Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler

Analyse af bedste praksis forbrug af rammeaftalerJuni 20111

Analyse af bedste praksis forbrug af rammeaftalerJuni 2011

UdbudsrådetNyropsgade 301780 København VTlf.: 72 26 80 00Fax: 33 32 61 44ISBN On-line 9788770294867Layout: Word SpecialistenBilledmateriale: iStockphotoGrafisk produktion: GP-Tryuk A/SAnalysen er udarbejdet af sekretariatet for Udbudsrådet.Hovedbidrag til de enkelte kapitler er forfattet af:Kapitel 1:Kapitel 2:Kapitel 3:Kapitel 4:Kapitel 5:Udbudsrådets sekretariatUdbudsrådets sekretariatKonkurrence- og ForbrugerstyrelsenCopenhagen EconomicsCopenhagen Economics2

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERIndholdKapitel 1Indledning og resumé1.1 Indledning..................................................................................................... 41.2 Resumé ......................................................................................................... 5Kapitel 2Om rammeaftaler2.1 Hvad er en rammeaftale? ............................................................................ 112.2 hvorfor anvende rammeaftaler? .................................................................. 122.3 omfang og udvikling i brug af rammeaftaler .............................................. 162.4 Indkøb på forskellige typer og forskellige aktørers rammeaftaler .............. 20Kapitel 3Udbudsreglerne og rammeaftaler3.1 Den retlige regulering af rammeaftaler....................................................... 223.2 Hvad siger udbudsreglerne om konkrete forhold vedr. rammeaftaler?....... 343.3 Tjekliste ...................................................................................................... 55Kapitel 4Økonomien i rammeaftaler 654.1 Prisgevinsterne ved indkøb under rammeaftaler......................................... 684.2 Faktorer der spiller ind på prisen under rammeaftaler................................ 734.3 Transaktionsomkostninger ved rammeaftaler............................................. 874.4 Hvornår og hvordan det er økonomisk fordelagtigt atanvende rammeaftaler................................................................................. 99Kapitel 5Kvalitet og kvalitetsudvikling gennem rammeaftaler5.1 Udfordringer med kvalitet i rammeaftaler ................................................ 1105.2 Udfordringer med kvalitetsudvikling........................................................ 1205.3 Hvordan kvalitet og kvalitetsudvikling i rammeaftaler stimuleres ........... 1235.4 Hvornår og hvordan kvalitet kan sikres i rammeaftaler............................ 1253

UDBUDSRÅDETKapitel 1Indledning og resumé- UDARBEJDET AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT1.1 INDLEDNINGDet offentlige foretager årligt indkøb hos private virksomheder for ca. 270 mia. kr.Gennem de seneste år er en stigende del af det offentlige indkøb blevet koordineret,således at flere offentlige myndigheder foretager udbud og indkøb af bestemtevarer og tjenester i fællesskab. Tendensen til øget koordinering af indkøbene genfindesbåde i stat, kommuner og regioner.Rammeaftaler er et vigtigt instrument til offentlige indkøb, fordi det tillader myndighederat koordinere deres indkøb. Danmark er det land i EU, der anvenderrammeaftaler i størst omfang. Andelen af de offentlige indkøb, der sker via rammeaftaler,er endvidere stigende.Brugere og udbydere af rammeaftaler ser rammeaftaler som et instrument, der kangive lave priser og en god kvalitet, når de rette forudsætninger er til stede. Underde rette forudsætninger kan aftalerne lette og smidiggøre indkøb og reduceretransaktionsomkostningerne forbundet med udbud, fordi aftalerne kan afløfte udbudspligtenog på forhånd fastsætte vilkårene for køb i en aftaleperiode.Det økonomiske pres på den offentlige sektor og et politisk ønske om effektiviseringhar skabt en efterspørgsel blandt beslutningstagere og indkøbere på viden ogredskaber, der kan understøtte det offentliges indkøb via rammeaftaler. Derfor harUdbudsrådet udarbejdet denne analyse af bedste praksis for brug af rammeaftalerfor at belyse det forskellige aspekter ved rammeaftaler.Analysen fokuserer på tre aspekter ved rammeaftaler. Det juridiske, det økonomiskeog det kvalitetsmæssige.I analysen undersøges rammeaftaler generelt, og dermed inkluderes både centraltog decentralt indgåede rammeaftaler. Analysen behandler derfor også Statens ogKommunernes Indkøbscentral, SKI, og deres brug af rammeaftaler.I forbindelse med udarbejdelsen af analysen er der konstateret en usikkerhed omkringreglerne for brug af rammeaftaler. Årsagen hertil er blandt andet, at Konkurrence-og Forbrugerstyrelsen i en vejledende udtalelse i januar 2011 har vurderet,4

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERat en af SKI’s rammeaftaler og den anvendte tildelingsmodel ikke var udformet ioverensstemmelse med udbudsdirektiverne. Denne og andre juridiske problemstillingervedrørende indgåelse og anvendelse af rammeaftaler behandles derfor i etkapitel om juraen bag rammeaftaler for at bidrage til klarhed om reglerne på området.Analysen er bygget op over en brugerundersøgelse gennemført for Udbudsrådet afCopenhagen Economics. I brugerundersøgelsen undersøges det, hvordan mere end100 brugere, udbydere og leverandører af rammeaftaler vurderer rammeaftalersom instrument til offentlige indkøb. Brugerundersøgelsen er brugt til at identificerede problemstillinger omkring indgåelse og anvendelse af rammeaftaler, sombrugere, udbydere og leverandører oplever. De identificerede problemstilling belysesi de enkelte kapitler i analysen.Fokus i analysen er udelukkende på rammeaftaler. Det betyder, at analysen ikkesammenligner fordele og ulemper ved forskellige indkøbsformer. Analyser indeholderdermed ikke en vurdering af, hvornår rammeaftaler er relevante at benyttesammenlignet med eksempelvis et almindeligt udbud. Selvom analysen alene behandlerrammeaftaler er det ikke et udtryk for, at rammeaftaler altid er den mesthensigtsmæssige indkøbsform for offentlige myndigheder. Valget af indkøbsformer afhængig af en konkret vurdering i den enkelte situation. Der kan eksempelvisvære situationer, hvor den efterspurgte vare eller ydelse er af så kompleks karakter,at en rammeaftale ikke er hensigtsmæssig.1.2 RESUMÉOffentlige myndigheder anvender rammeaftaler, når der er tvivl om, hvor stor enmængde af et givent produkt eller en given ydelse myndigheden har behov for atindkøbe, og på hvilket tidspunkt myndighedens behov for en leverance må forventesat indtræde. Under de rette forudsætninger er en rammeaftale et nyttigt redskabfor myndigheder, fordi den afløfter udbudspligten og fastsætter vilkårene for dekontrakter, der skal indgås i en given periode. Dette gælder især med hensyn tilpris og mængde af varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes.Omkring 32 pct. af alle danske EU-udbud er rammeaftaler, når der ses på antalletaf indgåede kontrakter efter EU-udbud. Set i forhold til, at offentlige myndighederi Danmark i 2009 indgik kontrakter om indkøb hos private leverandører for ca.270 mia. kr. er det således store beløb, der løber igennem de danske rammeaftaler.Der kan ikke tegnes et præcist billede af, hvordan eller hvor meget der omsættesfor på rammeaftaler hos forskellige udbydere. Det skyldes blandt andet, at der ikkeregistreres, hvor meget der trækkes på indkøbsfællesskabets forskellige rammeaftaler,hos de frivilligt indgåede indkøbsfællesskaber. Statens og Kommunernes5

UDBUDSRÅDETIndkøbscentral, SKI, og Statens Indkøb er de største udbydere af rammeaftaler iDanmark, og der omsættes årligt for henholdsvis 13 mia. kr. og 1,4 mia. kr. pådisse udbyderes rammeaftaler.Brugen af rammeaftaler har været stigende over de seneste år. Over halvdelen afrespondenterne i brugerundersøgelsen angiver, at de har oplevet en stigning i deresbrug af rammeaftaler. Samtidig vurderer ca. 75 pct. af brugerne, at de fremadrettetkan anvende rammeaftaler bedre end i dag. Brugerne vurderer, at der er potentialefor at anvende rammeaftaler yderligere. Det bliver eksempelvist påpeget, at rammeaftalerkan anvendes på nye og flere indkøbsområder end i dag. Samtidig understregesdet også, at myndighederne kan blive bedre til at anvende eksisterenderammeaftaler ved at indgå købsforpligtelser eller ved at få decentrale enheder til attrække på rammeaftalerne i større omfang.En prisanalyse gennemført af Copenhagen Economics udført for Udbudsrådet viser,at der for nogle varegrupper er mulighed for at opnå store besparelser ved atkøbe ind på en rammeaftale. Prisanalysen sammenligner prisen for varer indkøbtpå en rammeaftale, og prisen for varer indkøbt uden for en rammeaftale, hvilkettypisk er leverandørernes listepriser. Eksempelvis viser analysen, at der på kopipapirer en gennemsnitlig prisgevinst på næsten 20 pct., imens der for rengøringsmidlerer en gennemsnitlig gevinst på knap 30 pct. I forbindelse med 9 ud af 10undersøgte varegrupper kan der identificeres større eller mindre økonomiske gevinsterved brug af en rammeaftale.Brugernes vurdering af, at brugen af rammeaftaler kan udbredes, kombineret medprisanalysens eksempler på besparelse ved brug af rammeaftaler, peger på, at derkan være et potentiale for økonomiske gevinster. Det er ikke muligt på det foreliggendedatagrundlag at kortlægge størrelsen på dette effektiviseringspotentiale.Der er ikke enighed blandt brugerne om, hvorvidt rammeaftaler altid er et bedreinstrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer. I brugerundersøgelsenvurderer en række brugere, at rammeaftaler er et bedre instrument end andre indkøbsformer.Ifølge brugerne skyldes dette, at rammeaftaler for det første afløfterudbudspligten, for det andet sikrer bedre priser, og for det tredje er hurtigere ogsmidigere at anvende end andre indkøbsformer. Der er dog også brugere i undersøgelsen,som vurderer, at rammeaftaler ikke er et bedre instrument. Disse brugerehæfter sig særligt ved, at rammeaftaler ikke kan sikre bedre priser, og at der eruafklarede juridiske problemstillinger omkring rammeaftaler.I brugerundersøgelsen bliver der peget på en række juridiske problemstillinger,hvoraf flere knytter sig til tildeling af kontrakter til leverandører. Via en gennemgangaf udbudsdirektivets bestemmelser samt relevant praksis fra Klagenævnet forUdbud og vejledende udtalelser fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen beskrives6

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERproblemstillingerne samt eventuelle løsninger i kapitel 3. Kapitlet indeholder afslutningsvisten tjekliste, som kan anvendes i forbindelse med den konkrete indgåelseog anvendelse af en rammeaftale. De behandlede juridiske problemstillingerer oplistet i nedenstående boks 1.1.Boks 1.1: Belyste juridiske problemstillingerI den juridiske del af analysen behandles ti problemstillinger. Disse er:• om udbudspligten kan afløftes under rammeaftalen• hvilken retstilstand, der gælder, hvis rammeaftaler er ulovlige• hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i forbindelse med miniudbud• om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen• om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale• om det er muligt at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion• om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen• hvordan der kan gennemføres tildeling i forbindelse med sortimentsudbud• hvordan kontrakter kan overdrages fra en privat leverandør til en anden• hvordan kan en mindre leverandør leve op til de økonomiske krav, der stillesaf ordregiverne?I forbindelse med den økonomiske del af analysen er det undersøgt, hvordan derkan opnås økonomiske fordelagtige priser ved brug af rammeaftaler. Generelt pegeranalysen på, at der kan opnås økonomisk fordelagtige priser ved brug af rammeaftaler,når de rette forudsætninger er til stede. En væsentlig forudsætning er, atden efterspurgte ydelse egner sig til at blive indkøbt via en rammeaftale. For vissekomplekse ydelsestyper eller ved klart definerede indkøbsbehov er det nødvendigtat vurdere rammeaftaleinstrumentet i forhold til andre indkøbsformer, da rammeaftalerikke altid er det mest hensigtsmæssige instrument.Brugerundersøgelsen og de opfølgende interviews med offentlige indkøbere ogleverandører peger for det første på, at der opnås bedre priser, når der indkøbesstore volumener. Analysen viser, at rammeaftaler, som pålægger de offentligemyndigheder en købsforpligtelse ofte resulterer i gode priser, fordi leverandørenopnår stordriftsfordele på grund af en større salgsvolume og en større sikkerhedfor salg på rammeaftalen. Det er særligt erfaringen fra Statens Indkøb, som indgårforpligtende rammeaftaler på vegne af statslige myndigheder. Når købsforpligtelseovervejes i forbindelse med indgåelse af en konkret rammeaftale, er det nødven-7

UDBUDSRÅDETdigt at den ordregivende myndighed vurderer, om der kan opstå negative langsigtedekonsekvenser for markedet, eksempelvis om konkurrencen svækkes og prisniveauetøges på længere sigt ved at tildele én markedsaktør en stor ordre.Standardisering er en anden vej til gode priser på en rammeaftale, fordi det muliggørlavere transaktionsomkostninger for myndighederne til udarbejdelse og gennemføresaf udbuddet samt lavere enhedsomkostninger for leverandøren. Samtidiggiver standardisering mulighed for at anvende webbaserede løsninger, hvilket reducererde decentrale enhedernes omkostninger forbundet med anvendelse aframmeaftaler. Besparelsespotentialet via standardisering er dog sammenhængendemed opgavens kompleksitet. Mindre komplekse varer og ydelser er lettere at standardisere.Og som konsekvens heraf bliver udbuddet nemmere at gennemføre,transaktionsomkostningerne reduceres og rammeaftalerne kan giv bedre priser.I politisk styrede organisationer, som eksempelvis kommunerne, er det dog ikkealtid en ønskelig løsning at indkøbe standardiserede varer fra en central rammeaftale.Det kan eksempelvis skyldes lokale krav til miljøcertificering, som ikke kanimødekommes i centrale aftaler. I disse situationer vil myndigheden ofte skulleacceptere højere transaktionsomkostninger eller højere priser ved selv at indgå enrammeaftale, når de ønskede produkter ikke forekommer på eksisterende rammeaftaler.Når offentlige myndigheder køber ind, er økonomi ikke den eneste beslutningsparameter.Kvaliteten af de leverede varer og ydelser er også centralt. Myndighederhar derfor behov for at kunne håndtere kvalitet og kvalitetsudvikling i forbindelsemed rammeaftale. Denne udfordring er særligt aktuel på områder med højteknologiskeprodukter, eksempelvis pc’ers hardware og software, der hurtigt udvikles ikvalitet og indhold.Brugerundersøgelsen indikerer, at det opleves som en væsentlig udfordring at sikreen løbende kvalitetsudvikling i efterspurgte produkter, når der købes ind på enrammeaftale. Derfor har flere udbydere af rammeaftaler eksperimenteret med forskelligekontraktmodeller, som tvinger leverandørerne til skabe en løbende kvalitetsudviklingi de tilbudte produkter på en rammeaftale.Det kræver en balanceret tilgang fra den offentlige myndigheds side at sikre kvalitetog kvalitetsudvikling i varer og ydelser omfattet af en rammeaftale. Det skyldes,at ønsket om høj kvalitet risikerer at føre til kravspecifikationer med megetstore krav til de leverede produkter, som dermed virker fordyrende. Det stiller såledeskrav til grundig forberedelse og indgående kendskab til det konkrete produktområde,når der skal udarbejdes en kravspecifikation, for at opnå den rette balancenmellem kvalitet og pris. I overvejelserne om kvalitet er det også væsentligt8

