Vejledning om innovationsfremmende indkøb - Rådet for Offentlig ...

Vejledning om Innovationsfremmende indkøbOn-line ISBN 978-87-7029-530-7Vejledningen er udarbejdet af sekretariatet for Rådet for Offentlig-Privat SamarbejdeCarl Jacobsens vej 352500 ValbyTlf.: 41 71 50 00E-mail: Info@rops.dkJunij 2013

SIDE6KAPITEL 1INDLEDNING1.3 Vejledningens strukturI kapitel 2 bliver beskrevet, hvilke trin der er i et innovationsfremmende indkøb. Kapitel 3beskriver, at der er en række indledende overvejelser om bl.a. myndighedens behov og markedet,som bør foretages, når myndigheden ønsker at foretage et indkøb, som sikrer dem eninnovativ løsning eller produkt.Kapitel 4 viser, hvilken måde offentlige myndigheder kan sikre sig nye innovative løsningerigennem sit indkøb, når der gennemføres et udbud. Ofte kan den nytænkning og innovation iopgaveløsningen, som en myndighed efterspørger, sikres indenfor rammerne af et almindeligtudbud, når elementer som funktionsudbud, totalomkostningsperspektiver, konkurrenceprægetdialog eller lange tilbudsfrister, tages i anvendelse.Kapitel 5 gennemgår forskellige modeller for udviklingssamarbejder, som offentlige myndighederkan anvende, når de har behov at udvikle nye løsninger og innovative produkter, somikke kan udvikles indenfor rammerne af et almindeligt udbud. Kapitlet gennemgår tre forskelligemodeller, nemlig udviklingssamarbejde baseret på ikke-gensidigt bebyrdende aftaler,udviklingssamarbejder om forskning og udviklingsopgaver samt udbud af udviklingssamarbejder.

SIDE7INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBKapitel 2Innovationsfremmende indkøb – et navn, mangemodeller2.1 Hvad er et innovationsfremmende indkøb?Der hersker ofte begrebsforvirring, når innovationsfremmende indkøb er på dagsordenen.Udtrykkene innovationsfremmende indkøb, innovationsudbud, offentlig-privat innovationspartnerskaberog prækommercielle indkøb bliver brugt i flæng og som hinandens synonymer.Dette er uhensigtsmæssigt, da eksempelvis prækommercielle indkøb ifølge EU-Kommissionener en helt specifik model for faseopdelt indkøb af forsknings- og udviklingsydelser.Det centrale i et innovationsfremmende indkøb er, at en offentlig og privat part arbejdersammen med henblik på udvikling og eventuelt anskaffelse af nye løsninger. De nye løsningerkan enten bestå af anvendelse af eksisterende teknologi til nye formål eller udvikling af nyteknologi.Begrebet ”nye løsninger” involverer ikke nødvendigvis nyudvikling, det vil sige radikal produktinnovation.Et innovationsfremmende indkøb indebærer tilvejebringelsen af løsninger,der er nye for myndigheden, men ikke nødvendigvis er nye for leverandøren eller for markedet.Den nye løsning kan både være nye eller tilpassede produkter og serviceydelser.Samtidig indebærer begrebet nye løsninger også, at der alene kan være tale om frembringelsenaf ny viden på et givent område. Den nye løsning skal således ikke nødvendigvis værematerialiseret til et konkret produkt eller service.Endvidere medfører nogle innovationsfremmende indkøb alene udviklingen af nye løsninger,imens andre innovationsfremmende indkøb medfører udvikling og anskaffelse af nye løsninger.Denne forskel skyldes, at offentlige myndigheder har vidt forskellige bevæggrunde ogambitioner for de innovationsfremmende indkøb, som de indgår i.Boks 2.1Modeller for innovationsfremmendeindkøbInnovationsfremmende indkøb kan gennemføres via fire forskellige modeller. Modellerneer:» Udbud med funktionskrav, totalomkostningsperspektiver, konkurrencepræget dialog og/ellerlange tilbudsfrister» Udbudsfrit udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale» Udbudsfrit udviklingssamarbejde om en forsknings- og udviklingsopgave, herunder prækommercielleindkøb» Udbud af et udviklingssamarbejde, evt. med en option om anskaffelse af den udviklede løsning.De to modeller, der omhandler udbudsfrie udviklingssamarbejder, betegnes offentlig-privateinnovationspartnerskaber, OPI.Et innovationsfremmende indkøb kan baseres på en af flere mulige samarbejdsmodeller. Eksempelviskan et innovationsfremmende indkøb enten være et almindeligt udbud af en tjene-

SIDE8KAPITEL 2INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB – ET NAVN, MANGE MODELLERsteydelsesopgave indeholdende funktionskrav eller et udviklingssamarbejde om et forsknings-og udviklingsarbejde, der skal tilvejebringe ny teknologi. Et innovationsfremmendeindkøb er således defineret ved formålet, nemlig udvikling af nye løsninger, og ikke ved deneksakte samarbejdsmodel.Et innovationsfremmende indkøb findes i mange former, jf. boks 2.1.. For at lave et succesfuldtforløb er det centralt, at den offentlige myndighed udvælger den bedst egnede samarbejdsmodelud fra de ønsker, myndigheden dels har til den nye løsning, dels har til samarbejdet medden private leverandør. Endvidere er valget af model også afhængig af den teknologi, der ertilgængelig på markedet.2.2 Trinene I et innovationsfremmende indkøbEt innovationsfremmende indkøb består af to eller tre trin. Det tredje trin er først relevant,hvis markedet ikke umiddelbart kan levere de løsninger, som myndigheden efterspørger.Ethvert innovationsfremmende indkøb bør indledes med en grundig behovsanalyse samtmarkedsanalyse (trin 1). Derefter bør myndigheden i et innovationsfremmende indkøb vurdere,om et almindelige udbud kan sikre tilvejebringelsen af den ønskede løsning (trin2). Dettekan eksempelvis ske på baggrund en markedsdialog.Nedenstående Figur 2.1 opsummerer, hvilke trin der kan være i et innovationsfremmendeindkøb.Figur 2.1 Trin i et innovationsfremmende indkøbTrin 1:Behovsafklaring, markedsdialog,samarbejdsstrategi og kontraktværdiTrin 2:Innovation via udbudTrin 3:Innovation viaudviklingsarbejdeFor mange innovationsfremmende indkøb vil det være tilfældet, at der indenfor rammerne afet almindeligt udbud kan skabes rum og incitament for nytænkning af opgaveløsningen (trin2, uddybes i kapitel 3). Det betyder, at et innovationsfremmende indkøb i disse tilfælde aleneindebærer to trin.For nogle innovationsfremmende indkøb findes der ikke en passende løsning på myndighedensbehov på markedet. Det viser sig blandt andet ved, at der ikke er kommet egnede tilbudind, når der er gennemført et udbud. Denne situation opstår, når den tilgængelige teknologieller tilpasning af den eksisterende teknologi ikke kan tilvejebringe de løsninger, som myndighedenefterspørger. I denne situation bliver myndigheden nødt til at indgå i et udviklingssamarbejdemed en eller flere private virksomheder (trin 3, uddybes i kapitel 4).Myndigheden kan vælge at indgå i et udviklingssamarbejde, uden at afprøve markedet førstigennem et udbud, og derved gå direkte fra trin 1 til trin 3 (jf. pilen under figuren). Udviklingssamarbejdernekan antage forskellige former, og valget af samarbejdsmodel skal foretages påbaggrund af en konkret vurdering fra myndigheden.

SIDE9INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBDer findes tre modeller, som et udviklingssamarbejde kan gennemføres efter. Modellernevarierer i forhold til, om de giver mulighed for direkte anskaffelse af den udviklede løsning.Nogle myndigheder er ikke interesserede i anskaffelse af de nyudviklede løsninger efter gennemførslenaf et udviklingssamarbejde. Det skyldes, at nogle myndigheder alene ønsker – ogalene beskæftiger sig med – udvikling af nye løsninger. Det ses bl.a. i udlandet, hvor eksempelvisdet engelske sundhedsministerium og forsvarsministerium har været involveret i en langrække udviklingsprojekter, der alene har haft til formål at udvikle nye løsninger. 2 Andre myndighederhar behov for at anskaffe og implementere de nyudviklede løsninger i sin drift ogløbende opgaveløsning. Derfor skal der være rum for dette i den valgte model for udviklingssamarbejdet,eller alternativt skal sådanne myndigheder gennemføre et udbud efterfølgendefor at indkøbe den nyudviklede løsning. Disse overvejelser uddybes i kapitel 5.__________________2Udtrykket ”innovationsfremmende indkøb” er bredt og kan dækker over situationer, hvor myndigheder alene indkøber etudviklingssamarbejde hos en virksomhed. Som den fremgår senere i kapitel 5 kan sådanne udviklingssamarbejder have forskelligkarakter, og nogle samarbejder kan være uforpligtende, dvs. gensidigt ikke-bebyrdende. Dermed dækker udtrykket ”innovationsfremmendeindkøb” også over situationer, hvor myndigheder ikke direkte foretager et indkøb og får en direkte modydelseri form af konkrete varer eller tjenesteydelser.

SIDE10 KAPITEL 3BEHOVSAFKLARING OG MARKEDSDIALOG (TRIN 1)Kapitel 3Behovsafklaring og markedsdialog (trin 1)Forudsætningen for, at et innovationsfremmende indkøb kommer godt i gang er, at der gennemføresen meget grundig forberedelse, herunder særligt en grundig behovsafklaring ogmarkedsdialog. Som udgangspunkt består forberedelsen af fire elementer:» Behovsafklaring» Markedsdialog» Fastlæggelse af projektets kontraktværdi» Fastlæggelse af samarbejdsstrategi3.1 BehovsafklaringFørst bør myndigheden kortlægge, hvilken problemstilling, de søger en løsning på, og hvilkekrav og succeskriterier de nye løsninger skal indfri. Eksempelvis skal det vurderes, hvilkekvalitetsmæssige, sikkerhedsmæssige eller it-mæssige mindstekrav, som de nye løsninger skalindfri. Det er derimod ikke nødvendigt, at myndigheden kan beskrive metoden til, hvordanproblemstillingen skal løses.Endvidere er det nødvendigt for myndigheden at overveje, hvilken tidsramme det innovationsfremmendeindkøb skal gennemføres indenfor. Eksempelvis varer et prækommercieltindkøb typisk omkring 2 år eller mere, mens en annoncering kan gennemføres relativt hurtigti sammenligning hermed. Hvis tidsrammen for det konkrete innovationsfremmende indkøb ersnæver, er det således ikke alle modeller, der er relevante.Behovsafklaringen kan i nogle innovationsfremmende indkøb være kernen i selve projektet.Der findes eksempler på, at der har været inddraget eksterne konsulenter til at bistå den offentligemyndighed med behovsafklaringen i situationer, hvor der alene er en meget abstraktformulering af myndighedens behov. Herigennem har myndighederne kunne præcisere sinebehov, hvilket har givet grundlag for, at der er gennemført et udbud efterfølgende.3.2 MarkedsdialogFor det andet bør gennemføres en markedsdialog for at afdække, om der allerede findes videnog teknologi på markedet, som direkte eller efter tilpasning kan løse myndighedens problemstilling.Hvis der ikke eksisterer relevant teknologi, kan myndigheden blive nødsaget til atigangsætte udviklingen af ny teknologi.Endvidere skal det med afsæt i markedsdialogen undersøges, hvorvidt der findes relevantevirksomheder, som kan inddrages i arbejdet med at udvikle nye løsninger. Det kan ofte i etinnovationsfremmende indkøb være relevant at se efter private parterinternationalt, da detdanske hjemmemarked kan være begrænset i antallet af relevante samarbejdspartnere.

