle situasjon. Institusjonstilknytning synes her å hastor betydning for institusjonenes økonomiske handlefrihet. Somvi så i avsnittet ovenfor om bemanning, har universitetsmuseeneved universitetene i Oslo, Bergen, Stavanger, Tromsø og i noengrad NTNU Vitenskapsmuseet større mulighet til å få forvaltningsoppgaverutført av fast ansatt vitenskaplig personell.Dette gjør driften mindre sårbar overfor svingninger i eksterneinntekter.Dette innebærer i sum at forvaltningsmuseene utfører en delforvaltningsoppgaver det verken er ekstern finansiell dekning forog ikke lar seg finansiere over post 78 midler. Dette må derforfinansieres av andre kilder, hvilket i stor grad innebærerbasisbevilgningen. Universitetsmuseene er mest robuste her. Somen del av sine respektive universitet, vil de ha en stabil basisbevilgningfra Kunnskapsdepartementet som sikrer en stabilitet påtilgrensende funksjoner som er til nytte i utførelsen av forvaltningsoppgavene.Dette gjelder blant annet magasinforvaltning, konserveringog innlemming i samlingen av løse kulturminner samtforskning og formidling. Dette blir tydeligere når vi i neste kapittelser på rammebetingelsenes betydning for håndteringen avforvaltningsoppgavene.NIBR-rapport 2012:30

6 Rammebetingelsenesbetydning for håndteringen avforvaltningsoppgavene77En viktig målsetting ved dette prosjektet er å belyse rammebetingelsenesbetydning for forvaltningen av automatisk fredetekulturminner og skipsfunn, og i fortsettelsen av det, styrker ogsvakheter med dagens organisering og rolleutøvelse i forhold tilnasjonale mål på kulturminnefeltet. I dette kapitlet vil fokusere påførste halvdel av denne problemstillingen. Med utgangspunkt irammebetingelsene for forvaltningsmuseene og NIKU, slik deblant annet fremkommer i forrige kapittel, vil vi drøfte hvilkekonsekvenser dette får for forvaltningsutøvelsen. Spørsmålet ommulighetene for og omfanget av forskning og formidling følger ineste kapittel.6.1 Rammebetingelser som kilde forhandlingsmuligheter og måloppnåelseRammebetingelsene, her forstått som organisasjonsmodell oginstitusjonstilknytning, bemanning og ikke minst finansieringsmodell,kan ha betydning for forvaltningsmuseenes og NIKUshandlingsmuligheter og måloppnåelse innenfor kulturminneforvaltningenpå flere nivåer. Spørsmålet er i hvilken grad og påhvilken måte de ressursmessige forutsetningene påvirkerforvaltningsmuseenes og NIKUs muligheter til å følge opp sittforvaltningsansvar.Vi har ovenfor drøftet tre hovedkategorier ved forvaltningsmuseenesog NIKUs rammebetingelser. Dette er:NIBR-rapport 2012:30

78−−−Institusjonsform og -tilknytning herunder ogsåorganisasjonsmodellBemanning og kompetanseFinansieringssystem og økonomiI dette kapitlet vil vi i særlig grad fokusere på disse tre sidene vedrammebetingelsene for forvaltningsmuseenes og NIKUs virksomhet.Disse tre forholdene kan ikke ses isolert fra hverandre. Særligvil institusjonsform og -tilknytning ha betydning som bakenforliggendeforutsetning både for finansieringsmodell og, med det,bemannings- og kompetansesituasjonen.I drøftingen her vil det være viktig å være oppmerksom på slikesammenhenger. Vi vil derfor i diskusjonen velge å se på hvordaninstitusjonell tilknytning påvirker både bemannings- og kompetansesituasjonensamt de finansielle rammebetingelsene for åivareta forvaltningsoppgavene. Dette gjør vi først generelt i nesteavsnitt, før vi utdyper dette for henholdsvis bemannings- ogfinansieringssiden i de to neste avsnittene.6.2 Betydning av institusjonsform ogorganisasjonsmodell for håndtering avforvaltningsoppgaveneInstitusjonsform eller -tilknytning er i denne sammenhengendefinert annerledes enn organisasjonsmodell. Med institusjonsformeller -tilknytning sikter vi til hvilken status det enkelte forvaltningsmuseumeller NIKU har, enten som selvstendig stiftelse ellersom del av universitetssystemet. Med organisasjonsmodell sikter vitil den interne organiseringen på forvaltningsmuseet eller NIKU,enten denne er en selvstendig seksjon eller integrert i museetsøvrige organisasjon.Det er her viktig å minne om at det er noen prinsipielle forskjellermellom det å være organisert som et universitetsmuseum og det åvære en selvstendig stiftelse, med oppdragsfinansierte arbeidsoppgaver.Med mindre universitetsmuseet har definert utvalgtestillinger som oppdragsfinansierte, slik tilfellet i noen grad er foreksempel ved Arkeologisk museum i Stavanger og NTNUNIBR-rapport 2012:30

79Vitenskapsmuseet, vil universitetsmuseene ha status somuniversitetsseksjoner eller -institutter, med de konsekvenser dettefår for arbeidsvilkårene. Således er både Kulturhistorisk museum,Arkeologisk museum i Stavanger, Universitetsmuseet i Bergen ogTromsø museum integrerte ved sine respektive universiteter ogstillingene i stor grad definert som universitetsstillinger.Et synspunkt som kommer frem blant noen av universitetsmuseeneer imidlertid at selv om inntekter fra forvaltningsvirksomhetenbidrar til å finansiere stillinger ved museene, er ikkeinntektene avgjørende for å opprettholde stillingene på kort sikt.Informantene ved forvaltningsmuseene understreker imidlertid atselv om personer har fast tilsetting og universitetet finansierer detav stillingen som ikke kan faktureres tiltakshaver, kan grunnlagetfor stillingen frafalle, om inntjeningen uteblir. Dette er viktig nårdet kommer til stillinger øremerket for eksternt finansiertforvaltningsvirksomhet, selv om stillingen ligger ved etuniversitetsmuseum.Ved sjøfartsmuseene, som er egne stiftelser, og ved NIKU erstillingene knyttet til forvaltningsoppgavene i større grad oppdragsfinansiert.Særlig NIKU, men også et museum som Norskmaritimt museum er i stor grad oppdragsfinansiert. Selv omstillinger er definert som faste, er institusjonenes økonomi bundetopp til situasjonen på oppdragsfronten.Dette gjør også sjøfartsmuseene, som er egne stiftelser, og NIKUmer sårbare overfor større variasjoner i tiltakshaverfinansierteforvaltningsoppgaver. Ved universitetsmuseene har de ansatteforøvrig mange andre oppgaver knyttet til forskning, formidling ogundervisning, og i tider med færre oppgaver innenfor forvaltningen,kan de ansatte utøve disse delene av sitt arbeid. Dettegir en mer fleksibel arbeidssituasjon. Den samme mulighetenforeligger ikke ved sjøfartsmuseene som er egne stiftelser, samtNIKU, som blir langt mer sårbar ved skiftninger i oppdragsmengde.NTNU Vitenskapsmuseet kommer her i en mellomstilling, i detforvaltningsvirksomheten er skilt ut som en egen enhet medforvaltningsfinansierte stillinger. Dette gjelder delvis også forStavanger maritime museum, der stillingen som marinarkeolog er50 prosent oppdragsfinansiert.NIBR-rapport 2012:30

80Generelt kan vi si at jo mer forvaltningsrettet og spesialisert i egneenheter forvaltningsdriften er organisert og ikke minst finansiert,jo mer sårbar blir også enheten for svingninger i oppdragsmengden.Dette betyr at universitetsmuseene er mer robuste forsvingninger i oppdragsmengde enn de mer oppdragsfinansiertesjøfartsmuseene som er organisert som stiftelser og NIKU.Innenfor universitetsstrukturen stilles det andre og lavere krav tilekstern inntjening enn i de selvstendige stiftelsene. Ved Kulturhistoriskmuseum har de ansatte et krav om ti prosent eksterninntjening. For NIKU har Miljøverndepartementet godkjent at deansatte i snitt har 60 prosent fakturerbar tid. Ved de andreuniversitetsmuseene er det imidlertid i varierende grad og påvarierende måte lagt inn et større krav om inntjening tilenkeltstillinger.Noen steder er egne stillinger definert som oppdragsbaserte, foreksempel har Tromsø museum en slik stilling, mens den marinarkeologiskestillingen der er ¾ eksternt finansiert. Ved NTNUVitenskapsmuseet har en 6,5 årsverk som delvis er eksterntfinansiert på ytre forvaltning, mens de har 3,5 på indre forvaltningsom er eksternt finansiert.Selv om noen forvaltningsmuseer definerer klare forvaltningsprosenteri tilknytning til gitte stillinger, vil disse prosentene ivarierende grad bli fylt opp av eksternt finansierte prosjekter. Itider med stor sakspågang kan de større miljøene dessuten letterekunne henvise til andre ansatte ved institusjonen. Jo større fagligmiljø forvaltningsmuseet er en del av, jo større mulighet for åhente inn ekspertise fra egne rekker. Mulighetene for dette synesstørst ved de store universitetsmuseene i Oslo og Bergen, menogså i noen grad i Tromsø og Trondheim. I Stavanger er ikkearkeologi etablert som eget institutt ved universitetet.De større selvstendige stiftelsene, som NIKU, Norsk maritimtmuseum, men også i noen grad Stiftelsen Bergens sjøfartsmuseum,har også relevante fagmiljøer som ved behov kan bidra inn medekspertise i forvaltningsoppgavene.Denne muligheten til å oppnå positive faglige ringvirkningergjennom samarbeid med kollegaer med annen fagbakgrunn er,ifølge våre informanter ved universitetsmuseene, et av de fremsteargumentene for å plassere forvaltningsoppgavene på universitets-NIBR-rapport 2012:30

81museene. Mange forvaltningsoppgaver fordrer for eksempelkunnskap i grenselandet mellom det arkeologiske og naturvitenskaplige,eller man har behov for forsterket arkeologiskkompetanse. I slike tilfeller tyder tilbakemeldinger fra mange avvåre informanter ved universitetsmuseene på at universitetstilknytningbidrar til å sikre og trygge en bredere faglighet innenforkulturminneforvaltningen Argumentet er at dette bidrar til å gi enstørre helhet i arbeidet med forvaltningsoppgavene. Nettoppfordelene ved å arbeide i et mer helhetlig miljø og behovet fortverrfaglighet er bakgrunnen for at flere informanter påuniversitetsmuseene understreker de positive kvalitetene ved åvære samorganisert med et universitet og, ikke minst, vanskenemed eventuelt å skulle stå alene, uten slik tilknytning.En organisatorisk samlokalisering med en større institusjon som etuniversitet sikrer også tilgang til et større administrativt apparatrundt løsningen av forvaltningsoppgavene, i følge våre informanterved universitetsmuseene. Dette kan representere en ressurs påmange nivåer i forvaltningsarbeidet, slik de ser det. Her skal vi barekort nevne de tilleggsutfordringer som følger av den utstraktebruken av midlertidig ansatte i forvaltningsutgravningene, somifølge informanter fordrer et stort administrativt apparat nårantallet når opp i flere titalls i løpet av en sesong, noe som ikke eruvanlig for for eksempel Kulturhistorisk museum. Informanter giruttrykk for at det her vil det være en rekke administrative kostnaderknyttet til å lyse ut stillingen, intervjue, lage avtaler medvidere. Fleksibilitet og evne til å møte slike utfordringer vil tilta omforvaltningsmuseet tilhører et større administrativt system.6.3 Betydningen av bemannings- ogkompetansesituasjonen for håndteringenav forvaltningsoppgaveneInstitusjonstilknytning, og de konsekvenser dette har for mulighetenetil å bygge opp et stabilt og bredt fagmiljø er den viktigstebetingelsen for bemannings- og kompetansesituasjonen i håndteringenav forvaltningsoppgavene vi finner i denne kartleggingen.Dette ble drøftet i avsnittet overfor.NIBR-rapport 2012:30

82Utover de tryggere rammene rundt bemanningssituasjonen somfølger av å være tilknyttet en større institusjon, samt muligheter forstørre faglig bredde vil vi her drøfte og utdype ulike forholdknyttet bemanningssituasjonen som rammebetingelse forhåndtering av forvaltningsoppgavene.Frykten for svingninger i arbeidsoppgaveneDe fleste av forvaltningsmuseene og NIKU, opplever en jevn flytav oppgaver, men med noen årlige variasjoner. Antallet saker somkommer inn etter kulturminneloven § 8 første ledd er imidlertidvanskelig å forutse. Blant informantene i forvaltningsmuseene ogNIKU synes det å være en viss frykt for store svingninger ieksternt finansierte oppdrag. Dette blir forvaltningsmuseenes ogNIKUs kanskje viktigste argument for å være tilbakeholdende medutvidelser av staben. Bemanningen holdes på et så lavt nivå sommulig for å unngå å komme i en situasjon med en stab som eroverdimensjonert i forhold til oppgavene. På den andre siden mådet et visst antall oppdrag til for at bedriften skal gå rundt, ellersblir kostnadene for høye. Derfor må forvaltningsmuseene ogNIKU være føre var og planlegge for minimumsbelegg når detkommer til antallet forvaltningssaker.Et forhold som kompliserer dette er at mengden forvaltningsoppgaverikke bare varierer over årene, men også mellomårstidene. Det er et klart oppsving i aktivitetsnivået i sommerhalvåret.Dette kompliserer mulighetene for å holde en stor stabhele året.Trykket på utbyggingsprosjekter er sterkere på det sentraleØstlandet og rundt de største byene, enn det er ellers i landet.Dette innebærer at oppgavemengden på for eksempel Kulturhistoriskmuseum vil være relativt sett større og mer stabil enn påTromsø museum og NTNU Vitenskapsmuseet. Dette gir grunnlagfor en mer stabil bemanning, først og fremst i den faste staben.Disse svingningene kan representere et problem når det kommertil å bygge opp stabile og brede fagmiljøer. Et ideal er at museenehar mulighet til å bygge opp en profesjonalitet, både faglig ogmetodisk, men ikke minst også når det kommer til lokalkunnskap.Mange informanter på forvaltningsmuseene opplever at definansielle rammene er for stramme og uforutsigbare til at detteblir mulig. Særlig sårbare synes de to maritime museene i BergenNIBR-rapport 2012:30

