Vejledning om innovationsfremmende indkøb - Rådet for Offentlig ...
Vejledning om innovationsfremmende indkøb - Rådet for Offentlig ...
Vejledning om innovationsfremmende indkøb - Rådet for Offentlig ...
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Vejledning</strong> <strong>om</strong> Innovationsfremmende indkøbOn-line ISBN 978-87-7029-530-7<strong>Vejledning</strong>en er udarbejdet af sekretariatet <strong>for</strong> Rådet <strong>for</strong> <strong>Offentlig</strong>-Privat SamarbejdeCarl Jacobsens vej 352500 ValbyTlf.: 41 71 50 00E-mail: Info@rops.dkJunij 2013
SIDE6KAPITEL 1INDLEDNING1.3 <strong>Vejledning</strong>ens strukturI kapitel 2 bliver beskrevet, hvilke trin der er i et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb. Kapitel 3beskriver, at der er en række indledende overvejelser <strong>om</strong> bl.a. myndighedens behov og markedet,s<strong>om</strong> bør <strong>for</strong>etages, når myndigheden ønsker at <strong>for</strong>etage et indkøb, s<strong>om</strong> sikrer dem eninnovativ løsning eller produkt.Kapitel 4 viser, hvilken måde offentlige myndigheder kan sikre sig nye innovative løsningerigennem sit indkøb, når der gennemføres et udbud. Ofte kan den nytænkning og innovation iopgaveløsningen, s<strong>om</strong> en myndighed efterspørger, sikres inden<strong>for</strong> rammerne af et almindeligtudbud, når elementer s<strong>om</strong> funktionsudbud, total<strong>om</strong>kostningsperspektiver, konkurrenceprægetdialog eller lange tilbudsfrister, tages i anvendelse.Kapitel 5 gennemgår <strong>for</strong>skellige modeller <strong>for</strong> udviklingssamarbejder, s<strong>om</strong> offentlige myndighederkan anvende, når de har behov at udvikle nye løsninger og innovative produkter, s<strong>om</strong>ikke kan udvikles inden<strong>for</strong> rammerne af et almindeligt udbud. Kapitlet gennemgår tre <strong>for</strong>skelligemodeller, nemlig udviklingssamarbejde baseret på ikke-gensidigt bebyrdende aftaler,udviklingssamarbejder <strong>om</strong> <strong>for</strong>skning og udviklingsopgaver samt udbud af udviklingssamarbejder.
SIDE7INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBKapitel 2Innovationsfremmende indkøb – et navn, mangemodeller2.1 Hvad er et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb?Der hersker ofte begrebs<strong>for</strong>virring, når <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb er på dagsordenen.Udtrykkene <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb, innovationsudbud, offentlig-privat innovationspartnerskaberog præk<strong>om</strong>mercielle indkøb bliver brugt i flæng og s<strong>om</strong> hinandens synonymer.Dette er uhensigtsmæssigt, da eksempelvis præk<strong>om</strong>mercielle indkøb ifølge EU-K<strong>om</strong>missionener en helt specifik model <strong>for</strong> faseopdelt indkøb af <strong>for</strong>sknings- og udviklingsydelser.Det centrale i et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb er, at en offentlig og privat part arbejdersammen med henblik på udvikling og eventuelt anskaffelse af nye løsninger. De nye løsningerkan enten bestå af anvendelse af eksisterende teknologi til nye <strong>for</strong>mål eller udvikling af nyteknologi.Begrebet ”nye løsninger” involverer ikke nødvendigvis nyudvikling, det vil sige radikal produktinnovation.Et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb indebærer tilvejebringelsen af løsninger,der er nye <strong>for</strong> myndigheden, men ikke nødvendigvis er nye <strong>for</strong> leverandøren eller <strong>for</strong> markedet.Den nye løsning kan både være nye eller tilpassede produkter og serviceydelser.Samtidig indebærer begrebet nye løsninger også, at der alene kan være tale <strong>om</strong> frembringelsenaf ny viden på et givent <strong>om</strong>råde. Den nye løsning skal således ikke nødvendigvis værematerialiseret til et konkret produkt eller service.Endvidere medfører nogle <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb alene udviklingen af nye løsninger,imens andre <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb medfører udvikling og anskaffelse af nye løsninger.Denne <strong>for</strong>skel skyldes, at offentlige myndigheder har vidt <strong>for</strong>skellige bevæggrunde ogambitioner <strong>for</strong> de <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb, s<strong>om</strong> de indgår i.Boks 2.1Modeller <strong>for</strong> <strong>innovationsfremmende</strong>indkøbInnovationsfremmende indkøb kan gennemføres via fire <strong>for</strong>skellige modeller. Modellerneer:» Udbud med funktionskrav, total<strong>om</strong>kostningsperspektiver, konkurrencepræget dialog og/ellerlange tilbudsfrister» Udbudsfrit udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale» Udbudsfrit udviklingssamarbejde <strong>om</strong> en <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgave, herunder præk<strong>om</strong>mercielleindkøb» Udbud af et udviklingssamarbejde, evt. med en option <strong>om</strong> anskaffelse af den udviklede løsning.De to modeller, der <strong>om</strong>handler udbudsfrie udviklingssamarbejder, betegnes offentlig-privateinnovationspartnerskaber, OPI.Et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb kan baseres på en af flere mulige samarbejdsmodeller. Eksempelviskan et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb enten være et almindeligt udbud af en tjene-
SIDE8KAPITEL 2INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB – ET NAVN, MANGE MODELLERsteydelsesopgave indeholdende funktionskrav eller et udviklingssamarbejde <strong>om</strong> et <strong>for</strong>sknings-og udviklingsarbejde, der skal tilvejebringe ny teknologi. Et <strong>innovationsfremmende</strong>indkøb er således defineret ved <strong>for</strong>målet, nemlig udvikling af nye løsninger, og ikke ved deneksakte samarbejdsmodel.Et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb findes i mange <strong>for</strong>mer, jf. boks 2.1.. For at lave et succesfuldt<strong>for</strong>løb er det centralt, at den offentlige myndighed udvælger den bedst egnede samarbejdsmodelud fra de ønsker, myndigheden dels har til den nye løsning, dels har til samarbejdet medden private leverandør. Endvidere er valget af model også afhængig af den teknologi, der ertilgængelig på markedet.2.2 Trinene I et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøbEt <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb består af to eller tre trin. Det tredje trin er først relevant,hvis markedet ikke umiddelbart kan levere de løsninger, s<strong>om</strong> myndigheden efterspørger.Ethvert <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb bør indledes med en grundig behovsanalyse samtmarkedsanalyse (trin 1). Derefter bør myndigheden i et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb vurdere,<strong>om</strong> et almindelige udbud kan sikre tilvejebringelsen af den ønskede løsning (trin2). Dettekan eksempelvis ske på baggrund en markedsdialog.Nedenstående Figur 2.1 opsummerer, hvilke trin der kan være i et <strong>innovationsfremmende</strong>indkøb.Figur 2.1 Trin i et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøbTrin 1:Behovsafklaring, markedsdialog,samarbejdsstrategi og kontraktværdiTrin 2:Innovation via udbudTrin 3:Innovation viaudviklingsarbejdeFor mange <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb vil det være tilfældet, at der inden<strong>for</strong> rammerne afet almindeligt udbud kan skabes rum og incitament <strong>for</strong> nytænkning af opgaveløsningen (trin2, uddybes i kapitel 3). Det betyder, at et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb i disse tilfælde aleneindebærer to trin.For nogle <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb findes der ikke en passende løsning på myndighedensbehov på markedet. Det viser sig blandt andet ved, at der ikke er k<strong>om</strong>met egnede tilbudind, når der er gennemført et udbud. Denne situation opstår, når den tilgængelige teknologieller tilpasning af den eksisterende teknologi ikke kan tilvejebringe de løsninger, s<strong>om</strong> myndighedenefterspørger. I denne situation bliver myndigheden nødt til at indgå i et udviklingssamarbejdemed en eller flere private virks<strong>om</strong>heder (trin 3, uddybes i kapitel 4).Myndigheden kan vælge at indgå i et udviklingssamarbejde, uden at afprøve markedet førstigennem et udbud, og derved gå direkte fra trin 1 til trin 3 (jf. pilen under figuren). Udviklingssamarbejdernekan antage <strong>for</strong>skellige <strong>for</strong>mer, og valget af samarbejdsmodel skal <strong>for</strong>etages påbaggrund af en konkret vurdering fra myndigheden.
SIDE9INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBDer findes tre modeller, s<strong>om</strong> et udviklingssamarbejde kan gennemføres efter. Modellernevarierer i <strong>for</strong>hold til, <strong>om</strong> de giver mulighed <strong>for</strong> direkte anskaffelse af den udviklede løsning.Nogle myndigheder er ikke interesserede i anskaffelse af de nyudviklede løsninger efter gennemførslenaf et udviklingssamarbejde. Det skyldes, at nogle myndigheder alene ønsker – ogalene beskæftiger sig med – udvikling af nye løsninger. Det ses bl.a. i udlandet, hvor eksempelvisdet engelske sundhedsministerium og <strong>for</strong>svarsministerium har været involveret i en langrække udviklingsprojekter, der alene har haft til <strong>for</strong>mål at udvikle nye løsninger. 2 Andre myndighederhar behov <strong>for</strong> at anskaffe og implementere de nyudviklede løsninger i sin drift ogløbende opgaveløsning. Der<strong>for</strong> skal der være rum <strong>for</strong> dette i den valgte model <strong>for</strong> udviklingssamarbejdet,eller alternativt skal sådanne myndigheder gennemføre et udbud efterfølgende<strong>for</strong> at indkøbe den nyudviklede løsning. Disse overvejelser uddybes i kapitel 5.__________________2Udtrykket ”<strong>innovationsfremmende</strong> indkøb” er bredt og kan dækker over situationer, hvor myndigheder alene indkøber etudviklingssamarbejde hos en virks<strong>om</strong>hed. S<strong>om</strong> den fremgår senere i kapitel 5 kan sådanne udviklingssamarbejder have <strong>for</strong>skelligkarakter, og nogle samarbejder kan være u<strong>for</strong>pligtende, dvs. gensidigt ikke-bebyrdende. Dermed dækker udtrykket ”<strong>innovationsfremmende</strong>indkøb” også over situationer, hvor myndigheder ikke direkte <strong>for</strong>etager et indkøb og får en direkte modydelseri <strong>for</strong>m af konkrete varer eller tjenesteydelser.
SIDE10 KAPITEL 3BEHOVSAFKLARING OG MARKEDSDIALOG (TRIN 1)Kapitel 3Behovsafklaring og markedsdialog (trin 1)Forudsætningen <strong>for</strong>, at et <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb k<strong>om</strong>mer godt i gang er, at der gennemføresen meget grundig <strong>for</strong>beredelse, herunder særligt en grundig behovsafklaring ogmarkedsdialog. S<strong>om</strong> udgangspunkt består <strong>for</strong>beredelsen af fire elementer:» Behovsafklaring» Markedsdialog» Fastlæggelse af projektets kontraktværdi» Fastlæggelse af samarbejdsstrategi3.1 BehovsafklaringFørst bør myndigheden kortlægge, hvilken problemstilling, de søger en løsning på, og hvilkekrav og succeskriterier de nye løsninger skal indfri. Eksempelvis skal det vurderes, hvilkekvalitetsmæssige, sikkerhedsmæssige eller it-mæssige mindstekrav, s<strong>om</strong> de nye løsninger skalindfri. Det er derimod ikke nødvendigt, at myndigheden kan beskrive metoden til, hvordanproblemstillingen skal løses.Endvidere er det nødvendigt <strong>for</strong> myndigheden at overveje, hvilken tidsramme det <strong>innovationsfremmende</strong>indkøb skal gennemføres inden<strong>for</strong>. Eksempelvis varer et præk<strong>om</strong>mercieltindkøb typisk <strong>om</strong>kring 2 år eller mere, mens en annoncering kan gennemføres relativt hurtigti sammenligning hermed. Hvis tidsrammen <strong>for</strong> det konkrete <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb ersnæver, er det således ikke alle modeller, der er relevante.Behovsafklaringen kan i nogle <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb være kernen i selve projektet.Der findes eksempler på, at der har været inddraget eksterne konsulenter til at bistå den offentligemyndighed med behovsafklaringen i situationer, hvor der alene er en meget abstrakt<strong>for</strong>mulering af myndighedens behov. Herigennem har myndighederne kunne præcisere sinebehov, hvilket har givet grundlag <strong>for</strong>, at der er gennemført et udbud efterfølgende.3.2 MarkedsdialogFor det andet bør gennemføres en markedsdialog <strong>for</strong> at afdække, <strong>om</strong> der allerede findes videnog teknologi på markedet, s<strong>om</strong> direkte eller efter tilpasning kan løse myndighedens problemstilling.Hvis der ikke eksisterer relevant teknologi, kan myndigheden blive nødsaget til atigangsætte udviklingen af ny teknologi.Endvidere skal det med afsæt i markedsdialogen undersøges, hvorvidt der findes relevantevirks<strong>om</strong>heder, s<strong>om</strong> kan inddrages i arbejdet med at udvikle nye løsninger. Det kan ofte i et<strong>innovationsfremmende</strong> indkøb være relevant at se efter private parterinternationalt, da detdanske hjemmemarked kan være begrænset i antallet af relevante samarbejdspartnere.