SIDE11INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBBoks 3.1Case:Erfaringer med markedsdialogi RegionSyddanmarkFem års erfaringer fra indkøbsafdelingen i Region Syddanmark viser, at dialog med leverandørernehar åbnet op for konkurrencen og givet bedre udbud og tilbud.Indkøbsafdelingen ændrede i 2007 sin tilgang til brug af markedsdialog og begyndte at gennemførehøringer med leverandørerne i forbindelse med udbud af størsteparten af sine indkøbtil regionen. Kontakten med leverandørerne er gennemført via skriftlige høringer ellerdialogmøder med potentielle tilbudsgivere. Derudover er altid indrykket en vejledende forhåndsmeddelelsei TED-databasen.Fordelene ved den øgede markedsdialog er ifølge indkøbsafdelingen bl.a., at krav, der reducererkonkurrencen om opgaveløsningen, bliver opdaget og evt. fjernet. Desuden har leverandørernemulighed for at gøre opmærksom på nye og innovative løsninger. Markedsdialogenåbner således for en langt bredere løsningsvifte og dermed større konkurrence på både pris ogkvalitet. Brugen af markedsdialog betyder også, at der kommer færre spørgsmål efter udbuddeter offentliggjort, ligesom man kun oplever få klager.Kilde: www.regionsyddanmark.dk/wm408430Endeligt skal det vurderes, hvilke interesser virksomhederne har i at deltage i et udbud ellerudviklingssamarbejde for herigennem at kunne tilrettelægge det innovationsfremmende indkøb,så virksomhedernes engagement og aktive deltagelse fastholdes igennem hele projektforløbet.Hvis myndigheden skal igangsætte udviklingen af ny teknologi, kan markedsdialogen ogsåbruges til at fastlægge, hvordan virksomhederne på markedet bedst kan arbejde med udviklingaf nye løsninger. Det kan eksempelvis undersøges, hvor lang tid myndigheden skal afsættetil udviklingsarbejde, hvor mange medarbejder- og økonomiske ressourcer myndigheden skalinvestere i samarbejdet og hvilke forventninger myndigheden kan have til de nye løsninger.Et konkret måde, som markedsdialog kan gennemføres på, er ved at gennemføre en åben høringaf et udkast til udbudsmateriale på et websted. Der findes kommercielle tilbud, eksempelviswww.offentligprivatdialog.dk, hvor der kan gennemføres såkaldte idé-udbud, som udgøresaf en dialog mellem myndigheden og potentielle tilbudsgivere om tilrettelæggelsen ogindholdet af et kommende udbud.Boks 3.2Læs mereLæs mere om markedsdialog 3 i:Udbudsrådet: ”Muligheder for dialog”, juni 2010__________________3Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen udgiver i andet halvår af 2013 en ny opdateret vejledning om dialog i udbud, som medfordel også kan læses.

SIDE12 KAPITEL 3BEHOVSAFKLARING OG MARKEDSDIALOG (TRIN 1)3.3 Fastlæggelse af kontraktværdiFor det tredje skal myndigheden vurdere, hvor stor værdi det innovationsfremmende indkøbrepræsenterer. Det skyldes, at tilbudslovens annonceringspligt eller udbudsdirektivet alenefinder anvendelse, hvis aftalen om et indkøb eller et udviklingssamarbejde mellem den offentligeog den private part repræsenterer en større værdi. Konkret skal det vurderes, om samarbejdetsværdi overstiger tilbudslovens tærskelværdi på 500.000 kr. eller udbudsdirektivetstærskelværdi på knap 1,5 mio. kr. 4Hvis der alene er tale om et samarbejde af en begrænset værdi, dvs. under 500.000 kr., så erdet ikke relevant at gennemføre en annoncering eller et udbud af samarbejdet, og samarbejdetkan derfor igangsættes umiddelbart. Dette er dog under forudsætning af, at kontrakten ikkehar en såkaldt grænseoverskridende interesse, dvs. at kontrakten ikke er interessant for udenlandskevirksomheder, jf. nedenfor.I fastlæggelsen af kontraktværdi skal myndigheden foretage en konkret vurdering af den forventedekontraktværdi. Det indebærer en vurdering afden forventede værdi af kontrakteneksklusiv moms og inklusiv alle optioner i kontrakten.Udbudsdirektivet bruger udtrykket den 'anslåede værdi'. Heri ligger, at ordregiveren skalanvende sit bedste skøn.Er der ikke et tilstrækkeligt grundlag for at foretage et skøn, kan dervære behov for at undersøge markedet nærmere.Boks 3.3Læs mereLæs mere om kontraktberegning i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen: ”Offentlige indkøb af varer og tjenesteydelser – Faktaom tærskelværdier og kontraktberegninger” fra 2006, som er udarbejdet i samarbejde medSKIHvis en kontrakt har en klar grænseoverskridende interesse, er det nødvendigt at skabe gennemsigtighedomkring kontraktindgåelse. Det er op til myndigheden at vurdere, om en kontrakthar en grænseoverskridende interesse. Til brug for vurderingen kan der lægges vægt påkontraktens genstand og anslåede værdi, forholdene i den pågældende branche, herundermarkedets størrelse, struktur og handelspraksis samt det geografiske sted, hvor kontraktenskal udføres.Boks 3.4Læs mereLæs mere om begrebet ”grænseoverskridende interesse” i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning: ”Bliv klogere på EU-udbud”, fra april 2012__________________4Konkret udgør tærskelværdien i udbudsdirektivet i 2013 968.383 kr. for statslige myndigheder, imens tærsklen er på1.489.820 kr. for andre myndigheder.

SIDE13INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB3.4 Fastlæggelse af samarbejdsstrategiFor det fjerde skal der i forberedelsesfasen tilrettelægges en strategi for samarbejdet medvirksomhederne. Mange myndigheder vurderer ikke og tilrettelægger ikke på forhånd, hvordande ønsker at samarbejde med virksomhederne, hvilket kan resultere i et uhensigtsmæssigtforløb.Udarbejdelse af en samarbejdsstrategi indebærer, at myndigheden på forhånd vurderer,hvordan den ønsker at inddrage de(n) private leverandør(er) i udviklingen af de nye løsninger,som myndigheden søger.Eksempelvis bør myndighederne tage stilling til, om virksomhederne skal tilknyttes som enslags udviklingskonsulenter i projektet, eller om virksomhederne skal være ligeværdige parteri såvel finansieringsspørgsmål som i ejerskabet til projektet.Endvidere skal myndigheden vurdere, hvordan de aftalemæssigt ønsker at binde virksomhedernei samarbejdet. Det indebærer, at myndigheden skal beslutte, om der skal indgås en samarbejdsaftale,og om der skal indsættes nogle betingelser eller forventninger til samarbejdet,eksempelvis i form af misligholdelsesbestemmelser. Denne vurdering er særlig relevant, hvismyndigheden skal indgå i et udviklingssamarbejde, det vil sige gennemføre trin 3, jf. kapitel 2,og vælge en relevant samarbejdsmodel.

SIDE14 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2)Kapitel 4Innovation via udbud (trin 2)4.1 Et udbud kan være den simpleste løsningHvis myndigheden ønsker at udvikle oganskaffe en ny løsning på et konkret problem, kan densimpleste løsning være at gennemføre et udbud, hvor udbuddet er tilrettelagt sådan, at der erskabt rum for nytænkning og innovation i forhold til opgaveløsningen. Det skyldes, at en anskaffelsesom udgangspunkt for en offentlig myndighed nødvendiggør et udbud forudsat, atkontraktværdien er over udbudsreglernes tærskelværdier. Hvis der findes relevante løsningerpå markedet, vil gennemførelse af et udviklingssamarbejde være en unødvendig og omkostningstungøvelse at gennemgå.I dette kapitel beskrives en række værktøjer, der kan skabe rum til innovation og udvikling afnye løsninger i udbuddet.Er myndigheden er i tvivl om, hvorvidt markedet kan levere relevante løsninger, kan myndighedengennemføre et udbud og se, om der kommer relevante løsninger ind, før den vælger atindgå i og gennemføre et udviklingsforløb.Hvis markedet ikke kan levere den ønskede løsning, eller hvis myndigheden har som formål atudvikle ny teknologi, bør der i stedet gennemføres et udviklingssamarbejde, jf. trin 3.4.2 Værktøjer til at skabe rum til innovation i udbudNår offentlige myndigheder gennemfører et udbud med henblik på at skabe udvikling og innovationi deres opgaveløsning, er der gode muligheder for at give plads til innovation i opgaveløsningen.Der findes som udgangspunkt fire relevante ”værktøjer”, som kan anvendes til atunderstøtte innovationen. De fire værktøjer er:» Udbud med funktionskrav» Totalomkostningsperspektiver» Konkurrencepræget dialog» Lange tilbudsfristerDe fire værktøjer forudsætter eller udelukker ikke hinanden gensidigt i det enkelte udbud.Eksempelvis er hovedparten af de danske offentlig-private partnerskaber om offentlige anlægsprojektergennemført som et udbud baseret på funktionskrav og totalomkostningsperspektiverpå baggrund af udbudsformen konkurrencepræget dialog. De enkelte værktøjer kanogså anvendes hver for sig.Nedenstående tabel viser, hvornår det er relevant at bruge de omtalte værktøjer. Tabellentager udgangspunkt i karakteren af den vare eller ydelse, som der påtænkes indkøbt. Simplevarer og ydelser er eksempelvis indkøb af standardvarer som kuglepenne, printere og mindrebefordringsopgaver. Komplekse varer og ydelser kan være nye it-systemer og større anlægsarbejder.De følgende afsnit beskriver de forskellige værktøjer nærmere.

SIDE15INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBTabel 4.1Relevansen af værktøjer til innovationsfremme i indkøb og udbudSimplevarer og ydelserKompleksevarer og ydelserFunktionskrav + +Totalomkostningsperspektiver + +Konkurrencepræget dialog ÷ +Lange tilbudsfrister ÷ +Det skal bemærkes, at ingen af de fire beskrevne værktøjer er nye. Alle er relativt kendte metoder,som i varierende grad anvendes i praksis i dag.Udbud med funktionskravAnvendelsen af funktionskrav i udbud er en anderledes måde at udbyde opgaver på og finder istigende grad anvendelse blandt offentlige myndigheder. Det skyldes, at udbud med funktionskravkan skabe rum for effektivisering og udvikling af den offentlige opgaveløsning, fordiden private part i samarbejdet gives metodefrihed i opgaveløsningen.Funktionskrav stiller krav til funktionen af den leverede ydelse i stedet for at stille krav til deaktiviteter (aktivitetskrav), der skal føre til leveringen af ydelsen. Eksempelvis vil et funktionskravfor vedligehold af hjælpemidler lyde: ”kørestolen skal være rengjort og vedligeholdt ioverensstemmelse med producentens anvisning”, imens et aktivitetskrav vil lyde” kørestolenskal rengøres månedligt ved brug af hjælpemiddeldepotets nuværende vaskefaciliteter”.Når ordregivere anvender funktionskrav, får leverandøren frihed til selv at tilrettelægge opgaveløsningenmed udgangspunkt i den ekspertviden, som findes i markedet. Herigennemskabes rammerne for, at leverandøren kan udvikle opgaveløsningen løbende og evt. skabeinnovation via udvikling af nye teknologier eller arbejdsgange.Funktionskrav kan anvendes i mange tilfælde, det vil sige både når der indkøbes simple ogkomplekse varer, jf. tabel 4.1.Der findes ifølge tidligere analyser fra Udbudsrådet få eksempler på rene funktionsudbud. Detmest almindelige – og ofte mest hensigtsmæssige - er ifølge analyserne udbud, der indeholderen kombination af funktionskrav og aktivitetsbaserede krav.