83og Stavanger å være, men problemstillingen er også aktuell for demindre universitetsmuseene.Mange midlertidig ansatteGitt at en stor del av virksomheten er knyttet til en noe uforutsigbarmengde feltutgravinger, ligger det i arbeidets art at mange avforvaltningsmuseene og NIKU i stor grad ønsker å brukemidlertidig ansatte for å utføre dette arbeidet. De fleste avinformantene ved forvaltningsmuseene gir uttrykk for dette. Detteblir en følge også av variasjonene i aktivitetsnivå mellom årstidene.Konsekvensene av denne praksisen vil være både faglige ogadministrative. Faglig innebærer dette at selv om mange midlertidigansatte har lang erfaring og høy kompetanse, vil kontinuiteten blibrutt hver gang vedkommende må avslutte sitt arbeidsforhold.Arbeidsrettslig er det også begrensninger på hvor lenge en personkan gå midlertidig ansatt, noe universitetsmuseene tar hensyn til.Arkeologer som har gått midlertidig ansatt over lengre tid og somnærmer seg grensen for hva som kreves for å ha rett til fast stilling,blir tatt ut av kabalen neste gang den legges. Såkalt ”lufting” erutbredt, hvilket beskriver nettopp dette. Dette er uheldig både forkontinuiteten i kompetanseutviklingen, men ikke minstmenneskelig for de mange unge nyutdannede arkeologene somtvinges til å gå på midlertidige og til dels kortvarige ansettelser overår. For disse er dette kun holdbart i en periode av livet, men når enstifter familie og setter bo med det dette innebærer av høyeboutgifter og forpliktelser, vil slike arbeidsformer bli uholdbare.Resultatet kan være at dyktige arkeologer slutter og skifterarbeidsfelt. Slik tappes området for verdifull kompetanse.Våre informanter ved Kulturhistorisk museum, som er detuniversitetsmuseet som i antall benytter flest midlertidig ansatte ifeltarbeidet, er på den andre siden av den oppfatning atkontinuiteten sikres ved at vitenskaplige ansatte ved museet alltidfølger prosjektene.Norsk maritimt museum har valgt å følge en annen strategi pådette området, og har utvidet sin faste stab de siste årene. Museethar hatt store prosjekter i Bjørvika som har muliggjort en slikstrategi. Hvorvidt museet klarer å holde på de ansatte utover denærmeste to årene, som oppgavene strekker seg over, er meruvisst.NIBR-rapport 2012:30

84Mange informanter ved forvaltningsmuseene uttrykker da også atstore prosjekter er mer attraktivt enn mange mindre. Det gir merstabile inntekter og større forutsigbarhet, og gir større muligheterfor stabile ansettelser. En slik situasjon innebærer også bedreforutsetninger for å drive systematisk kompetanseoppbygging. Deter særlig på det sentrale Østlandet at det har vært mange storeprosjekter de siste årene, med store utbygginger knyttet til logistikkinnen vei og jernbane, samt Bjørvikautbyggingen. Tromsø museumog NTNU Vitenskapsmuseet har ikke hatt den samme tilgangen tilstore prosjekter. Dette setter også noen begrensninger påmulighetene for kompetanseoppbygging.I mange tilfeller er antallet feltutgravninger usikkert til langt ut påsommeren, noe som i følge informanter ved flere universitetsmuseergjør det vanskelig å inngå bindende avtaler med eventuellemidlertidige ansatte. Når behovet for midlertidig arbeidskraft så erklart, vil mange ha funnet seg jobb andre steder, og det må gjøressupplerende intervjuer for å finne nye. Flere informanter veduniversitetsmuseene hevder at dette er ressurskrevende. I tilleggkommer også administrativt merarbeidet knyttet til det å utvidearbeidsstokken, knyttet til håndtering av timelister, reiseregninger,etc.Stort arbeidspress i perioderNoen av forvaltningsmuseene oppleverer at i perioder med mangeoppgaver, vil det kunne være vanskelig å få sakene unna. Særliggjelder dette for faglige uttalelser etter kulturminneloven § 14, derdet kommer inn et stort antall saker, derav mange mindre. Dettegjelder særlig i høysesongene, da flere av museene hevder at det ersvært mye å gjøre og at arbeidsmengden ligger helt på grensen tildet de har kapasitet til.Flere av informantene ved sjøfartsmuseene hevder at det isommerhalvåret kan komme inn så mange saker, at det kan værevanskelig å behandle alle sakene. Ved blant annet Tromsø museumog Stavanger maritime museum, med kun en maritim arkeologhver, opplever en å bli svært sårbar i slike situasjoner. Informanterhevder ved disse museene at ferieavvikling og sykdom kan lett føretil at mange saker hoper seg opp.NIBR-rapport 2012:30

85Kapasitet som en utfordring ved oppfølging av automatiskfredete kulturminner under vann og skipsfunnOppfølging av automatisk fredete kulturminner under vann ogskipsfunn kan være en utfordring å bemanne. Etter forskrift omdykking (FOR 1990-11-30 nr.944: Forskrift om dykking) skal detalltid være tre dykkende arkeologer med i båten ved marintfeltarbeid. Både Tromsø museum og Stavanger maritime museumhar kun én fast ansatt hver i dette arbeidet, mens NTNUVitenskapsmuseet har to.Selv om mulighetene for å samarbeide absolutt er tilstede, og ogsåbenyttes i en viss utstrekning, fører, slik noen av våre informanterfremlegger det, fører lav bemanning på det marinarkeologiske til atdet er en del oppdrag en ikke har mulighet for å ta, i følgeinformanter ved flere av sjøfartsmuseene. Det er bare Norskmaritimt museum som har tre dykkende marinarkeologer eller fleretil å bemanne denne delen av forvaltningsvirksomheten og somderfor har det antallet som kreves etter dykkerforskriften.Stavanger maritime museum gir uttrykk for at det er oppdrag envelger ikke å ta, med henvisning til lav bemanning, i følge eninformant ved museet. Det er ikke grunn til å tro at Stavangermaritime museum er alene om dette. Med unntak av Norskmaritimt museum, ser marinearkeologien etter vår mening ut til åvære sparsomt bemannet ved de museene som har dette som sittansvarsfelt.En av våre informanter, en dykkende arkeolog ved et av museene,opplever det dessuten som viktig å dykke med personer enkjenner. Om en skal leie inn bistand hver gang en skal dykke, menellers operere alene, blir en ikke kjent med hverandre og blir utenkunnskap om hvordan dykkerteamet som helhet vil fungere i enkrisesituasjon.Flere av forvaltningsmuseene som har ansvaret for skipsfunn ogautormatisk fredete kulturminner under vann opplever således atdet er en underbemanning når det kommer til dykkende arkeologerved deres museum. Informanter ved sjøfartsmuseene tar oppmuligheten for at kulturminner går tapt på grunn av redusertkapasitet til å gjøre befaringer.En informant ved et av sjøfartsmuseene ser det slik:NIBR-rapport 2012:30

86Marinarkeologi har for liten tyngde. Maritimeperspektiver blir ikke tatt på alvor og det har tar langtid for å få forståelse for at en man driver arkeologimed samme vitenskaplighet som på land. Mange trorat en bare henter opp ting.Er det noen kritisk størrelse for et fagmiljø?Behovet for et større marinarkeologisk miljø handler også ommulighetene for å sikre en profesjonalisert forvaltningsvirksomhet.Dette nærmer seg en diskusjon om hva som er kritisk størrelse for atet skal kunne opprettholde og videreutvikle et dynamisk fagmiljø.Profesjonalisering er ikke bare en relevant diskusjon innenforforvaltningen av automatisk fredete kulturminner under vann ogskipsfunn. Skal en utvikle faglige styrke på et felt, kan det, etter vårvurdering, være viktig og i større grad konsentrere ansvar ogoppgaver på enkelte stillinger eller ved et mindre antallforvaltningsmuseer. Dette kan gi en sterkere opplæringskomponent.Dette forutsetter imidlertid en stabil og forutsigbarsaksmengde, noe som kan være en utfordring innenforforvaltningsarkeologien.Forvaltning og forskning, et dilemma?For de universitetsansatte som har oppgaver knyttet både tilforskning og forvaltning kan det i følge informanter være envanskelig grenseoppgang å få tid til begge aktivitetene. Et eksempelkan være NTNU Vitenskapsmuseet, hvor flere av de ansatte medansvar for forvaltningsoppgaver, samtidig har 47 prosentforskning. Erfaringen er at det kan være vanskelig å realisere denneforskningstiden. For andre universitetsmuseer, som for eksempelKulturhistorisk museum, er mulighetene for frikjøp større, slik atdet blir slik lettere å generere tid til forskning. Kulturhistoriskmuseum oppgir også å ha et langt lavere inntjeningskrav knyttet tilforvaltningsoppgavene.Generelt gir våre informanter uttrykk for at forvaltningsoppgaveneprioriteres foran forskningsoppgaver, med den konsekvens at detkan bli utfordrende å finne tid til forskning. Dette ser vi mer på ineste kapittel.NIBR-rapport 2012:30

876.4 Kapasitet ved forvaltningsmuseene ogNIKU, slik de selv vurderer detHvordan vurderer forvaltningsmuseene og NIKU selv sinkapasitet ved håndteringen av forvaltningsoppgavene? Dette får viet inntrykk av i Tabell 6.1 nedenfor, som bygger på svarforvaltningsmuseene og NIKU ga i kartleggingen, gjennomførthøsten 2012. Tabellen gir inntrykk av at arbeidsoppgavene, særligved topper i arbeidsbelastningen, kan ligge litt i overkant avarbeidskapasiteten. Dette gjelder særlig i forhold til å avgi fagligeuttalelser i dispensasjonssaker. Bare Kulturhistorisk museummelder at de som oftest har for liten kapasitet til dette gjennomhele året.NIBR-rapport 2012:30

88Tabell 6.1 Forvaltningsmuseenes egenvurdering av hvorvidt de har tilstrekkeligkapasitet til å håndtere sine ulike forvaltningsoppgaver. 27Avgi fagliguttalelser idispensasjonssakerForberede, utføreog rapportere fraarkeologiskefeltundersøkelserSøking ogregistrering av nyeskipsfunnKonservering oginnlemming isamlingen av løsekulturminnerAlltid/stort setttilstrekkeligkapasitetStavanger maritimemuseumKulturhistoriskmuseumUniversitetsmuseet iBergenArkeologiskmuseum i StavangerTromsø museumArkeologiskmuseum i StavangerIkke tilstrekkeligkapasitet ved topperi arbeidsbelastningUniversitetsmuseet iBergenStiftelsen BergenssjøfartsmuseumNorsk maritimtmuseumTromsø museumVitenskapsmuseetArkeologisk museum iStavangerStiftelsen BergenssjøfartsmuseumTromsø museumVitenskapsmuseetStiftelsen Bergenssjøfartsmuseum*Stiftelsen Bergenssjøfartsmuseum*Kilde: Survey til forvaltningsinstitusjonene september 2012.*Stiftelsens Bergens sjøfartsmuseum setter kryss på grensen mellom ’ikketilstrekkelig kapasitet ved topper’ og ’som oftest for liten kapasitet’.Som oftest for litenkapasitetKulturhistorisk museumStavanger maritimemuseumNorsk maritimtmuseumStiftelsen BergenssjøfartsmuseumStavanger maritimemuseumNorsk maritimt museumVitenskapsmuseetKulturhistorisk museumUniversitetsmuseet iBergenStiftelsen BergenssjøfartsmuseumStavanger maritimemuseumVitenskapsmuseet27 NIKU er ikke med i tabellen da deres forvaltningsoppgaver avviker noe fra deandre institusjonene. NIKUs egen vurdering av kapasitetssituasjonen hos demer behandlet i teksten.NIBR-rapport 2012:30

89Når det gjelder å forberede, utføre og rapportere fra arkeologiskefeltundersøkelser er det kun de tre arkeologiske universitetsmuseeneKulturhistorisk museum, Universitetsmuseet i Bergen ogArkeologisk museum i Stavanger som melder om at de ”alltid”eller ”stort sett” har tilstrekkelig kapasitet. Her opplever StiftelsensBergens sjøfartsmuseum, Tromsø museum og NTNUVitenskapsmuseet at de ikke har tilstrekkelig kapasitet ved topper iarbeidsbelastningen, mens Stavanger maritime museum og Norskmaritimt museum svarer at de ”som oftest” har for liten kapasitettil å utføre dette arbeidet.Søk etter skipsfunn gjøres kun av sjøfartsmuseene, samt NTNUVitenskapsmuseet og Tromsø museum i midt- og nord-Norge.Her er det kun Tromsø museum som opplever å ha tilstrekkeligkapasitet.NIKU svarer at de ”alltid” eller ”stort sett” har tilstrekkeligkapasitet både når det gjelder å avgi faglige råd til riksantikvaren,forberede, utføre og rapportere fra arkeologiske undersøkelser.I sum innebærer dette at det særlig er en kapasitetsmessigutfordring å avgi faglige uttalelser når det er høysesong forutgravingsvirksomheten. Dette gjelder de fleste av institusjonene.Kulturhistorisk museum er her alene om å oppgi at de som oftesthar for liten kapasitet, også utenom høysesongen. Når det gjelderkapasitet til å forberede, utføre og rapportere fra de arkeologiskefeltundersøkelsene er det i første rekke museene ved universitetenei Oslo, Bergen og Stavanger som hevder å ha tilstrekkelig kapasitet.Disse synes å ha en noe mer fleksibel kapasitet ennsjøfartsmuseene som er stiftelser og i norn grad Tromsø museumog NTNU Vitenskapsmuseet.Etter vår vurdering vil det noen av forvaltningsmuseene oppleversom kapasitetsproblemer, ha sammenheng med at det vi ovenfordrøftet som ”frykten for å overbemanne”. Nettopp det atarbeidsmengden har et klart element av uforutsigbarhet ved seg,gjør at forvaltningsmuseene og NIKU holder bemanningen på etnivå de antar er forsvarlig ut fra mer bedriftsøkonomiskevurderinger. Dette vil sannsynligvis, etter vår mening, beregnes utfra en gjennomsnittsbetraktning over året, noe som vil kunne gikapasitetsproblemer i høysesongene.NIBR-rapport 2012:30

