Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler
Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler - RÃ¥det for ...
Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler - RÃ¥det for ...
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Analyse</strong> <strong>af</strong> <strong>bedste</strong> <strong>praksis</strong> <strong>for</strong><strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talerJuni 20111
<strong>Analyse</strong> <strong>af</strong> <strong>bedste</strong> <strong>praksis</strong> <strong>for</strong><strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talerJuni 2011
UdbudsrådetNyropsgade 301780 København VTlf.: 72 26 80 00Fax: 33 32 61 44ISBN On-line 9788770294867Layout: Word SpecialistenBilledmateriale: iStockphotoGr<strong>af</strong>isk produktion: GP-Tryuk A/S<strong>Analyse</strong>n er udarbejdet <strong>af</strong> sekretariatet <strong>for</strong> Udbudsrådet.Hovedbidrag til de enkelte kapitler er <strong>for</strong>fattet <strong>af</strong>:Kapitel 1:Kapitel 2:Kapitel 3:Kapitel 4:Kapitel 5:Udbudsrådets sekretariatUdbudsrådets sekretariatKonkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsenCopenhagen EconomicsCopenhagen Economics2
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERIndholdKapitel 1Indledning og resumé1.1 Indledning..................................................................................................... 41.2 Resumé ......................................................................................................... 5Kapitel 2Om ramme<strong>af</strong>taler2.1 Hvad er en ramme<strong>af</strong>tale? ............................................................................ 112.2 hvor<strong>for</strong> anvende ramme<strong>af</strong>taler? .................................................................. 122.3 omfang og udvikling i <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler .............................................. 162.4 Indkøb på <strong>for</strong>skellige typer og <strong>for</strong>skellige aktørers ramme<strong>af</strong>taler .............. 20Kapitel 3Udbudsreglerne og ramme<strong>af</strong>taler3.1 Den retlige regulering <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler....................................................... 223.2 Hvad siger udbudsreglerne om konkrete <strong>for</strong>hold vedr. ramme<strong>af</strong>taler?....... 343.3 Tjekliste ...................................................................................................... 55Kapitel 4Økonomien i ramme<strong>af</strong>taler 654.1 Prisgevinsterne ved indkøb under ramme<strong>af</strong>taler......................................... 684.2 Faktorer der spiller ind på prisen under ramme<strong>af</strong>taler................................ 734.3 Transaktionsomkostninger ved ramme<strong>af</strong>taler............................................. 874.4 Hvornår og hvordan det er økonomisk <strong>for</strong>delagtigt atanvende ramme<strong>af</strong>taler................................................................................. 99Kapitel 5Kvalitet og kvalitetsudvikling gennem ramme<strong>af</strong>taler5.1 Ud<strong>for</strong>dringer med kvalitet i ramme<strong>af</strong>taler ................................................ 1105.2 Ud<strong>for</strong>dringer med kvalitetsudvikling........................................................ 1205.3 Hvordan kvalitet og kvalitetsudvikling i ramme<strong>af</strong>taler stimuleres ........... 1235.4 Hvornår og hvordan kvalitet kan sikres i ramme<strong>af</strong>taler............................ 1253
UDBUDSRÅDETKapitel 1Indledning og resumé- UDARBEJDET AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT1.1 INDLEDNINGDet offentlige <strong>for</strong>etager årligt indkøb hos private virksomheder <strong>for</strong> ca. 270 mia. kr.Gennem de seneste år er en stigende del <strong>af</strong> det offentlige indkøb blevet koordineret,således at flere offentlige myndigheder <strong>for</strong>etager udbud og indkøb <strong>af</strong> bestemtevarer og tjenester i fællesskab. Tendensen til øget koordinering <strong>af</strong> indkøbene genfindesbåde i stat, kommuner og regioner.Ramme<strong>af</strong>taler er et vigtigt instrument til offentlige indkøb, <strong>for</strong>di det tillader myndighederat koordinere deres indkøb. Danmark er det land i EU, der anvenderramme<strong>af</strong>taler i størst omfang. Andelen <strong>af</strong> de offentlige indkøb, der sker via ramme<strong>af</strong>taler,er endvidere stigende.Brugere og udbydere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler ser ramme<strong>af</strong>taler som et instrument, der kangive lave priser og en god kvalitet, når de rette <strong>for</strong>udsætninger er til stede. Underde rette <strong>for</strong>udsætninger kan <strong>af</strong>talerne lette og smidiggøre indkøb og reduceretransaktionsomkostningerne <strong>for</strong>bundet med udbud, <strong>for</strong>di <strong>af</strong>talerne kan <strong>af</strong>løfte udbudspligtenog på <strong>for</strong>hånd fastsætte vilkårene <strong>for</strong> køb i en <strong>af</strong>taleperiode.Det økonomiske pres på den offentlige sektor og et politisk ønske om effektiviseringhar skabt en efterspørgsel blandt beslutningstagere og indkøbere på viden ogredskaber, der kan understøtte det offentliges indkøb via ramme<strong>af</strong>taler. Der<strong>for</strong> harUdbudsrådet udarbejdet denne analyse <strong>af</strong> <strong>bedste</strong> <strong>praksis</strong> <strong>for</strong> <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler<strong>for</strong> at belyse det <strong>for</strong>skellige aspekter ved ramme<strong>af</strong>taler.<strong>Analyse</strong>n fokuserer på tre aspekter ved ramme<strong>af</strong>taler. Det juridiske, det økonomiskeog det kvalitetsmæssige.I analysen undersøges ramme<strong>af</strong>taler generelt, og dermed inkluderes både centraltog decentralt indgåede ramme<strong>af</strong>taler. <strong>Analyse</strong>n behandler der<strong>for</strong> også Statens ogKommunernes Indkøbscentral, SKI, og deres <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.I <strong>for</strong>bindelse med udarbejdelsen <strong>af</strong> analysen er der konstateret en usikkerhed omkringreglerne <strong>for</strong> <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Årsagen hertil er blandt andet, at Konkurrence-og For<strong>brug</strong>erstyrelsen i en vejledende udtalelse i januar 2011 har vurderet,4
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERat en <strong>af</strong> SKI’s ramme<strong>af</strong>taler og den anvendte tildelingsmodel ikke var ud<strong>for</strong>met ioverensstemmelse med udbudsdirektiverne. Denne og andre juridiske problemstillingervedrørende indgåelse og anvendelse <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler behandles der<strong>for</strong> i etkapitel om juraen bag ramme<strong>af</strong>taler <strong>for</strong> at bidrage til klarhed om reglerne på området.<strong>Analyse</strong>n er bygget op over en <strong>brug</strong>erundersøgelse gennemført <strong>for</strong> Udbudsrådet <strong>af</strong>Copenhagen Economics. I <strong>brug</strong>erundersøgelsen undersøges det, hvordan mere end100 <strong>brug</strong>ere, udbydere og leverandører <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler vurderer ramme<strong>af</strong>talersom instrument til offentlige indkøb. Brugerundersøgelsen er <strong>brug</strong>t til at identificerede problemstillinger omkring indgåelse og anvendelse <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler, som<strong>brug</strong>ere, udbydere og leverandører oplever. De identificerede problemstilling belysesi de enkelte kapitler i analysen.Fokus i analysen er udelukkende på ramme<strong>af</strong>taler. Det betyder, at analysen ikkesammenligner <strong>for</strong>dele og ulemper ved <strong>for</strong>skellige indkøbs<strong>for</strong>mer. <strong>Analyse</strong>r indeholderdermed ikke en vurdering <strong>af</strong>, hvornår ramme<strong>af</strong>taler er relevante at benyttesammenlignet med eksempelvis et almindeligt udbud. Selvom analysen alene behandlerramme<strong>af</strong>taler er det ikke et udtryk <strong>for</strong>, at ramme<strong>af</strong>taler altid er den mesthensigtsmæssige indkøbs<strong>for</strong>m <strong>for</strong> offentlige myndigheder. Valget <strong>af</strong> indkøbs<strong>for</strong>mer <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> en konkret vurdering i den enkelte situation. Der kan eksempelvisvære situationer, hvor den efterspurgte vare eller ydelse er <strong>af</strong> så kompleks karakter,at en ramme<strong>af</strong>tale ikke er hensigtsmæssig.1.2 RESUMÉOffentlige myndigheder anvender ramme<strong>af</strong>taler, når der er tvivl om, hvor stor enmængde <strong>af</strong> et givent produkt eller en given ydelse myndigheden har behov <strong>for</strong> atindkøbe, og på hvilket tidspunkt myndighedens behov <strong>for</strong> en leverance må <strong>for</strong>ventesat indtræde. Under de rette <strong>for</strong>udsætninger er en ramme<strong>af</strong>tale et nyttigt redskab<strong>for</strong> myndigheder, <strong>for</strong>di den <strong>af</strong>løfter udbudspligten og fastsætter vilkårene <strong>for</strong> dekontrakter, der skal indgås i en given periode. Dette gælder især med hensyn tilpris og mængde <strong>af</strong> varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes.Omkring 32 pct. <strong>af</strong> alle danske EU-udbud er ramme<strong>af</strong>taler, når der ses på antallet<strong>af</strong> indgåede kontrakter efter EU-udbud. Set i <strong>for</strong>hold til, at offentlige myndighederi Danmark i 2009 indgik kontrakter om indkøb hos private leverandører <strong>for</strong> ca.270 mia. kr. er det således store beløb, der løber igennem de danske ramme<strong>af</strong>taler.Der kan ikke tegnes et præcist billede <strong>af</strong>, hvordan eller hvor meget der omsættes<strong>for</strong> på ramme<strong>af</strong>taler hos <strong>for</strong>skellige udbydere. Det skyldes blandt andet, at der ikkeregistreres, hvor meget der trækkes på indkøbsfællesskabets <strong>for</strong>skellige ramme<strong>af</strong>taler,hos de frivilligt indgåede indkøbsfællesskaber. Statens og Kommunernes5
UDBUDSRÅDETIndkøbscentral, SKI, og Statens Indkøb er de største udbydere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler iDanmark, og der omsættes årligt <strong>for</strong> henholdsvis 13 mia. kr. og 1,4 mia. kr. pådisse udbyderes ramme<strong>af</strong>taler.Brugen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler har været stigende over de seneste år. Over halvdelen <strong>af</strong>respondenterne i <strong>brug</strong>erundersøgelsen angiver, at de har oplevet en stigning i deres<strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Samtidig vurderer ca. 75 pct. <strong>af</strong> <strong>brug</strong>erne, at de fremadrettetkan anvende ramme<strong>af</strong>taler bedre end i dag. Brugerne vurderer, at der er potentiale<strong>for</strong> at anvende ramme<strong>af</strong>taler yderligere. Det bliver eksempelvist påpeget, at ramme<strong>af</strong>talerkan anvendes på nye og flere indkøbsområder end i dag. Samtidig understregesdet også, at myndighederne kan blive bedre til at anvende eksisterenderamme<strong>af</strong>taler ved at indgå købs<strong>for</strong>pligtelser eller ved at få decentrale enheder til attrække på ramme<strong>af</strong>talerne i større omfang.En prisanalyse gennemført <strong>af</strong> Copenhagen Economics udført <strong>for</strong> Udbudsrådet viser,at der <strong>for</strong> nogle varegrupper er mulighed <strong>for</strong> at opnå store besparelser ved atkøbe ind på en ramme<strong>af</strong>tale. Prisanalysen sammenligner prisen <strong>for</strong> varer indkøbtpå en ramme<strong>af</strong>tale, og prisen <strong>for</strong> varer indkøbt uden <strong>for</strong> en ramme<strong>af</strong>tale, hvilkettypisk er leverandørernes listepriser. Eksempelvis viser analysen, at der på kopipapirer en gennemsnitlig prisgevinst på næsten 20 pct., imens der <strong>for</strong> rengøringsmidlerer en gennemsnitlig gevinst på knap 30 pct. I <strong>for</strong>bindelse med 9 ud <strong>af</strong> 10undersøgte varegrupper kan der identificeres større eller mindre økonomiske gevinsterved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale.Brugernes vurdering <strong>af</strong>, at <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler kan udbredes, kombineret medprisanalysens eksempler på besparelse ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler, peger på, at derkan være et potentiale <strong>for</strong> økonomiske gevinster. Det er ikke muligt på det <strong>for</strong>eliggendedatagrundlag at kortlægge størrelsen på dette effektiviseringspotentiale.Der er ikke enighed blandt <strong>brug</strong>erne om, hvorvidt ramme<strong>af</strong>taler altid er et bedreinstrument til offentlige indkøb end andre indkøbs<strong>for</strong>mer. I <strong>brug</strong>erundersøgelsenvurderer en række <strong>brug</strong>ere, at ramme<strong>af</strong>taler er et bedre instrument end andre indkøbs<strong>for</strong>mer.Ifølge <strong>brug</strong>erne skyldes dette, at ramme<strong>af</strong>taler <strong>for</strong> det første <strong>af</strong>løfterudbudspligten, <strong>for</strong> det andet sikrer bedre priser, og <strong>for</strong> det tredje er hurtigere ogsmidigere at anvende end andre indkøbs<strong>for</strong>mer. Der er dog også <strong>brug</strong>ere i undersøgelsen,som vurderer, at ramme<strong>af</strong>taler ikke er et bedre instrument. Disse <strong>brug</strong>erehæfter sig særligt ved, at ramme<strong>af</strong>taler ikke kan sikre bedre priser, og at der eru<strong>af</strong>klarede juridiske problemstillinger omkring ramme<strong>af</strong>taler.I <strong>brug</strong>erundersøgelsen bliver der peget på en række juridiske problemstillinger,hvor<strong>af</strong> flere knytter sig til tildeling <strong>af</strong> kontrakter til leverandører. Via en gennemgang<strong>af</strong> udbudsdirektivets bestemmelser samt relevant <strong>praksis</strong> fra Klagenævnet <strong>for</strong>Udbud og vejledende udtalelser fra Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen beskrives6
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERproblemstillingerne samt eventuelle løsninger i kapitel 3. Kapitlet indeholder <strong>af</strong>slutningsvisten tjekliste, som kan anvendes i <strong>for</strong>bindelse med den konkrete indgåelseog anvendelse <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale. De behandlede juridiske problemstillingerer oplistet i nedenstående boks 1.1.Boks 1.1: Belyste juridiske problemstillingerI den juridiske del <strong>af</strong> analysen behandles ti problemstillinger. Disse er:• om udbudspligten kan <strong>af</strong>løftes under ramme<strong>af</strong>talen• hvilken retstilstand, der gælder, hvis ramme<strong>af</strong>taler er ulovlige• hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i <strong>for</strong>bindelse med miniudbud• om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling <strong>af</strong> varer under ramme<strong>af</strong>talen• om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme ramme<strong>af</strong>tale• om det er muligt at tilslutte sig en ramme<strong>af</strong>tale, der allerede er i funktion• om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>talen• hvordan der kan gennemføres tildeling i <strong>for</strong>bindelse med sortimentsudbud• hvordan kontrakter kan overdrages fra en privat leverandør til en anden• hvordan kan en mindre leverandør leve op til de økonomiske krav, der stilles<strong>af</strong> ordregiverne?I <strong>for</strong>bindelse med den økonomiske del <strong>af</strong> analysen er det undersøgt, hvordan derkan opnås økonomiske <strong>for</strong>delagtige priser ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Generelt pegeranalysen på, at der kan opnås økonomisk <strong>for</strong>delagtige priser ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler,når de rette <strong>for</strong>udsætninger er til stede. En væsentlig <strong>for</strong>udsætning er, atden efterspurgte ydelse egner sig til at blive indkøbt via en ramme<strong>af</strong>tale. For vissekomplekse ydelsestyper eller ved klart definerede indkøbsbehov er det nødvendigtat vurdere ramme<strong>af</strong>taleinstrumentet i <strong>for</strong>hold til andre indkøbs<strong>for</strong>mer, da ramme<strong>af</strong>talerikke altid er det mest hensigtsmæssige instrument.Brugerundersøgelsen og de opfølgende interviews med offentlige indkøbere ogleverandører peger <strong>for</strong> det første på, at der opnås bedre priser, når der indkøbesstore volumener. <strong>Analyse</strong>n viser, at ramme<strong>af</strong>taler, som pålægger de offentligemyndigheder en købs<strong>for</strong>pligtelse ofte resulterer i gode priser, <strong>for</strong>di leverandørenopnår stordrifts<strong>for</strong>dele på grund <strong>af</strong> en større salgsvolume og en større sikkerhed<strong>for</strong> salg på ramme<strong>af</strong>talen. Det er særligt erfaringen fra Statens Indkøb, som indgår<strong>for</strong>pligtende ramme<strong>af</strong>taler på vegne <strong>af</strong> statslige myndigheder. Når købs<strong>for</strong>pligtelseovervejes i <strong>for</strong>bindelse med indgåelse <strong>af</strong> en konkret ramme<strong>af</strong>tale, er det nødven-7
UDBUDSRÅDETdigt at den ordregivende myndighed vurderer, om der kan opstå negative langsigtedekonsekvenser <strong>for</strong> markedet, eksempelvis om konkurrencen svækkes og prisniveauetøges på længere sigt ved at tildele én markedsaktør en stor ordre.Standardisering er en anden vej til gode priser på en ramme<strong>af</strong>tale, <strong>for</strong>di det muliggørlavere transaktionsomkostninger <strong>for</strong> myndighederne til udarbejdelse og gennemføres<strong>af</strong> udbuddet samt lavere enhedsomkostninger <strong>for</strong> leverandøren. Samtidiggiver standardisering mulighed <strong>for</strong> at anvende webbaserede løsninger, hvilket reducererde decentrale enhedernes omkostninger <strong>for</strong>bundet med anvendelse <strong>af</strong>ramme<strong>af</strong>taler. Besparelsespotentialet via standardisering er dog sammenhængendemed opgavens kompleksitet. Mindre komplekse varer og ydelser er lettere at standardisere.Og som konsekvens her<strong>af</strong> bliver udbuddet nemmere at gennemføre,transaktionsomkostningerne reduceres og ramme<strong>af</strong>talerne kan giv bedre priser.I politisk styrede organisationer, som eksempelvis kommunerne, er det dog ikkealtid en ønskelig løsning at indkøbe standardiserede varer fra en central ramme<strong>af</strong>tale.Det kan eksempelvis skyldes lokale krav til miljøcertificering, som ikke kanimødekommes i centrale <strong>af</strong>taler. I disse situationer vil myndigheden ofte skulleacceptere højere transaktionsomkostninger eller højere priser ved selv at indgå enramme<strong>af</strong>tale, når de ønskede produkter ikke <strong>for</strong>ekommer på eksisterende ramme<strong>af</strong>taler.Når offentlige myndigheder køber ind, er økonomi ikke den eneste beslutningsparameter.Kvaliteten <strong>af</strong> de leverede varer og ydelser er også centralt. Myndighederhar der<strong>for</strong> behov <strong>for</strong> at kunne håndtere kvalitet og kvalitetsudvikling i <strong>for</strong>bindelsemed ramme<strong>af</strong>tale. Denne ud<strong>for</strong>dring er særligt aktuel på områder med højteknologiskeprodukter, eksempelvis pc’ers hardware og software, der hurtigt udvikles ikvalitet og indhold.Brugerundersøgelsen indikerer, at det opleves som en væsentlig ud<strong>for</strong>dring at sikreen løbende kvalitetsudvikling i efterspurgte produkter, når der købes ind på enramme<strong>af</strong>tale. Der<strong>for</strong> har flere udbydere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler eksperimenteret med <strong>for</strong>skelligekontraktmodeller, som tvinger leverandørerne til skabe en løbende kvalitetsudviklingi de tilbudte produkter på en ramme<strong>af</strong>tale.Det kræver en balanceret tilgang fra den offentlige myndigheds side at sikre kvalitetog kvalitetsudvikling i varer og ydelser omfattet <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale. Det skyldes,at ønsket om høj kvalitet risikerer at føre til kravspecifikationer med megetstore krav til de leverede produkter, som dermed virker <strong>for</strong>dyrende. Det stiller såledeskrav til grundig <strong>for</strong>beredelse og indgående kendskab til det konkrete produktområde,når der skal udarbejdes en kravspecifikation, <strong>for</strong> at opnå den rette balancenmellem kvalitet og pris. I overvejelserne om kvalitet er det også væsentligt8
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERat have fokus på tidsperspektivet, da visse varer <strong>af</strong> høj kvalitet og dermed en højerepris kan vise sig at være den billigste langsigtede løsning.Boks 1.2: <strong>Analyse</strong>ns konklusioner<strong>Analyse</strong>n <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler viser:• I Danmark køber det offentlige ind <strong>for</strong> ca. 270 mia. kr. årligt hos private leverandører.Samtidig er 32 pct. <strong>af</strong> danske EU-udbud ramme<strong>af</strong>taler målt på antallet<strong>af</strong> indgåede kontrakter. Dermed omsættes årligt <strong>for</strong> adskillige milliarder pådanske ramme<strong>af</strong>taler.• Offentlige myndigheder kan opnå væsentlige besparelser ved at indgå ramme<strong>af</strong>taler,når de rigtige rammebetingelser er til stede. En prisanalyse viser, at 9ud <strong>af</strong> 10 undersøgte produkter kan indkøbes til en lavere pris, hvis indkøbetsker via en ramme<strong>af</strong>tale.• Brugerne <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler vurderer, at de kan anvende ramme<strong>af</strong>taler bedrefremadrettet ved enten <strong>af</strong> lade flere indkøbsområder være omfattet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler,ved at acceptere en købs<strong>for</strong>pligtelse på ramme<strong>af</strong>taler, eller ved at <strong>for</strong>bedredecentrale institutioners loyalitet over<strong>for</strong> eksisterende ramme<strong>af</strong>taler.• Der kan opnås økonomisk <strong>for</strong>delagtige priser på en ramme<strong>af</strong>tale, når indkøbsvolumenpå den enkelte ramme<strong>af</strong>tale er stor. Dette kan opnås ved dels at koordinereindkøbe og dermed være mange <strong>brug</strong>ere på den enkelte <strong>af</strong>tale, delsved at lade <strong>af</strong>talen være omfattet <strong>af</strong> en købs<strong>for</strong>pligtelse over<strong>for</strong> myndighederne,<strong>for</strong>di leverandørerne herigennem opnår stordrifts<strong>for</strong>dele på grund <strong>af</strong> enstørre salgsvolume og en større sikkerhed <strong>for</strong> sit salg på ramme<strong>af</strong>talen. Endviderekan standardisering <strong>af</strong> de efterspurgte produkter mindsker transaktionsomkostninger<strong>for</strong> den offentlige myndighed og reducerer enhedsomkostninger<strong>for</strong> leverandøren og herigennem skabe bedre priser.• Udviklingen <strong>af</strong> kvaliteten <strong>af</strong> et produkt under en ramme<strong>af</strong>tales løbetid kan væresvær at sikre <strong>for</strong> udbydere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Der kræver der<strong>for</strong> stor opmærksomhedfra den offentlige myndigheds side, når der udarbejdes kravspecifikationer,<strong>for</strong> at opnå den rette balance mellem kvalitet og økonomi.Brugere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler vurderer, at ramme<strong>af</strong>taler kan anvendes bedre end i dag.Det er der<strong>for</strong> relevant at udnytte ramme<strong>af</strong>taleinstrumentet bedre samt udbrede anvendelse<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler, <strong>for</strong>di ramme<strong>af</strong>taler under de rette <strong>for</strong>hold kan hjælpeoffentlige myndigheder til en bedre økonomi og reducere transaktionsomkostningerved indkøb. Hvis potentialet <strong>for</strong> besparelser skal realiseres kræver det, at offentligemyndigheder anvender ramme<strong>af</strong>taler hensigtsmæssigt. Dette indebærer, at<strong>brug</strong>erne <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler skal være gode til at vurdere, hvornår ramme<strong>af</strong>taleinstrumenteter hensigtsmæssigt at anvende i <strong>for</strong>hold til andre indkøbs<strong>for</strong>mer.9
UDBUDSRÅDETOffentlige myndigheder kan, hvilket <strong>brug</strong>erne også angiver i <strong>brug</strong>erundersøgelsen,i større udstrækning dels lade sig være omfattet <strong>af</strong> en købs<strong>for</strong>pligtelse, dels indkøbestandardiserede varer og ydelser, dels koordinere sine indkøb med andre myndigheder.Købs<strong>for</strong>pligtelse og indkøb <strong>af</strong> standardiserede varer og ydelser kan opnåspå såvel decentrale som centrale ramme<strong>af</strong>taler. Til gengæld gennemføres koordineredeindkøb <strong>af</strong> store volumener bedst via centrale ramme<strong>af</strong>taler med mangekoordinerede <strong>brug</strong>ere frem <strong>for</strong> decentrale ramme<strong>af</strong>taler med én eller få <strong>brug</strong>ere.Perspektiverne <strong>for</strong> den fremadrettede <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler er, at principperne omkøbs<strong>for</strong>pligtelse, standardisering og koordinering udgør den løftestang <strong>for</strong> offentligemyndigheders anvendelse <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler, som kan realisere besparelser ogherigennem en <strong>for</strong>bedret offentlig økonomi.Offentlige indkøbere har efterspurgt konkrete redskaber, der kan lette deres anvendelse<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. For at imødekomme indkøbernes ønske tilbyder denneanalyse eksempler på <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler samt inspiration til indgåelse og anvendelse<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler i <strong>for</strong>m <strong>af</strong> en række opmærksomhedspunker. Opmærksomhedspunkternei analysen knytter sig til både det juridiske, økonomiske ogkvalitetsmæssige aspekt og bringes som <strong>af</strong>slutning på de enkelte kapitler. Opmærksomhedspunkternehar til <strong>for</strong>mål at anvise, hvordan ramme<strong>af</strong>taler kan tilrettelægges,så det bliver nemt at benytte dem samt sætte fokus på, hvornår ramme<strong>af</strong>talerer <strong>for</strong>nuftige at anvende.Der er i alt fem kapitler i analysen. Udbudsrådets sekretariat har skrevet det indledendekapitel samt kapitel 2 om den generelle <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. KonkurrenceogFor<strong>brug</strong>erstyrelsen har skrevet kapitel 3 om det juridiske aspekt ved ramme<strong>af</strong>taler,og Copenhagen Economics har skrevet kapitel 4 og 5 om det økonomiske ogkvalitetsmæssige aspekt ved ramme<strong>af</strong>taler.10
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERKapitel 2Om ramme<strong>af</strong>taler- UDARBEJDET AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIATFormålet med dette kapitel er at give et generelt overblik over ramme<strong>af</strong>taleinstrumentetsamt pege på, hvad der karakteriserer en ramme<strong>af</strong>tale, og hvor<strong>for</strong> og hvornårramme<strong>af</strong>taler <strong>af</strong> både ordregivere og <strong>brug</strong>ere anses som nyttige at anvende.Kapitlet trækker blandt andet på resultaterne <strong>af</strong> en <strong>brug</strong>erundersøgelse, som viser,at <strong>brug</strong>ere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler ikke er entydige i deres vurdering <strong>af</strong>, hvorvidt ramme<strong>af</strong>talerer et bedre instrument til offentlige indkøb end andre indkøbs<strong>for</strong>mer. Brugernegiver udtryk <strong>for</strong> <strong>for</strong>skellige opfattelser <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taleinstrumentet og indikererdermed, at <strong>for</strong>dele og ulemper ved ramme<strong>af</strong>taler vurderes bedst i de konkretesituationer. Endeligt viser kapitlet, at <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler i Danmark har væretstigende over de seneste år, og at Danmark er det EU-land, som anvenderramme<strong>af</strong>taler mest.Brugerundersøgelsen er gennemført <strong>af</strong> Copenhagen Economics og omfatter <strong>brug</strong>ere<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler, udbydere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler samt private leverandører under offentligeramme<strong>af</strong>taler. 1 Formålet med <strong>brug</strong>erundersøgelsen har været at <strong>af</strong>dækkeud<strong>for</strong>dringer og <strong>for</strong>dele ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler til offentlige indkøb. I appendiks3 uddybes den anvendte metode til gennemførelse <strong>af</strong> <strong>brug</strong>erundersøgelsen.2.1 HVAD ER EN RAMMEAFTALE?Udbudsdirektivet definerer en ramme<strong>af</strong>tale som en <strong>af</strong>tale indgået mellem en ellerflere ordregivende myndigheder og en eller flere økonomiske aktører (leverandører).En ramme<strong>af</strong>tale har til <strong>for</strong>mål at fastsætte vilkårene <strong>for</strong> de kontrakter, der skalindgås på baggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen i løbet <strong>af</strong> en given periode, især med hensyntil pris og den mængde <strong>af</strong> varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes. 2 Ramme<strong>af</strong>talerer således karakteriseret ved at fastlægge en ramme om de kontrakter, dersenere indgås. Formålet med ramme<strong>af</strong>taler er således at fastlægge en række <strong>af</strong> devilkår, der skal gælde <strong>for</strong> de efterfølgende kontrakter, der indgås på baggrund <strong>af</strong>ramme<strong>af</strong>taler.1 Brugerundersøgelsen er gennemført i perioden fra 14. januar til 24. januar 2011 ved hjælp <strong>af</strong> et webbaseret spørgeskema.Der er i perioden modtaget i alt 109 besvarelser.2 Udbudsdirektivets art. 1, stk. 511
UDBUDSRÅDETRamme<strong>af</strong>taler dækker både over <strong>af</strong>taler indgået <strong>af</strong> én myndighed med én eller flereleverandører og <strong>af</strong>taler indgået <strong>af</strong> en indkøbscentral eller et indkøbsfællesskabpå vegne <strong>af</strong> flere myndigheder med flere leverandører. 3 Ramme<strong>af</strong>taler med flereleverandører benævnes også parallelle ramme<strong>af</strong>taler.En ramme<strong>af</strong>tale indebærer ikke som udgangspunkt en <strong>for</strong>pligtelse <strong>for</strong> ordregiverentil rent faktisk at benytte ramme<strong>af</strong>talen. Brugerne <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler kan dog <strong>for</strong>pligtesig til at skulle anvende en ramme<strong>af</strong>tale via indgåelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>tale om købspligt.Når der opstår et konkret behov <strong>for</strong> leverancer omfattet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen, giverramme<strong>af</strong>talen ordregiveren mulighed <strong>for</strong> at <strong>af</strong>give en bestilling til leverandøren på<strong>af</strong>talen. Leverandøren er i hele kontraktperioden <strong>for</strong>pligtet til at imødekomme bestillingerfra ordregiveren på de vilkår, der er fastsat i <strong>af</strong>talen. 42.2 HVORFOR ANVENDE RAMMEAFTALER?Det kan være nyttigt <strong>for</strong> offentlige myndigheder at anvende ramme<strong>af</strong>taler, når derer tvivl om, hvor stor en mængde <strong>af</strong> et givent produkt eller en given ydelse myndighedenhar behov <strong>for</strong> at indkøbe, og på hvilket tidspunkt myndighedens behov<strong>for</strong> en leverance må <strong>for</strong>ventes at indtræde. Eksempelvis anvender mange offentligemyndigheder en ramme<strong>af</strong>tale i <strong>for</strong>hold til indkøb <strong>af</strong> kopipapir, <strong>for</strong>di myndighedenikke på <strong>for</strong>hånd ved, hvor stort behovet <strong>for</strong> kopipapir er over flere måneder.En myndighed, der har h<strong>af</strong>t en ramme<strong>af</strong>tale i udbud i henhold til udbudsdirektivet,kan tildele en leverandør på ramme<strong>af</strong>talen ordrer uden at gennemføre endnu etselvstændigt EU-udbud. Myndigheden behøver således ikke at iværksætte en selvstændigudbudsproces i ramme<strong>af</strong>talens løbetid, når det konkrete indkøbsbehov opstår,men kan blot <strong>for</strong>etage bestillinger direkte hos leverandørerne på ramme<strong>af</strong>talen.Ramme<strong>af</strong>taler kan ligeledes indgås <strong>af</strong> en fælles indkøbscentral på vegne <strong>af</strong> enkreds <strong>af</strong> ordregivende myndigheder. Ved at <strong>for</strong>etage konkrete ansk<strong>af</strong>felser på baggrund<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen indgået <strong>af</strong> indkøbscentralen, kan myndighederne undgå atgennemføre selvstændige udbud.Via en ramme<strong>af</strong>tale har myndighederne således mulighed <strong>for</strong> at opnå fleksibilitet iindkøbsprocessen. De ordregivende myndigheder oplever en administrativ lettelseved ikke at skulle håndtere en udbudsproces. Endvidere kan en ramme<strong>af</strong>tale reduceretransaktionsomkostningerne både <strong>for</strong> ordregiveren og tilbudsgiverne, da derspares omkostninger til henholdsvis gennemførelse <strong>af</strong> et selvstændigt udbud ogudarbejdelse <strong>af</strong> tilbud.3 Udbudsdirektivets art. 1, stk. 10 indeholder en definition <strong>af</strong> begrebet indkøbscentral4 Der kan dog <strong>af</strong>tales mellem parterne, at leverandøren ikke nødvendigvis skal levere.12
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEROffentlige myndigheder kan som udgangspunkt lette indkøbsprocesserne og reduceretransaktionsomkostninger i <strong>for</strong>bindelse med udbud ved at anvende ramme<strong>af</strong>taler.Det sker, <strong>for</strong>di ramme<strong>af</strong>talen medfører, at myndigheden kun én gang skalgennemføre et udbud. Hvis myndigheden ikke anvendte en ramme<strong>af</strong>tale, men istedet laver nye udbud hver gang et indkøbsbehov opstår, så vil myndigheden<strong>brug</strong>e mange ressourcer på udarbejdelse og gennemførelse <strong>af</strong> udbud. Ramme<strong>af</strong>talernesevne til at reducere transaktionsomkostninger ved udbud varierer dog.Ramme<strong>af</strong>taler, hvor tildelingen sker efter en genåbning <strong>af</strong> konkurrencen ved miniudbud,vil indebære et vist ressource<strong>for</strong><strong>brug</strong> hos myndighederne, da der skalgennemføres en udbudslignende proces. Også på leverandørsiden er et miniudbud<strong>for</strong>bundet med et vist ressource<strong>for</strong><strong>brug</strong>, da der skal udarbejdes et tilbud til ordregiveren,når denne har indledt processen ved miniudbud.Der er således <strong>for</strong>dele og ulemper <strong>for</strong>bundet med offentlige myndigheders anvendelse<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Nogle <strong>for</strong>dele og ulemper knytter sig endvidere til de <strong>for</strong>skelligeramme<strong>af</strong>taletyper, idet der eksempelvis er <strong>for</strong>skel på, om en offentligmyndighed anvender egne ramme<strong>af</strong>taler eller ramme<strong>af</strong>taler indgået <strong>af</strong> indkøbsfællesskabog indkøbscentraler. Ved centralt indgåede ramme<strong>af</strong>taler nævnes i <strong>brug</strong>erundersøgelsenindkøbscentralens juridiske kompetencer eller tekniske indsigt somen <strong>for</strong>del <strong>for</strong> den ordregivende myndighed. Samtidig beskriver <strong>brug</strong>erne den begrænsedemulighed <strong>for</strong> tilpasning til lokale krav og ønsker som en ulempe <strong>for</strong> denordregivende myndighed i <strong>brug</strong>erundersøgelsen.I <strong>brug</strong>erundersøgelsen er det undersøgt, hvordan en række <strong>brug</strong>ere vurderer ud<strong>for</strong>dringerog <strong>for</strong>dele ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler i <strong>praksis</strong>. Brugerundersøgelsen viser,at knap halvdelen <strong>af</strong> de adspurgte <strong>brug</strong>ere vurderer, at ramme<strong>af</strong>taler er et bedreinstrument til offentlige indkøb end andre indkøbs<strong>for</strong>mer, jf. Figur 2.1 neden<strong>for</strong>.13
UDBUDSRÅDETFigur 2.1: Er ramme<strong>af</strong>taler er bedre instrument til offentligeindkøb end andre indkøbs<strong>for</strong>merJa45,7%Nej, det samme32,6%Nej, dårligere13,0%Ved ikke8,7%0% 10% 20% 30% 40% 50%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3.De <strong>brug</strong>ere, der vurderer at ramme<strong>af</strong>taler er et bedre instrument end andre indkøbs<strong>for</strong>mer,angiver som de to væsentligste årsager <strong>for</strong> deres vurdering, at ramme<strong>af</strong>taler<strong>for</strong> det første <strong>af</strong>løfter udbudspligten og <strong>for</strong> det andet sikrer bedre priser.Den tredje mest anførte årsag til en positiv vurdering er, at ramme<strong>af</strong>taler er hurtigereog smidigere at anvende. Dermed indikerer <strong>brug</strong>erne, at reduktion <strong>af</strong> transaktionsomkostningerved udbud også har betydning <strong>for</strong> vurderingen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.Den samlede <strong>for</strong>deling <strong>af</strong> <strong>brug</strong>ernes begrundelser vises i Figur 2.2 neden<strong>for</strong>.14
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 2.2: Hvor<strong>for</strong> er ramme<strong>af</strong>taler et bedre instrument?Ramme<strong>af</strong>taler giver bedre kvalitet19,0%Ramme<strong>af</strong>taler giver større interesse fraleverandørerne28,6%Hurtigere og smidigere via ramme<strong>af</strong>taler47,6%Ramme<strong>af</strong>taler giver gode priser71,4%Ramme<strong>af</strong>taler giver mulighed <strong>for</strong> at <strong>af</strong>løfteudbudspligten76,2%Ved ikke0,0%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 30% 20% 40% 60% 80% 100%De <strong>brug</strong>ere, som ikke vurderer, at ramme<strong>af</strong>taler er et bedre instrument end andreindkøbs<strong>for</strong>mer, angiver, at der dels er u<strong>af</strong>klarede juridiske problemstillinger omkringramme<strong>af</strong>taler, dels ikke kan opnås bedre priser via ramme<strong>af</strong>taler, jf. Figur2.315
UDBUDSRÅDETFigur 2.3: Hvor<strong>for</strong> er ikke ramme<strong>af</strong>taler et bedre instrument?Ramme<strong>af</strong>taler giver ikke god kvalitet9,5%Det er administrativt besværligt33,3%Ramme<strong>af</strong>taler giver ikke bedre priserDer er u<strong>af</strong>klarede juridiskeproblemstillingerAndet…47,6%47,6%42,9%Ved ikke9,5%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 30% 10% 20% 30% 40% 50%Nogle <strong>brug</strong>ere angiver under ”andet” i <strong>brug</strong>erundersøgelsens kvalitative del enrække årsager til, hvor<strong>for</strong> de ikke vurderer, at ramme<strong>af</strong>taler er et bedre instrument.En <strong>brug</strong>er angiver, at centrale ramme<strong>af</strong>taler ikke tillader den kommunale myndighedat efterleve egne politikker, fx omkring miljøhensyn i indkøb. Andre <strong>brug</strong>erepåpeger, at ramme<strong>af</strong>taler er et vanskeligt instrument at anvende, <strong>for</strong>di de er besværligeat håndtere i tildelingssituationer, når der er flere leverandører på den enkelteramme<strong>af</strong>tale.Samlet set viser <strong>brug</strong>erundersøgelsen således, at <strong>brug</strong>erne ikke er enige i vurderingen<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talers <strong>for</strong>dele og ulemper, idet de oplevede <strong>for</strong>dele hos nogle <strong>brug</strong>ereikke kan genfindes hos andre <strong>brug</strong>ere. Dette indikerer, at <strong>for</strong>dele og ulemper i<strong>for</strong>bindelse med ramme<strong>af</strong>taler skal vurderes i <strong>for</strong>hold til det konkrete behov, somden offentlige myndighed har.2.3 OMFANG OG UDVIKLING I BRUG AF RAMMEAFTA-LEROver de seneste år er <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler steget på europæisk plan. I 2009 varca. 32 pct. <strong>af</strong> danske kontrakter indgået efter EU-udbud ramme<strong>af</strong>taler. Gennem-16
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERsnittet <strong>for</strong> anvendelse <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>tale i EU i 2009 er 16 pct. I EU er Danmark såledesdet land, der oftest anvender ramme<strong>af</strong>taler. 5I <strong>for</strong>bindelse med danske udbud viser en stikprøvesøgning 6 på Mercells udbudsdatabase,at kommunerne stod <strong>for</strong> ca. 43 pct. <strong>af</strong> de udbudte ramme<strong>af</strong>taler <strong>af</strong>taler,imens regioner og stat stod <strong>for</strong> henholdsvis 18 pct. og 15 pct. Af de resterenderamme<strong>af</strong>taler blev 13 pct. udbudt <strong>af</strong> <strong>for</strong>syningsvirksomheder, 2 pct. <strong>af</strong> Statens ogKommunernes Indkøbsservice, SKI, og endeligt 10 pct. <strong>af</strong> andre typer <strong>af</strong> organisationer,fx bolig<strong>for</strong>eninger og indkøbsfællesskaber. Det skal bemærkes, at selvomSKI kun står <strong>for</strong> en relativt lille andel <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talerne, så repræsenterer SKI’sramme<strong>af</strong>taler en væsentlig større andel, hvis det opgøres i omsætning.SKI og Statens Indkøb kan ifølge udbudsdirektiverne defineres som indkøbscentraler.Ramme<strong>af</strong>taler kan dog også udbydes <strong>af</strong> mindre organiserede sammenslutninger<strong>af</strong> offentlige myndigheder end indkøbscentraler. Langt de fleste kommunerer i dag en del <strong>af</strong> et frivilligt indkøbsfællesskab. Indkøbsfællesskaber er mindre<strong>for</strong>maliserede indkøbssamarbejder og har ofte ikke et fællessekretariat. Typiskskiftes myndighederne i stedet <strong>for</strong> til at gennemføre udbud <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler påvegne <strong>af</strong> hele fællesskabet. Ramme<strong>af</strong>taler kan således udbydes <strong>af</strong> mange typer <strong>af</strong>enheder: indkøbscentraler, indkøbsfællesskaber eller individuelle myndigheder.Der findes i alt 11 kommunale indkøbsfællesskaber i Danmark, jf. boks 2.1.Boks 2.1: Indkøbscentraler og kommunale indkøbsfællesskaberi DanmarkDer er to store indkøbscentraler i Danmark, SKI og Statens Indkøb. Herudover findes enrække mindre indkøbscentraler, fx Amgros og Kombit.SKI, Statens og Kommunernes Indkøbsservice, blev etableret i 1994 og er ejet delvist <strong>af</strong>staten og KL. Alle kommuner, regioner og statslige myndigheder har mulighed <strong>for</strong> attrække på SKI’s <strong>af</strong>taler.Statens Indkøb blev etableres i 2006 og i dag ejet <strong>af</strong> staten med organisatorisk <strong>for</strong>ankringi Økonomistyrelsen. Statens Indkøbs ramme<strong>af</strong>taler er på nogle områder obligatoriske<strong>for</strong> statslige myndigheder at anvende, imens kommuner og regioner frivilligt kananvende en række <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talerne i Statens Indkøb. Statens Indkøbsprogram er baseret på principper om standardisering, koordinering og <strong>for</strong>pligtelse. Alle tre principperbidrager til at sikre blandt andet stordrifts<strong>for</strong>dele og gennemsigtighed <strong>for</strong> leverandørerne,hvilket resulterer i lavere priser.5 PWC <strong>for</strong> EU-Kommissionen 2011, <strong>for</strong>thcoming176 Søgning på udbud i første halvår 2010 med søgeordet ”ramme<strong>af</strong>tale”.