SIDE16 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2)Boks 4.1Case:Funktionsudbud af signalanlægi OdenseKommune – introduktionaf ny teknologiOdense Kommune har i juni 2011 gennemført et funktionsudbud og indgået en aftale med firmaetTTS, om at de fremover står for driften af trafiklysene i kommunen. Udbuddet havde bl.a.funktionskrav om, at det nye signalanlæg skulle skabe stabil drift, bedre fremkommelighed ibyen samt mindsket energiforbrug og CO2-udledning.På baggrund af udbudsrunden og det vindende tilbud kan kommunen konstatere, at de kommertil at høste en række fordele sammenlignet med tidligere. Blandt andet vil den nye leverandørintroducere en ny type signalanlæg baseret på LED-teknologi, som er energibesparende.Eksemplet fra Odense Kommune, hvor opgaveløsningen tilrettelægges på en ny måde og medintroduktionen af ny teknologi, afspejler de fordele, man generelt ser ved funktionsudbud.Kilde:http://www.odense.dk/presse/pressemeddelelser/pressemeddelelser%202011/signalanlag%20i%20odense%20skal%20ensartesBoks 4.2Læs mereLæs mere om funktionskrav i:» Udbudsrådet: ”Analyse af funktionsudbud”» Udbudsrådet: ”Analyse af effekterne af konkurrence på det kommunale vejområde”» Udbudsrådet: ”Værktøj til funktionsudbud af hjælpemiddeldepoter”TotalomkostningerTotalomkostninger betegnes som summen af anskaffelsesprisen på et produkt og udgiften tilbrug af produktet i levetiden. Totalomkostninger inkluderer energiforbrug og øvrige omkostninger,herunder service og vedligeholdelse i produktets levetid. Denne forståelse af totalomkostningerfor kortes ofte ”total cost of ownership”,TCO.Nogle steder defineres totalomkostningsbegrebet bredere end ovenfor. I en bredere definitioninkluderes også udgifter til afskaffelse af produkter og eventuelle miljøbelastninger forbundethermed. I de bredeste definitioner af totalomkostninger inkluderes også omkostninger tilændringer i lønudgifter i forbindelse med omlægning af arbejdsopgaver og andre adfærdsændringer.Totalomkostningsperspektiver kan anvendes i både simple og komplekse indkøb.Formålet med at anvende totalomkostningsperspektivet i et innovationsfremmende udbud erdels at skabe incitament for leverandørerne til at tilbyde og evt. udvikle nye energieffektiveeller arbejdskraftbesparende løsninger, dels at sikre, at energieffektive produkter kan kommei betragtning i tilbudsevalueringen.Generelt er det i forbindelse med anvendelse af totalomkostningsperspektiver relevant atsondre imellem mindstekrav til opgaveløsning og krav (konkurrenceparametre) for opgaveløsningen.Der er eksempler på, at totalomkostninger indgår i offentlige udbud. Det sker ved, at en såkaldtTCO-prisindgår som tildelingskriterium i vurderingen af det økonomisk mest fordelagtigetilbud. Det vil sige, at TCO-prisen anvendes som krav (konkurrenceparameter) i udbuddet.Erfaringer fra blandt andet Statens og Kommunernes Indkøbs Service, SKI,er, at der kan væregod økonomi i at tænke i totalomkostninger ved indkøb af energiforbrugende produkter, idetder herigennem sættes fokus på, hvad der er det mest rentable indkøb samlet set. Det indebæ-

SIDE17INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBrer, at man lader virksomheder konkurrere om, hvem der kan tilbyde det mest energieffektiveprodukt.Boks 4.3Case:Tilbudsvurdering påTCO-pris hos SKIStatens og Kommunernes Indkøbs Service A/S (SKI) har udviklet en beregningsmodel for henholdsviscomputer og kopi/print-produkters totalomkostninger, TCO, til brug på SKI´s rammeaftaler.I SKI’s udbud af computere skal tilbudsgiverne angive oplysninger om produktets anskaffelsespris,energiforbrug i de forskellige energitilstande samt omkostninger til drift. Oplysningerneom energiforbrug skal være målt efter procedurerne i den gældende Energy Star standard.TCO-beregneren udregner herefter prisen for produktets forventede forbrug af strøm i detslevetid, som er fastsat til 3 år for computere og skærme. For kopi/print produkter skal tilbudsgiverneoplyse energiforbruget pr. uge målt efter Energy Star. Levetiden for kopi/print produkterer fastsat til 5 år.Den samlede el-pris lægges sammen med anskaffelsesprisen og øvrige driftsomkostninger.Summen af disse udgør TCO-prisen. Kontrakten tildeles den/de leverandører, der tilbyder delaveste TCO-priser. Kundens tildeling ved efterfølgende anvendelse af rammeaftalen, eksempelvisved miniudbud, sker også på baggrund af TCO-prisenKilde: https://www.ski.dk/viden/Sider/TCO-beregning.aspxDer er også eksempler på, at TCO-betragtninger kan give bedre og billigere løsninger medfokus på øvrige drifts- og serviceomkostninger, jf. boksen nedenfor.Boks 4.4Case:TCO-betragtninger vedudbud af bleer i OdenseKommuneOdense Kommune har ved inddragelse totalomkostninger i et udbud af inkontinensbleer sikreten bedre og billigere opgaveløsning samlet set. I forbindelse med udbuddet har kommunenanvendt en meget bred definition af begrebet totalomkostninger.Ved udbuddet blev der udover pris taget højde for udgifter forbundet med brugsperioden, somfx bleernes holdbarhed, uddannelse af personale og borgere samt ergonomiske forhold. Udbuddethar medført, at Odense Kommune køber lidt dyrere bleer af en højere kvalitet. Samtidigopnås en årlig besparelse på halvanden mio. kr., som følge af mindre forbrug af produktet,mindre tøjvask, mindre skiftning og vask af de ældre.Udbuddet vandt i november 2012 prisen for Danmarks bedste udbud.Kilde:http://www.odense.dk/presse/pressemeddelelser/pressemeddelelser%202012/dyre%20bleer%20sparer%20kommunen%20millioner%20af%20kronerDer er i forbindelse med udarbejdelse af denne vejledning ikke identificeret nogle dokumenteredecases, hvor TCO-betragtninger i et udbud har understøttet egentlig produktinnovation.Til gengæld viser eksemplet fra Odense Kommune, at TCO-betragtninger i et udbud kan skabenytænkning i arbejdstilrettelæggelsen. Der er blandt myndighederne såvel som blandt leverandøerneen stigende opmærksomhed på mulighederne i TCO-betragtninger, og TCObetragtningervil sandsynligvis bliver anvendt i stigende grad fremover.Brugen af TCO-betragtninger i udbud kan være en udfordring af gennemføres i praksis, idetkorrekt brug af TCO-betragtninger forudsætter kendskab til, hvad der driver omkostningernei brugsperioden. Det kan derfor være ressourcekrævende at bruge TCO-betragtninger, særligtpå områder, hvor ingen har brugt det før.

SIDE18 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2)Konkurrencepræget dialogTil forskel fra udbud med funktionskrav og totalomkostningsperspektiver, som relaterer sig tiludbudsmaterialet og den tilknyttede tilbudsevaluering, er konkurrencepræget dialog en udbudsform,som fastlægger proceduren for, hvordan udbuddet gennemføres.Den konkurrenceprægede dialog er en fleksibel udbudsprocedure, der giver myndighedenmulighed for at drøfte løsningen af en opgave med potentielle tilbudsgivere inden tilbudsafgivningen.Myndigheden kan kun gøre brug af den konkurrenceprægede dialog ved indgåelseaf særligt komplekse kontrakter, hvor udbudsformerne offentligt eller begrænset udbud ikkeer anvendeligt. Der er således ikke fri adgang til at anvende konkurrencepræget dialog.Den konkurrenceprægede dialog sondrer mellem en dialogfase og en fase, der indeholderegentlig tilbudsgivning. Der er en grundlæggende forskel mellem de to faser. I dialogfasen måmyndigheden drøfte alle aspekter af kontrakten med den enkelte virksomhed, herunder deøkonomiske forhold. I tilbudsafgivningsfasen kan der alene ske en teknisk afklaring og præciseringsamt justering af uklare elementer ved tilbuddet. Mulighederne for yderligere dialogeller forhandling er udtømt på dette tidspunkt.Den konkurrenceprægede dialog giver mulighed for, at myndigheden kan få relevante tilbudsgiveretil at beskrive mulige løsninger på en kompleks problemstilling. Dialogen mellem myndighedog tilbudsgiver tillader, at tilbudsgiverne får et klart billede af myndighedens konkretebehov, hvilket gør det lettere for tilbudsgiveren at tilbyde en tilpasset og evt. nyudviklet løsningtil myndigheden.Udbudsformen konkurrencepræget dialog er sjældent anvendt. I Danmark blev der eksempelvisi2011indgået fire kontrakter efter anvendelse af konkurrencepræget dialog. Kontrakterneomfatter indkøb af produktionsudstyr til TV2, drift af lønsystemer og -udbetalinger i heleÅrhus Kommune, opførelse af et lejlighedskompleks for Boligforeningen Ringgården i Århusog opførelsen af en skole i Frederikshavn. I 2012 blev der ligeledes indgået fire kontrakterefter anvendelse af konkurrencepræget dialog.Boks 4.5Case:Anvendelse af konkurrenceprægetdialog iforbindelse med opførselaf ny byskole i FrederikshavnI Frederikshavn Kommune er en ny stor byskole under opførsel, der skal samle tre eksisterendeskoler og rumme 1200 elever og 160 ansatte. Det nye anlæg koster ca. 200 mio. kr., og aftalenmed leverandørerne er indgået efter et udbud med konkurrencepræget dialog.Frederikshavn Kommune har gennemført anlægsprojektet og selve udbuddet i et samarbejdemed et rådgiverteam bestående af Ernst & Young som finansiel rådgiver, COWI A/S som tekniskrådgiver og ACCURA som juridisk rådgiver. Kommunen ønskede, at den nye skolebygningskulle bygges med energibesparende teknologi, og at skolebygningen skulle bestå af fleksiblemoduler, som kan tilpasses fremtidens læringsmiljøer.I 2011 gennemførte kommunen derfor et udbud efter konkurrencepræget dialog for at få endialog med markedsaktørerne om konkrete muligheder. Kommunen vurderer, at anvendelse afkonkurrencepræget dialog gav en god indsigt i kommunens muligheder i forhold til anlægsopgaven.Samtidig vurderer kommunen, at selvom udbudsprocessen var transaktionsomkostningstung,overstiger fordelene ved udbudsformen de høje transaktionsomkostninger forbundethermed.Kilde:http://frederikshavn.dk/Documents/Center_for_udvikling_og_erhverv/1000%20elever%20er%20klar%20til%20første%20skoledag%20på%20Nordstjeneskolen%20i%20Frederikshavn.doc