SIDE11INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBBoks 3.1Case:Erfaringer med markedsdialogi RegionSyddanmarkFem års erfaringer fra indkøbsafdelingen i Region Syddanmark viser, at dialog med leverandørernehar åbnet op <strong>for</strong> konkurrencen og givet bedre udbud og tilbud.Indkøbsafdelingen ændrede i 2007 sin tilgang til brug af markedsdialog og begyndte at gennemførehøringer med leverandørerne i <strong>for</strong>bindelse med udbud af størsteparten af sine indkøbtil regionen. Kontakten med leverandørerne er gennemført via skriftlige høringer ellerdialogmøder med potentielle tilbudsgivere. Derudover er altid indrykket en vejledende <strong>for</strong>håndsmeddelelsei TED-databasen.Fordelene ved den øgede markedsdialog er ifølge indkøbsafdelingen bl.a., at krav, der reducererkonkurrencen <strong>om</strong> opgaveløsningen, bliver opdaget og evt. fjernet. Desuden har leverandørernemulighed <strong>for</strong> at gøre opmærks<strong>om</strong> på nye og innovative løsninger. Markedsdialogenåbner således <strong>for</strong> en langt bredere løsningsvifte og dermed større konkurrence på både pris ogkvalitet. Brugen af markedsdialog betyder også, at der k<strong>om</strong>mer færre spørgsmål efter udbuddeter offentliggjort, liges<strong>om</strong> man kun oplever få klager.Kilde: www.regionsyddanmark.dk/wm408430Endeligt skal det vurderes, hvilke interesser virks<strong>om</strong>hederne har i at deltage i et udbud ellerudviklingssamarbejde <strong>for</strong> herigennem at kunne tilrettelægge det <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb,så virks<strong>om</strong>hedernes engagement og aktive deltagelse fastholdes igennem hele projekt<strong>for</strong>løbet.Hvis myndigheden skal igangsætte udviklingen af ny teknologi, kan markedsdialogen ogsåbruges til at fastlægge, hvordan virks<strong>om</strong>hederne på markedet bedst kan arbejde med udviklingaf nye løsninger. Det kan eksempelvis undersøges, hvor lang tid myndigheden skal afsættetil udviklingsarbejde, hvor mange medarbejder- og økon<strong>om</strong>iske ressourcer myndigheden skalinvestere i samarbejdet og hvilke <strong>for</strong>ventninger myndigheden kan have til de nye løsninger.Et konkret måde, s<strong>om</strong> markedsdialog kan gennemføres på, er ved at gennemføre en åben høringaf et udkast til udbudsmateriale på et websted. Der findes k<strong>om</strong>mercielle tilbud, eksempelviswww.offentligprivatdialog.dk, hvor der kan gennemføres såkaldte idé-udbud, s<strong>om</strong> udgøresaf en dialog mellem myndigheden og potentielle tilbudsgivere <strong>om</strong> tilrettelæggelsen ogindholdet af et k<strong>om</strong>mende udbud.Boks 3.2Læs mereLæs mere <strong>om</strong> markedsdialog 3 i:Udbudsrådet: ”Muligheder <strong>for</strong> dialog”, juni 2010__________________3Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen udgiver i andet halvår af 2013 en ny opdateret vejledning <strong>om</strong> dialog i udbud, s<strong>om</strong> med<strong>for</strong>del også kan læses.
SIDE12 KAPITEL 3BEHOVSAFKLARING OG MARKEDSDIALOG (TRIN 1)3.3 Fastlæggelse af kontraktværdiFor det tredje skal myndigheden vurdere, hvor stor værdi det <strong>innovationsfremmende</strong> indkøbrepræsenterer. Det skyldes, at tilbudslovens annonceringspligt eller udbudsdirektivet alenefinder anvendelse, hvis aftalen <strong>om</strong> et indkøb eller et udviklingssamarbejde mellem den offentligeog den private part repræsenterer en større værdi. Konkret skal det vurderes, <strong>om</strong> samarbejdetsværdi overstiger tilbudslovens tærskelværdi på 500.000 kr. eller udbudsdirektivetstærskelværdi på knap 1,5 mio. kr. 4Hvis der alene er tale <strong>om</strong> et samarbejde af en begrænset værdi, dvs. under 500.000 kr., så erdet ikke relevant at gennemføre en annoncering eller et udbud af samarbejdet, og samarbejdetkan der<strong>for</strong> igangsættes umiddelbart. Dette er dog under <strong>for</strong>udsætning af, at kontrakten ikkehar en såkaldt grænseoverskridende interesse, dvs. at kontrakten ikke er interessant <strong>for</strong> udenlandskevirks<strong>om</strong>heder, jf. neden<strong>for</strong>.I fastlæggelsen af kontraktværdi skal myndigheden <strong>for</strong>etage en konkret vurdering af den <strong>for</strong>ventedekontraktværdi. Det indebærer en vurdering afden <strong>for</strong>ventede værdi af kontrakteneksklusiv m<strong>om</strong>s og inklusiv alle optioner i kontrakten.Udbudsdirektivet bruger udtrykket den 'anslåede værdi'. Heri ligger, at ordregiveren skalanvende sit bedste skøn.Er der ikke et tilstrækkeligt grundlag <strong>for</strong> at <strong>for</strong>etage et skøn, kan dervære behov <strong>for</strong> at undersøge markedet nærmere.Boks 3.3Læs mereLæs mere <strong>om</strong> kontraktberegning i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen: ”<strong>Offentlig</strong>e indkøb af varer og tjenesteydelser – Fakta<strong>om</strong> tærskelværdier og kontraktberegninger” fra 2006, s<strong>om</strong> er udarbejdet i samarbejde medSKIHvis en kontrakt har en klar grænseoverskridende interesse, er det nødvendigt at skabe gennemsigtighed<strong>om</strong>kring kontraktindgåelse. Det er op til myndigheden at vurdere, <strong>om</strong> en kontrakthar en grænseoverskridende interesse. Til brug <strong>for</strong> vurderingen kan der lægges vægt påkontraktens genstand og anslåede værdi, <strong>for</strong>holdene i den pågældende branche, herundermarkedets størrelse, struktur og handelspraksis samt det geografiske sted, hvor kontraktenskal udføres.Boks 3.4Læs mereLæs mere <strong>om</strong> begrebet ”grænseoverskridende interesse” i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning: ”Bliv klogere på EU-udbud”, fra april 2012__________________4Konkret udgør tærskelværdien i udbudsdirektivet i 2013 968.383 kr. <strong>for</strong> statslige myndigheder, imens tærsklen er på1.489.820 kr. <strong>for</strong> andre myndigheder.
SIDE13INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB3.4 Fastlæggelse af samarbejdsstrategiFor det fjerde skal der i <strong>for</strong>beredelsesfasen tilrettelægges en strategi <strong>for</strong> samarbejdet medvirks<strong>om</strong>hederne. Mange myndigheder vurderer ikke og tilrettelægger ikke på <strong>for</strong>hånd, hvordande ønsker at samarbejde med virks<strong>om</strong>hederne, hvilket kan resultere i et uhensigtsmæssigt<strong>for</strong>løb.Udarbejdelse af en samarbejdsstrategi indebærer, at myndigheden på <strong>for</strong>hånd vurderer,hvordan den ønsker at inddrage de(n) private leverandør(er) i udviklingen af de nye løsninger,s<strong>om</strong> myndigheden søger.Eksempelvis bør myndighederne tage stilling til, <strong>om</strong> virks<strong>om</strong>hederne skal tilknyttes s<strong>om</strong> enslags udviklingskonsulenter i projektet, eller <strong>om</strong> virks<strong>om</strong>hederne skal være ligeværdige parteri såvel finansieringsspørgsmål s<strong>om</strong> i ejerskabet til projektet.Endvidere skal myndigheden vurdere, hvordan de aftalemæssigt ønsker at binde virks<strong>om</strong>hedernei samarbejdet. Det indebærer, at myndigheden skal beslutte, <strong>om</strong> der skal indgås en samarbejdsaftale,og <strong>om</strong> der skal indsættes nogle betingelser eller <strong>for</strong>ventninger til samarbejdet,eksempelvis i <strong>for</strong>m af misligholdelsesbestemmelser. Denne vurdering er særlig relevant, hvismyndigheden skal indgå i et udviklingssamarbejde, det vil sige gennemføre trin 3, jf. kapitel 2,og vælge en relevant samarbejdsmodel.
SIDE14 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2)Kapitel 4Innovation via udbud (trin 2)4.1 Et udbud kan være den simpleste løsningHvis myndigheden ønsker at udvikle oganskaffe en ny løsning på et konkret problem, kan densimpleste løsning være at gennemføre et udbud, hvor udbuddet er tilrettelagt sådan, at der erskabt rum <strong>for</strong> nytænkning og innovation i <strong>for</strong>hold til opgaveløsningen. Det skyldes, at en anskaffelses<strong>om</strong> udgangspunkt <strong>for</strong> en offentlig myndighed nødvendiggør et udbud <strong>for</strong>udsat, atkontraktværdien er over udbudsreglernes tærskelværdier. Hvis der findes relevante løsningerpå markedet, vil gennemførelse af et udviklingssamarbejde være en unødvendig og <strong>om</strong>kostningstungøvelse at gennemgå.I dette kapitel beskrives en række værktøjer, der kan skabe rum til innovation og udvikling afnye løsninger i udbuddet.Er myndigheden er i tvivl <strong>om</strong>, hvorvidt markedet kan levere relevante løsninger, kan myndighedengennemføre et udbud og se, <strong>om</strong> der k<strong>om</strong>mer relevante løsninger ind, før den vælger atindgå i og gennemføre et udviklings<strong>for</strong>løb.Hvis markedet ikke kan levere den ønskede løsning, eller hvis myndigheden har s<strong>om</strong> <strong>for</strong>mål atudvikle ny teknologi, bør der i stedet gennemføres et udviklingssamarbejde, jf. trin 3.4.2 Værktøjer til at skabe rum til innovation i udbudNår offentlige myndigheder gennemfører et udbud med henblik på at skabe udvikling og innovationi deres opgaveløsning, er der gode muligheder <strong>for</strong> at give plads til innovation i opgaveløsningen.Der findes s<strong>om</strong> udgangspunkt fire relevante ”værktøjer”, s<strong>om</strong> kan anvendes til atunderstøtte innovationen. De fire værktøjer er:» Udbud med funktionskrav» Total<strong>om</strong>kostningsperspektiver» Konkurrencepræget dialog» Lange tilbudsfristerDe fire værktøjer <strong>for</strong>udsætter eller udelukker ikke hinanden gensidigt i det enkelte udbud.Eksempelvis er hovedparten af de danske offentlig-private partnerskaber <strong>om</strong> offentlige anlægsprojektergennemført s<strong>om</strong> et udbud baseret på funktionskrav og total<strong>om</strong>kostningsperspektiverpå baggrund af udbuds<strong>for</strong>men konkurrencepræget dialog. De enkelte værktøjer kanogså anvendes hver <strong>for</strong> sig.Nedenstående tabel viser, hvornår det er relevant at bruge de <strong>om</strong>talte værktøjer. Tabellentager udgangspunkt i karakteren af den vare eller ydelse, s<strong>om</strong> der påtænkes indkøbt. Simplevarer og ydelser er eksempelvis indkøb af standardvarer s<strong>om</strong> kuglepenne, printere og mindrebe<strong>for</strong>dringsopgaver. K<strong>om</strong>plekse varer og ydelser kan være nye it-systemer og større anlægsarbejder.De følgende afsnit beskriver de <strong>for</strong>skellige værktøjer nærmere.
SIDE15INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBTabel 4.1Relevansen af værktøjer til innovationsfremme i indkøb og udbudSimplevarer og ydelserK<strong>om</strong>pleksevarer og ydelserFunktionskrav + +Total<strong>om</strong>kostningsperspektiver + +Konkurrencepræget dialog ÷ +Lange tilbudsfrister ÷ +Det skal bemærkes, at ingen af de fire beskrevne værktøjer er nye. Alle er relativt kendte metoder,s<strong>om</strong> i varierende grad anvendes i praksis i dag.Udbud med funktionskravAnvendelsen af funktionskrav i udbud er en anderledes måde at udbyde opgaver på og finder istigende grad anvendelse blandt offentlige myndigheder. Det skyldes, at udbud med funktionskravkan skabe rum <strong>for</strong> effektivisering og udvikling af den offentlige opgaveløsning, <strong>for</strong>diden private part i samarbejdet gives metodefrihed i opgaveløsningen.Funktionskrav stiller krav til funktionen af den leverede ydelse i stedet <strong>for</strong> at stille krav til deaktiviteter (aktivitetskrav), der skal føre til leveringen af ydelsen. Eksempelvis vil et funktionskrav<strong>for</strong> vedligehold af hjælpemidler lyde: ”kørestolen skal være rengjort og vedligeholdt ioverensstemmelse med producentens anvisning”, imens et aktivitetskrav vil lyde” kørestolenskal rengøres månedligt ved brug af hjælpemiddeldepotets nuværende vaskefaciliteter”.Når ordregivere anvender funktionskrav, får leverandøren frihed til selv at tilrettelægge opgaveløsningenmed udgangspunkt i den ekspertviden, s<strong>om</strong> findes i markedet. Herigennemskabes rammerne <strong>for</strong>, at leverandøren kan udvikle opgaveløsningen løbende og evt. skabeinnovation via udvikling af nye teknologier eller arbejdsgange.Funktionskrav kan anvendes i mange tilfælde, det vil sige både når der indkøbes simple ogk<strong>om</strong>plekse varer, jf. tabel 4.1.Der findes ifølge tidligere analyser fra Udbudsrådet få eksempler på rene funktionsudbud. Detmest almindelige – og ofte mest hensigtsmæssige - er ifølge analyserne udbud, der indeholderen k<strong>om</strong>bination af funktionskrav og aktivitetsbaserede krav.