90De fleste informantene vi har snakket med er uansett av den oppfatningat forvaltningsoppgavene blir løst tilfredsstillende, men atarbeidsmengden, særlig i høysesongen, innebærer at en fort får etetterslep i tid og at saker kan hope seg opp.6.5 Forvaltningsmuseenes og NIKUsprioriteringer mellom ulike ansvarsoppgaverPrioriteringene som gjøres av forvaltningsmuseene og NIKU, kandels være prioriteringer mellom ulike faglige problemstillinger medutgangspunkt i deres faglige program, eller det kan være merpragmatiske prioriteringer mellom ulike oppgaver innenfor de gitterammene for virksomheten.Prioritering mellom faglige problemstillingerDe faglige programmene bygger på Riksantikvarens initiativ i 2001til opprettelse og utvikling av faglige program for alle forvaltningsmuseenei landet. Flere av museene har i ettertid utarbeidet fagligeprogrammer for den arkeologiske virksomheten. Programmene tarsikte på å være et hjelpemiddel for gi en mer forutsigbar og effektivkulturminneforvaltning. De faglige programmene er ment å avdekkekunnskapshullene i den arkeologiske kunnskapen og gigrunnlag for å prioritere satsingsområder ved institusjonen.De faglige programmene inngår i et strategiarbeid fra Riksantikvarensside for å utforme tydeligere og mer langsiktigeforvaltningsstrategier for automatisk fredete kulturminner.Det er et uttalt ønske i de faglige programmene å prioritereforvaltningsdrift som bidrar til å utfylle de kunnskapshullene ensitter med i forhold til tidsperiode og sted. Dette støtter opp underet ønske om å utvikle en mer helhetlig forvaltning av automatiskfredete kulturminner. Trenden er å se etter hullene i kunnskap ogarbeide for å tette igjen disse.Det er særlig de større miljøene, som Kulturhistorisk museum,som har utarbeidet et faglig program og som har en oppdragsporteføljesom gjør det mulig og relevant å prioritere innenfordette. For mange av de mindre miljøene vil ikke mulighetene væreNIBR-rapport 2012:30

91de samme, og en prioriterer mer pragmatisk ut fra hva en harressurser og muligheter til. Det at oppdragene og sakene kommerinn fortløpende kan imidlertid etter vår vurdering representere enutfordring i forhold til å styre kunnskapsproduksjonen i henhold tilde prioriteringer som ligger i fagplanene.Prioritering mellom arbeidsoppgaverSom vi allerede har pekt på, opplever de fleste av forvaltningsmuseenekapasitetsproblemer knyttet til sin oppgaveløsning. Vi harderfor i vår kartlegging av rammebetingelsene til forvaltningsmuseeneog NIKU sett i hvilken grad det vil være aktuelt å gjøreprioriteringer, innenfor de rammer og tidsfrister som gjelder.Forvaltningsmuseene og NIKU ble spurt om det gjøres bevissteprioriteringer mellom de ulike forvaltningsbaserte deloppgavene dehar ansvaret for.Her synes det å være litt ulike strategier. Den største aktøren,Kulturhistorisk museum, samt Universitetsmuseet i Bergen svarerbegge at det ikke gjøres prioriteringer mellom ulike forvaltningsoppgaver.Kulturhistorisk museum svarer at de derimot legger storvekt på at det skal være en nær sammenheng mellom forskning,forvaltning og formidling, slik at forvaltningsoppgavene løsesinnenfor et vitenskaplig rammeverk. Museet ser det derfor slik atforvaltningsoppgavene prioriteres i forhold til faglige samfunnsoppgaver.Heller ikke Universitetsmuseet i Bergen prioriterer på annen måteenn at de forvaltningsbaserte deloppgavene ved museet er fordeltpå avdelingene for henholdsvis ytre (SFYK) og indre kulturminner.Noen prioriteringer i forholdet mellom disse to avdelingenesoppgaver gjøres ikke.Arkeologisk museum i Stavanger er åpne for at det må prioriteresmellom arbeidsoppgaver innenfor de rammer som settes når detkommer til tidsfrister samt kvalitet i arbeidet og resultater.Informanter ved museet hevder at dette er en fortløpende prosess,også knyttet opp mot et tett samarbeid mellom avdelingene både iundersøkelses- og etterarbeidsfasene. Formidling og eventueltforskning er de to områdene som om nødvendig må nedprioriteres.Dette går igjen hos flere av forvaltningsmuseene.NIBR-rapport 2012:30

92Ved et par av museene er en tydelig på at ressursene kan tvinge entil å prioritere. Klarest her er Norsk maritimt museum, som svarerat:Vi må prioritere. Omfanget av oppgavene vi er tillagtovergår langt det tilskuddet fra MD/RA kan dekke.Norsk maritimt museum sier at enkeltsaksbehandling (plan ogtiltakssaker) og dispensasjonssaker er prioritert ved museet.Oppfølging av sjøfunnmeldinger i felt og ikke minst tilstandskontrollog overvåkning av kjente kulturminner er nedprioritert.Det samme er direkte bransjekontakter for å forebygge skader påkulturminner og bygge opp bevisstheten om kulturminner i debransjer som er kjente skadevoldere. For Norsk maritimt museummå dette ses i sammenheng med ressursproblemene ved museet,hvor museet gir uttrykk for ikke å ha ressurser som står i samsvarmed de oppgaver de forvalter.Også ved NTNU Vitenskapsmuseet svares det at det gjøres fagligeog kapasitetsmessige prioriteringer, samtidig som det legges vektpå samfunnsmessige hensyn ved prioriteringene.Hvem står for prioriteringene?Hvordan en kommer frem til prioriteringene varierer en del. VedKulturhistorisk museum forankres prioriteringene i museetsallerede eksisterende strategiske planer, mens ved NTNUVitenskapsmuseet er faggruppene som diskuterer dette. Eventuelleuavklarte spørsmål bringer faggruppelederne til seksjonslederne,som gjør en endelig prioritering. De fleste prioriteringer foretasimidlertid av faggruppene selv. Liknende prosesser har en vedArkeologisk museum i Stavanger. Der er det primært avdelingslederesom gjør prioriteringer i samarbeid med fast ansatte ogprosjektmedarbeidere, mens det på overordnet nivå gjøresprioriteringer mellom avdelingsledere og direktør.Ved sjøfartsmuseene som er egne stiftelser er det ogsåforvaltningspersonalet og avdelingslederne som faglig ansvarligefor museenes arkeologiske virksomhet, som gjør hovedprioriteringene.Ved Norsk maritimt museum behandlesprioriteringene i museets kulturminneråd. I tillegg må også defylkesansvarlige ved museet gjøre prioriteringer innenfor sinegjøremål.NIBR-rapport 2012:30

93Ved Kulturhistorisk museum hevder våre informanter at de i entiårsperiode har arbeidet målbevisst med å rendyrke museet somen forskningsinstitusjon. De hevder at de ved utvelgelsen av fagligesatsingsområder har prioritert temaer hvor det er størst muligsammenfall mellom forvaltningsoppgaver og forskningsbehov. Slikhar museet søkt å sikre grunnlaget for en kunnskapsstyrtforvaltning.For NIKUs del foretas prioriteringene knyttet til prosjekt/undersøkelsesområdeav Riksantikvaren, mens tematiske prioriteringerinnenfor rammen av prosjektet foretas av NIKU.6.6 Betydningen av finansierings- og økonomisituasjonenfor håndteringen avforvaltningsoppgaveneBetydningen av institusjonstilknytningDen mest grunnleggende og strukturelt viktigste finansiellebetingelsen for forvaltningsmuseenes og NIKUs håndtering avforvaltningsoppgavene er institusjonstilknytning. Hovedskillet gårmellom universitetsmuseene på den ene siden og de uavhengigestiftelsene og NIKU på den annen. Dette så vi også med alltydelighet i kapittel 5, hvor den trygge finansielle basisen det gir åvære en del av universitetet, uttrykt ved blant annet universitetetsbasisbevilgning, gir en helt annet stabilitet i virksomheten. Som vistovenfor har dette konsekvenser både for muligheten til å byggeopp fagmiljøer, men også til å finansiere over basisbevilgningenviktige tileggsfunksjoner som konservering og innlemming isamlingen av løse kulturminner, magasinforvaltning, forskning ogformidling, oppgaver som er viktige i forvaltningen av automatiskfredete kulturminner, men som mer ligger under universitetsmuseenesansvarsområde i egenskap av universitetsenhet, finansiert avKunnskapsdepartementet.Interne prioriteringsprosesser ved universitetene påvirkerrammebetingelsene for universitetsmuseeneSelv om det fremstår som en styrke å være en del av universitetet,gir våre informanter på flere av universitetsmuseer uttrykk for atdet også kan være til dels harde prioriteringer internt vedNIBR-rapport 2012:30

94universitetene. Universitetsmuseenes basisbevilgning, som går avuniversitetets grunnfinansiering, er resultat av en intern prioriteringsprosesshvor mange hensyn tas. Her kan konkurransen ommidlene være hard. Minst ett av universitetsmuseene understrekerutfordringene i denne konkurransen.Utfallet av disse interne prioriteringene for det enkelte universitetsmuseetsbasisbevilgning, vil avhenge både av det interne ressursgrunnlaget,men også av hvor høyt universitetsmuseets plass ogrolle prioriteres på universitetet som sådan. De fleste avinformantene fra universitetsmuseene sier de opplever enforståelse for sin enhet i universitetsledelsen, selv omuniversitetene oppleves som store og byråkratiske med langebeslutningslinjer. Innad på det enkelte universitetsmuseum vil detogså være et spørsmål om å prioritere ulike deler av virksomheten,et felt ikke uten en viss interessekamp.Finansiering av tilgrensende støttefunksjoner, en utfordringfor noenSom vi så innledningsvis er det klart definert hvilke kostnader somkan belastes tiltakshaver og hvilke som dekkes via post 78. Beggedisse inntektskildene er for forvaltningsmuseene tett knyttet opp tilselve det utøvende arbeidet ved forvaltningsansvaret. I tilleggkommer funksjoner knyttet for eksempel til konservering oginnlemming i samlingen av løse kulturminner, magasinforvaltningfor øvrig, forskning og formidling. Utgiftene til dette finansieresover basisbevilgningen ved henholdsvis universitetsmuseene ogsjøfartsmuseene som er egne stiftelser, som har sine basisbevilgningerfra henholdsvis Kunnskapsdepartementet ogKulturdepartementet.Disse tilleggsoppgavene har, slik vi vurderer det, allmennyttig ogsamfunnsrettet relevans, samtidig som de også er viktige for blantannet kvaliteten i det tiltaksfinansierte feltarbeidet ut fra sinkompetansebyggende intensjon. Magasinforvaltning, konserveringog innlemming i samlingen er knyttet opp til behandlingen avfunnmateriale. Forskning og formidling er også mer generellestøttefunksjoner, som ved å styrke kompetanseoppbyggingen veddet enkelte forvaltningsmuseum, vil bidra til å flytte kunnskapsgrenseneog slik forbedre og utvikle arkeologien som fag. Somsådan er de finansiert av Kunnskapsdepartementet forNIBR-rapport 2012:30

95universitetsmuseenes del og av Kulturdepartementet for blantannet Norsk maritimt museums sin del.Tilgang til andre finansieringskilder for å ivareta disse tilgrensendefunksjonene er noe av dynamikken i den institusjonelle tilknytningen.Dette avhenger imidlertid av i hvilken grad dette områdetprioriteres av den større institusjonen museet er en del av. Foruniversitetsmuseene avhenger således ivaretakelse av disse oppgaveneav i hvilken grad universitetsmuseet prioriteres påuniversitetet og dernest i hvilken grad disse funksjonene prioriteresinternt på museet.Universitetstilknytning er også viktig for stillingshjemlene, idet sliktilknytning gir et annet finansielt grunnlag for faste stillinger.Stillingene kan helt eller delvis knyttes opp mot forvaltningsoppgavene.Noen av universitetsmuseene har egne stillinger som iprinsippet er faste, men som i realiteten er rettet mot eksterntfinansierte prosjekter. I den grad disse bortfaller, blir ogsågrunnlaget for stillingen borte. Dette er relevant blant annet forArkeologisk museum i Stavanger og NTNU Vitenskapsmuseet.Sistnevnte praktiserer et sterkere skille mellom forvaltning ogintern virksomhet enn de andre universitetsmuseene. Detteinnebærer også at de knytter en høyere andel ansatte opp motekstern finansiering enn det for eksempel Kulturhistorisk museumgjør. Dette gjør også NTNU Vitenskapsmuseet langt meravhengige av eksternt finansierte prosjekter.Andre stillinger kombinerer forvaltningsoppgaver med en vissforskningsprosent. Dette vil etter vår vurdering skape en goddynamikk mellom forskning og forvaltning.Også sjøfartsmuseene som er egne stiftelser har en basisbevilgningsom kan benyttes til å finansiere det vi her kaller støttefunksjonerfor forvaltningen. Norsk maritimt museum har en basisbevilgningfra Kulturdepartementet, mens Stavanger maritime museum er endel av Museum Stavanger, og får støtte fra Stavanger kommune.I hvilken grad støttefunksjoner og forskning finansieres ved disseinstitusjonene, avhenger av i hvilken grad disse funksjoneneprioriteres internt på museene, innenfor rammene av basisbevilgningen.Tilbakemeldingen fra både Norsk maritimt museumog Stavanger maritime museum tyder på at det ennå er et stykkeigjen før de opplever at disse funksjonene holder det ønskedeNIBR-rapport 2012:30