UDBUDSRÅDETDer findes 11 organiserede indkøbsfællesskaber i Danmark, der tilsammen organisererhovedparten <strong>af</strong> alle danske kommuner.12-by samarbejdetFællesindkøb FynFællesudbud SjællandIndkøbsfællesskabet HHOIndkøbsfællesskabet NordsjællandJysk FællesindkøbLimfjord VestSydjysk KommuneindkøbVestegnens indkøbs<strong>for</strong>umAalborg-modellenSpar 5Kilde: http://www.ika.dk/netvaerk/kommunale-indkoebsfaellesskaber/Brugen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler i Danmark er således udbredt, og ramme<strong>af</strong>taler anvendespå alle myndighedsniveauer. Hovedparten <strong>af</strong> de adspurgte <strong>brug</strong>ere angiver at deres<strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler har været stigende over de seneste år, jf. Figur 2.4. På baggrund<strong>af</strong> <strong>brug</strong>erundersøgelsen er det dog ikke muligt at kvantificere, i hvilket omfang<strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler er steget.18
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 2.4: Hvordan har jeres indkøb under ramme<strong>af</strong>taler udvikletsig i de sidste fem år?Faldende2,2%Uændret6,5%Svagt stigende17,4%Noget stigende45,7%Kr<strong>af</strong>tigt stigende23,9%Ved ikke4,3%0% 10% 20% 30% 40% 50%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3.I <strong>brug</strong>erundersøgelsen angiver <strong>brug</strong>erne, at årsagen til denne stigning i indkøb underramme<strong>af</strong>taler bl.a. er større fokus på at opnå besparelser, ønske om at undgåklagesager ved at anvende centrale ramme<strong>af</strong>taler, mere systematik i udbudsprocessenog endeligt gode erfaringer med ramme<strong>af</strong>taleinstrumentet.I <strong>for</strong>hold til den fremadrettede anvendelse <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler er der en udbredt holdningblandt respondenterne om, at der er potentiale <strong>for</strong> at anvende ramme<strong>af</strong>talerbedre. Brugerundersøgelsen viser, at hovedparten <strong>af</strong> <strong>brug</strong>erne vurderer, at de kananvende ramme<strong>af</strong>talerne bedre end de gør i dag, jf. Figur 2.5. Brugerne indikererdermed, at der er et potentiale <strong>for</strong> yderligere anvendelse <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Brugernebegrunder deres vurdering i tre overordnede <strong>for</strong>hold i <strong>brug</strong>erundersøgelsenskvalitative del. For det første <strong>for</strong>klarer nogle, at de i stigende grad kan anvendekøbs<strong>for</strong>pligtelse, når de indgår ramme<strong>af</strong>taler, <strong>for</strong> derigennem at hente bedre priser.Andre vurderer, at de kan blive bedre til at udnytte eksisterende ramme<strong>af</strong>taler, eksempelvisved at myndighedens institutioner bliver bedre til at anvende og trækkepå de allerede indgåede ramme<strong>af</strong>taler. Den tredje og sidste <strong>for</strong>klaring, som <strong>brug</strong>erneangiver i <strong>brug</strong>erundersøgelsen, er, at der er mulighed <strong>for</strong> at anvende ramme<strong>af</strong>talepå nye indkøbsområder, som ikke i dag er omfattet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.19
UDBUDSRÅDETFigur 2.5: Kan din organisation udnytte ramme<strong>af</strong>taler bedre?Nej,21,7%Ja, noget bedre60,9%Ja, meget bedre15,2%Ved ikke2,2%0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3.For at understøtte <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler fremadrettet og hjælpe <strong>brug</strong>ene med atrealisere potentialet <strong>for</strong> bedre udnyttelse <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler indeholder denne analyseen tjekliste bagerst. Endvidere anvises i tjeklisterne bagerst i analysen, hvordanramme<strong>af</strong>taler kan tilrettelægges, så det bliver nemt at benytte dem samt sætter fokuspå, hvornår ramme<strong>af</strong>taler er <strong>for</strong>nuftige at anvende.2.4 INDKØB PÅ FORSKELLIGE TYPER OG FORSKEL-LIGE AKTØRERS RAMMEAFTALERDer kan sondres mellem flere typer <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Disse er: ramme<strong>af</strong>taler meden enkelt leverandør, ramme<strong>af</strong>taler med flere leverandører med direkte tildelingog ramme<strong>af</strong>taler med flere leverandører med miniudbud. For hver <strong>af</strong> disse typerkan der desuden være tilknyttet en købs<strong>for</strong>pligtelse <strong>for</strong> den offentlige myndighed.På baggrund <strong>af</strong> <strong>brug</strong>eranalysen kan der ikke tegnes et klart billede <strong>af</strong>, hvordan ordregivendemyndigheder anvender de <strong>for</strong>skellige typer <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Til gengældkan <strong>brug</strong>erundersøgelsen tegne et billede <strong>af</strong> de hyppigst anvendte udbydere<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Ifølge <strong>brug</strong>erundersøgelsen er de hyppigst anvendte ramme<strong>af</strong>taler,de, der er indgået <strong>af</strong> SKI og lignende indkøbscentraler, jf. Figur 2.6.20
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 2.6: Hvem udbyder ramme<strong>af</strong>talerne?Specielleindkøbsselskaber, fxSKI, Amgros, Kombit89,6%Statens Indkøb81,3%Frivilligeindkøbsfællesskabermellem fleremyndigheder68,8%Egne ramme<strong>af</strong>taler66,7%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3.0% 20% 40% 60% 80% 100%Brugerundersøgelsen viser også, at de ordregivende myndigheder anvender ramme<strong>af</strong>talerfra flere typer <strong>af</strong> udbyder, og dermed at indkøbene <strong>for</strong>egår fra en bredsammensætning <strong>af</strong> indkøbs<strong>af</strong>taler. I <strong>brug</strong>erundersøgelsen er dog ikke nuanceret,om det er antallet <strong>af</strong> anvendte ramme<strong>af</strong>taler eller værdien <strong>af</strong> indkøb via ramme<strong>af</strong>taler,som belyses.For at vise, hvordan de ordregivende myndigheder køber ind er i nedenstående tabellavet en oversigt over omsætningen hos indkøbscentralerne SKI og StatensIndkøb, jf. Tabel 2.1. Der er endvidere <strong>for</strong>etaget en rundringning til de frivilligeindkøbsfællesskaber <strong>for</strong> at få <strong>af</strong>dækket omfanget <strong>af</strong> omsætningen på deres ramme<strong>af</strong>taler.Indkøbsfællesskaberne har dog ikke en central registrering <strong>af</strong> trækket påderes ramme<strong>af</strong>taler, og det er således ikke muligt at kortlægge anvendelse <strong>af</strong> disse<strong>af</strong>taler.Tabel 2.1: Omsætning i centrale indkøbsorganisationerIndkøbscentral Omsætning i 2009SKI14 mia. kr.Statens Indkøb1,3 mia. kr.Kilde: Organisationernes hjemmeside og telefonisk kontakt21
UDBUDSRÅDETKapitel 3Udbudsreglerne og ramme<strong>af</strong>taler- UDARBEJDET AF KONKURRENCE- OG FORBRUGERSTYRELSEN3.1 DEN RETLIGE REGULERING AF RAMMEAFTALERFormålet med dette kapitel er at give en beskrivelse <strong>af</strong> de juridiske rammer <strong>for</strong>indgåelsen og anvendelsen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.Det sker i lyset <strong>af</strong> den <strong>brug</strong>erundersøgelse, der blev gennemført i januar 2011.Brugerundersøgelsen har bl.a. h<strong>af</strong>t til <strong>for</strong>mål specifikt at <strong>af</strong>dække udbudsretlige<strong>for</strong>dele og ud<strong>for</strong>dringer ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler i <strong>for</strong>bindelse med offentligeindkøb.Tre grupper <strong>af</strong> respondenter: Brugere, udbydere og leverandører er i undersøgelsenblevet bedt om at angive, om de oplever udbudsretlige <strong>for</strong>dele eller problemerved at anvende ramme<strong>af</strong>taler, herunder hvilken betydning en række udbudsretligeud<strong>for</strong>dringer kan have <strong>for</strong> <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Brugerundersøgelsens resultaterfremgår <strong>af</strong> appendiks 1.I <strong>af</strong>snit 3.1 gennemgås den juridiske regulering <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler og i <strong>af</strong>snit 3.2adresseres, hvordan de ud<strong>for</strong>dringer, respondenterne har <strong>for</strong>holdt sig til i <strong>brug</strong>erundersøgelsen,kan håndteres. Afsnit 3.3 indeholder en tjekliste, der sammenfatterde juridiske overvejelser i en række opmærksomhedspunkter.Foruden udbudsdirektivets bestemmelser om ramme<strong>af</strong>taler inddrages <strong>praksis</strong> fraKlagenævnet <strong>for</strong> Udbud og relevant vejledning fra Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen.Også Kommissionens ”Explanatary Note – Framework Agreements –Classic Directive”, der indeholder en vejledning til <strong>for</strong>ståelsen <strong>af</strong> direktivets reglerudgør et væsentligt <strong>for</strong>tolkningsbidrag.Det bemærkes, at Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud træffer <strong>for</strong>melle <strong>af</strong>gørelser vedrørendeoverholdelsen <strong>af</strong> udbudsreglerne. Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen kan aleneudtale sig vejledende om <strong>for</strong>ståelsen <strong>af</strong> direktivets bestemmelser. Styrelsen harsåledes ikke kompetence til at træffe <strong>af</strong>gørelse i konkrete sager.22
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERIndgåelse <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talenNår en offentlig myndighed indgår <strong>af</strong>tale med en ekstern leverandør om indkøb <strong>af</strong>varer og/eller tjenesteydelser omfattet <strong>af</strong> udbudsdirektivets bilag II A 7 , skal myndighedenfølge direktivets regler, når opgaven har en værdi, der ligger over direktivetstærskelværdier. 8Udbudsdirektivet beskriver en række <strong>for</strong>skellige udbudsprocedurer, herunder muligheden<strong>for</strong> at indgå ramme<strong>af</strong>taler. 9Ramme<strong>af</strong>taler kan indgås både <strong>af</strong> en enkelt ordregivende myndighed, <strong>af</strong> flere ordregivendemyndigheder på ad hoc basis og <strong>af</strong> egentlige lokalt eller centralt <strong>for</strong>ankredeoffentlige indkøbsfællesskaber/indkøbscentraler.For den enkelte ordregivende myndighed, der selv udbyder en ramme<strong>af</strong>tale i henholdtil direktivet, er <strong>for</strong>delen ved ramme<strong>af</strong>talen, at myndigheden kan tildele kontrakterbaseret på ramme<strong>af</strong>talen uden hver gang at skulle i udbud på ny.For den ordregiver, der gør <strong>brug</strong> <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale indgået <strong>af</strong> en indkøbscentral,er virkningen, at ordregiveren anses <strong>for</strong> at have overholdt bestemmelserne i dettedirektiv, <strong>for</strong>udsat at indkøbscentralen har overholdt dette. 10En ordregivende myndighed eller en indkøbscentral må naturligvis ikke mis<strong>brug</strong>eramme<strong>af</strong>taler eller anvende dem, så de hindrer, begrænser eller <strong>for</strong>drejer konkurrencen.11 Heri ligger fx, at ramme<strong>af</strong>taler ikke må anvendes på en sådan måde, aten ordregiver favoriserer leverandører på <strong>af</strong>talen, eksempelvis <strong>for</strong>di de er beliggendei Danmark.Direktivets procedureregler skal følgesVed indgåelse <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale omfattet <strong>af</strong> udbudsdirektivet skal ordregiverenfølge udbudsdirektivets procedureregler i alle faser <strong>af</strong> udbudsprocessen. Det gælderhelt frem til tildelingen <strong>af</strong> de kontrakter, der er baseret på ramme<strong>af</strong>talen. 12Derudover er ordregiveren som altid <strong>for</strong>pligtet til at overholde både det EUudbudsretligeligebehandlings- og gennemsigtighedsprincip.7 Bilag A-ydelser er fuldt ud omfattet <strong>af</strong> direktiverne og er generelt kendetegnet ved at være <strong>af</strong> interesse <strong>for</strong> det indremarked. Det kan fx dreje sig om visse transportydelser, it-ydelser og finansielle tjenesteydelser.8 De gældende tærskelværdier <strong>for</strong> 2010 og 2011 kan ses på Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsens hjemmeside,www.kfst.dk.9 Udbudsdirektivets kap. V10 Udbudsdirektivets art. 11, stk. 211 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 5. pind2312 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 1. pind
UDBUDSRÅDETLigebehandlingsprincippet indebærer, at alle interesserede virksomheder skal havemulighed <strong>for</strong> at <strong>af</strong>give tilbud på de samme vilkår og betingelser. Herved sikres enlige konkurrence mellem virksomhederne. Ligebehandlingsprincippet gælder, indenordregiveren udbyder en opgave, under selve udbuddet, og efter at kontraktener indgået.Gennemsigtighedsprincippet indebærer, at der skal være åbenhed om offentligemyndigheders indkøbskontrakter. Det betyder, at der skal være gennemsigtighedom, at en offentlig kontrakt vil komme i EU-udbud, selve udbudsprocessen og i<strong>for</strong>bindelse med tildelingen <strong>af</strong> kontrakten.Når en ramme<strong>af</strong>tale udbydes, kan en ordregivende myndighed anvende et offentligteller et begrænset EU-udbud. Andre <strong>af</strong> direktivets udbuds<strong>for</strong>mer, fx udbudmed <strong>for</strong>handling med eller uden <strong>for</strong>udgående offentliggørelse, kan dog også anvendes,når betingelserne i udbudsdirektivet er opfyldt. 13Også konkurrencepræget dialog 14 kan benyttes. Kommissionen har dog tilkendegivet,at det kan være vanskeligt at <strong>for</strong>estille sig tilfælde, hvor betingelserne <strong>for</strong> at<strong>brug</strong>e konkurrencepræget dialog vil være opfyldt, og hvor en ramme<strong>af</strong>tale vil værepraktisabel. 15Udbud med <strong>for</strong>handling og konkurrencepræget dialog behandles ikke nærmere idet følgende.Det karakteristiske ved det offentlige udbud er, at det er muligt <strong>for</strong> enhver interesseretvirksomhed, der har set ordregiverens udbudsbekendtgørelse, 16 at anmodeordregiveren om udbudsmaterialet og at <strong>af</strong>give tilbud på opgaven.Et begrænset udbud gennemføres i modsætning til det offentlige udbud i to faser.Først gennemføres en prækvalifikation, hvor ordregiveren på baggrund <strong>af</strong> objektiveog ikke-diskriminerende kriterier udvælger et antal virksomheder til at byde påopgaven. Derefter får de prækvalificerede virksomheder det egentlige udbudsmaterialeog fremsender på den baggrund deres tilbud.13 Udbudsdirektivets art. 30 og 3114 Udbudsdirektivets art. 2915 Kommissionens ”Explanatary note - Framework Agreements – Classic Directive Explanatary Note s. 4, note 1216 Udbudsbekendtgørelser offentliggøres i supplementet til Den Europæiske Unions Tidende (EUT S), som findes påTED’s websted, der er den officielle kilde til oplysninger om offentlige kontrakter i EU.24
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERUanset om udbuddet har været gennemført som et offentligt eller begrænset udbud,skal ordregiverens valg <strong>af</strong> leverandører på ramme<strong>af</strong>talen ske på grundlag <strong>af</strong>de tildelingskriterier, der er fastsat i overensstemmelse med udbudsdirektivet, 17 ogsom har været offentliggjort i udbudsbekendtgørelsen.Der kan kun anvendes to tildelingskriterier: enten ”laveste pris” eller ”økonomiskmest <strong>for</strong>delagtige tilbud”.Er tildelingskriteriet laveste pris, er det alene den pris, leverandøren <strong>for</strong>langer, dermå tages i betragtning. Ramme<strong>af</strong>talen skal således tildeles den leverandør, der <strong>for</strong>langerden laveste pris.Er tildelingskriteriet det økonomisk mest <strong>for</strong>delagtige tilbud, skal ordregiver fastsættede kvantitative og kvalitative kriterier, der tilsammen gør det muligt at fastslå,hvilket tilbud der er økonomisk mest <strong>for</strong>delagtigt. Ved tildelingen <strong>af</strong> kontraktentil det økonomisk mest <strong>for</strong>delagtige bud skal ordregiver på baggrund <strong>af</strong> de anførtekriterier således have <strong>for</strong>etaget en evaluering <strong>af</strong> tilbuddene <strong>for</strong> at fastslå,hvilket tilbud der indebærer det <strong>bedste</strong> <strong>for</strong>hold mellem kvalitet og pris.Ramme<strong>af</strong>talers varighedOrdregiveren skal ved et udbud <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale være opmærksom på, at udbudsdirektivetbegrænser ramme<strong>af</strong>talers løbetid. Det sker <strong>for</strong> at sikre, at der medpassende mellemrum skabes konkurrence om offentlige kontrakter. Udgangspunkteter der<strong>for</strong>, at de højst må gælde i fire år. Her<strong>af</strong> følger, at en eventuel option på<strong>for</strong>længelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen som udgangspunkt skal kunne rummes inden <strong>for</strong> en samletperiode på fire år.Bestemmelsen i udbudsdirektivet om de fire år tager sigte på selve ramme<strong>af</strong>talen.Det er ikke et krav, at de kontrakter, der tildeles på basis <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen, er <strong>af</strong>sluttetinden <strong>for</strong> de fire år. Ramme<strong>af</strong>talen kan der<strong>for</strong> som udgangspunkt <strong>brug</strong>es <strong>af</strong>ordregiveren frem til udløbstidspunktet. Der vil således være mulighed <strong>for</strong> at tildeleen kontrakt på baggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen, selvom den pågældende kontraktførst udføres <strong>af</strong> leverandøren efter ramme<strong>af</strong>talens gyldighedsperiode er udløbet.17 Reglerne om tildelingskriterier er fastsat i udbudsdirektivets art. 53.25
UDBUDSRÅDETEksempel: Kontraktvarighed (I)En kommune har indgået en fireårig ramme<strong>af</strong>tale om IT-support. Kommunen indgår enkonkret kontrakt på baggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen syv dage før udløbet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen.Kontrakten løber i en periode på 12 måneder. Kommunen har i sine tidligere trækpå ramme<strong>af</strong>talen indgået kontrakter <strong>af</strong> en tilsvarende længde. Denne fremgangsmåde vilefter Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsens opfattelse være i overensstemmelse med udbudsreglerne.En ordregiver kan i særlige tilfælde, som er passende begrundet, navnlig i ramme<strong>af</strong>talens<strong>for</strong>mål, indgå en ramme<strong>af</strong>tale <strong>af</strong> længere varighed end fire år. 18 I densammenhæng skal ordregiveren overholde det EU-udbudsretlige princip om proportionalitet.Det betyder, at der skal være sammenhæng mellem ramme<strong>af</strong>talensvarighed og det <strong>for</strong>hold, som begrunder en længerevarende kontrakt.Hver ramme<strong>af</strong>tale skal således vurderes konkret på baggrund <strong>af</strong> proportionalitetsprincippet.Der kan der<strong>for</strong> ikke som sådan opstilles en generel regel <strong>for</strong> den maksimalevarighed <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler, idet det vil <strong>af</strong>hænge <strong>af</strong> de konkrete <strong>for</strong>hold i denenkelte sag. 19Det kan dog eksempelvis konkret begrunde en længerevarende kontraktperiode,såfremt leverandørernes indtjeningsperiode bliver <strong>af</strong>kortet som følge <strong>af</strong> den tid,der skal <strong>brug</strong>es på udvikling <strong>af</strong> den udbudte opgave, eller hvis der skal <strong>for</strong>etagesbetydelige investeringer, hvor <strong>af</strong>skrivningsperioden går ud over de fire år.Eksempel: Kontraktvarighed (II)En ramme<strong>af</strong>tale vedrører specialudvikling <strong>af</strong> en kompliceret ydelse, hvor alene udviklingsperiodenmå <strong>for</strong>ventes at have en varighed på tre år. I et sådant tilfælde har leverandøren,hvis ramme<strong>af</strong>talen har en varighed på fire år, en meget kort periode til at tjenepenge på opgaven. Det er Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen opfattelse, at kontraktperiodeni dette tilfælde kan have en varighed på seks-syv år.3.1.2 Tildeling <strong>af</strong> kontrakter på baggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talenOrdregiveren skal følge visse procedurer fastlagt i udbudsdirektivet, når der skaltildeles en kontrakt baseret på en ramme<strong>af</strong>tale. 20 Hvilke procedurer, der skal føl-18 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 4. pind19 Konkurrencestyrelsens vejledende udtalelse <strong>af</strong> 16. maj 2008 til Farvandsvæsenet20 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 3 og 426
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERges, <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, om ordregiveren har indgået en ramme<strong>af</strong>tale med kun én leverandøreller en ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandører.Direktivet giver mulighed <strong>for</strong> at anvende fire <strong>for</strong>skellige typer <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler:• En ramme<strong>af</strong>tale indgået med én leverandør, hvor alle vilkår er fastlagt• En ramme<strong>af</strong>tale indgået med én leverandør, hvor alle vilkår ikke er fastlagt• En ramme<strong>af</strong>tale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår er fastlagt iramme<strong>af</strong>talen (direkte tildeling)• En ramme<strong>af</strong>tale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er fastlagti ramme<strong>af</strong>talen (miniudbud)Det bemærkes, at udbudsdirektivet ikke i sig selv udelukker, at den samme ramme<strong>af</strong>talekan tage højde <strong>for</strong> fx både direkte tildeling og miniudbud. Det kræverdog, at myndigheden i ramme<strong>af</strong>talens udbudsbetingelser og i ramme<strong>af</strong>talens vilkårhar fastlagt, hvilken fremgangsmåde der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse.Denne problemstilling behandles nærmere i <strong>af</strong>snit 3.2.3.3.1.2.1 Ramme<strong>af</strong>taler med én leverandørUdbudsdirektivet opererer med to <strong>for</strong>skellige typer <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler med én leverandør.I den første type ramme<strong>af</strong>tale er alle vilkår fastsat. I den anden type ramme<strong>af</strong>taleer alle vilkår ikke fastsat, idet der er mulighed <strong>for</strong> at komplettere (supplere)det oprindelige tilbud.Ramme<strong>af</strong>taler med én leverandør, hvor alle vilkår er fastlagtNår ordregiveren har udbudt og indgået en ramme<strong>af</strong>tale med en enkelt leverandørefter direktivets regler, indgås kontrakter baseret på ramme<strong>af</strong>talen på de vilkår, derer opstillet i ramme<strong>af</strong>talen. 21Fordelen ved denne type ramme<strong>af</strong>tale er, at den er relativt let at anvende. Ordregiverenkan <strong>for</strong>etage bestillinger direkte hos leverandøren, og der kræves ingen særligadministration.En ulempe ved ramme<strong>af</strong>taler med én leverandør er, at de <strong>af</strong>talevilkår, der er fastsati ramme<strong>af</strong>talen, som udgangspunkt ikke kan ændres i <strong>for</strong>bindelse med en konkretbestilling.21 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 327
UDBUDSRÅDETUanset at der er tale om en ramme<strong>af</strong>tale, hvor alle vilkår er lagt fast, har ordregivermulighed <strong>for</strong> at indsætte en prisreguleringsmekanisme i ramme<strong>af</strong>talen, dvs. enmekanisme, der på en objektiv måde giver mulighed <strong>for</strong> at justere den <strong>af</strong>talte pris i<strong>for</strong>hold til de ændrede <strong>for</strong>udsætninger, der måtte fremkomme i <strong>af</strong>talens løbetid.Der kan særligt være behov <strong>for</strong> at overveje en sådan mekanisme, når ramme<strong>af</strong>talenhar en varighed på de maksimale fire år. Der henvises til <strong>af</strong>snit 3.1.2.2 <strong>for</strong> enuddybende beskrivelse.Ramme<strong>af</strong>taler med én leverandør, hvor alle vilkår ikke er fastlagtDirektivet giver mulighed <strong>for</strong>, at ordregiveren kan indgå en ramme<strong>af</strong>tale med enenkelt leverandør, hvor alle vilkår ikke er lagt fast. 22Det er herefter muligt <strong>for</strong> ordregiver at tildele den efterfølgende kontrakt til leverandøreninden <strong>for</strong> de rammer, der er fastlagt i ramme<strong>af</strong>talen, efter at ordregiverhar henvendt sig skriftligt til leverandøren med henblik på, at denne kompletterersit tilbud i <strong>for</strong>hold til de vilkår, der ikke er endeligt udfyldt i ramme<strong>af</strong>talen. 23Ordregiveren skal dog have fokus på, at de konkrete ordrer skal <strong>af</strong>gives inden <strong>for</strong>ramme<strong>af</strong>talens grænser, herunder sortiment <strong>af</strong> produkter/tjenesteydelser ogmængder. 24Eksempel: Aftale med én leverandørEksempelvis kan det i en ramme<strong>af</strong>tale med en leverandør vedrørende en rådgivningsydelseom leveringstidspunktet fastlægges, at levering skal ske inden <strong>for</strong> rimelig tid. Ordregiverretter derpå skriftlig henvendelse til leverandøren om, at denne skal kompletteresit tilbud i <strong>for</strong>hold til leveringstidspunktet, således at det lægges fast, hvornår leveringpræcist vil ske.Det er derudover vanskeligt generelt at fastlægge grænserne <strong>for</strong> komplettering.Det antages dog, at adgangen til ikke at fastlægge alle vilkår og dermed kompletteretilbuddet er mere begrænset ved én leverandør end ved en ramme<strong>af</strong>tale medflere leverandører. I sidstnævnte tilfælde sker der således en egentlig genåbning <strong>af</strong>konkurrencen med henblik på at fastlægge de supplerende vilkår 25 .22 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 323 Kommissionens explanatary note s. 824 Kommissionens explanatary note s. 825 Udbudsdirektiverne med kommentarer s. 91128
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEROrdregiver skal desuden tage i betragtning, at direktivet <strong>for</strong>byder væsentlige ændringeri ramme<strong>af</strong>talens vilkår. 26 Det gælder navnlig, hvor ramme<strong>af</strong>talen er indgåetmed en enkelt leverandør, og alle vilkår ikke er fastsat, men i et vist omfangskal kompletteres. 27 Der må således ikke <strong>for</strong>etages væsentlige ændringer - ud overdet der er fastlagt inden <strong>for</strong> rammerne <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen - i fx prisen eller varens/ydelsenskarakter. Der kan i øvrigt henvises til <strong>af</strong>snit 3.2.4 i <strong>af</strong>snittet om kvalitetsudvikling<strong>af</strong> varer under ramme<strong>af</strong>talen.Hensynet bag denne begrænsning er, at <strong>for</strong>udsætningerne <strong>for</strong> tildelingen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talenkunne have været anderledes, hvis alle tilbudsgivere fra begyndelsenvar in<strong>for</strong>meret om de ønskede væsentlige ændringer.3.1.2.2 Ramme<strong>af</strong>taler med flere leverandørerUdbudsdirektivet opererer med to <strong>for</strong>skellige typer <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler med mere enden leverandør. I den første type ramme<strong>af</strong>tale er alle vilkår fastsat. I den anden typeramme<strong>af</strong>tale er alle vilkår ikke fastsat, og der skal skabes en ny konkurrencesituationmellem ramme<strong>af</strong>talens parter ved et miniudbud.Udbudsdirektivets udgangspunkt er, at der skal være mindst tre leverandører påramme<strong>af</strong>talen, hvor det er muligt. Dette krav må antageligt ses i lyset <strong>af</strong>, at en tilstrækkeligkonkurrence skal sikres, når et miniudbud gennemføres. 28 Med kravetom tre leverandører sikres konkurrencen ved miniudbuddet. Kravet gælder dogogså, hvor alle vilkår er lagt fast.Når kravet om, at en ramme<strong>af</strong>tale skal indgås med mindst tre leverandører er opfyldt,er der ikke i udbudsretten i øvrigt et krav om, at en ordregiver i udbudsbekendtgørelseneller udbudsbetingelserne præcist skal angive det påtænkte antalleverandører i en ramme<strong>af</strong>tale. 29Der er heller ikke i udbudsdirektivet fastsat en maksimumgrænse <strong>for</strong> antallet <strong>af</strong>leverandører, der kan indgås en ramme<strong>af</strong>tale med.26 Kommissionen fremhæver i sin explanatary note s. 8 direktivets bestemmelse om væsentlige ændringer i <strong>af</strong>talevilkårene27 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 3. pind28 Udbudsdirektiverne med kommentarer s. 91229 Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud, kendelse <strong>af</strong> 10. januar 2011, KIDS Leg og Lær A/S mod K 17, Indkøbsfællesskabet <strong>for</strong>kommunerne i Region Sjælland29
UDBUDSRÅDETRamme<strong>af</strong>taler med flere leverandører hvor alle vilkår er fastlagt iramme<strong>af</strong>talenNår ordregiveren har udbudt og indgået en ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandørerefter direktivets regler, kan ordregiveren uden at gennemføre et selvstændigt udbudindgå en kontrakt med en <strong>af</strong> leverandørerne på baggrund <strong>af</strong> de vilkår, der erfastlagt i ramme<strong>af</strong>talen.Fordelen ved ramme<strong>af</strong>taler, hvor alle vilkår er fastlagt, er, at de enkelte ordrer tildelesdirekte på grundlag <strong>af</strong> vilkårene i ramme<strong>af</strong>talen, og at sådanne ramme<strong>af</strong>talerder<strong>for</strong> ved en umiddelbar betragtning er relativt enkle og smidige at anvende. Ordregiverenskal således i princippet kun fastsætte sit konkrete indkøbsbehov i <strong>for</strong>m<strong>af</strong>, hvilke mængder der ønskes, tidspunktet <strong>for</strong> levering og leveringssted.Ordregiveren kan ved denne type <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>tale overveje, om der i <strong>af</strong>talen skalmedtages prisreguleringsmekanismer, dvs. mekanismer, der på en objektiv mådegiver mulighed <strong>for</strong> at justere den <strong>af</strong>talte pris i <strong>for</strong>hold til de ændrede <strong>for</strong>udsætninger,der måtte fremkomme i <strong>af</strong>talens løbetid. Der kan særligt være behov <strong>for</strong> atoverveje dette, når ramme<strong>af</strong>talen har en varighed på fire år.Prisen behøver således ikke nødvendigvis at være et fast beløb. Det er fx muligt atsætte prisen ved at referere til et prisindeks, dvs. at prisen varierer inden <strong>for</strong> rammerne<strong>af</strong> prisindekset med +/- x pct. Betingelsen er dog, at den mekanisme, der ervalgt til at regulere prisen, skal sikre, at prisfastsættelsen sker på en objektiv måde.30Sådanne prismekanismer bidrager til at sikre, at ordregiveren uden at skulle iværksætteet nyt udbud får glæde <strong>af</strong> et evt. prisfald hos leverandøren.Ulempen ved denne type ramme<strong>af</strong>tale kan samtidig være, at alle vilkår er lagt fasten gang <strong>for</strong> alle, hvilket ikke giver mulighed <strong>for</strong> at skabe en ny konkurrencesituation,når kontrakten skal tildeles en leverandør på <strong>af</strong>talen. Der stilles desuden kravtil ligebehandling og gennemsigtighed ved tildelingen <strong>af</strong> de enkelte kontrakter.Udbudsdirektivet regulerer ikke direkte, hvordan tildelingen <strong>af</strong> kontrakter baseretpå ramme<strong>af</strong>talen skal <strong>for</strong>egå. Det er dog klart, at der ikke er frit valg mellem leverandørernepå <strong>af</strong>talen.Kontrakten tildeles på baggrund <strong>af</strong> de kriterier og vilkår, som allerede <strong>for</strong>eligger. I<strong>praksis</strong> kan tildelingen <strong>af</strong> ordrer på ramme<strong>af</strong>taler ske på <strong>for</strong>skellige måder.30 Explanatary note s. 3, note 730
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEREn ofte anvendt model er kaskademodellen. Her vil ramme<strong>af</strong>talen blive indgåetmed tre leverandører i prioriteret rækkefølge. Konkrete ordrer skal dermed altidbestilles hos den første leverandør, og kun hvis denne ikke kan levere, kan man<strong>for</strong>etage bestillingen hos den næste leverandør i rækken.Hvis <strong>for</strong>syningssikkerheden har særlig betydning <strong>for</strong> ordregiveren, er kaskademodellendog ikke altid hensigtsmæssig. Ordregiveren kan der<strong>for</strong> have behov <strong>for</strong> atanvende en anden model.En anden mulig model er behovsmodellen. Her indgår ordregiver <strong>af</strong>tale ud fra sitkonkrete behov. Dette betyder ikke, at man frit kan vælge blandt de indgåede <strong>af</strong>taler,idet tildelingen <strong>af</strong> de konkrete kontrakter baseret på ramme<strong>af</strong>talen skal ske pådet fastsatte grundlag, herunder de fastsatte tildelingskriterier, og efter simpel bestilling.Eksempel: Ramme<strong>af</strong>taler med flere leverandører, hvor alle vilkårer fastlagt i ramme<strong>af</strong>talenDer kan fx være tale om en ramme<strong>af</strong>tale, hvor der er flere leverandører <strong>af</strong> service til ordregiversmaskinpark. Her kan den konkrete ordre tildeles den virksomhed, som harkompetence til at reparere den maskine, der aktuelt er i uorden.Et andet eksempel er, at en ordregiver ønsker at indgå en ramme<strong>af</strong>tale om køb <strong>af</strong> kontorstole.I vilkårene <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>talen indgår både en kvalitetsstandard og en stykpris. Herudoverhar hver tilbudsgiver tilbudt rabatter <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong>, hvor mange stole der købes adgangen. I dette tilfælde vil der ikke være behov <strong>for</strong> at genåbne konkurrencen, <strong>for</strong>di ordregiverallerede har et grundlag <strong>for</strong> at tildele den konkrete kontrakt.En ordregiver kan også vælge en procentmodel. Ordregiveren fastlægger i udbudsbetingelserneen procent<strong>for</strong>deling mellem de leverandører, som ramme<strong>af</strong>talenskal indgås med, idet ordregiveren herved skal sikre, at leverandørerne tildeleskontrakter svarende til den fastsatte procentdel. 31 Procentandelene bør fastsættessåledes, at de <strong>af</strong>spejler resultatet <strong>af</strong> konkurrencen om selve ramme<strong>af</strong>talen. Der skalvære en saglig begrundelse <strong>for</strong> at anvende en sådan model, og principperne omligebehandling og gennemsigtighed skal overholdes.En saglig begrundelse <strong>for</strong> at anvende procentmodellen kan være hensynet til atsikre, at mere end en leverandør kan levere. Også hensynet til konkurrencen efterudløbet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen kan tale <strong>for</strong> at anvende en model, hvor flere leverandørerkommer i spil og således ikke udelukkes fra markedet.31 Udbudsdirektiverne med kommentarer s. 91931
UDBUDSRÅDETRamme<strong>af</strong>taler med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke erfastlagt i ramme<strong>af</strong>talenNår ordregiveren har udbudt og indgået en ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandørerefter direktivets regler, hvor ramme<strong>af</strong>talen ikke fastsætter alle vilkår, skal tildelingen<strong>af</strong> de enkelte kontrakter ske på baggrund <strong>af</strong> en genåbning <strong>af</strong> konkurrencen - etsåkaldt mini-udbud. 32En genåbning <strong>af</strong> konkurrencen ved et miniudbud indebærer, at leverandørerne påramme<strong>af</strong>talen konkurrerer i <strong>for</strong>hold til konkrete vilkår i ramme<strong>af</strong>talen, som det ernødvendigt at præcisere eller tilføje <strong>for</strong>, at ordregiverne kan tildele den konkreteordre.Eksempel: Ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandører, hvor alle vilkårikke er fastlagt i ramme<strong>af</strong>talen (I)En kommune har h<strong>af</strong>t en ramme<strong>af</strong>tale om rengøringsydelser i udbud. Der er tre leverandørerpå <strong>af</strong>talen. I ramme<strong>af</strong>talen er fastsat en kvalitetsstandard <strong>for</strong> rengøringen, og leverandørernehar <strong>af</strong>givet en timepris. Aftalen fastlægger imidlertid ikke time<strong>for</strong><strong>brug</strong>et <strong>for</strong>de konkrete rengøringsopgaver, idet omfanget ikke kendes på <strong>for</strong>hånd.Når kommunen har <strong>brug</strong> <strong>for</strong> at tildele en rengøringskontrakt, får leverandørerne en fristtil at færdiggøre et tilbud på time<strong>for</strong><strong>brug</strong>et. Når tilbuddene er modtaget, har kommunenet grundlag <strong>for</strong> at tildele kontrakten.Fordelene ved denne type <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>tale ligger i muligheden <strong>for</strong> at skabe en <strong>for</strong>nyetkonkurrencesituation mellem leverandørerne. Et miniudbud kan fx gennemføressom en priskonkurrence mellem leverandørerne, hvilket er <strong>for</strong>delagtigt, hvisdet er sandsynligt, at prisen ofte ændres undervejs i kontraktperioden. Et eksempelpå et miniudbud gennemført som er priskonkurrence er gengivet sidst i dette <strong>af</strong>snit.Miniudbud kræver mere administration hos ordregiveren end andre typer <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler,idet der skal gennemføres en udbudslignende proces <strong>for</strong> at finde denleverandør, der skal tildeles kontrakten.Det er dog ikke et krav, at ordregiveren skal gennemføre et miniudbud <strong>for</strong> hverenkelt konkret ordre, der <strong>for</strong>etages på grundlag <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen. Det er muligt at <strong>af</strong>holdeminiudbuddene med bestemte intervaller fx seks måneder. Det indebærer, at etminiudbud er <strong>af</strong>gørende <strong>for</strong>, hvilken leverandør, der skal levere de kommendeseks måneder frem til gennemførelsen <strong>af</strong> næste miniudbud.32 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 4, især anden pind32
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERDen <strong>for</strong>nyede konkurrence skal overholde de generelle udbudsretlige principperom ligebehandling og gennemsigtighed.Direktivet fastlægger i den <strong>for</strong>bindelse følgende fremgangsmåde, som ordregiverneskal følge:Trin 1: Indledningsvist skal ordregiveren <strong>for</strong> hver kontrakt, som skal indgås,skriftligt konsultere de leverandører, der er i stand til at udføre kontrakten.I tilfælde, hvor ramme<strong>af</strong>talen vedrører en enkelt type <strong>af</strong> ydelser, vil det som udgangspunktvære samtlige leverandører, der skal kontaktes. Hvis ramme<strong>af</strong>talendækker over flere typer <strong>af</strong> ydelser, må ordregiver fravælge virksomheder, der ikkeer i stand til at udføre kontrakten.Trin 2: Ordregiveren skal herefter fastsætte en tilstrækkelig lang frist til, at leverandørernekan indgive tilbud på de enkelte kontrakter.Direktivet anviser ikke en bestemt frist, men det er vigtigt under hensyn til fx kontraktgenstandenskompleksitet og den tid, der medgår til at fremsende tilbud, atfristen har en passende længde.Fristen kan dog under visse omstændigheder godt være kort. Det gælder fx, hvisder kun skal konkurreres om et enkelt vilkår som fx prisen. 33Trin 3: Leverandørerne skal dernæst indsende deres tilbud skriftligt. Indholdet <strong>af</strong>tilbuddene skal holdes <strong>for</strong>troligt, indtil den fastsatte tidsfrist er udløbet.Trin 4: Ordregiveren tildeler kontrakten til den tilbudsgiver, der har <strong>af</strong>givet det<strong>bedste</strong> tilbud på grundlag <strong>af</strong> de tildelingskriterier, der er fastsat i udbudsbetingelsernei ramme<strong>af</strong>talen.Udbudsdirektivet stiller ikke krav om, at ordregiveren anvender de samme tildelingskriterierved miniudbuddet, som blev anvendt ved udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen.34 Anvendelsen <strong>af</strong> to sæt kriterier skal dog være gennemsigtig <strong>for</strong> tilbudsgiverne.Det er således muligt fx at gennemføre udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen med tildelingskriteriet”det økonomisk mest <strong>for</strong>delagtige tilbud”, hvor der konkurreres påbåde kvantitative og kvalitative underkriterier, mens miniudbuddet gennemføres33 Kommissionens explanatary note s. 934 Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsens vejledning <strong>af</strong>snit 3.3.2.3, s. 42 og Kommissionens Explanatary Note - FrameworkAgreements – Classic Directive s. 933