SIDE16 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2)Boks 4.1Case:Funktionsudbud af signalanlægi OdenseK<strong>om</strong>mune – introduktionaf ny teknologiOdense K<strong>om</strong>mune har i juni 2011 gennemført et funktionsudbud og indgået en aftale med firmaetTTS, <strong>om</strong> at de fremover står <strong>for</strong> driften af trafiklysene i k<strong>om</strong>munen. Udbuddet havde bl.a.funktionskrav <strong>om</strong>, at det nye signalanlæg skulle skabe stabil drift, bedre fremk<strong>om</strong>melighed ibyen samt mindsket energi<strong>for</strong>brug og CO2-udledning.På baggrund af udbudsrunden og det vindende tilbud kan k<strong>om</strong>munen konstatere, at de k<strong>om</strong>mertil at høste en række <strong>for</strong>dele sammenlignet med tidligere. Blandt andet vil den nye leverandørintroducere en ny type signalanlæg baseret på LED-teknologi, s<strong>om</strong> er energibesparende.Eksemplet fra Odense K<strong>om</strong>mune, hvor opgaveløsningen tilrettelægges på en ny måde og medintroduktionen af ny teknologi, afspejler de <strong>for</strong>dele, man generelt ser ved funktionsudbud.Kilde:http://www.odense.dk/presse/pressemeddelelser/pressemeddelelser%202011/signalanlag%20i%20odense%20skal%20ensartesBoks 4.2Læs mereLæs mere <strong>om</strong> funktionskrav i:» Udbudsrådet: ”Analyse af funktionsudbud”» Udbudsrådet: ”Analyse af effekterne af konkurrence på det k<strong>om</strong>munale vej<strong>om</strong>råde”» Udbudsrådet: ”Værktøj til funktionsudbud af hjælpemiddeldepoter”Total<strong>om</strong>kostningerTotal<strong>om</strong>kostninger betegnes s<strong>om</strong> summen af anskaffelsesprisen på et produkt og udgiften tilbrug af produktet i levetiden. Total<strong>om</strong>kostninger inkluderer energi<strong>for</strong>brug og øvrige <strong>om</strong>kostninger,herunder service og vedligeholdelse i produktets levetid. Denne <strong>for</strong>ståelse af total<strong>om</strong>kostninger<strong>for</strong> kortes ofte ”total cost of ownership”,TCO.Nogle steder defineres total<strong>om</strong>kostningsbegrebet bredere end oven<strong>for</strong>. I en bredere definitioninkluderes også udgifter til afskaffelse af produkter og eventuelle miljøbelastninger <strong>for</strong>bundethermed. I de bredeste definitioner af total<strong>om</strong>kostninger inkluderes også <strong>om</strong>kostninger tilændringer i lønudgifter i <strong>for</strong>bindelse med <strong>om</strong>lægning af arbejdsopgaver og andre adfærdsændringer.Total<strong>om</strong>kostningsperspektiver kan anvendes i både simple og k<strong>om</strong>plekse indkøb.Formålet med at anvende total<strong>om</strong>kostningsperspektivet i et <strong>innovationsfremmende</strong> udbud erdels at skabe incitament <strong>for</strong> leverandørerne til at tilbyde og evt. udvikle nye energieffektiveeller arbejdskraftbesparende løsninger, dels at sikre, at energieffektive produkter kan k<strong>om</strong>mei betragtning i tilbudsevalueringen.Generelt er det i <strong>for</strong>bindelse med anvendelse af total<strong>om</strong>kostningsperspektiver relevant atsondre imellem mindstekrav til opgaveløsning og krav (konkurrenceparametre) <strong>for</strong> opgaveløsningen.Der er eksempler på, at total<strong>om</strong>kostninger indgår i offentlige udbud. Det sker ved, at en såkaldtTCO-prisindgår s<strong>om</strong> tildelingskriterium i vurderingen af det økon<strong>om</strong>isk mest <strong>for</strong>delagtigetilbud. Det vil sige, at TCO-prisen anvendes s<strong>om</strong> krav (konkurrenceparameter) i udbuddet.Erfaringer fra blandt andet Statens og K<strong>om</strong>munernes Indkøbs Service, SKI,er, at der kan væregod økon<strong>om</strong>i i at tænke i total<strong>om</strong>kostninger ved indkøb af energi<strong>for</strong>brugende produkter, idetder herigennem sættes fokus på, hvad der er det mest rentable indkøb samlet set. Det indebæ-
SIDE17INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBrer, at man lader virks<strong>om</strong>heder konkurrere <strong>om</strong>, hvem der kan tilbyde det mest energieffektiveprodukt.Boks 4.3Case:Tilbudsvurdering påTCO-pris hos SKIStatens og K<strong>om</strong>munernes Indkøbs Service A/S (SKI) har udviklet en beregningsmodel <strong>for</strong> henholdsvisc<strong>om</strong>puter og kopi/print-produkters total<strong>om</strong>kostninger, TCO, til brug på SKI´s rammeaftaler.I SKI’s udbud af c<strong>om</strong>putere skal tilbudsgiverne angive oplysninger <strong>om</strong> produktets anskaffelsespris,energi<strong>for</strong>brug i de <strong>for</strong>skellige energitilstande samt <strong>om</strong>kostninger til drift. Oplysningerne<strong>om</strong> energi<strong>for</strong>brug skal være målt efter procedurerne i den gældende Energy Star standard.TCO-beregneren udregner herefter prisen <strong>for</strong> produktets <strong>for</strong>ventede <strong>for</strong>brug af strøm i detslevetid, s<strong>om</strong> er fastsat til 3 år <strong>for</strong> c<strong>om</strong>putere og skærme. For kopi/print produkter skal tilbudsgiverneoplyse energi<strong>for</strong>bruget pr. uge målt efter Energy Star. Levetiden <strong>for</strong> kopi/print produkterer fastsat til 5 år.Den samlede el-pris lægges sammen med anskaffelsesprisen og øvrige drifts<strong>om</strong>kostninger.Summen af disse udgør TCO-prisen. Kontrakten tildeles den/de leverandører, der tilbyder delaveste TCO-priser. Kundens tildeling ved efterfølgende anvendelse af rammeaftalen, eksempelvisved miniudbud, sker også på baggrund af TCO-prisenKilde: https://www.ski.dk/viden/Sider/TCO-beregning.aspxDer er også eksempler på, at TCO-betragtninger kan give bedre og billigere løsninger medfokus på øvrige drifts- og service<strong>om</strong>kostninger, jf. boksen neden<strong>for</strong>.Boks 4.4Case:TCO-betragtninger vedudbud af bleer i OdenseK<strong>om</strong>muneOdense K<strong>om</strong>mune har ved inddragelse total<strong>om</strong>kostninger i et udbud af inkontinensbleer sikreten bedre og billigere opgaveløsning samlet set. I <strong>for</strong>bindelse med udbuddet har k<strong>om</strong>munenanvendt en meget bred definition af begrebet total<strong>om</strong>kostninger.Ved udbuddet blev der udover pris taget højde <strong>for</strong> udgifter <strong>for</strong>bundet med brugsperioden, s<strong>om</strong>fx bleernes holdbarhed, uddannelse af personale og borgere samt ergon<strong>om</strong>iske <strong>for</strong>hold. Udbuddethar medført, at Odense K<strong>om</strong>mune køber lidt dyrere bleer af en højere kvalitet. Samtidigopnås en årlig besparelse på halvanden mio. kr., s<strong>om</strong> følge af mindre <strong>for</strong>brug af produktet,mindre tøjvask, mindre skiftning og vask af de ældre.Udbuddet vandt i november 2012 prisen <strong>for</strong> Danmarks bedste udbud.Kilde:http://www.odense.dk/presse/pressemeddelelser/pressemeddelelser%202012/dyre%20bleer%20sparer%20k<strong>om</strong>munen%20millioner%20af%20kronerDer er i <strong>for</strong>bindelse med udarbejdelse af denne vejledning ikke identificeret nogle dokumenteredecases, hvor TCO-betragtninger i et udbud har understøttet egentlig produktinnovation.Til gengæld viser eksemplet fra Odense K<strong>om</strong>mune, at TCO-betragtninger i et udbud kan skabenytænkning i arbejdstilrettelæggelsen. Der er blandt myndighederne såvel s<strong>om</strong> blandt leverandøerneen stigende opmærks<strong>om</strong>hed på mulighederne i TCO-betragtninger, og TCObetragtningervil sandsynligvis bliver anvendt i stigende grad fremover.Brugen af TCO-betragtninger i udbud kan være en ud<strong>for</strong>dring af gennemføres i praksis, idetkorrekt brug af TCO-betragtninger <strong>for</strong>udsætter kendskab til, hvad der driver <strong>om</strong>kostningernei brugsperioden. Det kan der<strong>for</strong> være ressourcekrævende at bruge TCO-betragtninger, særligtpå <strong>om</strong>råder, hvor ingen har brugt det før.
SIDE18 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2)Konkurrencepræget dialogTil <strong>for</strong>skel fra udbud med funktionskrav og total<strong>om</strong>kostningsperspektiver, s<strong>om</strong> relaterer sig tiludbudsmaterialet og den tilknyttede tilbudsevaluering, er konkurrencepræget dialog en udbuds<strong>for</strong>m,s<strong>om</strong> fastlægger proceduren <strong>for</strong>, hvordan udbuddet gennemføres.Den konkurrenceprægede dialog er en fleksibel udbudsprocedure, der giver myndighedenmulighed <strong>for</strong> at drøfte løsningen af en opgave med potentielle tilbudsgivere inden tilbudsafgivningen.Myndigheden kan kun gøre brug af den konkurrenceprægede dialog ved indgåelseaf særligt k<strong>om</strong>plekse kontrakter, hvor udbuds<strong>for</strong>merne offentligt eller begrænset udbud ikkeer anvendeligt. Der er således ikke fri adgang til at anvende konkurrencepræget dialog.Den konkurrenceprægede dialog sondrer mellem en dialogfase og en fase, der indeholderegentlig tilbudsgivning. Der er en grundlæggende <strong>for</strong>skel mellem de to faser. I dialogfasen måmyndigheden drøfte alle aspekter af kontrakten med den enkelte virks<strong>om</strong>hed, herunder deøkon<strong>om</strong>iske <strong>for</strong>hold. I tilbudsafgivningsfasen kan der alene ske en teknisk afklaring og præciseringsamt justering af uklare elementer ved tilbuddet. Mulighederne <strong>for</strong> yderligere dialogeller <strong>for</strong>handling er udtømt på dette tidspunkt.Den konkurrenceprægede dialog giver mulighed <strong>for</strong>, at myndigheden kan få relevante tilbudsgiveretil at beskrive mulige løsninger på en k<strong>om</strong>pleks problemstilling. Dialogen mellem myndighedog tilbudsgiver tillader, at tilbudsgiverne får et klart billede af myndighedens konkretebehov, hvilket gør det lettere <strong>for</strong> tilbudsgiveren at tilbyde en tilpasset og evt. nyudviklet løsningtil myndigheden.Udbuds<strong>for</strong>men konkurrencepræget dialog er sjældent anvendt. I Danmark blev der eksempelvisi2011indgået fire kontrakter efter anvendelse af konkurrencepræget dialog. Kontrakterne<strong>om</strong>fatter indkøb af produktionsudstyr til TV2, drift af lønsystemer og -udbetalinger i heleÅrhus K<strong>om</strong>mune, opførelse af et lejlighedsk<strong>om</strong>pleks <strong>for</strong> Bolig<strong>for</strong>eningen Ringgården i Århusog opførelsen af en skole i Frederikshavn. I 2012 blev der ligeledes indgået fire kontrakterefter anvendelse af konkurrencepræget dialog.Boks 4.5Case:Anvendelse af konkurrenceprægetdialog i<strong>for</strong>bindelse med opførselaf ny byskole i FrederikshavnI Frederikshavn K<strong>om</strong>mune er en ny stor byskole under opførsel, der skal samle tre eksisterendeskoler og rumme 1200 elever og 160 ansatte. Det nye anlæg koster ca. 200 mio. kr., og aftalenmed leverandørerne er indgået efter et udbud med konkurrencepræget dialog.Frederikshavn K<strong>om</strong>mune har gennemført anlægsprojektet og selve udbuddet i et samarbejdemed et rådgiverteam bestående af Ernst & Young s<strong>om</strong> finansiel rådgiver, COWI A/S s<strong>om</strong> tekniskrådgiver og ACCURA s<strong>om</strong> juridisk rådgiver. K<strong>om</strong>munen ønskede, at den nye skolebygningskulle bygges med energibesparende teknologi, og at skolebygningen skulle bestå af fleksiblemoduler, s<strong>om</strong> kan tilpasses fremtidens læringsmiljøer.I 2011 gennemførte k<strong>om</strong>munen der<strong>for</strong> et udbud efter konkurrencepræget dialog <strong>for</strong> at få endialog med markedsaktørerne <strong>om</strong> konkrete muligheder. K<strong>om</strong>munen vurderer, at anvendelse afkonkurrencepræget dialog gav en god indsigt i k<strong>om</strong>munens muligheder i <strong>for</strong>hold til anlægsopgaven.Samtidig vurderer k<strong>om</strong>munen, at selv<strong>om</strong> udbudsprocessen var transaktions<strong>om</strong>kostningstung,overstiger <strong>for</strong>delene ved udbuds<strong>for</strong>men de høje transaktions<strong>om</strong>kostninger <strong>for</strong>bundethermed.Kilde:http://frederikshavn.dk/Documents/Center_<strong>for</strong>_udvikling_og_erhverv/1000%20elever%20er%20klar%20til%20første%20skoledag%20på%20Nordstjeneskolen%20i%20Frederikshavn.doc