SIDE19INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBBoks 4.6Læs mereLæs mere om konkurrencepræget dialog i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning til udbudsdirektiverne» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens standardmodel for Offentlig-Private PartnerskaberLange tilbudsfristerNår en offentlig enhed har identificeret et behov for en innovativ løsning, kan det give denprivate part bedre forudsætninger for at udvikle en tilfredsstillende løsning, hvis der i udbuddeter en forholdsvis lang tilbudsfrist.Ved at anvende en tilbudsfrist på eksempelvis flere måneder giver myndigheden virksomhedernetid og rum til at udvikle de løsninger, der efterspørges i udbuddet. Samtidig synliggørman igennem udbuddet, at der er en reel afsætningsmulighed for de udviklede løsninger,hvilket giver virksomhederne et incitament til at igangsætte udviklingsarbejdet.Som det fremgår af eksemplet nedenfor kan en lang tilbudsfrist eksempelvis være XX måneder.Når der anvendes lange tilbudsfrister i udbud, skal myndigheden generelt være opmærksompå, at dette øger risikoen for, at virksomhederne koordinerer deres tilbud. I forbindelse medinnovationsfremmende udbud vil det dog være tydeligt, om nogle leverandører har koordinerettilbuddene og eksempelvis de løsningsmodeller, som de foreslår. Ikke desto mindre er detanbefaleseværdigt, at myndighederne er opmærksomme på kartelproblematikker, hvis debenytter lange tilbudsfrister. 5 Generelt set anbefales det, at der primært benyttes lange tilbudsfristerved komplekse varer og ydelser.Der kan hentes inspiration til brugen af lange tilbudsfrister fra England, hvor der i den offentligesektor eksperimenteres med udbudsmetoden Forward Commitment Procurement (FCP).FCP er kendetegnet ved, at myndigheden identificerer og offentliggør problemstillinger, somønskes løst. Det skal klart fremgå, hvad der konkret efterspørges, og hvad myndigheden ervillig til at betale. For at motivere virksomhederne stilles der garanti for, at et produkt vil bliveindkøbt, hvis det indenfor en forholdsvis lang tidsfrist opfylder de kriterier, som myndighedenhar stillet op i forhold til kvalitet og pris.Konkret indebærer et FCP, at myndigheden offentliggør en vejledende forhåndsmeddelelse viaKommissionens elektroniske udbudsdatabase Tenders Electronic Daily med oplysninger ommyndighedens forestående indkøb og ønskerne hertil. Herigennem gøres virksomhederneopmærksomme på, hvilken type varer eller ydelser, som myndigheden ønsker at anskaffe. Iperioden indtil offentliggørelse af udbudsbekendtgørelsen og tilhørende udbudsmaterialepræciserer myndigheden evt. på baggrund af input fra markedet sine ønsker til de nye løsninger,som den ønsker indkøbt. I selve udbuddet anvender myndigheden en lang tilbudsfrist. Idenne periode er der alene begrænset mulighed for dialog mellem interesserede virksomhe-__________________5Eksempelvis kan risikoen for karteller mindskes ved at benytte Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens tro- og loverklæring omtilbudskoordinering. Erklæringen er sammenskrevet med en erklæring om uforfalden gæld til det offentlige, som kan anvendessom et bilag til udbudsmaterialet. Erklæringen kan hentes på Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside på www.kfst.dk

SIDE20 KAPITEL 4INNOVATION VIA UDBUD (TRIN 2)der og myndigheden. Når tilbudsfristen er ovre, vil myndigheden tildele en kontrakt til deneller de virksomheder, som leverer konditionsmæssige tilbud.Boks 4.7Case:Indkøb af innovativemadrasser i EnglandKriminalforsorgen i England indkøber ca. 53.000 skummadrasser og 48.000 puder årligt, samtidigmed at der bortskaffes ca. 40.000 madrasser og puder årligt på grund af slid, fejlanvendelsemv. Kriminalforsorgen estimerer, at alene denne udgift beløber sig til 3 mill. pund årligtsamtidig med, at bortskaffelsen udgør en væsentlig miljøbelastning. Dette har ført til et ønskeom at indkøbe miljøvenlige madrasser. ”Zero Waste Mattress FCP Project” blev igangsat, daKriminalforsorgen kunne konstaterede, at madrasaser med en lav miljøbelastning ikke umiddelbartfandtes på markedet.Kriminalforsorgen offentliggjorde en vejledende forhåndsmeddelelse, hvor de efterspurgteinnovative ideer og information om markedet. Endvidere blev der afholdt en række workshopsmed relevante parter.På baggrund af inputtene blev et EU-udbud gennemført med henblik på at få en indkøbs- ogserviceaftale for madrasser og puder. Betingelserne i udbudsmaterialet fastlagde, at løsningenskulle være miljøvenlig, herunder give en ”zerowaste”-løsning i 2012, og være omkostningsneutral,det vil sige, at den nye løsning ikke medfører større udgifter end den nuværende løsningmed almindeligt indkøb og bortskaffelse.Kilde: Department for Business, Innovation & Skill ”Forward Commitment Procurement – PracticalPathways to Buying Innovative Solutions”, 20114.3 De nye udbudsdirektiverEn modernisering af EU’s udbudsdirektiv er undervejs. Det indebærer, at udbudsreglerne vilblive ændret. Forslaget til et nyt udbudsdirektiv indeholder bl.a. væsentligt bedre mulighederfor at anvende dialog i udbudsprocessen og introducerer en ny udbudsprocedure – de såkaldteinnovationspartnerskaber – der giver mulighed for udvikling og køb af nye, innovative produkterog ydelser. Generelt har den danske regering arbejdet for mere fleksible og enkelteregler, der gør det muligt at understøtte effektive indkøb og anvende udbud strategisk til atunderstøtte blandt andet innovation, miljøhensyn og sociale hensyn.Ændringerne af udbudsdirektivet forventes at blive vedtaget i EU i forsommeren 2013. Derefterskal reglerne implementeres i dansk ret. Det er endnu ikke afklaret, hvornår de nye reglertræder i kraft i Danmark. Ifølge direktivet skal implementeringen ske indenfor to år efter vedtagelsenaf selve direktivet.Regelændringerne vil få betydning for, hvordan der kan arbejdes med innovationsfremmendeudbud. Eksempelvis vil regelændringerne indebære, at adgangen til dialog mellem myndighederog ordregivere udvides, herunder også at adgangen til at benytte konkurrenceprægetdialog udvides. Derudover vil regelændringerne også forbedre mulighederne for at tage afsæti totalomkostninger som et tildelingskriterium.Når ændringerne er trådt i kraft, vil det derfor være relevant at orientere sig herom i forbindelsemed opstart af et nyt innovationspartnerskab.

SIDE21INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBKapitel 5Innovation via udviklingssamarbejder (trin 3)5.1 Fastlæg myndighedens behov og interesser i udviklingssamarbejdetTrin 3 er ikke nødvendig at gennemføre i alle innovationsfremmende indkøb. Trinnet er alenerelevant, hvis der er behov for at udvikle nye løsninger, når disse ikke allerede findes på - ellerumiddelbart kan leveres af markedet.Der findes tre modeller for organisering af udviklingssamarbejdet i overensstemmelse medudbudsreglerne, som myndighederne kan vælge imellem.Udtrykket offentlig-private innovationspartnerskaber, OPI, bruges ofte som en samlebetegnelsefor disse tre modeller. 6 I den nyeste vejledning på området afgrænses OPI dog til alene atindbefatte model 1 og 2. 7 Betegnelsen OPI bruges igennem kapitlet derfor alene om model 1 og2, imens modellerne tilsammen betegnes samarbejdsmodeller.Samarbejdsmodellerne er:1. Udbudsfrit udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale2. Udbudsfrit udviklingssamarbejde om en forsknings- og udviklingsopgave, herunderprækommercielle indkøb3. Udbud af et udviklingssamarbejde, evt. med en option om anskaffelse af den udvikledeløsningDer er fire parametre, som en myndighed er nødt til at vurdere sit udviklingssamarbejde iforhold til for at kunne vælge den relevante model for sit samarbejde og sikre overensstemmelsemed udbudsreglerne.__________________6Fx www.opi-guide.dk, 20127OPI-Lab’s standardkontrakt og vejledningsmateriale, 2013

SIDE22 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Figur 5.1 Fire parametre hjælper med at vælge imellem samarbejdsmodellerneMODEL 1:Udbudsfrit udviklingssamarbejdebaseret på en ikke-gensidigbebyrdende aftale4 PARAMETRE:i. Formålii. Samarbejdspartiii. Teknologiiv. SamarbejdsaftalenMODEL 2:Udbudsfrit udviklingssamarbejde omen forsknings- og udviklingsopgave,herunder prækommercielle indkøbMODEL 3:Udbud af et udviklingssamarbejde,evt. med en option om anskaffelse afden udviklede løsningDe fire parametre har enten karakter af en juridisk vurdering eller karakter af en vurdering afhensigtsmæssighed. Det er vigtigt, at der for hvert udviklingssamarbejde foretages en konkretvurdering af samarbejdet i forhold til de fire parametre.De fire parametre kan formuleres som spørgsmål. Disse er:i. Formål:Er formålet udvikling af nye løsninger, eller både udvikling og anskaffelse afnye løsninger?ii. Samarbejdspart: Ønskes en fast samarbejdspart i udviklings- og anskaffelsesfasen?iii. Teknologi: Indebærer den nye løsning udvikling af ny teknologi (forskning og udvikling)eller alene videreudvikling af eksisterende teknologi?iv. Samarbejdsaftale: Har samarbejdet med den private leverandør karakter af en gensidigbebyrdende aftale?Afhængigt af kombinationen af svarene på de første to spørgsmål er det ikke nødvendigvisrelevant for myndigheden at vurdere de sidste to spørgsmål.Sammenhængen mellem de fire parametre og de mulige samarbejdsmodeller uddybes yderligerei nedenstående afsnit ”5.2 Valg af samarbejdsmodel”. Først uddybes, hvad der ligger i deenkelte parametre.i.) Er formålet udvikling af nye løsninger, eller både udvikling og anskaffelse af nye løsninger?For det første skal myndigheden vurdere, om samarbejdet alene skal indebære udvikling afnye løsninger, eller om samarbejdet også skal resultere i en anskaffelse, dvs. indkøb af varerog tjenesteydelser med henblik på at lade de nye løsninger implementere i praksis og indgå imyndighedens drift.I denne forbindelse er det nødvendigt, at myndigheden sondrer mellem en udviklingsfase ogen anskaffelsesfase. Et udviklingssamarbejde kan enten indebære en udviklingsfase, en kom-