UDBUDSRÅDETsom en konkurrence mellem leverandørerne på ramme<strong>af</strong>talen om at fastsætte denlaveste pris på den konkrete vare. De <strong>for</strong>skellige sæt <strong>af</strong> tildelingskriterier skal væreanført allerede i udbudsbetingelserne <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>talen og i selve ramme<strong>af</strong>talen.Anvendelse <strong>af</strong> tildelingskriterier i <strong>for</strong>bindelse med miniudbud uddybes under <strong>af</strong>snit3.2.7.Eksempel: Ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandører, hvor alle vilkårikke er fastlagt i ramme<strong>af</strong>talen (II)En ramme<strong>af</strong>tale om kontorudstyr med <strong>for</strong>skellige sæt <strong>af</strong> tildelingskriterier udbydes <strong>af</strong> enkommune. Udbuddet er opdelt i to del<strong>af</strong>taler: Kontormøbler og kontorartikler.Kommunen vil indgå en ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke erfastlagt. En sådan ramme<strong>af</strong>tale ønskes indgået <strong>for</strong> hver del<strong>af</strong>tale. Kriteriet <strong>for</strong> tildeling <strong>af</strong>selve ramme<strong>af</strong>talen er det økonomisk mest <strong>for</strong>delagtige bud, hvor underkriterierne er leveringstid,leveringssikkerhed og kvalitet.I udbudsmaterialet er det angivet, at de konkrete ordrer vil blive tildelt efter et miniudbudpå baggrund <strong>af</strong> kriteriet laveste pris.De indkomne tilbud på selve ramme<strong>af</strong>talen vurderes kun på baggrund <strong>af</strong> de førstnævnteunderkriterier, og de leverandører, der har <strong>af</strong>givet det <strong>bedste</strong> tilbud i <strong>for</strong>hold til de nævntekriterier, bliver parter på ramme<strong>af</strong>talen.For at tildele de konkrete ordrer om fx kontormøbler retter kommunen skriftlig henvendelsetil de leverandører der er parter på ramme<strong>af</strong>talen om kontormøbler. Leverandørernefår en kort frist til at udarbejde skriftlige tilbud, som indeholder priser <strong>for</strong> møblerne.Kommunen evaluerer tilbuddene ud fra kriteriet laveste pris og kontrakten tildeles denleverandør, der har tilbudt den laveste pris.3.2 HVAD SIGER UDBUDSREGLERNE OM KONKRETEFORHOLD VEDR. RAMMEAFTALER?Brugerundersøgelsen har <strong>af</strong>dækket, hvilke udbudsretlige ud<strong>for</strong>dringer henholdsvis<strong>brug</strong>ere, udbydere og leverandører vurderer som væsentlige, når det drejer sig omat indgå og anvende ramme<strong>af</strong>taler. Brugerundersøgelsens samlede resultater <strong>for</strong>det juridiske område gennemgås i appendiks 1.De drejer sig om følgende syv udbudsretlige problemstillinger:• Kan udbudspligten <strong>af</strong>løftes under ramme<strong>af</strong>talen?• Hvilken retstilstand gælder, hvis ramme<strong>af</strong>taler er ulovlige?34
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER• Kan miniudbud og direkte tildeling anvendes under samme ramme<strong>af</strong>tale?• Kan der løbende ske en kvalitetsudvikling <strong>af</strong> varer under ramme<strong>af</strong>talen?• Er der mulighed <strong>for</strong> at tilslutte sig en ramme<strong>af</strong>tale, der allerede er i funktion?• Kan en myndighed agere selvstændigt og undlade at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>talen?• Hvilke tildelingskriterier skal anvendes i <strong>for</strong>bindelse med miniudbud?Foruden disse problemstillinger kan udbud <strong>af</strong> brede varesortimenter være en ud<strong>for</strong>dring<strong>for</strong> ordregiverne, idet det kan være vanskeligt at sikre en objektiv og gennemsigtigtilbudssammenligning.Endvidere kan ordregiverne blive stillet over <strong>for</strong>, at der sker en udskiftning <strong>af</strong> kontraktpartenfx pga. organisatoriske ændringer hos den leverandør, som kontraktener indgået med, ligesom en leverandør kan gå konkurs.Erfaringsmæssigt kan det også ofte være en barriere <strong>for</strong> små og mellemstore virksomheder,at de krav, der stilles <strong>af</strong> ordregiveren til at blive leverandør på en ramme<strong>af</strong>tale,er så store, at en mindre leverandør ikke selvstændigt vil kunne leve optil kravene.Formålet med dette <strong>af</strong>snit er i videst muligt omfang at adressere, hvordan de angivneud<strong>for</strong>dringer nærmere kan håndteres, når man som henholdsvis <strong>brug</strong>er, udbyderog leverandør møder dem i <strong>praksis</strong>. Samtidigt er det <strong>for</strong>målet - så vidt det ermuligt - at <strong>af</strong>klare en del <strong>af</strong> den tvivl, der omgiver indgåelsen og <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.Hvad siger udbudsreglerne om <strong>af</strong>løftning <strong>af</strong> udbudspligten ved ramme<strong>af</strong>taler?Den <strong>af</strong>gørende <strong>for</strong>del ved ramme<strong>af</strong>taler er, at en ordregiver ikke behøver at gennemføreet EU-udbud <strong>for</strong> de løbende ansk<strong>af</strong>felser, ordregiveren <strong>for</strong>etager. Udbuddet<strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen <strong>af</strong>løfter således udbudspligten <strong>for</strong> de ansk<strong>af</strong>felser derefterfølgende <strong>for</strong>etages på baggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen.35
UDBUDSRÅDETSom en konsekvens her<strong>af</strong> er det et krav, at de udbudsregler, der gælder <strong>for</strong> konkreteansk<strong>af</strong>felser, også overholdes i <strong>for</strong>bindelse med indgåelsen <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen.35De myndigheder, der udbyder og indgår egne ramme<strong>af</strong>taler enten alene eller somdeltager i lokale indkøbsfællesskaber med andre myndigheder, er - nøjagtig som i<strong>for</strong>bindelse med et udbud <strong>af</strong> en almindelig offentlig kontrakt - selv ansvarlige <strong>for</strong>,at udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen og den efterfølgende tildeling <strong>af</strong> kontrakter baseretpå ramme<strong>af</strong>talen sker i overensstemmelse med direktivets regler.En ramme<strong>af</strong>tale kan også indgås <strong>af</strong> en indkøbscentral. I henhold til udbudsdirektivetanses de ordregivende myndigheder, der køber gennem en indkøbscentral også<strong>for</strong> at have overholdt udbudsdirektivets bestemmelser, <strong>for</strong>udsat at indkøbscentralenhar overholdt bestemmelserne. 36En indkøbscentral kan således også ved et udbud <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale <strong>af</strong>løfte udbudspligten<strong>for</strong> de ansk<strong>af</strong>felser, som efterfølgende <strong>for</strong>etages <strong>af</strong> de myndigheder,der er tilsluttet ramme<strong>af</strong>talen, når indkøbscentralen har overholdt bestemmelsernei direktivet.Ansvaret <strong>for</strong>, at gennemførelsen <strong>af</strong> et udbud <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen er i overensstemmelsemed udbudsreglerne, påhviler i <strong>praksis</strong> indkøbscentralen.Derimod vil ansvaret <strong>for</strong>, at ramme<strong>af</strong>talen anvendes korrekt påhvile de myndigheder,der anvender indkøbscentralens ramme<strong>af</strong>taler.Når ramme<strong>af</strong>talen er indgået, kan den anvendes som grundlag <strong>for</strong> indgåelsen <strong>af</strong>konkrete kontrakter om de leverancer og ydelser som ramme<strong>af</strong>talen vedrører. Ordregivereer dog ikke frit stillet med hensyn til, hvordan disse kontrakter indgås.Af udbudsdirektivets artikel 32, stk. 2 følger således, at kontrakter der er baseretpå en ramme<strong>af</strong>tale, indgås efter procedurerne i stk. 3 og 4, der angår <strong>for</strong>pligtelsernei <strong>for</strong>bindelse med indgåelsen <strong>af</strong> kontrakter baseret på en ramme<strong>af</strong>tale med enenkelt og med flere leverandører.35 Af udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, om ramme<strong>af</strong>taler fremgår, at de ordregivende myndigheder ved indgåelsen <strong>af</strong>en ramme<strong>af</strong>tale skal følge direktivets procedureregler i alle faser indtil tildelingen <strong>af</strong> de kontrakter, der er baseretpå ramme<strong>af</strong>talen.36 Jf. udbudsdirektivets artikel 11.36
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBedste <strong>praksis</strong> om <strong>af</strong>løftning <strong>af</strong> udbudspligten ved ramme<strong>af</strong>talerDe myndigheder, der udbyder og indgår egne ramme<strong>af</strong>taler enten alene eller som deltageri lokale indkøbsfællesskaber med andre myndigheder, er - nøjagtig som i <strong>for</strong>bindelsemed et udbud <strong>af</strong> en almindelig offentlig kontrakt - selv ansvarlige <strong>for</strong>, at udbuddet <strong>af</strong>selve ramme<strong>af</strong>talen og den efterfølgende tildeling <strong>af</strong> kontrakter baseret på ramme<strong>af</strong>talensker i overensstemmelse med direktivets regler.En indkøbscentral kan også ved et udbud <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale <strong>af</strong>løfte udbudspligten <strong>for</strong> deindkøb, som efterfølgende <strong>for</strong>etages <strong>af</strong> de myndigheder, der er tilsluttet ramme<strong>af</strong>talen.Det gælder, når indkøbscentralen har overholdt bestemmelserne i direktivet. Ansvaret<strong>for</strong>, at gennemførelsen <strong>af</strong> udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen er sket i overensstemmelsemed udbudsreglerne, påhviler i <strong>praksis</strong> indkøbscentralen. Derimod vil ansvaret <strong>for</strong>, atramme<strong>af</strong>talen anvendes korrekt påhvile de myndigheder, der anvender indkøbscentralensramme<strong>af</strong>tale.3.2.2 Hvad siger udbudsreglerne om den retstilstand, der gælder,hvis ramme<strong>af</strong>talen er i strid med udbudsreglerne?Af udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, om ramme<strong>af</strong>taler følger, at en ordregivendemyndighed ved indgåelsen <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale skal følge direktivets procedureregleri alle faser indtil tildelingen <strong>af</strong> de kontrakter, der er baseret på ramme<strong>af</strong>talen.Den enkelte ordregivende myndighed har naturligvis selv ansvaret <strong>for</strong>, at ramme<strong>af</strong>talenoverholder direktivets bestemmelser.Af udbudsdirektivets artikel 11, stk. 2, følger, at ordregivere, der køber ind gennemen indkøbscentral, anses <strong>for</strong> at have overholdt bestemmelserne i dette direktiv,<strong>for</strong>udsat at indkøbscentralen har overholdt bestemmelserne.Det er endnu ikke <strong>af</strong>klaret i rets<strong>praksis</strong>, om bestemmelsen i udbudsdirektivets art.11, stk. 2, skal læses således, at en myndighed der <strong>for</strong>etager et træk på en indkøbscentralsramme<strong>af</strong>tale, kun har <strong>af</strong>løftet sin udbudspligt, hvis indkøbscentralen haroverholdt alle udbudsdirektivets bestemmelser, da ramme<strong>af</strong>talen blev etableret.Konsekvensen <strong>af</strong> dette vil være, at enhver overtrædelse <strong>af</strong> udbudsdirektivets bestemmelser– ligegyldig hvilken betydning overtrædelsen har <strong>for</strong> lovligheden <strong>af</strong>ramme<strong>af</strong>talen – er ensbetydende med, at undtagelsen i art. 11 ikke gælder, og at enmyndighed ved et træk på ramme<strong>af</strong>talen dermed som udgangspunkt har indgået enudbudspligtig <strong>af</strong>tale uden EU-udbud.37
UDBUDSRÅDETDenne konsekvens synes vidtgående – særligt når der er tale om ubetydelige overtrædelser.En anden mulighed er, at ordregiverens overtrædelse <strong>af</strong> udbudsreglernei stedet sidestilles med den konkrete overtrædelse indkøbscentralen har <strong>for</strong>etaget.Det må <strong>for</strong>ventes, at Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud snart får lejlighed til at tage stillingtil problemstillingen.Det kan nævnes, at Storbritannien i <strong>for</strong>bindelse med implementeringen <strong>af</strong> kontroldirektivernespurgte Kommissionen om, hvad der ville ske med de konkrete rammekontrakter,hvis selve ramme<strong>af</strong>talen blev erklæret <strong>for</strong> uden virkning. Konklusionenblev, at rammekontrakter i en sådan situation ikke automatisk også skulleerklæres <strong>for</strong> uden virkning 37 .Håndhævelsesloven og ramme<strong>af</strong>talerDe udbudsretlige sanktioner følger <strong>af</strong> Håndhævelsesloven. Loven trådte i kr<strong>af</strong>t den1. juli 2010 og implementerer kontroldirektiverne. Loven gælder <strong>for</strong> klager indbragt<strong>for</strong> Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud efter den 1. juli 2010.Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud har i medfør <strong>af</strong> håndhævelsesloven fået kompetence til aterklære en kontrakt <strong>for</strong> ”uden virkning” eller som alternativ at pålægge en økonomisksanktion. 38 Ved ”uden virkning” <strong>for</strong>stås, at ordregiveren bliver pålagt at ophævekontrakten helt eller delvist.En kontrakt, der er baseret på en ramme<strong>af</strong>tale med genåbning <strong>af</strong> konkurrencen efterudbudsdirektivet, skal erklæres <strong>for</strong> uden virkning, hvis kontrakten er indgået istrid med udbudsdirektivets art. 32, stk. 4, andet <strong>af</strong>snit, andet led og den anslåedekontraktværdi overstiger de fastsatte tærskelværdier. 39Har en ordregiver fx anvendt et ulovligt tildelingskriterium, eller et eller flere tildelingskriterier,der ikke var angivet i ramme<strong>af</strong>talen, i et miniudbud om køb <strong>af</strong> varer,hvis anslåede værdi overstiger tærskelværdien, kan en sådan kontrakt erklæres<strong>for</strong> uden virkning.37 Se nærmere OGC’s vejledning “Implementation of the Remedies Directive: OGC Guidance on the 2009 amendingregulations. Part 3: The new remedies rules” under <strong>af</strong>snittet “Ineffectiveness of a Framework Agreement: Impacton call-off contracts”.http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20100503135839/http://www.ogc.gov.uk/documents/Remedies_Guidance_Part_3_Remedies_Rules(1).pdf38 Håndhævelseslovens §§ 16 og 1739 Håndhævelseslovens § 17, stk. 1, nr. 3. Det bemærkes, at denne bestemmelse ikke kan <strong>brug</strong>es til at erklære selveramme<strong>af</strong>talen <strong>for</strong> virkningsløs.38
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERDette kan ordregiveren imidlertid sikre sig imod. 40 Det kræver, at ordregiverenfinder, at indgåelsen <strong>af</strong> kontrakten baseret på en ramme<strong>af</strong>tale med genåbning <strong>af</strong>konkurrencen er sket i overensstemmelse med de fællesskabsretlige udbudsregler,at ordregiveren har <strong>af</strong>holdt en frivillig standstill-periode og endelig, at ordregiverensunderretning om indgåelsen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen, er ledsaget <strong>af</strong> en kort redegørelse<strong>for</strong> de relevante grunde <strong>for</strong> beslutningen om at indgå ramme<strong>af</strong>talen.Ved en standstill-periode <strong>for</strong>stås den pause på minimum ti dage, som udbyder eftervisse udbudsprocedurer i henhold til udbudsdirektivet skal lade gå mellem udbyders<strong>af</strong>sendelse <strong>af</strong> underretning om tildeling <strong>af</strong> kontrakt til tilbudsgiverne ogunderskrivelsen <strong>af</strong> kontrakten.Konsekvensen <strong>af</strong> at en kontrakt erklæres <strong>for</strong> uden virkning, er bl.a., at Klagenævnet<strong>for</strong> Udbud udsteder påbud om, at ordregiveren skal bringe kontrakten helt ellerdelvist til ophør fra et nærmere angivet tidspunkt. 41 Kontrakten kan således ikkelængere håndhæves <strong>af</strong> parterne.Det er udgangspunktet, at kontrakten alene erklæres uvirksom <strong>for</strong> fremtidige leverancer,medmindre allerede <strong>for</strong>etagne leverancer kan tilbageleveres i væsentligsamme stand og mængde, og særlige <strong>for</strong>hold i øvrigt taler der<strong>for</strong>. 42Såfremt en kontrakt kan erklæres <strong>for</strong> uden virkning, men klagenævnet <strong>af</strong>holder sigfra at erklære hele kontrakten <strong>for</strong> uden virkning, skal klagenævnet i stedet - når detdrejer sig om offentlige ordregivere - pålægge ordregiveren en økonomisk sanktion.Hverken den økonomiske sanktion eller sanktionen ”uden virkning” må sammenblandesmed spørgsmålet om erstatning. Den leverandør, der fx rammes <strong>af</strong>, at enkontrakt erklæres <strong>for</strong> uden virkning og dermed bringes helt eller delvist til ophør,kan i en sag ved Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud nedlægge påstand om erstatning <strong>for</strong> dettab, der er lidt som følge <strong>af</strong> ordregivers overtrædelse <strong>af</strong> udbudsreglerne.Erstatningssager behandles <strong>af</strong> Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud efter de almindelige erstatningsretligeprincipper. Det betyder, at der skal <strong>for</strong>eligge et ansvarsgrundlag, atder skal være årsagssammenhæng mellem ansvarsgrundlaget og det påståede tab,og at der skal være lidt et tab.Erstatningssagerne kan vedrøre to typer <strong>af</strong> krav: Enten den positive opfyldelsesinteresse,som svarer til, at tilbudsgiveren erstatningsmæssig stilles som om, kon-40 Håndhævelseslovens § 17, stk. 241 Håndhævelseslovens § 18, stk. 242 Håndhævelseslovens § 18, stk. 139
UDBUDSRÅDETtrakten var indgået, eller den negative kontraktinteresse, hvor tilbudsgiveren alenefår dækket de omkostninger som har været <strong>for</strong>bundet med at deltage i udbuds<strong>for</strong>retningen.Leverandører, der ønsker at klage, skal være opmærksom på, at der gælder følgendeklagefrister i henhold til håndhævelsesloven:• For klager over indgåelse <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale: 12 måneder fra dagen efter <strong>af</strong>sendelse<strong>af</strong> underretning til de berørte ansøgere. Klagefristen gælder båderamme<strong>af</strong>taler med miniudbud og direkte tildeling.• For klager over indgåelsen <strong>af</strong> en kontrakt der er baseret på en ramme<strong>af</strong>talemed genåbning <strong>af</strong> konkurrencen: 30 kalenderdage regnet fra dagen efter <strong>af</strong>sendelse<strong>af</strong> underretning til de berørte tilbudsgivere. Der gælder ingen klagefrist<strong>for</strong> kontrakter, der er baseret på en ramme<strong>af</strong>tale med direkte tildeling.Bedste <strong>praksis</strong> om den retstilstand, der gælder, hvis ramme<strong>af</strong>talener i strid med udbudsreglerneEn kontrakt, der er baseret på en ramme<strong>af</strong>tale med genåbning <strong>af</strong> konkurrencen, skal efterhåndhævelsesloven erklæres <strong>for</strong> uden virkning, hvis der er sket en overtrædelse <strong>af</strong>reglerne <strong>for</strong> gennemførelsen <strong>af</strong> miniudbud.Ordregiveren kan dog sikre sig mod, at kontrakten erklæres <strong>for</strong> virkningsløs. Det kræver,at ordregiveren finder, at indgåelsen <strong>af</strong> kontrakten baseret på en ramme<strong>af</strong>tale medgenåbning <strong>af</strong> konkurrencen er sket i overensstemmelse med de fællesskabsretlige udbudsregler,at ordregiveren har <strong>af</strong>holdt en frivillig standstill-periode på minimum 10 dageog endelig, at ordregiverens underretning om indgåelsen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen, er ledsaget<strong>af</strong> en kort redegørelse <strong>for</strong> de relevante grunde <strong>for</strong> beslutningen om at indgå ramme<strong>af</strong>talen.3.2.3 Hvad siger udbudsreglerne om, hvorvidt miniudbud ogdirekte tildeling kan anvendes under samme ramme<strong>af</strong>tale?En væsentlig problemstilling <strong>for</strong> udbyderne og <strong>brug</strong>erne er, om miniudbud og direktetildeling kan anvendes under samme ramme<strong>af</strong>tale.Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen har udtalt sig vejledende om dette <strong>for</strong>hold. 43Udtalelsen vedrørte en ramme<strong>af</strong>tale indgået <strong>af</strong> Statens og Kommunernes Indkøbs-43 Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsens vejledende udtalelse <strong>af</strong> 4. januar 2011 om anvendelsen <strong>af</strong> SKIsramme<strong>af</strong>tale 17.07, herunder om Lolland Kommunes tildeling <strong>af</strong> rådgivningsydelser.40
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERservice (SKI), som i en konkret sammenhæng gav <strong>brug</strong>erne valgfrihed mellem<strong>brug</strong> <strong>af</strong> miniudbud eller direkte tildeling i <strong>for</strong>bindelse med tildelingen <strong>af</strong> de enkeltekontrakter under ramme<strong>af</strong>talen. Styrelsen vurderede, at det ikke er i overensstemmelsemed udbudsdirektivets artikel 32, at ordregivende myndigheder vedtildelingen <strong>af</strong> kontrakter baseret på en ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandører kan haveet frit valg mellem at tildele kontrakterne på grundlag <strong>af</strong> de vilkår, der er fastsati ramme<strong>af</strong>talen (direkte tildeling) eller efter iværksættelsen <strong>af</strong> en <strong>for</strong>nyet konkurrence(miniudbud).Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen pegede dog også på, at udbudsdirektivet ikkei sig selv udelukker, at den samme ramme<strong>af</strong>tale kan tage højde <strong>for</strong> begge fremgangsmåder.Dette kræver dog, at den ordregivende myndighed i ramme<strong>af</strong>talensudbudsbetingelser og i ramme<strong>af</strong>talens vilkår har fastlagt, hvilken fremgangsmådeder skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse på baggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen.44Denne holdning tilkendegives ligeledes i Kommissionens svar til styrelsen:”For det første ønsker du at få tilkendegivet, hvorvidt ordregivende myndighederkan fastsætte i en ramme<strong>af</strong>tale, at fremgangsmåden <strong>for</strong> tildeling <strong>af</strong> kontrakterbaseret på ramme<strong>af</strong>talen frit kan vælges <strong>af</strong> den ordregivende myndighedved at anvende valgmulighederne i artikel 32, stk. 4, andet <strong>af</strong>snit.…udgangspunktet i direktivet [er] fastsat i artikel 32, stk. 4, andet <strong>af</strong>snit. Herihedder det, at tildeling <strong>af</strong> kontrakter baseret på ramme<strong>af</strong>taler kan ske entenpå grundlag <strong>af</strong> de allerede fastsatte vilkår (dvs. uden at en <strong>for</strong>nyet konkurrenceiværksættes) eller - hvis ikke alle vilkårene er fastsat i ramme<strong>af</strong>talen - pågrundlag <strong>af</strong> miniudbud. Uanset hvilken metode der vælges, skal den ordregivendemyndighed fra begyndelsen beslutte, hvilke vilkår og betingelser derskal fastsættes i selve ramme<strong>af</strong>talen, og hvilke der eventuelt kan holdes åbneog blive fastsat i et miniudbud. Der<strong>af</strong> følger, at valget mellem de to metoderskal være truffet én gang <strong>for</strong> alle ved indledningen <strong>af</strong> proceduren, og den valgtemetode skal der<strong>for</strong> udtrykkeligt være fastsat i udbudsdokumenteme og iramme<strong>af</strong>talen.”Kommissionen anfører eksplicit <strong>for</strong> så vidt angår vareindkøb, at man kan <strong>for</strong>estillesig et system, hvor ”små” leverancer (op til en bestemt mængde) gennemføres pågrundlag <strong>af</strong> allerede fastsatte priser, mens ”store” leverancer er omfattet <strong>af</strong> et miniudbud.44 Af interesse i denne sammenhæng er Klagenævnets kendelse <strong>af</strong> 10. januar 2011, KIDS Leg og Lær A/S mod K 17.Denne kendelse angik et udbud <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale <strong>for</strong>etaget <strong>af</strong> et kommunalt indkøbsfællesskab med karakter <strong>af</strong> enindkøbscentral. Klagenævnet tog dog ikke direkte stilling til om en ramme<strong>af</strong>tale kan give frit valg mellem direktetildeling og miniudbud.41
UDBUDSRÅDETBedste <strong>praksis</strong> <strong>for</strong> anvendelse <strong>af</strong> miniudbud og direkte tildelingunder samme ramme<strong>af</strong>taleOrdregivende myndigheder må ikke ved tildelingen <strong>af</strong> kontrakter baseret på en ramme<strong>af</strong>talemed flere leverandører have et frit valg mellem at tildele kontrakterne på grundlag<strong>af</strong> de vilkår, der er fastsat i ramme<strong>af</strong>talen (direkte tildeling) eller efter iværksættelsen <strong>af</strong>en <strong>for</strong>nyet konkurrence (miniudbud).Den samme ramme<strong>af</strong>tale kan dog tage højde <strong>for</strong> begge fremgangsmåder. Det kræverdog, at den ordregivende myndighed i ramme<strong>af</strong>talens udbudsbetingelser og i ramme<strong>af</strong>talensvilkår har fastlagt, hvilken fremgangsmåde der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelsepå baggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen.3.2.4 Hvad siger udbudsreglerne om, hvorvidt der løbendekan ske en kvalitetsudvikling <strong>af</strong> varer under ramme<strong>af</strong>talen?Ordregivende myndigheder kan have behov <strong>for</strong> at justere indholdet <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>talei dens løbetid, som ofte strækker sig over fire år. Jo længere væk fra tidspunktet<strong>for</strong> kontrakttildeling, desto større kan behovet være <strong>for</strong> tilpasning <strong>af</strong> kontraktensindhold.På fx IT-området gælder det ofte, at produktsortimentet hyppigt udskiftes og opdateres.Ændringer <strong>af</strong> denne type, som vedrører produktoptimeringer eller produktudskiftninger,vil der ofte være taget højde <strong>for</strong> i kontrakten.Ændringer <strong>af</strong> en indgået ramme<strong>af</strong>tale behøver dog ikke i alle tilfælde at være <strong>for</strong>udseti kontrakten. Der gælder således ingen pligt til at tage højde <strong>for</strong> fx ajourføring<strong>af</strong> sortiment mv. i kontrakten.Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud har i en kendelse <strong>af</strong> 27. april 2006, Unicomputer A/S modStatens og Kommunernes Indkøbsservice A/S taget stilling til muligheden <strong>for</strong> at<strong>for</strong>etage opdateringer <strong>af</strong> sortiment og priser inden <strong>for</strong> rammerne <strong>af</strong> den indgåedekontrakt.Kendelsen, Unicomputer A/S mod Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S,indeholder en række betragtninger fra Kommissionen dels angående SKI’s godkendelsesom indkøbscentral, dels vedrørende ajourføring <strong>af</strong> sortiment og priser,der er omfattet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen.Kommissionen udtalte bl.a.: ”For så vidt angår den i Rammekontrakten 2.2 <strong>for</strong>udsetemulighed <strong>for</strong> i overensstemmelse med de i rammekontrakten fastlagte ret-42
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERningslinjer at ajourføre det heri nævnte sortiment, når et produkt erstattes <strong>af</strong> en nyeremodel, må der lægges vægt på, at varerne tilhører samme prisklasse og har lignendetekniske egenskaber som tidligere modeller. Vedrørende prisen, angives deti Rammekontrakten 2.2, at SKI-prisen i hvert fald skal være på niveau med leverandørenslaveste dagspris. De konkrete rabatter på SKI-prisen er fastsat i rammekontrakten.På grundlag <strong>af</strong> de <strong>for</strong>eliggende oplysninger, må vi der<strong>for</strong> konkludere,at Rammekontrakt 2.2 fastsætter sortimentet <strong>af</strong> omfattede varer og indeholder bindenebestemmelser om prisstrukturen.”Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud fastslog derefter, at ”indklagede har således i ramme<strong>af</strong>talernekunnet medtage bestemmelser om, at leverandørerne løbende kunne justerepriserne, blot de <strong>af</strong>talte rabatter m.v. <strong>for</strong>blev uændret, ligesom indklagede i ramme<strong>af</strong>talernehar kunnet medtage bestemmelser om, at varesortimentet løbendekunne justeres, blot der ikke indgik helt nye varer eller varegrupper.”I <strong>for</strong>hold til ændringer, der ikke er taget højde <strong>for</strong> i kontrakten, gælder det, at udbudsdirektivetikke indeholder særlige bestemmelser om adgangen til at <strong>for</strong>etageændringer i en allerede tildelt kontrakt.Det EU-retlige ligebehandlingsprincip finder dog anvendelse i alle faser <strong>af</strong> udbudsprocessen,herunder også efter kontraktindgåelsen. Princippet indebærer bl.a.,at en ordregiver ikke må <strong>for</strong>skelsbehandle eller <strong>for</strong>rykke konkurrencegrundlagetmellem aktuelle eller potentielle tilbudsgivere. Det betyder, at en ændring <strong>af</strong> entildelt kontrakt ikke må ske uden videre, men er undergivet visse begrænsninger.EU-Domstolen har i Pressetext-sagen taget stilling til, i hvilket omfang det er muligtat <strong>for</strong>etage ændringer i en indgået kontrakt, der ikke på <strong>for</strong>hånd er <strong>for</strong>udset ikontrakten. 45 Sagen vedrørte en kontrakt, som den østrigske stat havde indgåetmed et nyhedsagentur om udførelsen <strong>af</strong> visse tjenesteydelser, inden Østrig blevmedlem <strong>af</strong> EU.EU-Domstolen fastslår i dommen, at væsentlige ændringer i et kontrakt<strong>for</strong>holdmedfører, at kontrakten skal i udbud, idet kontrakten i så fald er at betragte som enny <strong>af</strong>tale.Ifølge EU-Domstolens <strong>praksis</strong> vil en ændring bl.a. være væsentlig i følgende tilfælde:• Når ændringsbestemmelserne er <strong>af</strong>gørende <strong>for</strong>skellige fra bestemmelserne iden oprindelige <strong>af</strong>tale45 Sag C-454/06, Pressetext43
UDBUDSRÅDET• Når ændringerne indfører betingelser, der, hvis de havde fremgået <strong>af</strong> den oprindeligeudbudsprocedurea) ville have gjort det muligt <strong>for</strong> andre tilbudsgivere end de oprindeligtantagne at deltage, ellerb) ville have gjort det muligt at acceptere et andet bud end det, som oprindeligtvandt• Såfremt ændringen i betydeligt omfang udvider <strong>af</strong>talen til at omfatte varer/tjenesteydelser,der ikke oprindeligt var fastsat heri• Når ændringen <strong>for</strong>rykker <strong>af</strong>talens økonomiske balance til <strong>for</strong>del <strong>for</strong> kontraktpartenpå en måde, som ikke var fastsat i de oprindelige udbudsbetingelser.Ud<strong>for</strong>dringen <strong>for</strong> ordregiveren bliver at <strong>for</strong>etage en konkret vurdering <strong>af</strong>, om denpågældende ændring <strong>af</strong> kontrakten ligger inden <strong>for</strong> det, der kan accepteres somlovlige ændringer.Det er således vanskeligt at opstille operationelle retningslinjer <strong>for</strong>, hvilke ændringerder vil være tilladte, men det kan være et pejlemærke <strong>for</strong>, at der ikke skal ske<strong>for</strong>nyet udbud, når der fx er tale om den samme vare men med visse <strong>for</strong>bedringer,som kan rummes inden <strong>for</strong> den beskrivelse <strong>af</strong> opgaven, som det tidligere udbudomfattede.Er der derimod tale om en kvalitetsudvikling <strong>af</strong> varen, der indebærer, at der reeltbliver tale om en anden vare end den oprindeligt udbudte, og som betyder, at andreleverandører ville kunne have budt på opgaven, må der gennemføres et nytudbud.Der kan dog også peges på andre muligheder, der kan imødekomme behovet <strong>for</strong> atsikre kvalitetsudvikling <strong>af</strong> varen eller tjenesteydelsen undervejs i kontraktperioden.Det er som nævnt en mulighed <strong>for</strong> udbyderne at gøre det til et kontraktvilkår i udbudsmaterialettil ramme<strong>af</strong>talen, at leverandørerne på fastsatte tidspunkter undervejsi <strong>af</strong>talens løbetid skal vise, at de har <strong>for</strong>etaget en på <strong>for</strong>hånd defineret produktudvikling.Dette skal leverandøren leve op til <strong>for</strong> at <strong>for</strong>blive leverandør på <strong>af</strong>talen.Især ved tjenesteydelser er en anden mulighed at <strong>brug</strong>e funktionsudbud, hvor udbydereni udbudsmaterialet fokuserer på det ønskede resultat frem <strong>for</strong>, hvordanopgaven nærmere skal løses. Når leverandørerne selv kan bestemme, hvordan devil løse en opgave, så kan de i højere grad udnytte deres ekspertise og erfaring på44
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERområdet. I sidste ende kan det give mere kvalitet <strong>for</strong> pengene og mulighed <strong>for</strong> atintroducere nye metoder til at løse de offentlige opgaver.Bedste <strong>praksis</strong> <strong>for</strong> hvorvidt der løbende kan ske en kvalitetsudvikling<strong>af</strong> varer under ramme<strong>af</strong>talenOrdregiver bør i ramme<strong>af</strong>talen medtage en bestemmelse om, at priserne løbende skalkunne justeres, blot ramme<strong>af</strong>talen indeholder bindende bestemmelser om prisstrukturen.Ordregiver bør ligeledes i ramme<strong>af</strong>talen medtage en bestemmelse om, at varesortimentetomfattet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen løbende skal kunne justeres, når et produkt erstattes <strong>af</strong> en nyeremodel. Der kan i den <strong>for</strong>bindelse lægges vægt på, at varerne tilhører samme prisklasseog har lignende tekniske egenskaber som tidligere modeller. Der må således ikke indgåhelt nye varer eller varegrupper.En ordregiver, der ikke har taget højde <strong>for</strong> fx ajourføring <strong>af</strong> sortiment mv. i kontrakten,kan <strong>for</strong>etage en ændring <strong>af</strong> kontrakten, såfremt ændringen ikke er <strong>af</strong> væsentlig karakter.3.2.5 Hvad siger udbudsreglerne om muligheden <strong>for</strong> at tilsluttesig en ramme<strong>af</strong>tale, der allerede er i funktion?En ud<strong>for</strong>dring <strong>for</strong> især <strong>brug</strong>ere og udbydere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler er, om en ordregivendemyndighed har mulighed <strong>for</strong> at tilslutte sig en ramme<strong>af</strong>tale, der allerede er ifunktion.Der skal være en indbyrdes sammenhæng mellem de ordregivere, der er parter i<strong>af</strong>talen, og de ordregivere der <strong>for</strong>etager de konkrete træk på <strong>af</strong>talen. Tilsvarendekan leverandører, der ikke er blevet optaget på ramme<strong>af</strong>talen, heller ikke levere ihenhold til <strong>af</strong>talen.I en sag vedrørende et indkøbsfællesskab mellem 17 kommuner, der indgik enramme<strong>af</strong>tale om vareindkøb, har Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud slået fast, at det kun erde myndigheder (kommuner), der er medlemmer <strong>af</strong> indkøbscentralen på udbudstidspunktet,der har adgang til at gøre <strong>brug</strong> <strong>af</strong> den <strong>af</strong>tale, som indkøbsfællesskabetindgår med leverandørerne. Er en kommune således ikke medlem <strong>af</strong> indkøbscentralenpå udbudstidspunktet, er udbudspligten ikke <strong>af</strong>løftet ved indkøbscentralensudbud. 46I den konkrete sag var det i udbudsbetingelserne klart defineret, at 17 navngivnekommuner i Region Sjælland var medlemmer <strong>af</strong> indkøbsfællesskabet på udbuds-46 Kendelse <strong>af</strong> 10. januar 2011, KIDS Leg og Lær A/S mod K 17 – Indkøbsfællesskabet <strong>for</strong> kommunerne i RegionSjælland45
UDBUDSRÅDETtidspunktet. Endvidere fremgik det, hvilke kommuner der havde tilsluttet sig depågældende del<strong>af</strong>taler under ramme<strong>af</strong>talen, og hvilke <strong>af</strong> de 17 kommuner der havdemulighed <strong>for</strong> at tilslutte sig del<strong>af</strong>talerne. Tilbudsgiverne var herefter på udbudstidspunktetbekendt med den præcise kreds <strong>af</strong> ordregivende myndigheder, der villekunne gøre <strong>brug</strong> <strong>af</strong> del<strong>af</strong>talerne.Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud bemærkede endvidere, at den omstændighed, at nogle <strong>af</strong>kommunerne i den konkrete sag alene havde mulighed <strong>for</strong> at tilslutte sig del<strong>af</strong>talerne,var i overensstemmelse med udgangspunktet om, at ordregivende myndighederikke er <strong>for</strong>pligtet til at trække på en ramme<strong>af</strong>tale, medmindre andet er <strong>af</strong>talt.Det blev der<strong>for</strong> slået fast, at de 17 kommuner, der på udbudstidspunktet var medlemmer<strong>af</strong> indkøbsfællesskabet, alle kan betragtes som oprindelige parter i ramme<strong>af</strong>talenog der<strong>for</strong> alle kan gøre <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen.Der er således ikke noget krav om, at en ordregiver, der står nævnt i udbudsbetingelsernesom part på ramme<strong>af</strong>talen i udbudsmaterialet, på udbudstidspunktet skalhave givet tilsagn om at være tilsluttet ramme<strong>af</strong>talen.Der kan opstå spørgsmål om, hvorvidt en myndighed, der er tilsluttet et indkøbsfællesskabeller en indkøbscentral, men ikke står navngivet direkte i udbudsbetingelserneknyttet til ramme<strong>af</strong>talen, kan gøre <strong>brug</strong> <strong>af</strong> den pågældende ramme<strong>af</strong>tale.I en vejledende udtalelse har Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen bemærket, atder skal <strong>for</strong>eligge en klar beskrivelse <strong>af</strong>, hvilke ordregivende myndigheder der kananvende ramme<strong>af</strong>talen. 47 Der stilles i den <strong>for</strong>bindelse krav om, at det er muligt påudbudstidspunktet entydigt og præcist at identificere de ordregivende myndigheder,der er parter på en ramme<strong>af</strong>tale og/eller abonnenter hos en indkøbscentral.Identifikationskravet indebærer dog ikke nødvendigvis, at navnene på hver enkeltmyndighed skal specificeres i <strong>af</strong>talen.Det er Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsens opfattelse, at det er muligt at angivedisse med en generisk beskrivelse i det omfang det er klart <strong>for</strong> leverandørerne,hvilke ordregivende myndigheder, der vil kunne trække på <strong>af</strong>talen.Et eksempel på en generisk betegnelse, der antageligt vil være tilstrækkelig, ersamtlige jobcentre i Region Syddanmark eller samtlige sygehuse i Region Hovedstanden.I begge eksempler er det muligt <strong>for</strong> leverandørerne på udbudstidspunktetat identificere, hvilke jobcentre eller sygehuse, der er tale om.47 Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsens vejledende udtalelse om anvendelsen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler <strong>af</strong> 28. oktober 200946
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBedste <strong>praksis</strong> om muligheden <strong>for</strong> at tilslutte sig en ramme<strong>af</strong>tale,der allerede er i funktionDet er kun de myndigheder, der er medlemmer <strong>af</strong> indkøbscentralen på udbudstidspunktet,der har adgang til at gøre <strong>brug</strong> <strong>af</strong> den <strong>af</strong>tale, som et indkøbsfællesskab har indgåetmed leverandørerne. Er en myndighed ikke medlem <strong>af</strong> indkøbscentralen på udbudstidspunktet,er udbudspligten ikke <strong>af</strong>løftet ved indkøbscentralens udbud.Det bør der<strong>for</strong> klart beskrives i udbudsbetingelserne, helst med navns nævnelse, hvilkemyndigheder der er medlemmer <strong>af</strong> indkøbsfællesskabet og som dermed kan anvenderamme<strong>af</strong>talen.Det er Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsens opfattelse, at det er muligt at angive myndighedernemed en generisk beskrivelse i det omfang, at det er klart <strong>for</strong> leverandørernepå udbudstidspunktet, hvilke ordregivende myndigheder, der vil kunne trække på <strong>af</strong>talen.3.2.6 Hvad siger udbudsreglerne om, hvorvidt en myndighedkan agere selvstændigt og undlade at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>talen?Leverandører på ramme<strong>af</strong>taler ser det som en ud<strong>for</strong>dring, at den offentlige ordregiverkan undlade at gøre <strong>brug</strong> <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale, medmindre andet er <strong>af</strong>talt.En ramme<strong>af</strong>tale, der har været i EU-udbud, indebærer ikke som følge <strong>af</strong> udbudsreglerneen <strong>for</strong>pligtelse <strong>for</strong> ordregiveren til rent faktisk at indgå kontrakter på baggrund<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen. Der er ikke retligt <strong>for</strong>pligtende indgået kontrakt mellemordregiveren og en leverandør om levering <strong>af</strong> en konkret leverance. Myndighedenkan der<strong>for</strong> agere selvstændigt og undlade at <strong>brug</strong>e den indgåede ramme<strong>af</strong>tale.Ramme<strong>af</strong>taleinstrumentet giver alene ordregiveren mulighed <strong>for</strong>, når der opstår etkonkret behov <strong>for</strong> en leverance omfattet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen, at <strong>af</strong>give bestilling tilleverandøren/leverandørerne på <strong>af</strong>talen.Leverandøren/leverandørerne er derimod <strong>for</strong>pligtet til i hele kontraktperioden atlevere på de vilkår, der er fastsat i <strong>af</strong>talen. Ramme<strong>af</strong>talen har der<strong>for</strong> karakter <strong>af</strong> etstående tilbud <strong>for</strong> leverandøren. 48Usikkerheden <strong>for</strong> leverandøren om, hvorvidt en ramme<strong>af</strong>tale vil generere ordrerog dermed indtjening, vil ofte betyde, at leverandøren er nødt til at fastsætte enpris, der er mindre gunstig <strong>for</strong> den offentlige myndighed end ved en traditionelkontrakt, hvor leverandøren er sikret omsætning i hele kontraktperioden.48 Andet kan dog <strong>af</strong>tales mellem parterne.47