SIDE19INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBBoks 4.6Læs mereLæs mere <strong>om</strong> konkurrencepræget dialog i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning til udbudsdirektiverne» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens standardmodel <strong>for</strong> <strong>Offentlig</strong>-Private PartnerskaberLange tilbudsfristerNår en offentlig enhed har identificeret et behov <strong>for</strong> en innovativ løsning, kan det give denprivate part bedre <strong>for</strong>udsætninger <strong>for</strong> at udvikle en tilfredsstillende løsning, hvis der i udbuddeter en <strong>for</strong>holdsvis lang tilbudsfrist.Ved at anvende en tilbudsfrist på eksempelvis flere måneder giver myndigheden virks<strong>om</strong>hedernetid og rum til at udvikle de løsninger, der efterspørges i udbuddet. Samtidig synliggørman igennem udbuddet, at der er en reel afsætningsmulighed <strong>for</strong> de udviklede løsninger,hvilket giver virks<strong>om</strong>hederne et incitament til at igangsætte udviklingsarbejdet.S<strong>om</strong> det fremgår af eksemplet neden<strong>for</strong> kan en lang tilbudsfrist eksempelvis være XX måneder.Når der anvendes lange tilbudsfrister i udbud, skal myndigheden generelt være opmærks<strong>om</strong>på, at dette øger risikoen <strong>for</strong>, at virks<strong>om</strong>hederne koordinerer deres tilbud. I <strong>for</strong>bindelse med<strong>innovationsfremmende</strong> udbud vil det dog være tydeligt, <strong>om</strong> nogle leverandører har koordinerettilbuddene og eksempelvis de løsningsmodeller, s<strong>om</strong> de <strong>for</strong>eslår. Ikke desto mindre er detanbefaleseværdigt, at myndighederne er opmærks<strong>om</strong>me på kartelproblematikker, hvis debenytter lange tilbudsfrister. 5 Generelt set anbefales det, at der primært benyttes lange tilbudsfristerved k<strong>om</strong>plekse varer og ydelser.Der kan hentes inspiration til brugen af lange tilbudsfrister fra England, hvor der i den offentligesektor eksperimenteres med udbudsmetoden Forward C<strong>om</strong>mitment Procurement (FCP).FCP er kendetegnet ved, at myndigheden identificerer og offentliggør problemstillinger, s<strong>om</strong>ønskes løst. Det skal klart fremgå, hvad der konkret efterspørges, og hvad myndigheden ervillig til at betale. For at motivere virks<strong>om</strong>hederne stilles der garanti <strong>for</strong>, at et produkt vil bliveindkøbt, hvis det inden<strong>for</strong> en <strong>for</strong>holdsvis lang tidsfrist opfylder de kriterier, s<strong>om</strong> myndighedenhar stillet op i <strong>for</strong>hold til kvalitet og pris.Konkret indebærer et FCP, at myndigheden offentliggør en vejledende <strong>for</strong>håndsmeddelelse viaK<strong>om</strong>missionens elektroniske udbudsdatabase Tenders Electronic Daily med oplysninger <strong>om</strong>myndighedens <strong>for</strong>estående indkøb og ønskerne hertil. Herigennem gøres virks<strong>om</strong>hederneopmærks<strong>om</strong>me på, hvilken type varer eller ydelser, s<strong>om</strong> myndigheden ønsker at anskaffe. Iperioden indtil offentliggørelse af udbudsbekendtgørelsen og tilhørende udbudsmaterialepræciserer myndigheden evt. på baggrund af input fra markedet sine ønsker til de nye løsninger,s<strong>om</strong> den ønsker indkøbt. I selve udbuddet anvender myndigheden en lang tilbudsfrist. Idenne periode er der alene begrænset mulighed <strong>for</strong> dialog mellem interesserede virks<strong>om</strong>he-__________________5Eksempelvis kan risikoen <strong>for</strong> karteller mindskes ved at benytte Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens tro- og loverklæring <strong>om</strong>tilbudskoordinering. Erklæringen er sammenskrevet med en erklæring <strong>om</strong> u<strong>for</strong>falden gæld til det offentlige, s<strong>om</strong> kan anvendess<strong>om</strong> et bilag til udbudsmaterialet. Erklæringen kan hentes på Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside på www.kfst.dk
SIDE20 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2)der og myndigheden. Når tilbudsfristen er ovre, vil myndigheden tildele en kontrakt til deneller de virks<strong>om</strong>heder, s<strong>om</strong> leverer konditionsmæssige tilbud.Boks 4.7Case:Indkøb af innovativemadrasser i EnglandKriminal<strong>for</strong>sorgen i England indkøber ca. 53.000 skummadrasser og 48.000 puder årligt, samtidigmed at der bortskaffes ca. 40.000 madrasser og puder årligt på grund af slid, fejlanvendelsemv. Kriminal<strong>for</strong>sorgen estimerer, at alene denne udgift beløber sig til 3 mill. pund årligtsamtidig med, at bortskaffelsen udgør en væsentlig miljøbelastning. Dette har ført til et ønske<strong>om</strong> at indkøbe miljøvenlige madrasser. ”Zero Waste Mattress FCP Project” blev igangsat, daKriminal<strong>for</strong>sorgen kunne konstaterede, at madrasaser med en lav miljøbelastning ikke umiddelbartfandtes på markedet.Kriminal<strong>for</strong>sorgen offentliggjorde en vejledende <strong>for</strong>håndsmeddelelse, hvor de efterspurgteinnovative ideer og in<strong>for</strong>mation <strong>om</strong> markedet. Endvidere blev der afholdt en række workshopsmed relevante parter.På baggrund af inputtene blev et EU-udbud gennemført med henblik på at få en indkøbs- ogserviceaftale <strong>for</strong> madrasser og puder. Betingelserne i udbudsmaterialet fastlagde, at løsningenskulle være miljøvenlig, herunder give en ”zerowaste”-løsning i 2012, og være <strong>om</strong>kostningsneutral,det vil sige, at den nye løsning ikke medfører større udgifter end den nuværende løsningmed almindeligt indkøb og bortskaffelse.Kilde: Department <strong>for</strong> Business, Innovation & Skill ”Forward C<strong>om</strong>mitment Procurement – PracticalPathways to Buying Innovative Solutions”, 20114.3 De nye udbudsdirektiverEn modernisering af EU’s udbudsdirektiv er undervejs. Det indebærer, at udbudsreglerne vilblive ændret. Forslaget til et nyt udbudsdirektiv indeholder bl.a. væsentligt bedre muligheder<strong>for</strong> at anvende dialog i udbudsprocessen og introducerer en ny udbudsprocedure – de såkaldteinnovationspartnerskaber – der giver mulighed <strong>for</strong> udvikling og køb af nye, innovative produkterog ydelser. Generelt har den danske regering arbejdet <strong>for</strong> mere fleksible og enkelteregler, der gør det muligt at understøtte effektive indkøb og anvende udbud strategisk til atunderstøtte blandt andet innovation, miljøhensyn og sociale hensyn.Ændringerne af udbudsdirektivet <strong>for</strong>ventes at blive vedtaget i EU i <strong>for</strong>s<strong>om</strong>meren 2013. Derefterskal reglerne implementeres i dansk ret. Det er endnu ikke afklaret, hvornår de nye reglertræder i kraft i Danmark. Ifølge direktivet skal implementeringen ske inden<strong>for</strong> to år efter vedtagelsenaf selve direktivet.Regelændringerne vil få betydning <strong>for</strong>, hvordan der kan arbejdes med <strong>innovationsfremmende</strong>udbud. Eksempelvis vil regelændringerne indebære, at adgangen til dialog mellem myndighederog ordregivere udvides, herunder også at adgangen til at benytte konkurrenceprægetdialog udvides. Derudover vil regelændringerne også <strong>for</strong>bedre mulighederne <strong>for</strong> at tage afsæti total<strong>om</strong>kostninger s<strong>om</strong> et tildelingskriterium.Når ændringerne er trådt i kraft, vil det der<strong>for</strong> være relevant at orientere sig her<strong>om</strong> i <strong>for</strong>bindelsemed opstart af et nyt innovationspartnerskab.
SIDE21INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBKapitel 5Innovation via udviklingssamarbejder (trin 3)5.1 Fastlæg myndighedens behov og interesser i udviklingssamarbejdetTrin 3 er ikke nødvendig at gennemføre i alle <strong>innovationsfremmende</strong> indkøb. Trinnet er alenerelevant, hvis der er behov <strong>for</strong> at udvikle nye løsninger, når disse ikke allerede findes på - ellerumiddelbart kan leveres af markedet.Der findes tre modeller <strong>for</strong> organisering af udviklingssamarbejdet i overensstemmelse medudbudsreglerne, s<strong>om</strong> myndighederne kan vælge imellem.Udtrykket offentlig-private innovationspartnerskaber, OPI, bruges ofte s<strong>om</strong> en samlebetegnelse<strong>for</strong> disse tre modeller. 6 I den nyeste vejledning på <strong>om</strong>rådet afgrænses OPI dog til alene atindbefatte model 1 og 2. 7 Betegnelsen OPI bruges igennem kapitlet der<strong>for</strong> alene <strong>om</strong> model 1 og2, imens modellerne tilsammen betegnes samarbejdsmodeller.Samarbejdsmodellerne er:1. Udbudsfrit udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale2. Udbudsfrit udviklingssamarbejde <strong>om</strong> en <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgave, herunderpræk<strong>om</strong>mercielle indkøb3. Udbud af et udviklingssamarbejde, evt. med en option <strong>om</strong> anskaffelse af den udvikledeløsningDer er fire parametre, s<strong>om</strong> en myndighed er nødt til at vurdere sit udviklingssamarbejde i<strong>for</strong>hold til <strong>for</strong> at kunne vælge den relevante model <strong>for</strong> sit samarbejde og sikre overensstemmelsemed udbudsreglerne.__________________6Fx www.opi-guide.dk, 20127OPI-Lab’s standardkontrakt og vejledningsmateriale, 2013
SIDE22 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Figur 5.1 Fire parametre hjælper med at vælge imellem samarbejdsmodellerneMODEL 1:Udbudsfrit udviklingssamarbejdebaseret på en ikke-gensidigbebyrdende aftale4 PARAMETRE:i. Formålii. Samarbejdspartiii. Teknologiiv. SamarbejdsaftalenMODEL 2:Udbudsfrit udviklingssamarbejde <strong>om</strong>en <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgave,herunder præk<strong>om</strong>mercielle indkøbMODEL 3:Udbud af et udviklingssamarbejde,evt. med en option <strong>om</strong> anskaffelse afden udviklede løsningDe fire parametre har enten karakter af en juridisk vurdering eller karakter af en vurdering afhensigtsmæssighed. Det er vigtigt, at der <strong>for</strong> hvert udviklingssamarbejde <strong>for</strong>etages en konkretvurdering af samarbejdet i <strong>for</strong>hold til de fire parametre.De fire parametre kan <strong>for</strong>muleres s<strong>om</strong> spørgsmål. Disse er:i. Formål:Er <strong>for</strong>målet udvikling af nye løsninger, eller både udvikling og anskaffelse afnye løsninger?ii. Samarbejdspart: Ønskes en fast samarbejdspart i udviklings- og anskaffelsesfasen?iii. Teknologi: Indebærer den nye løsning udvikling af ny teknologi (<strong>for</strong>skning og udvikling)eller alene videreudvikling af eksisterende teknologi?iv. Samarbejdsaftale: Har samarbejdet med den private leverandør karakter af en gensidigbebyrdende aftale?Afhængigt af k<strong>om</strong>binationen af svarene på de første to spørgsmål er det ikke nødvendigvisrelevant <strong>for</strong> myndigheden at vurdere de sidste to spørgsmål.Sammenhængen mellem de fire parametre og de mulige samarbejdsmodeller uddybes yderligerei nedenstående afsnit ”5.2 Valg af samarbejdsmodel”. Først uddybes, hvad der ligger i deenkelte parametre.i.) Er <strong>for</strong>målet udvikling af nye løsninger, eller både udvikling og anskaffelse af nye løsninger?For det første skal myndigheden vurdere, <strong>om</strong> samarbejdet alene skal indebære udvikling afnye løsninger, eller <strong>om</strong> samarbejdet også skal resultere i en anskaffelse, dvs. indkøb af varerog tjenesteydelser med henblik på at lade de nye løsninger implementere i praksis og indgå imyndighedens drift.I denne <strong>for</strong>bindelse er det nødvendigt, at myndigheden sondrer mellem en udviklingsfase ogen anskaffelsesfase. Et udviklingssamarbejde kan enten indebære en udviklingsfase, en k<strong>om</strong>-
SIDE23INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBbineret udviklings- og anskaffelsesfase eller en udviklingsfase med en efterfølgende særskiltanskaffelsesfase, figur 5.2. neden<strong>for</strong>.Udviklingsfasen er nødvendig at gennemføre i tilfælde, hvor markedet ikke stiller de nødvendigeløsninger til rådighed <strong>for</strong> myndigheden, det vil sige, hvor det ikke er muligt at gennemføreen anskaffelsesfase alene.Figur 5.2 Tre scenarier <strong>for</strong> processen <strong>om</strong>kring gennemførelsen af et udviklingssamarbejdeScenarie 1:Behovsafklaring, markedsdialog,samarbejdsstrateg og kontraktværdi(trin 1)Udviklingssamarbejde, dertilvejebringer nye løsninger(trin 3 )Scenarie 2:Behovsafklaring, markedsdialog,samarbejdsstrateg og kontraktværdi(trin 1)Udviklingssamarbejde, der tilvejebringer oganskaffer nye løsninger til implementering i driften(trin 3)Scenarie 3:Behovsafklaring, markedsdialog,samarbejdsstrateg og kontraktværdi(trin 1)Udviklingssamarbejde, dertilvejebringer nye løsninger(trin 3)Anskaffelse af nye løsninger tilimplementering i driften via etefterfølgende udbudNogle offentlige myndigheder ønsker alene at udvikle nye løsninger <strong>for</strong> at sikre, at der er nyeløsninger til rådighed <strong>for</strong> andre myndigheder med et større driftssigte. Det indebærer, at dennetype myndigheder alene har en udviklingsfase i deres innovationspartnerskab, dvs. atmyndigheden gennemfører trin 1 og trin 3 (svarende til scenarie 1 i figuren oven<strong>for</strong>).Eksempelvis er det en udbredt praksis i Holland og England, at centrale myndigheder, bl.a.sundhedsministeriet eller miljøministeriet, gennemfører innovationspartnerskaber med henblikpå at udvikle nye løsninger, s<strong>om</strong> kan indkøbes og implementeres i praksis i k<strong>om</strong>muner ogpå hospitaler.Hvis der er tvivl <strong>om</strong>, hvorvidt udviklingssamarbejdet skal indeholde både en udviklingsfase ogen anskaffelsesfase, kan det <strong>for</strong> en sikkerhedsskyld antages, at begge faser skal være indeholdt(svarende til scenarie 2 i figuren oven<strong>for</strong>). Herved sikrer myndigheden sig mulighed <strong>for</strong> atkunne <strong>for</strong>etage indkøbet af den udviklede løsning relativt let efter udviklingsfasen er gennemført.Det skal bemærkes, at der skal gennemføres udbud, når myndigheden ønsker at <strong>for</strong>etage etindkøb af den udviklede løsning. Der<strong>for</strong> skal udviklingssamarbejdet være tilrettelagt meddette <strong>for</strong> øje indledningsvist, idet gennemførelsen af et udbud efter færdiggørelse af udviklingssamarbejdetkan medføre et vist arbejde <strong>for</strong> myndigheden. Det skyldes, at EU-retten stillerkrav til, at myndigheden skaber gennemsigtighed <strong>om</strong>kring udviklingsarbejdet i et efterfølgendeudbud. Det er myndighedens ansvar i en sådan situation at beskrive sine ønsker objektivt,sådan at alle potentielle leverandører kan byde på opgaven og stilles lige i konkurrencen.Beslutningen <strong>om</strong>, hvad <strong>for</strong>målet med innovationspartnerskabet skal være, bør hvile ovenpåden behovsanalyse, s<strong>om</strong> myndigheden gennemførte indledningsvist i trin 1, jf. kapitel 3.