96nivået. Dette synes å ha mer bakgrunn i en begrenset basisbevilgningenn at funksjonene er nedprioritert på museet.For eksempel gis det blant våre informanter ved disse sjøfartsmuseene,som er egne stiftelser, uttrykk for at den såkalteundersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 14, som ligger tilsjøfartsmuseene, blir nedprioritert innenfor museenes strammerammer. Det samme gjelder overvåkning. Dette henger ogsåsammen med bemanningssituasjonen ved sjøfartsmuseene som eregne stiftelser, som vi har drøftet ovenfor. Dette skaper, slik viopplever det, av at strammere økonomiske betingelser vedsjøfartsmuseene som er egne stiftelser, i mindre grad har anledningtil å undersøke og overvåke skipsfunn og automatisk fredetekulturminner under vann, sammenliknet med det forvaltningsarbeidetsom utføres ved universitetsmuseene i forhold automatiskfredete kulturminner.Generelt gir våre informanter fra de åtte forvaltningsmuseeneuttrykk for at støttefunksjonene for forvaltningsoppgavene ofteoppleves å være underfinansiert. Ivaretakelse av disse tilleggsfunksjonenesynes å være mer sårbar, jo mer institusjonen eravhengig av ekstern finansiering.Er post 78 midlene tilstrekkelig til å dekke sine spesifikkeformål, slik forvaltningsmuseene selv opplever det?Når det kommer til utøvelse av de lovpålagte oppgavene er det,som vi har sett, kun utgifter ved faktisk realiserte tiltak sompålegges en tiltakshaver, jamfør avsnitt 5.2 ovenfor. Som ettilskudd til såkalt offentlig myndighetsutøvelse, får forvaltningsmuseeneogså midler over post 78 i statsbudsjettet. 28 Midlene kan blantannet benyttes som bidrag til lønnsmidler for ansatte medarkeologi som arbeidsfelt, men ikke til å fullfinansiere stillinger,følge opp sjømeldinger, dekke utgifter til registreringer i mindreprivate tiltak etc.Spørsmålet er da om forvaltningsmuseene opplever at de midler defår over post 78 er tilstrekkelig til å dekke de utgifter post 78 erment å være et bidrag til? Og, i den grad så ikke er tilfelle, hvordanfinansieres disse oppgavene?28 Reglene for dette ble gjennomgått i avsnitt 5.2. ovenfor.NIBR-rapport 2012:30

97Igjen synes det å være et klart skille mellom universitetsmuseeneog sjøfartsmuseene, som er egne stiftelser. Universitetsmuseenehar i større grad en basisbevilgning som også benyttes til åfinansiere stillinger og dekke andre løpende utgifter. Dette betyr atdisse i noe mindre grad opplever midlene over post 78 somutilstrekkelige enn sjøfartsmuseene som er egne stiftelser, hvorbasisbevilgningene er mer begrenset. Dette siste gjelder foreksempel ved Norsk maritimt museum, hvor basisbevilgningen fraKulturdepartementet skal fordeles på mange aktiviteter, og hvorden delen som tilfaller det forvaltningsbaserte arbeidet blirtilsvarende mindre. Midlene dette forvaltningsmuseet får over post78 benyttes i sin helhet til å dekke lønninger. I tilsagnsbrevet tilsjøfartsmuseene som er stiftelser, heter det da også at tilskuddetover post 78 for sjøfartsmuseene i hovedsak skal gå til lønnsmidlerfor ansatte med arkeologi under vann som arbeidsfelt i perioder hvorlønnsmidler ikke dekkes gjennom tiltakshavers dekningsplikt eller andreeksternfinansierte prosjekter. 29 Kanskje særlig sjøfartsmuseene som eregne stiftelser har allikevel en forventning, slik vi opplever det, omat midlene fra post 78 også skal rekke lenger enn de faktisk gjør,uten at disse forventningene konkret adresseres i retning avfaktiske oppgaver. Dette kommer også til uttrykk hos vår kilde vedStiftelsen Bergen sjøfartsmuseum som gir uttrykk for at midlene frapost 78 er for lite relatert til saksmengde og ser dette som et uttrykk fordet informanten opplever som en lav prioritering av den maritimearkeologien.Men også informanter ved universitetsmuseene har en opplevelseav at post 78 ikke dekker alt den etter informantenes vurdering erment å dekke. Således hevdes det fra våre informanter vedKulturhistorisk museum at egeninnsats er nødvendig for blantannet å utføre sikringsarbeid, da midlene fra post 78 oppleves ikkeå dekke dette i tilstrekkelig grad. Universitetsmuseet i Bergenbruker tilskudd over post 78 på sikringstiltak, men sier at dettetærer veldig på disse midlene. 3029 Tilsagnsbrev til sjøfartsmuseene, dato 14.4.2011, Statsbudsjettet 2011, kapittel1429 post 78. Tilsagn om tilskudd til utøvelse av delegert myndighet vedStiftelsen Bergens sjøfartsmuseum.30 I tilsagnsbrev til Bergen museum – Seksjon for ytre kulturminnevern, dato11.06.2012, Statsbudsjettet 2011, kapittel 1429 post 78. Tilsagn om utbetaling tilUniversitetsmuseet i Bergen – Seksjon for ytre kulturminnevern, heter det blantannet under prioriterte myndighetsoppgaver, at Universitetsmuseet i Bergen skalNIBR-rapport 2012:30

98Sikringsarbeid er et av de områdene som kommer inn underrelevant anvendelse av tilskudd over post 78, men hvorforvaltningsmuseene gir uttrykk for en opplevelse av at midleneikke strekker til. Ved Tromsø museum gir våre informanter foreksempel uttrykk for at når de skal sikre kulturminner ved bruk avpost 78-midler, forutsetter det ofte mye reising i et langstraktgeografisk område. De hevder dermed at mye av midlene fra post78 går dermed med til dette, noe som gjør at midlene fort blir forknappe. Informanter ved museet hevder blant annet at mye midlerbrukes på reising, som kunne vært brukt på sikringstiltak.Også blant sjøfartsmuseene som er egne stiftelser gir informanteneuttrykk for at sikringstiltak er et område de vanskelig klarer åprioritere innenfor midlene de får via post 78.Post 78 kan benyttes til å dekke utgifter til nødvendig fagligassistanse. Dette er aktuelt blant annet for Stavanger maritimemuseum, som bare har én dykkende arkeolog. Våre informanterder opplever imidlertid at med et behov for tre dykkere vedfeltundersøkelser, blir kostnadene for store til å dekkes over post78 om det skal betales reise, diett etc., for to innleide dykkere.Et område det synes å være et ønske om bedre rammevilkår hosnoen av forvaltningsmuseene er når det kommer til samhandlingmed fylker og Sametinget. Flere uttrykker ønske om bedre rammevilkårfor å drøfte faglige og metodiske spørsmål med fylkene.Både tid og geografi legger etter flere informanters meningbegrensninger på denne aktiviteten. Særlig i de tilfellene museenesynes at det materiale de får fra fylkeskommunene har varierendekvalitet, for å sitere en av informantene ved et av universitetsmuseene,er det et ønske blant flere informanter om bedrerammebetingelser for å øke samarbeidet med fylkene. I noentilfeller oppgir informanter ved universitetsmuseene at de beslutteruten å ha vært in situ. Dette handler etter vår mening ikke bare omhvorvidt tilskuddet over post 78 er tilstrekkelig eller ikke, eller ompost 78 er ment å dekke disse utgiftene i det hele tatt, men om helesamarbeidsrelasjonen til fylkeskommunene og at forvaltningsavsettemidler fra til skuddet over post 78 til bruk for å dekke utgifter til utgravningog annet sikringsarbeid.NIBR-rapport 2012:30

99museene opplever ressursene som for knappe til å utvikle dennerelasjonen på en måte de finner formålstjenelig. 31Dette innebærer i sum at midlene forvaltningsmuseene får overpost 78 oppleves som knappe blant flere av forvaltningsmuseene.Forvaltningsmuseene rapporterer at dette særlig får konsekvenserfor arbeidet med sikringstiltak, som blant annet sikringsutgravningerog for innleie av nødvendig faglig bistand, spesielt påområdet automatisk fredete kulturminner under vann og skipsfunn.Det er disse oppgavene forvaltningsmuseene oppgir ånedprioritere i sin disponering av det de opplever som begrensedemidler over post 78.6.7 Rammebetingelser under stress, noenoppsummerende drøftelserRammebetingelsene for forvaltningsmuseene og NIKU er dereskilde til handling og måloppnåelse. I dette ligger at rammebetingelsenelegger klare føringer på utførelsen av forvaltningsarbeidet.I dette kapitlet har vi særlig fokusert på institusjonsform, bemanningog finansiering som tre viktige sider ved forvaltningsmuseenesog NIKUs rammebetingelser. Disse forholdene kan imidlertidikke ses uavhengig av hverandre. Institusjonstilknytning leggerføringer på finansieringsgrunnlaget, som igjen påvirker bemannings-og kompetansesituasjonen.Det som først og fremst kjennetegner de åtte forvaltningsmuseeneog NIKU på disse områdene, er det store mangfoldet. Dettegjelder også mellom de fem universitetsmuseene, så vel sommellom de tre sjøfartsmuseene som er egne stiftelser. Vi skal herderfor avslutningsvis bare trekke opp noen hovedlinjer.31 I tilsagnsbrev til Bergen museum – Seksjon for ytre kulturminnevern, dato11.06.2012, Statsbudsjettet 2011, kapittel 1429 post 78. Tilsagn om utbetaling tilUniversitetsmuseet i Bergen – Seksjon for ytre kulturminnevern, heter det blantannet under prioriterte myndighetsoppgaver, at Universitetsmuseet i Bergen skalavsette midler fra til skuddet over post 78 til bruk for å dekke utgifter til i forbindelsemed nødvendig faglig assistanse etter initiativ fra fylkeskommene, Sametinget ellerRiksantikvaren.NIBR-rapport 2012:30

100Institusjonstilknytning ser ut til å være en meget viktig betingelse,kanskje først og fremst i forhold til å håndtere de mange tilleggsfunksjonenesom supplerer og utvikler utførelsen av forvaltningsoppgavene.Vi sikter her til funksjoner som materialforvaltning,konservering, forskning og formidling. Dette er oppgaver som iliten grad kan belastes tiltakshaver eller finansieres over post 78. Itilfelle med universitetsmuseene defineres disse funksjonene somet samfunnsansvar universitetene har, og er som sådan finansiertover museenes basisbevilgning, som igjen hentes fra universitetenesgrunnbevilgning som er Kunnskapsdepartementets ansvarsområde.Ressursene som her gjøres tilgjengelig for universitetsmuseene,betinger i hvilken grad slike tilleggsfunksjoner dekkes. Sålangt vår studie viser, synes det etter vår vurdering som om dissefunksjonene langt på vei ivaretas, og at materialforvaltning,konservering, forskning og formidling i rimelig grad finansieres avuniversitetsmuseenes basisbevilgning.Dette betyr imidlertid ikke at det ikke er utfordringer også her. Foreksempel ser vi at selv om de fleste ansatte ved universitetsmuseenehar fast ansettelse, så knytter også enkelte universitetsmuseerstillinger til ekstern finansiering på en slik måte atgrunnlaget for stillingen faller bort hvis oppdragene avtar eller blirborte. Vi ser også at noen universitetsmuseer er blant deforvaltningsmuseene som benytter flest midlertidig ansatte, førstog fremst til oppgaver knyttet til forvaltningsutgravingene.Selv om sjøfartsmuseene som er egne stiftelser, får en basisbevilgningfra Kulturdepartementet, kommer de allikevel i enannen stilling enn universitetsmuseene. De har ingen stororganisasjon i ryggen og basisbevilgningen er langt mer begrensetenn tilfellet er for universitetsmuseene. Norsk maritimt museumhar imidlertid også kommunalt tilskudd. Dette overskrider langtbasisbevilgning via Kulturdepartementet. Bevilgningen Norskmaritimt museum her får, er som nevnt tidligere gitt for å styrkemuseets tilgjengelighet for Oslos befolkning, men museet kanlikevel disponere midlene på en måte som gjør at de også kommerforvaltnings-, magasinerings- og forsknings- og formidlingstiltak tilgode. Til tross for dette oppleves finansieringen langt fra tilstrekkelig,sett fra museets side. Vår informant ved museet gir uttrykk frat det ved museet opplever at de har et fravær av helhetligfinansiering, at få oppgaver, om noen, er fullfinansierte og atdriftfinansieringen er altfor lav. Dette innebærer med andre ord atNIBR-rapport 2012:30