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERat have fokus på tidsperspektivet, da visse varer af høj kvalitet og dermed en højerepris kan vise sig at være den billigste langsigtede løsning.Boks 1.2: Analysens konklusionerAnalysen af rammeaftaler viser:• I Danmark køber det offentlige ind for ca. 270 mia. kr. årligt hos private leverandører.Samtidig er 32 pct. af danske EU-udbud rammeaftaler målt på antalletaf indgåede kontrakter. Dermed omsættes årligt for adskillige milliarder pådanske rammeaftaler.• Offentlige myndigheder kan opnå væsentlige besparelser ved at indgå rammeaftaler,når de rigtige rammebetingelser er til stede. En prisanalyse viser, at 9ud af 10 undersøgte produkter kan indkøbes til en lavere pris, hvis indkøbetsker via en rammeaftale.• Brugerne af rammeaftaler vurderer, at de kan anvende rammeaftaler bedrefremadrettet ved enten af lade flere indkøbsområder være omfattet af rammeaftaler,ved at acceptere en købsforpligtelse på rammeaftaler, eller ved at forbedredecentrale institutioners loyalitet overfor eksisterende rammeaftaler.• Der kan opnås økonomisk fordelagtige priser på en rammeaftale, når indkøbsvolumenpå den enkelte rammeaftale er stor. Dette kan opnås ved dels at koordinereindkøbe og dermed være mange brugere på den enkelte aftale, delsved at lade aftalen være omfattet af en købsforpligtelse overfor myndighederne,fordi leverandørerne herigennem opnår stordriftsfordele på grund af enstørre salgsvolume og en større sikkerhed for sit salg på rammeaftalen. Endviderekan standardisering af de efterspurgte produkter mindsker transaktionsomkostningerfor den offentlige myndighed og reducerer enhedsomkostningerfor leverandøren og herigennem skabe bedre priser.• Udviklingen af kvaliteten af et produkt under en rammeaftales løbetid kan væresvær at sikre for udbydere af rammeaftaler. Der kræver derfor stor opmærksomhedfra den offentlige myndigheds side, når der udarbejdes kravspecifikationer,for at opnå den rette balance mellem kvalitet og økonomi.Brugere af rammeaftaler vurderer, at rammeaftaler kan anvendes bedre end i dag.Det er derfor relevant at udnytte rammeaftaleinstrumentet bedre samt udbrede anvendelseaf rammeaftaler, fordi rammeaftaler under de rette forhold kan hjælpeoffentlige myndigheder til en bedre økonomi og reducere transaktionsomkostningerved indkøb. Hvis potentialet for besparelser skal realiseres kræver det, at offentligemyndigheder anvender rammeaftaler hensigtsmæssigt. Dette indebærer, atbrugerne af rammeaftaler skal være gode til at vurdere, hvornår rammeaftaleinstrumenteter hensigtsmæssigt at anvende i forhold til andre indkøbsformer.9

UDBUDSRÅDETOffentlige myndigheder kan, hvilket brugerne også angiver i brugerundersøgelsen,i større udstrækning dels lade sig være omfattet af en købsforpligtelse, dels indkøbestandardiserede varer og ydelser, dels koordinere sine indkøb med andre myndigheder.Købsforpligtelse og indkøb af standardiserede varer og ydelser kan opnåspå såvel decentrale som centrale rammeaftaler. Til gengæld gennemføres koordineredeindkøb af store volumener bedst via centrale rammeaftaler med mangekoordinerede brugere frem for decentrale rammeaftaler med én eller få brugere.Perspektiverne for den fremadrettede brug af rammeaftaler er, at principperne omkøbsforpligtelse, standardisering og koordinering udgør den løftestang for offentligemyndigheders anvendelse af rammeaftaler, som kan realisere besparelser ogherigennem en forbedret offentlig økonomi.Offentlige indkøbere har efterspurgt konkrete redskaber, der kan lette deres anvendelseaf rammeaftaler. For at imødekomme indkøbernes ønske tilbyder denneanalyse eksempler på brug af rammeaftaler samt inspiration til indgåelse og anvendelseaf rammeaftaler i form af en række opmærksomhedspunker. Opmærksomhedspunkternei analysen knytter sig til både det juridiske, økonomiske ogkvalitetsmæssige aspekt og bringes som afslutning på de enkelte kapitler. Opmærksomhedspunkternehar til formål at anvise, hvordan rammeaftaler kan tilrettelægges,så det bliver nemt at benytte dem samt sætte fokus på, hvornår rammeaftalerer fornuftige at anvende.Der er i alt fem kapitler i analysen. Udbudsrådets sekretariat har skrevet det indledendekapitel samt kapitel 2 om den generelle brug af rammeaftaler. KonkurrenceogForbrugerstyrelsen har skrevet kapitel 3 om det juridiske aspekt ved rammeaftaler,og Copenhagen Economics har skrevet kapitel 4 og 5 om det økonomiske ogkvalitetsmæssige aspekt ved rammeaftaler.10

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERKapitel 2Om rammeaftaler- UDARBEJDET AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIATFormålet med dette kapitel er at give et generelt overblik over rammeaftaleinstrumentetsamt pege på, hvad der karakteriserer en rammeaftale, og hvorfor og hvornårrammeaftaler af både ordregivere og brugere anses som nyttige at anvende.Kapitlet trækker blandt andet på resultaterne af en brugerundersøgelse, som viser,at brugere af rammeaftaler ikke er entydige i deres vurdering af, hvorvidt rammeaftalerer et bedre instrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer. Brugernegiver udtryk for forskellige opfattelser af rammeaftaleinstrumentet og indikererdermed, at fordele og ulemper ved rammeaftaler vurderes bedst i de konkretesituationer. Endeligt viser kapitlet, at brugen af rammeaftaler i Danmark har væretstigende over de seneste år, og at Danmark er det EU-land, som anvenderrammeaftaler mest.Brugerundersøgelsen er gennemført af Copenhagen Economics og omfatter brugereaf rammeaftaler, udbydere af rammeaftaler samt private leverandører under offentligerammeaftaler. 1 Formålet med brugerundersøgelsen har været at afdækkeudfordringer og fordele ved brug af rammeaftaler til offentlige indkøb. I appendiks3 uddybes den anvendte metode til gennemførelse af brugerundersøgelsen.2.1 HVAD ER EN RAMMEAFTALE?Udbudsdirektivet definerer en rammeaftale som en aftale indgået mellem en ellerflere ordregivende myndigheder og en eller flere økonomiske aktører (leverandører).En rammeaftale har til formål at fastsætte vilkårene for de kontrakter, der skalindgås på baggrund af rammeaftalen i løbet af en given periode, især med hensyntil pris og den mængde af varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes. 2 Rammeaftalerer således karakteriseret ved at fastlægge en ramme om de kontrakter, dersenere indgås. Formålet med rammeaftaler er således at fastlægge en række af devilkår, der skal gælde for de efterfølgende kontrakter, der indgås på baggrund aframmeaftaler.1 Brugerundersøgelsen er gennemført i perioden fra 14. januar til 24. januar 2011 ved hjælp af et webbaseret spørgeskema.Der er i perioden modtaget i alt 109 besvarelser.2 Udbudsdirektivets art. 1, stk. 511

UDBUDSRÅDETRammeaftaler dækker både over aftaler indgået af én myndighed med én eller flereleverandører og aftaler indgået af en indkøbscentral eller et indkøbsfællesskabpå vegne af flere myndigheder med flere leverandører. 3 Rammeaftaler med flereleverandører benævnes også parallelle rammeaftaler.En rammeaftale indebærer ikke som udgangspunkt en forpligtelse for ordregiverentil rent faktisk at benytte rammeaftalen. Brugerne af rammeaftaler kan dog forpligtesig til at skulle anvende en rammeaftale via indgåelse af aftale om købspligt.Når der opstår et konkret behov for leverancer omfattet af rammeaftalen, giverrammeaftalen ordregiveren mulighed for at afgive en bestilling til leverandøren påaftalen. Leverandøren er i hele kontraktperioden forpligtet til at imødekomme bestillingerfra ordregiveren på de vilkår, der er fastsat i aftalen. 42.2 HVORFOR ANVENDE RAMMEAFTALER?Det kan være nyttigt for offentlige myndigheder at anvende rammeaftaler, når derer tvivl om, hvor stor en mængde af et givent produkt eller en given ydelse myndighedenhar behov for at indkøbe, og på hvilket tidspunkt myndighedens behovfor en leverance må forventes at indtræde. Eksempelvis anvender mange offentligemyndigheder en rammeaftale i forhold til indkøb af kopipapir, fordi myndighedenikke på forhånd ved, hvor stort behovet for kopipapir er over flere måneder.En myndighed, der har haft en rammeaftale i udbud i henhold til udbudsdirektivet,kan tildele en leverandør på rammeaftalen ordrer uden at gennemføre endnu etselvstændigt EU-udbud. Myndigheden behøver således ikke at iværksætte en selvstændigudbudsproces i rammeaftalens løbetid, når det konkrete indkøbsbehov opstår,men kan blot foretage bestillinger direkte hos leverandørerne på rammeaftalen.Rammeaftaler kan ligeledes indgås af en fælles indkøbscentral på vegne af enkreds af ordregivende myndigheder. Ved at foretage konkrete anskaffelser på baggrundaf rammeaftalen indgået af indkøbscentralen, kan myndighederne undgå atgennemføre selvstændige udbud.Via en rammeaftale har myndighederne således mulighed for at opnå fleksibilitet iindkøbsprocessen. De ordregivende myndigheder oplever en administrativ lettelseved ikke at skulle håndtere en udbudsproces. Endvidere kan en rammeaftale reduceretransaktionsomkostningerne både for ordregiveren og tilbudsgiverne, da derspares omkostninger til henholdsvis gennemførelse af et selvstændigt udbud ogudarbejdelse af tilbud.3 Udbudsdirektivets art. 1, stk. 10 indeholder en definition af begrebet indkøbscentral4 Der kan dog aftales mellem parterne, at leverandøren ikke nødvendigvis skal levere.12

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEROffentlige myndigheder kan som udgangspunkt lette indkøbsprocesserne og reduceretransaktionsomkostninger i forbindelse med udbud ved at anvende rammeaftaler.Det sker, fordi rammeaftalen medfører, at myndigheden kun én gang skalgennemføre et udbud. Hvis myndigheden ikke anvendte en rammeaftale, men istedet laver nye udbud hver gang et indkøbsbehov opstår, så vil myndighedenbruge mange ressourcer på udarbejdelse og gennemførelse af udbud. Rammeaftalernesevne til at reducere transaktionsomkostninger ved udbud varierer dog.Rammeaftaler, hvor tildelingen sker efter en genåbning af konkurrencen ved miniudbud,vil indebære et vist ressourceforbrug hos myndighederne, da der skalgennemføres en udbudslignende proces. Også på leverandørsiden er et miniudbudforbundet med et vist ressourceforbrug, da der skal udarbejdes et tilbud til ordregiveren,når denne har indledt processen ved miniudbud.Der er således fordele og ulemper forbundet med offentlige myndigheders anvendelseaf rammeaftaler. Nogle fordele og ulemper knytter sig endvidere til de forskelligerammeaftaletyper, idet der eksempelvis er forskel på, om en offentligmyndighed anvender egne rammeaftaler eller rammeaftaler indgået af indkøbsfællesskabog indkøbscentraler. Ved centralt indgåede rammeaftaler nævnes i brugerundersøgelsenindkøbscentralens juridiske kompetencer eller tekniske indsigt somen fordel for den ordregivende myndighed. Samtidig beskriver brugerne den begrænsedemulighed for tilpasning til lokale krav og ønsker som en ulempe for denordregivende myndighed i brugerundersøgelsen.I brugerundersøgelsen er det undersøgt, hvordan en række brugere vurderer udfordringerog fordele ved brug af rammeaftaler i praksis. Brugerundersøgelsen viser,at knap halvdelen af de adspurgte brugere vurderer, at rammeaftaler er et bedreinstrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer, jf. Figur 2.1 nedenfor.13

UDBUDSRÅDETFigur 2.1: Er rammeaftaler er bedre instrument til offentligeindkøb end andre indkøbsformerJa45,7%Nej, det samme32,6%Nej, dårligere13,0%Ved ikke8,7%0% 10% 20% 30% 40% 50%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3.De brugere, der vurderer at rammeaftaler er et bedre instrument end andre indkøbsformer,angiver som de to væsentligste årsager for deres vurdering, at rammeaftalerfor det første afløfter udbudspligten og for det andet sikrer bedre priser.Den tredje mest anførte årsag til en positiv vurdering er, at rammeaftaler er hurtigereog smidigere at anvende. Dermed indikerer brugerne, at reduktion af transaktionsomkostningerved udbud også har betydning for vurderingen af rammeaftaler.Den samlede fordeling af brugernes begrundelser vises i Figur 2.2 nedenfor.14

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 2.2: Hvorfor er rammeaftaler et bedre instrument?Rammeaftaler giver bedre kvalitet19,0%Rammeaftaler giver større interesse fraleverandørerne28,6%Hurtigere og smidigere via rammeaftaler47,6%Rammeaftaler giver gode priser71,4%Rammeaftaler giver mulighed for at afløfteudbudspligten76,2%Ved ikke0,0%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 30% 20% 40% 60% 80% 100%De brugere, som ikke vurderer, at rammeaftaler er et bedre instrument end andreindkøbsformer, angiver, at der dels er uafklarede juridiske problemstillinger omkringrammeaftaler, dels ikke kan opnås bedre priser via rammeaftaler, jf. Figur2.315

UDBUDSRÅDETFigur 2.3: Hvorfor er ikke rammeaftaler et bedre instrument?Rammeaftaler giver ikke god kvalitet9,5%Det er administrativt besværligt33,3%Rammeaftaler giver ikke bedre priserDer er uafklarede juridiskeproblemstillingerAndet…47,6%47,6%42,9%Ved ikke9,5%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 30% 10% 20% 30% 40% 50%Nogle brugere angiver under ”andet” i brugerundersøgelsens kvalitative del enrække årsager til, hvorfor de ikke vurderer, at rammeaftaler er et bedre instrument.En bruger angiver, at centrale rammeaftaler ikke tillader den kommunale myndighedat efterleve egne politikker, fx omkring miljøhensyn i indkøb. Andre brugerepåpeger, at rammeaftaler er et vanskeligt instrument at anvende, fordi de er besværligeat håndtere i tildelingssituationer, når der er flere leverandører på den enkelterammeaftale.Samlet set viser brugerundersøgelsen således, at brugerne ikke er enige i vurderingenaf rammeaftalers fordele og ulemper, idet de oplevede fordele hos nogle brugereikke kan genfindes hos andre brugere. Dette indikerer, at fordele og ulemper iforbindelse med rammeaftaler skal vurderes i forhold til det konkrete behov, somden offentlige myndighed har.2.3 OMFANG OG UDVIKLING I BRUG AF RAMMEAFTA-LEROver de seneste år er brugen af rammeaftaler steget på europæisk plan. I 2009 varca. 32 pct. af danske kontrakter indgået efter EU-udbud rammeaftaler. Gennem-16