SIDE24 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Vurderingen af parameter i.) er ikke en juridisk vurdering, men nærmer en vurdering af, hvadder er hensigtsmæssigt <strong>for</strong> myndigheden. Vurderingen skal dog <strong>for</strong>etages med de juridiskeimplikationer <strong>for</strong> øje i <strong>for</strong>hold til myndighedens videre muligheder <strong>for</strong> at indkøbe de udvikledeløsninger i en anskaffelsesfase.ii.) Ønskes en fast samarbejdspart i udviklings- og anskaffelsesfasen?For det andet skal det besluttes, <strong>om</strong> den private samarbejdspart skal være den samme i bådeudviklings- og anskaffelsesfasen. Hvis den offentlige myndighed alene ønsker at gennemføreet udviklingssamarbejde er dette punkt dog ikke relevant.Spørgsmålet er centralt <strong>for</strong> samarbejdet <strong>om</strong> udvikling og anskaffelse, hvis der skal være énfast privat part i både udviklings- og anskaffelsesfasen. Det skyldes, at indkøbet og implementeringenaf den nye løsning i anskaffelsesfasen s<strong>om</strong> oftest er udbudspligtigt, og at der der<strong>for</strong>skal gennemføres et udbud i <strong>for</strong>bindelse med opstart af samarbejdet.Konkret skal den offentlige myndighed overveje, bl.a. på baggrund af en markedsundersøgelse,<strong>om</strong> det er mest <strong>for</strong>delagtigt at fastholde den samme samarbejdspart i hele <strong>for</strong>løbet. På denene side skaber det kontinuitet og gensidig <strong>for</strong>pligtelse i alle faser i samarbejdet, når den offentligemyndighed og private virks<strong>om</strong>hed ved, at de i fællesskab skal udvikle og implementereden nye løsning. Samtidig kan garantien over<strong>for</strong> virks<strong>om</strong>heden <strong>om</strong>, at de også skal levereden udviklede løsning betyde, at leverandøren er mere engageret i udviklingsarbejdet. På denanden side åbner adskillelse af udviklings- og anskaffelsesfasen mulighed <strong>for</strong>, at myndighedenhurtigt kan få opstartetudviklingsarbejdet, da samarbejdet kan konstrueres på en sådan måde,at et indledende udbud kan undgås. Samtidig giver adskillelse af udviklings- og anskaffelsesfasenmulighed <strong>for</strong>, at der bliver skabt konkurrence <strong>om</strong> opgaven i anskaffelsesfasen, hvilket kanmedføre bedre priser i anskaffelsessituationen.Beslutningen <strong>om</strong>, hvorvidt samarbejdsparten skal være den samme i både udviklings- og anskaffelsesfaseberorpå myndighedens vurdering af hensigtsmæssighed, og dermed myndighedenskonkrete afvejning af <strong>for</strong>dele og ulemper. Beslutningen har således analytisk eller strategikarakter.iii)Indebærer den nye løsning udvikling af ny teknologi (<strong>for</strong>skning og udvikling) eller alene videreudviklingaf eksisterende teknologi?For det tredje skal det vurderes, <strong>om</strong> udviklingselementet i samarbejdet vedrører udvikling afny teknologi, det vil sige, <strong>om</strong> samarbejdet vedrører en <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgave. Alternativtkan der i samarbejdet være tale <strong>om</strong> videreudvikling af eksisterende teknologi.Dette punkt har relevans <strong>for</strong>, <strong>om</strong> en undtagelsesbestemmelse fra udbudsdirektivet finderanvendelse, og dermed <strong>om</strong> den offentlige myndigheds samarbejde med en privat virks<strong>om</strong>heder udbudspligtigt.Konkret skal det vurderes på baggrund af en indledende markedsundersøgelse, <strong>om</strong> den teknologiudvikling,der er nødvendig i projektet, ligger inde <strong>for</strong> begrebet ”<strong>for</strong>skning og udvikling”.Hvis der er tale <strong>om</strong> en <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgave, vil samarbejdet ikke være udbudspligtigti medfør af udbudsdirektivets undtagelsesbestemmelse i artikel 16f.For at kunne benytte undtagelsesbestemmelsen i artikel 16f er det en yderligere <strong>for</strong>udsætning,at myndigheden ikke finansierer hele udviklingsarbejdet, og at gevinsterne ved udviklingsarbejdetikke alene tilfalder myndigheden.
SIDE25INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBIfølge EU-K<strong>om</strong>missionen kan <strong>for</strong>sknings- og udviklingsydelser <strong>om</strong>fatte aktiviteter s<strong>om</strong> fx ud<strong>for</strong>skningaf løsninger og design, fremstilling af prototyper samt nyudvikling af et begrænsetantal førstegangsprodukter eller tjenester s<strong>om</strong> en prøveserie. Forsknings- og udviklingsydelser<strong>om</strong>fatter ikke k<strong>om</strong>mercielt rettede aktiviteter s<strong>om</strong> serieproduktion, leverancer <strong>for</strong> at sikrek<strong>om</strong>merciel levedygtighed eller tilbagebetaling af F&U-<strong>om</strong>kostninger, integration, tilpasning,produktjustering eller <strong>for</strong>bedring af eksisterende produkter og processer.Hvis der er tvivl <strong>om</strong>, hvorvidt innovationspartnerskabet involverer udvikling af ny teknologi(og dermed falder under undtagelsesbestemmelsen i artikel 16f) eller indebærer videreudviklingaf eksisterende teknologi, kan det være relevant at antage sidstnævnte. Alternativt risikerermyndigheden uberettiget at undlade at gennemføre et udbud.Vurderingen <strong>om</strong> der er tale <strong>om</strong> ny teknologi eller videreudvikling af eksisterende teknologi, erafhængig af en markedsundersøgelse samt koblingen mellem markedsundersøgelsens resultaterog definitionen af <strong>for</strong>skning og udvikling. Vurderingen har dermed analytisk og juridiskkarakter.Boks 5.1Læs mereLæs mere <strong>om</strong> begrebet ”<strong>for</strong>sknings- og udviklingsydelser” i:» K<strong>om</strong>missionens meddelelse: ”Præk<strong>om</strong>mercielle indkøb: vedvarende høj kvalitet i offentligetjenester i Europa gennem øget innovation” fra 2007.» OPI-Lab: ”<strong>Vejledning</strong> til OPI-guide 2A og 2B” fra december 2012.» Kendelsen fra Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud vedr. Foreningen af Rådgivende Ingeniører mod Miljøministerietfra 27. marts 2012.iv.) Har samarbejdet med den private leverandør karakter af en gensidig bebyrdende aftale?For det fjerde skal det fastlægges, <strong>om</strong> samarbejdet mellem den offentlige myndighed og privateleverandør har karakter af en gensidig bebyrdende aftale. Hvis samarbejdet ikke har karakteraf en gensidig bebyrdende aftale, finder udbudsdirektivet slet ikke anvendelse, og samarbejdeter der<strong>for</strong> ikke udbudspligtigt.Ved en gensidig bebyrdende aftale <strong>for</strong>stås en aftale, der indgås skriftligt mellem en eller flereøkon<strong>om</strong>iske aktører, og s<strong>om</strong> vedrører en nærmere bestemt ydelse. Aftalen mellem den offentligemyndighed og den private part skal hvile på privat retligt grundlag. Endvidere skal ydelsen,s<strong>om</strong> aftalen vedrører, ikke være <strong>om</strong>fattet af udbudsdirektivet, hvilket eksempelvis gælder<strong>for</strong> <strong>for</strong>sknings- og udviklingssamarbejder og aftaler <strong>om</strong>fattet af love eller andre administrativebestemmelser.Endvidere indbefatter en gensidig bebyrdende aftale, at en ordregiver over <strong>for</strong> en økon<strong>om</strong>iskaktør indvilliger i at betale en aftalt sum penge eller en anden <strong>for</strong>m <strong>for</strong> økon<strong>om</strong>isk modydelsemod at modtage en sådan ydelse, der er <strong>om</strong>fattet af udbudsdirektiverne. Det er ikke en <strong>for</strong>udsætning,at den offentlige myndighed <strong>for</strong>etager en direkte betaling, da betalingen også kanbestå i enhver anden <strong>for</strong>m <strong>for</strong> økon<strong>om</strong>isk modydelse, herunder goder i <strong>for</strong>m af rettigheder e.l.Vurderingen af, <strong>om</strong> der er tale <strong>om</strong> en gensidig bebyrdende aftale, er således afhængig af karakterenaf samarbejdet mellem den offentlige myndighed og den private virks<strong>om</strong>hed. Samar-
SIDE26 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)bejdsaftalen skal vurderes i <strong>for</strong>hold til de juridiske karakteristika ved en gensidig bebyrdendeaftale.Myndigheden kan vælge at tilrettelægge sit samarbejde sådan, at det ikke udgør en gensidigbebyrdende aftale. Det kan eksempelvis være relevant, hvis myndigheden ønsker at have etmindre <strong>for</strong>pligtende samarbejde eller ønsker at igangsætte samarbejde hurtigt uden gennemførelsenaf et udbud.Spørgsmålet <strong>om</strong> gensidig bebyrdende aftale indebærer således en valgmulighed <strong>for</strong> myndighedenog giver en mulighed <strong>for</strong> at designe sit samarbejde til at ligge inden <strong>for</strong> eller uden <strong>for</strong>rammerne af udbudsreglerne.Boks 5.2Læs mereLæs mere <strong>om</strong> begrebet ”gensidigt bebyrdende aftaler” i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning til udbudsdirektiverne» Konkurrence – og Forbrugerstyrelsens afgørelse i klagesagen vedr. ViborgEgnens Erhvervsrådfra 2012» OPI-Lab: ”<strong>Vejledning</strong> til OPI-aftale 1A og 1B” fra december 2012.5.2 Valg af samarbejdsmodelDer kan overordnet peges på tre modeller <strong>for</strong> udviklingssamarbejder mellem offentlige ogprivate aktører. Disse er:1. Udbudsfrit udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale2. Udbudsfrit udviklingssamarbejde <strong>om</strong> en <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgave (a), herunderpræk<strong>om</strong>mercielle indkøb (b)3. Udbud af et udviklingssamarbejde (a), herunder også inklusiveen option <strong>om</strong> anskaffelseaf den udviklede løsning (b).To modeller (model 1 og 2) indebærer ikke et udbud af samarbejdet, mens den tredje modelindbefatter et indledende udbud.De to modeller, der ikke indebærer udbud, tager udgangspunkt i nogle undtagelser fra udbudsregler,mens den tredje model finder anvendelse, hvis det ikke er muligt at undtage samarbejdetfra udbudspligten i udbudsreglerne.Samtidig er model 1 og 2 relevante i de situationer, hvor den offentlige part ikke ser sig i standtil at <strong>for</strong>mulere et udbud med tilstrækkelig stor sikkerhed <strong>for</strong> at opnå en egnet løsning. Dermeder model 1 og 2 relevant, når model 3 er svært at gennemføre i praksis, <strong>for</strong>di myndighedenikke kan specificere den ønskede løsning.Det skal understreges, at de to modeller (model 1 og 2), der ikke indebærer et udbud, ikkeumiddelbart muliggør, at der kan <strong>for</strong>etages et indkøb af de udviklede løsninger. Hvis myndighedenønsker at anskaffe løsningerne, skal der s<strong>om</strong> udgangspunkt gennemføres et udbud. Iden tredje model er indkøbet af de udviklede løsningerindtænkt i udbuddet fra start og s<strong>om</strong>en integreret del af processen.