UDBUDSRÅDETUd fra <strong>for</strong>retningsmæssige overvejelser er dette aspekt væsentligt, og ordregiverenkan imødekomme leverandøren ved at medtage et vilkår om købs<strong>for</strong>pligtelse,hvorefter ordregiveren i hele kontraktperioden eller på årsbasis <strong>af</strong>tager en vis minimumsmængde.Hermed påtager ordregiveren sig en kontraktretlig <strong>for</strong>pligtelse til at købe på ramme<strong>af</strong>talentil gavn <strong>for</strong> leverandøren, men får samtidigt den <strong>for</strong>del, at leverandørenfår et incitament til at tilbyde en gunstigere pris som følge <strong>af</strong> at være sikret omsætningi løbet <strong>af</strong> kontraktperioden.Ordregiver skal dog være opmærksom på, at en kontraktretlig <strong>for</strong>pligtelse til atkøbe på ramme<strong>af</strong>talen antageligt vil kunne håndhæves <strong>af</strong> leverandøren. Det gælderisær, såfremt ordregiver har påtaget sig en <strong>for</strong>pligtelse til at indkøbe en rækkekonkrete leverancer under ramme<strong>af</strong>talen.Bedste <strong>praksis</strong> om, hvorvidt en myndighed kan agere selvstændigtog undlade at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>talenEn ramme<strong>af</strong>tale, der har været i EU-udbud, indebærer ikke en <strong>for</strong>pligtelse <strong>for</strong> ordregiverentil rent faktisk at indgå kontrakter på baggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen. Leverandøren/leverandørernepå <strong>af</strong>talen er dermed ikke sikret en omsætning.Ud fra <strong>for</strong>retningsmæssige overvejelser kan ordregiveren imødekomme leverandørenved at medtage et vilkår om købs<strong>for</strong>pligtelse, hvorefter ordregiveren i hele kontraktperiodeneller på årsbasis <strong>af</strong>tager en vis minimumsmængde.3.2.7 Hvad siger udbudsreglerne om, hvilke tildelingskriterier,der skal anvendes i <strong>for</strong>bindelse med miniudbud?Når en ordregiver har valgt at indgå en ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandører, hvoralle vilkår ikke er fastlagt i ramme<strong>af</strong>talen, og hvor der skal ske en genåbning <strong>af</strong>konkurrencen ved miniudbud, opstår det erfaringsmæssigt ofte som et spørgsmål,hvilke tildelingskriterier der skal anvendes ved miniudbuddet.Det bekræftes <strong>af</strong> de <strong>af</strong>givne svar fra ordregiverne i <strong>brug</strong>erundersøgelsen.Udbudsdirektivet angiver 49 kriterier <strong>for</strong> tildeling <strong>af</strong> offentlige kontrakter, herunder<strong>for</strong> tildeling <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale. De kriterier, der kan lægges til grund, er enten lavestepris eller økonomisk mest <strong>for</strong>delagtige bud.49 Udbudsdirektivets art. 5348
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEREr kriteriet laveste pris, er det alene den pris, de bydende <strong>for</strong>langer, der må tages ibetragtning. Ordren skal tildeles den bydende, der <strong>for</strong>langer den laveste pris.Er kriteriet det økonomisk mest <strong>for</strong>delagtige tilbud skal ordregiver fastsætte deøkonomiske og kvalitative kriterier, der tilsammen skal gøre det muligt at fastslå,hvilket tilbud der er økonomisk mest <strong>for</strong>delagtigt.Ved tildelingen <strong>af</strong> kontrakten til det økonomisk mest <strong>for</strong>delagtige bud skal ordregiver<strong>for</strong>etage en evaluering <strong>af</strong> tilbudene <strong>for</strong> at fastslå, hvilket tilbud der indebærerdet <strong>bedste</strong> <strong>for</strong>hold mellem kvalitet og pris.De tildelingskriterier, der gælder <strong>for</strong> tildeling <strong>af</strong> ordrer under ramme<strong>af</strong>talen ved etminiudbud, kan være <strong>for</strong>skellige fra de tildelingskriterier, der gælder <strong>for</strong> tildelingen<strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen.Det gælder således, at ordregiveren ikke behøver at anvende de samme tildelingskriterierved miniudbuddet, som blev anvendt ved udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen.Det vil fx være muligt at gennemføre udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen med tildelingskriterietdet økonomisk mest <strong>for</strong>delagtige tilbud, mens miniudbuddet blandtleverandørerne på <strong>af</strong>talen gennemføres som en ren priskonkurrence. En anden muligheder at anvende tildelingskriteriet det økonomisk mest <strong>for</strong>delagtige bud vedgennemførelsen <strong>af</strong> miniudbuddene. Ordregiveren skal blot have angivet de <strong>for</strong>skelligesæt <strong>af</strong> tildelingskriterier allerede i udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen.49
UDBUDSRÅDETBedste <strong>praksis</strong> om, hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i <strong>for</strong>bindelsemed miniudbudOrdregiveren kan anvende <strong>for</strong>skellige tildelingskriterier ved udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talenog ved gennemførelsen <strong>af</strong> miniudbuddet.Ordregiver kan gennemføre udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen med tildelingskriteriet ”detøkonomisk mest <strong>for</strong>delagtige bud”, mens miniudbuddet gennemføres som en konkurrenceom laveste pris.Ordregiver kan også gennemføre miniudbuddet med tildelingskriteriet ”det økonomiskmest <strong>for</strong>delagtige bud”.Ordregiveren skal blot have angivet de <strong>for</strong>skellige sæt <strong>af</strong> tildelingskriterier allerede i udbuddet<strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen.3.2.8 Hvad siger udbudsreglerne om sortimentsudbud?Det kan <strong>for</strong>ekomme, at en ordregiver ved udbud <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale om køb <strong>af</strong> etbredt sortiment <strong>af</strong> produkter ikke kan opstille en udtømmende liste over de produkter,som eventuelt vil blive efterspurgt i kontraktperioden. I en sådan situationkan ordregiver i stedet angive et repræsentativt udsnit <strong>af</strong> de udbudte produkter itilbudslisten. Den udbudte ramme<strong>af</strong>tale omfatter herefter både de produkter, der ernævnt i tilbudslisten, samt eventuelt andre produkter, der ikke er nævnt i tilbudslisten,men som dog er omfattet <strong>af</strong> beskrivelsen i udbudsmaterialet.Ordregiver kan i en sådan situation ved tildeling <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen evaluere tilbuddenealene på baggrund <strong>af</strong> de i tilbudslisten angivne produkter. Når en sådan evaluering<strong>af</strong> tilbuddene sker i <strong>for</strong>hold til underkriteriet pris kan det ikke udelukkes, attilbudsgiverne angiver en lav pris på de i tilbudslisten angivne produkter og en højpris på andre tilbudte produkter.For at mindske denne risiko kan ordregiver, hvor ordregiver har udbudt en ramme<strong>af</strong>talemed flere leverandører, fx fastlægge i ramme<strong>af</strong>talen, at tildelingen <strong>af</strong> dekonkrete ordrer vil ske til den leverandør, som har tilbudt den laveste pris på dekonkret efterspurgte produkter. Tilbudsgivernes incitament til at angive en høj prispå de produkter, som ikke indgår i evalueringen <strong>for</strong>mindskes herved.Denne mulighed er fastlagt i Klagenævnet <strong>for</strong> Udbuds kendelse <strong>af</strong> 10. januar2011, KIDS Leg og Lær A/S mod Indkøbsfællesskabet K 17. Sagen vedrørte, hvorvidtdet var i strid med udbudsreglerne, at en indkøbscentral ved evaluering <strong>af</strong> tilbuddenei <strong>for</strong>hold til underkriteriet ”pris” havde lagt vægt på tilbudsgivernes offentligttilgængelige priser, som angivet i tilbudslisten, uanset at tildeling <strong>af</strong> de50
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERkonkrete ordrer ville ske på baggrund <strong>af</strong> priser i tilbudsgivernes varekataloger <strong>for</strong>kontrakter under 70.000 kr. Klagenævnet udtalte i sagen følgende:”De offentlige tilgængelige priser kan alene <strong>for</strong>stås som priser i tilbudsgivernesvarekatalog.(…)Da det ved et udbud som det <strong>for</strong>eliggende ikke er muligt at opstille en tilbudsliste,der omfatter samtlige produkter, som de enkelte medlemmer <strong>af</strong> indklagede kan<strong>for</strong>ventes at efterspørge i kontraktperioden, finder klagenævnet, at den beskrevnefremgangsmåde ved tildeling efter laveste pris i de godkendte varekataloger <strong>for</strong>ordrer på op til 70.000 kr. ikke er i strid med udbudsretten. (…)”En anden mulighed <strong>for</strong> at begrænse tilbudsgivernes incitament til at angive en højpris på de produkter, som ikke indgår i evaluering, er, at ordregiver ved tildeling<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen lægger mere vægt på fx tilbudsgivernes sortimentsbredde ellerprodukternes kvalitet frem <strong>for</strong> prisen. Herved vil det have mindre betydning <strong>for</strong>tildeling <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen, at tilbudsgiverne angiver en lav pris på de i tilbudslistenangivne produkter og en høj pris på andre tilbudte produkter. I stedet kan prisentillægges betydning ved tildeling <strong>af</strong> de konkrete ordrer, ved at ordregiver i ramme<strong>af</strong>talenfastlægger, at tildelingen <strong>af</strong> de konkrete ordrer sker efter genåbning <strong>af</strong>konkurrencen <strong>for</strong> så vidt angår prisen.Ordregiver kan også vælge ved tildeling <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen at inddrage prisen på alletilbudte produkter, der er omfattet <strong>af</strong> beskrivelsen i udbudsmaterialet, herunderprodukter der ikke er omfattet <strong>af</strong> tilbudslisten. Det kan fx ske ved, at ordregiversammenligner prisen på alle identiske produkter, som alle tilbudsgivere har tilbudt.Herved mindskes tilbudsgivernes incitament til at <strong>af</strong>give en høj pris på deprodukter, som ikke er angivet i tilbudslisten, idet også prisen på produkter, derikke er angivet i tilbudslisten, potentielt inddrages i evaluering. Ulempen er dog,at ordregiver risikerer at skulle sammenligne et meget stort antal produkter.Denne mulighed <strong>for</strong> at sammenligne prisen på alle identiske produkter, som alletilbudsgivere har tilbudt, er fastlagt i Klagenævnet <strong>for</strong> Udbuds kendelse <strong>af</strong> 16. juni2009, Tødin A/S mod Tønder Kommune. Sagen vedrørte en situation, hvor alle detilbudte produkter var omfattet <strong>af</strong> tilbudslisten. Samtidig var der tale om et begrænsetsortiment. Klagenævnet udtalte i sagen følgende:”Indklagede har i <strong>for</strong>bindelse med evalueringen <strong>af</strong> underkriteriet ”Pris” alenesammenlignet prisen på identiske varer, som begge tilbudsgivere havde tilbudt.Da tilbudsgiverne ikke fuldt ud tilbød de samme varer, medførte indklagedes evaluering,at indklagede kun evaluerede prisen på 58 <strong>for</strong>skellige diabetesprodukter,selvom klageren og Kirudan A/S tilbød henholdsvis 86 og 124 <strong>for</strong>skellige diabetesprodukter.Klagenævnet finder ikke, at denne fremgangsmåde er i strid med det51
UDBUDSRÅDETEU-retlige ligebehandlingsprincip, da indklagedes evaluering blev <strong>for</strong>etaget pågrundlag <strong>af</strong> prisen <strong>for</strong> mere end halvdelen <strong>af</strong> de diabetesprodukter, som klagerentilbød.”Bedste <strong>praksis</strong> om sortimentsudbudNår en ordregiver har udbudt et bredt sortiment <strong>af</strong> produkter, og produkterne, som eromfattet <strong>af</strong> beskrivelsen i udbudsmaterialet, rækker videre end tilbudslisten, har ordregiver<strong>for</strong>skellige muligheder <strong>for</strong> at sikre, at prisen på samtlige produkter inddrages i evalueringen<strong>af</strong> tilbuddene – også de, der ikke er omfattet <strong>af</strong> tilbudslisten.Ordregiveren kan ved udbud <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen vælge at evaluere tilbuddene alenepå baggrund <strong>af</strong> de i tilbudslisten angivne produkter. Når ordregiveren indgår en ramme<strong>af</strong>talemed flere leverandører, kan ordregiveren fastlægge i ramme<strong>af</strong>talen, at tildeling <strong>af</strong>de konkrete ordrer vil ske til den eller de leverandører, som enkeltvis eller samlet hartilbudt den laveste pris på de konkret efterspurgte produkter. Ordregiver kan også vælgeat fastlægge i ramme<strong>af</strong>talen, at de konkrete kontrakter vil blive tildelt efter genåbning <strong>af</strong>konkurrence <strong>for</strong> så vidt angår prisen.Ordregiver kan også vælge ved tildeling <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen at inddrage prisen på alle produkteromfattet <strong>af</strong> produktbeskrivelsen i udbudsmaterialet. Det kan fx ske ved at sammenligneprisen på identiske produkter, som alle tilbudsgivere har tilbudt.3.2.9 Hvad siger udbudsreglerne om mulighederne <strong>for</strong> at skiftekontraktpart/overdrage en kontrakt?En ordregivende myndighed kan efter kontraktindgåelsen opleve, at der sker enudskiftning <strong>af</strong> den leverandør, myndigheden oprindeligt har indgået kontrakt med,således at kontrakten skal udføres <strong>af</strong> en anden end den oprindelige kontraktpart.Det kan også ske, at myndighedens kontraktpart går konkurs, eller at samarbejdetophører <strong>af</strong> andre grunde.3.2.9.1 Udskiftning <strong>af</strong> kontraktpartEU-Domstolen har i Pressetext-sagen 50 taget stilling til spørgsmålet om udskiftning<strong>af</strong> en kontraktpart. I sagen var der tale om, at kontrakten i stedet skulle udføres<strong>af</strong> et datterselskab til det selskab, der oprindeligt skulle udføre opgaven.EU-Domstolen slog fast, at i almindelighed skal udskiftning med en ny medkontrahent<strong>af</strong> den, som myndigheden oprindeligt havde tildelt kontrakten, betragtes50 Sag C-454/06, Pressetext52
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERsom en ændring i de væsentlige bestemmelser i kontrakten, medmindre der vartruffet bestemmelse herom i de oprindelige kontraktbestemmelser, fx som en underentreprise.Det betyder, at der som udgangspunkt skal iværksættes et nyt udbud.EU-Domstolen lagde dog samtidigt vægt på, at der i sagen var tale om, at den nyeleverandør, som kontrakten var blevet overført til, var et kapitalselskab, hvori dentidligere leverandør var eneste selskabsdeltager. Endvidere kunne den nye leverandørkontrolleres gennem instrukser, idet den tidligere leverandør <strong>for</strong>tsat havdepåtaget sig ansvaret <strong>for</strong> de kontraktmæssige <strong>for</strong>pligtelser.EU-Domstolens dom i Pressetext-sagen antages at kunne tages til indtægt <strong>for</strong>, atdet <strong>for</strong>hold, at der sker omlægning <strong>af</strong> selskabs<strong>for</strong>holdene hos en leverandør, ikkemedfører en pligt <strong>for</strong> den ordregivende myndighed til at sende opgaven i udbud påny.3.2.9.2 Leverandørens konkursHvis en leverandør går konkurs, er udgangspunktet, at der skal gennemføres et nytudbud.Forinden et nyt udbud er gennemført, og der er indgået kontrakt med en ny leverandør,kan der gå et vist tidsrum. I den situation har ordregiver mulighed <strong>for</strong> atanvende udbuds<strong>for</strong>men udbud med <strong>for</strong>handling uden <strong>for</strong>udgående udbudsbekendtgørelsetil at indgå en midlertidig kontrakt med en ny leverandør.Under særlige omstændigheder er udbudsdirektivet dog ikke til hinder <strong>for</strong>, at dersker en overdragelse <strong>af</strong> en kontrakt fra en falleret leverandør til en ny leverandøruden et udbud. 51Det kan indgå i vurderingen <strong>af</strong> lovligheden <strong>af</strong> en sådan overdragelse:• Om kontrakten videreføres på uændrede vilkår• Om der er tale om en ekstraordinær situation, hvor objektive grunde bevirker,at et debitorskifte i en løbende kontrakt er naturligt• Om de ordregivende myndigheder skulle have udvist nogen særlig mangel påomhu ved vurderingen <strong>af</strong> de bydendes økonomiske og finansielle kapacitet51 Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsens vejledning <strong>af</strong>snit 6.1.5, pkt. I., 3. og Udbudsdirektiverne med kommentarers. 778, note 3553
UDBUDSRÅDET• Om der er noget, der tyder på, at de oprindelige kontrakter skulle være indgåetpå skrømt eller med et ”stråmandsfirma” med henblik på en efterfølgendeoverdragelse uden udbudBedste <strong>praksis</strong> om mulighederne <strong>for</strong> at skifte kontraktpart/overdrageen kontraktUdgangspunktet er, at der skal gennemføres et nyt udbud, hvis en kontrakt overdrages tilen anden end den oprindelige kontraktpart.Sker kontraktoverdragelsen på grund <strong>af</strong> en ændring <strong>af</strong> organisationen hos leverandøren,er det dog muligt at udskifte leverandøren uden udbud, så længe den oprindelige leverandørhar bestemmende indflydelse på den nye leverandør.Erklæres leverandøren konkurs, kan der på visse betingelser ske en overdragelse <strong>af</strong> kontraktenuden udbud.3.2.10 Hvad siger udbudsreglerne om mulighederne <strong>for</strong> atdanne konsortier?Erfaringsmæssigt er det ofte vanskeligt <strong>for</strong> små og mellemstore leverandører atbyde på en ramme<strong>af</strong>tale <strong>af</strong> en vis størrelse, da de ikke alene vil kunne opfylde dekrav, der stilles <strong>af</strong> ordregiveren.Udbudsdirektivet giver ordregiveren mulighed <strong>for</strong> at stille minimumskriterier omegnethed, som leverandørerne skal opfylde <strong>for</strong> at være med i konkurrencen omopgaven. 52 Det gælder <strong>for</strong> den finansielle og økonomiske egnethed. 53En ordregivende myndighed kan fx kræve en vis minimumsomsætning, som tilbudsgiverneskal leve op til.Et krav om fx en vis minimumsomsætning skal hænge sammen med og stå i <strong>for</strong>holdtil kontraktens genstand. 54 En ordregiver bør som udgangspunkt ikke kræveen stor omsætning, hvis opgaven, der skal udføres, er lille. Et sådant krav vil antageligtikke være proportionalt i <strong>for</strong>hold til opgaven. Desuden vil et sådant kravkunne virke som en barriere <strong>for</strong>, at små og mellemstore virksomheder kan <strong>af</strong>givetilbud på opgaven, hvilket ikke er hensigtsmæssigt, når der er tale om en lille opgave.52 Udbudsdirektivets art. 4453 Der kan også stilles minimumskriterier <strong>for</strong> den tekniske og faglige egnethed.54 Udbudsdirektivets art. 44, stk.. 254
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEREr der omvendt tale om en stor ramme<strong>af</strong>tale, vil et krav om en stor omsætning <strong>for</strong>at blive leverandør, antageligt være proportionalt.Små og mellemstore virksomheder skal her være opmærksomme på, at de har muligheden<strong>for</strong> at gå sammen med andre virksomheder i konsortier og således ladekonsortiet byde på opgaven.Udbudsdirektivet bestemmer således 55 , at en virksomhed, der ikke selv opfyldermindstekravene til økonomisk og finansiel <strong>for</strong>måen, kan basere sig på den finansielle<strong>for</strong>måen hos andre virksomheder. Det gælder, uanset den juridiske karakter<strong>af</strong> <strong>for</strong>bindelserne mellem virksomhederne. Det vil således være muligt at gå sammenmed andre virksomheder og lade konsortiet byde på en bestemt offentlig opgave.Virksomheden skal i givet fald godtgøre over <strong>for</strong> ordregiveren, at virksomhedenråder over de nødvendige ressourcer fx ved at fremlægge dokumentation <strong>for</strong> depågældende virksomheders <strong>for</strong>pligtelser i denne henseende.Bedste <strong>praksis</strong> om mulighederne <strong>for</strong> at danne konsortierSmå og mellemstore virksomheder skal være opmærksomme på, at de har mulighed <strong>for</strong>at gå sammen med andre virksomheder i konsortier og således lade konsortiet byde påopgaven.En virksomhed, der ikke selv opfylder mindstekravene til økonomisk og finansiel <strong>for</strong>måen,kan altid basere sig på den finansielle <strong>for</strong>måen hos andre virksomheder.3.3 TJEKLISTEFormålet med tjeklisten er at sammenfatte rapportens juridiske overvejelser i enrække opmærksomhedspunkter, som særligt gør sig gældende, når man som offentligindkøber/offentlig indkøbscentral ønsker at udbyde og indgå en ramme<strong>af</strong>tale.Opmærksomhedspunkterne er følgende:1. Fastlæg det konkrete indkøbsbehov og antallet <strong>af</strong> leverandører på ramme<strong>af</strong>talen2. Tag stilling til, om alle vilkår i ramme<strong>af</strong>talen skal lægges fast eller ej55 Udbudsdirektivets art. 47, stk. 255
UDBUDSRÅDET3. Tag i udbudsbekendtgørelsen og udbudsbetingelserne stilling til tildelingskriterierbåde ved udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen og ved tildeling <strong>af</strong> de konkreteordrer mellem flere leverandører4. Tag i udbudsbetingelserne stilling til, hvilke myndigheder der skal være tilsluttetramme<strong>af</strong>talen5. Vær opmærksom på at der i ramme<strong>af</strong>talen kan indsættes en bestemmelse, dergør det muligt at justere ramme<strong>af</strong>talens sortiment og pris6. Overvej et kontraktvilkår om købs<strong>for</strong>pligtelse7. Vær opmærksom på håndhævelseslovens bestemmelser1. Fastlæg det konkrete indkøbsbehov og antallet <strong>af</strong> leverandører påramme<strong>af</strong>talenForinden en udbudsproces sættes i gang, er det nødvendigt <strong>for</strong> ordregiveren nøjeat overveje sit indkøbsbehov, således at myndigheden vælger den type <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>tale,der bedst matcher det konkrete behov.Med til <strong>af</strong>klaringsfasen hører således bl.a. en undersøgelse <strong>af</strong>, hvor mange leverandørerder skal til <strong>for</strong> at kunne give ordregiver tilstrækkelig leveringssikkerhed.Dette vil naturligvis variere betydeligt alt efter hvilke varer eller tjenesteydelser,der efterspørges, og hvor hyppigt ordregiver har behov <strong>for</strong> leverancer <strong>af</strong> den pågældendeslags.Udbudsdirektivet giver mulighed <strong>for</strong> at have én eller flere leverandører på ramme<strong>af</strong>talen.Når den offentlige indkøber har behov <strong>for</strong> mere end én leverandør, bestemmer udbudsdirektivet,at der som udgangspunkt skal være et mindsteantal på tre leverandørerpå ramme<strong>af</strong>talen. Udbudsdirektivet fastsætter derimod ikke en øvre grænse<strong>for</strong> antallet <strong>af</strong> leverandører.I <strong>for</strong>hold til den praktiske håndtering <strong>af</strong> udbuddet, skal ordregiver være opmærksompå, at selve grundmodellen <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>talen, dvs. om der skal være en ellerflere leverandører, samt hvor mange leverandører der påtænkes indgået kontraktmed, skal oplyses i udbudsbekendtgørelsen. Det kan ske enten ved at angive detnøjagtige antal eller det maksimale antal leverandører.56
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERNår en myndighed har lagt sig fast på en bestemt model, er der ikke mulighed <strong>for</strong>undervejs i udbuddet at ændre herpå. En ramme<strong>af</strong>tale med én leverandør kan fxikke ændres til en ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandører. Endvidere må ordregiverenikke overskride det antal leverandører, som er oplyst i udbudsbekendtgørelsen.Tabel 3.1Faldgruber og tjekpunkter ved fastlæggelse <strong>af</strong> detkonkrete indkøbsbehov og antallet <strong>af</strong> leverandørerpå ramme<strong>af</strong>talenFaldgrube Konsekvens TjekpunktManglende overblik over detreelle indkøbsbehovRamme<strong>af</strong>talen bliver indgåetmed <strong>for</strong> få eller <strong>for</strong> mangeleverandørerHar du på baggrund <strong>af</strong> detkonkrete indkøbsbehov lagtdig fast på, hvor mange leverandørerdu har <strong>brug</strong> <strong>for</strong> ogdermed hvilken type <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>tale,evt. kombination <strong>af</strong>ramme<strong>af</strong>taler, du skal udbyde?Kilde: Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsenEr du opmærksom på, at derikke er mulighed <strong>for</strong> undervejsi udbuddet at ændre denvalgte model, herunder antallet<strong>af</strong> leverandører?57
UDBUDSRÅDET2. Tag stilling til om alle vilkår i ramme<strong>af</strong>talen skal lægges fast ellerejUdbudsdirektivet giver mulighed <strong>for</strong> enten at specificere alle vilkår i ramme<strong>af</strong>taleneller lade enkelte vilkår stå åbne. Direktivet giver således følgendemuligheder:• En ramme<strong>af</strong>tale indgået med én leverandør hvor alle vilkår er fastlagt iramme<strong>af</strong>talen (kontrakt indgås på grundlag <strong>af</strong> de vilkår, der er fastsat iramme<strong>af</strong>talen)• En ramme<strong>af</strong>tale indgået med én leverandør, hvor alle vilkår ikke er fastlagt(komplettering <strong>af</strong> vilkår)• En ramme<strong>af</strong>tale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår er fastlagti ramme<strong>af</strong>talen (direkte tildeling)• En ramme<strong>af</strong>tale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke erfastlagt i ramme<strong>af</strong>talen, men hvor der skal iværksættes en <strong>for</strong>nyet konkurrencemellem leverandørerne (miniudbud)Det er også muligt at kombinere <strong>for</strong>skellige typer <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.Udbudsdirektivet anviser <strong>for</strong>skellige fremgangsmåder <strong>for</strong> tildeling <strong>af</strong> dekonkrete kontrakter, alt efter om der er tale om en ramme<strong>af</strong>tale med én ellerflere leverandører, hvor alle vilkår lægges fast eller en ramme<strong>af</strong>talemed én eller flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er lagt fast.Ordregiver skal være opmærksom på, at der ikke ved tildelingen <strong>af</strong> kontrakterbaseret på en ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandører må være et fritvalg mellem at tildele kontrakterne på grundlag <strong>af</strong> de vilkår, der er fastsat iramme<strong>af</strong>talen (direkte tildeling) eller efter iværksættelsen <strong>af</strong> en <strong>for</strong>nyetkonkurrence (miniudbud).Den samme ramme<strong>af</strong>tale kan dog tage højde <strong>for</strong> begge fremgangsmåder.Dette kræver dog, at den ordregivende myndighed i ramme<strong>af</strong>talens udbudsbetingelserog i ramme<strong>af</strong>talens vilkår har fastlagt, hvilken fremgangsmåde,der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse på baggrund<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen.58
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 3.2Faldgruber og tjekpunkter vedrørende om alle vilkåri ramme<strong>af</strong>talen skal lægges fast eller ejFaldgrube Konsekvens TjekpunktOrdregiver overvejer ikkenærmere, hvorvidt det i detkonkrete udbud er mest hensigtsmæssigti <strong>for</strong>hold tilordregivers behov at læggealle vilkår fast eller skabekonkurrence om enkelte vilkårsom fx pris.Ordregiver indgår ikke enoptimal ramme<strong>af</strong>taleHar du overvejet om enramme<strong>af</strong>tale, hvor alle vilkårer lagt fast, er det mest hensigtsmæssigevalg, <strong>for</strong>di dufx har behov <strong>for</strong> at kunnetrække let og hurtigt på ramme<strong>af</strong>talen?Har du overvejet, om enramme<strong>af</strong>tale med miniudbuder det mest hensigtsmæssigevalg, <strong>for</strong>di du fxhar behov <strong>for</strong> at skabekonkurrence om prisen?Ordregiver gør sig ikke på<strong>for</strong>hånd klart, om miniudbudog direkte tildeling skal kunneanvendes under sammeramme<strong>af</strong>taleKilde: Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsenOrdregiveren etablerer ensituation, hvor der konkretgives valgfrihed mellem <strong>brug</strong><strong>af</strong> miniudbud eller direktetildeling i <strong>for</strong>bindelse medtildelingen <strong>af</strong> de enkelte kontrakterunder ramme<strong>af</strong>talenHar du behov <strong>for</strong> at have bådedirekte tildeling eller miniudbudi din ramme<strong>af</strong>tale,skal du allerede i ramme<strong>af</strong>talensudbudsbetingelser ogramme<strong>af</strong>talens vilkår fastlægge,hvilken fremgangsmådeder skal anvendes vedden senere kontraktindgåelsepå baggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen.3. Tag i udbudsbekendtgørelsen og udbudsbetingelserne stilling tiltildelingskriterier både ved udbuddet <strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen ogved tildeling <strong>af</strong> de konkrete ordrer mellem flere leverandørerEt væsentligt aspekt ved udbuddet <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale er, at en ordregiver i sineudbudsbetingelser klarlægger, hvordan tildelingen <strong>af</strong> de konkrete kontrakter påbaggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen skal ske.Ordregiver skal der<strong>for</strong> ikke blot have med i sine overvejelser, efter hvilke kriterierselve ramme<strong>af</strong>talen skal tildeles mellem de bydende, men også nøje overveje,hvordan de enkelte kontrakter på basis <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen skal tildeles mellem flereleverandører.Når ordregiver indgår en ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandører, hvor alle vilkår erfastlagt, skal det på udbudstidspunktet være gennemsigtigt <strong>for</strong> leverandørerne,59
UDBUDSRÅDEThvordan de enkelte kontrakter vil blive tildelt. Ordregiver har inden <strong>for</strong> rammerne<strong>af</strong> principperne om ligebehandling og gennemsigtighed mulighed <strong>for</strong> at anvende<strong>for</strong>skellige modeller, herunder en behovsmodel, <strong>for</strong> tildeling.Når ordregiver indgår en ramme<strong>af</strong>tale med flere leverandører, hvor alle vilkår ikkeer fastlagt, skal der ske en genåbning <strong>af</strong> konkurrencen med henblik på at fastlægge,hvilken leverandør der skal have den konkrete ordre. Ordregiver skal altid iudbudsbetingelserne til ramme<strong>af</strong>talen oplyse det tildelingskriterium samt evt. underkriterier,der skal gøres <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ved gennemførelsen <strong>af</strong> miniudbuddet.Ordregiver skal i den <strong>for</strong>bindelse have overvejet sit tildelingskriterium og evt. underkriterierpå selve ramme<strong>af</strong>talen, og hvilket tildelingskriterium samt evt. underkriterierder skal anvendes ved miniudbuddet.Ordregiver behøver ikke at anvende det samme sæt <strong>af</strong> tildelingskriterier ved udbuddet<strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talen og ved miniudbuddet.Faldgruber og tjekpunkter vedrørende tildelingskri-Tabel 3.3terierFaldgrube Konsekvens TjekpunktTildelingskriterierne er uklareDet er uigennemsigtigt <strong>for</strong><strong>brug</strong>ere og leverandører,hvordan tildelingen <strong>af</strong> ordrerunder ramme<strong>af</strong>talen skal ske,og ordregiver får ikke nødvendigvisdækket sit indkøbsbehovEr det klart <strong>for</strong>muleret i udbudsbetingelserne,hvordantildelingen <strong>af</strong> ordrer mellemleverandørerne skal ske, nårordregiver har valgt direktetildeling?Har du valgt den model <strong>for</strong>direkte tildeling, der bedstimødekommer det konkreteindkøbsbehov?Er det klart <strong>for</strong>muleret i udbudsbetingelserne,hvilketildelingskriterier der skalanvendes ved gennemførelsen<strong>af</strong> et miniudbud?Kilde: Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsenHar du overvejet, om derskal anvendes <strong>for</strong>skellige sæt<strong>af</strong> tildelingskriterier ved udbuddet<strong>af</strong> selve ramme<strong>af</strong>talenog ved gennemførelsen<strong>af</strong> miniudbuddet?60
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER4. Tag i udbudsbetingelserne stilling til hvilke myndigheder, der skalvære tilsluttet ramme<strong>af</strong>talen - særligt <strong>for</strong> indkøbscentraler/indkøbsfællesskaberEn indkøbscentral/indkøbsfællesskab skal på udbudstidspunktet have fastlagt,hvilke ordregivende myndigheder, der skal kunne anvende ramme<strong>af</strong>talen.Det skal således være klart <strong>for</strong> leverandørerne, hvem der kan trækkepå ramme<strong>af</strong>talen.Kun de myndigheder, der er medlemmer <strong>af</strong> fx et indkøbsfællesskab på udbudstidspunktet,har adgang til at gøre <strong>brug</strong> <strong>af</strong> den <strong>af</strong>tale, som indkøbsfællesskabetindgår med leverandørerne.En måde er ved navns nævnelse i udbudsbetingelserne at anføre de myndigheder,der skal være berettiget til at gøre <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen.En anden mulighed er, at der i udbudsbetingelserne benyttes en <strong>for</strong>mulering,der fx fastlægger, at alle sygehuse i fx en bestemt region kan benytteramme<strong>af</strong>talen. Det <strong>af</strong>gørende er, at det er muligt <strong>for</strong> leverandørerne på udbudstidspunktetat identificere, hvilke kreds <strong>af</strong> myndigheder der kan anvenderamme<strong>af</strong>talen.Tabel 3.4Faldgruber og tjekpunkter vedrørende tjekpunktervedrørende hvilke myndigheder der skal være tilsluttetramme<strong>af</strong>talen – særligt <strong>for</strong> indkøbscentraler/indkøbsfællesskaberFaldgrube Konsekvens TjekpunktDet specificeres ikke klart iudbudsbetingelserne, hvilkemyndigheder der skal kunnegøre <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talenDet er uklart <strong>for</strong> leverandørernepå udbudstidspunktet,hvilke myndigheder der kantrække på <strong>af</strong>talen og dermed,hvor mange der skal leverestil en ordregiver, der ikke ermedlem <strong>af</strong> indkøbsfællesskabetpå udbudstidspunktet,kan ikke <strong>af</strong>løfte sin udbudspligtved at benytte en ramme<strong>af</strong>taleindgået <strong>af</strong> indkøbsfællesskabetEr det klart beskrevet, hvilkemyndigheder der kan trækkepå <strong>af</strong>talen, således at det ermuligt <strong>for</strong> leverandørerne påudbudstidspunktet entydigtog præcist at identificerekredsen <strong>af</strong> ordregivere, derer parter på <strong>af</strong>talen?Kilde: Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen61
UDBUDSRÅDET5. Vær opmærksom på at der i ramme<strong>af</strong>talen kan indsættes en bestemmelse,der gør det muligt at justere ramme<strong>af</strong>talens sortimentog prisDer kan være behov <strong>for</strong> at <strong>for</strong>etage en tilpasning <strong>af</strong> det produktsortimenteller den prisstruktur, der er omfattet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen.Ordregiver bør der<strong>for</strong> i ramme<strong>af</strong>talen medtage en bestemmelse om, at leverandørerneløbende skal kunne justere priserne inden <strong>for</strong> de bindendebestemmelser om prisstrukturen, som er fastsat i selve ramme<strong>af</strong>talen.Ordregiver bør ligeledes i ramme<strong>af</strong>talen medtage en bestemmelse om, atvaresortimentet løbende skal kunne justeres, fx når der kommer nye modellermed samme egenskaber og i samme prisklasser. Der må dog ikkeinddrages helt nye varer/varegrupper eller tjenesteydelser under ramme<strong>af</strong>talen.Tabel 3.5Faldgruber og tjekpunkter vedrørende om det i ramme<strong>af</strong>talennævnte sortiment og pris løbende skalkunne justeresFaldgrube Konsekvens TjekpunktDet specificeres ikke i ramme<strong>af</strong>talen,at der skal ske entilpasning <strong>af</strong> pris og/ellerproduktsortiment undervejsi <strong>af</strong>talens løbetid.Kilde: Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsenDet vil bero på en konkretvurdering <strong>af</strong> muligheden <strong>for</strong>at <strong>for</strong>etage ændringer i enindgået kontrakt, om der kanske en tilpasning <strong>af</strong> prisog/eller varesortiment.5. Overvej et kontraktvilkår om købs<strong>for</strong>pligtelseHar du medtaget en bestemmelsei ramme<strong>af</strong>talen om, atder løbende skal kunne skeen tilpasning <strong>af</strong> pris og/ellerproduktsortiment?Det kan være en god ide at overveje at indsætte et kontraktvilkår omkøbs<strong>for</strong>pligtelse i ramme<strong>af</strong>talen. En købs<strong>for</strong>pligtelse i ramme<strong>af</strong>talen kangive leverandørerne et incitament til at tilbyde gunstigere priser, idet dedermed bliver sikret en omsætning.62
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 3.6Faldgruber og tjekpunkter vedrørende et kontraktvilkårom købs<strong>for</strong>pligtelseFaldgrube Konsekvens TjekpunktOrdregiver overvejer ikkemuligheden <strong>for</strong> at medtageet kontraktvilkår omkøbs<strong>for</strong>pligtelseOrdregiver risikerer, at leverandørenpga. usikkerhedom, hvorvidt ramme<strong>af</strong>talengenererer en omsætning,fastsætter en højere pris, endhvis leverandøren var sikreten omsætning.Har du overvejet, om der ermulighed <strong>for</strong> at imødekommeleverandøren og selv fåtilbudt en gunstigere prisved at medtage en bestemmelseom købs<strong>for</strong>pligtelse iramme<strong>af</strong>talen?Kilde: Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen6. Vær opmærksom på håndhævelseslovens bestemmelserHåndhævelsesloven fastlægger de sanktioner, som en ordregiver kan blivepålagt <strong>af</strong> Klagenævnet <strong>for</strong> Udbud.Har en ordregiver fx anvendt et ulovligt tildelingskriterium eller et ellerflere tildelingskriterier, der ikke var angivet i ramme<strong>af</strong>talen, i et miniudbudom køb <strong>af</strong> varer, hvis anslåede værdi overstiger tærskelværdien, kan en sådankontrakt erklæres <strong>for</strong> uden virkning.Ordregiver skal være opmærksom på, at det er muligt at sikre sig moddenne sanktion. Det kræver, at ordregiveren finder, at indgåelsen <strong>af</strong> kontraktenbaseret på en ramme<strong>af</strong>tale med genåbning <strong>af</strong> konkurrencen er sket ioverensstemmelse med de fællesskabsretlige udbudsregler, at ordregiverenhar <strong>af</strong>holdt en frivillig standstill-periode på minimum 10 dage, og endeligtat ordregiverens underretning om indgåelsen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen, er ledsaget<strong>af</strong> en kort redegørelse <strong>for</strong> de relevante grunde <strong>for</strong> beslutningen om at indgåramme<strong>af</strong>talen.63
UDBUDSRÅDETTabel 3.7Faldgruber og tjekpunkter vedrørende håndhævelseslovensbestemmelserFaldgrube Konsekvens TjekpunktOrdregiver laver en fejl i<strong>for</strong>bindelse med indgåelsen<strong>af</strong> en kontrakt baseret på enramme<strong>af</strong>tale med genåbning<strong>af</strong> konkurrencen og bliverindbragt får Klagenævnet<strong>for</strong> UdbudKilde: Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsenOrdregiver risikerer at blivemødt med sanktioner i medfør<strong>af</strong> håndhævelseslovenEr du opmærksom på denmulighed håndhævelseslovengiver <strong>for</strong> at sikre sigmod sanktionen uden virkning,hvis du fx har overtrådtde regler, der gælder<strong>for</strong> gennemførelsen <strong>af</strong> miniudbud64