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERsnittet for anvendelse af rammeaftale i EU i 2009 er 16 pct. I EU er Danmark såledesdet land, der oftest anvender rammeaftaler. 5I forbindelse med danske udbud viser en stikprøvesøgning 6 på Mercells udbudsdatabase,at kommunerne stod for ca. 43 pct. af de udbudte rammeaftaler aftaler,imens regioner og stat stod for henholdsvis 18 pct. og 15 pct. Af de resterenderammeaftaler blev 13 pct. udbudt af forsyningsvirksomheder, 2 pct. af Statens ogKommunernes Indkøbsservice, SKI, og endeligt 10 pct. af andre typer af organisationer,fx boligforeninger og indkøbsfællesskaber. Det skal bemærkes, at selvomSKI kun står for en relativt lille andel af rammeaftalerne, så repræsenterer SKI’srammeaftaler en væsentlig større andel, hvis det opgøres i omsætning.SKI og Statens Indkøb kan ifølge udbudsdirektiverne defineres som indkøbscentraler.Rammeaftaler kan dog også udbydes af mindre organiserede sammenslutningeraf offentlige myndigheder end indkøbscentraler. Langt de fleste kommunerer i dag en del af et frivilligt indkøbsfællesskab. Indkøbsfællesskaber er mindreformaliserede indkøbssamarbejder og har ofte ikke et fællessekretariat. Typiskskiftes myndighederne i stedet for til at gennemføre udbud af rammeaftaler påvegne af hele fællesskabet. Rammeaftaler kan således udbydes af mange typer afenheder: indkøbscentraler, indkøbsfællesskaber eller individuelle myndigheder.Der findes i alt 11 kommunale indkøbsfællesskaber i Danmark, jf. boks 2.1.Boks 2.1: Indkøbscentraler og kommunale indkøbsfællesskaberi DanmarkDer er to store indkøbscentraler i Danmark, SKI og Statens Indkøb. Herudover findes enrække mindre indkøbscentraler, fx Amgros og Kombit.SKI, Statens og Kommunernes Indkøbsservice, blev etableret i 1994 og er ejet delvist afstaten og KL. Alle kommuner, regioner og statslige myndigheder har mulighed for attrække på SKI’s aftaler.Statens Indkøb blev etableres i 2006 og i dag ejet af staten med organisatorisk forankringi Økonomistyrelsen. Statens Indkøbs rammeaftaler er på nogle områder obligatoriskefor statslige myndigheder at anvende, imens kommuner og regioner frivilligt kananvende en række af rammeaftalerne i Statens Indkøb. Statens Indkøbsprogram er baseret på principper om standardisering, koordinering og forpligtelse. Alle tre principperbidrager til at sikre blandt andet stordriftsfordele og gennemsigtighed for leverandørerne,hvilket resulterer i lavere priser.5 PWC for EU-Kommissionen 2011, forthcoming176 Søgning på udbud i første halvår 2010 med søgeordet ”rammeaftale”.

UDBUDSRÅDETDer findes 11 organiserede indkøbsfællesskaber i Danmark, der tilsammen organisererhovedparten af alle danske kommuner.12-by samarbejdetFællesindkøb FynFællesudbud SjællandIndkøbsfællesskabet HHOIndkøbsfællesskabet NordsjællandJysk FællesindkøbLimfjord VestSydjysk KommuneindkøbVestegnens indkøbsforumAalborg-modellenSpar 5Kilde: http://www.ika.dk/netvaerk/kommunale-indkoebsfaellesskaber/Brugen af rammeaftaler i Danmark er således udbredt, og rammeaftaler anvendespå alle myndighedsniveauer. Hovedparten af de adspurgte brugere angiver at deresbrug af rammeaftaler har været stigende over de seneste år, jf. Figur 2.4. På baggrundaf brugerundersøgelsen er det dog ikke muligt at kvantificere, i hvilket omfangbrugen af rammeaftaler er steget.18

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 2.4: Hvordan har jeres indkøb under rammeaftaler udvikletsig i de sidste fem år?Faldende2,2%Uændret6,5%Svagt stigende17,4%Noget stigende45,7%Kraftigt stigende23,9%Ved ikke4,3%0% 10% 20% 30% 40% 50%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3.I brugerundersøgelsen angiver brugerne, at årsagen til denne stigning i indkøb underrammeaftaler bl.a. er større fokus på at opnå besparelser, ønske om at undgåklagesager ved at anvende centrale rammeaftaler, mere systematik i udbudsprocessenog endeligt gode erfaringer med rammeaftaleinstrumentet.I forhold til den fremadrettede anvendelse af rammeaftaler er der en udbredt holdningblandt respondenterne om, at der er potentiale for at anvende rammeaftalerbedre. Brugerundersøgelsen viser, at hovedparten af brugerne vurderer, at de kananvende rammeaftalerne bedre end de gør i dag, jf. Figur 2.5. Brugerne indikererdermed, at der er et potentiale for yderligere anvendelse af rammeaftaler. Brugernebegrunder deres vurdering i tre overordnede forhold i brugerundersøgelsenskvalitative del. For det første forklarer nogle, at de i stigende grad kan anvendekøbsforpligtelse, når de indgår rammeaftaler, for derigennem at hente bedre priser.Andre vurderer, at de kan blive bedre til at udnytte eksisterende rammeaftaler, eksempelvisved at myndighedens institutioner bliver bedre til at anvende og trækkepå de allerede indgåede rammeaftaler. Den tredje og sidste forklaring, som brugerneangiver i brugerundersøgelsen, er, at der er mulighed for at anvende rammeaftalepå nye indkøbsområder, som ikke i dag er omfattet af rammeaftaler.19

UDBUDSRÅDETFigur 2.5: Kan din organisation udnytte rammeaftaler bedre?Nej,21,7%Ja, noget bedre60,9%Ja, meget bedre15,2%Ved ikke2,2%0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3.For at understøtte brugen af rammeaftaler fremadrettet og hjælpe brugene med atrealisere potentialet for bedre udnyttelse af rammeaftaler indeholder denne analyseen tjekliste bagerst. Endvidere anvises i tjeklisterne bagerst i analysen, hvordanrammeaftaler kan tilrettelægges, så det bliver nemt at benytte dem samt sætter fokuspå, hvornår rammeaftaler er fornuftige at anvende.2.4 INDKØB PÅ FORSKELLIGE TYPER OG FORSKEL-LIGE AKTØRERS RAMMEAFTALERDer kan sondres mellem flere typer af rammeaftaler. Disse er: rammeaftaler meden enkelt leverandør, rammeaftaler med flere leverandører med direkte tildelingog rammeaftaler med flere leverandører med miniudbud. For hver af disse typerkan der desuden være tilknyttet en købsforpligtelse for den offentlige myndighed.På baggrund af brugeranalysen kan der ikke tegnes et klart billede af, hvordan ordregivendemyndigheder anvender de forskellige typer af rammeaftaler. Til gengældkan brugerundersøgelsen tegne et billede af de hyppigst anvendte udbydereaf rammeaftaler. Ifølge brugerundersøgelsen er de hyppigst anvendte rammeaftaler,de, der er indgået af SKI og lignende indkøbscentraler, jf. Figur 2.6.20

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 2.6: Hvem udbyder rammeaftalerne?Specielleindkøbsselskaber, fxSKI, Amgros, Kombit89,6%Statens Indkøb81,3%Frivilligeindkøbsfællesskabermellem fleremyndigheder68,8%Egne rammeaftaler66,7%Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3.0% 20% 40% 60% 80% 100%Brugerundersøgelsen viser også, at de ordregivende myndigheder anvender rammeaftalerfra flere typer af udbyder, og dermed at indkøbene foregår fra en bredsammensætning af indkøbsaftaler. I brugerundersøgelsen er dog ikke nuanceret,om det er antallet af anvendte rammeaftaler eller værdien af indkøb via rammeaftaler,som belyses.For at vise, hvordan de ordregivende myndigheder køber ind er i nedenstående tabellavet en oversigt over omsætningen hos indkøbscentralerne SKI og StatensIndkøb, jf. Tabel 2.1. Der er endvidere foretaget en rundringning til de frivilligeindkøbsfællesskaber for at få afdækket omfanget af omsætningen på deres rammeaftaler.Indkøbsfællesskaberne har dog ikke en central registrering af trækket påderes rammeaftaler, og det er således ikke muligt at kortlægge anvendelse af disseaftaler.Tabel 2.1: Omsætning i centrale indkøbsorganisationerIndkøbscentral Omsætning i 2009SKI14 mia. kr.Statens Indkøb1,3 mia. kr.Kilde: Organisationernes hjemmeside og telefonisk kontakt21

UDBUDSRÅDETKapitel 3Udbudsreglerne og rammeaftaler- UDARBEJDET AF KONKURRENCE- OG FORBRUGERSTYRELSEN3.1 DEN RETLIGE REGULERING AF RAMMEAFTALERFormålet med dette kapitel er at give en beskrivelse af de juridiske rammer forindgåelsen og anvendelsen af rammeaftaler.Det sker i lyset af den brugerundersøgelse, der blev gennemført i januar 2011.Brugerundersøgelsen har bl.a. haft til formål specifikt at afdække udbudsretligefordele og udfordringer ved brug af rammeaftaler i forbindelse med offentligeindkøb.Tre grupper af respondenter: Brugere, udbydere og leverandører er i undersøgelsenblevet bedt om at angive, om de oplever udbudsretlige fordele eller problemerved at anvende rammeaftaler, herunder hvilken betydning en række udbudsretligeudfordringer kan have for brugen af rammeaftaler. Brugerundersøgelsens resultaterfremgår af appendiks 1.I afsnit 3.1 gennemgås den juridiske regulering af rammeaftaler og i afsnit 3.2adresseres, hvordan de udfordringer, respondenterne har forholdt sig til i brugerundersøgelsen,kan håndteres. Afsnit 3.3 indeholder en tjekliste, der sammenfatterde juridiske overvejelser i en række opmærksomhedspunkter.Foruden udbudsdirektivets bestemmelser om rammeaftaler inddrages praksis fraKlagenævnet for Udbud og relevant vejledning fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.Også Kommissionens ”Explanatary Note – Framework Agreements –Classic Directive”, der indeholder en vejledning til forståelsen af direktivets reglerudgør et væsentligt fortolkningsbidrag.Det bemærkes, at Klagenævnet for Udbud træffer formelle afgørelser vedrørendeoverholdelsen af udbudsreglerne. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen kan aleneudtale sig vejledende om forståelsen af direktivets bestemmelser. Styrelsen harsåledes ikke kompetence til at træffe afgørelse i konkrete sager.22

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERIndgåelse af selve rammeaftalenNår en offentlig myndighed indgår aftale med en ekstern leverandør om indkøb afvarer og/eller tjenesteydelser omfattet af udbudsdirektivets bilag II A 7 , skal myndighedenfølge direktivets regler, når opgaven har en værdi, der ligger over direktivetstærskelværdier. 8Udbudsdirektivet beskriver en række forskellige udbudsprocedurer, herunder mulighedenfor at indgå rammeaftaler. 9Rammeaftaler kan indgås både af en enkelt ordregivende myndighed, af flere ordregivendemyndigheder på ad hoc basis og af egentlige lokalt eller centralt forankredeoffentlige indkøbsfællesskaber/indkøbscentraler.For den enkelte ordregivende myndighed, der selv udbyder en rammeaftale i henholdtil direktivet, er fordelen ved rammeaftalen, at myndigheden kan tildele kontrakterbaseret på rammeaftalen uden hver gang at skulle i udbud på ny.For den ordregiver, der gør brug af en rammeaftale indgået af en indkøbscentral,er virkningen, at ordregiveren anses for at have overholdt bestemmelserne i dettedirektiv, forudsat at indkøbscentralen har overholdt dette. 10En ordregivende myndighed eller en indkøbscentral må naturligvis ikke misbrugerammeaftaler eller anvende dem, så de hindrer, begrænser eller fordrejer konkurrencen.11 Heri ligger fx, at rammeaftaler ikke må anvendes på en sådan måde, aten ordregiver favoriserer leverandører på aftalen, eksempelvis fordi de er beliggendei Danmark.Direktivets procedureregler skal følgesVed indgåelse af en rammeaftale omfattet af udbudsdirektivet skal ordregiverenfølge udbudsdirektivets procedureregler i alle faser af udbudsprocessen. Det gælderhelt frem til tildelingen af de kontrakter, der er baseret på rammeaftalen. 12Derudover er ordregiveren som altid forpligtet til at overholde både det EUudbudsretligeligebehandlings- og gennemsigtighedsprincip.7 Bilag A-ydelser er fuldt ud omfattet af direktiverne og er generelt kendetegnet ved at være af interesse for det indremarked. Det kan fx dreje sig om visse transportydelser, it-ydelser og finansielle tjenesteydelser.8 De gældende tærskelværdier for 2010 og 2011 kan ses på Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside,www.kfst.dk.9 Udbudsdirektivets kap. V10 Udbudsdirektivets art. 11, stk. 211 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 5. pind2312 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 1. pind

UDBUDSRÅDETLigebehandlingsprincippet indebærer, at alle interesserede virksomheder skal havemulighed for at afgive tilbud på de samme vilkår og betingelser. Herved sikres enlige konkurrence mellem virksomhederne. Ligebehandlingsprincippet gælder, indenordregiveren udbyder en opgave, under selve udbuddet, og efter at kontraktener indgået.Gennemsigtighedsprincippet indebærer, at der skal være åbenhed om offentligemyndigheders indkøbskontrakter. Det betyder, at der skal være gennemsigtighedom, at en offentlig kontrakt vil komme i EU-udbud, selve udbudsprocessen og iforbindelse med tildelingen af kontrakten.Når en rammeaftale udbydes, kan en ordregivende myndighed anvende et offentligteller et begrænset EU-udbud. Andre af direktivets udbudsformer, fx udbudmed forhandling med eller uden forudgående offentliggørelse, kan dog også anvendes,når betingelserne i udbudsdirektivet er opfyldt. 13Også konkurrencepræget dialog 14 kan benyttes. Kommissionen har dog tilkendegivet,at det kan være vanskeligt at forestille sig tilfælde, hvor betingelserne for atbruge konkurrencepræget dialog vil være opfyldt, og hvor en rammeaftale vil værepraktisabel. 15Udbud med forhandling og konkurrencepræget dialog behandles ikke nærmere idet følgende.Det karakteristiske ved det offentlige udbud er, at det er muligt for enhver interesseretvirksomhed, der har set ordregiverens udbudsbekendtgørelse, 16 at anmodeordregiveren om udbudsmaterialet og at afgive tilbud på opgaven.Et begrænset udbud gennemføres i modsætning til det offentlige udbud i to faser.Først gennemføres en prækvalifikation, hvor ordregiveren på baggrund af objektiveog ikke-diskriminerende kriterier udvælger et antal virksomheder til at byde påopgaven. Derefter får de prækvalificerede virksomheder det egentlige udbudsmaterialeog fremsender på den baggrund deres tilbud.13 Udbudsdirektivets art. 30 og 3114 Udbudsdirektivets art. 2915 Kommissionens ”Explanatary note - Framework Agreements – Classic Directive Explanatary Note s. 4, note 1216 Udbudsbekendtgørelser offentliggøres i supplementet til Den Europæiske Unions Tidende (EUT S), som findes påTED’s websted, der er den officielle kilde til oplysninger om offentlige kontrakter i EU.24