SIDE23INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBbineret udviklings- og anskaffelsesfase eller en udviklingsfase med en efterfølgende særskiltanskaffelsesfase, figur 5.2. nedenfor.Udviklingsfasen er nødvendig at gennemføre i tilfælde, hvor markedet ikke stiller de nødvendigeløsninger til rådighed for myndigheden, det vil sige, hvor det ikke er muligt at gennemføreen anskaffelsesfase alene.Figur 5.2 Tre scenarier for processen omkring gennemførelsen af et udviklingssamarbejdeScenarie 1:Behovsafklaring, markedsdialog,samarbejdsstrateg og kontraktværdi(trin 1)Udviklingssamarbejde, dertilvejebringer nye løsninger(trin 3 )Scenarie 2:Behovsafklaring, markedsdialog,samarbejdsstrateg og kontraktværdi(trin 1)Udviklingssamarbejde, der tilvejebringer oganskaffer nye løsninger til implementering i driften(trin 3)Scenarie 3:Behovsafklaring, markedsdialog,samarbejdsstrateg og kontraktværdi(trin 1)Udviklingssamarbejde, dertilvejebringer nye løsninger(trin 3)Anskaffelse af nye løsninger tilimplementering i driften via etefterfølgende udbudNogle offentlige myndigheder ønsker alene at udvikle nye løsninger for at sikre, at der er nyeløsninger til rådighed for andre myndigheder med et større driftssigte. Det indebærer, at dennetype myndigheder alene har en udviklingsfase i deres innovationspartnerskab, dvs. atmyndigheden gennemfører trin 1 og trin 3 (svarende til scenarie 1 i figuren ovenfor).Eksempelvis er det en udbredt praksis i Holland og England, at centrale myndigheder, bl.a.sundhedsministeriet eller miljøministeriet, gennemfører innovationspartnerskaber med henblikpå at udvikle nye løsninger, som kan indkøbes og implementeres i praksis i kommuner ogpå hospitaler.Hvis der er tvivl om, hvorvidt udviklingssamarbejdet skal indeholde både en udviklingsfase ogen anskaffelsesfase, kan det for en sikkerhedsskyld antages, at begge faser skal være indeholdt(svarende til scenarie 2 i figuren ovenfor). Herved sikrer myndigheden sig mulighed for atkunne foretage indkøbet af den udviklede løsning relativt let efter udviklingsfasen er gennemført.Det skal bemærkes, at der skal gennemføres udbud, når myndigheden ønsker at foretage etindkøb af den udviklede løsning. Derfor skal udviklingssamarbejdet være tilrettelagt meddette for øje indledningsvist, idet gennemførelsen af et udbud efter færdiggørelse af udviklingssamarbejdetkan medføre et vist arbejde for myndigheden. Det skyldes, at EU-retten stillerkrav til, at myndigheden skaber gennemsigtighed omkring udviklingsarbejdet i et efterfølgendeudbud. Det er myndighedens ansvar i en sådan situation at beskrive sine ønsker objektivt,sådan at alle potentielle leverandører kan byde på opgaven og stilles lige i konkurrencen.Beslutningen om, hvad formålet med innovationspartnerskabet skal være, bør hvile ovenpåden behovsanalyse, som myndigheden gennemførte indledningsvist i trin 1, jf. kapitel 3.

SIDE24 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Vurderingen af parameter i.) er ikke en juridisk vurdering, men nærmer en vurdering af, hvadder er hensigtsmæssigt for myndigheden. Vurderingen skal dog foretages med de juridiskeimplikationer for øje i forhold til myndighedens videre muligheder for at indkøbe de udvikledeløsninger i en anskaffelsesfase.ii.) Ønskes en fast samarbejdspart i udviklings- og anskaffelsesfasen?For det andet skal det besluttes, om den private samarbejdspart skal være den samme i bådeudviklings- og anskaffelsesfasen. Hvis den offentlige myndighed alene ønsker at gennemføreet udviklingssamarbejde er dette punkt dog ikke relevant.Spørgsmålet er centralt for samarbejdet om udvikling og anskaffelse, hvis der skal være énfast privat part i både udviklings- og anskaffelsesfasen. Det skyldes, at indkøbet og implementeringenaf den nye løsning i anskaffelsesfasen som oftest er udbudspligtigt, og at der derforskal gennemføres et udbud i forbindelse med opstart af samarbejdet.Konkret skal den offentlige myndighed overveje, bl.a. på baggrund af en markedsundersøgelse,om det er mest fordelagtigt at fastholde den samme samarbejdspart i hele forløbet. På denene side skaber det kontinuitet og gensidig forpligtelse i alle faser i samarbejdet, når den offentligemyndighed og private virksomhed ved, at de i fællesskab skal udvikle og implementereden nye løsning. Samtidig kan garantien overfor virksomheden om, at de også skal levereden udviklede løsning betyde, at leverandøren er mere engageret i udviklingsarbejdet. På denanden side åbner adskillelse af udviklings- og anskaffelsesfasen mulighed for, at myndighedenhurtigt kan få opstartetudviklingsarbejdet, da samarbejdet kan konstrueres på en sådan måde,at et indledende udbud kan undgås. Samtidig giver adskillelse af udviklings- og anskaffelsesfasenmulighed for, at der bliver skabt konkurrence om opgaven i anskaffelsesfasen, hvilket kanmedføre bedre priser i anskaffelsessituationen.Beslutningen om, hvorvidt samarbejdsparten skal være den samme i både udviklings- og anskaffelsesfaseberorpå myndighedens vurdering af hensigtsmæssighed, og dermed myndighedenskonkrete afvejning af fordele og ulemper. Beslutningen har således analytisk eller strategikarakter.iii)Indebærer den nye løsning udvikling af ny teknologi (forskning og udvikling) eller alene videreudviklingaf eksisterende teknologi?For det tredje skal det vurderes, om udviklingselementet i samarbejdet vedrører udvikling afny teknologi, det vil sige, om samarbejdet vedrører en forsknings- og udviklingsopgave. Alternativtkan der i samarbejdet være tale om videreudvikling af eksisterende teknologi.Dette punkt har relevans for, om en undtagelsesbestemmelse fra udbudsdirektivet finderanvendelse, og dermed om den offentlige myndigheds samarbejde med en privat virksomheder udbudspligtigt.Konkret skal det vurderes på baggrund af en indledende markedsundersøgelse, om den teknologiudvikling,der er nødvendig i projektet, ligger inde for begrebet ”forskning og udvikling”.Hvis der er tale om en forsknings- og udviklingsopgave, vil samarbejdet ikke være udbudspligtigti medfør af udbudsdirektivets undtagelsesbestemmelse i artikel 16f.For at kunne benytte undtagelsesbestemmelsen i artikel 16f er det en yderligere forudsætning,at myndigheden ikke finansierer hele udviklingsarbejdet, og at gevinsterne ved udviklingsarbejdetikke alene tilfalder myndigheden.

SIDE25INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBIfølge EU-Kommissionen kan forsknings- og udviklingsydelser omfatte aktiviteter som fx udforskningaf løsninger og design, fremstilling af prototyper samt nyudvikling af et begrænsetantal førstegangsprodukter eller tjenester som en prøveserie. Forsknings- og udviklingsydelseromfatter ikke kommercielt rettede aktiviteter som serieproduktion, leverancer for at sikrekommerciel levedygtighed eller tilbagebetaling af F&U-omkostninger, integration, tilpasning,produktjustering eller forbedring af eksisterende produkter og processer.Hvis der er tvivl om, hvorvidt innovationspartnerskabet involverer udvikling af ny teknologi(og dermed falder under undtagelsesbestemmelsen i artikel 16f) eller indebærer videreudviklingaf eksisterende teknologi, kan det være relevant at antage sidstnævnte. Alternativt risikerermyndigheden uberettiget at undlade at gennemføre et udbud.Vurderingen om der er tale om ny teknologi eller videreudvikling af eksisterende teknologi, erafhængig af en markedsundersøgelse samt koblingen mellem markedsundersøgelsens resultaterog definitionen af forskning og udvikling. Vurderingen har dermed analytisk og juridiskkarakter.Boks 5.1Læs mereLæs mere om begrebet ”forsknings- og udviklingsydelser” i:» Kommissionens meddelelse: ”Prækommercielle indkøb: vedvarende høj kvalitet i offentligetjenester i Europa gennem øget innovation” fra 2007.» OPI-Lab: ”Vejledning til OPI-guide 2A og 2B” fra december 2012.» Kendelsen fra Klagenævnet for Udbud vedr. Foreningen af Rådgivende Ingeniører mod Miljøministerietfra 27. marts 2012.iv.) Har samarbejdet med den private leverandør karakter af en gensidig bebyrdende aftale?For det fjerde skal det fastlægges, om samarbejdet mellem den offentlige myndighed og privateleverandør har karakter af en gensidig bebyrdende aftale. Hvis samarbejdet ikke har karakteraf en gensidig bebyrdende aftale, finder udbudsdirektivet slet ikke anvendelse, og samarbejdeter derfor ikke udbudspligtigt.Ved en gensidig bebyrdende aftale forstås en aftale, der indgås skriftligt mellem en eller flereøkonomiske aktører, og som vedrører en nærmere bestemt ydelse. Aftalen mellem den offentligemyndighed og den private part skal hvile på privat retligt grundlag. Endvidere skal ydelsen,som aftalen vedrører, ikke være omfattet af udbudsdirektivet, hvilket eksempelvis gælderfor forsknings- og udviklingssamarbejder og aftaler omfattet af love eller andre administrativebestemmelser.Endvidere indbefatter en gensidig bebyrdende aftale, at en ordregiver over for en økonomiskaktør indvilliger i at betale en aftalt sum penge eller en anden form for økonomisk modydelsemod at modtage en sådan ydelse, der er omfattet af udbudsdirektiverne. Det er ikke en forudsætning,at den offentlige myndighed foretager en direkte betaling, da betalingen også kanbestå i enhver anden form for økonomisk modydelse, herunder goder i form af rettigheder e.l.Vurderingen af, om der er tale om en gensidig bebyrdende aftale, er således afhængig af karakterenaf samarbejdet mellem den offentlige myndighed og den private virksomhed. Samar-

SIDE26 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)bejdsaftalen skal vurderes i forhold til de juridiske karakteristika ved en gensidig bebyrdendeaftale.Myndigheden kan vælge at tilrettelægge sit samarbejde sådan, at det ikke udgør en gensidigbebyrdende aftale. Det kan eksempelvis være relevant, hvis myndigheden ønsker at have etmindre forpligtende samarbejde eller ønsker at igangsætte samarbejde hurtigt uden gennemførelsenaf et udbud.Spørgsmålet om gensidig bebyrdende aftale indebærer således en valgmulighed for myndighedenog giver en mulighed for at designe sit samarbejde til at ligge inden for eller uden forrammerne af udbudsreglerne.Boks 5.2Læs mereLæs mere om begrebet ”gensidigt bebyrdende aftaler” i:» Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning til udbudsdirektiverne» Konkurrence – og Forbrugerstyrelsens afgørelse i klagesagen vedr. ViborgEgnens Erhvervsrådfra 2012» OPI-Lab: ”Vejledning til OPI-aftale 1A og 1B” fra december 2012.5.2 Valg af samarbejdsmodelDer kan overordnet peges på tre modeller for udviklingssamarbejder mellem offentlige ogprivate aktører. Disse er:1. Udbudsfrit udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale2. Udbudsfrit udviklingssamarbejde om en forsknings- og udviklingsopgave (a), herunderprækommercielle indkøb (b)3. Udbud af et udviklingssamarbejde (a), herunder også inklusiveen option om anskaffelseaf den udviklede løsning (b).To modeller (model 1 og 2) indebærer ikke et udbud af samarbejdet, mens den tredje modelindbefatter et indledende udbud.De to modeller, der ikke indebærer udbud, tager udgangspunkt i nogle undtagelser fra udbudsregler,mens den tredje model finder anvendelse, hvis det ikke er muligt at undtage samarbejdetfra udbudspligten i udbudsreglerne.Samtidig er model 1 og 2 relevante i de situationer, hvor den offentlige part ikke ser sig i standtil at formulere et udbud med tilstrækkelig stor sikkerhed for at opnå en egnet løsning. Dermeder model 1 og 2 relevant, når model 3 er svært at gennemføre i praksis, fordi myndighedenikke kan specificere den ønskede løsning.Det skal understreges, at de to modeller (model 1 og 2), der ikke indebærer et udbud, ikkeumiddelbart muliggør, at der kan foretages et indkøb af de udviklede løsninger. Hvis myndighedenønsker at anskaffe løsningerne, skal der som udgangspunkt gennemføres et udbud. Iden tredje model er indkøbet af de udviklede løsningerindtænkt i udbuddet fra start og somen integreret del af processen.