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERKapitel 4Økonomien i ramme<strong>af</strong>taler- UDARBEJDET AF COPENHAGEN ECONOMICSDe økonomiske gevinster ved ramme<strong>af</strong>taler er <strong>af</strong>gørende <strong>for</strong>, om ramme<strong>af</strong>taleranvendes og udbredes. I dette kapitel ser vi først på, om der kan opnås attraktivepriser ved ramme<strong>af</strong>taler, og hvordan de attraktive priser kan opnås. Og dernæst servi på, hvordan transaktionsomkostningerne ved <strong>af</strong>taler spiller ind på økonomien iramme<strong>af</strong>taler. Er omkostningerne ved at <strong>brug</strong>e en ramme<strong>af</strong>tale betydelige, mindskerdet pris<strong>for</strong>delene og dermed de økonomiske gevinster ved at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler.En analyse <strong>af</strong> priserne ved indkøb under og uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>taler tyder på, at derstort set altid er prisgevinster ved indkøb under ramme<strong>af</strong>taler i <strong>for</strong>hold til indkøbuden <strong>for</strong> <strong>af</strong>taler. Der er eksempler på, at der hentes ganske store besparelser ved atindgå ramme<strong>af</strong>taler, fx <strong>for</strong> kopipapir, sygeplejeartikler, <strong>for</strong><strong>brug</strong>sartikler og visseserviceydelser. Men der er også stor variation i de priser, der opnås på identiskeprodukter indkøbt under ramme<strong>af</strong>taler med samme leverandører. I andre tilfældeer prisgevinsterne på de samme produkter og ydelser noget mindre. Det tyder på,at hvornår og hvordan ramme<strong>af</strong>talerne anvendes har meget stor betydning <strong>for</strong> deøkonomiske gevinster ved ramme<strong>af</strong>taler. Brugerundersøgelsen og dybdeinterviewenepeger på, at det giver prisbesparelser at have stor volumen på <strong>af</strong>talen somhelhed og på det enkelte produkt. Jo større volumen, des bedre priser. Vi ser således,at ramme<strong>af</strong>taler indgået <strong>af</strong> mindre kommuner har højere priser end <strong>af</strong>talerindgået <strong>af</strong> store kommuner eller indkøbsfællesskaber, der igen har højere priserend regioner. Desuden giver ramme<strong>af</strong>taler <strong>for</strong> simple og standardiserede varer genereltbedre priser, om end mange <strong>brug</strong>ere også mener, at der er <strong>for</strong>dele ved at<strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler ved mere komplekse varer og tjenester.Netop volumen i købet og standardisering <strong>af</strong> varesortimentet er en strategi, dermed succes anvendes i nogle kommuner og i Statens Indkøb <strong>for</strong> at opnå store prisbesparelser.Standardiseringen betyder, at transaktionsomkostningerne falder.Kravene er bedre specificerede, og enhedsomkostningerne <strong>for</strong> leverandørerne falder.Desuden giver en standardisering mulighed <strong>for</strong> at anvende e-handel til indkøb.E-handel gør det enkelt <strong>for</strong> <strong>brug</strong>erne og leverandørerne og sikrer højere loyalitetog mulighed <strong>for</strong> opfølgning på <strong>af</strong>talerne.65
UDBUDSRÅDETNår der ikke opnås lige lave priser på alle ramme<strong>af</strong>taler, er det blandt andet et tegnpå, at offentlige indkøbsfunktioner ikke standardiserer i samme omfang og dermedheller ikke i samme omfang er fokuseret på at opnå lave priser.I mange tilfælde skal der <strong>for</strong>etages en <strong>af</strong>vejning mellem standardiseringen på denene side og kravene, som ønskes opfyldt på den anden. En standardisering kan betyde,at færre specielle krav kan imødekommes. <strong>Analyse</strong>n i kapitlet viser, at jo flerekrav, der stilles til leverandørerne, jo højere priser. I professionelle indkøbsorganisationer<strong>brug</strong>es der mange ressourcer på at udfærdige en præcis kravspecifikation,som alene omfatter de nødvendige krav og in<strong>for</strong>mationer. Omvendt er dereksempler på, at der stilles <strong>for</strong>dyrende krav til leverandørerne under ramme<strong>af</strong>taler,der fx er indgået <strong>af</strong> kommuner i frivillige fællesskaber. Lægges flere krav ”ovenpå hinanden” i fælles indkøb, og sker der ikke en standardisering, giver ramme<strong>af</strong>talerikke nødvendigvis bedre priser. Endelig skal det også bemærkes, at <strong>for</strong> vissekomplekse varer og tjenesteydelser er det svært <strong>af</strong> standardisere efterspørgslennetop på grund <strong>af</strong> kompleksiteten, hvilket kan begrænse muligheden <strong>for</strong> at opnå<strong>for</strong>delagtige priser.Det er samtidig en entydig konklusion, at købs<strong>for</strong>pligtelse knyttet til ramme<strong>af</strong>talergiver prisbesparelser. Købs<strong>for</strong>pligtelse giver leverandører større sikkerhed <strong>for</strong> omsætning.De har dermed en større tilskyndelse til at give attraktive prisrabatter.Købs<strong>for</strong>pligtelse knyttet til ramme<strong>af</strong>taler betyder samtidig, at <strong>brug</strong>erne er mereloyale mod ramme<strong>af</strong>taler og vil modvirke indkøb uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>taler. Købs<strong>for</strong>pligtelsebidrager der<strong>for</strong> til, at prisbesparelserne i ramme<strong>af</strong>talerne bliver omsat i faktiskebesparelser i indkøbet.I de tilfælde hvor standardisering ikke er mulig, er ramme<strong>af</strong>taler med miniudbudet effektivt instrument til at sikre lave dagsaktuelle priser fra relevante leverandører,og at specifikke <strong>brug</strong>erbehov og kvalitetskrav kan imødekommes. Men miniudbudskal være nemme at gå til <strong>for</strong> at udgøre et alternativ til lokale <strong>af</strong>taler ellerkontrakter. De hidtidige erfaringer med miniudbud er blandede, og som situationener i dag, anvender man netop lokale udbud <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler eller kontraktersom alternativer til miniudbud.<strong>Analyse</strong>n <strong>af</strong> transaktionsomkostningerne ved at <strong>brug</strong>e og indgå ramme<strong>af</strong>taler viser,at der generelt er administrative besparelser at hente ved at købe ind underramme<strong>af</strong>taler sammenlignet med indkøb uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Men konklusionener mindre entydig end <strong>for</strong> priser. Både <strong>brug</strong>erne, udbyderne og leverandørerneoplever således, at omkostningerne ved at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler er høje. For <strong>brug</strong>erneog udbyderne er det selve administrationen <strong>af</strong> <strong>af</strong>talerne og den juridiske usikkerhed,som driver omkostningerne op. Problemerne lader til at være størst <strong>for</strong> decentrale <strong>af</strong>taler.66
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTransaktionsomkostningerne kan overordnet deles op i omkostninger ved kontraktindgåelseog omkostninger ved <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen. Generelt er omkostningernetil kontraktindgåelse lavest <strong>for</strong> centrale <strong>af</strong>taler, mens omkostninger ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong>ramme<strong>af</strong>taler er lavest på egne decentrale ramme<strong>af</strong>taler. Brugere og udbydere <strong>af</strong>ramme<strong>af</strong>taler angiver, at det typisk er mindre omkostningstungt at indgå <strong>af</strong>talervia centrale ramme<strong>af</strong>taler end at indgå egne <strong>af</strong>taler. Der peges dog samtidig på, attransaktionsomkostningerne, på nogle centrale ramme<strong>af</strong>taler, ved fx at <strong>for</strong>etageminiudbud er lige så høje som transaktionsomkostningen ved at udbyde egen <strong>af</strong>tale.Samtidig påpeges det, at det kan være sværere at sikre <strong>af</strong>taleloyalitet over <strong>for</strong>centrale <strong>af</strong>taler, når <strong>brug</strong>erne ikke involveres tilstrækkeligt inden <strong>af</strong>taleindgåelsen.Problemerne ved de centrale <strong>af</strong>taler betyder, at der indgås flere lokale <strong>af</strong>taler ellergennemføres flere udbud i stedet <strong>for</strong> at <strong>brug</strong>e de centrale ramme<strong>af</strong>taler under SKI.Konsekvensen er, at man indgår og administrerer ramme<strong>af</strong>taler eller laver udbudselv, også selv om det betyder, at den enkelte indkøbs<strong>af</strong>deling i en kommune ellerregion umiddelbart påtager sig større administrative omkostninger.Tendensen til at der indgås og administreres mange <strong>af</strong>taler lokalt kan i nogle tilfældeblive <strong>for</strong>stærket <strong>af</strong> lokale krav, som skal imødekommes i indkøbene. I indkøbs<strong>af</strong>delingerkan man være under pres <strong>for</strong> at tage hensyn til lokale <strong>brug</strong>eres ønskerog krav til fx kvalitet og andre vilkår, fx omkring leveringen. I den situationkan transaktionsomkostningerne ved som myndighed selv at indgå og administrereramme<strong>af</strong>taler eller gennemføre udbud glide i baggrunden. Her finder vi, at der er<strong>for</strong>skel på indkøbspolitikken i fx kommunerne. I nogle kommuner indgår det iindkøbspolitikken, at de administrative omkostninger ved selv at indgå og administrereen <strong>af</strong>tale vurderes i <strong>for</strong>hold til en eventuel pris- eller kvalitetsgevinst, somen lokal <strong>af</strong>tale kan give.<strong>Analyse</strong>n i dette kapitel underbygger samlet det, som <strong>brug</strong>ere, udbydere og leverandørergiver udtryk <strong>for</strong>: at der er et økonomisk potentiale <strong>for</strong> offentlige indkøbereved at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler bedre. Potentialet skal især hentes via fire veje: <strong>for</strong>det første skal der ske en højere grad <strong>af</strong> standardisering og knyttes købs<strong>for</strong>pligtelsetil ramme<strong>af</strong>taler, sådan som fx Statens Indkøb praktiserer det. For det andet skalde centrale <strong>af</strong>taler, herunder mulighederne <strong>for</strong> at gennemføre miniudbud, bliverbedre. Her er der sat en proces i gang i SKI, som kan føre til de nødvendige <strong>for</strong>bedringer.For det tredje skal fokus i den lokale indkøbspolitik i højere grad rettesmod at realisere både prisgevinster og administrative gevinster. For det fjerde liggerder et besparelsesportentiale – især i kommunerne – i en højere grad <strong>af</strong> <strong>af</strong>talebenyttelse.67
UDBUDSRÅDETI dette kapitel præsenteres først prisanalysen på udvalgte produkter og analysen <strong>af</strong>faktorer, der har stor betydning <strong>for</strong>, om der opnås prisbesparelser ved indkøb underramme<strong>af</strong>taler. Til sidst i kapitlet ser vi på, hvordan transaktionsomkostningerneved at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler påvirker <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> <strong>af</strong>taler.4.1 PRISGEVINSTERNE VED INDKØB UNDER RAMME-AFTALERDer er gennemført en illustrativ prisanalyse på en række varer og tjenester købtunder ramme<strong>af</strong>taler og uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Formålet med analysen er at belyse,om der er en prisgevinst ved indkøb under ramme<strong>af</strong>taler i <strong>for</strong>hold til indkøbuden <strong>for</strong>udgående udbud, og om der er sammenhæng mellem ramme<strong>af</strong>talernes typeog priserne, der opnås.I <strong>for</strong>bindelse med prisanalysen er det valgt at sammenligne priser på ramme<strong>af</strong>talermed tilsvarende priser uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>tale. Ramme<strong>af</strong>talepriserne sammenlignes såledesikke med priser på egentlige offentlige kontrakter. Baggrunden <strong>for</strong> denne sammenligninger, at de udførte interviews har <strong>af</strong>sløret, at langt de fleste offentligeindkøbere ikke anser en offentlig kontrakt som et alternativ til indkøb via ramme<strong>af</strong>tale.Især <strong>for</strong> kommunernes vedkommende medfører udbudspligten, at valgetofte står mellem <strong>for</strong>skellige typer <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler, mens indkøb gennem offentligekontrakter praktisk ikke vurderes som en reel mulighed. For langt de fleste produktgrupperer det der<strong>for</strong> ikke muligt at finde sammenlignelige og et tilstrækkeligtvarieret udsnit <strong>af</strong> priser på offentlige kontrakter.Prisanalysen tager i øvrigt ikke højde <strong>for</strong> en række andre faktorer, der påvirkerpriserne på samme produkt under <strong>for</strong>skellige ramme<strong>af</strong>taler, fx leveringsbetingelserog købs<strong>for</strong>pligtelse.I alt ti grupper <strong>af</strong> varer og tjenester indgår i analysen. Det drejer sig om benzin ogdiesel, kopipapir, rengøringsmidler, <strong>for</strong><strong>brug</strong>sartikler, bøger, fødevarer leveret decentralt,fødevarer til storkøkken, sygeplejeartikler, vikarydelser samt måtteservice.Varerne og tjenesterne er udvalgt til at <strong>af</strong>spejle de offentlige myndigheders indkøbunder ramme<strong>af</strong>taler. Prisanalysen indeholder der<strong>for</strong> flere varer end tjenesteydelser.Prisanalysens metode er uddybet i boks 4.1 og i appendiks 2.68
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBoks 4.1: Prisanalysens metodeI prisanalysen sammenlignes priser opnået ved køb via ramme<strong>af</strong>tale og priser opnåetuden <strong>for</strong>udgående udbud. Priser på offentlige kontrakter indgår ikke i sammenligningsgrundlaget.Årsagen er, at mange offentlige indkøbere ofte anser handel uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>talesom det eneste alternativ til indkøb gennem ramme<strong>af</strong>taler. For langt de fleste produktgrupperer det der<strong>for</strong> ikke muligt at finde priseksempler fra egentlige offentlige kontrakter.Data til prisanalysen er leveret <strong>af</strong> SKI, tre kommuner, repræsentanter fra et kommunaltindkøbsfællesskab og syv leverandører. SKI har bidraget med priseksempler på deresramme<strong>af</strong>taler. Kommunerne har bidraget med priser og/eller beregning <strong>af</strong> prisgevinstenved at handle på ramme<strong>af</strong>talen frem <strong>for</strong> uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>tale. Det kommunaleindkøbsfællesskab har bidraget med priser på udvalgte <strong>af</strong>taleområder. Leverandørernehar bidraget med priseksempler eller rabatsatser på udvalgte produkter, som de sælger tiloffentlige myndigheder inden og uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>tale. Kommunernes og leverandørernesbidrag omfatter både egne ramme<strong>af</strong>taler og SKI’s ramme<strong>af</strong>taler.De ti varegrupper og tjenesteydelser er udvalgt til at repræsentere de offentlige myndighederssamlede indkøb under ramme<strong>af</strong>taler. Det garanterer imidlertid ikke, at prisgevinsternefra de valgte varegrupper og tjenesteydelser er repræsentative <strong>for</strong> det samlede offentligeindkøb.Prisanalysen viser en sammenligning <strong>af</strong> priser på konkrete varer og tjenesteydelser. Prisgevinsternekan dog ikke nødvendigvis tolkes som direkte besparelsesmuligheder, idetprisanalysen ikke er egnet til at tage højde <strong>for</strong> <strong>for</strong>skellige leverings<strong>for</strong>hold og priser pårelaterede ydelser. Prisanalysens resultater kan ikke overføres til andre grupper <strong>af</strong> varerog tjenesteydelser.Note: Metoden er uddybet i appendiks 2Kilde: Copenhagen Economics<strong>Analyse</strong>n er illustrativ og kan ikke anvendes til at beregne et konkret besparelsespotentialeved at indkøbe under ramme<strong>af</strong>taler. Prisanalysen omfatter kun et udvalg<strong>af</strong> varer og tjenester, som ikke nødvendigvis er fuldt repræsentativt <strong>for</strong> de offentligeindkøb.Prisanalysen <strong>af</strong> de ti udvalgte varer og tjenester indikerer, at der stort set altid eren prisgevinst på ramme<strong>af</strong>taler i <strong>for</strong>hold til indkøb uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>tale, men at der erstore prisvariationer mellem ramme<strong>af</strong>talerne. Ramme<strong>af</strong>taler ser således ud til atgive væsentligt større prisgevinster på nogle produktgrupper end på andre, jf.Figur 4.1Figuren neden<strong>for</strong> illustrerer besparelsen ved indkøb inden<strong>for</strong> en ramme<strong>af</strong>talesammenlignet med indkøb uden<strong>for</strong> en ramme<strong>af</strong>tale. Figuren viser dels den gen-69
UDBUDSRÅDETnemsnitlige besparelse inden <strong>for</strong> hver produktgruppe, dels spredningen i opnåedebesparelser via <strong>for</strong>skellige ramme<strong>af</strong>taler.Figur 4.1: Prisgevinster ved at købe ind via en ramme<strong>af</strong>talesammenlignet med indkøb uden <strong>for</strong> en ramme<strong>af</strong>tale70%60%50%40%30%20%10%0%Benzin og dieselpå tankstationBøgerVikarydelserFødevarer leverettil decentraleenhederFødevarer leverettil storkøkkenKopipapirSygeplejeartiklerRengøringsmidlerFor<strong>brug</strong>sartiklerMåtteserviceGennemsnitlig prisgevinstNote: De sorte lodrette linjer markerer gevinstspændet <strong>for</strong> hver produktgruppeKilde: Copenhagen EconomicsBenzin og diesel er eksempler på produkter, hvor prisen på ramme<strong>af</strong>taler kun er påniveau med priserne uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>tale, mens der især er store prisgevinster ved etkoordineret indkøb <strong>af</strong> måtteservice gennem ramme<strong>af</strong>tale. Også ved indkøb <strong>af</strong> <strong>for</strong><strong>brug</strong>sartiklerog i nogle tilfælde ved indkøb <strong>af</strong> kopipapir, rengøringsmidler og sygeplejeartiklerviser analysen, at priserne på ramme<strong>af</strong>talen kan være væsentligtbedre, end hvad der kan opnås uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>tale, jf. figur 4.1.Denne konklusion på prisanalysen er i tråd med, hvad <strong>brug</strong>erne, udbyderne og leverandørernetil ramme<strong>af</strong>taler vurderer. 72 pct. angiver, at ramme<strong>af</strong>taler giver nogeteller væsentligt lavere priser. Kun 5,4 pct. <strong>af</strong> de adspurgte i <strong>brug</strong>erundersøgelsenangiver, at ramme<strong>af</strong>taler giver højere priser end andre indkøbs<strong>for</strong>mer, jf. figur4.2.70
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 4.2: Opnås lavere priser på varer og ydelser under ramme<strong>af</strong>taleri <strong>for</strong>hold til indkøb under andre <strong>for</strong>mer?70%60%50%40%30%20%10%0%Ja, væsentliglavere priserJa, nogetlavere priserSamme priserNej, nogethøjere priserNej, væsentlighøjere priserVed ikkeBrugere Udbydere Leverandører SamletNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 13, 59 og 108 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseDer er <strong>for</strong>skellige årsager til, at indkøb gennem ramme<strong>af</strong>tale er mere <strong>for</strong>delagtigt<strong>for</strong> nogle produktgrupper end <strong>for</strong> andre. Det lader således til, at konkurrencen påmarkedet <strong>for</strong> benzin og diesel er relativt stærk, selv når der ikke handles på enramme<strong>af</strong>tale. Omvendt er andre produktgrupper som <strong>for</strong><strong>brug</strong>sartikler og rengøringsmidlermindre homogene og gennemsigtige. Her kan indkøb under en ramme<strong>af</strong>talegive en større prisgevinst, da udbuddet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen skaber størregennemsigtighed og får flere leverandører til at byde. For måtteservice tyder prisanalysenog de dybdegående interviews på, at ramme<strong>af</strong>taler med en vis volumenogså giver leverandøren mulighed <strong>for</strong> en bedre koordinering <strong>af</strong> servicen. Den bedrekoordinering sænker gennemsnitsomkostningerne og giver lavere priser. Dennekoordineringsgevinst varierer mellem produktgrupperne og er fx lav <strong>for</strong> benzin ogdiesel.Endelig har prisanalysen og dybdeinterviews vist tegn på, at store gennemsigtigeramme<strong>af</strong>taler – som SKI’s – <strong>for</strong> nogle produktgrupper kan fungere som prissættere<strong>for</strong> det øvrige offentlige marked. Leverandørerne føler således, at de mister troværdighed,hvis de tilbyder meget <strong>for</strong>skellige priser på SKI’s ramme<strong>af</strong>taler, andreoffentlige ramme<strong>af</strong>taler og indkøb uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>tale.71
UDBUDSRÅDETPrisanalysen viser desuden, at der er stor variation i de priser, der opnås på identiskeprodukter, som er indkøbt under ramme<strong>af</strong>taler med samme leverandør. Såledeser prisvariationen minimal ved indkøb <strong>af</strong> benzin og diesel, hvor alle offentligekunder stort set får samme rabatsats, mens der er eksempler på, at det samme produkter mere end dobbelt så dyrt på én ramme<strong>af</strong>tale som på en anden, jf. Figur 4.3Figur 4.3: Eksempel på prisvariation mellem to ramme<strong>af</strong>talermed identiske produkter og samme leverandørIndeks140120100806040200Produkt 1 Produkt 2 Produkt 3 Produkt 4 Produkt 5 Produkt 6Ramme<strong>af</strong>tale 1 Ramme<strong>af</strong>tale 2Note:Kilde:Priserne er indekseret i <strong>for</strong>hold til den gennemsnitlige pris uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>tale (indeks100)Copenhagen EconomicsNogle ramme<strong>af</strong>taler opnår således meget lave priser, mens andre ikke opnår ennævneværdig gevinst i <strong>for</strong>hold til indkøb uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>tale. Det tyder på, at ud<strong>for</strong>mningen<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen i sig selv kan betyde lave priser. Dog viser prisanalysen,<strong>brug</strong>erundersøgelsen og dybdeinterviewene også, at udbud <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler giverstørre prisgevinster på nogle produktgrupper end på andre, uanset hvordan ramme<strong>af</strong>talenud<strong>for</strong>mes.Som et eksempel på en offentlig myndighed, der har opnået store gevinster vedindkøb gennem ramme<strong>af</strong>taler, har en kommune <strong>for</strong> eksempel opnået en besparelsepå 250.000 kroner eller ca. 30 pct. på indkøb <strong>af</strong> kopipapir, jf. tabel 4.1.72
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 4.1: Eksempler på besparelser i en kommune ved indkøbunder ramme<strong>af</strong>taleProduktgruppe Årlig omsætning inden <strong>af</strong>tale Potentiel årlig besparelseved ramme<strong>af</strong>taleFor<strong>brug</strong>sartikler 3.650.000 kr. 750.000 kr.Kontorvarer 2.200.000 kr. 350.000 kr.Sygeplejeartikler 2.500.000 kr. 550.000 kr.Vikarydelser 10.000.000 kr. 1.000.000 kr.Taxikørsel 5.000.000 kr. 700.000 kr.Kopipapir 800.000 kr. 250.000 kr.Note: Oplysninger er indhentet fra en kommuneKilde: Copenhagen EconomicsI det følgende <strong>af</strong>snit beskrives de faktorer, der har en væsentlig indflydelse på priserneunder ramme<strong>af</strong>taler.4.2 FAKTORER DER SPILLER IND PÅ PRISEN UNDERRAMMEAFTALERDe faktorer, som har betydning <strong>for</strong> priserne under ramme<strong>af</strong>taler, gennemgås neden<strong>for</strong>på baggrund <strong>af</strong> det empiriske materiale, der indgår i prisanalysen, via <strong>brug</strong>erundersøgelsenmed <strong>brug</strong>ere, udbydere og leverandører samt en række dybdeinterviewsmed indkøbsansvarlige i kommuner, regioner og staten samt leverandører.Konklusionerne er <strong>for</strong> det første, at både <strong>af</strong>talens samlede volumen og volumen pådet enkelte produkt har stor betydning <strong>for</strong> prisen. Jo større volumen på <strong>af</strong>talen ogpr. produkt, des lavere priser. For det andet opnås der generelt lavere priser påramme<strong>af</strong>taler med simple varer end med komplekse varer. For det tredje bliverprisen højere, jo flere krav, der stilles til leverandørerne. Omvendt giver det dogogså risiko <strong>for</strong> højere priser, hvis kravspecifikationen er mangelfuld eller uklar.For det fjerde er priser på ramme<strong>af</strong>taler med købs<strong>for</strong>pligtelse, alt andet lige, lavereend på ramme<strong>af</strong>taler uden købs<strong>for</strong>pligtelse. For det femte opnår man ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong>direkte tildeling den <strong>bedste</strong> pris, når der er få parallelle ramme<strong>af</strong>taler. I situationer,hvor der er flere parallelle ramme<strong>af</strong>taler, vil miniudbud oftest sikre den lavestepris.Endelig kan det bemærkes på baggrund <strong>af</strong> <strong>brug</strong>erundersøgelsen, at lave priser i enramme<strong>af</strong>tale ikke i sig selv sikrer besparelser. Hvis <strong>brug</strong>erne ikke benytter ramme<strong>af</strong>talerne,men i stedet køber ind uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>talerne, medfører ramme<strong>af</strong>talernes73
UDBUDSRÅDETlavere priser ikke økonomiske <strong>for</strong>dele. En bedre udnyttelse <strong>af</strong> eksisterende <strong>af</strong>talerkan der<strong>for</strong> i sig selv give økonomiske <strong>for</strong>dele.Brugerundersøgelsen viser, at <strong>brug</strong>ere, udbydere og leverandører – med nuancer –er enige om, at især ramme<strong>af</strong>taler ud<strong>for</strong>met med stor volumen, simple standardvarerog købs<strong>for</strong>pligtelse giver prisgevinster, jf. Figur 4.4.Figur 4.4: Hvornår er det især muligt at hhv. opnå og tilbydelavere priser ved indkøb gennem ramme<strong>af</strong>taler?90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Ved storekontrakterVed ikkekomplekseramme<strong>af</strong>taler købs<strong>for</strong>pligtelseVed parallelle Ved <strong>af</strong>givelse <strong>af</strong>varer og ydelserVed ikkeBrugere Udbydere Leverandører SamletAndetNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 14, 60 og 109 i appendiks 3. Respondenterne har h<strong>af</strong>t mulighed<strong>for</strong> at <strong>af</strong>give flere svar. Spørgsmålet er besvaret <strong>af</strong> respondenter, der har angivet, at deter muligt at opnå lavere priser på ramme<strong>af</strong>taler end ved andre indkøbs<strong>for</strong>merKilde:Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseVolumen og prisgevinsterneNår en ramme<strong>af</strong>tales volumen og dermed kontraktstørrelse stiger, så falder priserne,og <strong>brug</strong>erne opnår større prisgevinster. Det bekræftes <strong>af</strong> interviews med centraleindkøbere. De laveste priser opnås, hvis en stor kontrakt <strong>for</strong>deles på <strong>for</strong>holdsvisfå produkter, således at der er en relativ stor volumen på hvert enkeltprodukt på <strong>af</strong>talen.Det giver således – ikke overraskende – god mening at indgå ramme<strong>af</strong>taler, derskaber volumen i indkøbet.74
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERPrisanalysen bekræfter også denne sammenhæng. <strong>Analyse</strong>n viser således, at ramme<strong>af</strong>talerindgået <strong>af</strong> mindre kommuner har højere priser end ramme<strong>af</strong>taler indgået<strong>af</strong> store kommuner, der igen har højere priser end ramme<strong>af</strong>taler indgået <strong>af</strong> kommunaleindkøbsfællesskaber og regioner, jf. Figur 4.5.Figur 4.5: Sammenhæng mellem kontraktstørrelse og priser1009080706050403020100For<strong>brug</strong>sartiklerFødevarer til storkøkkenerLille kommune Stor kommune Indkøbsfællesskab RegionNote:Kilde:Den gennemsnitlige pris pr. produkt uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>tale på tværs <strong>af</strong> alle offentlige myndighederer sat til indeks 100Copenhagen EconomicsDen store volumen på <strong>af</strong>talen og pr. produkt giver, alt andet lige, anledning til lavepriser, <strong>for</strong>di den store volumen minimerer leverandørens gennemsnitlige enhedsomkostninger,hvorved leverandøren kan tilbyde en lavere enhedspris. Dette skyldes,at leverandørerne har faste omkostninger <strong>for</strong>bundet med såvel kunde<strong>for</strong>holdet(fx administration) som det enkelte produkt (fx lager), som leverandøren skal havedækket gennem prisen. Denne sammenhæng medfører samtidig, at volumen<strong>for</strong>delenesom udgangspunkt er størst på produktgrupper, hvor leverandørerne har storefaste omkostninger, og at <strong>for</strong>delene ved at få ekstra volumen på en <strong>af</strong>tale er <strong>af</strong>tagende,efterhånden som volumen bliver tilstrækkelig stor.Selv om en større volumen under normale betingelser medfører lavere priser, kander dog være eksempler på <strong>af</strong>taler, der bliver så store, at det kan virke begrænsende<strong>for</strong> konkurrencen. Når kontraktsummen bliver meget stor, stiger kravet til leverandørernenemlig også. Det kan i sidste ende betyde, at nogle mindre leverandørermå <strong>af</strong>stå fra at byde på opgaven, hvis ikke de kan byde i fællesskab med en el-75
UDBUDSRÅDETler flere andre leverandører. Når mindre virksomheder ikke byder på en opgave,kan dette både være <strong>af</strong> simple kapacitetsgrunde, og <strong>for</strong>di leverandørens risiko stiger,når kontraktsummen stiger, jf. boks 4.2.Boks 4.2: Den mindre boghandels risiko stiger ved store kontraktsummerVed et større fælleskommunalt udbud <strong>af</strong> en ramme<strong>af</strong>tale på bøger til en række kommunervalgte Harders Boghandel ikke at byde med lige så lave priser, som de har gjort vedmindre udbud.Harders Boghandels problem med at byde aggressivt med lave priser på denne storekontraktsum var, at tabet, hvis der regnes <strong>for</strong>kert, ville blive tilsvarende stort. Den storekontraktsum betød der<strong>for</strong>, at Harders Boghandel valgte at byde mindre aggressivt påramme<strong>af</strong>talen.Kilde: Interview med Torben Harder, Harders BoghandelEn anden potentiel risiko ved at udbyde (meget) store volumener kan være, at detikke bare reducerer den umiddelbare konkurrence, men også ødelægger den langsigtedekonkurrence på markedet, <strong>for</strong>di leverandører, der ikke er blevet valgt, misterderes <strong>for</strong>retningsgrundlag. Herved risikerer udbyderen, at der ikke er relevantekonkurrenter til den valgte leverandør, når produktgruppen efter nogle år skalgenudbydes, og at prisen der<strong>for</strong> stiger. Af denne grund <strong>for</strong>etager Statens Indkøbaltid en markedsvurdering, inden de udbyder et område, jf. boks 4.3. En analysefra Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen fra august 2010 viser, at problemet i <strong>praksis</strong>er yderst begrænset i Danmark. 5656 Konkurrence- og For<strong>brug</strong>erstyrelsen ”Effektivt offentligt indkøb”, september 201076
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBoks 4.3: Konkret markedsvurdering inden udbud <strong>for</strong> ikke atskabe monopolStatens Indkøb udbyder obligatoriske ramme<strong>af</strong>taler <strong>for</strong> statslige myndigheder, og på enrække områder er det også muligt <strong>for</strong> kommunale og regionale myndigheder at benytte<strong>af</strong>talen. Det giver potentielt et stort volumen, og den eller de leverandører, der vælges tilramme<strong>af</strong>talen, kan der<strong>for</strong> få en stor omsætning.Forud <strong>for</strong> udbuddet vurderer Statens Indkøb der<strong>for</strong> leverandørernes potentielle markedsandel<strong>for</strong> at sikre, at markedsandelen ikke bliver uhensigtsmæssig stor set i et konkurrenceperspektiv.Hvis det offentlige udgør en stor del <strong>af</strong> markedet, kan Statens Indkøbvælge at reducere antallet <strong>af</strong> <strong>brug</strong>ere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen ved ikke at give kommunale ogregionale <strong>brug</strong>ere adgang til <strong>af</strong>talen. Alternativt eller desuden kan Statens Indkøb udbydeparallelle ramme<strong>af</strong>taler, så markedsandelen <strong>for</strong>deles mellem flere leverandører.Statens Indkøb vurderer som udgangspunkt, at deres udbud <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>tale ikke giveranledning til problemer med den langsigtede konkurrence, hvis markedet er internationalt,som det f.eks. er tilfældet på it-området.Kilde:Interview med Nikolas Lyhne Knudsen, Kontorchef i Økonomistyrelsen (Statens Indkøb)Pris<strong>for</strong>delen ved at benytte en central ramme<strong>af</strong>tale er størst <strong>for</strong> simple varer ogtjenester, <strong>for</strong>di de bedre kan standardiseres. Det er nemmere at beskrive præcist,hvad der ønskes tilbud på, og sortimentet kan gøres mere snævert. Gentofte kommunehar <strong>for</strong> eksempel arbejdet bevidst med at standardisere deres varer på flereområder og opnået gevinster ved dette, jf. boks 4.4.Boks 4.4: Gentofte Kommune har h<strong>af</strong>t held med at standardiserevarer og tjenesterMåtteserviceGentofte Kommune har h<strong>af</strong>t held med at standardisere indkøbet <strong>af</strong> måtteservice, der består<strong>af</strong> uskiftning og vask <strong>af</strong> måtter hos kommunens institutioner. Gentofte Kommuneangiver følgende grunde til den succesfulde ramme<strong>af</strong>tale:Der findes flere leverandører på markedet, men kun to producenter, som leverer stort setdet samme produkt. Brugerne mærkede der<strong>for</strong> næsten ingen <strong>for</strong>skel mellem servicen førog efter <strong>af</strong>talenAlle decentrale <strong>af</strong>taler blev erstattet <strong>af</strong> én central <strong>af</strong>tale. Det reducerede i særdeleshedleverandørens kørselsomkostninger, da den valgte leverandør var alene på markedet ogbedre kunne koordinere sine ruter med én central <strong>af</strong>tale.77
UDBUDSRÅDETDen samlede besparelse udgør 70 pct. <strong>af</strong> det samlede <strong>for</strong><strong>brug</strong> inden <strong>af</strong>taleindgåelsen.Kilde: Interview med Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte KommuneSimple varer og tjenester kan endvidere nemmere udbydes i fællesskab <strong>af</strong> flereoffentlige myndigheder, uden at ramme<strong>af</strong>talens <strong>brug</strong>ere mærker en <strong>for</strong>skel. Samtidigmindskes leverandørens risiko ved at byde og giver mulighed <strong>for</strong> en større volumenpå <strong>af</strong>talen og pr. produkt, hvilket alt andet lige giver lavere priser.Et flertal <strong>af</strong> respondenterne i <strong>brug</strong>erundersøgelsen bekræfter, at der især kan opnåslave priser på ramme<strong>af</strong>taler med simple varer og tjenester. Et tilsvarende flertalfinder også, at netop simple varer og tjenesteydelser er særligt velegnede til købvia ramme<strong>af</strong>taler, jf. Figur 4.6 og Figur 4.7. Af kommentarerne til disse spørgsmålfremgår det dog også, at mange mener, at ramme<strong>af</strong>taler også kan <strong>brug</strong>es til at købemere komplicerede varer og tjenester.Figur 4.6: Hvilke typer <strong>af</strong> varer er efter din opfattelse velegnedetil at indkøbe gennem ramme<strong>af</strong>taler?100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Simple ellerstandardiserede varerKomplekse varerVed ikkeBrugere Udbydere Leverandører SamletNote: Flere respondenter pointerer i kommentarfeltet, at begge dele kan købes via ramme<strong>af</strong>taler. Figurener baseret på spørgsmål nr. 39, 87 og 130 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelse78
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 4.7: Hvilke typer <strong>af</strong> tjenesteydelser er efter din opfattelsevelegnede til at indkøbe gennem ramme<strong>af</strong>taler?90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Simple serviceydelser,fx hotelovernatningerKomplekseserviceydelser, fxrådgivningVed ikkeBrugere Udbydere Leverandører SamletNote: Flere respondenter pointerer i kommentarfeltet, at begge dele kan købes via ramme<strong>af</strong>taler. Figurener baseret på spørgsmål nr. 41, 88 og 132 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseNår prisanalysen viser, at der er væsentlige pris<strong>for</strong>skelle mellem ramme<strong>af</strong>taler,kan det således skyldes, at de offentlige indkøbsfunktioner ikke standardiserer isamme omfang. Nogle prioriterer lave priser og har der<strong>for</strong> stort fokus på standardiseringeninden <strong>for</strong> fx en kommune. Andre vægter deres <strong>brug</strong>eres specifikke kravog ønsker relativt højt i <strong>for</strong>hold til økonomiske <strong>for</strong>dele, og der<strong>for</strong> opnår de ikkesamme pris<strong>for</strong>dele gennem standardisering.Kravspecifikation, kvalitet og prisgevinsterKravspecifikationen indeholder fx krav til kommende leverandørers produkter,leveringsbetingelser, tillægsydelser og administrative <strong>for</strong>hold. Disse kan være megetomfattende.Interviewene viser, at der er et trade-off mellem at stille krav og få lave priser. Joflere krav, der stilles til leverandørerne og deres produkter, des højere bliver leverandørernesomkostninger, og des højere bliver de tilbudte priser. Omvendt kan enomfattende kravspecifikation også medføre lavere priser, hvis den omfattendekravspecifikation er ensbetydende med, at leverandørerne bliver bedre in<strong>for</strong>meretom udbydernes ønske.79
UDBUDSRÅDETFor at få så attraktive priser som muligt skal kravspecifikationen alene omfattenødvendige krav og så præcise in<strong>for</strong>mationer og vilkår som muligt. Unødvendigekrav giver anledning til <strong>for</strong> høje priser, og mangelfulde specificeringer og in<strong>for</strong>mationerkan give anledning til upræcise tilbud og/eller <strong>for</strong> høje priser. Der<strong>for</strong><strong>brug</strong>er fx Statens Indkøb mange ressourcer på at udfærdige en præcis og fokuseretkravspecifikation, jf. boks 4.5.Boks 4.5: Statens Indkøb <strong>brug</strong>er teknisk konsulent til at hjælpemed kravspecifikationenFor at sikre en nøjagtig og tilstrækkelig præcis kravspecifikation har Statens Indkøb <strong>for</strong>udenen juridisk ekspert altid tilknyttet en teknisk ekspert på ramme<strong>af</strong>talens produktgruppe,når de udbyder ramme<strong>af</strong>taler.Desuden indbyder Statens Indkøb under hensyntagen til ligebehandlingsprincippet relevanteog interesserede leverandører til at <strong>for</strong>tælle om deres ”syn på markedet” og deresomkostningsstruktur mv., inden udbudsprocessen igangsættes.Som følge <strong>af</strong> disse to procedurer reduceres risikoen <strong>for</strong>, at Statens Indkøb stiller krav,som indebærer uhensigtsmæssige og utilsigtede <strong>for</strong>dyrelser.Undersøgelsen <strong>af</strong> leverandørernes omkostningsstruktur mv. benyttes desuden til at sikre,at leverandørernes risiko reduceres. Det er eksempelvis vigtigt at få et klart billede <strong>af</strong>henholdsvis faste omkostninger hos leverandøren og variable omkostninger, somkan stige, hvis <strong>for</strong><strong>brug</strong>smønsteret på <strong>af</strong>talen ændres. Det er ligeledes vigtigt at <strong>af</strong>dækkeog tage højde <strong>for</strong>, om leverandørens priser i høj grad påvirkes <strong>af</strong> ikke styrbare omkostninger,herunder fx dollarkursen, prisen på olie eller lignende. I givet fald er det hensigtsmæssigtat <strong>for</strong>søge at sikre leverandøren mod udsving i omkostningerne fx gennemkortere kontraktperioder, mulighed <strong>for</strong> indeksregulering, løbende konkurrenceudsættelseved auktioner eller miniudbud mv.Kilde: Interview med Nikolas Lyhne Knudsen, Kontorchef i Økonomistyrelsen (Statens Indkøb)Interviews med leverandører har vist, at de indimellem ser eksempler på kravspecifikationer,som er unødvendigt <strong>for</strong>dyrende. Dette skyldes flere <strong>for</strong>hold. For detførste bærer nogle kravspecifikationer præg <strong>af</strong>, at udbyderne ikke kender markedetog/eller leverandørernes omkostningsstruktur tilstrækkelig godt og der<strong>for</strong> ikkeved, hvad et specifikt krav koster. Generelt er ydelser, der kræver arbejdstimer,relativt dyre <strong>for</strong> leverandøren, hvilket <strong>af</strong>spejles i prisen, jf. boks 4.6. For det andetkan kravspecifikationer bære præg <strong>af</strong>, at udbyderne ikke kender sine <strong>brug</strong>eres behovog der<strong>for</strong> efterspørger et ”<strong>for</strong>kert” produkt. For det tredje ser leverandørerneeksempler på, at kravspecifikationer <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>taler, der dækker flere myndigheder,fører til flere krav og dermed højere priser, <strong>for</strong>di de deltagende myndighederhar særlige ønsker og ikke stiller ens krav. Kort sagt kan man med ramme<strong>af</strong>ta-80