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERUanset om udbuddet har været gennemført som et offentligt eller begrænset udbud,skal ordregiverens valg af leverandører på rammeaftalen ske på grundlag afde tildelingskriterier, der er fastsat i overensstemmelse med udbudsdirektivet, 17 ogsom har været offentliggjort i udbudsbekendtgørelsen.Der kan kun anvendes to tildelingskriterier: enten ”laveste pris” eller ”økonomiskmest fordelagtige tilbud”.Er tildelingskriteriet laveste pris, er det alene den pris, leverandøren forlanger, dermå tages i betragtning. Rammeaftalen skal således tildeles den leverandør, der forlangerden laveste pris.Er tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, skal ordregiver fastsættede kvantitative og kvalitative kriterier, der tilsammen gør det muligt at fastslå,hvilket tilbud der er økonomisk mest fordelagtigt. Ved tildelingen af kontraktentil det økonomisk mest fordelagtige bud skal ordregiver på baggrund af de anførtekriterier således have foretaget en evaluering af tilbuddene for at fastslå,hvilket tilbud der indebærer det bedste forhold mellem kvalitet og pris.Rammeaftalers varighedOrdregiveren skal ved et udbud af en rammeaftale være opmærksom på, at udbudsdirektivetbegrænser rammeaftalers løbetid. Det sker for at sikre, at der medpassende mellemrum skabes konkurrence om offentlige kontrakter. Udgangspunkteter derfor, at de højst må gælde i fire år. Heraf følger, at en eventuel option påforlængelse af aftalen som udgangspunkt skal kunne rummes inden for en samletperiode på fire år.Bestemmelsen i udbudsdirektivet om de fire år tager sigte på selve rammeaftalen.Det er ikke et krav, at de kontrakter, der tildeles på basis af rammeaftalen, er afsluttetinden for de fire år. Rammeaftalen kan derfor som udgangspunkt bruges afordregiveren frem til udløbstidspunktet. Der vil således være mulighed for at tildeleen kontrakt på baggrund af rammeaftalen, selvom den pågældende kontraktførst udføres af leverandøren efter rammeaftalens gyldighedsperiode er udløbet.17 Reglerne om tildelingskriterier er fastsat i udbudsdirektivets art. 53.25

UDBUDSRÅDETEksempel: Kontraktvarighed (I)En kommune har indgået en fireårig rammeaftale om IT-support. Kommunen indgår enkonkret kontrakt på baggrund af rammeaftalen syv dage før udløbet af selve rammeaftalen.Kontrakten løber i en periode på 12 måneder. Kommunen har i sine tidligere trækpå rammeaftalen indgået kontrakter af en tilsvarende længde. Denne fremgangsmåde vilefter Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens opfattelse være i overensstemmelse med udbudsreglerne.En ordregiver kan i særlige tilfælde, som er passende begrundet, navnlig i rammeaftalensformål, indgå en rammeaftale af længere varighed end fire år. 18 I densammenhæng skal ordregiveren overholde det EU-udbudsretlige princip om proportionalitet.Det betyder, at der skal være sammenhæng mellem rammeaftalensvarighed og det forhold, som begrunder en længerevarende kontrakt.Hver rammeaftale skal således vurderes konkret på baggrund af proportionalitetsprincippet.Der kan derfor ikke som sådan opstilles en generel regel for den maksimalevarighed af rammeaftaler, idet det vil afhænge af de konkrete forhold i denenkelte sag. 19Det kan dog eksempelvis konkret begrunde en længerevarende kontraktperiode,såfremt leverandørernes indtjeningsperiode bliver afkortet som følge af den tid,der skal bruges på udvikling af den udbudte opgave, eller hvis der skal foretagesbetydelige investeringer, hvor afskrivningsperioden går ud over de fire år.Eksempel: Kontraktvarighed (II)En rammeaftale vedrører specialudvikling af en kompliceret ydelse, hvor alene udviklingsperiodenmå forventes at have en varighed på tre år. I et sådant tilfælde har leverandøren,hvis rammeaftalen har en varighed på fire år, en meget kort periode til at tjenepenge på opgaven. Det er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen opfattelse, at kontraktperiodeni dette tilfælde kan have en varighed på seks-syv år.3.1.2 Tildeling af kontrakter på baggrund af rammeaftalenOrdregiveren skal følge visse procedurer fastlagt i udbudsdirektivet, når der skaltildeles en kontrakt baseret på en rammeaftale. 20 Hvilke procedurer, der skal føl-18 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 4. pind19 Konkurrencestyrelsens vejledende udtalelse af 16. maj 2008 til Farvandsvæsenet20 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 3 og 426

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERges, afhænger af, om ordregiveren har indgået en rammeaftale med kun én leverandøreller en rammeaftale med flere leverandører.Direktivet giver mulighed for at anvende fire forskellige typer af rammeaftaler:• En rammeaftale indgået med én leverandør, hvor alle vilkår er fastlagt• En rammeaftale indgået med én leverandør, hvor alle vilkår ikke er fastlagt• En rammeaftale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår er fastlagt irammeaftalen (direkte tildeling)• En rammeaftale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er fastlagti rammeaftalen (miniudbud)Det bemærkes, at udbudsdirektivet ikke i sig selv udelukker, at den samme rammeaftalekan tage højde for fx både direkte tildeling og miniudbud. Det kræverdog, at myndigheden i rammeaftalens udbudsbetingelser og i rammeaftalens vilkårhar fastlagt, hvilken fremgangsmåde der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse.Denne problemstilling behandles nærmere i afsnit 3.2.3.3.1.2.1 Rammeaftaler med én leverandørUdbudsdirektivet opererer med to forskellige typer af rammeaftaler med én leverandør.I den første type rammeaftale er alle vilkår fastsat. I den anden type rammeaftaleer alle vilkår ikke fastsat, idet der er mulighed for at komplettere (supplere)det oprindelige tilbud.Rammeaftaler med én leverandør, hvor alle vilkår er fastlagtNår ordregiveren har udbudt og indgået en rammeaftale med en enkelt leverandørefter direktivets regler, indgås kontrakter baseret på rammeaftalen på de vilkår, derer opstillet i rammeaftalen. 21Fordelen ved denne type rammeaftale er, at den er relativt let at anvende. Ordregiverenkan foretage bestillinger direkte hos leverandøren, og der kræves ingen særligadministration.En ulempe ved rammeaftaler med én leverandør er, at de aftalevilkår, der er fastsati rammeaftalen, som udgangspunkt ikke kan ændres i forbindelse med en konkretbestilling.21 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 327

UDBUDSRÅDETUanset at der er tale om en rammeaftale, hvor alle vilkår er lagt fast, har ordregivermulighed for at indsætte en prisreguleringsmekanisme i rammeaftalen, dvs. enmekanisme, der på en objektiv måde giver mulighed for at justere den aftalte pris iforhold til de ændrede forudsætninger, der måtte fremkomme i aftalens løbetid.Der kan særligt være behov for at overveje en sådan mekanisme, når rammeaftalenhar en varighed på de maksimale fire år. Der henvises til afsnit 3.1.2.2 for enuddybende beskrivelse.Rammeaftaler med én leverandør, hvor alle vilkår ikke er fastlagtDirektivet giver mulighed for, at ordregiveren kan indgå en rammeaftale med enenkelt leverandør, hvor alle vilkår ikke er lagt fast. 22Det er herefter muligt for ordregiver at tildele den efterfølgende kontrakt til leverandøreninden for de rammer, der er fastlagt i rammeaftalen, efter at ordregiverhar henvendt sig skriftligt til leverandøren med henblik på, at denne kompletterersit tilbud i forhold til de vilkår, der ikke er endeligt udfyldt i rammeaftalen. 23Ordregiveren skal dog have fokus på, at de konkrete ordrer skal afgives inden forrammeaftalens grænser, herunder sortiment af produkter/tjenesteydelser ogmængder. 24Eksempel: Aftale med én leverandørEksempelvis kan det i en rammeaftale med en leverandør vedrørende en rådgivningsydelseom leveringstidspunktet fastlægges, at levering skal ske inden for rimelig tid. Ordregiverretter derpå skriftlig henvendelse til leverandøren om, at denne skal kompletteresit tilbud i forhold til leveringstidspunktet, således at det lægges fast, hvornår leveringpræcist vil ske.Det er derudover vanskeligt generelt at fastlægge grænserne for komplettering.Det antages dog, at adgangen til ikke at fastlægge alle vilkår og dermed kompletteretilbuddet er mere begrænset ved én leverandør end ved en rammeaftale medflere leverandører. I sidstnævnte tilfælde sker der således en egentlig genåbning afkonkurrencen med henblik på at fastlægge de supplerende vilkår 25 .22 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 323 Kommissionens explanatary note s. 824 Kommissionens explanatary note s. 825 Udbudsdirektiverne med kommentarer s. 91128

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEROrdregiver skal desuden tage i betragtning, at direktivet forbyder væsentlige ændringeri rammeaftalens vilkår. 26 Det gælder navnlig, hvor rammeaftalen er indgåetmed en enkelt leverandør, og alle vilkår ikke er fastsat, men i et vist omfangskal kompletteres. 27 Der må således ikke foretages væsentlige ændringer - ud overdet der er fastlagt inden for rammerne af aftalen - i fx prisen eller varens/ydelsenskarakter. Der kan i øvrigt henvises til afsnit 3.2.4 i afsnittet om kvalitetsudviklingaf varer under rammeaftalen.Hensynet bag denne begrænsning er, at forudsætningerne for tildelingen af rammeaftalenkunne have været anderledes, hvis alle tilbudsgivere fra begyndelsenvar informeret om de ønskede væsentlige ændringer.3.1.2.2 Rammeaftaler med flere leverandørerUdbudsdirektivet opererer med to forskellige typer af rammeaftaler med mere enden leverandør. I den første type rammeaftale er alle vilkår fastsat. I den anden typerammeaftale er alle vilkår ikke fastsat, og der skal skabes en ny konkurrencesituationmellem rammeaftalens parter ved et miniudbud.Udbudsdirektivets udgangspunkt er, at der skal være mindst tre leverandører pårammeaftalen, hvor det er muligt. Dette krav må antageligt ses i lyset af, at en tilstrækkeligkonkurrence skal sikres, når et miniudbud gennemføres. 28 Med kravetom tre leverandører sikres konkurrencen ved miniudbuddet. Kravet gælder dogogså, hvor alle vilkår er lagt fast.Når kravet om, at en rammeaftale skal indgås med mindst tre leverandører er opfyldt,er der ikke i udbudsretten i øvrigt et krav om, at en ordregiver i udbudsbekendtgørelseneller udbudsbetingelserne præcist skal angive det påtænkte antalleverandører i en rammeaftale. 29Der er heller ikke i udbudsdirektivet fastsat en maksimumgrænse for antallet afleverandører, der kan indgås en rammeaftale med.26 Kommissionen fremhæver i sin explanatary note s. 8 direktivets bestemmelse om væsentlige ændringer i aftalevilkårene27 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, 3. pind28 Udbudsdirektiverne med kommentarer s. 91229 Klagenævnet for Udbud, kendelse af 10. januar 2011, KIDS Leg og Lær A/S mod K 17, Indkøbsfællesskabet forkommunerne i Region Sjælland29

UDBUDSRÅDETRammeaftaler med flere leverandører hvor alle vilkår er fastlagt irammeaftalenNår ordregiveren har udbudt og indgået en rammeaftale med flere leverandørerefter direktivets regler, kan ordregiveren uden at gennemføre et selvstændigt udbudindgå en kontrakt med en af leverandørerne på baggrund af de vilkår, der erfastlagt i rammeaftalen.Fordelen ved rammeaftaler, hvor alle vilkår er fastlagt, er, at de enkelte ordrer tildelesdirekte på grundlag af vilkårene i rammeaftalen, og at sådanne rammeaftalerderfor ved en umiddelbar betragtning er relativt enkle og smidige at anvende. Ordregiverenskal således i princippet kun fastsætte sit konkrete indkøbsbehov i formaf, hvilke mængder der ønskes, tidspunktet for levering og leveringssted.Ordregiveren kan ved denne type af rammeaftale overveje, om der i aftalen skalmedtages prisreguleringsmekanismer, dvs. mekanismer, der på en objektiv mådegiver mulighed for at justere den aftalte pris i forhold til de ændrede forudsætninger,der måtte fremkomme i aftalens løbetid. Der kan særligt være behov for atoverveje dette, når rammeaftalen har en varighed på fire år.Prisen behøver således ikke nødvendigvis at være et fast beløb. Det er fx muligt atsætte prisen ved at referere til et prisindeks, dvs. at prisen varierer inden for rammerneaf prisindekset med +/- x pct. Betingelsen er dog, at den mekanisme, der ervalgt til at regulere prisen, skal sikre, at prisfastsættelsen sker på en objektiv måde.30Sådanne prismekanismer bidrager til at sikre, at ordregiveren uden at skulle iværksætteet nyt udbud får glæde af et evt. prisfald hos leverandøren.Ulempen ved denne type rammeaftale kan samtidig være, at alle vilkår er lagt fasten gang for alle, hvilket ikke giver mulighed for at skabe en ny konkurrencesituation,når kontrakten skal tildeles en leverandør på aftalen. Der stilles desuden kravtil ligebehandling og gennemsigtighed ved tildelingen af de enkelte kontrakter.Udbudsdirektivet regulerer ikke direkte, hvordan tildelingen af kontrakter baseretpå rammeaftalen skal foregå. Det er dog klart, at der ikke er frit valg mellem leverandørernepå aftalen.Kontrakten tildeles på baggrund af de kriterier og vilkår, som allerede foreligger. Ipraksis kan tildelingen af ordrer på rammeaftaler ske på forskellige måder.30 Explanatary note s. 3, note 730