SIDE27INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBFor at eksemplificere, hvordan de fire parametre er relateret til modellerne, kan opstilles etbeslutningstræ, jf. nedenfor.Figur 5.3 Sammenhæng mellem de fire parametre og modellerne for udviklingssamarbejdet i trin 34: Har samarbejdsaftalenkarakter af en gensidigbebyrdende aftale?NejNejJaMODEL 1:Udbudsfrit udviklingssamarbejdebaseret på en ikke-gensidigbebyrdende aftale1: Er formåletbåde udvikling oganskaffelse afnye løsninger?NejJa3: Indebærer den nyeløsning udvikling af nyteknologi (forskning ogudvikling)?Nej2: Ønskes en fastsamarbejdspart iudviklings- oganskaffelsesfasen?JaJaMODEL 2:Udbudsfrit udviklingssamarbejdeom en forsknings- ogudviklingsopgave (a), herunderprækommercielle indkøb (b)MODEL 3:Udbud af et udviklingssamarbejde(a), evt. med en option omanskaffelse af den udvikledeløsning (b)I praksis vil det ofte være sådan, at det endelig valg af samarbejdsmodel fastlægges i dialogmed den eller de relevante virksomheder. Det skyldes, at virksomhederne ofte har en holdningtil, hvilken model der er mest hensigtsmæssigt set i forhold til de konkrete samarbejde.Eksempelvis er virksomhedernes villighed til at investere i projektet afgørende for, hvilkenmodel der anvendes.

SIDE28 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Nedenstående tabel opsummerer modellernes karakteristika. Beskrivelsen af de enkelte modelleruddybes i de følgende afsnit.Tabel 5.1 Karakteristika med modellerne for udviklingssamarbejderModel: Forudsætning: Fordele: Ulemper:Model 1:Udviklingssamarbejde baseretpå en ikke gensidigt bebyrdendeaftale.Ikke-gensidigtbebyrdendeaftaleHurtig opstart af samarbejdemellem myndighed og virksomhedSamarbejdet efterladersom udgangspunkt ikkerum til indkøb af den nyudvikledeløsning.Model 2 (a):Udviklingssamarbejde om enforsknings- og udviklingsopgaveForsknings- og udviklingsopgave,hvor resultatet ikkealene tilfalder myndigheden,og hvor udgifterne ikke aleneafholdes af virksomhedenHurtig opstart af samarbejdemellem myndighed og virksomhedSamarbejdet efterladersom udgangspunkt ikkerum til indkøb af den nyudvikledeløsning.Model 2 (b):Udviklingssamarbejde om enforsknings- og udviklingsopgavesom prækommercieltindkøbForsknings- og udviklingsopgave,hvor resultatet ikkealene tilfalder myndigheden,og hvor udgifterne ikke aleneafholdes af virksomheden,samt ønske om udvikling afmange nye løsninger samtidigtSikrer fokus på udviklingsarbejdetog tilvejebringelse afmange nye løsninger samtidigtLangstrakt tidsmæssigtog dyrt at gennemføre.Tillader ikke en efterfølgendeanskaffelse afde(n) udviklede løsning(er)uden gennemførelseaf et udbud.Model 3 (a):Myndigheden ønsker at gennemføreet udbud for at udviklenye løsningerTilpasning af eksisterendeteknologi, gensidig bebyrdendeaftaler og over tærskelværdierneSikrer fokus på udviklingsarbejdetog tilvejebringelse afnye løsningerUdbuddet dækker aleneudviklingsfasen og efterladerikke rum til indkøb.Model 3 (b):Myndigheden ønsker at gennemføreudbud for at udvikleog indkøbe nye løsningerTilpasning af eksisterendeteknologi, gensidig bebyrdendeaftaler og over tærskelværdierneTillader en integreret udviklings-og anskaffelsesfasemed faste samarbejdspartnerei hele forløbetUdbuddet gennemførestidligt i forløbet, hvorforder er risiko for, at myndighedenikke har klarhedover, hvilke konkreteløsninger den ønsker atindkøbe.

SIDE29INNOVATIONSFREMMENDE INDKØB5.3 Udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidigbebyrdende aftaleDen første model for et udviklingssamarbejde er kendetegnet ved karakteren af samarbejdetmellem myndigheden og den private part. Hvis udviklingssamarbejde ikke har karakter af engensidigt bebyrdende aftale, kan partnerskabet igangsættes uden gennemførsel af et forudgåendeudbud. Konkret indebærer en ikke-gensidigt bebyrdende aftale, at en myndighed modtageren given ydelse fra en virksomhed eller anden økonomisk aktør uden betaling eller andenmodydelse.Der er grundlag for at etablere et udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidigt bebyrdendeaftale, når begge parter har en interesse i projektet. Den fælles interesse i projektetsgennemførsel medfører typisk, at myndigheden ikke behøver at betale den private part for atdeltage i projektet, eller at myndigheden alene skal betale den private part en vis omkostningsdækning.Ikke-gensidige bebyrdende aftaler opstår eksempelvis, når en myndighed kanopnå en bedre løsning af sine opgaver, mens en privat part via samarbejdet får adgang til særligviden, testmiljøer eller en showcase via deltagelse i samarbejdet.I forbindelse med gennemførelse af udviklingssamarbejder baseret på en ikke-gensidigt bebyrdendeaftale vil det ofte være relevant at udarbejde et statsstøtteregnskab, hvor afholdteomkostninger såvel som den genererede værdi, fx i form af rettigheder, inkluderes.Boks 5.3Læs mereLæs mere om udviklingssamarbejde baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale i:» OPI-Lab: ”Vejledning til OPI-aftale 1A og 1B” fra december 2012 samt tilhørende standardkontrakt.I forbindelse med opstart af et udviklingssamarbejde skal myndigheden vurdere, hvor mangevirksomheder, der skal inddrages i innovationspartnerskabet. Denne beslutning kan naturligttræffes ud fra den gennemførte behovs- og markedsanalyse (trin 1). Det kan være relevant atinddrage mange virksomheder, hvis man ønsker at udvikle mange nye forskelligartede løsningerinden for et projekt.Se eksempelvis nedenstående eksempel om ”Det Gode Ældreliv”, hvor Københavns Kommunei et projekt parallelt udviklede nye løsninger til brug for kommunens plejecentre i form afcoachforløb, nye metoder til håndtering af medicin samt bevægelsesfremmende udendørstræningsredskaber.Selvom der ikke gennemføres et udbud, kan det være relevant at udarbejde en aftale mellemmyndigheden og den eller de involverede virksomheder. Heri fastlægges, hvad formålet, projektforløbetog forretningsgangene for innovationspartnerskabet skal være. Aftalen medfører,at myndigheden og virksomheden har en dialog om og fælles forståelse af projektet, hvilketsikrer, at alle parter arbejder i samme retning. Aftalen kan eventuelt udarbejdes med afsæt imyndighedens overvejelser i projektets indledende fase, jf. trin 1 i kapitel 4.Fordelen ved denne model for et udviklingssamarbejder er, at myndigheden hurtigt kanigangsætte udviklingen af nye løsninger. Da der ikke skal gennemføres et udbud, kan det ogsåvære lettere at finde interesserede virksomheder. På den anden side er ulempen ved dette, atder ikke skabes konkurrence om opgaveløsningen i udviklingssamarbejdet, hvorfor myndighedenikke får testet markedet og sikret sig, at de får den bedst mulige samarbejdspart i udviklingssamarbejdet.En yderligere ulempe ved modellen er, at den ikke umiddelbart givermulighed for, at myndigheden kan købe den nyudviklede løsning efter gennemførsel af udviklingsarbejdet.

SIDE30 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Hvis myndigheden vurderer, at det kan blive aktuelt at gennemføre et efterfølgende udbud forat indkøbe den udviklede løsning, skal myndigheden sørge for – helst indledningsvist - at dokumentererelevante forhold i samarbejdet, sådan at dette materiale kan vedlægges et efterfølgendeudbud. Materialet skal sikre, at alle virksomheder, som kunne være interesseret i atlevere den nye udviklede løsning, får samme mulighed for at byde, som den virksomhed, derhar været en del af et forudgående udviklingsforløb.Boks 5.4Case:Københavns Kommunesprojekt ”Det GodeÆldreliv”I efteråret 2007 begyndte København Kommunes Sundheds- og Omsorgsforvaltning OPIprojektet,Det Gode Ældreliv. Til dette formål inkluderede man private virksomheder, der i tætsamarbejde med plejehjemmet og kommunen, har udviklet produkter, der på forskellig vis harskabt bedre forhold for beboere og medarbejdere på Sølund.Grundlaget for samarbejdet med de private virksomheder, bygger på kommunens behovsafdækning,der bestod af grundige undersøgelser af beboernes hverdag og ønsker. Undersøgelserneomfattede såvel observation af dagligdagen på Sølund, og interviews med beboere, pårørendeog personalet. Undersøgelserne har ledt til otte ”innovationsspor”, som virksomhedernei udviklingsarbejdet har kunnet følge og udvikle produkter ud fra. Virksomhederne hardesuden haft adgang til beboerne på plejehjemmet og har dermed kunne observere de dagligeudfordringer og afprøve services og produkter i praksis.Der har været otte forskellige virksomheder tilknyttet Det Gode Ældreliv, og de spænder vidt iforhold til arbejdsområder og størrelse. Flere af virksomhederne har gennem forløbet udvikletprodukter og kompetencer, der nu er tilgængelige for andre plejehjem. Eksempelvis coachforløb,nye metoder til håndtering af medicin samt bevægelsesfremmende udendørs træningsredskaber.Kilde: http://www.kk.dk/da/om-kommunen/indsatsomraader-og-politikker/omsorg-og-aeldre/det-gode-aeldreliv5.4 Udviklingssamarbejde om en forsknings- og udviklingsopgave, herunder prækommercielleindkøbModel 2 for et udviklingssamarbejde er kendetegnet ved løsningen, og ikke ligesom i model 1ved samarbejdets relationen mellem den offentlige og private part. I model 2 udgøres den nyeløsning, som søges tilvejebragt gennem samarbejdet, af en forsknings- og udviklingsopgave.Hvis udviklingssamarbejdet vedrører udvikling af ny teknologi, som falder under begrebet”forskning og udvikling”, ligger partnerskabet indenfor model 2 og kan igangsættes uden gennemførselaf et forudgående udbud. Dette er dog forudsat, at formålet alene er at udvikle en nyløsning, og ikke at anskaffe den. Endvidere er det en forudsætning for at kunne benytte model2, at myndigheden ikke finansierer hele udviklingsarbejdet, og at gevinsterne ved udviklingsarbejdetikke alene tilfalder myndigheden.Selvom argumentet for, at der ikke skal gennemføres et udbud af udviklingen af den nye løsning,er forskelligt i forhold til modellen baseret på en ikke-gensidig bebyrdende aftale (model1), gør de samme fordele og ulemper sig gældende for denne model baseret på forsknings- ogudviklingsydelser (model 2).Ved opstarten af et udviklingssamarbejde efter model 2 skal myndigheden vurdere, hvormange virksomheder, der skal inddrages. Og der kan med fordel indføres en aftale mellemmyndigheden og den eller de involverede virksomheder, hvori det fastlægges, hvad formåletog projektforløbet for samarbejdet skal være.Fordelen ved denne samarbejdsmodel er, at myndigheden hurtigt kan igangsætte udviklingenaf nye løsninger. På den anden side er ulempen ved dette, at der ikke skabes konkurrence omopgaveløsningen i udviklingssamarbejdet, hvorfor myndigheden ikke får testet markedet og