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERler med flere enheder risikere, at kravspecifikationen indeholder <strong>for</strong>eningsmængdeni stedet <strong>for</strong> fællesmængden <strong>af</strong> krav, jf. boks 4.6.Boks 4.6: Fordyrende krav til leverandørerneFor Harders Boghandel er det primært indkøbsvolumen og omfanget <strong>af</strong> krav, der bestemmerden tilbudte pris. Jo mindre volumen og jo flere krav, desto højere priser.Kommunale indkøbsfællesskaber kan udbyde ramme<strong>af</strong>taler med større volumen end denenkelte kommune, men kravene til leverandøren kan nemt blive større end summen <strong>af</strong>kravene, hvis de havde udbudt ramme<strong>af</strong>taler hver <strong>for</strong> sig.Eksempel:Kommune a har krav 1 (fx læsnings- og returret)Kommune b har krav 2 (fx fri levering)Kommune a+b har krav 1+2Harders leveringsomkostninger er således højere, når kommune a og b udbyder ramme<strong>af</strong>talensammen.Løsningen på dette problem kan være at lave en fælles kravspecifikation samt en specifikkravspecifikation <strong>for</strong> hver kommune. Problemet hermed er dog, at der kan være væsentligeomkostninger <strong>for</strong>bundet med at administrere flere <strong>for</strong>skellige betingelser inden<strong>for</strong> samme <strong>af</strong>tale, og så er <strong>for</strong>delen ved at udbyde ramme<strong>af</strong>talen sammen måske ikke såstor alligevel.Desuden oplever Harders Boghandel, at der udbydes ramme<strong>af</strong>taler, hvor leveringshyppighedenikke står mål med kontraktstørrelsen. Hvis en skole eller institution, der årligthandler <strong>for</strong> 50.000 kr. hos Harder, stiller som krav, at de skal have leveret bøger to gangeom ugen uden særskilt betaling, kan dette blive til ca. 100 leveringer på et år. Harderhar der<strong>for</strong> svært ved at tilbyde lave priser til disse institutioner, da omkostningerne tillevering alene løber op i den samlede kontraktsum (pr. institution).Kilde: Interview med Thomas Harder, Harders BoghandelKøbs<strong>for</strong>pligtelse og prisgevinsterKøbs<strong>for</strong>pligtelse under ramme<strong>af</strong>taler betyder, at <strong>brug</strong>eren ikke må handle uden <strong>for</strong>ramme<strong>af</strong>talen <strong>for</strong> de produktgrupper, som ramme<strong>af</strong>talen vedrører. Den samledevolumen skal der<strong>for</strong> handles hos ramme<strong>af</strong>talens leverandører. Modsætningen hertiler frivillige ramme<strong>af</strong>taler, hvor <strong>brug</strong>eren frit kan handle uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>talenunder hensyntagen til de gældende udbudsregler. For leverandører medførerkøbs<strong>for</strong>pligtelse således, at de i højere grad er sikret en omsætning fra <strong>af</strong>talen.81
UDBUDSRÅDETBrugerundersøgelen viser, at over halvdelen <strong>af</strong> respondenterne mener, at der isæropnås lave priser gennem ramme<strong>af</strong>taler ved at offentlige myndigheder <strong>af</strong>giverkøbs<strong>for</strong>pligtelse, jf. figur 4.4. I de dybdegående interviews bekræfter alle de interviewede,at en ramme<strong>af</strong>tale med købs<strong>for</strong>pligtelse alt andet lige giver lavere priserend frivillige ramme<strong>af</strong>taler som SKI’s. Især de kommunale indkøbschefer angiver,at de kan opnå lavere priser ved at lave egen obligatorisk <strong>af</strong>tale med en enkelt leverandørend ved at benytte SKI’s ramme<strong>af</strong>tale, der er indgået uden købs- ellervolumen<strong>for</strong>pligtelse, jf. boks 4.7.Boks 4.7: Kommunale indkøbschefers mening omkøbs<strong>for</strong>pligtelseKlaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte Kommune:”I de tilfælde, hvor Gentofte Kommune ikke benytter SKI’s <strong>af</strong>taler, skyldes det, at <strong>af</strong>talerneikke er attraktive nok prismæssigt, bl.a. <strong>for</strong>di de mangler købs<strong>for</strong>pligtelse.”Annette Bjørn, indkøbschef i Odense Kommune:”Den kommunale købs<strong>for</strong>pligtelse giver bedre priser end SKI’s ramme<strong>af</strong>taler.”Kilde: Interview med henholdsvis Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte Kommune og Annette Bjørn,Indkøbschef i Odense KommuneRigsrevisionen konkluderede det samme i deres rapport om de statslige myndighedersindkøb fra 2006:”Undersøgelsen har vist, at myndighederne kan opnå besparelser ved at <strong>for</strong>pligtesig til at købe en vis mængde…”Rigsrevisionen konkluderede endvidere, at ramme<strong>af</strong>taler uden købs<strong>for</strong>pligtelseikke giver bedre priser, end dem der kan opnås uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>tale. Rigsrevisionenskriver:”Der er således ikke en besparelse i <strong>for</strong>m <strong>af</strong> lavere priser ved at <strong>brug</strong>e rammekontrakteruden købs<strong>for</strong>pligtelse. 57 ”En anden årsag til, at <strong>af</strong>taler uden købs<strong>for</strong>pligtelse giver højere priser, er, at denmanglende købs<strong>for</strong>pligtelse giver <strong>brug</strong>erne mulighed <strong>for</strong> at vælge frit blandt <strong>af</strong>talerneog udefrakommende leverandørers tilbud. Leverandørerne vil der<strong>for</strong> være<strong>for</strong>sigtige med at tilbyde lave priser på nogle produkter, da de ikke er sikret et salgvia ramme<strong>af</strong>talen, jf. boks 4.8.57 Rigsrevisionen (2006), Beretning til statsrevisorerne om Staten som indkøber.82
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBoks 4.8: Diversey er varsomme med at tilbyde lave priser påSKI’s ramme<strong>af</strong>talerDiversey, der producerer rengøringsprodukter og leverer rengøringsservice, har tidligereværet leverandør på SKI’s ramme<strong>af</strong>tale <strong>for</strong> rengøringsmidler m.v. Ved SKI’s senesteudbud valgte Diversey ikke at tilbyde så lave priser, som de ellers ville gøre i <strong>for</strong>bindelsemed andre udbud. Årsagen var blandt andet, at de oplevede en risiko <strong>for</strong>, at <strong>brug</strong>erne<strong>af</strong> SKI’s ramme<strong>af</strong>taler udelukkende ville vælge deres billigste produkter, og at Diversey<strong>af</strong> strategiske årsager ikke ville være bundet til faste priser, når <strong>brug</strong>erne <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talenalligevel kunne og ville handle uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>talen.Kilde: Interview med Søren Mørup, Key Account Manager i DiverseyPrisanalysen viser dog, at der er eksempler på, at <strong>af</strong>taler uden købs<strong>for</strong>pligtelse kangive samme lave priser som en tilsvarende <strong>af</strong>tale med købs<strong>for</strong>pligtelse, hvis <strong>af</strong>talenkombineres med en volumen-/koordineringskøbsrabat. På vikarydelser kanSKI’s leverandører fx tilbyde en volumen<strong>af</strong>hængig rabat. Uden denne rabat er prisernepå en sygeplejeskevikar væsentligt højere end på en kommunal ramme<strong>af</strong>talemed en enkelt leverandør og købs<strong>for</strong>pligtelse. Indregnes den gennemsnitlige volumenrabati leverandørernes tilbudspriser, kommer flere <strong>af</strong> priserne på <strong>af</strong>talenned på niveau med ramme<strong>af</strong>talen med købs<strong>for</strong>pligtelse, jf. Figur 4.8.Den manglende købs<strong>for</strong>pligtelse medfører altså en usikkerhed om leverandørensomsætning på <strong>af</strong>talen, hvilket mindsker incitamentet til at tilbyde lave priser. Vedat give mulighed <strong>for</strong> at leverandørerne kan tilbyde en rabat ved storkøb, får leverandørerneincitament til at tilbyde priser på niveau med <strong>af</strong>taler med købs<strong>for</strong>pligtelse.83
UDBUDSRÅDETFigur 4.8: Priser på sygeplejerskevikar med og uden mængderabatog købs<strong>for</strong>pligtelseIndeks140120100806040200Pris uden volumenrabatPris med volumenrabatSKI-leverandør 1SKI-leverandør 2SKI-leverandør 3Kommunal ramme<strong>af</strong>tale med købs<strong>for</strong>pligtelseNote: Prisen på den kommunale ramme<strong>af</strong>tale er sat til indeks 100.Kilde: Copenhagen EconomicsParallelle <strong>af</strong>taler og prisbesparelserI stedet <strong>for</strong> at indgå <strong>af</strong>tale med en enkelt leverandør kan udbyderen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talenvælge at udbyde parallelle ramme<strong>af</strong>taler. Ved parallelle ramme<strong>af</strong>taler <strong>for</strong>ståsramme<strong>af</strong>taler, hvor der (parallelt) indgås <strong>af</strong>tale med flere leverandører. Parallelle<strong>af</strong>taler kan blandt andet benyttes <strong>for</strong> at sikre et bredt sortiment, <strong>for</strong>syningssikkerhedog eventuelt en hyppig konkurrenceudsættelse. Parallelle ramme<strong>af</strong>taler fastsætterde overordnede vilkår <strong>for</strong> leveringen, mens tildelingen <strong>af</strong> den endelige kontraktførst sker senere ved direkte tildeling eller miniudbud. 58 Leverandører på parallelleramme<strong>af</strong>taler er ikke sikret en egentlig leveringskontrakt under ramme<strong>af</strong>talen,da ordregiverne ved hver tildeling kan vælge mellem flere leverandører.Der kan både være <strong>for</strong>dele ved at have mange og få parallelle ramme<strong>af</strong>taler. I dedybdegående interviews har flere udbydere og indkøbere tilkendegivet, at der ikkeer et optimalt antal parallelle ramme<strong>af</strong>taler. Det <strong>af</strong>hænger blandt andet <strong>af</strong> udbuddetsart.58 Problemstillingen er behandlet i analysens kapitel 384
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERDe interviewede <strong>brug</strong>ere, udbydere og leverandører oplyser, at tilbudsprisen erlavest, når der er få parallelle ramme<strong>af</strong>taler. Denne <strong>for</strong>m giver den største volumen<strong>for</strong>pligtelseog dermed størst sikkerhed <strong>for</strong> omsætning <strong>for</strong> leverandøren. Tilgengæld kan det ved miniudbud være en <strong>for</strong>del at have en relativ bred vifte <strong>af</strong> leverandørerat vælge mellem, <strong>for</strong>di det giver mere konkurrence og dermed laverepriser.Det optimale antal ramme<strong>af</strong>taler <strong>af</strong>hænger i høj grad <strong>af</strong> produktets/tjenesteydelsensart, hvordan den <strong>for</strong>ventes indkøbt og antallet <strong>af</strong> relevante leverandørerpå markedet, jf. boks 4.9.Boks 4.9: Indkøb <strong>af</strong> håndværkerydelser gennem miniudbudFrederiksberg Kommune har oplevet, at det har fungeret godt med flere parallelle ramme<strong>af</strong>talerog tildeling ved miniudbud. Frederiksberg Kommune har selv udbudt ramme<strong>af</strong>talerne,som vedrører diverse håndværkerydelser.Antal parallelle ramme<strong>af</strong>taler: 5-7Fordele kan opsummeres til:• Får dagens pris• Da opgaven er præcist defineret, er der relativt få omkostninger til at behandletilbud• Det tager typisk kun 4-6 dage at gennemføre miniudbudKilde: Interview med Adam Hey, indkøbschef i Frederiksberg KommuneAftaleloyalitet og prisgevinsterEn nødvendig betingelse <strong>for</strong> at opnå økonomiske <strong>for</strong>dele ved at indgå ramme<strong>af</strong>talerer, at <strong>brug</strong>erne <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talerne rent faktisk benytter de indgåede <strong>af</strong>taler. Ofteer <strong>brug</strong>erne spredt ud på mange institutioner og <strong>af</strong>delinger. Bliver <strong>brug</strong>erne ikkeopmærksomme på <strong>af</strong>taler, eller vælger de at købe uden <strong>for</strong> de indgåede <strong>af</strong>taler,opnår myndigheden ingen besparelse ved <strong>af</strong>talen.Af <strong>brug</strong>erundersøgelsen fremgår det som nævnt i kapitel 2, at hovedparten <strong>af</strong> <strong>brug</strong>erneog udbyderne mener, at de kan udnytte ramme<strong>af</strong>taler bedre. Det tyder såledespå, at <strong>af</strong>taler ikke benyttes i det omfang, de kan.Dybdeinterviewene viser, at potentialet <strong>for</strong> at udnytte ramme<strong>af</strong>taler både består idels en højere grad <strong>af</strong> <strong>af</strong>talebelægning, så flere områder omfattes <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler,dels i at øge <strong>af</strong>taleloyaliteten, så de eksisterende ramme<strong>af</strong>taler udnyttes bedre.85
UDBUDSRÅDETSåledes har både Gentofte og Frederiksberg Kommune igangsat en implementeringsstrategi,der <strong>for</strong> det første skal mindske indkøb hos leverandører uden <strong>af</strong>tale,og <strong>for</strong> det andet skal sikre, at der handles fra ramme<strong>af</strong>talens tilbudsliste, så <strong>af</strong>taleloyaliteten<strong>for</strong>bedres, jf. case i boks 4.10.Boks 4.10: Gentofte Kommunes satsning på øget <strong>af</strong>taleloyalitetIndkøbsfunktionen i Gentofte Kommune har indledt et fokusskifte fra <strong>af</strong>taleindgåelse tilsikring <strong>af</strong> højere grad <strong>af</strong> konsolidering og loyalitet mod <strong>af</strong>talerne. Målet er, at flere <strong>brug</strong>ereskal benytte de <strong>af</strong>taler, som indkøbsfunktionen har indgået.Strategien omfatter en tostrenget konsolideringsindsats:1. For det første oprettes der en controllerfunktion, der skal følge op på <strong>af</strong>talernesanvendelse m.v.2. For det andet opstilles baseline og en estimeret volumen på hverenkelt <strong>af</strong>tale, så det sikres, at der ikke handles hos andre leverandørerend den valgteIncitamentet til at handle på <strong>af</strong>talen sikres blandt andet via pres på <strong>for</strong>valtningsdirektørerne,der (kvartalsvis) præsenteres <strong>for</strong> deres <strong>for</strong>valtnings ”loyalitetsscore”.Gentofte Kommune overvejer desuden, om man kan overvåge, i hvor høj grad det er produkterfra leverandørens tilbudsliste eller lignende (men dyrere) produkter, der handles.Kommunens ønskescenarium er at indbygge en incitamentsmekanisme i ramme<strong>af</strong>talerne<strong>for</strong> såvel <strong>brug</strong>ere og leverandører, så de belønnes <strong>for</strong> at handle med de <strong>af</strong>taleomfattede produkter.Alternativt <strong>for</strong>estiller Gentofte Kommune sig deciderede kontraktuelle <strong>for</strong>pligtelser.Kilde: Interview med Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte KommuneUdover den direkte effekt på økonomien er der også en indirekte effekt, hvis <strong>brug</strong>erneikke er loyale mod ramme<strong>af</strong>talerne. Den indirekte effekt ses, når leverandørerneer klar over, at der på trods <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleindgåelsen stadig handles en del uden <strong>for</strong>ramme<strong>af</strong>talen og der<strong>for</strong> indkalkulerer en lavere <strong>for</strong>ventet volumen på ramme<strong>af</strong>taleni deres tilbudspriser, hvilket presser priserne op.Hvor dybdeinterviewene <strong>af</strong>slører, at en <strong>for</strong>bedret <strong>af</strong>taleloyalitet udgør et stort økonomiskpotentiale <strong>for</strong> de kommunale myndigheder, betragtes <strong>af</strong>taleilloyalitet ikkesom et væsentligt problem <strong>for</strong> de statslige indkøbsfunktioner og Statens Indkøb.Her peges der i interviews på en længere tradition <strong>for</strong> at underlægge sig centralekoordinerede ramme<strong>af</strong>taler og en klar ledelsesmæssig og politisk stillingtagen somårsag til, at der er større loyalitet mod centrale <strong>af</strong>taler.86
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER4.3 TRANSAKTIONSOMKOSTNINGER VED RAMMEAF-TALEROmkostningerne ved at lave udbud og ved at give tilbud er et vigtigt aspekt vedindgåelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>taler. Høje administrative omkostninger – de såkaldte transaktionsomkostninger– reducerer de samlede økonomiske <strong>for</strong>dele ved ramme<strong>af</strong>taler. Højetransaktionsomkostninger kan også betyde, at <strong>brug</strong>erne går uden om ramme<strong>af</strong>talerog køber ind ved siden <strong>af</strong>talerne.Brugere, udbydere og leverandører betragter det som en <strong>for</strong>del ved ramme<strong>af</strong>taler,at de <strong>af</strong>løfter udbudspligten i <strong>for</strong>hold til almindelige kontrakter. Ved at pulje indkøbog professionalisere håndteringen <strong>af</strong> indkøbsprocesserne kan indkøbsadministrationenreduceres i sammenligning med en situation, hvor mange enkelte <strong>brug</strong>erestår <strong>for</strong> at gennemføre indkøb. Og er ramme<strong>af</strong>taler nemme at benytte, og gør dedet enklere at købe ind <strong>for</strong> den enkelte <strong>brug</strong>er, fx ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> e-handel, betyder dethøjere loyalitet, og dermed at offentlige myndigheder kan høste større økonomiske<strong>for</strong>dele <strong>af</strong> indkøb.Ikke desto mindre kan der være betydelige omkostninger ved at udbyde og anvenderamme<strong>af</strong>taler. Omkostningerne berører både udbyderne, <strong>brug</strong>erne og leverandørerne.For <strong>brug</strong>erne kan der være transaktionsomkostninger <strong>for</strong>bundet med at anvenderegler, tildele kontrakter og gennemføre miniudbud.Transaktionsomkostningerne <strong>for</strong> udbyderne omfatter tid og omkostningerne <strong>for</strong>bundetmed udarbejdelse og gennemførelse <strong>af</strong> udbud, tildeling <strong>af</strong> kontrakten,håndtering <strong>af</strong> klager og overvågning <strong>af</strong> levering <strong>af</strong> produktet. Brugere og udbydererapporterer, at det er en stigende belastning at håndtere klagesager, blandt andet<strong>for</strong>di det er billigt at klage, og <strong>for</strong>di en enkelt ”fodfejl” kan betyde, at en <strong>af</strong>talenødvendigvis skal genudbydes.87
UDBUDSRÅDETLeverandører oplever transaktionsomkostningerne, når de udarbejder og indsendertilbud, når de <strong>for</strong>handler ramme<strong>af</strong>taler og/eller miniudbud, og når de efterfølgendeovervåger ramme<strong>af</strong>talens funktion. Til tider kan leverandører have mistanke om,at udbyderen ikke respekterer ramme<strong>af</strong>talen og fx laver direkte køb fra en konkurrerendeleverandør uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>talen. Der<strong>for</strong> <strong>brug</strong>er virksomheder i nogletilfælde tid og ressourcer på at overvåge og eventuelt håndhæve deres kontraktmæssigerettigheder.Brugernes, udbydernes og leverandørernes oplevelse <strong>af</strong> transaktionsomkostningerneBrugerundersøgelsen og dybdeinterviewene bekræfter, at transaktionsomkostningerneved ramme<strong>af</strong>taler er en vigtig problemstilling både <strong>for</strong> <strong>brug</strong>erne, udbyderneog leverandørerne. Brugerne er delte i deres opfattelse <strong>af</strong>, om ramme<strong>af</strong>talerne rentfaktisk medfører lavere administrationsomkostninger, mens udbyderne og leverandørernevurderer, at deres egne transaktionsomkostninger ved at indgå og benytteramme<strong>af</strong>taler er høje.Knap halvdelen <strong>af</strong> <strong>brug</strong>erne oplever, at deres administrationsomkostninger er lavere,når de <strong>brug</strong>er ramme<strong>af</strong>taler, jf. Figur 4.9. Til gengæld er det markant, at ingen<strong>brug</strong>ere angiver, at deres omkostninger ved at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler er højere. Udbydernehar et lidt andet syn på <strong>for</strong>dele <strong>for</strong> <strong>brug</strong>erne. 75 pct. <strong>af</strong> udbyderne vurderer,at <strong>brug</strong>erne har reduceret deres administrationsomkostninger, jf.88
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 4.10.Figur 4.9: Har din organisation samlet set reduceret de interneadministrationsomkostninger til indkøb ved atindgå og <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler?40%35%30%25%20%15%10%5%0%Ja, megetlavereomkostningerJa, nogetlavereomkostningerNej,uændredeomkostningerNej, nogetstørreomkostningerBrugereNej, megetstørreomkostningerVed ikkeNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 19 i appendiks 3Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelse89
UDBUDSRÅDETFigur 4.10: Vurderer du, at dine kunder (<strong>brug</strong>erne) har reduceretderes interne administrationsomkostninger tilindkøb ved at indgå og <strong>brug</strong>e jeres ramme<strong>af</strong>taler?60%50%40%30%20%10%0%Ja, megetlavereomkostningerJa, nogetlavereomkostningerNej,uændredeomkostningerNej, nogetstørreomkostningerUdbydereNej, megetstørreomkostningerVed ikkeNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 65 i appendiks 3Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelsePå trods <strong>af</strong> denne vurdering vurderer <strong>brug</strong>erne også, at transaktionsomkostningerer en ud<strong>for</strong>dring ved <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Ud<strong>for</strong>dringen vurderes til at værestørst ved de centrale <strong>af</strong>taler, jf. tabel 4.2.Tabel 4.2: Brugernes vurdering <strong>af</strong> ud<strong>for</strong>dring ved ramme<strong>af</strong>talerUd<strong>for</strong>dring Centrale <strong>af</strong>taler Decentrale <strong>af</strong>taler”Der opnås ikke væsentligadministrative besparelser”3,1 2,8Note: Tabellen er baseret på spørgsmål 29 og 30 i appendiks 3. Brugerne skal angive, hvor stor ud<strong>for</strong>dringener på en skala fra 1 til 5, hvor 5 betyder, at ud<strong>for</strong>dringen har stor betydning, og 1betyder, at ud<strong>for</strong>dringen ingen betydning har.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseOgså udbyderne og leverandørerne angiver, at der er høje omkostninger <strong>for</strong>bundetmed at udbyde og <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler. Over 50 pct. <strong>af</strong> udbyderne, der har svaret,angiver, at administrationsomkostningerne er høje. To tredjedele <strong>af</strong> leverandørerneangiver, at administrationsomkostningerne er høje, jf. Figur 4.11.90
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 4.11: Hvordan oplever din organisation/virksomhed administrationsomkostningernei <strong>for</strong>bindelse medramme<strong>af</strong>taler?80%70%60%50%40%30%20%10%0%Administrationsomkostningerneer højeAdministrationsomkostningerneer hverken højeeller laveAdministrationsomkostningerneer laveVed ikkeUdbydere Leverandører SamletNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 68 og 113 i appendiks 3Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseFor udbydere er det de administrative procedurer og den juridiske usikkerhed, somer årsagerne til, at administrationsomkostningerne anses <strong>for</strong> at være høje. Herhenvises i en række interviews til, at der har været stor usikkerhed om SKI’sramme<strong>af</strong>taler.Når leverandørerne er blevet bedt om at angive årsagerne til, at administrationsomkostningerneer høje, peger de på, at administrationen er omstændelig og tidskrævende.Men nok så vigtigt angives det, at omkostningerne ved at byde på ogvære leverandør under ramme<strong>af</strong>taler opleves som høje, <strong>for</strong>di omsætningen vedramme<strong>af</strong>taler er usikker, jf. Figur 4.12.91
UDBUDSRÅDETFigur 4.12: Hvad er årsagen til, at administrationsomkostningerneer høje?100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Det eromstændeligt ogtidskrævende atbyde på ogindgåramme<strong>af</strong>talerOmsætningenpå ramme<strong>af</strong>talerer usikkerOmsætningener begrænset i<strong>for</strong>hold tilomkostningerneParallelle <strong>af</strong>talerudvanderramme<strong>af</strong>talenRamme<strong>af</strong>talerindebærer noglegangeminiudbud, sombetyderyderligereomkostninger<strong>for</strong> osVed ikkeAndetLeverandørerNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 114 i appendiks 3. Respondenterne har h<strong>af</strong>t mulighed <strong>for</strong>at <strong>af</strong>give flere svar. Kun besvaret <strong>af</strong> leverandører, der har svaret, at administrationsomkostningerneer høje.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseNogle <strong>af</strong> leverandørerne har givet yderligere <strong>for</strong>klaringer på, hvor<strong>for</strong> administrationsomkostningerneopleves som høje, jf. boks 4.11.92
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBoks 4.11: Leverandørernes yderligere <strong>for</strong>klaringer på, hvor<strong>for</strong>administrationsomkostninger opleves som høje• Der kræves altid specialsyede e-kataloger og statistikker.• Der er typisk betydelige krav til administrationen <strong>af</strong> de givne kontrakter samt øgetkompleksitet, i hvad der skal indrapporteres mv.• Det koster mange kr. og arbejdstimer at vedligeholde og servicere elektroniske indkøbsportaler.• Nogle udbydere har så lidt tjek på at lave udbud, hvor <strong>for</strong>malia, produktlistningerosv. gør, at udbud bliver trukket tilbage. I mange tilfælde går udbuddene om op til 2-4 gange, og vi er nødt til at starte processen op igen og igen. Der er specielt påkommunalsiden manglende professionalisme i den sammenhæng!Kilde: Kommentarer til kategorien ’Andet’ til spørgsmål 114 i appendiks 3.Afvejning <strong>af</strong> transaktionsomkostningerne ved valg <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talerDybdeinterviewene med offentlige indkøbschefer har bekræftet, at de oplever højetransaktionsomkostninger ved at indgå og <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler.Men der er <strong>for</strong>skel på, hvor meget omkostningerne er i fokus i <strong>for</strong>bindelse medindgåelse og <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler, og om omkostningerne har betydning <strong>for</strong>,hvilke <strong>af</strong>taler der vælges. Noget tyder på, at der ikke altid anlægges en helhedsøkonomiskvurdering <strong>af</strong> omkostningerne ved valg <strong>af</strong> <strong>for</strong>skellige ramme<strong>af</strong>taler.I nogle kommuner, hvor der anvendes en strategisk tilgang til indkøb, vurderes detnøje, om der kan hentes en administrativ besparelse ved at <strong>brug</strong>e en central <strong>af</strong>tale,og om kommunen dermed kan slippe <strong>for</strong> selv at udbyde og indgå en ramme<strong>af</strong>tale.”Vi overvejer FM- og SKI-<strong>af</strong>taler, når vi ikke selv kan opnå tilstrækkelig godepriser til at opveje de ekstra udbudsomkostnnger”Kilde: Interview med Annette Bjørn, indkøbschef i Odense Kommune”Gentofte Kommune vil som udgangspunkt gerne benytte SKI’s ramme<strong>af</strong>taler,da det kan spare interne ressourcer til udbud. Når vi så alligevel ikke benytterSKI-<strong>af</strong>taler på alle områder, hvor der findes SKI-<strong>af</strong>taler, skyldes det, at <strong>af</strong>talerneikke altid er attraktive nok prismæssigt, og at vi kan have behov <strong>for</strong> at specificereegne vilkår til leveringen.”Kilde: Interview med Klaus Hansen, indkøbschef Gentofte Kommune93
UDBUDSRÅDETFlere kommuner vurderer, at der ligger en væsentlig besparelse i udbudsfasen,hvis der vælges en central <strong>af</strong>tale under fx SKI. Der er dog <strong>for</strong>skellige vurderinger<strong>af</strong>, om der er en besparelse i administrationen <strong>af</strong> centrale <strong>af</strong>taler i <strong>for</strong>hold til en situation,hvor den enkelte kommune selv har indgået en <strong>af</strong>tale.Selv om der er enighed, om at offentlige myndigheder ofte kan opnå en besparelsei udbudsfasen og i kontraktindgåelsen ved at benytte en central ramme<strong>af</strong>tale, erder undtagelser. Flere <strong>af</strong> de interviewede <strong>brug</strong>ere fremhæver, at der er høje transaktionsomkostningerved at benytte nogle <strong>af</strong> de centrale <strong>af</strong>taler. Indimellem er detsåledes lige så ressourcekrævende at gennemføre et miniudbud på en central ramme<strong>af</strong>talesom at indgå egen, ny <strong>af</strong>tale.Efter <strong>af</strong>taleindgåelsen består de offentlige indkøbsenheders transaktionsomkostningerprimært <strong>af</strong> omkostninger til opfølgning på <strong>af</strong>talen, kontraktstyring og lignende.For så vidt angår disse omkostninger er der ikke enighed blandt de interviewedeindkøbschefer om <strong>for</strong>skellen på transaktionsomkostninger til centraleramme<strong>af</strong>taler og til egne <strong>af</strong>taler. Nogle fremhæver, at omkostningerne til at sikre<strong>af</strong>taleloyalitet er væsentligt højere, når der benyttes centrale <strong>af</strong>taler, da <strong>brug</strong>erneikke har været involveret i udarbejdelsen <strong>af</strong> udbudsmateriale mv. Den tidlige involvering<strong>af</strong> nøgle<strong>brug</strong>ere ved indgåelse <strong>af</strong> egne <strong>af</strong>taler sikrer alt andet lige højereloyalitet over <strong>for</strong> den indgåede <strong>af</strong>tale. Andre indkøbschefer ser ikke den store <strong>for</strong>skelmellem <strong>af</strong>taleloyaliteten på centrale og decentrale <strong>af</strong>taler, da de i begge tilfældenedsætter <strong>brug</strong>ergrupper <strong>for</strong>ud <strong>for</strong> <strong>af</strong>taleindgåelsen. Disse <strong>brug</strong>ergrupperdækker i begge tilfælde kun et udsnit <strong>af</strong> de fremtidige <strong>brug</strong>ere.I andre kommuner, der har en mindre strategisk tilgang, er der ikke så klart et fokuspå at vurdere administrationsomkostningerne i valget <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Herkan kommunens egne administrationsomkostninger ved selv at udbyde og administrere<strong>af</strong>taler blive overset. Konsekvensen kan være, at kommunen ender med atadministrere mange <strong>af</strong>taler selv, hvorved kommunen påføres flere administrationsomkostninger.Det er indtrykket fra dybdeinterviews, at der indgås og administreres et megetstort antal <strong>af</strong>taler og/eller kontrakter. I interviewene er det oplyst, at det er op til70-100 <strong>af</strong>taler, som den enkelte kommune står <strong>for</strong> at håndtere; det vil sige udbyde,<strong>for</strong>handle, administrere og følge op på. Det giver mindre tid til at følge op på denenkelte <strong>af</strong>tale.Det store antal <strong>af</strong> <strong>af</strong>taler skyldes <strong>for</strong>mentlig en kombination <strong>af</strong> flere faktorer, fxønsker om at sikre leverancer, der bedre matcher lokale <strong>brug</strong>erbehov og giver merekonkurrencedygtige priser i <strong>for</strong>hold til centrale <strong>af</strong>taler. Desuden er der en opfattelse<strong>af</strong>, at mange centralt indgåede ramme<strong>af</strong>taler ikke er attraktive nok. Der<strong>for</strong>vælger flere at indgå egne lokale <strong>af</strong>taler.94
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBrugerundersøgelsen bekræfter, at de kommunale og regionale <strong>brug</strong>ere har enstørre skepsis over <strong>for</strong> centralt indgåede <strong>af</strong>taler end de statslige <strong>brug</strong>ere. Blandt dekommunale og regionale <strong>brug</strong>ere svarer over 75 pct., at de <strong>for</strong>etrækker kommunale/regionale<strong>af</strong>taler frem <strong>for</strong> centrale <strong>af</strong>taler, jf. Figur 4.13. Den tilsvarende andelblandt de statslige <strong>brug</strong>ere er 33 pct., jf. Figur 4.14.Figur 4.13: Foretrækker du kommunale/regionale ramme<strong>af</strong>talerfrem <strong>for</strong> centralt indgåede ramme<strong>af</strong>taler, fx SKI ogStatens Indkøb?70%60%50%40%30%20%10%0%Ja Ja, nogle gange Nej Ved ikkeBrugereNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 32 i appendiks 3. Kun besvaret <strong>af</strong> kommunale og regionale<strong>brug</strong>ere.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseStatslige <strong>brug</strong>ere <strong>for</strong>klarer tilbøjeligheden til at <strong>brug</strong>e centrale <strong>af</strong>taler med, at derer en lang tradition <strong>for</strong> centrale indkøb i staten, og at ”skal”-<strong>af</strong>taler under StatensIndkøb sammen med en klar indkøbspolitik i de enkelte ministerier har gjort detnemmere at skabe ”accept” <strong>af</strong> centrale <strong>af</strong>taler.95
UDBUDSRÅDETFigur 4.14: Foretrækker du egne indgåede ramme<strong>af</strong>taler frem<strong>for</strong> centrale ramme<strong>af</strong>taler som fx SKI’s <strong>af</strong>taler?60%50%40%30%20%10%0%Ja Ja, nogle gange Nej Ved ikkeBrugereNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 33 i appendiks 3. Kun besvaret <strong>af</strong> statslige <strong>brug</strong>ere.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseTopledelsens opbakning til at benytte indgåede ramme<strong>af</strong>taler kan spille en væsentligrolle <strong>for</strong> den mere udbredte accept <strong>af</strong> centrale <strong>af</strong>taler hos de statslige myndigheder,jf. boks 4.12.Boks 4.12: Accept og <strong>brug</strong> <strong>af</strong> centrale <strong>af</strong>taler i statenBent Buch, der er koncernindkøber i Ministeriet <strong>for</strong> Fødevarer, Land<strong>brug</strong> og Fiskeri ogstatens repræsentant i styregruppe hos SKI, angiver følgende årsager til, at hans <strong>brug</strong>ereer relativt loyale mod indgåede ramme<strong>af</strong>tlaer:Topledelsens opbakningKontakt og in<strong>for</strong>mation om ramme<strong>af</strong>talerne via intranettetBent Buch laver ”roadshows”, hvor han <strong>for</strong>tæller om <strong>af</strong>talerneDecentrale kontaktpersoner, der fungerer som tovholdereIkke vores men andres beslutningKilde: Interview med Bent Buch, Koncernindkøber i Ministeriet <strong>for</strong> Fødevarer, Land<strong>brug</strong> og Fiskeri96
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERDe centrale <strong>af</strong>taler bliver også fulgt op med mulighed <strong>for</strong> controlling og e-handel,så det sikres, at de bliver <strong>brug</strong>t, og at det bliver nemt at <strong>brug</strong>e <strong>af</strong>talerne i dagligdagen.Herudover giver miniudbud under ramme<strong>af</strong>taler muligheder <strong>for</strong> at tage højde<strong>for</strong> de særlige behov, der er på det enkelte ministerområde.I nogle kommuner og regioner er perspektivet anderledes. Her anerkendes det også,at der er <strong>for</strong>dele ved en standardisering og centralisering. Centraliseringen erogså sket i kommunerne selv med oprettelse <strong>af</strong> centrale indkøbsfunktioner i de nyekommuner, hvor flere områder blev udbudspligtige. Men der er også en tradition<strong>for</strong> i nogle kommunale indkøbsorganisationer at indgå og administrere <strong>af</strong>taler oghave hands on, være tæt på sine <strong>brug</strong>ere og imødekomme deres behov og eventuellelokale politiske ønsker.Det samme er de frivillige indkøbs<strong>af</strong>taler også et udtryk <strong>for</strong>. Man kan også bevareen tæt kontakt mellem indkøbere og lokale <strong>brug</strong>ere i fx <strong>brug</strong>ergrupper på tværs <strong>af</strong>kommuner, der er med i de enkelte indkøbs<strong>af</strong>taler. Samtidig anføres det også i interviews,at årsagen til, at man vælger at lave <strong>af</strong>taler lokalt, er, at centrale <strong>af</strong>talersimpelthen ikke har givet tilstrækkeligt lave priser, og at der samtidig har væretusikkerhed om lovligheden <strong>af</strong> <strong>af</strong>talerne.Interviews med regionale indkøbere tyder på, at de anser omkostningerne ved atudbyde og administrere et stort antal egne <strong>af</strong>taler som begrænsede i <strong>for</strong>hold tilomsætningen under <strong>af</strong>talerne, og at man i mange tilfælde er store nok til selv atgennemføre effektive ramme<strong>af</strong>taler og få gode priser. Desuden har man opbyggetkompetencer til at kunne gennemføre komplicerede udbud selv.Undersøgelsen tyder samlet set på, at de lokale <strong>brug</strong>ere <strong>for</strong>etrækker lokale <strong>af</strong>taler,<strong>for</strong>di især de centrale SKI-<strong>af</strong>taler ikke giver lavere priser eller imødekommer lokalebehov. Men vores undersøgelse viser også, at der ikke alle steder er tilstrækkeligfokus på at tage højde <strong>for</strong> transaktionsomkostninger i kommunerne og regionerneved selv at administrere dem og <strong>af</strong>veje disse omkostninger i <strong>for</strong>hold til prisgevinsten.Leverandørernes oplevelser <strong>af</strong> administrationsomkostningerneLeverandørerne giver i interviews udtryk <strong>for</strong>, at deres administrationsomkostningerøges ved, at der opstilles ufravigelige mindstekrav i udbudsmaterialet. I vurderingen<strong>af</strong> hvad der påvirker priserne under ramme<strong>af</strong>taler, viste vi, at der er et tradeoff mellem at stille mange krav og få attraktive priser.Det opleves <strong>af</strong> leverandørerne, at kravene ikke altid er <strong>for</strong>retningsmæssigt begrundede,men har karakter <strong>af</strong> administrative krav, der ønskes overholdt. Leverandørerneoplever, at man ikke altid <strong>for</strong>står, at det øger omkostningerne <strong>for</strong> leverandø-97
UDBUDSRÅDETrerne og dermed øger prisen. Der er ikke i tilstrækkelig grad fokus på at holdeomkostningerne nede.Den samme problemstilling opleves også, når det gælder krav til kvaliteten. 59 Herstilles også nogle gange krav til tekniske løsninger i produktet, som reelt ikke <strong>brug</strong>es,men som er med til at øge prisen.Når flere kommuner går sammen i frivillige indkøbsfællesskaber kan der være entendenstil, at det giver langt flere krav, end hvis de havde lavet hver deres udbud.Leverandører vurderer, at det trækker mod en højere pris.Statens Indkøb fremhæves som et eksempel på en indkøbsorganisation, som <strong>for</strong>berederramme<strong>af</strong>taler, så det giver mindre administrationsomkostninger og merepræcise udbud, jf. boks 4.13.Boks 4.13: Statens Indkøb er strømlinedeDet fremhæves, at Statens Indkøb generelt sørger <strong>for</strong> at gennemføre et grundigere <strong>for</strong>arbejdeved fx at udarbejde kravspecifikationer i samarbejde med eksperter og ved at sættekrav, som alle kan imødekomme. Det mindsker omkostningerne <strong>for</strong> leverandørerne, ogdet giver lavere priser.Kilde: Interview med leverandørLeverandørerne fremhæver også, at der er et stort potentiale i en bedre implementering<strong>af</strong> e-handel både til at lette indkøbsprocessen og i <strong>for</strong>hold til den løbenderapportering til <strong>brug</strong> i statistiske analyser <strong>af</strong> indkøb under <strong>af</strong>talerne. Vurderingener, at værktøjerne ligger klar, men at de ikke anvendes tilstrækkeligt.Nogle kommuner er gået langt i implementeringen <strong>af</strong> e-handelsløsninger med megetpositive resultater. Digitaliseringen skaber mere effektive arbejdsgange, og detøger <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> de obligatoriske <strong>af</strong>taler, jf. boks 4.14.59 Dette beskrives yderligere i kapitel 5 i analysen.98
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBoks 4.14: Gode erfaringer med e-handel i Ringkjøbing-SkjernKommuneRingkjøbing-Skjern Kommune vurderes som en <strong>af</strong> de kommuner, der har h<strong>af</strong>t størst succesmed implementering <strong>af</strong> e-handel målt på andelen <strong>af</strong> ordrer, der <strong>af</strong>gives gennem e-handelssystemet.E-handel har også været med til at øge anvendelsen <strong>af</strong> de obligatoriske <strong>af</strong>taler tilomkring 90 pct.Kilde: http://www.kl.dk/Dokumenter/Artikler/PRI/2010/01/Digitale-arbejdsgange-og-starkledelsesin<strong>for</strong>mation-med-e-handel-i-Ringkobing-Skjern/4.4 HVORNÅR OG HVORDAN DET ER ØKONOMISKFORDELAGTIGT AT ANVENDE RAMMEAFTALERRamme<strong>af</strong>taler kan sikre økonomiske <strong>for</strong>dele, men de er ikke givne. Prisgevinsterkan opnås ved standardisering, der muliggør mere volumen i indkøb og vedkøbs<strong>for</strong>pligtelse i <strong>af</strong>talerne, der giver leverandørerne et stærkere incitament til atsætte lavere priser. Ramme<strong>af</strong>taler kan dog også sikre lave priser ved kompleksevarer. Endvidere spiller <strong>af</strong>taleloyaliteten i høj grad ind. Uden loyalitet bliver ramme<strong>af</strong>talenslavere priser ikke omsat i besparelser. Man ser også, at mængden <strong>af</strong>krav har betydning <strong>for</strong> prisen. Flere krav vil føre til højere omkostninger og dermedhøjere priser.Transaktionsomkostningerne ved ramme<strong>af</strong>talerne påvirker de samlede økonomiske<strong>for</strong>dele ved anvendelsen <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler. Der kan fx være tale om et trade-offmellem lave priser og høje administrationsomkostninger ved lokale <strong>af</strong>taler kontrahøje priser og lave administrationsomkostninger ved centrale <strong>af</strong>taler. På baggrund<strong>af</strong> analysen <strong>af</strong> økonomien i ramme<strong>af</strong>taler er opstillet otte opmærksomhedspunkter:1. Vær opmærksom på betydningen <strong>af</strong> henholdsvis <strong>for</strong> lille og <strong>for</strong> stor kontraktstørrelseog volumen på det enkelte produkt2. Undersøg leverandørernes omkostningsstruktur og tag hensyn til denneved ud<strong>for</strong>mning <strong>af</strong> udbudsmateriale/kravspecifikation3. Lav kravspecifikationen så kort og præcis som muligt4. Indregn alle transaktionsomkostninger til udbud, implementering og evalueringi vurderingen <strong>af</strong> den mest <strong>for</strong>delagtige ramme<strong>af</strong>tale5. Brug ressourcer på implementering <strong>af</strong> og opfølgning på ramme<strong>af</strong>taler6. Inddrag <strong>brug</strong>ernes typiske ordrestørrelse og ordrefrekvens m.v. i vurderingen<strong>af</strong> antal parallelle ramme<strong>af</strong>taler og tildelings<strong>for</strong>m7. Vurder om <strong>brug</strong>erne <strong>for</strong>etager ensartede eller <strong>for</strong>skelligartede indkøb ifastlæggelsen <strong>af</strong> antal parallelle ramme<strong>af</strong>taler8. Undersøg markedsstrukturen og leverandørernes kunnen i vurderingen <strong>af</strong>muligheden <strong>for</strong> at opdele ramme<strong>af</strong>talen i del<strong>af</strong>taler og i vurderingen <strong>af</strong>99