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEREn ofte anvendt model er kaskademodellen. Her vil rammeaftalen blive indgåetmed tre leverandører i prioriteret rækkefølge. Konkrete ordrer skal dermed altidbestilles hos den første leverandør, og kun hvis denne ikke kan levere, kan manforetage bestillingen hos den næste leverandør i rækken.Hvis forsyningssikkerheden har særlig betydning for ordregiveren, er kaskademodellendog ikke altid hensigtsmæssig. Ordregiveren kan derfor have behov for atanvende en anden model.En anden mulig model er behovsmodellen. Her indgår ordregiver aftale ud fra sitkonkrete behov. Dette betyder ikke, at man frit kan vælge blandt de indgåede aftaler,idet tildelingen af de konkrete kontrakter baseret på rammeaftalen skal ske pådet fastsatte grundlag, herunder de fastsatte tildelingskriterier, og efter simpel bestilling.Eksempel: Rammeaftaler med flere leverandører, hvor alle vilkårer fastlagt i rammeaftalenDer kan fx være tale om en rammeaftale, hvor der er flere leverandører af service til ordregiversmaskinpark. Her kan den konkrete ordre tildeles den virksomhed, som harkompetence til at reparere den maskine, der aktuelt er i uorden.Et andet eksempel er, at en ordregiver ønsker at indgå en rammeaftale om køb af kontorstole.I vilkårene for rammeaftalen indgår både en kvalitetsstandard og en stykpris. Herudoverhar hver tilbudsgiver tilbudt rabatter afhængigt af, hvor mange stole der købes adgangen. I dette tilfælde vil der ikke være behov for at genåbne konkurrencen, fordi ordregiverallerede har et grundlag for at tildele den konkrete kontrakt.En ordregiver kan også vælge en procentmodel. Ordregiveren fastlægger i udbudsbetingelserneen procentfordeling mellem de leverandører, som rammeaftalenskal indgås med, idet ordregiveren herved skal sikre, at leverandørerne tildeleskontrakter svarende til den fastsatte procentdel. 31 Procentandelene bør fastsættessåledes, at de afspejler resultatet af konkurrencen om selve rammeaftalen. Der skalvære en saglig begrundelse for at anvende en sådan model, og principperne omligebehandling og gennemsigtighed skal overholdes.En saglig begrundelse for at anvende procentmodellen kan være hensynet til atsikre, at mere end en leverandør kan levere. Også hensynet til konkurrencen efterudløbet af rammeaftalen kan tale for at anvende en model, hvor flere leverandørerkommer i spil og således ikke udelukkes fra markedet.31 Udbudsdirektiverne med kommentarer s. 91931

UDBUDSRÅDETRammeaftaler med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke erfastlagt i rammeaftalenNår ordregiveren har udbudt og indgået en rammeaftale med flere leverandørerefter direktivets regler, hvor rammeaftalen ikke fastsætter alle vilkår, skal tildelingenaf de enkelte kontrakter ske på baggrund af en genåbning af konkurrencen - etsåkaldt mini-udbud. 32En genåbning af konkurrencen ved et miniudbud indebærer, at leverandørerne pårammeaftalen konkurrerer i forhold til konkrete vilkår i rammeaftalen, som det ernødvendigt at præcisere eller tilføje for, at ordregiverne kan tildele den konkreteordre.Eksempel: Rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkårikke er fastlagt i rammeaftalen (I)En kommune har haft en rammeaftale om rengøringsydelser i udbud. Der er tre leverandørerpå aftalen. I rammeaftalen er fastsat en kvalitetsstandard for rengøringen, og leverandørernehar afgivet en timepris. Aftalen fastlægger imidlertid ikke timeforbruget forde konkrete rengøringsopgaver, idet omfanget ikke kendes på forhånd.Når kommunen har brug for at tildele en rengøringskontrakt, får leverandørerne en fristtil at færdiggøre et tilbud på timeforbruget. Når tilbuddene er modtaget, har kommunenet grundlag for at tildele kontrakten.Fordelene ved denne type af rammeaftale ligger i muligheden for at skabe en fornyetkonkurrencesituation mellem leverandørerne. Et miniudbud kan fx gennemføressom en priskonkurrence mellem leverandørerne, hvilket er fordelagtigt, hvisdet er sandsynligt, at prisen ofte ændres undervejs i kontraktperioden. Et eksempelpå et miniudbud gennemført som er priskonkurrence er gengivet sidst i dette afsnit.Miniudbud kræver mere administration hos ordregiveren end andre typer af rammeaftaler,idet der skal gennemføres en udbudslignende proces for at finde denleverandør, der skal tildeles kontrakten.Det er dog ikke et krav, at ordregiveren skal gennemføre et miniudbud for hverenkelt konkret ordre, der foretages på grundlag af aftalen. Det er muligt at afholdeminiudbuddene med bestemte intervaller fx seks måneder. Det indebærer, at etminiudbud er afgørende for, hvilken leverandør, der skal levere de kommendeseks måneder frem til gennemførelsen af næste miniudbud.32 Udbudsdirektivets art. 32, stk. 4, især anden pind32

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERDen fornyede konkurrence skal overholde de generelle udbudsretlige principperom ligebehandling og gennemsigtighed.Direktivet fastlægger i den forbindelse følgende fremgangsmåde, som ordregiverneskal følge:Trin 1: Indledningsvist skal ordregiveren for hver kontrakt, som skal indgås,skriftligt konsultere de leverandører, der er i stand til at udføre kontrakten.I tilfælde, hvor rammeaftalen vedrører en enkelt type af ydelser, vil det som udgangspunktvære samtlige leverandører, der skal kontaktes. Hvis rammeaftalendækker over flere typer af ydelser, må ordregiver fravælge virksomheder, der ikkeer i stand til at udføre kontrakten.Trin 2: Ordregiveren skal herefter fastsætte en tilstrækkelig lang frist til, at leverandørernekan indgive tilbud på de enkelte kontrakter.Direktivet anviser ikke en bestemt frist, men det er vigtigt under hensyn til fx kontraktgenstandenskompleksitet og den tid, der medgår til at fremsende tilbud, atfristen har en passende længde.Fristen kan dog under visse omstændigheder godt være kort. Det gælder fx, hvisder kun skal konkurreres om et enkelt vilkår som fx prisen. 33Trin 3: Leverandørerne skal dernæst indsende deres tilbud skriftligt. Indholdet aftilbuddene skal holdes fortroligt, indtil den fastsatte tidsfrist er udløbet.Trin 4: Ordregiveren tildeler kontrakten til den tilbudsgiver, der har afgivet detbedste tilbud på grundlag af de tildelingskriterier, der er fastsat i udbudsbetingelsernei rammeaftalen.Udbudsdirektivet stiller ikke krav om, at ordregiveren anvender de samme tildelingskriterierved miniudbuddet, som blev anvendt ved udbuddet af selve rammeaftalen.34 Anvendelsen af to sæt kriterier skal dog være gennemsigtig for tilbudsgiverne.Det er således muligt fx at gennemføre udbuddet af selve rammeaftalen med tildelingskriteriet”det økonomisk mest fordelagtige tilbud”, hvor der konkurreres påbåde kvantitative og kvalitative underkriterier, mens miniudbuddet gennemføres33 Kommissionens explanatary note s. 934 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning afsnit 3.3.2.3, s. 42 og Kommissionens Explanatary Note - FrameworkAgreements – Classic Directive s. 933

UDBUDSRÅDETsom en konkurrence mellem leverandørerne på rammeaftalen om at fastsætte denlaveste pris på den konkrete vare. De forskellige sæt af tildelingskriterier skal væreanført allerede i udbudsbetingelserne for rammeaftalen og i selve rammeaftalen.Anvendelse af tildelingskriterier i forbindelse med miniudbud uddybes under afsnit3.2.7.Eksempel: Rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkårikke er fastlagt i rammeaftalen (II)En rammeaftale om kontorudstyr med forskellige sæt af tildelingskriterier udbydes af enkommune. Udbuddet er opdelt i to delaftaler: Kontormøbler og kontorartikler.Kommunen vil indgå en rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke erfastlagt. En sådan rammeaftale ønskes indgået for hver delaftale. Kriteriet for tildeling afselve rammeaftalen er det økonomisk mest fordelagtige bud, hvor underkriterierne er leveringstid,leveringssikkerhed og kvalitet.I udbudsmaterialet er det angivet, at de konkrete ordrer vil blive tildelt efter et miniudbudpå baggrund af kriteriet laveste pris.De indkomne tilbud på selve rammeaftalen vurderes kun på baggrund af de førstnævnteunderkriterier, og de leverandører, der har afgivet det bedste tilbud i forhold til de nævntekriterier, bliver parter på rammeaftalen.For at tildele de konkrete ordrer om fx kontormøbler retter kommunen skriftlig henvendelsetil de leverandører der er parter på rammeaftalen om kontormøbler. Leverandørernefår en kort frist til at udarbejde skriftlige tilbud, som indeholder priser for møblerne.Kommunen evaluerer tilbuddene ud fra kriteriet laveste pris og kontrakten tildeles denleverandør, der har tilbudt den laveste pris.3.2 HVAD SIGER UDBUDSREGLERNE OM KONKRETEFORHOLD VEDR. RAMMEAFTALER?Brugerundersøgelsen har afdækket, hvilke udbudsretlige udfordringer henholdsvisbrugere, udbydere og leverandører vurderer som væsentlige, når det drejer sig omat indgå og anvende rammeaftaler. Brugerundersøgelsens samlede resultater fordet juridiske område gennemgås i appendiks 1.De drejer sig om følgende syv udbudsretlige problemstillinger:• Kan udbudspligten afløftes under rammeaftalen?• Hvilken retstilstand gælder, hvis rammeaftaler er ulovlige?34

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER• Kan miniudbud og direkte tildeling anvendes under samme rammeaftale?• Kan der løbende ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen?• Er der mulighed for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion?• Kan en myndighed agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen?• Hvilke tildelingskriterier skal anvendes i forbindelse med miniudbud?Foruden disse problemstillinger kan udbud af brede varesortimenter være en udfordringfor ordregiverne, idet det kan være vanskeligt at sikre en objektiv og gennemsigtigtilbudssammenligning.Endvidere kan ordregiverne blive stillet over for, at der sker en udskiftning af kontraktpartenfx pga. organisatoriske ændringer hos den leverandør, som kontraktener indgået med, ligesom en leverandør kan gå konkurs.Erfaringsmæssigt kan det også ofte være en barriere for små og mellemstore virksomheder,at de krav, der stilles af ordregiveren til at blive leverandør på en rammeaftale,er så store, at en mindre leverandør ikke selvstændigt vil kunne leve optil kravene.Formålet med dette afsnit er i videst muligt omfang at adressere, hvordan de angivneudfordringer nærmere kan håndteres, når man som henholdsvis bruger, udbyderog leverandør møder dem i praksis. Samtidigt er det formålet - så vidt det ermuligt - at afklare en del af den tvivl, der omgiver indgåelsen og brugen af rammeaftaler.Hvad siger udbudsreglerne om afløftning af udbudspligten ved rammeaftaler?Den afgørende fordel ved rammeaftaler er, at en ordregiver ikke behøver at gennemføreet EU-udbud for de løbende anskaffelser, ordregiveren foretager. Udbuddetaf selve rammeaftalen afløfter således udbudspligten for de anskaffelser derefterfølgende foretages på baggrund af rammeaftalen.35

UDBUDSRÅDETSom en konsekvens heraf er det et krav, at de udbudsregler, der gælder for konkreteanskaffelser, også overholdes i forbindelse med indgåelsen af selve rammeaftalen.35De myndigheder, der udbyder og indgår egne rammeaftaler enten alene eller somdeltager i lokale indkøbsfællesskaber med andre myndigheder, er - nøjagtig som iforbindelse med et udbud af en almindelig offentlig kontrakt - selv ansvarlige for,at udbuddet af selve rammeaftalen og den efterfølgende tildeling af kontrakter baseretpå rammeaftalen sker i overensstemmelse med direktivets regler.En rammeaftale kan også indgås af en indkøbscentral. I henhold til udbudsdirektivetanses de ordregivende myndigheder, der køber gennem en indkøbscentral ogsåfor at have overholdt udbudsdirektivets bestemmelser, forudsat at indkøbscentralenhar overholdt bestemmelserne. 36En indkøbscentral kan således også ved et udbud af en rammeaftale afløfte udbudspligtenfor de anskaffelser, som efterfølgende foretages af de myndigheder,der er tilsluttet rammeaftalen, når indkøbscentralen har overholdt bestemmelsernei direktivet.Ansvaret for, at gennemførelsen af et udbud af selve rammeaftalen er i overensstemmelsemed udbudsreglerne, påhviler i praksis indkøbscentralen.Derimod vil ansvaret for, at rammeaftalen anvendes korrekt påhvile de myndigheder,der anvender indkøbscentralens rammeaftaler.Når rammeaftalen er indgået, kan den anvendes som grundlag for indgåelsen afkonkrete kontrakter om de leverancer og ydelser som rammeaftalen vedrører. Ordregivereer dog ikke frit stillet med hensyn til, hvordan disse kontrakter indgås.Af udbudsdirektivets artikel 32, stk. 2 følger således, at kontrakter der er baseretpå en rammeaftale, indgås efter procedurerne i stk. 3 og 4, der angår forpligtelsernei forbindelse med indgåelsen af kontrakter baseret på en rammeaftale med enenkelt og med flere leverandører.35 Af udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, om rammeaftaler fremgår, at de ordregivende myndigheder ved indgåelsen afen rammeaftale skal følge direktivets procedureregler i alle faser indtil tildelingen af de kontrakter, der er baseretpå rammeaftalen.36 Jf. udbudsdirektivets artikel 11.36

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBedste praksis om afløftning af udbudspligten ved rammeaftalerDe myndigheder, der udbyder og indgår egne rammeaftaler enten alene eller som deltageri lokale indkøbsfællesskaber med andre myndigheder, er - nøjagtig som i forbindelsemed et udbud af en almindelig offentlig kontrakt - selv ansvarlige for, at udbuddet afselve rammeaftalen og den efterfølgende tildeling af kontrakter baseret på rammeaftalensker i overensstemmelse med direktivets regler.En indkøbscentral kan også ved et udbud af en rammeaftale afløfte udbudspligten for deindkøb, som efterfølgende foretages af de myndigheder, der er tilsluttet rammeaftalen.Det gælder, når indkøbscentralen har overholdt bestemmelserne i direktivet. Ansvaretfor, at gennemførelsen af udbuddet af selve rammeaftalen er sket i overensstemmelsemed udbudsreglerne, påhviler i praksis indkøbscentralen. Derimod vil ansvaret for, atrammeaftalen anvendes korrekt påhvile de myndigheder, der anvender indkøbscentralensrammeaftale.3.2.2 Hvad siger udbudsreglerne om den retstilstand, der gælder,hvis rammeaftalen er i strid med udbudsreglerne?Af udbudsdirektivets art. 32, stk. 2, om rammeaftaler følger, at en ordregivendemyndighed ved indgåelsen af en rammeaftale skal følge direktivets procedureregleri alle faser indtil tildelingen af de kontrakter, der er baseret på rammeaftalen.Den enkelte ordregivende myndighed har naturligvis selv ansvaret for, at rammeaftalenoverholder direktivets bestemmelser.Af udbudsdirektivets artikel 11, stk. 2, følger, at ordregivere, der køber ind gennemen indkøbscentral, anses for at have overholdt bestemmelserne i dette direktiv,forudsat at indkøbscentralen har overholdt bestemmelserne.Det er endnu ikke afklaret i retspraksis, om bestemmelsen i udbudsdirektivets art.11, stk. 2, skal læses således, at en myndighed der foretager et træk på en indkøbscentralsrammeaftale, kun har afløftet sin udbudspligt, hvis indkøbscentralen haroverholdt alle udbudsdirektivets bestemmelser, da rammeaftalen blev etableret.Konsekvensen af dette vil være, at enhver overtrædelse af udbudsdirektivets bestemmelser– ligegyldig hvilken betydning overtrædelsen har for lovligheden aframmeaftalen – er ensbetydende med, at undtagelsen i art. 11 ikke gælder, og at enmyndighed ved et træk på rammeaftalen dermed som udgangspunkt har indgået enudbudspligtig aftale uden EU-udbud.37