101museet selv opplever at summen av oppgaver og ansvar innenforforvaltningen, etter museets syn vanskelig dekkes opp i tilstrekkeliggrad via de finansieringskilder museet har. Funksjoner sommagasinering og forskning blir ikke tilstrekkelig fulgt oppfinansielt, slik vår informant opplever det. Også Stiftelsen Bergensjøfartsmuseum opplever sin grunnfinansiering som meget knapp,i følge vår informant og opplever blant annet mulighetene for ådrifte en forsvarlig magasinforvaltning som begrenset. Det er ogsåknyttet kostbare materiellresurser til oppfølgingen av automatiskfredete kulturminner under vann og skipsfunn. Dette opplevessom en tilleggsbelastning for sjøfartsmuseene som er egnestiftelser, gitt at de på grunn av begrenset basisbevilgning alleredehar en stram økonomi i utgangspunktet. Stiftelsen Bergenssjøfartsmuseum har i følge vår kilde der, ingen fartøyressurser,men kun sammenleggbart materiell, som sammenleggbaregummibåter til dykkeroppdrag. Dette er utgifter vår informant vedmuseet hevder ikke har vært mulig å finne plass til innenformuseenes basisbevilgning fra Kulturdepartementet, eller viakommunale overføringer.Forvaltningsmuseene rapporterer også om harde prioriteringerinnenfor de funksjoner som er ment delfinansiert av tilskudd viapost 78- midler. Sikringstiltak og innleie av faglig assistanse er avde områdene som museene sier oftest prioriteres ned veddisponeringen av disse midlene.Grunnfinansiering fra Kunnskapsdepartementet gir universiteteneet grunnlag for stabil utvikling av en bredere faglig kompetanse.Dette er universitetsmuseene en del av. Større faglige miljøer påuniversitetene letter også mulighetene til å ivareta behovet forspesialkompetanse, noe som kan ha stor betydning for mulighetenetil å forstå og lese funn som avdekkes.Universitetsmuseenes muligheter for, og nærhet til, faglig utviklingog forskningsbasert virksomhet er langt mer stabil enn den somsikres via blant annet Kulturdepartementets midler inn isjøfartsmuseene som er egne stiftelser, slik vi vurderer det.I tillegg til det faglige miljøet er mulighetene for å opprettholdetilstrekkelig administrativ kapasitet viktig. Også her synes institusjonstilknytningå være av betydning. Universitetsmuseene har enhelt annen mulighet til å trekke veksler på større administrativeNIBR-rapport 2012:30

102ressurser innenfor både personal, regnskap, datateknologi etc ennsjøfartsmuseene som er egne stiftelserStørrelsen på institusjonen synes også å være en kritisk variabelbåde når det kommer til å sikre tilstrekkelig økonomi i virksomheten,men også når det kommer til å sikre et godt og bredt fagligmiljø samt tilgang til administrative ressurser og fleksibilitet ihåndteringen av forvaltningsoppgavene. Dette gjelder bådeuniversitetsmuseene, sjøfartsmuseene som er egne stiftelser ogNIKU.Hva som er optimal størrelse avhenger imidlertid også av hva somer en formålstjenelig geografisk inndeling. Effektiviteten ved storeenheter, kan slik noen informanter ser det, gå på beskostning avlokal kunnskap og tilstedeværelse. Hva som er kritisk verdi medhensyn til størrelse blir på mange måter derfor et spørsmål om åavveie mange ulike hensyn.NIBR-rapport 2012:30

1037 Forvaltningsmuseenes ogNIKUs rolle somkunnskapsprodusenter og -formidlerKunnskapsproduksjon og formidling i forvaltningsmuseene ogNIKU har mange dimensjoner. I dette kapitlet vil vi se på i hvilkengrad og på hvilken måte forvaltningsmusene og NIKU bygger oppkunnskap og driver forskning. Vi vil særlig se på hvordan rammebetingelsenefor institusjonenes virksomhet påvirker deresmulighet til å drive kunnskapsproduksjon og formidling.En dimensjon ved dette er mulighetene for å bygge opp gode ogstabile fagmiljøer innenfor forvaltningsmuseene og NIKU,fagmiljøer som bygger opp under og ivaretar kunnskapsbehovetknyttet til forvaltningsansvaret. Dette handler også om fagligkompetanse, lokalkompetanse og stabilitet i fagmiljøene.Kunnskapsproduksjon innenfor kulturminneforvaltningen handlerogså om å formidle tilbake til lokalmiljøet, lokalpolitikere og lokaleaktører, slik at bevisstheten rundt dette øker. Lokal kunnskapsforankringer derfor viktig. Kulturminnefaglig kunnskapsforankringlokalt er viktig for forvaltningsmuseene og NIKU, sombærere av sentrale nasjonale mål innenfor norsk kulturforvaltning.Vi vil derfor se i hvilken grad dette er en del av den kunnskapsproduksjonog formidling som finner sted.7.1 Kunnskap og forskningEn av intensjonene bak forvaltningssystemet slik det er bygget oppi dag er at det skal være kunnskapsbasert. Poenget er at funnene fraNIBR-rapport 2012:30

104utgravningene også skal bidra til å flytte grensene for etablertkunnskap, og slik bidra til å øke innsikten om tidligere tider.Forvaltningsvirksomheten skal bidra til å sikre et vitenskapligkildemateriale. Et sentralt poeng er derfor ikke bare om det forskesgenerelt ved forvaltningsmuseene og NIKU, men at det forskes påforvaltningsmateriale.Spørsmålet er da i hvilken grad organiseringen av forvaltningssystemetlegger opp til en kunnskapsbasert utvikling?Ser vi først på de økonomiske aspektene ved dette spørsmålet, harforvaltningsmuseene og NIKU ikke mulighet til å budsjettere innkostnadene ved forskning i den tiltaksfinansierte delen avvirksomheten. Tilskudd via post 78 går heller ikke til forskning.Dette betyr at i den grad det drives forskning, er denne finansiertover basisbevilgningen, eksternt finansierte forskningsprosjekter,herunder også prosjekter finansiert av Norges Forskningsråd, ellereventuelle andre finansieringskilder.Som vi har sett tidligere, har forvaltningsoppgavene førsteprioritethos alle forvaltningsmuseene og NIKU. Forskning og formidlingprioriteres etter dette. Alle forvaltningsmuseene og NIKU harimidlertid høye ambisjoner knyttet til å drive forskning og slikivareta intensjonen om en kunnskapsbasert forvaltning. Mulighetenefor dette, bestemmes imidlertid langt på vei av institusjonstilknytningen.Som en del av en større kunnskapsbedrift er det enforventning om at det forskes ved universitetsmuseene. Dette eren integrert del av deres virksomhet, som del av et universitet. Viaderes basisbevilgning fra Kunnskapsdepartementet, legges deøkonomiske forutsetningene for å finansiere denne forskning.For sjøfartsmuseene som er egne stiftelser er forholdeneannerledes. Selv om museene generelt også er viktige kunnskapsprodusenterog kunnskapsforvaltere, ligger det ikke inne en likeklar forskningsintensjon i deres basisbevilgning. Sjøfartsmuseenesom er egne stiftelser har således en basisbevilgning fraKulturdepartementet som er for lav til i samme grad som påuniversitetene, å kunne finansiere forskning. Rammene er forstramme til det. Det er også få relevante prosjekter iForskningsrådet som kan gi muligheter til dette.Når det gjelder NIKU drives det en utstrakt forskning blant annetgjennom prosjekter finansiert av Norges Forskningsråd vedNIBR-rapport 2012:30

105instituttet som sådan, men dette er kun unntaksvis relatert tilforvaltningsoppgavene. Instituttet gir uttrykk for at det er fåmuligheter til finansiering av forskning på forvaltningsmateriale.De fleste stillingene ved universitetsmuseene har en definertforskningsdel. Tromsø museum definerer for eksempel prosentandelertil forvaltningsoppgaver ved et lite antall stillinger. Dettegjelder også de ansatte ved NTNU Vitenskapsmuseet, hvor detlegges opp til andeler med ekstern finansiering. Dette skal i teorienkunne åpne for at det skal kunne tas ut forskningstid. For å samledette opp og gjøre forskningstiden mer helhetlig, velger en vedNTNU Vitenskapsmuseet å finne frem til løsninger der de ansattekan samle opp sin forskningstid, gitt at stillingene har en definertforskningsdel på 47 prosent i utgangspunktet. Ved for eksempel åjobbe fulltid på forvaltningsoppgaver et år, kan en legge seg oppforskningstid som en kan ta ut det påfølgende år. Det gir mulighettil å ta for eksempel et halvt års ”permisjon” fra forvaltningsoppgavenefor å jobbe med forskning. Forskningen blir så i storgrad relatert til forvaltningsfunnene. NTNU Vitenskapsmuseet harogså en ordning med to Phd studenter. Disse strekker seg over 5år, hvorav de fire første årene er delt på forskning og forvaltningsarbeid,mens siste året er ren forskning. På Kulturhistoriskmuseum utføres også forvaltningsoppgaver av fast ansatte, somhar forskning som en del av sin stilling. Her praktiseres ogsåordningen med forskningsfri for ansatte.7.2 Forskningsvirksomhet og publisering vedforvaltningsinstitusjonene i dagSelv om det i liten grad er etablert finansieringsordninger forforskning på forvaltningsmateriale drives det mye forskning påforvaltningsrelatert materiale på særlig universitetsmuseene, menogså i noen grad ved sjøfartsmuseene som er stiftelser somfinansieres ved basisbevilgninger eller via forskningsprogrammereller annet.Samtlige forvaltningsmuseer, med unntak av Stavanger maritimemuseum, har utviklet egne prioriterte forskningsområder ellersatsingsområder innenfor sin egen forskning og virksomhet. Det erimidlertid bare Universitetsmuseene i Oslo, Bergen, Stavanger ogTromsø, samt Stiftelsen Bergens sjøfartsmuseum som opplever atNIBR-rapport 2012:30

106de i noen grad kan styre datainnsamlingen i tråd med de prioriterteforskningsfeltene. NTNU Vitenskapsmuseet, Norsk maritimtmuseum og NIKU opplever at dette i liten grad lar seg gjøre. Dettekommer frem i kartleggingsstudien.Samtidig oppgir tre av universitetsmusene, Kulturhistoriskmuseum, Tromsø museum og NTNU Vitenskapsmuseet at desom oftest forsker på materiale fra forvaltningsutgravningene.Dette kommer frem i kartleggingsstudien til institusjonene. Dettekan tolkes som at selv om materialet ikke nødvendigvis passer inn ide vedtatte forskningsstrategiene, utføres det forskning påforvaltningsmateriale. Med unntak av Stavanger maritime museum,svarer de andre forvaltningsmuseene at de av og til forsker på dettemateriale.Sett fra de ulike forvaltningsmuseenes side, svarer blant annetKulturhistorisk museum at:Museets samlinger er vår viktigste kapital. I henhold tilstrategiske planer og faglige prioriteringer skalforskningen i størst mulig grad ta utgangspunkt isamlingene og resultatene fra utgravningene.Den samme vekten på samlingene og forvaltningsutgravningenesom utgangspunkt for museets forskning kommer til uttrykk fraUniversitetsmuseet i Bergen. De skriver at:Egne samlinger og nye forvaltningsutgravninger utgjørtradisjonelt størstedelen av datagrunnlaget forarkeologisk forskning ved institusjonen.Forskning på forvaltningsutgravningene skjer ikke alltid på siste årsundersøkelser. Ofte kan forskere heller gå til arkivert materiale oghente frem resultater. Således heter det fra Arkeologisk museum iStavanger at:Så å si alle forskerne ved Arkeologisk museum nyttermateriale fra magasiner og arkiver i sin forskning, menikke alltid fra siste års forvaltningsundersøkelser.Universitetsmuseene har som undervisningsinstitusjoner også bredkontakt med studenter. Universitetene i Oslo, Bergen, Trondheimog Tromsø har masterstudium i arkeologi og ved samtlige av disseer funnmateriale og magasinene en verdifull basis for materialeNIBR-rapport 2012:30

107benyttet i masteroppgaver. Samtlige universitetsmuseer har ogsåPhd studenter med funnmateriale som basis.Finansiering av forskningenSiden finansieringskildene varierer mellom de ulike forvaltningsmuseeneog NIKU, ble alle i kartleggingen av rammebetingelsenebedt om å svare på hvilke finansieringskilder de har når detkommer til forskning på data fra forvaltningsoppgaver. Svarene ersystematisert i Tabell 7.1.NIBR-rapport 2012:30

108Tabell 7.1 Finansieringskilder for forskning på data fra forvaltningsoppgaverfor de av forvaltningsinstitusjonene som forsker påforvaltningsmateriale.InternemidlerEgenforskningstidSvært ofte Ganske ofte Sjelden Aldri/uaktueltKulturhistorisk museum, Arkeologisk NIKUUniversitetsmuseet i museum iBergenStavangerTromsø museumVitenskapsmuseetNorsk maritimt museumStiftelsen BergenssjøfartsmuseumKulturhistorisk museum,Arkeologisk museum iStavangerVitenskapsmuseetNorsk maritimt museumTromsø museumUniversitetsmuseeti BergenStiftelsenBergens SjøfartsmuseumMidler fraNFREksterneoppdragsgivere(unntattNFR)Bruk avuniversitetsstipendiaterAnnetNIKUVitenskapsmuseet,Tromsø museumStiftelsenBergens SjøfartsmuseumKulturhistoriskmuseumUniversitetsmuseeti BergenStiftelsenBergenssjøfartsmuseumUniversitetsmuseeti Bergen(Fonds)Kilde: NIBRs kartleggingsskjema til institusjonene september 2012.KulturhistoriskmuseumVitenskapsmuseetUniversitetsmuseeti BergenArkeologiskmuseum iStavangerTromsø museumVitenskapsmuseetNorsk maritimtmuseumKulturhistoriskmuseumUniversitetsmuseeti BergenNorsk maritimtmuseumNIKUArkeologiskmuseum iStavangerNorsk maritimtmuseumArkeologiskmuseum iStavangerTromsømuseumNIKUNIBR-rapport 2012:30