UDBUDSRÅDETantallet <strong>af</strong> parallelle ramme<strong>af</strong>taler, der sikrer en tilstrækkelig <strong>for</strong>syningssikkerhedDisse otte punkter anviser <strong>for</strong> offentlige indkøbere, hvordan ramme<strong>af</strong>taler kan tilrettelægges,så det bliver nemt at benytte dem. Desuden sætter opmærksomhedspunkternefokus på, hvornår ramme<strong>af</strong>taler er <strong>for</strong>nuftige at anvende. For hvert <strong>af</strong>punkterne skal der træffes vigtige strategiske beslutninger <strong>for</strong> at sikre en god økonomigennem indkøb via ramme<strong>af</strong>taler. Hvis der ikke er opmærksomhed på dissepunkter, er der risiko <strong>for</strong>, at det vil påvirke økonomien i ramme<strong>af</strong>talerne negativt.For hvert enkelt opmærksomhedspunkt gøres opmærksom på, hvad faldgruber ogkonsekvenser kan være, hvis opmærksomhedspunktet ikke adresseres, og der opstilleskonkrete tjekspørgsmål, der kan bidrage til en <strong>af</strong>klaring <strong>af</strong>, hvordan mansom indkøber skal <strong>for</strong>holde sig til opmærksomhedspunktet.1. Vær opmærksom på betydningen <strong>af</strong> henholdsvis <strong>for</strong> lille og <strong>for</strong>stor kontraktstørrelse og volumen på det enkelte produktVolumen på den samlede <strong>af</strong>tale og på det enkelte produkt er <strong>af</strong>gørende <strong>for</strong> prisniveauetpå ramme<strong>af</strong>talen, men volumeneffekten er begrænset, hvis volumen i <strong>for</strong>vejener høj. Samtidig kan en stor kontraktvolumen betyde, at mindre leverandørerikke kan byde på den samlede kontrakt. Udbyderne <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler bør der<strong>for</strong>være opmærksomme på den betydning, som deres volumen har <strong>for</strong> priserne.100
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 4.3: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende volumenFaldgruber Konsekvens TjekpunkterFor lille kontraktvolumen Høje priser Kan du udbyde produktgruppensammen med andre?For bredt sortiment Høje priser Er nogle <strong>af</strong> de udbudte produkterfunktionelle substitutter?For stor kontraktvolumenMindre leverandører kanikke byde på opgavenEr der tilstrækkelig konkurrencemellem store leverandører?Kan <strong>af</strong>talen deles op i separate<strong>af</strong>taler eller del<strong>af</strong>taler?Kan leverandører byde ikonsortier?For snævert sortiment Lav <strong>af</strong>taleloyalitet Har du involveret alle typer<strong>af</strong> <strong>brug</strong>ere inden ud<strong>for</strong>mning<strong>af</strong> kravspecifikation?Kilde: Copenhagen Economics2. Undersøg leverandørernes omkostningsstruktur og tag hensyn tildenne ved ud<strong>for</strong>mning <strong>af</strong> udbudsmateriale/kravspecifikationLeverandørernes tilbudspriser <strong>af</strong>spejler deres <strong>for</strong>ventede omkostninger ved at levere.Når udbyderen i sin kravspecifikation fastsætter krav, der giver anledning tilekstra omkostninger <strong>for</strong> leverandørerne, vil dette <strong>af</strong>spejle sig i en højere tilbudspris.Omvendt giver det ikke anledning til højere priser at specificere krav, somikke koster leverandøren ekstra.101
UDBUDSRÅDETTabel 4.4Faldgruber og tjekpunkter vedrørende leverandørernesomkostningsstrukturFaldgruber Konsekvens TjekpunktManglende blik <strong>for</strong>, hvadder driver leverandørernesomkostningerStiller <strong>for</strong> dyre krav Ved du, hvad dine krav koster,og er du villig til at betaleprisen?Manglende eller uhensigtsmæssigprisreguleringTilbudsgiverne kan kun tilbydeen lineærpris/enhedsprisKilde: Copenhagen EconomicsBrugerne bindes til <strong>for</strong>ældedepriserLeverandøren lægger risikopræmiepå prisenHvis der i løbet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleperiodenkøbes mere end <strong>for</strong>ventet,får <strong>brug</strong>eren ikke denfulde volumenrabatLeverandøren lægger risikopræmiepå prisen, fx <strong>for</strong>divolumen på <strong>af</strong>talen ikke ersikkerMatcher prisreguleringenleverandørernes omkostningsudvikling?Kan leverandørerne evaluerespå deres tilbudte prisregulering?Kan leverandøren fx bydeind med volumen<strong>af</strong>hængigepriser/rabatter?3. Lav kravspecifikationen så kort og præcis som muligtLeverandørernes tilbudspriser <strong>af</strong>spejler deres <strong>for</strong>ventede omkostninger ved at levereden <strong>for</strong>ventede volumen til ramme<strong>af</strong>talens <strong>brug</strong>ere. Jo højere omkostninger,des højere priser. Mængden <strong>af</strong> <strong>for</strong>dyrende betingelser og krav er der<strong>for</strong> <strong>af</strong>gørende<strong>for</strong> de tilbudte priser. Desuden vil leverandørernes usikkerhed om kontraktuelle<strong>for</strong>hold typisk medføre en ”risikopræmie” på prisen. Denne <strong>af</strong>spejler leverandørernesmodvilje mod at tabe penge på <strong>af</strong>talen. Udbydere bør der<strong>for</strong> så vidt muligtspecificere alle betingelser og samtidig minimere leverandørernes usikkerhed vedat specificere så præcist som muligt, hvad, hvornår og hvorledes der <strong>for</strong>venteshandlet på <strong>af</strong>talen.102
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 4.5: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende kravspecifikationensomfang og præcisionFaldgruber Konsekvens TjekpunktFor omfangsrig kravspecifikationHøje priserEr alle krav nødvendige?For uspecifik kravspecifikationDer stilles fx krav om fri ogubegrænset levering, selvom der kun <strong>for</strong>ventes leveringhver anden ugeKilde: Copenhagen EconomicsHøje priser (pga. usikkerhed)Høje priser, da leverandørenkan risikere at skulle <strong>for</strong>etagemange leveringerEr det umuligt at beskrivebetingelser <strong>for</strong> den eventuellelevering?Er der en grund til, at leverandørerneikke konkurrererpå prisen pr. levering?Evt. blot <strong>for</strong> hyppigere leveringend den <strong>for</strong>ventede leveringshyppighed?4. Indregn alle transaktionsomkostninger til udbud, implementeringog evaluering i vurderingen <strong>af</strong> den mest <strong>for</strong>delagtige ramme<strong>af</strong>taleNår en offentlig myndighed skal vælge, hvordan der skal købes ind, er der ofteflere muligheder, idet statslige myndigheder dog skal <strong>brug</strong>e Statens Indkøbs <strong>af</strong>talerpå områder, der er dækket <strong>af</strong> Statens Indkøbsprogram. Offentlige myndighederkan således på nogle områder vælge mellem SKI, Statens Indkøb, <strong>af</strong>tale gennemandet indkøbsfællesskab eller indgåelse <strong>af</strong> egen <strong>af</strong>tale.I vurderingen <strong>af</strong> hvad der er mest økonomisk <strong>for</strong>delagtigt, er det vigtigt, at allemyndighedens (indkøbs<strong>af</strong>deling og <strong>brug</strong>eres) transaktionsomkostninger vurderesog sættes i <strong>for</strong>hold til prisgevinsterne på de <strong>for</strong>skellige ramme<strong>af</strong>taler.103
UDBUDSRÅDETTabel 4.6: Faldgruber og tjekpunkter over transaktionsomkostningeri <strong>for</strong>bindelse med valg <strong>af</strong> <strong>af</strong>tale<strong>for</strong>mFaldgruber Konsekvenser TjekpunktDer er ikke overblik overeget ressource<strong>for</strong><strong>brug</strong> ved<strong>af</strong>taler <strong>for</strong> <strong>brug</strong>erne, indkøbs<strong>af</strong>delingmfl. (underudbud, evaluering, implementering,<strong>brug</strong>, opfølgningmv.)Der kan ikke laves helhedsøkonomiskopgørelseHvad er ressource<strong>for</strong><strong>brug</strong>et ispecifikke faser?Hvor ligger belastningen <strong>for</strong><strong>brug</strong>ere og indkøbs<strong>af</strong>delingen?Der sker ikke en sammenligning<strong>af</strong> ressource<strong>for</strong><strong>brug</strong>ved <strong>for</strong>skellige <strong>af</strong>talerIngen opgørelse <strong>af</strong> administrative<strong>for</strong>dele ved <strong>for</strong>skellige<strong>af</strong>talerAftaler kan ikke prioriteresefter administrative belastningMulige administrative besparelserer ukendteHvor er der store besparelsesmulighederved <strong>for</strong>skelligefaser <strong>af</strong> de enkelte <strong>af</strong>taletyper?Hvor vil der samlet liggeden største administrativebesparelse?Kilde: Copenhagen Economics5. Brug ressourcer på implementering <strong>af</strong> og opfølgning på ramme<strong>af</strong>talerRamme<strong>af</strong>talernes potentielle prisgevinster og lavere transaktionsomkostningerrealiseres kun, hvis ramme<strong>af</strong>talerne rent faktisk benyttes <strong>af</strong> slut<strong>brug</strong>erne. De indkøbsansvarligeog udbyderne bør der<strong>for</strong> overveje, hvordan det sikres, at ramme<strong>af</strong>talernebenyttes <strong>af</strong> slut<strong>brug</strong>erne.104
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 4.7: Faldgruber og tjekpunkter <strong>for</strong> implementering <strong>af</strong>ramme<strong>af</strong>talerFaldgrube Konsekvens TjekpunktIndkøbs<strong>af</strong>deling har ikkekendskab til ramme<strong>af</strong>talensbenyttelseIndkøbs<strong>af</strong>deling har ikkekendskab til, om der handlesuden <strong>for</strong> tilbudslisteKendskabet til ramme<strong>af</strong>talennår ikke decentrale <strong>brug</strong>ereBrugerne ved ikke, hvordander handles på ramme<strong>af</strong>talerTildelingskriterier er uklareMange parallelle ramme<strong>af</strong>talerBrugerne har manglendekendskab til prisgevinsterved ramme<strong>af</strong>talerIngen konsekvens ved athandle uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>taleKilde: Copenhagen EconomicsDer kan ikke følges op pålav <strong>af</strong>taleloyalitetDer handles uden <strong>for</strong> tilbudslisteHøje priserLav <strong>af</strong>taleloyalitetLav <strong>af</strong>taleloyalitetStore transaktionsomkostningerLav <strong>af</strong>taleloyalitetStore transaktionsomkostningerLav <strong>af</strong>taleloyalitetLav <strong>af</strong>taleloyalitetLav <strong>af</strong>taleloyalitetUdføres der controlling påalle ramme<strong>af</strong>taler?Findes der e-handelskatalog,der kun indeholdervarer fra tilbudslisten?Kender <strong>brug</strong>erne <strong>af</strong>talerne?Er e-handel muligt?Findes der in<strong>for</strong>mationstilbudtil <strong>brug</strong>erne?Er tildelingskriterierne klare<strong>for</strong> <strong>brug</strong>ere, der ikke har væretdel <strong>af</strong> udbudsfasen?Kan der laves elektroniskeskabeloner?Er det nødvendigt med mangeparallelle ramme<strong>af</strong>taler?Er alle leverandører altidrelevante <strong>for</strong> <strong>brug</strong>eren?Kan der laves elektroniskeskabeloner?Har <strong>brug</strong>erne adgang til priserne,og ved de, hvad deellers betaler?Har ramme<strong>af</strong>talernes potentielleprisgevinster betydning<strong>for</strong> <strong>brug</strong>ernes budget?Er der en ansvarlig6. Inddrag <strong>brug</strong>ernes typiske ordrestørrelse og ordrefrekvens medvidere i vurderingen <strong>af</strong> antal parallelle ramme<strong>af</strong>taler og tildelings<strong>for</strong>mHvis <strong>brug</strong>erne typisk <strong>af</strong>giver mindre men hyppigere ordrer på en produktgruppe,bør udbyderen lægge stor vægt på at udbyde en ramme<strong>af</strong>tale, hvor transaktionsomkostningerneved ordre<strong>af</strong>givning er minimeret. Dette vil typisk være en <strong>af</strong>talemed få leverandører og direkte tildeling.105
UDBUDSRÅDETOmvendt kan det ved større men sjældnere indkøb være <strong>for</strong>delagtigt at fokuserepå, at prisen på indkøbet er så lav som mulig, selv om det kræver flere transaktionsomkostninger.I disse tilfælde vil miniudbud (eller e-auktion) blandt flere leverandøreroftest være at <strong>for</strong>etrække.Tabel 4.8: Faldgruber og tjekpunkter <strong>for</strong> overvejelser om antalparallelle ramme<strong>af</strong>taler og tildelings<strong>for</strong>m på baggrund<strong>af</strong> ordrestørrelse og ordrefrekvensFaldgrube Konsekvens TjekpunktBesværligt at <strong>af</strong>give ordrepå ramme<strong>af</strong>taleFor mange parallelle ramme<strong>af</strong>talerFor få parallelle ramme<strong>af</strong>talerKilde: Copenhagen EconomicsLav <strong>af</strong>taleloyalitetHøj pris ved direkte tildelingog besværligt at <strong>for</strong>etage tidelingUtilstrækkelig konkurrenceog der<strong>for</strong> høje priser ved miniudbudEr det muligt at implementeree-handel?Kan færre leverandører dækkebehovet?Kan konkurrencen øges medflere parallelle ramme<strong>af</strong>taler?7. Vurder om <strong>brug</strong>erne <strong>for</strong>etager ensartede eller <strong>for</strong>skelligartedeindkøb i fastlæggelsen <strong>af</strong> antal parallelle ramme<strong>af</strong>talerInden udbud <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>tale finder sted, bør det overvejes, hvorvidt indkøbene påproduktgruppen minder om hinanden eller er differentierede enten mellem <strong>for</strong>skellige<strong>brug</strong>ere eller internt hos den enkelte <strong>brug</strong>er. Når en produktgruppe er præget<strong>af</strong> <strong>for</strong>skelligartede og u<strong>for</strong>udsigelige indkøb, vil det være nødvendigt at udbydeflere parallelle ramme<strong>af</strong>taler og konkurrenceudsætte den specifikke vare/tjeneste,når behovet opstår. Udifferentierede og <strong>for</strong>udsigelige indkøb kan derimod typiskklares med få parallelle ramme<strong>af</strong>taler og direkte tildeling.106
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 4.9 Faldgruber og tjekpunkter <strong>for</strong> valg <strong>af</strong> antal parallelleramme<strong>af</strong>taler og opdeling i del<strong>af</strong>taler på baggrund <strong>af</strong><strong>brug</strong>ernes differentiering <strong>af</strong> indkøbFaldgrube Konsekvens TjekpunktFor få parallelle ramme<strong>af</strong>talerDer tages ikke højde <strong>for</strong>, at<strong>for</strong>skellige <strong>brug</strong>ere har <strong>for</strong>skelligebehovKilde:Copenhagen EconomicsDe valgte leverandørers sortimenter utilstrækkeligtHøje priser på indkøb uden<strong>for</strong> standardsortimentNogle <strong>brug</strong>ere kan ikke <strong>brug</strong>eramme<strong>af</strong>talenRamme<strong>af</strong>talens priser er <strong>for</strong>høje ift. nogle <strong>brug</strong>eres behovVil flere leverandører bedredække <strong>brug</strong>ernes behov ikontraktperioden?Kan ramme<strong>af</strong>talen med <strong>for</strong>delopdeles i del<strong>af</strong>taler eller iflere ramme<strong>af</strong>taler? (EksempelvisSKI’s standardramme<strong>af</strong>taleog deres ”prisbasker<strong>af</strong>tale”)8. Undersøg markedsstrukturen og leverandørernes kunnen i vurderingen<strong>af</strong> muligheden <strong>for</strong> at opdele ramme<strong>af</strong>talen i del<strong>af</strong>taler og ivurderingen <strong>af</strong> antallet <strong>af</strong> parallelle ramme<strong>af</strong>taler, der sikrer entilstrækkelig <strong>for</strong>syningssikkerhedUdbyderen <strong>af</strong> en produktgruppe bør inden udbud <strong>af</strong>klare, hvordan markedet serud. Det vil især være relevant at overveje hvor mange leverandører, der skal indgås<strong>af</strong>tale med <strong>for</strong> at sikre en tilstrækkelig leveringssikkerhed, og om der er nogenleverandører, der er særligt konkurrencedygtige på delområder inden <strong>for</strong> produktgruppen.Sidstnævnte kan have betydning <strong>for</strong> <strong>for</strong>delagtigheden i at opdele ramme<strong>af</strong>taleni flere del<strong>af</strong>taler.107
UDBUDSRÅDETTabel 4.10: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende markedetskarakteristikaFaldgrube Konsekvens TjekpunktFor få parallelle ramme<strong>af</strong>talerSpecialiserede/mindre leverandørerkan ikke byde påramme<strong>af</strong>talenKilde: Copenhagen EconomicsUtilstrækkeligt varesortimentLav sikkerhed <strong>for</strong> leveringFå tilbudsgivereHøje priserHvor mange leverandørerskal der til <strong>for</strong> at dække <strong>brug</strong>ernesbehov?Findes der specialiseredeleverandører, der ikke kanlevere på hele produktgruppen,men som kan tilbydeattraktive priser?Er det muligt at dele ramme<strong>af</strong>talenop i del<strong>af</strong>taler, somde specialiserede leverandørerkan byde på?108
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERKapitel 5Kvalitet og kvalitetsudviklinggennem ramme<strong>af</strong>taler- UDARBEJDET AF COPENHAGEN ECONOMICSIndkøb gennem ramme<strong>af</strong>taler vil i de fleste tilfælde indebære et kompromis i <strong>for</strong>holdtil de særlige ønsker og krav til kvalitet, som lokale <strong>brug</strong>ere har. Der<strong>for</strong> er detet kritisk aspekt ved indgåelse <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler at sikre en acceptabel kvalitet,samtidig med at der opnås prisgevinster.I stigende grad er der også kommet fokus på kvalitetsudviklingen <strong>af</strong> produkter ogtjenester under ramme<strong>af</strong>taler. Ramme<strong>af</strong>taler varer typisk den maksimale længdepå fire år. Men der sker en hurtigere og hurtigere produktudvikling på mange områder,som betyder produkt<strong>for</strong>bedringer og nogle gange prisfald. En <strong>af</strong>tales kontraktbestemmelsereller løbetid kan begrænse muligheden <strong>for</strong> kvalitetsudviklingog lavere priser. Konsekvensen kan være, at offentlige myndigheder betaler en højerepris <strong>for</strong> en vare eller får en ringere kvalitet, end markedet kan tilbyde. 60Gennem <strong>brug</strong>erundersøgelsen og dybdeinterviews er ud<strong>for</strong>dringerne med at sikrekvaliteten og kvalitetsudviklingen under ramme<strong>af</strong>taler blevet undersøgt.Undersøgelsen viser, at det generelt ikke opleves som en væsentlig ud<strong>for</strong>dring atsikre kvaliteten under ramme<strong>af</strong>taler. Offentlige myndigheder kan gennem udbud<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler og ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> fx efterfølgende miniudbud sikre kvaliteten <strong>af</strong> varerog ydelser ligesom gennem almindelige kontrakter. Undersøgelsen tyder dogpå, at det ikke er uden omkostninger, at offentlige indkøbere stiller detaljerede ognogle gange høje kvalitetskrav, som skal opfyldes <strong>af</strong> leverandørerne. Interviewenetyder på, at der er en risiko <strong>for</strong>, at der stilles højere krav til kvalitet, end der er behov<strong>for</strong>. Det kan fx ske ved, at der stilles krav til tekniske løsninger, som reelt ikke<strong>brug</strong>es, eller der er et ønske om at indkøbe markedets <strong>bedste</strong> varer eller services,hvor mindre kunne gøre det. Hermed kan kvalitetskrav gå ud over prisgevinsterne.60 Der er også kommet et stigende fokus på kvalitetsudvikling ud fra en anden vinkel, nemlig at offentlige indkøb kanstimulere innovation og produktudvikling i erhvervslivet. Denne vinkel på offentlige indkøb skal ikke nærmere belysesher, hvor vi ser på indkøb primært ud fra <strong>brug</strong>ernes krav til kvalitet.109
UDBUDSRÅDETTil gengæld viser undersøgelsen, at det er en ud<strong>for</strong>dring at sikre kvalitetsudviklingenunder ramme<strong>af</strong>talens kontraktperiode. Mange <strong>brug</strong>ere og udbydere oplever, at<strong>af</strong>taler er hindringer her<strong>for</strong>. Nogle udbydere eksperimenterer med <strong>for</strong>skellige måderat sikre kvalitetsudvikling, fx ved at gøre kvalitetsudvikling i kontraktperiodentil en konkurrenceparameter i <strong>for</strong>bindelse med tildelingen.5.1 UDFORDRINGER MED KVALITET I RAMMEAFTA-LERIndkøb under ramme<strong>af</strong>taler vil i mange situationer kræve et kompromis i <strong>for</strong>holdtil de kvalitetskrav og behov, som lokale <strong>brug</strong>ere har. Undersøgelsen tyder på, atder sker en <strong>af</strong>vejning mellem at opfylde lokale <strong>brug</strong>eres kvalitetskrav og behovsamt at opnå økonomiske <strong>for</strong>dele gennem centrale <strong>af</strong>taler. Særlige kvalitetskrav eri mange situationer svære at imødekomme ved centrale <strong>af</strong>taler, især når der er taleom komplekse varer og ydelser. De centraliserede indkøb <strong>af</strong> medicin til landetssygehuse er en undtagelse.Ramme<strong>af</strong>taler kan sikre tilstrækkelig kvalitetPå trods <strong>af</strong> det kompromis, der skal indgås, giver <strong>brug</strong>erne <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler overordnetudtryk <strong>for</strong>, at der opnås en tilstrækkelig kvalitet gennem ramme<strong>af</strong>taler. 91pct. <strong>af</strong> <strong>brug</strong>erne angiver, at ramme<strong>af</strong>taler giver en tilstrækkelig eller bedre kvalitet,end der ellers kunne opnås, jf. figur 5.1.110
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 5.1: Har din organisation opnået en tilstrækkelig godkvalitet i de varer og ydelser, der er indkøbt underramme<strong>af</strong>taler i <strong>for</strong>hold til, hvad I ellers ville kunneopnå?100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Ja, bedre kvalitet Ja, tilstrækkeligkvalitetNej, dårligerekvalitetVed ikkeBrugereNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 22 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseUdbydernes svar tyder på, at <strong>brug</strong>ernes krav til kvalitet er en ud<strong>for</strong>dring, som detager alvorligt. Cirka halvdelen <strong>af</strong> udbyderne angiver, at de oplever, at der er problemermed at imødekomme <strong>brug</strong>ernes behov. Det er tilsyneladende en balancegangat få specificeret og sikret et kvalitetsniveau, som passer mange <strong>for</strong>skellige<strong>brug</strong>ere, jf. figur 5.2.111
UDBUDSRÅDETFigur 5.2: Oplever du, at det er et problem at leve op til kvalitetskravenefra jeres kunder med hensyn til varer ogydelser?50%45%40%35%30%25%20%15%10%5%0%Ja, ofte Ja, nogle gange Nej Ved ikkeUdbydereNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 71 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseDe uddybende svar på, hvor<strong>for</strong> det er et problem at imødekomme <strong>brug</strong>ernes behov,går på, at <strong>brug</strong>ernes behov vil blive bedre dækket med en særskilt <strong>af</strong>tale. Udbyderneoplever også, at <strong>brug</strong>ernes behov kan være meget specifikke, fx hvad angårbestemte fabrikater, eller at der kan stilles krav ”med herlighedsværdi”, somikke kan honoreres.En særlig komplikation, som er fremhævet <strong>af</strong> en udbyder, er, at mange lokale <strong>brug</strong>erei <strong>for</strong>skellige <strong>af</strong>delinger kan have meninger eller krav, men ingen har detoverordnede ansvar <strong>for</strong> at beslutte standarden.I interviewene er det fremhævet, at indkøbschefens mandat fra topledelsen er vigtig<strong>for</strong> at kunne skabe et kompromis mellem lokale kvalitetskrav og ønsket om ateffektivisere indkøb og realisere besparelser gennem en vis standardisering <strong>af</strong> indkøbetunder ramme<strong>af</strong>taler. Det hjælper, hvis topledelsen i fx en kommune pålæggerden enkelte <strong>for</strong>valtningschef et ansvar <strong>for</strong>, at deres områder omfattes <strong>af</strong> <strong>af</strong>taler,og at der gennem mere effektive indkøb realiseres konkrete besparelser på deres<strong>for</strong>valtningsområder.112
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERInterviewene med udbyderne i de centrale indkøbsfunktioner i statsligt, regionaltog kommunalt regi bekræfter, at der skal indgås kompromiser med lokale <strong>brug</strong>ereom indholdet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talerne. I takt med at indkøbscheferne har fået kig på flereog flere områder og søger at indgå <strong>af</strong>taler om <strong>for</strong>valtningernes indkøb, opstårder diskussioner, om ramme<strong>af</strong>taler kan sikre de lokale kvalitetsbehov.Lokale behov og <strong>brug</strong>erinddragelsen kan være svære at sikre icentrale ramme<strong>af</strong>talerBrugerne giver udtryk <strong>for</strong>, at ud<strong>for</strong>dringen med at sikre kvaliteten er større i decentrale <strong>af</strong>taler end i de lokale ramme<strong>af</strong>taler, som den enkelte kommune, regioneller statslige institution indgår, jf. tabel 5.1.Tabel 5.1: Ud<strong>for</strong>dring ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> lokale og centrale <strong>af</strong>talerUd<strong>for</strong>dring Lokale <strong>af</strong>taler Centrale <strong>af</strong>taler”Aftalerne sikrer ikke en2,5 3,3tilstrækkelig kvalitet”Note: Tabellen er baseret på spørgsmål nr. 29 og 30 i appendiks 3. Gennemsnitsværdi <strong>af</strong> <strong>brug</strong>ernesvurdering <strong>af</strong> hvor stor ud<strong>for</strong>dringen er på en skala fra 1 til 5, hvor 5 betyder, at ud<strong>for</strong>dringenhar stor betydning, og 1 betyder, at ud<strong>for</strong>dringen ingen betydning har.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseBrugere i kommuner og regioner er blevet spurgt, om de <strong>for</strong>etrækker lokale <strong>af</strong>talerfrem <strong>for</strong> centrale <strong>af</strong>taler indgået <strong>af</strong> Statens Indkøb og SKI. 77 pct. <strong>af</strong> de lokale<strong>brug</strong>ere <strong>for</strong>etrækker nogle gange eller generelt lokale <strong>af</strong>taler, jf. figur 5.3.113
UDBUDSRÅDETFigur 5.3: Foretrækker du kommunale/regionale ramme<strong>af</strong>talerfrem <strong>for</strong> centralt indgåede ramme<strong>af</strong>taler, fx SKI ogStatens Indkøb?70%60%50%40%30%20%10%0%Ja Ja, nogle gange Nej Ved ikkeBrugereNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 32 i appendiks 3. Kun besvaret <strong>af</strong> kommunale og regionale<strong>brug</strong>ere.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseI <strong>brug</strong>erundersøgelsen er der angivet flere typer <strong>af</strong> uddybende <strong>for</strong>klaringer. Nogleangiver, at det er lettere at tilrette lokale <strong>af</strong>taler efter egne krav til kvalitet, da centraltindgåede <strong>af</strong>taler fx indeholder <strong>for</strong> overordnede krav. Andre angiver lokalepolitiske <strong>for</strong>hold, som ønskes <strong>af</strong>spejlet i ramme<strong>af</strong>taler, fx til miljø og økologi. Detfremhæves også, at lokale <strong>brug</strong>ere har bedre muligheder <strong>for</strong> at få indflydelse på<strong>af</strong>taler, der er indgået lokalt, og har dermed større føling med, indsigt i og ejerskabover ramme<strong>af</strong>talen.Brugerinddragelsen er også understreget i dybdeinterviewene både <strong>for</strong> at opnå gode<strong>af</strong>taler, der sikrer den rigtige kvalitet, men også <strong>for</strong> at højne loyaliteten og dermed<strong>brug</strong>en <strong>af</strong> <strong>af</strong>talerne, så der ikke købes ind uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>talerne.En indkøbschef udtrykker det på den måde, at implementeringen <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen startermed <strong>brug</strong>erinddragelsen i <strong>for</strong>bindelse med <strong>for</strong>muleringen <strong>af</strong> ønsker til <strong>af</strong>talen.Vælger <strong>brug</strong>erne ikke at <strong>brug</strong>e <strong>af</strong>talen, men <strong>for</strong>tsætter de med at købe dyrere alternativer,opnår kommunen ikke <strong>for</strong>dele <strong>af</strong> at indgå ramme<strong>af</strong>taler.Mens det anerkendes, at det er sværere at få samme indflydelse på en central <strong>af</strong>tale,fx under SKI, så kan der alligevel gøres en indsats <strong>for</strong> at sikre implementering114
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER<strong>af</strong> <strong>af</strong>talen. Nogle kommuner vælger således at etablere <strong>brug</strong>ergrupper på sammemåde som ved lokale <strong>af</strong>taler. I disse kommuner spiller det ingen eller en megetlille rolle <strong>for</strong> <strong>af</strong>taleloyaliteten, hvor <strong>af</strong>talen kommer fra.” Hvor <strong>af</strong>talen kommer fra, spiller ingen rolle <strong>for</strong> den efterfølgende implementeringog loyalitet mod <strong>af</strong>talen, da vi nedsætter <strong>brug</strong>ergrupper under alle omstændighederog følger op på compliance på alle <strong>af</strong>taler.”Kilde: Interview med Annette Bjørn, indkøbschef i Odense KommuneHensynet til lokale kvalitetskrav kan således trække kommuner, regioner og statsligemyndigheder i retning <strong>af</strong> <strong>af</strong>taler, der indgås lokalt. Men samtidig er der kommuner,som træffer beslutning om - som udgangspunkt - at benytte centrale <strong>af</strong>talerpå områder med standardvarer, da <strong>for</strong>skellen <strong>for</strong> <strong>brug</strong>erne ikke er så stor på disseproduktgrupper.Vanskeligere at centralisere indkøb og <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler vedkomplekse varerFor mere komplekse varer har <strong>brug</strong>erne <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talerne flere <strong>for</strong>skellige lokalekvalitetskrav. Det er der<strong>for</strong> vanskeligere at lave attraktive centrale <strong>af</strong>taler på kompleksevarer end på mere standardiserede varer.Problemet med at indgå centrale ramme<strong>af</strong>taler <strong>for</strong> komplekse varer illustreres fxmed de ramme<strong>af</strong>taler, der er indgået <strong>af</strong> de kommunale indkøbsfællesskaber. På demest standardiserede produkter deltager størstedelen <strong>af</strong> kommunerne i en fællesramme<strong>af</strong>tale. Men på mere komplekse produkter er der færre kommuner, som deltageri de fælles <strong>af</strong>taler. 61Men selv inden <strong>for</strong> en mindre enhed som en kommune og med relativt standardiseredeprodukter som sygeplejeartikler kan det vise sig vanskeligt at finde en fællesstandard. Selv om de mange alternative produkter funktionelt kan erstatte hinanden,kan det være svært at standardisere de <strong>for</strong>skellige behov til et passende niveau.Et væsentligt problem er, at fagpersonale kan have stærke præferencer ogtraditioner <strong>for</strong>, hvad man normalt <strong>brug</strong>er.Der er eksempler, hvor det er lykkedes at standardisere til et vist niveau, men hvordet efterfølgende har krævet opfølgning at undgå, at der blev købt dyrere alternativeruden <strong>for</strong> tilbudslisten og hos andre leverandører, jf. boks 5.1. Jo mere komplekstindkøbet er, des sværere er det at finde et standardiseringsniveau, som alle<strong>brug</strong>ere kan acceptere.61 Interview med indkøbschef Karsten Pedersen, Kolding Kommune og deltager i 12by gruppens samarbejde115
UDBUDSRÅDETBoks 5.1: Sygeplejeartikler - standardisering til et passendeniveau skal sikre kvalitet og besparelserGentofte Kommune udbød i 2008 en ramme<strong>af</strong>tale på sygeplejeartikler, hvor grupper <strong>af</strong>funktionelle substitutter hver blev slået sammen til et enkelt produkt. Aftalen resulteredei en prisgevinst på ca. 20 pct.Ved opfølgning på <strong>af</strong>talen viste det sig dog, at mange <strong>brug</strong>ere stadig købte de sammeprodukter som før udbuddet. Gentofte Kommune fik der<strong>for</strong> ikke umiddelbart økonomisk<strong>for</strong>del <strong>af</strong> de lavere priser.Kilde: Interview med Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte kommuneNogle gange giver de lokale behov sig udslag i, at der stilles særlige myndighedsspecifikkekrav i fælles ramme<strong>af</strong>taler. Det kan være produktspecifikke krav, ellerdet kan være krav, der fx relaterer sig til levering og betalingsadministration. Leverandørergiver udtryk <strong>for</strong>, at sådanne specifikke krav typisk giver leverandørenhøjere omkostninger, hvilket betyder højere priser, jf. boks 1.6 i kapitel 1.En anden problemstilling med de specifikke krav er, at kravene, der stilles, er <strong>for</strong>utydelige. Hver tredje leverandør angiver, at der stilles utydelige krav, som ikkesikrer en god kvalitet til en rimelig pris, jf. figur 5.4.Dette bekræftes også <strong>af</strong> dybdeinterviewene, hvor leverandører fx angiver, at deindimellem møder u<strong>for</strong>ståelige kravspecifikationer, der ikke kan begrundes <strong>for</strong>retningsmæssigteller fagligt, og som giver anledning til væsentligt højere priser.116
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 5.4: Er kravene i ramme<strong>af</strong>taler ud<strong>for</strong>met, så de giver højkvalitet til en rimelig pris?35%30%25%20%15%10%5%0%Nej, derstilles <strong>for</strong>høje krav,og detdriverpriserne opNej, derstillesutydeligekrav, somer svære atmåleNej, de er<strong>for</strong> lave, ogde giver<strong>brug</strong>erneproblemerJa, deligger på etrimeligtniveau,men følgesikke opLeverandørerJa, deligger på etrimeligtniveau ogfølges opVed ikkeNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 117 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseSuccesfuld koordineret indkøb <strong>af</strong> en stor mængde relativt komplekse varer og tjenesteydelservia ramme<strong>af</strong>taler kræver en særlig grad <strong>af</strong> kvalitetssikring og standardiseringsindsats.Indkøbssamarbejdet Amgros er et eksempel på, at det kanlykkes. Gennem Amgros indgås ramme<strong>af</strong>taler på vegne <strong>af</strong> apotekerne på landetssygehuse (sygehusapotekerne), jf. boks 5.2. De brede ramme<strong>af</strong>taler fungererblandt andet, <strong>for</strong>di der i <strong>for</strong>vejen <strong>for</strong>eligger en meget detaljeret dokumentation <strong>for</strong>produkterne.117
UDBUDSRÅDETBoks 5.2: Amgros’ medicinindkøb – komplekse produkter påcentrale ramme<strong>af</strong>talerAmgros er et indkøbsselskab, der ejes <strong>af</strong> de fem danske regioner. Amgros indkøber medicinpå vegne <strong>af</strong> alle offentlige sygehuse i Danmark og <strong>af</strong>løfter dermed regionernesudbudspligt på området. Medicinindkøbet sker gennem udbud <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler i et e-handelssystem. Mange <strong>af</strong>taler indgås med en leverandør og andre med flere leverandører.Aftalerne er typisk et-årige og har ofte mulighed <strong>for</strong> <strong>for</strong>længelse i op til et år.En <strong>af</strong> hovedårsagerne til, at Amgros kan varetage et centraliseret indkøb <strong>af</strong> medicin, er,at der er tale om standardiserede og regulerede produkter. Alle lægemidler er registreredeog godkendte i Lægemiddelstyrelsen med detaljeret dokumentation. Herved er der irealiteten tale om standardiserede varer, som gør det muligt at udføre præcise udbud underhensyn til både behandlingseffekt og markedssituationen <strong>for</strong> det enkelte lægemiddel.En anden hovedårsag til, at Amgros kan varetage det centraliserede indkøb <strong>af</strong> den megetstore mængde <strong>for</strong>skellige lægemidler, som anvendes på de offentlige sygehuse, og <strong>af</strong> detstore antal, der <strong>brug</strong>es <strong>af</strong> disse lægemidler, er anvendelsen <strong>af</strong> et standardiseret elektronisktilbudssystem og <strong>af</strong> gennemarbejdede, standardiserede udbudsdokumenter, der tilpassesdet enkelte udbud.Amgros’ opgør besparelsen, de opnår, til ca. 20 pct.. Det svarer til en årlig besparelse påca. 1,4 mia. kr.Kilde: Interview med Dorte Bartels, Chef <strong>for</strong> Udbudsteam i Amgros og Helle Lorentsen Bøgeskov,Advokat hos AmgrosKvalitet kan sikres gennem miniudbudPå mere komplekse vare- og tjenesteydelsesområder er de centrale <strong>af</strong>taler, som fxSKI indgår, typisk bredere <strong>af</strong>taler indgået med et større antal leverandører. Det erprimært <strong>for</strong> at tage højde <strong>for</strong>, at kvalitetskravene kan variere betydeligt, og at detkan være vanskeligt at opnå loyalitet mod <strong>af</strong>taler, der er <strong>for</strong> specifikke på komplekse<strong>brug</strong>erområder.SKI har også eksperimenteret med at indgå differentierede <strong>af</strong>taler – fx såkaldte”prisbasker-<strong>af</strong>taler” og andre <strong>af</strong>taler, der skal tage højde <strong>for</strong>, at behovene varierermeget blandt <strong>brug</strong>erne <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen.I mange tilfælde tildeles kontrakterne efterfølgende gennem miniudbud, som giver<strong>brug</strong>eren mulighed <strong>for</strong> at præcisere sine kvalitetskrav.Både <strong>brug</strong>ere og udbydere giver udtryk <strong>for</strong>, at miniudbud giver den <strong>bedste</strong> kombination<strong>af</strong> pris og kvalitet <strong>for</strong> mere komplekse varer under parallelle ramme<strong>af</strong>taler,jf. figur 5.5.118
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 5.5: Hvilken tildelings<strong>for</strong>m giver den <strong>bedste</strong> kombination<strong>af</strong> pris og kvalitet <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>taler <strong>for</strong> kompleksevarer med flere leverandører?60%50%40%30%20%10%0%Ved <strong>af</strong>holdelse <strong>af</strong>mini-udbudVed direkte tildelingVed<strong>for</strong>håndsprioritering<strong>af</strong> leverandørerAndentildelings<strong>for</strong>mVed ikkeBrugere Udbydere Leverandører SamletNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 49, 97 og 140 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseDet fremhæves til gengæld, at gennemførelsen <strong>af</strong> miniudbud kan være lige så ressourcekrævendesom at udbyde egen lokal <strong>af</strong>tale. Der<strong>for</strong> kan det overvejes at vælgeat gennemføre lokale udbud frem <strong>for</strong> at tilpasse sig centrale <strong>af</strong>taler og <strong>af</strong>holdeminiudbud, jf. boks 5.3.Boks 5.3: Odense Kommune ser egne <strong>af</strong>taler som alternativertil miniudbud under SKI-<strong>af</strong>talerI Odense Kommune overvejes det, om det kan betale sig at <strong>brug</strong>e SKI’s <strong>af</strong>tale og gennemføreminiudbud frem <strong>for</strong> at lave sit helt eget udbud. Årsagerne er blandt andet, at det også erressourcekrævende at udføre miniudbud, og at der kan være lokale leverandører, som ikkeer på SKI’s <strong>af</strong>tale, men hvor det kan være interessant at få bud fra øvrige leverandører.Kilde: Interview med Annette Bjørn, Indkøbschef i Odense KommuneCentrale <strong>af</strong>taler skal være nemme at <strong>brug</strong>e til at dække lokalebehov <strong>for</strong> komplekse produkter og ydelserDet fremhæves som <strong>af</strong>gørende <strong>for</strong> <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> centrale <strong>af</strong>taler til at dække lokalebehov, at de skal være nemme at <strong>brug</strong>e.119
UDBUDSRÅDETDet har været et særskilt problem, at de centralt indgåede -<strong>af</strong>taler har været <strong>for</strong>svære at benytte. Fx indeholder nogle SKI-<strong>af</strong>taler et meget stort antal leverandørerog dermed et meget stort antal parallelle ramme<strong>af</strong>taler. Fx indeholder <strong>af</strong>talen <strong>for</strong>managementydelser ca. 40 parallelle ramme<strong>af</strong>taler. 62 Det fremhæves i dybdeinterviewene,at ramme<strong>af</strong>taler med så mange leverandører kræver et stort arbejde lokalt<strong>for</strong> at identificere de relevante leverandører. Det bliver således meget ressourcetungtat <strong>for</strong>etage en tildeling, hvad enten det sker ved miniudbud eller direkte tildeling.Samtidig har der været stor usikkerhed om tildelingsmetoden, hvilket ogsåhar <strong>af</strong>holdt myndigheder fra at benytte de centrale <strong>af</strong>taler.5.2 UDFORDRINGER MED KVALITETSUDVIKLINGBrugerundersøgelsen og de efterfølgende dybdeinterviews peger på, at det er ensvær ud<strong>for</strong>dring at tage hånd om kvalitetsudvikling under <strong>af</strong>taler, men også at derer veje til at håndtere dette.Blandt <strong>brug</strong>erne og udbyderne angiver samlet set hver tredje, at de oplever problemermed at sikre kvalitetsudviklingen, jf. figur 5.6.62 SKI’s ramme<strong>af</strong>tale <strong>for</strong> managementkonsulentydelser er i skrivende stund i genudbud120