SIDE31INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBsikret sig, at de får den bedst mulige samarbejdspart i udviklingssamarbejdet. En yderligereulempe ved modellen er, at den ikke umiddelbart giver mulighed for, at myndigheden kankøbe den nyudviklede løsning efter gennemførsel af udviklingsarbejdet.Endvidere gælder det også i forbindelse med anvendelse af model 2, at hvis det bliver aktueltat gennemføre et efterfølgende udbud for at indkøbe den udviklede løsning, skal myndighedensørge for at dokumentere relevante forhold i samarbejdet, sådan at dette materiale kan vedlæggeset efterfølgende udbud. Materialet skal sikre, at alle virksomheder, som kunne væreinteresseret i at levere den nye udviklede løsning, får samme mulighed for at byde, som denvirksomhed, der har været en del af udviklingsforløb.Boks 5.5Læs mereLæs mere om udviklingssamarbejde om en forsknings- og udviklingsopgave i:» OPI-Lab: ”Vejledning til OPI-aftale 2A og 2B” samt tilhørende standardkontrakt.Det har ikke været muligt til brug for denne vejledning at identificere et godt eksempel pågennemførelsen af et udviklingssamarbejde omhandlende en forsknings- og udviklingsopgave.Prækommercielle indkøbPrækommercielle indkøb er et udviklingssamarbejde om forsknings- og udviklingsopgaver.Modellen er relevant at anvende, hvis myndigheden ønsker, at der skal udvikles flere nyeløsninger på samme problemstilling parallelt.Begrebet ”prækommercielle indkøb” benyttes ofte misvisende, som et synonym for udtrykketinnovationsfremmende indkøb, OPI eller lignende. Kommissionen har fastslået i en meddelelse8 , at begrebet dækker over en særlig metode for tilrettelæggelse af udviklingsarbejder ogindebærer ikke en egentlig anskaffelse eller et indkøb af nye løsninger.Prækommercielle indkøb er en metode til at gennemføre udvikling af adskillige nye løsningerpå samme problemstilling parallelt på baggrund af en række forsknings- og udviklingsopgaver.Konkret er prækommercielle indkøb en slags parallelle udviklingssamarbejder med indlagteudvælgelses- og udelukkelsestidspunkter.Prækommercielle indkøb er karakteriseret ved, at der foretages indkøb af forsknings- og udviklingsopgaver,og at indkøbene sker på konkurrencevilkår, hvor alle interesserede virksomhederhar mulighed for at deltage. Endvidere er prækommercielle indkøb karakteriseret ved,at der er risiko- og resultatdeling, hvilket bl.a. indebærer, at de udviklede teknologier og nyeløsninger ikke alene tilfalder den ordregivende myndighed, som gennemfører det prækommercielleindkøb.Prækommercielle indkøb kan gennemføres uden egentligt udbud, når de opfylder undtagelsesbestemmelseni udbudsdirektivers artikel 16f, hvilket indebærer, at skal være tale omforsknings- og udviklingsopgaver, og at myndigheden ikke forbeholder sig eneretten til resultaterne.__________________8Kommissionens meddelelse ”Prækommercielle indkøb: vedvarende høj kvalitet i offentlige tjenester i Europa gennem øget innovation”fra 2007.

SIDE32 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Boks 5.6Læs mereLæs mere om prækommercielle indkøb i:» Kommissionens meddelelse: ”Prækommercielle indkøb: vedvarende høj kvalitet i offentligetjenester i Europa gennem øget innovation” fra 2007.Prækommercielle indkøb er typisk opdelt i tre faser. I første fase præsenterer alle interesseredevirksomheder forslag til løsningsdesign. De bedste udvælges og går videre i fase 2, i hvilkenvirksomheder skal præsentere en prototype på deres foreslåede løsning. Igen udvælgesde bedste løsninger, og feltet af virksomheder snævres yderligere ind. I fase 3 præsenterervirksomhederne et begrænset antal førsteprodukter eller tjenester som prøveserie, der skalsynliggøre anvendelsespotentialet i praksis.Både fase 2 og fase 3 inkluderer typisk en betaling til virksomheder for at give dem et tilstrækkeligtincitament til at deltage i udviklingsarbejdet.Efter færdiggørelse af fase 3 er udviklet et vist antal nye løsninger på den opstillede problemstillingpå markedet. På denne baggrund kan interesserede myndigheder gennemføre et udbudmed henblik på at anskaffe og implementerer løsningerne i praksis.Erfaringer med prækommercielle indkøb er stort set ikke-eksisterende i Danmark. Alene étprojekt er under udvikling. Internationalt er erfaringerne mere omfattende. Eksempelvis iEngland og Holland, hvor centrale programmer støtter offentlige myndigheders gennemførselaf prækommercielle indkøb, jf. kapitel 3.Boks 5.7Case:Prækommercielt indkøbom indkøb af robotteknologitil ældreplejen iRegion Syddanmark”SILVER”Den 1. januar 2012 blev SILVER-projektet igangsat. Med udgangspunkt i prækommercielt indkøbskal projektet være med til at målrette virksomhedernes udvikling af velfærdsteknologiskeløsninger til kommunernes behov. Fokus for projektet er udvikling af robotteknologi til brug iældreplejen.Der deltager fem konsortiumlande i SILVER. Ud over Danmark deltager England, Holland, Sverigeog Finland. Den danske del af konsortiet består af Odense Kommune og Region Syddanmark.Projektet er bl.a. finansieret af EU-midler.Projektet forventes at løbe i 3-4 år, og det er derfor for tidligt at vurdere resultaterne.Udover udviklingen af ny velfærdsteknologi har projektet også til formål at udbrede kendskabettil og erfaringerne med prækommercielle indkøb i konsortielandene og stimulere produktudviklingaf velfærdsteknologi fra efterspørgselssiden.Kilde: www.silverpcp.euFordelen ved prækommercielle indkøb er, at den målretter myndighedens fokus på udviklingsarbejdetog tilvejebringelsen af ny teknologi indenfor et givent område. Samtidig tilladermodellen, at der udvikles flere nye løsninger på konkrete problemstillinger samtidigt.Til gengæld medfører modellen, at der ikke skabes plads til efterfølgende indkøb af de udvikledeløsninger, da det prækommercielle indkøb alene omfatter et udviklingssamarbejde mellemmyndigheden og en række interesserede virksomheder. Der skal således gennemføres etudbud førende myndigheden kan afskaffer og implementerer i driften de nyudviklede løsnin-

SIDE33INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBger. Samtidig har myndigheden ofte ikke praktisk mulighed for at engagere sig i udviklingsarbejdeti alle parallelle udviklingsforløb i samme udstrækning, som det er muligt i et udviklingssamarbejde,hvor der alene deltager én virksomhed. Endeligt er det en omfattende ogomkostningstung proces at gennemføre et prækommercielt indkøb. Procesmæssigt indeholderet prækommercielt indkøb flere faser, hvilket medfører, at det er tidsmæssigt langstrakt atgennemføre. Afslutningsvist skal det bemærkes, at prækommercielle indkøb er omkostningstungeat gennemføre i praksis og tidsmæssigt langstrakte. Ofte vil andre former for innovationsfremmendeindkøb derfor være mere relevante.Boks 5.8Case:Udvikling af nye ultraeffektivepærer i EnglandI februar 2010 offentliggjorde det britiske miljøministerium og the Technology Strategy Boardet prækommercielt indkøb, der efterspurgte udvikling af ultra-effektiv belysning til brug i privatehjem. Udviklingen af dette produkt var særligt aktuelt på grund af EU’s forbud mod glødelampepærer,og potentialet for et promovere et energibesparende produkt. Ministeriet havdeafsat 1,2 mio. pund til projektet.Efter at en række virksomheder blev tildelt kontrakter i fase 1 på 36.000 Pund, endte to britiskevirksomheder med at blive tildelt fase 2 kontrakter til en værdi af 450.000 pund. Ved afslutningenaf fase 2 var det forventet, at virksomhederne kunne fremvise 50 funktionelle ogtestede pærer.Ingeniørvirksomheden Zeta LED med 25 ansatte blev tildelt en fase 2 kontrakt. Kontrakten fraSBRI har bidraget til, at Zeta LED har udviklet en miljøvenlig pære, der ikke indeholder glaseller kviksølv, har en forventet brændetid på 25 år og bruger væsentligt mindre energi end almindeligepærer.Kilde: http://www.innovateuk.org/deliveringinnovation/smallbusinessresearchinitiative/case-studies.ashx5.5 Udviklingssamarbejde baseret på udbudUdviklingssamarbejder baseret på udbud er relevante i to situationer.For det første er modellen relevant, hvis udviklingsarbejdet involverer tilpasning af eksisterendeteknologi til nye formål, har karakter af en gensidig bebyrdende aftale og overstigertilbudslovens tærskelværdi, jf. scenarie 1 i figur 5.2.For det andet er modellen relevant, hvis myndigheden ønsker at gennem et udviklingssamarbejdeog en anskaffelse hos den samme leverandør, jf. scenarie 2 i figur 5.2.Samlet set svarer dette til, at denne model rummer de udviklingssamarbejder, som ikke falderunder de foregående to modeller.Udbuddet af et udviklingssamarbejde skal følge de gældende udbudsregler og indeholde enkravsspecifikation, der beskriver kravene til de nye løsninger, som den offentlige myndighedønsker at få udviklet. Det vil være særligt relevant at anvende funktionskrav i denne forbindelse.Eksempelvis kan formuleres et krav om, at der ønskes udviklet en intelligent tavle tilbrug i hjemmeplejen, der kan understøtte en mere smidig planlægning og gennemførsel afsåvel den kommunale som den private levering af hjemmeplejeopgaver.Der findes ikke nogen oversigt over, hvormange udviklingssamarbejder, der er gennemført iDanmark. Markedsmodningsfonden (tidl. Fornyelsesfonden) har støttet en række projekter,der har til formål at udvikle nye løsninger inden for velfærds- og klimatilpasningsområdet.