109Ved lesning av tabellen må en ta høyde for at institusjonene kan hatolket spørsmålet om å forske på data fra forvaltningsoppgavernoe ulikt. Et av forvaltningsmuseene hevder således at det sjeldengis mulighet til å forske på det arkeologiske materialet, mens detoftere forskes på metode og virkemidler. Med dette forbeholdetkommer det noen interessante tendenser til uttrykk i tabellen.De fleste universitetsmuseene svarer at de svært ofte finansiererforskning på forvaltningsmateriale med interne midler. Foruniversitetsmuseene muliggjøres dette via basisbevilgningen, somer ment å gi rom for forskning. Dette ligger også i universitetsmuseenesom en del av en kunnskapsbedrift som har forskningsom ett av sine hovedanliggende. Universitetsmuseene gis slik enhelt annen mulighet for forskning enn sjøfartsmuseene som eregne stiftelser.Blant de i sterkere grad eksternt finansierte sjøfartsmuseene som eregne stiftelser og NIKU er det vanskeligere å finne midler internttil forskning på forvaltningsmateriale. NIKU svarer for eksempelsåledes at de sjelden benytter interne midler til dette.Noe av de samme tendensene ser vi når forvaltningsmuseene ogNIKU skal svare på om de benytter egen forskningstid tilforskning på forvaltningsmateriale. Det blir først og fremst veduniversitetsmuseene forskerne har egen forskningstid som de er fritil å benytte på oppgaver de ønsker å prioritere selv. BådeKulturhistorisk museum, Arkeologisk museum i Stavanger ogNTNU Vitenskapsmuseet svarer at de svært ofte bruker egenforskningstid til å forske på data fra forvaltningsutgravningene.Dette gjelder også Norsk maritimt museum. Ved Universitetsmuseeti Bergen og Tromsø museum svarer en at en ganske oftebenytter egen forskningstid til dette.NIKU er alene om svært ofte å finansiere forskning på forvaltningsmaterialefra Forskningsrådet. Dette er imidlertid i liten gradknyttet til forvaltningsoppgavene.Også Kulturhistorisk museum og NTNU Vitenskapsmuseet harnoe forskning fra Forskningsrådet og svarer at de ganske oftefinansierer forskning med slike midler, mens det er sjelden blant deandre forvaltningsmuseene. Norsk maritimt museum kommentererher at:NIBR-rapport 2012:30

110Det er meget vanskelig for et museum, som ikke eruniversitetsmuseum, å få finansiering avForskningsrådet alene. Dette er i realiteten bare aktuelti samarbeidsprosjekter med en institusjon innenuniversitetssektoren.NIKU svarer imidlertid at de sjelden finner andre eksterneoppdragsgivere enn Forskningsrådet til å finansiere denneforskningen. NTNU Vitenskapsmuseet er de eneste som svarer atde svært ofte finner slik finansiering, mens Stiftelsen Bergenssjøfartsmuseum svarer at de ganske ofte finner eksterneoppdragsgivere utenom Forskningsrådet, som finansiererforskning på data fra forvaltningsoppgavene. Universitetsstipendiatervil også bidra til å sikre forskning på forvaltningsfunn.Når det gjelder prosjekter i tilknytning til Phd arbeider, finner dettei hovedsak sted på universitetsmuseene. Også NIKU hevder selv åha to Phd arbeider som er relatert til temaer i tilknytning til detsom er tema for forvaltningsoppgavene. Sjøfartsmuseene som eregne stiftelser har i mindre grad finansiering til dette. Unntaket herer Norsk maritimt museum hvor de hevder at de ikke har hattdoktorander som bare har arbeidet med deres materiale, men at dehar hatt flere som har benyttet noe av museets materiale i sinearbeider.Universitetsmuseene i Oslo, Bergen, Trondheim og Tromsøsvarer dessuten alle at de ofte benytter dataene fra forvaltningsutgravninger,egne eller andres, i deres øvrige kunnskapsproduksjon.På Arkeologisk museum i Stavanger, NIKU og Norskmaritimt museum svarer en at dette gjelder av og til. Dette kanindikere at funn fra forvaltningsvirksomheten har en integrert ogaktiv plass i kunnskapsproduksjonen ved universitetsmusenespesielt, men også i noen grad ved Norsk maritimt museum ogNIKU. Samtlige av universitetsmuseene svarer dessuten at data fraforvaltningen fra de løse kulturminnene ofte benyttes i vitenskapligarbeid. Dette forsterker inntrykket av at universitetsmuseene somaktive forskningsinstitusjoner, hvor forvaltningsvirksomhetenleverer verdifullt materiale til løpende forskningsprosjekter.NIKU og Norsk maritimt museum har på grunn av finansieringssituasjonenikke i samme grad en løpende intern forskningsvirksomhetknyttet opp mot resultater og funn fra forvaltningsoppgavene.Disse er avhengig av at prosjekter finansieres eksternt,NIBR-rapport 2012:30

111hvilket reduserer mulighetene for egeninitiert forskning påforvaltningsmateriale.Endringer i finansieringsmulighetene for forskning påforvaltningsmaterialeOpplevelsen av – og erfaringene med – hvorvidt finansieringsmulighetenehar endret seg de siste fem til ti årene er noeforskjellig mellom forvaltningsmuseene og NIKU.Blant flere av universitetsmuseene erfarer en at det her er enpositiv utvikling. Kulturhistorisk museum opplever at det har værten omfattende økning i utviklingen av større forskningsprosjektermed søknader om ekstra finansiering og Universitetsmuseet iBergen hevder at HFR-prosjektet ”Forskning i fellesskap” harutløst betydelig forskning på materiale fraforvaltningsundersøkelsene.Også NTNU Vitenskapsmuseet opplever en positiv utvikling imulighetene for å få finansiert forskning på forvaltningsutgravningene.De hevder blant annet at:Vi har flere rekrutteringsstillinger etter en bevisstsatsing på dette i forhold til tildeling fra NTNU. SAK(Seksjon for arkeologi, red.mrk.) har i tillegg fåttinnvilget flere prosjekter finansiert av NorgesForskningsråd.Arkeologisk museum i Stavanger har også gjort noen positiveerfaringer knyttet til sine forskningsmuligheter ved å gå fra å væreen del av Stavanger museum til å bli en del av Universitetet iStavanger. Selv om de opplever at finansieringen ikke har endretseg vesentlig i forhold til basisbevilgningen fra Kunnskapsdepartementet,har Arkeologisk museum satt av mer tid tilforskning på sitt basisbudsjett. Dette inkluderer også forskning påforvaltningsmateriale. Arkeologisk museum skriver om overgangentil å bli en del av Universitetet i Stavanger i 2009 at:Det medførte en del endringer i finansieringen avforskning. Arkeologisk museum har etablert tostipendiatstillinger som finansieres fra Universitetet iStavanger sin tildeling av statlige stipendiatstillinger. Itillegg får museet del av midlene som ligger ipubliseringspoengene og har gjennom dette og andreNIBR-rapport 2012:30

112særlige finansieringer ved Universitetet i Stavanger fåtttilgang til økte forskningsressurser. Dette representereren viktig økning i graden av forskningsfinansieringbåde i form av driftsmidler og finansiering avforskningstid ved museet. Stipendiatstillingene er per idag knyttet opp mot NFR satsning på universitetsmuseene.Arkeologisk museum i Stavanger opplevde med dette et løft imulighetene for å finansiere forskning og drive forskning etter atde ble en del av Universitetet i Stavanger.For sjøfartsmuseene som er egne stiftelser er erfaringene en noeannen. Norsk maritimt museum opplever ingen endring ifinansieringssituasjonen og NIKU erfarer at:Mulige utlysninger på forskningsmidler på tema hvoren kan benytte arkeologiske undersøkelser ogresultater fra middelalderby, kirker, klostre ogborganlegg har gått fra få til ingen.NIKU opplever med dette at muligheten for å finne eksternforskningsfinansiering på sine arkeologiske kjerneområder er hellermarginale. Basisbevilgningen til NIKU til forskning, fraStrategiske instituttsatsinger og liknende, har slik våre informanterved NIKU opplever det, dessuten vært tilnærmet uforandret desenere årene, noe som reelt sett innebærer en nominell nedgang.Forskning på materiale fra forvaltningsutgravningergjennomført ved andre institusjonerForvaltningsmuseene og NIKU forsker i begrenset grad påforvaltningsutgravninger gjennomført ved andre institusjoner.Kulturhistorisk museum hevder at de av og til gjør dette, men atmateriale fra andre institusjoner og land da benyttes i komparativestudier. Også Universitetsmuseet i Bergen og NTNU Vitenskapsmuseetbenytter av og til materiale gravet frem av andre.Arkeologisk museum i Stavanger, Norsk maritimt museum ogNIKU svarer at de sjelden forsker på materiale gravet av andre ogTromsø museum, Stiftelsen Bergens sjøfartsmuseum og Stavangermaritime museum svarer at dette aldri skjer eller at det er uaktuelt.NIBR-rapport 2012:30

113I sum kan dette fortelle noe om at i tider hvor det er knappemidler til forskning, forskes det i all hovedsak på funn fra egneutgravninger.Publisering i forbindelse med forvaltningsutgravningeneAlle forvaltningsmuseene og NIKU har en til dels stor bådevitenskaplig og populærvitenskaplig produksjon. Mye av dette hardirekte eller indirekte sammenheng med forvaltningsvirksomheten.En gjennomgangstone i møte med de ulike forvaltningsmuseeneog NIKU er at de i arbeidet med forvaltningsoppgavene, entengjennom befaringer, utgravninger eller annet, tilegner seg verdifullkunnskap som de på ulike måter benytter inn som ressurs i singenerelle publiserings- og formidlingsvirksomhet. Dette betyr atogså publiseringer som ikke direkte er basert på forvaltningsmateriale,indirekte delvis vil ha forvaltningsvirksomheten somutgangspunkt.Det publiseres en rekke artikler, bøker, kronikker etc. ved samtligeav de ni forvaltningsmuseene og NIKU, hvor forfatterne på ulikemåter, direkte eller indirekte, formidler fra kunnskap blant annetetablert gjennom forvaltningsarbeidet. For mange av forvaltningsmuseeneog NIKU handler dette om å sette sammen ogperspektivisere materialet i samsvar enten med institusjonensforskningsstrategier eller egne forskningsinteresser.Mange forvaltningsmuseene og NIKU opplever derfor at det bliren for snever presentasjon av deres forskningsvirksomhet å foreksempel summere opp antall publiseringspoeng rapportert tilNIFU. Dette blir kun en måte å telle publisering på. Dette gjelderbåde de store universitetsmuseene som for eksempel Kulturhistoriskmuseum og et mindre maritimt museum som Stavangermaritime museum. Ved begge disse museene, og alle de andreforvaltningsmuseene, finner det sted en bred publisering som ikkefanges opp i form av publiseringspoeng.Alle forvaltningsmuseene og NIKU har en bred, både vitenskapligog populærvitenskaplig produksjon, som ikke registreres med iNIFUs poengsystem. Denne store produksjonen er en viktig del avbåde det forskningsarbeidet som finner sted på de ulikeforvaltningsmuseene og NIKU og ikke minst den formidlingensom skjer både lokalt, nasjonalt og internasjonalt.NIBR-rapport 2012:30

1147.3 FormidlingForvaltningsmuseene og NIKU skal også arbeide for å ivaretaformidling fra forvaltningsvirksomheten. Som for forskningsvirksomhetener spørsmålet todelt, for det første hvordan og ihvilken grad legger rammebetingelsene, organisatorisk ellerfinansielt, til rette for slik formidlingsaktivitet? Og for det andre,hvilket faktisk formidlingsarbeid finner sted i forvaltningsmuseeneog NIKU?Går vi til retningslinjene for budsjett og regnskap 32 , under punkt2.1.6 om ”Formidling”, heter det der at Museene har et selvstendigansvar for formidling av utgravningsresultatene. Det åpnes allikevel for atdet kan budsjetteres med et begrenset omfang av formidling, direkte relaterttil det enkelte prosjekt. Rammene for budsjettering av formidling inn iprosjektene som tiltaksfinansieres begrenses i retningslinjeneoppad til inntil 4 prosent av kostnadene for samlet arbeidsomfang i felt(Kilde: Retningslinjene for budsjett og regnskap, punkt 2.1.6.).Den formidling det i retningslinjene legges opp til at kan belastestiltakshaver skal som hovedregel knyttes opp mot selve utgravningen ifelt. Dette eksemplifiseres som pressekontakt, populærforedrag, etc.Formidlingen kan gis et større omfang ved flerårige prosjekter.Dette innebærer at det kun i begrenset grad legges opp til atformidling kan belastes tiltakshaver. Skal forvaltningsmuseene ogNIKU ønske å formidle funn, virksomhet eller annet utover dette,må de finne andre finansieringskilder, hvilket i realiteten vil si atbasisbevilgningen benyttes i de fleste tilfellene. Dette vil særligvære en mulighet innenfor den basisbevilgningen universitetsmuseenehar. Men også basisbevilgningen til sjøfartsmuseene somer egne stiftelser fra Kulturdepartementet og ikke minst dekommunale tilskuddene som både Norsk maritimt museum ogStavanger maritime museum får, kan også gi muligheter forformidling. Dette gjelder kanskje særlig kommunale tilskudd, somhar som formål i stor grad å gjøre museet mer tilgjengelig forbefolkningen. I hvilken grad dette resulterer i formidling som tarutgangspunkt i forvaltningsoppgavene, vil imidlertid variere.32 Retningslinjer for ”utgifter til særskilt granskning av automatisk fredetearkeologiske kulturminner og skipsfunn, jf. Kulturminneloven §§ 8 og 14, jf. §10, justert 15. april 2011.NIBR-rapport 2012:30