SIDE27INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBFor at eksemplificere, hvordan de fire parametre er relateret til modellerne, kan opstilles etbeslutningstræ, jf. neden<strong>for</strong>.Figur 5.3 Sammenhæng mellem de fire parametre og modellerne <strong>for</strong> udviklingssamarbejdet i trin 34: Har samarbejdsaftalenkarakter af en gensidigbebyrdende aftale?NejNejJaMODEL 1:Udbudsfrit udviklingssamarbejdebaseret på en ikke-gensidigbebyrdende aftale1: Er <strong>for</strong>måletbåde udvikling oganskaffelse afnye løsninger?NejJa3: Indebærer den nyeløsning udvikling af nyteknologi (<strong>for</strong>skning ogudvikling)?Nej2: Ønskes en fastsamarbejdspart iudviklings- oganskaffelsesfasen?JaJaMODEL 2:Udbudsfrit udviklingssamarbejde<strong>om</strong> en <strong>for</strong>sknings- ogudviklingsopgave (a), herunderpræk<strong>om</strong>mercielle indkøb (b)MODEL 3:Udbud af et udviklingssamarbejde(a), evt. med en option <strong>om</strong>anskaffelse af den udvikledeløsning (b)I praksis vil det ofte være sådan, at det endelig valg af samarbejdsmodel fastlægges i dialogmed den eller de relevante virks<strong>om</strong>heder. Det skyldes, at virks<strong>om</strong>hederne ofte har en holdningtil, hvilken model der er mest hensigtsmæssigt set i <strong>for</strong>hold til de konkrete samarbejde.Eksempelvis er virks<strong>om</strong>hedernes villighed til at investere i projektet afgørende <strong>for</strong>, hvilkenmodel der anvendes.
SIDE28 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Nedenstående tabel opsummerer modellernes karakteristika. Beskrivelsen af de enkelte modelleruddybes i de følgende afsnit.Tabel 5.1 Karakteristika med modellerne <strong>for</strong> udviklingssamarbejderModel: Forudsætning: Fordele: Ulemper:Model 1:Udviklingssamarbejde baseretpå en ikke gensidigt bebyrdendeaftale.Ikke-gensidigtbebyrdendeaftaleHurtig opstart af samarbejdemellem myndighed og virks<strong>om</strong>hedSamarbejdet efterladers<strong>om</strong> udgangspunkt ikkerum til indkøb af den nyudvikledeløsning.Model 2 (a):Udviklingssamarbejde <strong>om</strong> en<strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgaveForsknings- og udviklingsopgave,hvor resultatet ikkealene tilfalder myndigheden,og hvor udgifterne ikke aleneafholdes af virks<strong>om</strong>hedenHurtig opstart af samarbejdemellem myndighed og virks<strong>om</strong>hedSamarbejdet efterladers<strong>om</strong> udgangspunkt ikkerum til indkøb af den nyudvikledeløsning.Model 2 (b):Udviklingssamarbejde <strong>om</strong> en<strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgaves<strong>om</strong> præk<strong>om</strong>mercieltindkøbForsknings- og udviklingsopgave,hvor resultatet ikkealene tilfalder myndigheden,og hvor udgifterne ikke aleneafholdes af virks<strong>om</strong>heden,samt ønske <strong>om</strong> udvikling afmange nye løsninger samtidigtSikrer fokus på udviklingsarbejdetog tilvejebringelse afmange nye løsninger samtidigtLangstrakt tidsmæssigtog dyrt at gennemføre.Tillader ikke en efterfølgendeanskaffelse afde(n) udviklede løsning(er)uden gennemførelseaf et udbud.Model 3 (a):Myndigheden ønsker at gennemføreet udbud <strong>for</strong> at udviklenye løsningerTilpasning af eksisterendeteknologi, gensidig bebyrdendeaftaler og over tærskelværdierneSikrer fokus på udviklingsarbejdetog tilvejebringelse afnye løsningerUdbuddet dækker aleneudviklingsfasen og efterladerikke rum til indkøb.Model 3 (b):Myndigheden ønsker at gennemføreudbud <strong>for</strong> at udvikleog indkøbe nye løsningerTilpasning af eksisterendeteknologi, gensidig bebyrdendeaftaler og over tærskelværdierneTillader en integreret udviklings-og anskaffelsesfasemed faste samarbejdspartnerei hele <strong>for</strong>løbetUdbuddet gennemførestidligt i <strong>for</strong>løbet, hvor<strong>for</strong>der er risiko <strong>for</strong>, at myndighedenikke har klarhedover, hvilke konkreteløsninger den ønsker atindkøbe.
SIDE29INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB5.3 Udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidigbebyrdende aftaleDen første model <strong>for</strong> et udviklingssamarbejde er kendetegnet ved karakteren af samarbejdetmellem myndigheden og den private part. Hvis udviklingssamarbejde ikke har karakter af engensidigt bebyrdende aftale, kan partnerskabet igangsættes uden gennemførsel af et <strong>for</strong>udgåendeudbud. Konkret indebærer en ikke-gensidigt bebyrdende aftale, at en myndighed modtageren given ydelse fra en virks<strong>om</strong>hed eller anden økon<strong>om</strong>isk aktør uden betaling eller andenmodydelse.Der er grundlag <strong>for</strong> at etablere et udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidigt bebyrdendeaftale, når begge parter har en interesse i projektet. Den fælles interesse i projektetsgennemførsel medfører typisk, at myndigheden ikke behøver at betale den private part <strong>for</strong> atdeltage i projektet, eller at myndigheden alene skal betale den private part en vis <strong>om</strong>kostningsdækning.Ikke-gensidige bebyrdende aftaler opstår eksempelvis, når en myndighed kanopnå en bedre løsning af sine opgaver, mens en privat part via samarbejdet får adgang til særligviden, testmiljøer eller en showcase via deltagelse i samarbejdet.I <strong>for</strong>bindelse med gennemførelse af udviklingssamarbejder baseret på en ikke-gensidigt bebyrdendeaftale vil det ofte være relevant at udarbejde et statsstøtteregnskab, hvor afholdte<strong>om</strong>kostninger såvel s<strong>om</strong> den genererede værdi, fx i <strong>for</strong>m af rettigheder, inkluderes.Boks 5.3Læs mereLæs mere <strong>om</strong> udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale i:» OPI-Lab: ”<strong>Vejledning</strong> til OPI-aftale 1A og 1B” fra december 2012 samt tilhørende standardkontrakt.I <strong>for</strong>bindelse med opstart af et udviklingssamarbejde skal myndigheden vurdere, hvor mangevirks<strong>om</strong>heder, der skal inddrages i innovationspartnerskabet. Denne beslutning kan naturligttræffes ud fra den gennemførte behovs- og markedsanalyse (trin 1). Det kan være relevant atinddrage mange virks<strong>om</strong>heder, hvis man ønsker at udvikle mange nye <strong>for</strong>skelligartede løsningerinden <strong>for</strong> et projekt.Se eksempelvis nedenstående eksempel <strong>om</strong> ”Det Gode Ældreliv”, hvor Københavns K<strong>om</strong>munei et projekt parallelt udviklede nye løsninger til brug <strong>for</strong> k<strong>om</strong>munens plejecentre i <strong>for</strong>m afcoach<strong>for</strong>løb, nye metoder til håndtering af medicin samt bevægelsesfremmende udendørstræningsredskaber.Selv<strong>om</strong> der ikke gennemføres et udbud, kan det være relevant at udarbejde en aftale mellemmyndigheden og den eller de involverede virks<strong>om</strong>heder. Heri fastlægges, hvad <strong>for</strong>målet, projekt<strong>for</strong>løbetog <strong>for</strong>retningsgangene <strong>for</strong> innovationspartnerskabet skal være. Aftalen medfører,at myndigheden og virks<strong>om</strong>heden har en dialog <strong>om</strong> og fælles <strong>for</strong>ståelse af projektet, hvilketsikrer, at alle parter arbejder i samme retning. Aftalen kan eventuelt udarbejdes med afsæt imyndighedens overvejelser i projektets indledende fase, jf. trin 1 i kapitel 4.Fordelen ved denne model <strong>for</strong> et udviklingssamarbejder er, at myndigheden hurtigt kanigangsætte udviklingen af nye løsninger. Da der ikke skal gennemføres et udbud, kan det ogsåvære lettere at finde interesserede virks<strong>om</strong>heder. På den anden side er ulempen ved dette, atder ikke skabes konkurrence <strong>om</strong> opgaveløsningen i udviklingssamarbejdet, hvor<strong>for</strong> myndighedenikke får testet markedet og sikret sig, at de får den bedst mulige samarbejdspart i udviklingssamarbejdet.En yderligere ulempe ved modellen er, at den ikke umiddelbart givermulighed <strong>for</strong>, at myndigheden kan købe den nyudviklede løsning efter gennemførsel af udviklingsarbejdet.
SIDE30 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Hvis myndigheden vurderer, at det kan blive aktuelt at gennemføre et efterfølgende udbud <strong>for</strong>at indkøbe den udviklede løsning, skal myndigheden sørge <strong>for</strong> – helst indledningsvist - at dokumentererelevante <strong>for</strong>hold i samarbejdet, sådan at dette materiale kan vedlægges et efterfølgendeudbud. Materialet skal sikre, at alle virks<strong>om</strong>heder, s<strong>om</strong> kunne være interesseret i atlevere den nye udviklede løsning, får samme mulighed <strong>for</strong> at byde, s<strong>om</strong> den virks<strong>om</strong>hed, derhar været en del af et <strong>for</strong>udgående udviklings<strong>for</strong>løb.Boks 5.4Case:Københavns K<strong>om</strong>munesprojekt ”Det GodeÆldreliv”I efteråret 2007 begyndte København K<strong>om</strong>munes Sundheds- og Omsorgs<strong>for</strong>valtning OPIprojektet,Det Gode Ældreliv. Til dette <strong>for</strong>mål inkluderede man private virks<strong>om</strong>heder, der i tætsamarbejde med plejehjemmet og k<strong>om</strong>munen, har udviklet produkter, der på <strong>for</strong>skellig vis harskabt bedre <strong>for</strong>hold <strong>for</strong> beboere og medarbejdere på Sølund.Grundlaget <strong>for</strong> samarbejdet med de private virks<strong>om</strong>heder, bygger på k<strong>om</strong>munens behovsafdækning,der bestod af grundige undersøgelser af beboernes hverdag og ønsker. Undersøgelserne<strong>om</strong>fattede såvel observation af dagligdagen på Sølund, og interviews med beboere, pårørendeog personalet. Undersøgelserne har ledt til otte ”innovationsspor”, s<strong>om</strong> virks<strong>om</strong>hedernei udviklingsarbejdet har kunnet følge og udvikle produkter ud fra. Virks<strong>om</strong>hederne hardesuden haft adgang til beboerne på plejehjemmet og har dermed kunne observere de dagligeud<strong>for</strong>dringer og afprøve services og produkter i praksis.Der har været otte <strong>for</strong>skellige virks<strong>om</strong>heder tilknyttet Det Gode Ældreliv, og de spænder vidt i<strong>for</strong>hold til arbejds<strong>om</strong>råder og størrelse. Flere af virks<strong>om</strong>hederne har gennem <strong>for</strong>løbet udvikletprodukter og k<strong>om</strong>petencer, der nu er tilgængelige <strong>for</strong> andre plejehjem. Eksempelvis coach<strong>for</strong>løb,nye metoder til håndtering af medicin samt bevægelsesfremmende udendørs træningsredskaber.Kilde: http://www.kk.dk/da/<strong>om</strong>-k<strong>om</strong>munen/indsats<strong>om</strong>raader-og-politikker/<strong>om</strong>sorg-og-aeldre/det-gode-aeldreliv5.4 Udviklingssamarbejde <strong>om</strong> en <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgave, herunder præk<strong>om</strong>mercielleindkøbModel 2 <strong>for</strong> et udviklingssamarbejde er kendetegnet ved løsningen, og ikke liges<strong>om</strong> i model 1ved samarbejdets relationen mellem den offentlige og private part. I model 2 udgøres den nyeløsning, s<strong>om</strong> søges tilvejebragt gennem samarbejdet, af en <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgave.Hvis udviklingssamarbejdet vedrører udvikling af ny teknologi, s<strong>om</strong> falder under begrebet”<strong>for</strong>skning og udvikling”, ligger partnerskabet inden<strong>for</strong> model 2 og kan igangsættes uden gennemførselaf et <strong>for</strong>udgående udbud. Dette er dog <strong>for</strong>udsat, at <strong>for</strong>målet alene er at udvikle en nyløsning, og ikke at anskaffe den. Endvidere er det en <strong>for</strong>udsætning <strong>for</strong> at kunne benytte model2, at myndigheden ikke finansierer hele udviklingsarbejdet, og at gevinsterne ved udviklingsarbejdetikke alene tilfalder myndigheden.Selv<strong>om</strong> argumentet <strong>for</strong>, at der ikke skal gennemføres et udbud af udviklingen af den nye løsning,er <strong>for</strong>skelligt i <strong>for</strong>hold til modellen baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale (model1), gør de samme <strong>for</strong>dele og ulemper sig gældende <strong>for</strong> denne model baseret på <strong>for</strong>sknings- ogudviklingsydelser (model 2).Ved opstarten af et udviklingssamarbejde efter model 2 skal myndigheden vurdere, hvormange virks<strong>om</strong>heder, der skal inddrages. Og der kan med <strong>for</strong>del indføres en aftale mellemmyndigheden og den eller de involverede virks<strong>om</strong>heder, hvori det fastlægges, hvad <strong>for</strong>måletog projekt<strong>for</strong>løbet <strong>for</strong> samarbejdet skal være.Fordelen ved denne samarbejdsmodel er, at myndigheden hurtigt kan igangsætte udviklingenaf nye løsninger. På den anden side er ulempen ved dette, at der ikke skabes konkurrence <strong>om</strong>opgaveløsningen i udviklingssamarbejdet, hvor<strong>for</strong> myndigheden ikke får testet markedet og