UDBUDSRÅDETDenne konsekvens synes vidtgående – særligt når der er tale om ubetydelige overtrædelser.En anden mulighed er, at ordregiverens overtrædelse af udbudsreglernei stedet sidestilles med den konkrete overtrædelse indkøbscentralen har foretaget.Det må forventes, at Klagenævnet for Udbud snart får lejlighed til at tage stillingtil problemstillingen.Det kan nævnes, at Storbritannien i forbindelse med implementeringen af kontroldirektivernespurgte Kommissionen om, hvad der ville ske med de konkrete rammekontrakter,hvis selve rammeaftalen blev erklæret for uden virkning. Konklusionenblev, at rammekontrakter i en sådan situation ikke automatisk også skulleerklæres for uden virkning 37 .Håndhævelsesloven og rammeaftalerDe udbudsretlige sanktioner følger af Håndhævelsesloven. Loven trådte i kraft den1. juli 2010 og implementerer kontroldirektiverne. Loven gælder for klager indbragtfor Klagenævnet for Udbud efter den 1. juli 2010.Klagenævnet for Udbud har i medfør af håndhævelsesloven fået kompetence til aterklære en kontrakt for ”uden virkning” eller som alternativ at pålægge en økonomisksanktion. 38 Ved ”uden virkning” forstås, at ordregiveren bliver pålagt at ophævekontrakten helt eller delvist.En kontrakt, der er baseret på en rammeaftale med genåbning af konkurrencen efterudbudsdirektivet, skal erklæres for uden virkning, hvis kontrakten er indgået istrid med udbudsdirektivets art. 32, stk. 4, andet afsnit, andet led og den anslåedekontraktværdi overstiger de fastsatte tærskelværdier. 39Har en ordregiver fx anvendt et ulovligt tildelingskriterium, eller et eller flere tildelingskriterier,der ikke var angivet i rammeaftalen, i et miniudbud om køb af varer,hvis anslåede værdi overstiger tærskelværdien, kan en sådan kontrakt erklæresfor uden virkning.37 Se nærmere OGC’s vejledning “Implementation of the Remedies Directive: OGC Guidance on the 2009 amendingregulations. Part 3: The new remedies rules” under afsnittet “Ineffectiveness of a Framework Agreement: Impacton call-off contracts”.http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20100503135839/http://www.ogc.gov.uk/documents/Remedies_Guidance_Part_3_Remedies_Rules(1).pdf38 Håndhævelseslovens §§ 16 og 1739 Håndhævelseslovens § 17, stk. 1, nr. 3. Det bemærkes, at denne bestemmelse ikke kan bruges til at erklære selverammeaftalen for virkningsløs.38

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERDette kan ordregiveren imidlertid sikre sig imod. 40 Det kræver, at ordregiverenfinder, at indgåelsen af kontrakten baseret på en rammeaftale med genåbning afkonkurrencen er sket i overensstemmelse med de fællesskabsretlige udbudsregler,at ordregiveren har afholdt en frivillig standstill-periode og endelig, at ordregiverensunderretning om indgåelsen af rammeaftalen, er ledsaget af en kort redegørelsefor de relevante grunde for beslutningen om at indgå rammeaftalen.Ved en standstill-periode forstås den pause på minimum ti dage, som udbyder eftervisse udbudsprocedurer i henhold til udbudsdirektivet skal lade gå mellem udbydersafsendelse af underretning om tildeling af kontrakt til tilbudsgiverne ogunderskrivelsen af kontrakten.Konsekvensen af at en kontrakt erklæres for uden virkning, er bl.a., at Klagenævnetfor Udbud udsteder påbud om, at ordregiveren skal bringe kontrakten helt ellerdelvist til ophør fra et nærmere angivet tidspunkt. 41 Kontrakten kan således ikkelængere håndhæves af parterne.Det er udgangspunktet, at kontrakten alene erklæres uvirksom for fremtidige leverancer,medmindre allerede foretagne leverancer kan tilbageleveres i væsentligsamme stand og mængde, og særlige forhold i øvrigt taler derfor. 42Såfremt en kontrakt kan erklæres for uden virkning, men klagenævnet afholder sigfra at erklære hele kontrakten for uden virkning, skal klagenævnet i stedet - når detdrejer sig om offentlige ordregivere - pålægge ordregiveren en økonomisk sanktion.Hverken den økonomiske sanktion eller sanktionen ”uden virkning” må sammenblandesmed spørgsmålet om erstatning. Den leverandør, der fx rammes af, at enkontrakt erklæres for uden virkning og dermed bringes helt eller delvist til ophør,kan i en sag ved Klagenævnet for Udbud nedlægge påstand om erstatning for dettab, der er lidt som følge af ordregivers overtrædelse af udbudsreglerne.Erstatningssager behandles af Klagenævnet for Udbud efter de almindelige erstatningsretligeprincipper. Det betyder, at der skal foreligge et ansvarsgrundlag, atder skal være årsagssammenhæng mellem ansvarsgrundlaget og det påståede tab,og at der skal være lidt et tab.Erstatningssagerne kan vedrøre to typer af krav: Enten den positive opfyldelsesinteresse,som svarer til, at tilbudsgiveren erstatningsmæssig stilles som om, kon-40 Håndhævelseslovens § 17, stk. 241 Håndhævelseslovens § 18, stk. 242 Håndhævelseslovens § 18, stk. 139

UDBUDSRÅDETtrakten var indgået, eller den negative kontraktinteresse, hvor tilbudsgiveren alenefår dækket de omkostninger som har været forbundet med at deltage i udbudsforretningen.Leverandører, der ønsker at klage, skal være opmærksom på, at der gælder følgendeklagefrister i henhold til håndhævelsesloven:• For klager over indgåelse af en rammeaftale: 12 måneder fra dagen efter afsendelseaf underretning til de berørte ansøgere. Klagefristen gælder båderammeaftaler med miniudbud og direkte tildeling.• For klager over indgåelsen af en kontrakt der er baseret på en rammeaftalemed genåbning af konkurrencen: 30 kalenderdage regnet fra dagen efter afsendelseaf underretning til de berørte tilbudsgivere. Der gælder ingen klagefristfor kontrakter, der er baseret på en rammeaftale med direkte tildeling.Bedste praksis om den retstilstand, der gælder, hvis rammeaftalener i strid med udbudsreglerneEn kontrakt, der er baseret på en rammeaftale med genåbning af konkurrencen, skal efterhåndhævelsesloven erklæres for uden virkning, hvis der er sket en overtrædelse afreglerne for gennemførelsen af miniudbud.Ordregiveren kan dog sikre sig mod, at kontrakten erklæres for virkningsløs. Det kræver,at ordregiveren finder, at indgåelsen af kontrakten baseret på en rammeaftale medgenåbning af konkurrencen er sket i overensstemmelse med de fællesskabsretlige udbudsregler,at ordregiveren har afholdt en frivillig standstill-periode på minimum 10 dageog endelig, at ordregiverens underretning om indgåelsen af rammeaftalen, er ledsagetaf en kort redegørelse for de relevante grunde for beslutningen om at indgå rammeaftalen.3.2.3 Hvad siger udbudsreglerne om, hvorvidt miniudbud ogdirekte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale?En væsentlig problemstilling for udbyderne og brugerne er, om miniudbud og direktetildeling kan anvendes under samme rammeaftale.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har udtalt sig vejledende om dette forhold. 43Udtalelsen vedrørte en rammeaftale indgået af Statens og Kommunernes Indkøbs-43 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledende udtalelse af 4. januar 2011 om anvendelsen af SKIsrammeaftale 17.07, herunder om Lolland Kommunes tildeling af rådgivningsydelser.40

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERservice (SKI), som i en konkret sammenhæng gav brugerne valgfrihed mellembrug af miniudbud eller direkte tildeling i forbindelse med tildelingen af de enkeltekontrakter under rammeaftalen. Styrelsen vurderede, at det ikke er i overensstemmelsemed udbudsdirektivets artikel 32, at ordregivende myndigheder vedtildelingen af kontrakter baseret på en rammeaftale med flere leverandører kan haveet frit valg mellem at tildele kontrakterne på grundlag af de vilkår, der er fastsati rammeaftalen (direkte tildeling) eller efter iværksættelsen af en fornyet konkurrence(miniudbud).Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen pegede dog også på, at udbudsdirektivet ikkei sig selv udelukker, at den samme rammeaftale kan tage højde for begge fremgangsmåder.Dette kræver dog, at den ordregivende myndighed i rammeaftalensudbudsbetingelser og i rammeaftalens vilkår har fastlagt, hvilken fremgangsmådeder skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse på baggrund af rammeaftalen.44Denne holdning tilkendegives ligeledes i Kommissionens svar til styrelsen:”For det første ønsker du at få tilkendegivet, hvorvidt ordregivende myndighederkan fastsætte i en rammeaftale, at fremgangsmåden for tildeling af kontrakterbaseret på rammeaftalen frit kan vælges af den ordregivende myndighedved at anvende valgmulighederne i artikel 32, stk. 4, andet afsnit.…udgangspunktet i direktivet [er] fastsat i artikel 32, stk. 4, andet afsnit. Herihedder det, at tildeling af kontrakter baseret på rammeaftaler kan ske entenpå grundlag af de allerede fastsatte vilkår (dvs. uden at en fornyet konkurrenceiværksættes) eller - hvis ikke alle vilkårene er fastsat i rammeaftalen - pågrundlag af miniudbud. Uanset hvilken metode der vælges, skal den ordregivendemyndighed fra begyndelsen beslutte, hvilke vilkår og betingelser derskal fastsættes i selve rammeaftalen, og hvilke der eventuelt kan holdes åbneog blive fastsat i et miniudbud. Deraf følger, at valget mellem de to metoderskal være truffet én gang for alle ved indledningen af proceduren, og den valgtemetode skal derfor udtrykkeligt være fastsat i udbudsdokumenteme og irammeaftalen.”Kommissionen anfører eksplicit for så vidt angår vareindkøb, at man kan forestillesig et system, hvor ”små” leverancer (op til en bestemt mængde) gennemføres pågrundlag af allerede fastsatte priser, mens ”store” leverancer er omfattet af et miniudbud.44 Af interesse i denne sammenhæng er Klagenævnets kendelse af 10. januar 2011, KIDS Leg og Lær A/S mod K 17.Denne kendelse angik et udbud af en rammeaftale foretaget af et kommunalt indkøbsfællesskab med karakter af enindkøbscentral. Klagenævnet tog dog ikke direkte stilling til om en rammeaftale kan give frit valg mellem direktetildeling og miniudbud.41

UDBUDSRÅDETBedste praksis for anvendelse af miniudbud og direkte tildelingunder samme rammeaftaleOrdregivende myndigheder må ikke ved tildelingen af kontrakter baseret på en rammeaftalemed flere leverandører have et frit valg mellem at tildele kontrakterne på grundlagaf de vilkår, der er fastsat i rammeaftalen (direkte tildeling) eller efter iværksættelsen afen fornyet konkurrence (miniudbud).Den samme rammeaftale kan dog tage højde for begge fremgangsmåder. Det kræverdog, at den ordregivende myndighed i rammeaftalens udbudsbetingelser og i rammeaftalensvilkår har fastlagt, hvilken fremgangsmåde der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelsepå baggrund af rammeaftalen.3.2.4 Hvad siger udbudsreglerne om, hvorvidt der løbendekan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen?Ordregivende myndigheder kan have behov for at justere indholdet af en rammeaftalei dens løbetid, som ofte strækker sig over fire år. Jo længere væk fra tidspunktetfor kontrakttildeling, desto større kan behovet være for tilpasning af kontraktensindhold.På fx IT-området gælder det ofte, at produktsortimentet hyppigt udskiftes og opdateres.Ændringer af denne type, som vedrører produktoptimeringer eller produktudskiftninger,vil der ofte være taget højde for i kontrakten.Ændringer af en indgået rammeaftale behøver dog ikke i alle tilfælde at være forudseti kontrakten. Der gælder således ingen pligt til at tage højde for fx ajourføringaf sortiment mv. i kontrakten.Klagenævnet for Udbud har i en kendelse af 27. april 2006, Unicomputer A/S modStatens og Kommunernes Indkøbsservice A/S taget stilling til muligheden for atforetage opdateringer af sortiment og priser inden for rammerne af den indgåedekontrakt.Kendelsen, Unicomputer A/S mod Statens og Kommunernes Indkøbsservice A/S,indeholder en række betragtninger fra Kommissionen dels angående SKI’s godkendelsesom indkøbscentral, dels vedrørende ajourføring af sortiment og priser,der er omfattet af rammeaftalen.Kommissionen udtalte bl.a.: ”For så vidt angår den i Rammekontrakten 2.2 forudsetemulighed for i overensstemmelse med de i rammekontrakten fastlagte ret-42

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERningslinjer at ajourføre det heri nævnte sortiment, når et produkt erstattes af en nyeremodel, må der lægges vægt på, at varerne tilhører samme prisklasse og har lignendetekniske egenskaber som tidligere modeller. Vedrørende prisen, angives deti Rammekontrakten 2.2, at SKI-prisen i hvert fald skal være på niveau med leverandørenslaveste dagspris. De konkrete rabatter på SKI-prisen er fastsat i rammekontrakten.På grundlag af de foreliggende oplysninger, må vi derfor konkludere,at Rammekontrakt 2.2 fastsætter sortimentet af omfattede varer og indeholder bindenebestemmelser om prisstrukturen.”Klagenævnet for Udbud fastslog derefter, at ”indklagede har således i rammeaftalernekunnet medtage bestemmelser om, at leverandørerne løbende kunne justerepriserne, blot de aftalte rabatter m.v. forblev uændret, ligesom indklagede i rammeaftalernehar kunnet medtage bestemmelser om, at varesortimentet løbendekunne justeres, blot der ikke indgik helt nye varer eller varegrupper.”I forhold til ændringer, der ikke er taget højde for i kontrakten, gælder det, at udbudsdirektivetikke indeholder særlige bestemmelser om adgangen til at foretageændringer i en allerede tildelt kontrakt.Det EU-retlige ligebehandlingsprincip finder dog anvendelse i alle faser af udbudsprocessen,herunder også efter kontraktindgåelsen. Princippet indebærer bl.a.,at en ordregiver ikke må forskelsbehandle eller forrykke konkurrencegrundlagetmellem aktuelle eller potentielle tilbudsgivere. Det betyder, at en ændring af entildelt kontrakt ikke må ske uden videre, men er undergivet visse begrænsninger.EU-Domstolen har i Pressetext-sagen taget stilling til, i hvilket omfang det er muligtat foretage ændringer i en indgået kontrakt, der ikke på forhånd er forudset ikontrakten. 45 Sagen vedrørte en kontrakt, som den østrigske stat havde indgåetmed et nyhedsagentur om udførelsen af visse tjenesteydelser, inden Østrig blevmedlem af EU.EU-Domstolen fastslår i dommen, at væsentlige ændringer i et kontraktforholdmedfører, at kontrakten skal i udbud, idet kontrakten i så fald er at betragte som enny aftale.Ifølge EU-Domstolens praksis vil en ændring bl.a. være væsentlig i følgende tilfælde:• Når ændringsbestemmelserne er afgørende forskellige fra bestemmelserne iden oprindelige aftale45 Sag C-454/06, Pressetext43