1157.4 Formidlingsvirksomhet vedforvaltningsmuseene og NIKUFormidling kan ha mange adressater. Her kan vi tenke oss entredeling, for det første en fagvitenskaplig karakter, rette motfagmiljøene, tiltakshavere og sentrale myndighetsorganer somRiksantikvaren og Miljøverndepartementet. For det andre kanformidlingen være mer utadrettet og popularisert i formen og rettetseg mot lokale aktører, som politikere, lokale grunneiere medvidere. En tredje formidlingsstrategi går i retning av det merpedagogiske, og retter seg mot studenter, skolelever, barnehagebarn,allmennheten.På alle tre områdene driver forvaltningsmuseene og NIKU enutstrakt formidlingsvirksomhet. I alt fra rapportering påprosjektene, i forbindelse med prosjektarbeidet etc. til merpopulærvitenskaplig kronikkskriving, bidrag til årbøker, etc. Mangeer også aktive i forhold til reise rundt til skoler i området, inviterebarn og unge inn og drive aktiv formidling til mange aldergrupper.Mange av forvaltningsmuseene har også etablert utstillingsromspesielt egnet for formidling rettet mot skoleungdom og barn.7.5 Avsluttende kommentar om forskning ogformidling i forvaltningsmuseene ogNIKUForskning vil bidra til å styrke forvaltningsmuseenes og NIKUsmuligheter til å sette analysen av og forståelsen for forvaltningsoppgaveneinn i en bredere kontekst. Samtidig vil det kunne styrkelæringseffekten fra utgravningene og gi større mening og betydningtil de funn en gjør ved arkeologiske utgravninger. Dette vil i sumbidra til å bygge opp under en målsetting om en kunnskapsbasertforvaltning.Forskning og formidling er et ansvar som legges på universitetsmuseenei egenskap av universitetenes mer overordnedesamfunnsrolle. Det samme kan en si med henvisning tilbasisbevilgningen til sjøfartsmuseene som er egne stiftelser.Studien viser imidlertid at det først og fremst er gjennomNIBR-rapport 2012:30

116universitetsmuseenes basisbevilgning forskning muliggjøres. Detteligger også til universitetene som kunnskapsproduserendebedrifter. Dette underbygges av den strukturelle organiseringen,ved å la stillinger koblet på forvaltningsoppgaver, også ha enforskningsprosent. Slik knyttes læring fra forskning sammen medlæring fra forvaltningsarbeidet. Denne modellen lar seg først ogfremst realisere ved universitetsmuseene.NIBR-rapport 2012:30

1178 Rolle- og ansvarsfordelinginnenfor kulturminneforvaltningen:En vurderingGjennomgangen av rammebetingelsene for de åtte forvaltningsmuseeneog NIKU har vist at forvaltningen av automatisk fredetekulturminner og skipsfunn er sammensatt, både institusjonelt,historisk og finansielt. Dette gjelder også når det kommer tilstørrelse og geografisk nedslagsfelt. I dette kapitlet vil vi medutgangspunkt i den foregående analysen drøfte utfordringer veddagens organisering og rollefordeling samt styrker og svakhetermed utgangspunkt både i forvaltningsmuseenes og NIKUsopplevelse av situasjonen og erfaringer, samt hensynet til enhelhetlig kulturminneforvaltning.Avslutningsvis vil vi presentere forslag forvaltningsmuseene ogNIKU har til utvikling av gode organisasjonsmodeller innenforkulturminneforvaltningen.Først vil vi imidlertid trekke opp noen hovedlinjer i rammebetingelsenebasert på analysen.8.1 Overordnete hensyn og etablering av enstrukturSom forvaltere av automatisk fredete kulturminner og skipsfunnher i landet, vil prosessene og rammebetingelsene knyttet tildispensasjonsbehandling, sikringstiltak, materialforvaltning ogforskning innenfor dagens kulturminneforvaltning kunne sies å hasom et overordnet mål at tapet av kulturminner skal reduseres. Iden grad noe skal gå tapt, skal det være et kontrollert tap, hvorNIBR-rapport 2012:30

118kulturminnet graves ut, dokumenteres, gjenstander magasineres ogkunnskap samles og viderebringes. Dette vil redusere kunnskapstapetved at det automatisk fredete kulturminnet eller skipsfunnetgår tapt. Hele den delen av kulturminneforvaltningen som har værtgjenstand for analyse i denne studien vil ha som overordnet mål, atdette skjer på en mest mulig forsvarlig måte.For å sikre ivaretakelse av dette overordnede hensynet er detetablert en organisatorisk struktur, utferdiget retningslinjer ogansvarsbeskrivelser og ikke minst etablert ulike finansieringsordninger.Vi har hatt til hensikt å belyse et enkeltstående ledd idenne strukturen med dens styrker og svakhet og ikke minstintenderte og uintenderte konsekvenser.Hovedfokuset i denne studien har vært på forvaltningsmuseenesog NIKUs ansvar og roller i forvaltningen av arkeologiskekulturminner. I dette har det ligget en klar avgrensning i forhold tilandre sentrale aktører i forvaltningsstrukturen, som fylkeskommunene,Sametinget og Riksantikvaren. I denne strukturen harforvaltningsmuseene og NIKU først og fremst en sakkyndig rolle,med å forestå blant annet konkrete arkeologiske undersøkelser,forberede disse etc., oppgaver som kommer til uttrykk iansvarsforskriften som er gjennomgått i kapittel 2. I egenskap avdette forholder forvaltningsmuseene seg både til fylkeskommunene,som saksforberedende instans, og Riksantikvaren sombesluttende myndighet.Det finansielle ansvaret for å ivareta de oppgavene forvaltningsmuseeneog NIKU er tillagt i kulturminneforvaltningen er ihovedsak delt på tiltakshaverne og tre departement. I tillegg kanogså kommuner komme inn indirekte som bidragsytere viatilskudd til sjøfartsmuseene som er egne stiftelser.Riksantikvaren administrerer og tildeler tilskudd via post 78, etansvarsområde under Miljøverndepartementet, mens Kunnskapsdepartementetog Kulturdepartementet kommer inn via basisbevilgningentil henholdsvis universitetsmuseene og sjøfartsmuseenesom er egne stiftelser. Denne ansvarsdelingen speilesogså i arbeidsoppgaver.De oppgavene som finansieres av tiltakshaver er knyttet til detenkelte tiltaket. Riksantikvaren gir tilskudd via post 78 tiltilgrensende aktiviteter, mens tilleggsfunksjoner som material-NIBR-rapport 2012:30

119forvaltning, konservering, forskning og formidling finansieres avKunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet, via basisbevilgningene.Det er særlig Kunnskapsdepartementet som herbidrar, i egenskap av finansieringen av universitetene, og med detuniversitetsmuseene. Finansieringen av disse funksjonene viaKulturdepartementet som tilskudd til sjøfartsmuseene, som er egnestiftelser, er mer begrenset, noe som gjør disse funksjonenevanskeligere å opprettholde i disse museene.Dette innebærer at rammebetingelsene til de åtte forvaltningsmuseeneog NIKU varierer. Dette forsterkes ved at de ulikeforvaltningsmuseene og NIKU har ulikt ansvarsområde både fagligog geografisk.Innenfor denne rammen vil vi i neste avsnitt se på noenenkeltstående styrker og svakheter som forvaltningsmuseene ogNIKU selv peker på.8.2 Varierende rammebetingelser ikulturminneforvaltningen, styrker ogsvakheterStyrkene og svakhetene ved dagens organisering og rollefordelingblir et spørsmål om forutsetningene innenfor dagens ordning ertilstrekkelige til å ivareta de hensyn forvaltningen av automatiskfredete kulturminner og skipsfunn er satt til å ivareta. Dette vilvariere mellom de ulike forvaltningsmuseene og NIKU.Forvaltning av automatisk fredete kulturminner og skipsfunnInstitusjonstilknytning fremstår som en grunnleggende rammebetingelsefor forvaltningsmuseene og NIKU. Her har vi sett trehovedformer, tilknyttet universitetet som eget universitetsmuseum,selvstendig stiftelse, som de tre sjøfartsmuseene som er egnestiftelser og NIKU som oppdragsfinansiert forskningsinstitutt.Studien viser at universitetstilknytning gir en helt annen mulighetfor å finansiere tilgrensende støttefunksjoner via basisbevilgningen,enn det som er tilfelle for sjøfartsmuseene som er egne stiftelser.Dette har blant annet sammenheng med at universitetene erkunnskapsproduserende organisasjoner, med forskning ogkunnskapsutvikling som et viktig arbeidsområde. Dette innebærerNIBR-rapport 2012:30

120at viktige støttefunksjoner for forvaltningsansvaret, som magasinforvaltningog forskning, har en naturlig plass i universitetenesvirksomhet. Dette innebærer at også forskningsrelatert virksomhetsom magasinforvaltning har en naturlig plass også i universitetenesallmenne prioriteringer av arkeologisk forskning. Fagligeprioriteringer og aktiviteter utfyller og supplerer hverandre ogskaper en egen dynamikk mellom forvaltningsansvar og forskning.Denne dynamikken blir ikke like fremtredene ved sjøfartsmuseenesom er egne stiftelser, hvor fokus også i stor grad vil være påformidlings- og publikumsrettede aktiviteter, i tillegg til magasinforvaltningog forskning. En bredere basisbevilgning veduniversitetsmuseene vil også gi et annet stillingsgrunnlag. Så selvom et varierende antall stillinger ved de fem universitetsmuseene istor grad forventes finansiert ved eksterne midler, vil en høyereandel av stilingene likevel være faste. All den tid det er så klartavgrenset hvilke forvaltningsoppgaver som belastes en eksterntiltakshaver, eller finansieres via post 78, gir muligheten for å leggeoppgaver til faste universitetsansatte langt bedre økonomiskeforutsetninger for å ivareta forvaltningsoppgavene, enn omforvaltningsmuseet skulle vært eksternt finansiert via oppdrag.Modellen med å legge forvaltningsansvar til universitetsmiljøenehar også mange faglige fordeler. For det første er det der tilgang tilet bredt faglig miljø, med høy faglig kompetanse innenfor relativtsmale områder. Kulturhistorisk museum har for eksempel enstilling i runeologi, og en klassisk arkeolog.Dette sikrer tilgjengelighet av spesialkompetanse som kan væreverdifull i enkelttilfeller og lavere terskel for fler- og tverrfagligetilnærminger. Utover dette har også de universitetsansatte andreoppgaver, som gjør arbeidssituasjonen noe mer fleksibel i forholdtil å ivareta forvaltningsoppgavene. Dette kan for eksempel væreoppgaver innen undervisning, veiledning av studenter, forskningog annet.Universitetsmuseene har også en betydelig styrke i sin tette koblingopp mot arkeologiske forskningsmiljøer. Dette sikrer at hensynettil en forskningsbasert forvaltning ivaretas. Fire av de fem universiteteneer også utdanningssteder for arkeologer, noe som sikrer atmateriale kan benyttes i undervisningsøyemed, som utgangspunktfor masteroppgaver etc. Bare ved NTNU VitenskapsmuseetNIBR-rapport 2012:30

121baserer om lag 10 masteroppgaver årlig seg på forvaltningsinnhentetmateriale og relatert problemstillinger.Å knytte utføringen av arkeologiske forvaltningsoppgaver opp motlandets største forskningsmiljøer på området innebærer potensieltstore muligheter for å utføre forskning på innsamlet materiale. Detsetter også universitetsmuseene i stand til å relatere for eksempelforarbeidet til feltundersøkelser, inkludert utarbeidelse av prosjektbeskrivelseretc, tett til forskningsfrontene på fagfeltet. Detteinkluderer metodeutvikling. Likeledes vil en kunne trekke vekslerpå et etablert forskningsmiljø på feltet både under forberedelsentil, gjennomføringen av selve feltundersøkelsen og i etterarbeidet, iform av rapportering av funn, gjenstandsstudier, samt konserveringav eventuelle gjenstander, magasinering, arkivering etc.Tilknytningen til etablerte forskningsmiljøer innebærer også atveien blir kort mellom funn og analyser av forvaltningsutgravningeneog pågående forskningsarbeider. Dette betyr atetablerte forskere på feltet får tilgang til forvaltningsundersøkelserog kan bringe dette inn i egen forskning.Den tette koblingen dette gir mellom forvaltningsanalyser ogforskning kan styrke den kunnskapsbaserte dynamikken i detarkeologiske arbeidet, noe en er helt avhengig av skal en flytte defaglige grensene og etablere ny faglig kunnskap om levd liv her ilandet.Denne muligheten til å koble forskning på forvaltningsutøvelse måsies å være en meget stor styrke ved å organisere forvaltningsansvartil universitetene, gitt at det i så liten grad er mulig å finnefinansiering til forskning på forvaltningsmateriale ved sjøfartsmuseenesom er egne stiftelser og NIKU. Dette berører også heleforutsetningen for hvorfor det er viktig å gjøre arkeologiskeforvaltningsundersøkelser. Gitt at dette handler om å sikre etvitenskaplig kildemateriale, er det en stor fordel at innsamlingen avmateriale kobles direkte til en etablert forskningsinstans.Ivaretakelse av skipsfunn og automatisk fredete kulturminnerunder vannAnsvar for skipsfunn ligger, som vi har sett, dels til Tromsømuseum og NTNU Vitenskapsmuseet, og dels til sjøfartsmuseenesom er egne stiftelser, Norsk maritimt museum og StiftelsenBergens sjøfartsmuseum og Stavanger maritime museum. Sjøfarts-NIBR-rapport 2012:30