SIDE31INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBsikret sig, at de får den bedst mulige samarbejdspart i udviklingssamarbejdet. En yderligereulempe ved modellen er, at den ikke umiddelbart giver mulighed <strong>for</strong>, at myndigheden kankøbe den nyudviklede løsning efter gennemførsel af udviklingsarbejdet.Endvidere gælder det også i <strong>for</strong>bindelse med anvendelse af model 2, at hvis det bliver aktueltat gennemføre et efterfølgende udbud <strong>for</strong> at indkøbe den udviklede løsning, skal myndighedensørge <strong>for</strong> at dokumentere relevante <strong>for</strong>hold i samarbejdet, sådan at dette materiale kan vedlæggeset efterfølgende udbud. Materialet skal sikre, at alle virks<strong>om</strong>heder, s<strong>om</strong> kunne væreinteresseret i at levere den nye udviklede løsning, får samme mulighed <strong>for</strong> at byde, s<strong>om</strong> denvirks<strong>om</strong>hed, der har været en del af udviklings<strong>for</strong>løb.Boks 5.5Læs mereLæs mere <strong>om</strong> udviklingssamarbejde <strong>om</strong> en <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgave i:» OPI-Lab: ”<strong>Vejledning</strong> til OPI-aftale 2A og 2B” samt tilhørende standardkontrakt.Det har ikke været muligt til brug <strong>for</strong> denne vejledning at identificere et godt eksempel pågennemførelsen af et udviklingssamarbejde <strong>om</strong>handlende en <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgave.Præk<strong>om</strong>mercielle indkøbPræk<strong>om</strong>mercielle indkøb er et udviklingssamarbejde <strong>om</strong> <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgaver.Modellen er relevant at anvende, hvis myndigheden ønsker, at der skal udvikles flere nyeløsninger på samme problemstilling parallelt.Begrebet ”præk<strong>om</strong>mercielle indkøb” benyttes ofte misvisende, s<strong>om</strong> et synonym <strong>for</strong> udtrykket<strong>innovationsfremmende</strong> indkøb, OPI eller lignende. K<strong>om</strong>missionen har fastslået i en meddelelse8 , at begrebet dækker over en særlig metode <strong>for</strong> tilrettelæggelse af udviklingsarbejder ogindebærer ikke en egentlig anskaffelse eller et indkøb af nye løsninger.Præk<strong>om</strong>mercielle indkøb er en metode til at gennemføre udvikling af adskillige nye løsningerpå samme problemstilling parallelt på baggrund af en række <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgaver.Konkret er præk<strong>om</strong>mercielle indkøb en slags parallelle udviklingssamarbejder med indlagteudvælgelses- og udelukkelsestidspunkter.Præk<strong>om</strong>mercielle indkøb er karakteriseret ved, at der <strong>for</strong>etages indkøb af <strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgaver,og at indkøbene sker på konkurrencevilkår, hvor alle interesserede virks<strong>om</strong>hederhar mulighed <strong>for</strong> at deltage. Endvidere er præk<strong>om</strong>mercielle indkøb karakteriseret ved,at der er risiko- og resultatdeling, hvilket bl.a. indebærer, at de udviklede teknologier og nyeløsninger ikke alene tilfalder den ordregivende myndighed, s<strong>om</strong> gennemfører det præk<strong>om</strong>mercielleindkøb.Præk<strong>om</strong>mercielle indkøb kan gennemføres uden egentligt udbud, når de opfylder undtagelsesbestemmelseni udbudsdirektivers artikel 16f, hvilket indebærer, at skal være tale <strong>om</strong><strong>for</strong>sknings- og udviklingsopgaver, og at myndigheden ikke <strong>for</strong>beholder sig eneretten til resultaterne.__________________8K<strong>om</strong>missionens meddelelse ”Præk<strong>om</strong>mercielle indkøb: vedvarende høj kvalitet i offentlige tjenester i Europa gennem øget innovation”fra 2007.
SIDE32 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Boks 5.6Læs mereLæs mere <strong>om</strong> præk<strong>om</strong>mercielle indkøb i:» K<strong>om</strong>missionens meddelelse: ”Præk<strong>om</strong>mercielle indkøb: vedvarende høj kvalitet i offentligetjenester i Europa gennem øget innovation” fra 2007.Præk<strong>om</strong>mercielle indkøb er typisk opdelt i tre faser. I første fase præsenterer alle interesseredevirks<strong>om</strong>heder <strong>for</strong>slag til løsningsdesign. De bedste udvælges og går videre i fase 2, i hvilkenvirks<strong>om</strong>heder skal præsentere en prototype på deres <strong>for</strong>eslåede løsning. Igen udvælgesde bedste løsninger, og feltet af virks<strong>om</strong>heder snævres yderligere ind. I fase 3 præsenterervirks<strong>om</strong>hederne et begrænset antal førsteprodukter eller tjenester s<strong>om</strong> prøveserie, der skalsynliggøre anvendelsespotentialet i praksis.Både fase 2 og fase 3 inkluderer typisk en betaling til virks<strong>om</strong>heder <strong>for</strong> at give dem et tilstrækkeligtincitament til at deltage i udviklingsarbejdet.Efter færdiggørelse af fase 3 er udviklet et vist antal nye løsninger på den opstillede problemstillingpå markedet. På denne baggrund kan interesserede myndigheder gennemføre et udbudmed henblik på at anskaffe og implementerer løsningerne i praksis.Erfaringer med præk<strong>om</strong>mercielle indkøb er stort set ikke-eksisterende i Danmark. Alene étprojekt er under udvikling. Internationalt er erfaringerne mere <strong>om</strong>fattende. Eksempelvis iEngland og Holland, hvor centrale programmer støtter offentlige myndigheders gennemførselaf præk<strong>om</strong>mercielle indkøb, jf. kapitel 3.Boks 5.7Case:Præk<strong>om</strong>mercielt indkøb<strong>om</strong> indkøb af robotteknologitil ældreplejen iRegion Syddanmark”SILVER”Den 1. januar 2012 blev SILVER-projektet igangsat. Med udgangspunkt i præk<strong>om</strong>mercielt indkøbskal projektet være med til at målrette virks<strong>om</strong>hedernes udvikling af velfærdsteknologiskeløsninger til k<strong>om</strong>munernes behov. Fokus <strong>for</strong> projektet er udvikling af robotteknologi til brug iældreplejen.Der deltager fem konsortiumlande i SILVER. Ud over Danmark deltager England, Holland, Sverigeog Finland. Den danske del af konsortiet består af Odense K<strong>om</strong>mune og Region Syddanmark.Projektet er bl.a. finansieret af EU-midler.Projektet <strong>for</strong>ventes at løbe i 3-4 år, og det er der<strong>for</strong> <strong>for</strong> tidligt at vurdere resultaterne.Udover udviklingen af ny velfærdsteknologi har projektet også til <strong>for</strong>mål at udbrede kendskabettil og erfaringerne med præk<strong>om</strong>mercielle indkøb i konsortielandene og stimulere produktudviklingaf velfærdsteknologi fra efterspørgselssiden.Kilde: www.silverpcp.euFordelen ved præk<strong>om</strong>mercielle indkøb er, at den målretter myndighedens fokus på udviklingsarbejdetog tilvejebringelsen af ny teknologi inden<strong>for</strong> et givent <strong>om</strong>råde. Samtidig tilladermodellen, at der udvikles flere nye løsninger på konkrete problemstillinger samtidigt.Til gengæld medfører modellen, at der ikke skabes plads til efterfølgende indkøb af de udvikledeløsninger, da det præk<strong>om</strong>mercielle indkøb alene <strong>om</strong>fatter et udviklingssamarbejde mellemmyndigheden og en række interesserede virks<strong>om</strong>heder. Der skal således gennemføres etudbud førende myndigheden kan afskaffer og implementerer i driften de nyudviklede løsnin-
SIDE33INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBger. Samtidig har myndigheden ofte ikke praktisk mulighed <strong>for</strong> at engagere sig i udviklingsarbejdeti alle parallelle udviklings<strong>for</strong>løb i samme udstrækning, s<strong>om</strong> det er muligt i et udviklingssamarbejde,hvor der alene deltager én virks<strong>om</strong>hed. Endeligt er det en <strong>om</strong>fattende og<strong>om</strong>kostningstung proces at gennemføre et præk<strong>om</strong>mercielt indkøb. Procesmæssigt indeholderet præk<strong>om</strong>mercielt indkøb flere faser, hvilket medfører, at det er tidsmæssigt langstrakt atgennemføre. Afslutningsvist skal det bemærkes, at præk<strong>om</strong>mercielle indkøb er <strong>om</strong>kostningstungeat gennemføre i praksis og tidsmæssigt langstrakte. Ofte vil andre <strong>for</strong>mer <strong>for</strong> <strong>innovationsfremmende</strong>indkøb der<strong>for</strong> være mere relevante.Boks 5.8Case:Udvikling af nye ultraeffektivepærer i EnglandI februar 2010 offentliggjorde det britiske miljøministerium og the Technology Strategy Boardet præk<strong>om</strong>mercielt indkøb, der efterspurgte udvikling af ultra-effektiv belysning til brug i privatehjem. Udviklingen af dette produkt var særligt aktuelt på grund af EU’s <strong>for</strong>bud mod glødelampepærer,og potentialet <strong>for</strong> et pr<strong>om</strong>overe et energibesparende produkt. Ministeriet havdeafsat 1,2 mio. pund til projektet.Efter at en række virks<strong>om</strong>heder blev tildelt kontrakter i fase 1 på 36.000 Pund, endte to britiskevirks<strong>om</strong>heder med at blive tildelt fase 2 kontrakter til en værdi af 450.000 pund. Ved afslutningenaf fase 2 var det <strong>for</strong>ventet, at virks<strong>om</strong>hederne kunne fremvise 50 funktionelle ogtestede pærer.Ingeniørvirks<strong>om</strong>heden Zeta LED med 25 ansatte blev tildelt en fase 2 kontrakt. Kontrakten fraSBRI har bidraget til, at Zeta LED har udviklet en miljøvenlig pære, der ikke indeholder glaseller kviksølv, har en <strong>for</strong>ventet brændetid på 25 år og bruger væsentligt mindre energi end almindeligepærer.Kilde: http://www.innovateuk.org/deliveringinnovation/smallbusinessresearchinitiative/case-studies.ashx5.5 Udviklingssamarbejde baseret på udbudUdviklingssamarbejder baseret på udbud er relevante i to situationer.For det første er modellen relevant, hvis udviklingsarbejdet involverer tilpasning af eksisterendeteknologi til nye <strong>for</strong>mål, har karakter af en gensidig bebyrdende aftale og overstigertilbudslovens tærskelværdi, jf. scenarie 1 i figur 5.2.For det andet er modellen relevant, hvis myndigheden ønsker at gennem et udviklingssamarbejdeog en anskaffelse hos den samme leverandør, jf. scenarie 2 i figur 5.2.Samlet set svarer dette til, at denne model rummer de udviklingssamarbejder, s<strong>om</strong> ikke falderunder de <strong>for</strong>egående to modeller.Udbuddet af et udviklingssamarbejde skal følge de gældende udbudsregler og indeholde enkravsspecifikation, der beskriver kravene til de nye løsninger, s<strong>om</strong> den offentlige myndighedønsker at få udviklet. Det vil være særligt relevant at anvende funktionskrav i denne <strong>for</strong>bindelse.Eksempelvis kan <strong>for</strong>muleres et krav <strong>om</strong>, at der ønskes udviklet en intelligent tavle tilbrug i hjemmeplejen, der kan understøtte en mere smidig planlægning og gennemførsel afsåvel den k<strong>om</strong>munale s<strong>om</strong> den private levering af hjemmeplejeopgaver.Der findes ikke nogen oversigt over, hvormange udviklingssamarbejder, der er gennemført iDanmark. Markedsmodningsfonden (tidl. Fornyelsesfonden) har støttet en række projekter,der har til <strong>for</strong>mål at udvikle nye løsninger inden <strong>for</strong> velfærds- og klimatilpasnings<strong>om</strong>rådet.