UDBUDSRÅDET• Når ændringerne indfører betingelser, der, hvis de havde fremgået af den oprindeligeudbudsprocedurea) ville have gjort det muligt for andre tilbudsgivere end de oprindeligtantagne at deltage, ellerb) ville have gjort det muligt at acceptere et andet bud end det, som oprindeligtvandt• Såfremt ændringen i betydeligt omfang udvider aftalen til at omfatte varer/tjenesteydelser,der ikke oprindeligt var fastsat heri• Når ændringen forrykker aftalens økonomiske balance til fordel for kontraktpartenpå en måde, som ikke var fastsat i de oprindelige udbudsbetingelser.Udfordringen for ordregiveren bliver at foretage en konkret vurdering af, om denpågældende ændring af kontrakten ligger inden for det, der kan accepteres somlovlige ændringer.Det er således vanskeligt at opstille operationelle retningslinjer for, hvilke ændringerder vil være tilladte, men det kan være et pejlemærke for, at der ikke skal skefornyet udbud, når der fx er tale om den samme vare men med visse forbedringer,som kan rummes inden for den beskrivelse af opgaven, som det tidligere udbudomfattede.Er der derimod tale om en kvalitetsudvikling af varen, der indebærer, at der reeltbliver tale om en anden vare end den oprindeligt udbudte, og som betyder, at andreleverandører ville kunne have budt på opgaven, må der gennemføres et nytudbud.Der kan dog også peges på andre muligheder, der kan imødekomme behovet for atsikre kvalitetsudvikling af varen eller tjenesteydelsen undervejs i kontraktperioden.Det er som nævnt en mulighed for udbyderne at gøre det til et kontraktvilkår i udbudsmaterialettil rammeaftalen, at leverandørerne på fastsatte tidspunkter undervejsi aftalens løbetid skal vise, at de har foretaget en på forhånd defineret produktudvikling.Dette skal leverandøren leve op til for at forblive leverandør på aftalen.Især ved tjenesteydelser er en anden mulighed at bruge funktionsudbud, hvor udbydereni udbudsmaterialet fokuserer på det ønskede resultat frem for, hvordanopgaven nærmere skal løses. Når leverandørerne selv kan bestemme, hvordan devil løse en opgave, så kan de i højere grad udnytte deres ekspertise og erfaring på44

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERområdet. I sidste ende kan det give mere kvalitet for pengene og mulighed for atintroducere nye metoder til at løse de offentlige opgaver.Bedste praksis for hvorvidt der løbende kan ske en kvalitetsudviklingaf varer under rammeaftalenOrdregiver bør i rammeaftalen medtage en bestemmelse om, at priserne løbende skalkunne justeres, blot rammeaftalen indeholder bindende bestemmelser om prisstrukturen.Ordregiver bør ligeledes i rammeaftalen medtage en bestemmelse om, at varesortimentetomfattet af rammeaftalen løbende skal kunne justeres, når et produkt erstattes af en nyeremodel. Der kan i den forbindelse lægges vægt på, at varerne tilhører samme prisklasseog har lignende tekniske egenskaber som tidligere modeller. Der må således ikke indgåhelt nye varer eller varegrupper.En ordregiver, der ikke har taget højde for fx ajourføring af sortiment mv. i kontrakten,kan foretage en ændring af kontrakten, såfremt ændringen ikke er af væsentlig karakter.3.2.5 Hvad siger udbudsreglerne om muligheden for at tilsluttesig en rammeaftale, der allerede er i funktion?En udfordring for især brugere og udbydere af rammeaftaler er, om en ordregivendemyndighed har mulighed for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er ifunktion.Der skal være en indbyrdes sammenhæng mellem de ordregivere, der er parter iaftalen, og de ordregivere der foretager de konkrete træk på aftalen. Tilsvarendekan leverandører, der ikke er blevet optaget på rammeaftalen, heller ikke levere ihenhold til aftalen.I en sag vedrørende et indkøbsfællesskab mellem 17 kommuner, der indgik enrammeaftale om vareindkøb, har Klagenævnet for Udbud slået fast, at det kun erde myndigheder (kommuner), der er medlemmer af indkøbscentralen på udbudstidspunktet,der har adgang til at gøre brug af den aftale, som indkøbsfællesskabetindgår med leverandørerne. Er en kommune således ikke medlem af indkøbscentralenpå udbudstidspunktet, er udbudspligten ikke afløftet ved indkøbscentralensudbud. 46I den konkrete sag var det i udbudsbetingelserne klart defineret, at 17 navngivnekommuner i Region Sjælland var medlemmer af indkøbsfællesskabet på udbuds-46 Kendelse af 10. januar 2011, KIDS Leg og Lær A/S mod K 17 – Indkøbsfællesskabet for kommunerne i RegionSjælland45

UDBUDSRÅDETtidspunktet. Endvidere fremgik det, hvilke kommuner der havde tilsluttet sig depågældende delaftaler under rammeaftalen, og hvilke af de 17 kommuner der havdemulighed for at tilslutte sig delaftalerne. Tilbudsgiverne var herefter på udbudstidspunktetbekendt med den præcise kreds af ordregivende myndigheder, der villekunne gøre brug af delaftalerne.Klagenævnet for Udbud bemærkede endvidere, at den omstændighed, at nogle afkommunerne i den konkrete sag alene havde mulighed for at tilslutte sig delaftalerne,var i overensstemmelse med udgangspunktet om, at ordregivende myndighederikke er forpligtet til at trække på en rammeaftale, medmindre andet er aftalt.Det blev derfor slået fast, at de 17 kommuner, der på udbudstidspunktet var medlemmeraf indkøbsfællesskabet, alle kan betragtes som oprindelige parter i rammeaftalenog derfor alle kan gøre brug af rammeaftalen.Der er således ikke noget krav om, at en ordregiver, der står nævnt i udbudsbetingelsernesom part på rammeaftalen i udbudsmaterialet, på udbudstidspunktet skalhave givet tilsagn om at være tilsluttet rammeaftalen.Der kan opstå spørgsmål om, hvorvidt en myndighed, der er tilsluttet et indkøbsfællesskabeller en indkøbscentral, men ikke står navngivet direkte i udbudsbetingelserneknyttet til rammeaftalen, kan gøre brug af den pågældende rammeaftale.I en vejledende udtalelse har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen bemærket, atder skal foreligge en klar beskrivelse af, hvilke ordregivende myndigheder der kananvende rammeaftalen. 47 Der stilles i den forbindelse krav om, at det er muligt påudbudstidspunktet entydigt og præcist at identificere de ordregivende myndigheder,der er parter på en rammeaftale og/eller abonnenter hos en indkøbscentral.Identifikationskravet indebærer dog ikke nødvendigvis, at navnene på hver enkeltmyndighed skal specificeres i aftalen.Det er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens opfattelse, at det er muligt at angivedisse med en generisk beskrivelse i det omfang det er klart for leverandørerne,hvilke ordregivende myndigheder, der vil kunne trække på aftalen.Et eksempel på en generisk betegnelse, der antageligt vil være tilstrækkelig, ersamtlige jobcentre i Region Syddanmark eller samtlige sygehuse i Region Hovedstanden.I begge eksempler er det muligt for leverandørerne på udbudstidspunktetat identificere, hvilke jobcentre eller sygehuse, der er tale om.47 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledende udtalelse om anvendelsen af rammeaftaler af 28. oktober 200946

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBedste praksis om muligheden for at tilslutte sig en rammeaftale,der allerede er i funktionDet er kun de myndigheder, der er medlemmer af indkøbscentralen på udbudstidspunktet,der har adgang til at gøre brug af den aftale, som et indkøbsfællesskab har indgåetmed leverandørerne. Er en myndighed ikke medlem af indkøbscentralen på udbudstidspunktet,er udbudspligten ikke afløftet ved indkøbscentralens udbud.Det bør derfor klart beskrives i udbudsbetingelserne, helst med navns nævnelse, hvilkemyndigheder der er medlemmer af indkøbsfællesskabet og som dermed kan anvenderammeaftalen.Det er Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens opfattelse, at det er muligt at angive myndighedernemed en generisk beskrivelse i det omfang, at det er klart for leverandørernepå udbudstidspunktet, hvilke ordregivende myndigheder, der vil kunne trække på aftalen.3.2.6 Hvad siger udbudsreglerne om, hvorvidt en myndighedkan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen?Leverandører på rammeaftaler ser det som en udfordring, at den offentlige ordregiverkan undlade at gøre brug af en rammeaftale, medmindre andet er aftalt.En rammeaftale, der har været i EU-udbud, indebærer ikke som følge af udbudsreglerneen forpligtelse for ordregiveren til rent faktisk at indgå kontrakter på baggrundaf rammeaftalen. Der er ikke retligt forpligtende indgået kontrakt mellemordregiveren og en leverandør om levering af en konkret leverance. Myndighedenkan derfor agere selvstændigt og undlade at bruge den indgåede rammeaftale.Rammeaftaleinstrumentet giver alene ordregiveren mulighed for, når der opstår etkonkret behov for en leverance omfattet af rammeaftalen, at afgive bestilling tilleverandøren/leverandørerne på aftalen.Leverandøren/leverandørerne er derimod forpligtet til i hele kontraktperioden atlevere på de vilkår, der er fastsat i aftalen. Rammeaftalen har derfor karakter af etstående tilbud for leverandøren. 48Usikkerheden for leverandøren om, hvorvidt en rammeaftale vil generere ordrerog dermed indtjening, vil ofte betyde, at leverandøren er nødt til at fastsætte enpris, der er mindre gunstig for den offentlige myndighed end ved en traditionelkontrakt, hvor leverandøren er sikret omsætning i hele kontraktperioden.48 Andet kan dog aftales mellem parterne.47

UDBUDSRÅDETUd fra forretningsmæssige overvejelser er dette aspekt væsentligt, og ordregiverenkan imødekomme leverandøren ved at medtage et vilkår om købsforpligtelse,hvorefter ordregiveren i hele kontraktperioden eller på årsbasis aftager en vis minimumsmængde.Hermed påtager ordregiveren sig en kontraktretlig forpligtelse til at købe på rammeaftalentil gavn for leverandøren, men får samtidigt den fordel, at leverandørenfår et incitament til at tilbyde en gunstigere pris som følge af at være sikret omsætningi løbet af kontraktperioden.Ordregiver skal dog være opmærksom på, at en kontraktretlig forpligtelse til atkøbe på rammeaftalen antageligt vil kunne håndhæves af leverandøren. Det gælderisær, såfremt ordregiver har påtaget sig en forpligtelse til at indkøbe en rækkekonkrete leverancer under rammeaftalen.Bedste praksis om, hvorvidt en myndighed kan agere selvstændigtog undlade at bruge rammeaftalenEn rammeaftale, der har været i EU-udbud, indebærer ikke en forpligtelse for ordregiverentil rent faktisk at indgå kontrakter på baggrund af rammeaftalen. Leverandøren/leverandørernepå aftalen er dermed ikke sikret en omsætning.Ud fra forretningsmæssige overvejelser kan ordregiveren imødekomme leverandørenved at medtage et vilkår om købsforpligtelse, hvorefter ordregiveren i hele kontraktperiodeneller på årsbasis aftager en vis minimumsmængde.3.2.7 Hvad siger udbudsreglerne om, hvilke tildelingskriterier,der skal anvendes i forbindelse med miniudbud?Når en ordregiver har valgt at indgå en rammeaftale med flere leverandører, hvoralle vilkår ikke er fastlagt i rammeaftalen, og hvor der skal ske en genåbning afkonkurrencen ved miniudbud, opstår det erfaringsmæssigt ofte som et spørgsmål,hvilke tildelingskriterier der skal anvendes ved miniudbuddet.Det bekræftes af de afgivne svar fra ordregiverne i brugerundersøgelsen.Udbudsdirektivet angiver 49 kriterier for tildeling af offentlige kontrakter, herunderfor tildeling af en rammeaftale. De kriterier, der kan lægges til grund, er enten lavestepris eller økonomisk mest fordelagtige bud.49 Udbudsdirektivets art. 5348

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEREr kriteriet laveste pris, er det alene den pris, de bydende forlanger, der må tages ibetragtning. Ordren skal tildeles den bydende, der forlanger den laveste pris.Er kriteriet det økonomisk mest fordelagtige tilbud skal ordregiver fastsætte deøkonomiske og kvalitative kriterier, der tilsammen skal gøre det muligt at fastslå,hvilket tilbud der er økonomisk mest fordelagtigt.Ved tildelingen af kontrakten til det økonomisk mest fordelagtige bud skal ordregiverforetage en evaluering af tilbudene for at fastslå, hvilket tilbud der indebærerdet bedste forhold mellem kvalitet og pris.De tildelingskriterier, der gælder for tildeling af ordrer under rammeaftalen ved etminiudbud, kan være forskellige fra de tildelingskriterier, der gælder for tildelingenaf selve rammeaftalen.Det gælder således, at ordregiveren ikke behøver at anvende de samme tildelingskriterierved miniudbuddet, som blev anvendt ved udbuddet af selve rammeaftalen.Det vil fx være muligt at gennemføre udbuddet af selve rammeaftalen med tildelingskriterietdet økonomisk mest fordelagtige tilbud, mens miniudbuddet blandtleverandørerne på aftalen gennemføres som en ren priskonkurrence. En anden muligheder at anvende tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige bud vedgennemførelsen af miniudbuddene. Ordregiveren skal blot have angivet de forskelligesæt af tildelingskriterier allerede i udbuddet af selve rammeaftalen.49