SIDE34 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)Iudviklingssamarbejdet baseret på et udbud gennemføres tilbudsevalueringen som i et normaltudbud ud fra de i udbudsmaterialet specificerede udvælgelses- og tildelingskriterier. Iforhold til evalueringen af et udbud af udviklingssamarbejde vil det være relevant at læggevægt på andre kriterier end pris i tildelingen. Relevante kriterier kunne være virksomhedenserfaring fra lignende opgaver, kvalitet i det foreslåede udviklingsarbejde og den foreslåedesamarbejdsorganisation.Hvis udviklingssamarbejdet både indebærer en udviklings- og anskaffelsesfase, kan udbuddetaf et udviklingssamarbejde tilrettelægges sådan, at muligheden for anskaffelse af den udvikledeløsning kan tilknyttes udbuddet som en option. Hermed opnår myndigheden en fleksibiliteti samarbejdet, da myndigheden ikke er tvunget til at gøre brug af optionen, hvis de udvikledeløsninger ikke fuldt indfrier myndighedens behov.Boks 5.9Læs mereLæs mere om udbud af udviklingssamarbejde i:» OPI-guide på www.opi-guide.dkFordelene ved at anvende denne model for udviklingssamarbejdet er, at den tillader en integreretudviklings- og anskaffelsesfase med faste samarbejdspartnere i hele forløbet. Samtidiggiver modellen mulighed for, at den udviklede løsning kan indkøbes direkte og implementeres.Til gengæld er ulemperne med modellen, at udbuddet gennemføres tidligt i forløbet, hvormedmyndigheden meget tidligt i forløbet skal beskrive og kravsspecifisere den løsning, de ønsker.Det kan dels være meget svært at udarbejde en sådan kravsspecifikation, dels kan kravsspecifikationenrisikere at opstille nogle uhensigtsmæssigt snævre rammer for udviklingen af nyeløsninger, hvilket kan begrænse innovationshøjden i den udviklede løsning.Boks5.10Case:MarkedsmodningsfondensKlimatilpasningspartnerskabI samarbejde med en række kommuner vil Markedsfonden gennemføre et udviklingssamarbejdemed henblik på at udvikling af nye klimatilpasningsteknologier. De nye løsninger skalbl.a. hjælpe kommunerne med at håndtere afledningen af regnvand efter kraftige skybrud ogandre klimarelaterede problemstillinger.Projektet er i sin opstartsfase. Projektet skal sikre, at kommunerne kan anskaffe de udvikledeløsninger direkte. Det er derfor forventningen, at køb af de udviklede løsninger tilknyttes somen option i udbuddet af udviklingssamarbejdet.Kilde: www.markedsmodningsfonden.dk

SIDE35INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBBoks 5.11Case:Fremtidens intelligentehospitalssengRegion Midtjylland udbød i oktober2009 en opgave om udviklingen af fremtidens intelligentehospitalsseng via udbudsformen konkurrencepræget dialog. I udbuddet har regionen inkludereten option, som tillader regionen at kunne indkøbe de udviklede hospitalssenge efter gennemførelsenaf udviklingsarbejdet.Hospitalssengene i Danmark varierer i udseende og funktion. Fælles for dem er dog, at detrænger til modernisering, Formålet med udviklingen af en ny type seng er at forbedre plejepersonaletsarbejdsmiljø og give patienterne en god oplevelse af at være indlagt. Det er ønsketat udvikle senge, der eksempelvis kan måle, om patientens åndedræt er stabilt eller om patientenhar tisset i sengen og har behov for at få skifte sengetøj.Fremtidens intelligente hospitalssenge udvikles i et samarbejde mellem Regionshospitalet iRanders, K.R. Hospitalsudstyr, Aarhus Kommune, Cetrea, Zibo og Design Partners. Det er forventningen,at de første senge vil være færdigudvikledei 2013.Processen med udviklingen af de intelligente hospitalssenge har baseret sig på en stor grad afbrugerinvolvering samt løbende videndeling med andre hospitaler og virksomheder – bådenationalt og internationalt.Kilde: www.midtlab.dk5.6 Tjek for habilitets-, statsstøtte- og rettighedsproblemstilling er samt evt. overtrædelseraf kommunalfuldmagtenI et udviklingssamarbejde skal den offentlige myndighed være særligt opmærksom på en rækkeproblemstillinger, som kan have relevans for samarbejdet. Efter valget af model skal myndighedenvurdere, om nedenstående skitserede problemstillinger bliver aktuelle i forbindelsemed den praktiske gennemførsel af innovationspartnerskabet.InhabilitetHvis udviklingssamarbejdet indebærer et udbud eller hvis der efter udviklingen af nye løsningerskal gennemføres et udbud, skal myndigheden være opmærksom på habilitetsproblematikken.Myndigheden skal sikre, at ingen private leverandører opnår en konkurrencefordel ift.til at byde på et konkret udbud. Det kan medføre, at myndigheder i eksempelvis model 1 og 2skal beskrive resultaterne af udviklingssamarbejdet forud for udbuddet, sådan alle potentielletilbudsgivere stilles lige i konkurrencesituationen. Hvis habilitetsproblematikken ikke håndteres,kan den private leverandør, der har bidraget i udviklingsarbejdet, risikere at være inhabili et efterfølgende udbud.Boks 5.12Læs mereLæs mere om inhabilitet i:» Konkurrence og Forbrugerstyrelsens vejledning til udbudsdirektiverne, 2008» Udbudsrådet: ”Muligheder for dialog i udbud”, 2010» OPI-Lab’s vejledninger og standardkontrakter til OPI-aftale 1A, 1b, 2A og 2B.

SIDE36 KAPITEL 5INNOVATION VIA UDVIKLINGSSAMARBEJDER (TRIN 3)StatsstøtteEndvidere kan det i et udviklingssamarbejde være relevant at undersøge, om der er nogenstatsstøtteproblematikker. Det er primært relevant at undersøge statsstøtteproblematikker iforbindelse med udviklingssamarbejder, der ikke indebærer et udbud. Statsstøttereglerneindebærer, at samarbejdet mellem en offentlig myndighed og en privat part ikke måmedføre,at den private part får nogle fordele, som de ellers ikke ville have fået. Statsstøttereglerne skalsåledes bidrage til at sikre, at samarbejdet sker på markedsvilkår.Hvis der er risiko for, at der opstår statsstøtteproblematikker, kan det derfor være nødvendigtat udarbejde et statsstøtteregnskab for samarbejdet for at vurdere og dokumentere, at myndighedenikke giver ulovlig støtte til den private part. Statsstøtte kan både komme til udtryk iøkonomiske tilskud eller tildeling af rettigheder og goder, fx kunstig lav husleje eller intellektuelleejendomsrettigheder.Boks 5.13Læs mereLæs mere om statsstøtte i:» Erhvervs- og Vækstministeriet: ”Håndbog om statsstøtte”» Erhvervs- og vækstministeriets vejledningssite:http://www.evm.dk/arbejdsomraader/erhverv-og-regulering/statsstoette» OPI-guide fra www.opiguide.dk» OPI-Lab: Guide til håndtering af statsstøtteIntellektuel ejendomEndvidere skal myndigheden være opmærksom på, hvordan de håndterer de intellektuelleejendomsrettigheder, som knyttes til de nye løsninger, som udviklingssamarbejdet skaber.Den private parts interesse for deltagelse i et udviklingssamarbejde er ofte meget afhængigtaf, at den private part tildeles retten til den udviklede løsning. Samtidig skal myndighedensikre sig, at de kan benytte den nye løsning, der udvikles. Det kan derfor være relevant, atmyndigheden får en slags licens til at benytte den udviklede løsning.Boks 5.14Læs mereLæs mere om rettigheder i:» Patent- og varemærkestyrelsens vejledningssite: www.styrkdinide.dk» OPI-guide fra www.opiguide.dk» OPI-Lab’s vejledninger og standardkontrakter til OPI-aftale 1A, 1b, 2A og 2B.Kommunalfuldmagten og regionslovenIfølge kommunalfuldmagten og regionsloven kan kommuner og regioner varetage opgaver,som er konkret hjemlet i lovgivningen. Kommuner og regioner skal derfor sikre sig, at der erlovgrundlag for de aktiviteter, som de vil igangsætte. For regioner kan der eksempelvis væretale om, at lovgrundlaget skal findes i sundhedsloven.

SIDE37INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBFor kommunerne gælder det, at de ifølge de almindelige kommunalretlige regler (kommunalfuldmagten)ikkekan drive handel, håndværk eller industri eller varetage opgaver med fortjenestefor øje. Kommuner kan som udgangspunkt heller ikke yde støtte til virksomheder ellerenkeltpersoner. Kommunerne kan alene støtte virksomheder, når det ikke er lovligt at krævebetaling for den pågældende ydelse, når der er tale om støtte til almennyttige kommunaleformål, når der er tale om aktiviteter, som gennemføres for at undgå værdispild, eller nårstøtten er hjemlet i lovgivning i øvrigt eller anden offentlig regulering.Samlet set kan kommunalfuldmagten og regionsloven således opstille nogle begrænsning for,hvorvidt og hvordan en kommune og en region kan indgå i et udviklingssamarbejde med privateleverandører.

SIDE38 KAPITEL 5LITTERATURLISTELitteraturlisteWebkilder:Erhvervs- og vækstministeriets vejledningssite:http://www.evm.dk/arbejdsomraader/erhverv-og-regulering/statsstoetteFrederikshavn, pressemeddelelse om ny skole:http://frederikshavn.dk/Documents/Center_for_udvikling_og_erhverv/1000%20elever%20er%20klar%20til%20første%20skoledag%20på%20Nordstjeneskolen%20i%20Frederikshavn.docKøbenhavns kommune, projekt ”Det gode ældreliv”: http://www.kk.dk/da/omkommunen/indsatsomraader-og-politikker/omsorg-og-aeldre/det-gode-aeldrelivMarkedsmodningsfonden: www.markedsmodningsfonden.dkOdense, pressemeddelelsen om udbud med totalomkostningsperspektiver:http://www.odense.dk/presse/pressemeddelelser/pressemeddelelser%202012/dyre%20bleer%20sparer%20kommunen%20millioner%20af%20kronerOdense, pressemeddelelsen om funktionsudbud:http://www.odense.dk/presse/pressemeddelelser/pressemeddelelser%202011/signalanlag%20i%20odense%20skal%20ensartesOPI-guiden: www.opi-guide.dkPatent- og varemærkestyrelsens vejledningssite: www.styrkdinide.dkRegions Midtjylland, innovationslaboratorium: www.midtlab.dkSilver, prækommercielt indkøb: www.silverpcp.euSKI, vejledning om totalomkostninger: https://www.ski.dk/viden/Sider/TCO-beregning.aspxTechnology Strategy Board, casestudier:http://www.innovateuk.org/deliveringinnovation/smallbusinessresearchinitiative/casestudies.ashxEksempel på dialogfora: www.offentligprivatdialog.dkPublikationerDepartment for Business, Innovation &Skill ”Forward Commitment Procurement – PracticalPathways to Buying Innovative Solutions” 2011Erhvervs- og Vækstministeriet, ”Håndbog om statsstøtte”

SIDE39INNOVATIONSFREMMENDE INDKØBKlagenævnet for Udbud, ”Foreningen af Rådgivende Ingeniører mod Miljøministeriet”Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, ”Offentlige indkøb af varer og tjenesteydelser – Faktaom tærskelværdier og kontraktberegninger”, 2006Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, ”Vejledning til udbudsdirektiverne”, 2006Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, ”Standardmodel for Offentlig-Private Partnerskaber”,2012Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, ”Bliv klogere på EU-udbud”, 2012Konkurrence – og Forbrugerstyrelsen, ”ViborgEgnens Erhvervsråd”, 2012Kommissionen, ”Prækommercielle indkøb: vedvarende høj kvalitet i offentlige tjenester i Europagennem øget innovation”, 2007.Udbudsrådet, ”Analyse af funktionsudbud”, 2010Udbudsrådet, ”Værktøj til funktionsudbud af hjælpemiddeldepoter”, 2011Udbudsrådet, ”Analyse af effekterne af konkurrence på det kommunale vejområde”, 2012OPI-Lab, ”Vejledning til OPI-aftale 1A og 1B” samt tilhørende standardkontrakt, 2013OPI-Lab, ”Vejledning til OPI-aftale 2A og 2B” samt tilhørende standardkontrakt, 2013OPI-Lab, ”Guide til håndtering af statsstøtte”, 2013 (under uddgivelse)