SIDE34 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Iudviklingssamarbejdet baseret på et udbud gennemføres tilbudsevalueringen s<strong>om</strong> i et normaltudbud ud fra de i udbudsmaterialet specificerede udvælgelses- og tildelingskriterier. I<strong>for</strong>hold til evalueringen af et udbud af udviklingssamarbejde vil det være relevant at læggevægt på andre kriterier end pris i tildelingen. Relevante kriterier kunne være virks<strong>om</strong>hedenserfaring fra lignende opgaver, kvalitet i det <strong>for</strong>eslåede udviklingsarbejde og den <strong>for</strong>eslåedesamarbejdsorganisation.Hvis udviklingssamarbejdet både indebærer en udviklings- og anskaffelsesfase, kan udbuddetaf et udviklingssamarbejde tilrettelægges sådan, at muligheden <strong>for</strong> anskaffelse af den udvikledeløsning kan tilknyttes udbuddet s<strong>om</strong> en option. Hermed opnår myndigheden en fleksibiliteti samarbejdet, da myndigheden ikke er tvunget til at gøre brug af optionen, hvis de udvikledeløsninger ikke fuldt indfrier myndighedens behov.Boks 5.9Læs mereLæs mere <strong>om</strong> udbud af udviklingssamarbejde i:» OPI-guide på www.opi-guide.dkFordelene ved at anvende denne model <strong>for</strong> udviklingssamarbejdet er, at den tillader en integreretudviklings- og anskaffelsesfase med faste samarbejdspartnere i hele <strong>for</strong>løbet. Samtidiggiver modellen mulighed <strong>for</strong>, at den udviklede løsning kan indkøbes direkte og implementeres.Til gengæld er ulemperne med modellen, at udbuddet gennemføres tidligt i <strong>for</strong>løbet, hvormedmyndigheden meget tidligt i <strong>for</strong>løbet skal beskrive og kravsspecifisere den løsning, de ønsker.Det kan dels være meget svært at udarbejde en sådan kravsspecifikation, dels kan kravsspecifikationenrisikere at opstille nogle uhensigtsmæssigt snævre rammer <strong>for</strong> udviklingen af nyeløsninger, hvilket kan begrænse innovationshøjden i den udviklede løsning.Boks5.10Case:MarkedsmodningsfondensKlimatilpasningspartnerskabI samarbejde med en række k<strong>om</strong>muner vil Markedsfonden gennemføre et udviklingssamarbejdemed henblik på at udvikling af nye klimatilpasningsteknologier. De nye løsninger skalbl.a. hjælpe k<strong>om</strong>munerne med at håndtere afledningen af regnvand efter kraftige skybrud ogandre klimarelaterede problemstillinger.Projektet er i sin opstartsfase. Projektet skal sikre, at k<strong>om</strong>munerne kan anskaffe de udvikledeløsninger direkte. Det er der<strong>for</strong> <strong>for</strong>ventningen, at køb af de udviklede løsninger tilknyttes s<strong>om</strong>en option i udbuddet af udviklingssamarbejdet.Kilde: www.markedsmodningsfonden.dk
SIDE35INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBBoks 5.11Case:Fremtidens intelligentehospitalssengRegion Midtjylland udbød i oktober2009 en opgave <strong>om</strong> udviklingen af fremtidens intelligentehospitalsseng via udbuds<strong>for</strong>men konkurrencepræget dialog. I udbuddet har regionen inkludereten option, s<strong>om</strong> tillader regionen at kunne indkøbe de udviklede hospitalssenge efter gennemførelsenaf udviklingsarbejdet.Hospitalssengene i Danmark varierer i udseende og funktion. Fælles <strong>for</strong> dem er dog, at detrænger til modernisering, Formålet med udviklingen af en ny type seng er at <strong>for</strong>bedre plejepersonaletsarbejdsmiljø og give patienterne en god oplevelse af at være indlagt. Det er ønsketat udvikle senge, der eksempelvis kan måle, <strong>om</strong> patientens åndedræt er stabilt eller <strong>om</strong> patientenhar tisset i sengen og har behov <strong>for</strong> at få skifte sengetøj.Fremtidens intelligente hospitalssenge udvikles i et samarbejde mellem Regionshospitalet iRanders, K.R. Hospitalsudstyr, Aarhus K<strong>om</strong>mune, Cetrea, Zibo og Design Partners. Det er <strong>for</strong>ventningen,at de første senge vil være færdigudvikledei 2013.Processen med udviklingen af de intelligente hospitalssenge har baseret sig på en stor grad afbrugerinvolvering samt løbende videndeling med andre hospitaler og virks<strong>om</strong>heder – bådenationalt og internationalt.Kilde: www.midtlab.dk5.6 Tjek <strong>for</strong> habilitets-, statsstøtte- og rettighedsproblemstilling er samt evt. overtrædelseraf k<strong>om</strong>munalfuldmagtenI et udviklingssamarbejde skal den offentlige myndighed være særligt opmærks<strong>om</strong> på en rækkeproblemstillinger, s<strong>om</strong> kan have relevans <strong>for</strong> samarbejdet. Efter valget af model skal myndighedenvurdere, <strong>om</strong> nedenstående skitserede problemstillinger bliver aktuelle i <strong>for</strong>bindelsemed den praktiske gennemførsel af innovationspartnerskabet.InhabilitetHvis udviklingssamarbejdet indebærer et udbud eller hvis der efter udviklingen af nye løsningerskal gennemføres et udbud, skal myndigheden være opmærks<strong>om</strong> på habilitetsproblematikken.Myndigheden skal sikre, at ingen private leverandører opnår en konkurrence<strong>for</strong>del ift.til at byde på et konkret udbud. Det kan medføre, at myndigheder i eksempelvis model 1 og 2skal beskrive resultaterne af udviklingssamarbejdet <strong>for</strong>ud <strong>for</strong> udbuddet, sådan alle potentielletilbudsgivere stilles lige i konkurrencesituationen. Hvis habilitetsproblematikken ikke håndteres,kan den private leverandør, der har bidraget i udviklingsarbejdet, risikere at være inhabili et efterfølgende udbud.Boks 5.12Læs mereLæs mere <strong>om</strong> inhabilitet i:» Konkurrence og Forbrugerstyrelsens vejledning til udbudsdirektiverne, 2008» Udbudsrådet: ”Muligheder <strong>for</strong> dialog i udbud”, 2010» OPI-Lab’s vejledninger og standardkontrakter til OPI-aftale 1A, 1b, 2A og 2B.
SIDE36 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)StatsstøtteEndvidere kan det i et udviklingssamarbejde være relevant at undersøge, <strong>om</strong> der er nogenstatsstøtteproblematikker. Det er primært relevant at undersøge statsstøtteproblematikker i<strong>for</strong>bindelse med udviklingssamarbejder, der ikke indebærer et udbud. Statsstøttereglerneindebærer, at samarbejdet mellem en offentlig myndighed og en privat part ikke måmedføre,at den private part får nogle <strong>for</strong>dele, s<strong>om</strong> de ellers ikke ville have fået. Statsstøttereglerne skalsåledes bidrage til at sikre, at samarbejdet sker på markedsvilkår.Hvis der er risiko <strong>for</strong>, at der opstår statsstøtteproblematikker, kan det der<strong>for</strong> være nødvendigtat udarbejde et statsstøtteregnskab <strong>for</strong> samarbejdet <strong>for</strong> at vurdere og dokumentere, at myndighedenikke giver ulovlig støtte til den private part. Statsstøtte kan både k<strong>om</strong>me til udtryk iøkon<strong>om</strong>iske tilskud eller tildeling af rettigheder og goder, fx kunstig lav husleje eller intellektuelleejend<strong>om</strong>srettigheder.Boks 5.13Læs mereLæs mere <strong>om</strong> statsstøtte i:» Erhvervs- og Vækstministeriet: ”Håndbog <strong>om</strong> statsstøtte”» Erhvervs- og vækstministeriets vejledningssite:http://www.evm.dk/arbejds<strong>om</strong>raader/erhverv-og-regulering/statsstoette» OPI-guide fra www.opiguide.dk» OPI-Lab: Guide til håndtering af statsstøtteIntellektuel ejend<strong>om</strong>Endvidere skal myndigheden være opmærks<strong>om</strong> på, hvordan de håndterer de intellektuelleejend<strong>om</strong>srettigheder, s<strong>om</strong> knyttes til de nye løsninger, s<strong>om</strong> udviklingssamarbejdet skaber.Den private parts interesse <strong>for</strong> deltagelse i et udviklingssamarbejde er ofte meget afhængigtaf, at den private part tildeles retten til den udviklede løsning. Samtidig skal myndighedensikre sig, at de kan benytte den nye løsning, der udvikles. Det kan der<strong>for</strong> være relevant, atmyndigheden får en slags licens til at benytte den udviklede løsning.Boks 5.14Læs mereLæs mere <strong>om</strong> rettigheder i:» Patent- og varemærkestyrelsens vejledningssite: www.styrkdinide.dk» OPI-guide fra www.opiguide.dk» OPI-Lab’s vejledninger og standardkontrakter til OPI-aftale 1A, 1b, 2A og 2B.K<strong>om</strong>munalfuldmagten og regionslovenIfølge k<strong>om</strong>munalfuldmagten og regionsloven kan k<strong>om</strong>muner og regioner varetage opgaver,s<strong>om</strong> er konkret hjemlet i lovgivningen. K<strong>om</strong>muner og regioner skal der<strong>for</strong> sikre sig, at der erlovgrundlag <strong>for</strong> de aktiviteter, s<strong>om</strong> de vil igangsætte. For regioner kan der eksempelvis væretale <strong>om</strong>, at lovgrundlaget skal findes i sundhedsloven.
SIDE37INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBFor k<strong>om</strong>munerne gælder det, at de ifølge de almindelige k<strong>om</strong>munalretlige regler (k<strong>om</strong>munalfuldmagten)ikkekan drive handel, håndværk eller industri eller varetage opgaver med <strong>for</strong>tjeneste<strong>for</strong> øje. K<strong>om</strong>muner kan s<strong>om</strong> udgangspunkt heller ikke yde støtte til virks<strong>om</strong>heder ellerenkeltpersoner. K<strong>om</strong>munerne kan alene støtte virks<strong>om</strong>heder, når det ikke er lovligt at krævebetaling <strong>for</strong> den pågældende ydelse, når der er tale <strong>om</strong> støtte til almennyttige k<strong>om</strong>munale<strong>for</strong>mål, når der er tale <strong>om</strong> aktiviteter, s<strong>om</strong> gennemføres <strong>for</strong> at undgå værdispild, eller nårstøtten er hjemlet i lovgivning i øvrigt eller anden offentlig regulering.Samlet set kan k<strong>om</strong>munalfuldmagten og regionsloven således opstille nogle begrænsning <strong>for</strong>,hvorvidt og hvordan en k<strong>om</strong>mune og en region kan indgå i et udviklingssamarbejde med privateleverandører.
SIDE38 KAPITEL 5LITTERATURLISTELitteraturlisteWebkilder:Erhvervs- og vækstministeriets vejledningssite:http://www.evm.dk/arbejds<strong>om</strong>raader/erhverv-og-regulering/statsstoetteFrederikshavn, pressemeddelelse <strong>om</strong> ny skole:http://frederikshavn.dk/Documents/Center_<strong>for</strong>_udvikling_og_erhverv/1000%20elever%20er%20klar%20til%20første%20skoledag%20på%20Nordstjeneskolen%20i%20Frederikshavn.docKøbenhavns k<strong>om</strong>mune, projekt ”Det gode ældreliv”: http://www.kk.dk/da/<strong>om</strong>k<strong>om</strong>munen/indsats<strong>om</strong>raader-og-politikker/<strong>om</strong>sorg-og-aeldre/det-gode-aeldrelivMarkedsmodningsfonden: www.markedsmodningsfonden.dkOdense, pressemeddelelsen <strong>om</strong> udbud med total<strong>om</strong>kostningsperspektiver:http://www.odense.dk/presse/pressemeddelelser/pressemeddelelser%202012/dyre%20bleer%20sparer%20k<strong>om</strong>munen%20millioner%20af%20kronerOdense, pressemeddelelsen <strong>om</strong> funktionsudbud:http://www.odense.dk/presse/pressemeddelelser/pressemeddelelser%202011/signalanlag%20i%20odense%20skal%20ensartesOPI-guiden: www.opi-guide.dkPatent- og varemærkestyrelsens vejledningssite: www.styrkdinide.dkRegions Midtjylland, innovationslaboratorium: www.midtlab.dkSilver, præk<strong>om</strong>mercielt indkøb: www.silverpcp.euSKI, vejledning <strong>om</strong> total<strong>om</strong>kostninger: https://www.ski.dk/viden/Sider/TCO-beregning.aspxTechnology Strategy Board, casestudier:http://www.innovateuk.org/deliveringinnovation/smallbusinessresearchinitiative/casestudies.ashxEksempel på dialog<strong>for</strong>a: www.offentligprivatdialog.dkPublikationerDepartment <strong>for</strong> Business, Innovation &Skill ”Forward C<strong>om</strong>mitment Procurement – PracticalPathways to Buying Innovative Solutions” 2011Erhvervs- og Vækstministeriet, ”Håndbog <strong>om</strong> statsstøtte”
SIDE39INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBKlagenævnet <strong>for</strong> Udbud, ”Foreningen af Rådgivende Ingeniører mod Miljøministeriet”Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, ”<strong>Offentlig</strong>e indkøb af varer og tjenesteydelser – Fakta<strong>om</strong> tærskelværdier og kontraktberegninger”, 2006Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, ”<strong>Vejledning</strong> til udbudsdirektiverne”, 2006Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, ”Standardmodel <strong>for</strong> <strong>Offentlig</strong>-Private Partnerskaber”,2012Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, ”Bliv klogere på EU-udbud”, 2012Konkurrence – og Forbrugerstyrelsen, ”ViborgEgnens Erhvervsråd”, 2012K<strong>om</strong>missionen, ”Præk<strong>om</strong>mercielle indkøb: vedvarende høj kvalitet i offentlige tjenester i Europagennem øget innovation”, 2007.Udbudsrådet, ”Analyse af funktionsudbud”, 2010Udbudsrådet, ”Værktøj til funktionsudbud af hjælpemiddeldepoter”, 2011Udbudsrådet, ”Analyse af effekterne af konkurrence på det k<strong>om</strong>munale vej<strong>om</strong>råde”, 2012OPI-Lab, ”<strong>Vejledning</strong> til OPI-aftale 1A og 1B” samt tilhørende standardkontrakt, 2013OPI-Lab, ”<strong>Vejledning</strong> til OPI-aftale 2A og 2B” samt tilhørende standardkontrakt, 2013OPI-Lab, ”Guide til håndtering af statsstøtte”, 2013 (under uddgivelse)