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 5.6: Har din organisation oplevet problemer med at fåadgang til/sikre en løbende tilpasning til nye, <strong>for</strong>bedredevarianter <strong>af</strong> produkter og ydelser under rammekontrakteri løbet <strong>af</strong> kontraktperioden?70%60%50%40%30%20%10%0%Ja, ofte Ja, nogle gange Nej Ved ikkeBrugere Udbydere SamletNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 24 og 74 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseDer er flere <strong>for</strong>klaringer på, at der opleves problemer med kvalitetsudviklingen.Respondenterne <strong>af</strong> <strong>brug</strong>erundersøgelsen og dybdeinterviewene <strong>for</strong>klarer blandtandet, at udbudsreglerne hindrer, at <strong>af</strong>talerne kan ændres særlig meget i løbet <strong>af</strong><strong>af</strong>taleperioden, jf. figur 5.7. Lange ramme<strong>af</strong>taler ses der<strong>for</strong> som en direkte hindring<strong>for</strong> kvalitetsudvikling, <strong>for</strong>di der dermed skal gå længere tid før et genudbud,der sikrer adgang til nye produkter, kan gennemføres. Kvalitetsudvikling vil i realitetenofte kræve genudbud, og det er der<strong>for</strong> i <strong>praksis</strong> den mest almindelige mådeat kvalitetsudvikle på.121
UDBUDSRÅDETFigur 5.7: Hvad er årsagen til, at din organisation oplever problemermed at sikre kvalitetsudviklingen <strong>af</strong> varer ogtjenester under jeres rammekontrakter?80%70%60%50%40%30%20%10%0%Aftalerne løberover flere årAftalerne tilladerikke kvalitetsudviklingLøbende kvalitetsudviklingvil litetsudvikling vilLøbende kva-<strong>for</strong>høje priserne i realitetenkrævegenudbudVi har ikkeværetopmærksommepå opgraderingeller tilpasning<strong>af</strong>varesortimentetVed ikkeAndetBrugere Udbydere SamletNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 25 og 75 i appendiks 3. Respondenterne har h<strong>af</strong>t mulighed<strong>for</strong> at <strong>af</strong>give flere svar.Kilde: Copenhagen Economics’ <strong>brug</strong>erundersøgelseSom begrundelse <strong>for</strong> den manglende kvalitetsudvikling i løbet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleperiodenpeges der på, at en produktændring i <strong>af</strong>taleperioden indebærer en risiko <strong>for</strong>, at <strong>for</strong>bigåedetilbudsgivere klager over, at kontraktens genstand er ændret væsentligt.Det kan også betyde, at man er <strong>for</strong>sigtig med at ændre på <strong>af</strong>talerne.Men i mange tilfælde er realiteten også, at der ikke følges systematisk op på kvalitetenunder <strong>af</strong>taleperioden. Den <strong>af</strong>taleansvarlige hører således kun om problemermed kvaliteten, hvis leverandøren slækker mærkbart på kvaliteten. Det er indtrykket,at dette er ressourcebegrundet, idet de fleste offentlige myndigheder udbyderog/eller administrerer en lang række <strong>af</strong>taler. I mange tilfælde er der der<strong>for</strong> ikke såmeget fokus på at sikre kvalitetsudviklingen ved indgåelse <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.122
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEROpfølgning efter <strong>af</strong>taleindgåelse fremhæves også som en <strong>af</strong> konklusionerne i CopenhagenEconomics’ rapport <strong>for</strong> Konkurrensverket i Sverige, der omhandler,hvad offentlige indkøbere kan lære <strong>af</strong> private indkøbere. 635.3 HVORDAN KVALITET OG KVALITETSUDVIKLING IRAMMEAFTALER STIMULERESDet er en ud<strong>for</strong>dring at sikre en passende kvalitet og især at tage hånd om kvalitetsudviklingen.I det følgende bringes nogle eksempler på, hvordan udbyderne <strong>af</strong>ramme<strong>af</strong>taler arbejder med at sikre kvalitet og kvalitetsudviklingen dels i <strong>for</strong>beredelsesfasen,dels i selve <strong>af</strong>talegrundlagetForberedelsen <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen – <strong>brug</strong>ergrupper, eksperter og grundigtanalysearbejdeMange udbydere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler etablerer <strong>brug</strong>er- og følgegrupper. Brugergruppernehjælper med at <strong>for</strong>malisere en proces, hvor man lægger sig fast på behov ogkvalitetskrav og søger at definere og standardisere den kvalitet, man har behov <strong>for</strong>.Typisk vil <strong>brug</strong>ergrupper være vigtige <strong>for</strong> at kunne beskrive et øjebliksbillede <strong>af</strong>den ønskede kvalitet. Men <strong>brug</strong>ergrupperne er også vigtige <strong>for</strong> at kunne <strong>af</strong>stemmeog indpasse <strong>for</strong>ventninger til behovene på lidt længere sigt. Brugergruppen kandesuden bidrage til at lette implementeringen efterfølgende og sikre loyalitetenmod <strong>af</strong>talen ved at agere tovholdere på <strong>af</strong>talen.Der er <strong>for</strong>skellige eksempler på <strong>brug</strong>ergruppens rolle. Frederiksberg Kommunefastholder fx <strong>brug</strong>ergrupperne i hele kontraktperioden og benytter <strong>brug</strong>ergruppernetil at sikre en hurtig opfølgning i <strong>for</strong>hold til <strong>brug</strong>erne på den ene side og leverandørernepå den anden.Dialogen med <strong>brug</strong>erne er meget vigtig, men den kan langt fra stå alene. Det ermeget væsentligt at få et klart billede <strong>af</strong>, hvordan markedet kan imødekomme kvalitetskravene,uden at det betyder væsentligt højere priser. Der<strong>for</strong> er dialogen medleverandører og eksperter samt analyser <strong>af</strong> markedet meget væsentlige i <strong>for</strong>beredelsen<strong>af</strong> <strong>af</strong>talen.Der er mange eksempler på, at kommuner, regioner og statslige indkøbere invitererleverandører og andre eksperter <strong>for</strong> at få et indblik i hvilke produkter, der findespå markedet, hvad der er kvalitetsstandarderne på markedet, og hvor markedetbevæger sig hen. Herved kan indkøberne få et indblik i, hvad markedet kan leveretil en <strong>for</strong>nuftig pris, og hvad særlige ønsker til kvalitet kan betyde <strong>for</strong> prisen. StatensIndkøb inviterer også leverandører til at give deres input til at beskrive pro-63 Copenhagen Economics (2008), What can public procurers learn from private?123
UDBUDSRÅDETduktområdet og <strong>for</strong>tælle om deres omkostningsstruktur. Det bidrager til, at StatensIndkøb kan lægge kvalitetsniveauet på det rigtige niveau og samtidig sikre en attraktivpris.I <strong>for</strong>hold til produkt- og kvalitetsudvikling vil det i mange tilfælde også være leverandøren,der har den største viden om udviklingen på markedet. Dette <strong>af</strong>hængigheds<strong>for</strong>holdkan i nogle tilfælde være et problem, hvis leverandøren ikke kan se en<strong>for</strong>retningsmæssig <strong>for</strong>del i at kvalitets- og produktudvikle.De <strong>for</strong>udgående analyser <strong>af</strong> markedet anvendes <strong>af</strong> mange udbydere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler,men i varierende omfang. Et grundigt analysearbejde kan bidrage til at præcisere,hvordan <strong>af</strong>talen skal skrues sammen, fx med hensyn til minimumskrav ogtildelingskriterier.Statens Indkøb gennemfører <strong>for</strong>ud <strong>for</strong> hvert udbud en meget grundig analyse, somindeholder en vurdering <strong>af</strong> en lang række vigtige markeds<strong>for</strong>hold med relevans <strong>for</strong>gennemførelse <strong>af</strong> udbuddet, herunder en nøje beskrivelse <strong>af</strong> det kvalitetsniveau,der efterspørges. I tillæg hertil inddrager Statens Indkøb altid tekniske eksperter påområdetNetop <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> eksterne eksperter kan være en vej til at få u<strong>af</strong>hængig viden, omhvordan minimumskrav og tildelingskriterier bedst fastsættes <strong>for</strong> at sikre den rettekvalitet og en tilstrækkelig kvalitetsudvikling.Udbud og <strong>af</strong>talegrundlag – løbetid, konkurrence om kvalitetsudviklingNår det drejer sig om at sikre kvalitetsudvikling i <strong>af</strong>talegrundlaget, lægger udbudsreglernebegrænsninger på produktudviklingen i <strong>af</strong>talens løbetid. Men der er eksemplerpå, at der kan indbygges incitamenter og mekanismer til produktudvikingi <strong>af</strong>talerne.Frederiksberg Kommune har på nogle områder gjort det til en kontraktlig <strong>for</strong>pligtelse,at der skal ske en udvikling i kvaliteten eller i effektiviteten. På nogle <strong>af</strong>Frederiksberg Kommunes ramme<strong>af</strong>taler skal leverandørerne således på fastsattetidspunkter vise, at de har <strong>for</strong>etaget en på <strong>for</strong>hånd defineret produktudvikling <strong>for</strong>at <strong>for</strong>tsætte som leverandør på <strong>af</strong>talen. Kan virksomheden ikke leve op til dettekrav om produktudvikling, betragtes det som en kontraktelig <strong>for</strong>sømmelse, hvorefter<strong>af</strong>talen opsiges med den pågældende leverandør.Statens Indkøb sikrer kvalitetsudvikling i kontraktperioden ved blandt andet atstille generiske krav til produkterne på en ramme<strong>af</strong>tale. De generiske krav indeholderbestemmelser, om at produkterne skal besidde egenskaber, der må betegnessom standard på salgstidspunktet. I tillæg til de generiske krav, findes så en uddy-124
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERbende kravspecifikation, der beskriver, hvilke egenskaber et standardprodukt skalbesidde på udbudstidspunktet. De generiske krav giver således mulighed <strong>for</strong> enopdatering <strong>af</strong> kravspecifikationen og udskiftning <strong>af</strong> produkter, efterhånden sommarkedet udvikler sig. Leverandørerne er sikret vetoret i <strong>for</strong>hold til ændring <strong>af</strong> denproduktspecifikke del <strong>af</strong> kravspecifikationen. For at tilskynde til at leverandørerneaccepterer en opdatering <strong>af</strong> kravspecifikationen i takt med markedsudviklingen,gives de ofte prisincitamenter. Incitamentet fungerer ved, at leverandørernes prisernedreguleres i løbet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleperioden, men ved ændring <strong>af</strong> kravspecifikationen opreguleresprisen igen til det initiale niveau. Kammeradvokaten har bidraget til udvikling<strong>af</strong> denne model.Af dybdeinterviewene fremgik det, at flere udbydere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler har overvejetfunktionsspecifikke frem <strong>for</strong> produktspecifikke udbud, men denne metode erstadig kun svagt udbredt.5.4 HVORNÅR OG HVORDAN KVALITET KAN SIKRES IRAMMEAFTALERRamme<strong>af</strong>taler kan sikre den <strong>for</strong>nødne kvalitet. Med økonomien i baghovedet bestårdet svære i at sikre det rigtige kvalitetsniveau. Det vil sige den kvalitet, der er”need to have” <strong>for</strong> <strong>brug</strong>erne, og som ikke trækker priserne op på grund <strong>af</strong> <strong>for</strong>mange og <strong>for</strong> høje krav. Kvalitet kan sikres både i lokale og centrale <strong>af</strong>taler.Ud<strong>for</strong>dringen <strong>for</strong> offentlige indkøbere er at sikre kvalitetsudvikling under ramme<strong>af</strong>taler.Ud<strong>for</strong>dringen er størst, hvor markedet udvikler sig hurtigt, og <strong>brug</strong>ernesbehov ændrer sig hurtigt. Der er interessante eksempler på, hvordan der både ikommunalt og statsligt regi arbejdes med at sikre kvalitetsudviklingen i ramme<strong>af</strong>talenskontraktlige grundlag.På baggrund <strong>af</strong> analysen <strong>af</strong> kvaliteten i ramme<strong>af</strong>taler er opstillet seks opmærksomhedspunkter:1. Vær opmærksom på <strong>brug</strong>ernes egentlige kvalitetsbehov – vurder hvad der erneed to have, og hvad der er nice to have?2. Brug ressourcer på implementering <strong>af</strong> og opfølgning på kvaliteten, der leverespå ramme<strong>af</strong>talen.3. Følg udviklingen i markedet, fx ved hjælp <strong>af</strong> en <strong>brug</strong>ergruppe eller gennemleverandører.4. Følg udviklingen i <strong>brug</strong>ernes behov, fx gennem en <strong>brug</strong>ergruppe.5. Overvej om <strong>af</strong>taleperioden udgør en hindring <strong>for</strong> kvalitetsudvikling eller <strong>for</strong>et innovativt samarbejde med relevante leverandører.6. Vurder de juridiske muligheder og behovet <strong>for</strong> at udvikle/udskifte produkter iløbet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleperioden.125
UDBUDSRÅDETDe seks punkter udpeger, hvor der skal træffes vigtige strategiske beslutninger <strong>for</strong>at sikre en høj kvalitet og tilstrækkelig kvalitetsudvikling gennem indkøb viaramme<strong>af</strong>taler. Hvis der ikke er opmærksomhed om disse punkter, er der risiko <strong>for</strong>,at det vil påvirke kvaliteten og kvalitetsudvikling i ramme<strong>af</strong>talerne negativt.Det første punkt vedrører den initiale fastsættelse <strong>af</strong> den nødvendige kvalitet ogdet næste vedrører opfølgning <strong>af</strong> kvaliteten i ramme<strong>af</strong>talen. Det tredje og fjerdepunkt vedrører <strong>for</strong>hold, der kan nødvendiggøre særlig fokus på kvalitetsudvikling,mens de to sidste vedrører metoder til sikring <strong>af</strong> kvalitetsudvikling. Forholdet mellemopmærksomhedspunkter, der vedrører henholdsvis udbudsfasen og <strong>af</strong>taleperioden,understreger, at de store ud<strong>for</strong>dringer ligger i <strong>af</strong>taleperioden. Kvalitetsudviklingenunder ramme<strong>af</strong>taler betragtes således som en væsentlig større ud<strong>for</strong>dringend at definere den ønskede kvalitet ved kontraktens ikr<strong>af</strong>ttrædelse.For hvert enkelt opmærksomhedspunkt gøres opmærksom på, hvad faldgruber ogkonsekvenser kan være, hvis opmærksomhedspunktet ikke adresseres, og der opstilleskonkrete tjekspørgsmål, der kan bidrage til en <strong>af</strong>klaring <strong>af</strong>, hvordan mansom indkøber skal <strong>for</strong>holde sig til opmærksomhedspunktet.1. Vær opmærksom på <strong>brug</strong>ernes egentlige kvalitetsbehov – vurderhvad der er need to have, og hvad der er nice to have?I vurderingen <strong>af</strong> hvordan produkternes kvalitet bedst muligt sikres i udbudsprocessen,kan det være nødvendigt at lave en prioritering. For det første kan det værenødvendigt at prioritere mellem flere <strong>for</strong>skellige kvalitetskrav, og <strong>for</strong> det andet vilder som oftest være et trade-off mellem kvalitet og pris. Det kan der<strong>for</strong> være nødvendigtat vurdere, hvordan kvalitet vurderes i <strong>for</strong>hold til pris.126
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 5.2: Faldgruber og tjekpunkter <strong>for</strong> at definere <strong>brug</strong>erneskvalitetsbehovFaldgrube Konsekvens TjekpunktBrugerne inddrages ikke iudbudsprocessenForkerte kvalitetskravEr <strong>brug</strong>erne blevet hørt?Nogle <strong>brug</strong>erinteresser inddragesikke i udbudsprocessenForkert vægtning mellem<strong>brug</strong>erinteresserEr alle <strong>brug</strong>ertyper blevethørt?Leverandørerne inddragesikke i udbudsprocessenLeverandørerne er ikke ens,og det er kun nogle leverandører,der inddrages i udbudsprocessenSvært at prioritere kvalitetskrav,da man ikke kender”prisen” på demPrioriteringen mellem kvalitetskravpasser kun på nogle<strong>af</strong> leverandørerneEr leverandørerne blevethørt?Er leverandørerne homogene?Er alle leverandørtyper blevethørt?Kvalitet, der er nice to have,defineres som need to have(minimumskrav)Unødigt høje priserNedprioritering <strong>af</strong> potentielleneed to havesEr <strong>brug</strong>erne enige om, atminimumskravene ikke kanundværes (uanset pris)?Kvalitet, der er need to have,defineres ikke som minimumskravmen som nice tohaveKilde: Copenhagen EconomicsTilbud uden nødvendig kvalitetkan vindeEr alle nødvendige kvalitetsparametredefineret somminimumskrav?2. Brug ressourcer på implementering <strong>af</strong> og opfølgning på kvaliteten,der leveres på ramme<strong>af</strong>talenKvaliteten er ikke nødvendigvis sikret, bare <strong>for</strong>di den er defineret rigtigt i udbudsmaterialet.Brugere og udbydere <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler bør følge op på, hvilkenkvalitet leverandøren i realiteten leverer. Opfølgningen kan enten ske ved hjælp <strong>af</strong>stikprøver eller ved systematisk controlling.127
UDBUDSRÅDETTabel 5.3: Faldgruber og tjekpunkter <strong>for</strong> implementering og opfølgningpå <strong>af</strong>talenFaldgrube Konsekvens TjekpunktIndkøbs<strong>af</strong>delingen regnermed, at kvaliteten kommer<strong>af</strong> sig selvBrugerne får ikke den kvalitet,de betaler <strong>for</strong>Leverer leverandøren det<strong>af</strong>talte?Der følges ikke op på markedsudviklingenDer er <strong>for</strong> langt mellem indkøbs<strong>af</strong>delingog slut<strong>brug</strong>erKilde: Copenhagen EconomicsBrugerne får ikke adgang tilnye og <strong>for</strong>bedrede produkterBrugerne giver ikke tilbagemeldingerom, kvalitetenpå <strong>af</strong>talenEr der kommet nye varianter<strong>af</strong> produktet på markedet?Er leverandøren blevetspurgt, om der er sket enudvikling på markedet?Er <strong>brug</strong>erne tilfredse medkvaliteten?3. Følg udviklingen i markedet, fx ved hjælp <strong>af</strong> en <strong>brug</strong>ergruppe ellergennem leverandørerHvis kvaliteten/standarden på markedet udvikler sig relativt hurtigt, som på fx itområdet,er der et større behov <strong>for</strong> at sikre kvalitetsudviklingen under ramme<strong>af</strong>talen,end der er på mere langsomtudviklende markeder.Tabel 5.4: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende udviklingenpå markedetFaldgrube Konsekvens TjekpunktRamme<strong>af</strong>talen sikrer ikkekvalitetsudvikling eller prisregulering<strong>af</strong> et produkt, derhar udviklet sig meget sidenkontraktindgåelseBrugerne <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talenbetaler overpris <strong>for</strong> <strong>for</strong>ældetproduktEr der en sandsynlighed <strong>for</strong>,at standarden på markedetændrer sig i løbet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleperioden?Ramme<strong>af</strong>talen fokuserer <strong>for</strong>meget på kvalitetsudviklingift. markedets udviklingKilde: Copenhagen EconomicsDe anvendte ressourcer påkvalitetsudvikling står ikkemål med den faktiske kvalitetsudviklingEr der tale om en væsentligændring <strong>af</strong> standarden påproduktet i løbet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleperioden?4. Følg udviklingen i <strong>brug</strong>ernes behov, fx gennem en <strong>brug</strong>ergruppeLigesom udviklingen i markedet har væsentlig betydning <strong>for</strong> behovet <strong>for</strong> kvalitetsudvikling,er ændringer i <strong>brug</strong>ernes behov en <strong>af</strong>gørende parameter <strong>for</strong> hvormange ressourcer, der skal <strong>af</strong>sættes til kvalitetsudvikling. Udbyderen <strong>af</strong> en ram-128
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERme<strong>af</strong>tale bør der<strong>for</strong> allerede i udbudsfasen overveje, hvordan eksisterende <strong>brug</strong>eresbehov vil udvikle sig, og om der vil komme nye <strong>brug</strong>ere på ramme<strong>af</strong>talen.Tabel 5.5: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende udviklingen i<strong>brug</strong>ernes behovFaldgrube Konsekvens TjekpunktRamme<strong>af</strong>talen fokuserer <strong>for</strong>meget på kvalitetsudviklingBrugerne betaler <strong>for</strong> meget<strong>for</strong> ekstra kvalitet, der ernice to haveHvilke <strong>brug</strong>ere vil handle påramme<strong>af</strong>talen i <strong>af</strong>taleperioden?Ramme<strong>af</strong>talen fokuserer <strong>for</strong>lidt på kvalitetsudviklingKilde: Copenhagen EconomicsBrugerne får ikke den kvalitet,de efterspørgerHvilke <strong>brug</strong>ere vil handle påramme<strong>af</strong>talen i <strong>af</strong>taleperioden?5. Overvej om <strong>af</strong>taleperioden udgør en hindring <strong>for</strong> kvalitetsudviklingeller <strong>for</strong> et innovativt samarbejde med relevante leverandører<strong>Analyse</strong>n har vist, at ramme<strong>af</strong>talens længde er <strong>af</strong>gørende <strong>for</strong> kvalitetsudviklingen<strong>af</strong> produkter, der handles på en ramme<strong>af</strong>tale. På ramme<strong>af</strong>taler uden jævnlig konkurrenceudsættelsegennem fx miniudbud, kan ramme<strong>af</strong>talens periode således væreeneste mulighed <strong>for</strong> at kvalitesudvikle. Alligevel løber langt de fleste ramme<strong>af</strong>taleri den maksimale periode på 4 år. Omvendt kan en kort ramme<strong>af</strong>tale udgøreen barriere <strong>for</strong>, at leverandøren/leverandørerne vil engagere sig i at produktudviklesammen med <strong>brug</strong>erne.Tabel 5.6: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende længden påen ramme<strong>af</strong>taleFaldgrube Konsekvens TjekpunktRamme<strong>af</strong>talen løber <strong>for</strong>længeBrugerne låses fast til <strong>for</strong>ældetproduktUdvikler produktet sig væsentligti løbet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleperioden?Ramme<strong>af</strong>talen løber <strong>for</strong> korttid (maksimalt 4 år)Der benyttes <strong>for</strong> mange <strong>for</strong>længelsesoptionerLeverandøren kan ikke se enbusiness case i at produktudviklesammen med <strong>brug</strong>erneUsikkerhed <strong>for</strong> leverendørenom kontraktens længdeEr der behov <strong>for</strong> en fællesproduktudvikling?Er der behov <strong>for</strong> at <strong>brug</strong>eoptioner?Der benyttes ikke <strong>for</strong>længelsesoptionerKilde: Copenhagen EconomicsRamme<strong>af</strong>talen kan ikke genudbydes,selv om kravspecifikationener <strong>for</strong>ældetHvor<strong>for</strong> ikke <strong>brug</strong>e optioner?129
UDBUDSRÅDET6. Vurder de juridiske muligheder og behovet <strong>for</strong> at udvikle/udskifteprodukter i løbet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleperiodenHvis <strong>brug</strong>ernes behov ændres radikalt, er det ikke sikkert, at leverandørerne påramme<strong>af</strong>talen stadig er de bedst egnede til at løse opgaven, og det kan der<strong>for</strong> værenødvendigt at genudbyde området. Ved mindre og/eller <strong>for</strong>udsigelige ændringerkan det dog være tilstrækkeligt at kvalitetsudvikle inden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>talen. Genereludskiftning i sortiment kan lade sig gøre, når det erstattende produkt er en megetnær substitut <strong>for</strong> det erstattede produkt. Ved egentlige produktændringer ellerstørre kvalitets<strong>for</strong>skelle har dybdeinterviewene <strong>af</strong>sløret to alternativer, der pt. benyttesmed succes. Den første er miniudbud, hvor opgaven - og dermed kvaliteten- konkurrenceudsættes løbende. Den anden er Statens Indkøbs generiske krav tilprodukterne på en ramme<strong>af</strong>tale, der giver mulighed <strong>for</strong> at skifte til et nyt ”tilsvarendeprodukt” i løbet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleperioden.Tabel 5.7: Faldgruber og tjekpunkter ved udvikling eller udskiftning<strong>af</strong> produkter i løbet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taleperiodenFaldgrube Konsekvens TjekpunktDer indarbejdes ikke udskiftningsmekanismei udbudsmaterialetProdukter kan ikke lovligtudskiftes under <strong>af</strong>taleperiodenEr der mulighed <strong>for</strong> at udskifteprodukter i løbet <strong>af</strong><strong>af</strong>taleperioden?Der indbygges ikke incitamenttil udskiftning <strong>af</strong> gammeltprodukt i ramme<strong>af</strong>talenKilde: Copenhagen EconomicsBrugere får gammelt produkt,så længe det ligger pålagerHvor<strong>for</strong> skulle leverandørererstatte et gammelt produkt,som de har liggende på lager?130
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERAppendiks 1 - Gennemgang <strong>for</strong> <strong>brug</strong>erundersøgelsens resultat<strong>for</strong> det juridiske område- UDARBEJDET AF KONKURRENCE- OG FORBRUGERSTYRELSENSom led i analysen <strong>af</strong> <strong>bedste</strong> <strong>praksis</strong> <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>taler er der i januar2011gennemført en <strong>brug</strong>erundersøgelse, der bl.a. har h<strong>af</strong>t til <strong>for</strong>mål at <strong>af</strong>dækkeudbudsretlige <strong>for</strong>dele og ud<strong>for</strong>dringer ved <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler til offentlige indkøb.Hele <strong>brug</strong>erundersøgelsen bringes i appendiks 3.Tre grupper <strong>af</strong> respondenter: Brugere, udbydere og leverandører er i undersøgelsenblevet bedt om at angive, om de oplever udbudsretlige <strong>for</strong>dele eller problemerved at anvende ramme<strong>af</strong>taler, herunder hvilken betydning en række udbudsretligeud<strong>for</strong>dringer kan have <strong>for</strong> <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.Resultatet <strong>af</strong> <strong>brug</strong>erundersøgelsen peger på, at et flertal <strong>af</strong> de <strong>brug</strong>ere, udbydere ogleverandører, der har besvaret spørgsmålet om <strong>for</strong>dele ved ramme<strong>af</strong>taler, er enigeom, at det er en <strong>for</strong>del, at ramme<strong>af</strong>taler kan <strong>af</strong>løfte udbudspligten <strong>for</strong> de kontrakter,der efterfølgende indgås på baggrund <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen.Endvidere <strong>af</strong>dækker resultatet <strong>af</strong> <strong>brug</strong>erundersøgelsen, at det <strong>for</strong> både <strong>brug</strong>ere ogudbydere samtidigt er en væsentlig ud<strong>for</strong>dring ved ramme<strong>af</strong>taler, hvorvidt udbudspligtenfaktisk er <strong>af</strong>løftet <strong>for</strong> de kontrakter, der efterfølgende indgås på baggrund<strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen, og hvilken retstilstand der gælder, såfremt ramme<strong>af</strong>talenvurderes at være i strid med udbudsreglerne.Tilsvarende vægtes disse ud<strong>for</strong>dringer højt hos leverandørerne, idet tvivl om enramme<strong>af</strong>tales gyldighed naturligvis vil få virkning <strong>for</strong> leverandørerne på ramme<strong>af</strong>talen.Opmærksomheden omkring disse to ud<strong>for</strong>dringer må antages at være aktualiseret<strong>af</strong> den debat, der især i starten <strong>af</strong> 2011 har været om lovligheden <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talerudbudt og indgået <strong>af</strong> centrale indkøbsorganisationer.Det bemærkes, at det <strong>for</strong> de ordregivende myndigheder, der trækker på en ramme<strong>af</strong>taleindgået <strong>af</strong> en central indkøbsorganisation, vil være vanskeligt at få sikkerhed<strong>for</strong>, at deres udbudspligt er <strong>af</strong>løftet. Det er således ikke muligt på <strong>for</strong>hånd at<strong>for</strong>udsige, om EU-udbuddet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talen på et tidspunkt vil blive indbragt <strong>for</strong>131
UDBUDSRÅDETKlagenævnet <strong>for</strong> Udbud, og om klagenævnet vurderer, at udbuddet <strong>af</strong> den pågældenderamme<strong>af</strong>tale er sket i henhold til udbudsdirektivets regler.Dette aspekt gør sig <strong>for</strong> så vidt også gældende <strong>for</strong> de myndigheder, der udbyderegne ramme<strong>af</strong>taler, idet det dog bemærkes, at disse myndigheder selv håndtererudbudsprocessen omkring selve ramme<strong>af</strong>talen. Ordregiveren kan dog heller ikkepå <strong>for</strong>hånd vide sig sikker på, om udbuddet på et tidspunkt indbringes <strong>for</strong> Klagenævnet<strong>for</strong> Udbud, og om klagenævnet vurderer, at EU-udbuddet <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>talener sket i henhold til direktivets regler, og udbudspligten dermed er <strong>af</strong>løftet <strong>for</strong> dekontrakter, der senere indgås.Opmærksomheden i starten <strong>af</strong> 2011 omkring visse <strong>af</strong> SKI’s ramme<strong>af</strong>taler viser sigogså ved, at både udbyderne og <strong>brug</strong>erne vurderer, at det er en væsentlig ud<strong>for</strong>dringat <strong>af</strong>gøre, om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes i samme ramme<strong>af</strong>tale.I <strong>for</strong>hold til den ud<strong>for</strong>dring er det muligt at anvise, hvordan <strong>bedste</strong> <strong>praksis</strong><strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>taler bør være <strong>for</strong> at leve op til direktivets regler.Et andet <strong>for</strong>hold, som <strong>brug</strong>erundersøgelsen har <strong>af</strong>dækket som en væsentlig ud<strong>for</strong>dring<strong>for</strong> særligt leverandørerne, er den omstændighed, at en myndighed agererselvstændigt og undlader at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>talen. Denne vurdering <strong>af</strong>spejler detsærlige <strong>for</strong>hold ved ramme<strong>af</strong>taler, at den offentlige myndighed ikke har pligt til attrække på ramme<strong>af</strong>talen, og at leverandøren dermed ikke er sikret en omsætning,medmindre der er indsat en særlig klausul i <strong>af</strong>talen om købs<strong>for</strong>pligtelse <strong>for</strong> ordregiveren.I <strong>af</strong>snit 3.2.1 til 3.2.4 gennemgås data fra <strong>brug</strong>erundersøgelsen, mens den nærmerehåndtering <strong>af</strong> de skitserede ud<strong>for</strong>dringer uddybes under <strong>af</strong>snit 3.3.Brugernes, udbydernes og leverandørernes syn på udbudsretlige<strong>for</strong>dele ved ramme<strong>af</strong>talerUndersøgelsen viser, at 72 pct. <strong>af</strong> de 25 <strong>brug</strong>ere, der har besvaret spørgsmålet om,hvorvidt de oplever det som en <strong>for</strong>del, at ramme<strong>af</strong>taler <strong>af</strong>løfter udbudspligten. 16pct. <strong>af</strong> de <strong>brug</strong>ere, der har besvaret spørgsmålet, angiver, at de ikke oplever udbudsretlige<strong>for</strong>dele.Undersøgelsen viser, at 80 pct. <strong>af</strong> de 15 udbydere, der har besvaret spørgsmålet,oplever det som en <strong>for</strong>del, at ramme<strong>af</strong>taler <strong>af</strong>løfter udbudspligten.Undersøgelsen viser, at 55 pct. <strong>af</strong> de 29 leverandører, der har besvaret spørgsmålet,oplever det som en <strong>for</strong>del, at ramme<strong>af</strong>taler <strong>af</strong>løfter udbudspligten <strong>for</strong> det offentlige.132
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBrugernes syn på udbudsretlige ud<strong>for</strong>dringer ved ramme<strong>af</strong>talerBlandt <strong>brug</strong>erne <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler angiver ca. 58 pct. <strong>af</strong> de 45 <strong>brug</strong>ere, der har besvaretspørgsmålet, at de oplever udbudsretlige ud<strong>for</strong>dringer ved at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>taler,mens ca. 33 pct. <strong>af</strong> de adspurgte oplyser, at de ikke oplever udbudsretligeproblemstillinger i <strong>for</strong>bindelse med <strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.De respondenter, der oplever udbudsretlige ud<strong>for</strong>dringer ved ramme<strong>af</strong>taler, har i<strong>brug</strong>erundersøgelsen fået <strong>for</strong>elagt en række juridiske problemstillinger, der knyttersig til ramme<strong>af</strong>taler. På den baggrund har de taget stilling til, hvilken betydning deenkelte juridiske ud<strong>for</strong>dringer har <strong>for</strong> deres <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.De to væsentligste udbudsretlige ud<strong>for</strong>dringer <strong>for</strong> <strong>brug</strong>erne er:• om udbudspligten kan <strong>af</strong>løftes under ramme<strong>af</strong>talen• hvilken retstilstand, der gælder, hvis ramme<strong>af</strong>taler er ulovligeDerefter følger nedenstående ud<strong>for</strong>dringer i den rækkefølge, som <strong>brug</strong>erne harprioriteret deres væsentlighed efter:• hvilke tildelingskriterier der skal anvendes i <strong>for</strong>bindelse med miniudbud• om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling <strong>af</strong> varer under ramme<strong>af</strong>talen• om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme ramme<strong>af</strong>tale• muligheden <strong>for</strong> at tilslutte sig en ramme<strong>af</strong>tale, der allerede er i funktion• om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>talenUdbydernes syn på udbudsretlige ud<strong>for</strong>dringer ved ramme<strong>af</strong>talerFor udbydernes vedkommende oplyser ca. 77 pct. <strong>af</strong> de 17 udbydere, der har besvaretspørgsmålet, at de oplever udbudsretlige problemstillinger.De udbydere, der oplever udbudsretlige ud<strong>for</strong>dringer ved ramme<strong>af</strong>taler, har i <strong>brug</strong>erundersøgelsenfået <strong>for</strong>elagt en række juridiske problemstillinger, der knytter sigtil ramme<strong>af</strong>taler. På den baggrund har de taget stilling til, hvilken betydning deenkelte juridiske ud<strong>for</strong>dringer har <strong>for</strong> deres <strong>brug</strong> <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.133
UDBUDSRÅDETDen væsentligste ud<strong>for</strong>dring <strong>for</strong> udbyderne er:• hvilken retstilstand der gælder, hvis ramme<strong>af</strong>taler er ulovligeDerefter følger nedenstående ud<strong>for</strong>dringer anført i den rækkefølge, som udbydernehar prioriteret deres væsentlighed efter:• om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme ramme<strong>af</strong>tale• om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling <strong>af</strong> varer under ramme<strong>af</strong>talen• om udbudspligten kan <strong>af</strong>løftes under ramme<strong>af</strong>talen• muligheden <strong>for</strong> at tilslutte sig en ramme<strong>af</strong>tale, der allerede er i funktion• hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i <strong>for</strong>bindelse med miniudbud• om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>talenLeverandørernes syn på udbudsretlige ud<strong>for</strong>dringer ved ramme<strong>af</strong>talerHalvdelen <strong>af</strong> de 30 leverandører, der har besvaret spørgsmålet, oplever, at der erudbudsretlige problemer knyttet til ramme<strong>af</strong>taler.De leverandører, der oplever udbudsretlige ud<strong>for</strong>dringer ved ramme<strong>af</strong>taler, har i<strong>brug</strong>erundersøgelsen på lige fod med <strong>brug</strong>erne og udbyderne fået <strong>for</strong>elagt en rækkejuridiske problemstillinger, der knytter sig til ramme<strong>af</strong>taler. På den baggrundhar de taget stilling til, hvilken betydning de enkelte juridiske ud<strong>for</strong>dringer har <strong>for</strong><strong>brug</strong>en <strong>af</strong> ramme<strong>af</strong>taler.Den væsentligste ud<strong>for</strong>dring <strong>for</strong> leverandørerne er:• om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at <strong>brug</strong>e ramme<strong>af</strong>talenDerefter følger nedenstående ud<strong>for</strong>dringer angivet i den rækkefølge, som leverandørernehar prioriteret deres væsentlighed efter:• om udbudspligten kan <strong>af</strong>løftes under ramme<strong>af</strong>talen• hvilken retstilstand der gælder, hvis ramme<strong>af</strong>taler er ulovlige• om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling <strong>af</strong> varer under ramme<strong>af</strong>talen134
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER• muligheden <strong>for</strong> at tilslutte sig en ramme<strong>af</strong>tale, der allerede er i funktion• om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme ramme<strong>af</strong>tale• hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i <strong>for</strong>bindelse med miniudbud135
UDBUDSRÅDETAppendiks 2 - Metodebeskrivelse <strong>for</strong> prisanalysen- UDARBEJDET AF COPENHAGEN ECONOMICSFormålet med prisanalysen har været at sammenligne priseksempler opnået henholdsvisved køb under og uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>tale. Det er valgt udelukkende atsammenligne ramme<strong>af</strong>talepriser med tilsvarende priser opnået uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>tale. Årsagener, at selv om offentlige myndigheder overordnet set har mulighed <strong>for</strong> at benytteto andre indkøbs<strong>for</strong>mer end ramme<strong>af</strong>talekøb - indkøb gennem udbud <strong>af</strong> offentligkontrakt og indkøb uden <strong>for</strong>udgående udbud - anser mange offentlige indkøbereofte handel uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>tale som det eneste reelle alternativ til indkøb gennemramme<strong>af</strong>taler. Priseksempler fra offentlige kontrakter indgår der<strong>for</strong> ikke isammenligningsgrundlaget.Der sammenlignes priseksempler på i alt ti produktgrupper, der både dækker varerog tjenesteydelser. De ti udvalgte varer og tjenesteydelser er:1. Benzin og diesel <strong>af</strong>hentet på tankstation – ikke levering til eget tankanlæg2. Bøger3. For<strong>brug</strong>sartikler – fx <strong>af</strong>tørringspapir, plastposer, andre plastvarer og lignende4. Fødevarer leveret centralt - til storkøkkener5. Fødevarer leveret decentralt – til mindre institutioner6. Kopipapir7. Måtteservice – udskiftning og vask <strong>af</strong> måtter ved indgangspartier8. Rengøringsmidler9. Sygeplejeartikler10. VikarydelserDe udvalgte varer og tjenesteydelser er udvalgt til at være repræsentative <strong>for</strong> deoffentlige myndigheders samlede indkøb under ramme<strong>af</strong>taler. Det garanterer imidlertidikke, at prisgevinsterne fra de valgte varer og tjenesteydelser er repræsentative<strong>for</strong> det samlede offentlige indkøb. Udvælgelsen er sket, så de valgte varer ogtjenesteydelser repræsenterer en relativt stor værdi, og der er mange <strong>brug</strong>ere <strong>af</strong>ramme<strong>af</strong>taler på disse områder.136
ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFor at sikre sammenligneligheden mellem priseksemplerne er i udvælgelsen <strong>af</strong> varerog tjenesteydelser lagt vægt på, at såvel varer som tjenesteydelser er relativthomogene og sammenlignelige. Begrundelsen er, at dette giver basis <strong>for</strong> sammenligningmellem gentagne køb under ramme<strong>af</strong>tale og gentagne køb uden <strong>for</strong> ramme<strong>af</strong>tale.Denne sammenligning ville ikke være mulig med mere differentieredevarer og tjenesteydelser som håndværkerydelser og managementkonsulentydelser,hvor det produkt, der leveres, er <strong>for</strong>skelligt fra gang til gang.På trods <strong>af</strong> ovennævnte <strong>for</strong>holdsregler vedrørende udvælgelsen <strong>af</strong> varer og tjenesteydelser,viser prisanalysen alene en sammenligning <strong>af</strong> priser på konkrete varerog tjenesteydelser. Pris<strong>for</strong>skellene kan der<strong>for</strong> ikke nødvendigvis tolkes som direktebesparelsesmuligheder, idet prisanalysen ikke tager højde <strong>for</strong> <strong>for</strong>skellige leverings<strong>for</strong>hold,priser på relaterede ydelser m.v.Data til prisanalysen er leveret <strong>af</strong> SKI, tre kommuner, repræsentanter fra et kommunaltindkøbsfællesskab og syv leverandører. SKI har bidraget med priseksemplerpå deres ramme<strong>af</strong>taler. Kommunerne har bidraget med priser og/eller beregning<strong>af</strong> prisgevinsten ved at handle på ramme<strong>af</strong>talen frem <strong>for</strong> uden <strong>for</strong> <strong>af</strong>tale. Detkommunale indkøbsfællesskab har bidraget med priser på udvalgte produktgrupper.Endelig har leverandørerne bidraget med priseksempler eller rabatsatser påudvalgte produkter, som de sælger til offentlige myndigheder på og uden <strong>for</strong>ramme<strong>af</strong>tale. Kommunernes og leverandørernes bidrag omfatter både egne ramme<strong>af</strong>talerog SKI’s ramme<strong>af</strong>taler.Det er i sammenligningen så vidt muligt sikret, at priser på <strong>for</strong>skellige ramme<strong>af</strong>talerkan sammenlignes. Det vil sige, at når ramme<strong>af</strong>taler inden <strong>for</strong> en enkelt produktgruppesammenlignes, sker det enten mellem tilbudspriser eller mellem faktiskeindkøbspriser.137