122museene som er egne stiftelser er, som vi har vist i studien, langtmer sårbare i forhold til svingninger i betalende oppdrag ennuniversitetsmuseene. Dette har også sin bakgrunn i laverebasisbevilgning. I seg selv, er dette med på å gi skipsfunn ogautomatisk fredete kulturminner under vann ulike rammebetingelseravhengig av hvilken institusjon som sitter medansvaret.På den andre siden er det store variasjoner i størrelse på sjøfartsmuseene.Bare Norsk maritimt museum har etablert en større stab.Siden det ved dykking er et krav om 3 til stede i operasjonen, endykker, en redningsdykker og en dykkeleder, kan en reise spørsmålom kritisk størrelse for de forvaltningsmiljøene som har ansvaretfor skipsfunn og automatisk fredete kulturminner under vann.Flere av disse miljøene er så vidt små, at det kan spørres om detteer tilstrekkelig til å ivareta ansvaret på en forsvarlig måte.Det synes å være et stort potensial for å styrke denne delen avkulturminneforvaltningen. I følge informanter på de ulike sjøfartsmuseene,synes det å være nok oppgaver til å forsvare en sliksatsning, selv om det vil være behov for en nærmere evaluering avnettopp dette spørsmålet.Regional tilstedeværelse viktigDen regionale tilstedeværelsen i norsk kulturminneforvaltning måsies å være en stor styrke. Slik bygges det opp kunnskap og erfaringregionalt som er en stor ressurs når det enkelte forvaltningsmuseeteller NIKU skal både overvåke og gjennomføre feltundersøkelser.Både i Tromsø, Trondheim, Bergen og Stavanger har forvaltningsmuseenegode erfaringer med å være lokalisert regionalt. OgsåNIKU som har ansvaret for middelalderbyene, har gode erfaringermed å være representert i de fleste av disse.Tilstedeværelse kan imidlertid fort bli en utfordring når detregionale ansvaret blir for stort. Dette kan potensielt først ogfremst gjelder Kulturhistorisk museum og Norsk maritimtmuseum som sitter med ansvar for ti fylker. Dette kan representereen styrke ressursmessig, men kan også svekke mulighetene for åholde en jevn oversikt, etablere lokalkunnskap og ikke minst værekostnadskrevende ved feltundersøkelser. Det siste er det imidlertidkun Norsk maritimt museum som har påpekt.NIBR-rapport 2012:30

1238.3 Organisatoriske utfordringerSom vi har sett i denne kartleggingen er ansvaret for automatiskfredete kulturminner og skipsfunn tillagt enheter med veldig ulikeinnretninger, organisasjoner og ressurser. Gitt at både de finansielleog, som følge av det, de faglige forutsetningene for å ivaretaforvaltningsansvaret varierer mellom nær sagt alle enhetene, kan enreise det prinsipielt viktige spørsmålet om dette gir god sikring avkulturminner uavhengig av geografi.En kan også spørre hva som skjer i forhold til en intensjon omenhetlig forvaltning, når rammebetingelsene varierer i en slik grad.Slik arbeidsdelingen mellom de ulike forvaltningsmuseene ogNIKU fremstår i dag, er det etablert mange, ikke bare geografiske,men også tematiske skiller, knyttet til automatisk fredete kulturminnerover vann og under vann samt middelalderby, kirker etc.Disse skillene opplever flere informanter både faglig og praktiskutfordrende i mange tilfeller. Dette har både sammenheng med atnoen faglige prosjekter strekker seg over mange lag av historien, ogat det derfor er komplisert at historien stykkes opp og ansvaretfordeles på flere aktører. Dels har det vært praktisk faglige utfordringerfor eksempel knyttet til å definere hva som er skipsfunn oghva som er middelalderby. Dette bunner blant annet i ulik tolkningav kulturminneloven § 14 og ansvarsforskriften.Også det faglige samarbeidet med fylkene kan av og til væreutfordrende, slik noen universitetsmuseer opplever det. Der fylkeskommunengjør den første befaringen og de første stikkene itilfelle utgravning kan bli aktuelt, kan universitetsmuseene i noentilfeller oppleve at grunnlaget er noe begrenset, når de skal skrivesine tilrådninger. Andre ganger opplever universitetsmusene atprøveutgravningene har forstyrret feltet, slik at dette berører depåfølgende utgravningene.8.4 Nye modeller for kulturminnevernet,I diskusjonen av nye modeller for det arkeologiske kulturminneverneter det viktig å se på gode modeller innenfor ulike deler avforvaltningsansvaret for automatisk fredete kulturminner ogskipsfunn, dette omfatter både faglige råd og uttalelser, konkreteNIBR-rapport 2012:30

124arkeologiske undersøkelser og ikke minst gode forvaltningsmodellerfor arkeologiske gjenstander og magasinering. Her vil vikort skissere noen modeller knyttet til de to første oppgavene.Forvaltningsmuseenes og NIKUs forslag til nye modeller i forholdtil faglige råd og uttalelser samt gjennomføringen av arkeologiskeundersøkelser tar utgangspunkt i dels det finansielle ved dagensordning, dels det faglige og de faglige inndelingene.Et særlig fokus blant forvaltningsmuseene er hvordan få til enfinansieringsordning som sikrer et godt grunnlag for aktivitetersom materialforvaltning, konservering, forskning og formidling,funksjoner som i dag finansieres over basisbevilgningene avhenholdsvis Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet.Også styrking av midlene overført via post 78 etterlyses av mange,blant annet for bedre ivaretakelse av sikringstiltak med annet.Bare Norsk maritimt museum har et faglig miljø bestående av merenn tre dykkende arkeologer som er kravet etter dykkeforskriftenfor å utføre dykkeroppdrag. Forvaltningsmuseenes egne vurderingerav situasjonen er her at en står overfor to, alternativt trereelle valg:(1) Øke finansieringsordningene slik at kapasiteten blirforsvarlig ivaretatt på de eksisterende sjøfartsmuseene slikdet er i dag. Dette ville øke bemanningen og sikre en langtmer operativ forvaltning enn i dag for skipsfunn ogautomatisk fredete kulturminner under vann. Et spørsmålher er også institusjonens frihetsgrader innenfor definansielle overføringer.(2) Samle virksomheten i noen få, for eksempel to, størremiljøer.(3) Samorganisere forvaltningen av alle automatisk fredetekulturminner og skipsfunn på universitetsmuseene, ettermodell av Tromsø museum og NTNU Vitenskapsmuseet.De ulike alternativene har både faglige og økonomiske konsekvenser,som bør vurderes opp mot mulighetene for å nå de målen har satt seg innenfor norsk kulturminneforvaltning. Dette børevalueres nærmere.NIBR-rapport 2012:30

125En delproblemstilling i dette omhandler også spørsmål ommagasinering av skipsfunn. Skal disse samles under ett påuniversitetsmuseene eller slik ordningen er i dag at sjøfartsmuseene,inkludert Tromsø museum og NTNU Vitenskapsmuseet,har ansvaret for å systematisere og magasinere skipsfunn,mens de øvrige universitetsmuseene systematiserer og magasinererøvrige gjenstandsfunn i forbindelse med forvaltning av automatiskfredete kulturminner.Flere informanter peker også på at kulturminneforvaltningen har etnoe fragmentarisk preg i dag og tar til ordet for det de ser som enmer helhetlig forvaltning, hvor alle deler av det arkeologiskeforvaltningsansvaret ses tydeligere i sammenheng. Noen oppleverat dagens tredelte modell byr på utfordringer. Blant annet er detved universitetsmuseene både i Oslo, Stavanger og Trondheim etønske om å kunne involvere også middelalderarkeologi iforskningen. Det oppleves som unaturlig at dette laget skal skillesut, mens de selv sitter igjen med ansvaret for øvrige automatiskfredete kulturminner. Faglig mener flere i disse miljøene at detteburde vært sett i sammenheng for å få en helhetlig historieforståelseav byenes og tidenes utvikling og dynamikk.Dette blir også en del av en større forsknings- og kunnskapsoppbyggendeproblemstilling som springer ut av at NIKU grunnetfinansieringssituasjonen, i liten grad har mulighet til å drive utstraktforskning på det materialet de graver ut. Dette kan få kunnskapsmessigekonsekvenser. Kunnskapsaggregeringen blir fragmentertog det blir liten forskning på by og middelalder med utgangspunkti arkeologisk feltarbeid, både i seg og i sammenheng med de øvrigekulturlagene. Noen ganger hevdes det også at det kan værevanskelig og faglig unaturlig å dele opp historien i slike adskilte ogorganisatoriske brokker.Et argument som fremmes i denne sammenhengen er dessuten atfunnmateriale magasineres hos universitetsmuseene etter ansvarsforskriftenog samles der. For å få til en samlet kunnskapsoppbygningargumenterer noen informanter for at funksjonenebør samles mer, for slik både å sikre en mer helhetlig kulturminneforvaltning,men også for i større grad å bygge opp denkompetansen som er nødvendig. Flere mener at dette også vil sikremer effektivitet i norsk kulturminneforvaltning.NIBR-rapport 2012:30

126NIKU på sin side hevder å ha bygget opp et bredt og samfunnsrelatertkunnskapsmiljø på middelalderfeltet og fremheverdessuten at metodikken og kildebruken er annerledes i middelalderarkeologienenn tilfellet er i de øvrige før-reformatoriskeutgravninger. Argumentet er at Norge trenger et kompetansesenterpå middelalder.Et siste og radikalt grep som er nevnt som løsning på fragmentertansvarsfordeling er å konkurranseutsette arkeologiske undersøkelser.Argumentet er at det ville gitt alle muligheter for åkonkurrere på pris og faglighet når det kom til implementering avfeltundersøkelser. Dette er det imidlertid sterk motstand mot,særlig i universitetsmiljøene. Dette hevdes å undergrave hele denkunnskapsbaserte forvaltningen og koblingen mellom forskning,statlig ansvar og stedlig representasjon og kompetanse. Etmotargument er blant annet at det ikke er grunnlag for enlevedyktig konkurranse i Norge. Til det er både geografien forspredt og sakene for få. Modeller fra andre europeiske land brukessom eksempler på at dette ikke avstedkommer mer kunnskapsbasertforvaltning av de arkeologiske kulturminnene. Bådeerfaringer fra Sverige og England trekkes frem som eksempler påat en ikke har klart å etablere gode modeller for å konkurranseutsettedenne type oppgaver.Når det gjelder forvaltningsmodeller for arkeologiske gjenstander,ikke medregnet skipsfunn, er de aller fleste av informantene idenne studien av den oppfatning at ansvaret for dette fortsatt børligge til universitetsmuseene. 33 Dette er basert på en stor tillit til atuniversitetsmuseene forvalter dette materialet på en måte somsikrer forskning og kunnskapsutvikling fremover, noe som på siktkommer hele fagfeltet til gode. Dette kommer også til uttrykk iform av høy tillit til fagligheten og kvaliteten ved universitetsmuseenesmagasinerings- og arkiveringsrutiner.8.5 Veien fremoverVi har i denne rapporten ikke hatt som ambisjon å komme medforslag til nye modeller for organisering av den arkeologiske33 Det samme resultatet kommer også frem i en studie gjort av Omland 2012,basert på en spørreundersøkelse blant arkeologer.NIBR-rapport 2012:30

127kulturminneforvaltningen i Norge. Snarere har målet vært å belysede rammebetingelser de eksisterende forvaltningsmuseene ogNIKU utøver sin rolle og sitt ansvar under.Det vil imidlertid være et stort behov for mer kunnskap omkonsekvensene av ulike strategier enn det vi har hatt mulighet til åbelyse i denne rapporten. Mange interesser berøres. Dette harkommet frem i møte med de åtte forvaltningsmuseene og NIKU,som alle, uten unntak, har mange visjoner med sitt arbeid innenforsitt felt. Samtidig er det viktig å tenke helhetlig og strategisk nårkursen skal legges for norsk kulturminneforvaltning fremover.NIBR-rapport 2012:30

128LitteraturGaukstad, Even (2005) Fra antikvarisk interesse til egen forvaltning. IHolme 2005 (red.)Glørstad, Håkon og Kallhovd, Karl (2011) Rescue Archaeologyinitiated by research – A Contradiction in terms?” IUnderstandig the Past: A Matter of Surface – Area. Acts of theXIIIth Session of the EAA Congress, Zadar 2007. BARInternational Series 2194, 2011. Archaeopress, Oxford.Glørstad, Håkon (2012) ”Universitetsmuseum –Forskningsmuseum. Museene i den arkeologiskekulturminneforvaltningen i Norge” i Arkeologisk Forum, nr26, 2012.Holme, Jørn (2005) Kulturminnevern. Økokrim. 2. utgave.Ibenholt, K., Toftdahl, H. Kiil, K. og Grorud, C. (2012)Fylkeskommunen som regional kulturmyndighet. Vista Analyse.Rapport 2012/24.NOU 2006:8, Kunnskap for fellesskapet – Universitetsmuseenesutfordringer. Kunnskapsdepartementet.NOU 2011:15, Rom for alle. Kommunal- og regionaldepartementet.Omland, Atle (2012) Undersøkelse blant arkeologer om forvaltning avarkeologiske gjenstander. Institutt for arkeologi, konservering oghistorie, Universitetet i Oslo.Prop.1 S. (2012-2013) Proposisjon til stortinget (forslag tilstortingsvedtak).NIBR-rapport 2012:30

129St.meld.nr.15(2007-2008) Tingenes tale – Universitetsmuseene.Kunnskapsdepartementet.St.meld.nr.8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og riketsmiljøtilstand. Miljøverndepartementet.St.meld.nr. 16 (2004-2005) Leve med kulturminner.Miljøverndepartementet.Trøim, I (1999) Arkeologisk forskning og det lovregulerte fornminnevernet:En studie av fornminnevernets utvikling i perioden 1905-1978.Universitetets Oldsaksamling Varia 49. Oslo.NIBR-rapport 2012:30