UDBUDSRÅDETBedste praksis om, hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i forbindelsemed miniudbudOrdregiveren kan anvende forskellige tildelingskriterier ved udbuddet af selve rammeaftalenog ved gennemførelsen af miniudbuddet.Ordregiver kan gennemføre udbuddet af selve rammeaftalen med tildelingskriteriet ”detøkonomisk mest fordelagtige bud”, mens miniudbuddet gennemføres som en konkurrenceom laveste pris.Ordregiver kan også gennemføre miniudbuddet med tildelingskriteriet ”det økonomiskmest fordelagtige bud”.Ordregiveren skal blot have angivet de forskellige sæt af tildelingskriterier allerede i udbuddetaf selve rammeaftalen.3.2.8 Hvad siger udbudsreglerne om sortimentsudbud?Det kan forekomme, at en ordregiver ved udbud af en rammeaftale om køb af etbredt sortiment af produkter ikke kan opstille en udtømmende liste over de produkter,som eventuelt vil blive efterspurgt i kontraktperioden. I en sådan situationkan ordregiver i stedet angive et repræsentativt udsnit af de udbudte produkter itilbudslisten. Den udbudte rammeaftale omfatter herefter både de produkter, der ernævnt i tilbudslisten, samt eventuelt andre produkter, der ikke er nævnt i tilbudslisten,men som dog er omfattet af beskrivelsen i udbudsmaterialet.Ordregiver kan i en sådan situation ved tildeling af rammeaftalen evaluere tilbuddenealene på baggrund af de i tilbudslisten angivne produkter. Når en sådan evalueringaf tilbuddene sker i forhold til underkriteriet pris kan det ikke udelukkes, attilbudsgiverne angiver en lav pris på de i tilbudslisten angivne produkter og en højpris på andre tilbudte produkter.For at mindske denne risiko kan ordregiver, hvor ordregiver har udbudt en rammeaftalemed flere leverandører, fx fastlægge i rammeaftalen, at tildelingen af dekonkrete ordrer vil ske til den leverandør, som har tilbudt den laveste pris på dekonkret efterspurgte produkter. Tilbudsgivernes incitament til at angive en høj prispå de produkter, som ikke indgår i evalueringen formindskes herved.Denne mulighed er fastlagt i Klagenævnet for Udbuds kendelse af 10. januar2011, KIDS Leg og Lær A/S mod Indkøbsfællesskabet K 17. Sagen vedrørte, hvorvidtdet var i strid med udbudsreglerne, at en indkøbscentral ved evaluering af tilbuddenei forhold til underkriteriet ”pris” havde lagt vægt på tilbudsgivernes offentligttilgængelige priser, som angivet i tilbudslisten, uanset at tildeling af de50

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERkonkrete ordrer ville ske på baggrund af priser i tilbudsgivernes varekataloger forkontrakter under 70.000 kr. Klagenævnet udtalte i sagen følgende:”De offentlige tilgængelige priser kan alene forstås som priser i tilbudsgivernesvarekatalog.(…)Da det ved et udbud som det foreliggende ikke er muligt at opstille en tilbudsliste,der omfatter samtlige produkter, som de enkelte medlemmer af indklagede kanforventes at efterspørge i kontraktperioden, finder klagenævnet, at den beskrevnefremgangsmåde ved tildeling efter laveste pris i de godkendte varekataloger forordrer på op til 70.000 kr. ikke er i strid med udbudsretten. (…)”En anden mulighed for at begrænse tilbudsgivernes incitament til at angive en højpris på de produkter, som ikke indgår i evaluering, er, at ordregiver ved tildelingaf rammeaftalen lægger mere vægt på fx tilbudsgivernes sortimentsbredde ellerprodukternes kvalitet frem for prisen. Herved vil det have mindre betydning fortildeling af rammeaftalen, at tilbudsgiverne angiver en lav pris på de i tilbudslistenangivne produkter og en høj pris på andre tilbudte produkter. I stedet kan prisentillægges betydning ved tildeling af de konkrete ordrer, ved at ordregiver i rammeaftalenfastlægger, at tildelingen af de konkrete ordrer sker efter genåbning afkonkurrencen for så vidt angår prisen.Ordregiver kan også vælge ved tildeling af rammeaftalen at inddrage prisen på alletilbudte produkter, der er omfattet af beskrivelsen i udbudsmaterialet, herunderprodukter der ikke er omfattet af tilbudslisten. Det kan fx ske ved, at ordregiversammenligner prisen på alle identiske produkter, som alle tilbudsgivere har tilbudt.Herved mindskes tilbudsgivernes incitament til at afgive en høj pris på deprodukter, som ikke er angivet i tilbudslisten, idet også prisen på produkter, derikke er angivet i tilbudslisten, potentielt inddrages i evaluering. Ulempen er dog,at ordregiver risikerer at skulle sammenligne et meget stort antal produkter.Denne mulighed for at sammenligne prisen på alle identiske produkter, som alletilbudsgivere har tilbudt, er fastlagt i Klagenævnet for Udbuds kendelse af 16. juni2009, Tødin A/S mod Tønder Kommune. Sagen vedrørte en situation, hvor alle detilbudte produkter var omfattet af tilbudslisten. Samtidig var der tale om et begrænsetsortiment. Klagenævnet udtalte i sagen følgende:”Indklagede har i forbindelse med evalueringen af underkriteriet ”Pris” alenesammenlignet prisen på identiske varer, som begge tilbudsgivere havde tilbudt.Da tilbudsgiverne ikke fuldt ud tilbød de samme varer, medførte indklagedes evaluering,at indklagede kun evaluerede prisen på 58 forskellige diabetesprodukter,selvom klageren og Kirudan A/S tilbød henholdsvis 86 og 124 forskellige diabetesprodukter.Klagenævnet finder ikke, at denne fremgangsmåde er i strid med det51

UDBUDSRÅDETEU-retlige ligebehandlingsprincip, da indklagedes evaluering blev foretaget pågrundlag af prisen for mere end halvdelen af de diabetesprodukter, som klagerentilbød.”Bedste praksis om sortimentsudbudNår en ordregiver har udbudt et bredt sortiment af produkter, og produkterne, som eromfattet af beskrivelsen i udbudsmaterialet, rækker videre end tilbudslisten, har ordregiverforskellige muligheder for at sikre, at prisen på samtlige produkter inddrages i evalueringenaf tilbuddene – også de, der ikke er omfattet af tilbudslisten.Ordregiveren kan ved udbud af selve rammeaftalen vælge at evaluere tilbuddene alenepå baggrund af de i tilbudslisten angivne produkter. Når ordregiveren indgår en rammeaftalemed flere leverandører, kan ordregiveren fastlægge i rammeaftalen, at tildeling afde konkrete ordrer vil ske til den eller de leverandører, som enkeltvis eller samlet hartilbudt den laveste pris på de konkret efterspurgte produkter. Ordregiver kan også vælgeat fastlægge i rammeaftalen, at de konkrete kontrakter vil blive tildelt efter genåbning afkonkurrence for så vidt angår prisen.Ordregiver kan også vælge ved tildeling af rammeaftalen at inddrage prisen på alle produkteromfattet af produktbeskrivelsen i udbudsmaterialet. Det kan fx ske ved at sammenligneprisen på identiske produkter, som alle tilbudsgivere har tilbudt.3.2.9 Hvad siger udbudsreglerne om mulighederne for at skiftekontraktpart/overdrage en kontrakt?En ordregivende myndighed kan efter kontraktindgåelsen opleve, at der sker enudskiftning af den leverandør, myndigheden oprindeligt har indgået kontrakt med,således at kontrakten skal udføres af en anden end den oprindelige kontraktpart.Det kan også ske, at myndighedens kontraktpart går konkurs, eller at samarbejdetophører af andre grunde.3.2.9.1 Udskiftning af kontraktpartEU-Domstolen har i Pressetext-sagen 50 taget stilling til spørgsmålet om udskiftningaf en kontraktpart. I sagen var der tale om, at kontrakten i stedet skulle udføresaf et datterselskab til det selskab, der oprindeligt skulle udføre opgaven.EU-Domstolen slog fast, at i almindelighed skal udskiftning med en ny medkontrahentaf den, som myndigheden oprindeligt havde tildelt kontrakten, betragtes50 Sag C-454/06, Pressetext52

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERsom en ændring i de væsentlige bestemmelser i kontrakten, medmindre der vartruffet bestemmelse herom i de oprindelige kontraktbestemmelser, fx som en underentreprise.Det betyder, at der som udgangspunkt skal iværksættes et nyt udbud.EU-Domstolen lagde dog samtidigt vægt på, at der i sagen var tale om, at den nyeleverandør, som kontrakten var blevet overført til, var et kapitalselskab, hvori dentidligere leverandør var eneste selskabsdeltager. Endvidere kunne den nye leverandørkontrolleres gennem instrukser, idet den tidligere leverandør fortsat havdepåtaget sig ansvaret for de kontraktmæssige forpligtelser.EU-Domstolens dom i Pressetext-sagen antages at kunne tages til indtægt for, atdet forhold, at der sker omlægning af selskabsforholdene hos en leverandør, ikkemedfører en pligt for den ordregivende myndighed til at sende opgaven i udbud påny.3.2.9.2 Leverandørens konkursHvis en leverandør går konkurs, er udgangspunktet, at der skal gennemføres et nytudbud.Forinden et nyt udbud er gennemført, og der er indgået kontrakt med en ny leverandør,kan der gå et vist tidsrum. I den situation har ordregiver mulighed for atanvende udbudsformen udbud med forhandling uden forudgående udbudsbekendtgørelsetil at indgå en midlertidig kontrakt med en ny leverandør.Under særlige omstændigheder er udbudsdirektivet dog ikke til hinder for, at dersker en overdragelse af en kontrakt fra en falleret leverandør til en ny leverandøruden et udbud. 51Det kan indgå i vurderingen af lovligheden af en sådan overdragelse:• Om kontrakten videreføres på uændrede vilkår• Om der er tale om en ekstraordinær situation, hvor objektive grunde bevirker,at et debitorskifte i en løbende kontrakt er naturligt• Om de ordregivende myndigheder skulle have udvist nogen særlig mangel påomhu ved vurderingen af de bydendes økonomiske og finansielle kapacitet51 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vejledning afsnit 6.1.5, pkt. I., 3. og Udbudsdirektiverne med kommentarers. 778, note 3553

UDBUDSRÅDET• Om der er noget, der tyder på, at de oprindelige kontrakter skulle være indgåetpå skrømt eller med et ”stråmandsfirma” med henblik på en efterfølgendeoverdragelse uden udbudBedste praksis om mulighederne for at skifte kontraktpart/overdrageen kontraktUdgangspunktet er, at der skal gennemføres et nyt udbud, hvis en kontrakt overdrages tilen anden end den oprindelige kontraktpart.Sker kontraktoverdragelsen på grund af en ændring af organisationen hos leverandøren,er det dog muligt at udskifte leverandøren uden udbud, så længe den oprindelige leverandørhar bestemmende indflydelse på den nye leverandør.Erklæres leverandøren konkurs, kan der på visse betingelser ske en overdragelse af kontraktenuden udbud.3.2.10 Hvad siger udbudsreglerne om mulighederne for atdanne konsortier?Erfaringsmæssigt er det ofte vanskeligt for små og mellemstore leverandører atbyde på en rammeaftale af en vis størrelse, da de ikke alene vil kunne opfylde dekrav, der stilles af ordregiveren.Udbudsdirektivet giver ordregiveren mulighed for at stille minimumskriterier omegnethed, som leverandørerne skal opfylde for at være med i konkurrencen omopgaven. 52 Det gælder for den finansielle og økonomiske egnethed. 53En ordregivende myndighed kan fx kræve en vis minimumsomsætning, som tilbudsgiverneskal leve op til.Et krav om fx en vis minimumsomsætning skal hænge sammen med og stå i forholdtil kontraktens genstand. 54 En ordregiver bør som udgangspunkt ikke kræveen stor omsætning, hvis opgaven, der skal udføres, er lille. Et sådant krav vil antageligtikke være proportionalt i forhold til opgaven. Desuden vil et sådant kravkunne virke som en barriere for, at små og mellemstore virksomheder kan afgivetilbud på opgaven, hvilket ikke er hensigtsmæssigt, når der er tale om en lille opgave.52 Udbudsdirektivets art. 4453 Der kan også stilles minimumskriterier for den tekniske og faglige egnethed.54 Udbudsdirektivets art. 44, stk.. 254

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEREr der omvendt tale om en stor rammeaftale, vil et krav om en stor omsætning forat blive leverandør, antageligt være proportionalt.Små og mellemstore virksomheder skal her være opmærksomme på, at de har mulighedenfor at gå sammen med andre virksomheder i konsortier og således ladekonsortiet byde på opgaven.Udbudsdirektivet bestemmer således 55 , at en virksomhed, der ikke selv opfyldermindstekravene til økonomisk og finansiel formåen, kan basere sig på den finansielleformåen hos andre virksomheder. Det gælder, uanset den juridiske karakteraf forbindelserne mellem virksomhederne. Det vil således være muligt at gå sammenmed andre virksomheder og lade konsortiet byde på en bestemt offentlig opgave.Virksomheden skal i givet fald godtgøre over for ordregiveren, at virksomhedenråder over de nødvendige ressourcer fx ved at fremlægge dokumentation for depågældende virksomheders forpligtelser i denne henseende.Bedste praksis om mulighederne for at danne konsortierSmå og mellemstore virksomheder skal være opmærksomme på, at de har mulighed forat gå sammen med andre virksomheder i konsortier og således lade konsortiet byde påopgaven.En virksomhed, der ikke selv opfylder mindstekravene til økonomisk og finansiel formåen,kan altid basere sig på den finansielle formåen hos andre virksomheder.3.3 TJEKLISTEFormålet med tjeklisten er at sammenfatte rapportens juridiske overvejelser i enrække opmærksomhedspunkter, som særligt gør sig gældende, når man som offentligindkøber/offentlig indkøbscentral ønsker at udbyde og indgå en rammeaftale.Opmærksomhedspunkterne er følgende:1. Fastlæg det konkrete indkøbsbehov og antallet af leverandører på rammeaftalen2. Tag stilling til, om alle vilkår i rammeaftalen skal lægges fast eller ej55 Udbudsdirektivets art. 47, stk. 255

UDBUDSRÅDET3. Tag i udbudsbekendtgørelsen og udbudsbetingelserne stilling til tildelingskriterierbåde ved udbuddet af selve rammeaftalen og ved tildeling af de konkreteordrer mellem flere leverandører4. Tag i udbudsbetingelserne stilling til, hvilke myndigheder der skal være tilsluttetrammeaftalen5. Vær opmærksom på at der i rammeaftalen kan indsættes en bestemmelse, dergør det muligt at justere rammeaftalens sortiment og pris6. Overvej et kontraktvilkår om købsforpligtelse7. Vær opmærksom på håndhævelseslovens bestemmelser1. Fastlæg det konkrete indkøbsbehov og antallet af leverandører pårammeaftalenForinden en udbudsproces sættes i gang, er det nødvendigt for ordregiveren nøjeat overveje sit indkøbsbehov, således at myndigheden vælger den type af rammeaftale,der bedst matcher det konkrete behov.Med til afklaringsfasen hører således bl.a. en undersøgelse af, hvor mange leverandørerder skal til for at kunne give ordregiver tilstrækkelig leveringssikkerhed.Dette vil naturligvis variere betydeligt alt efter hvilke varer eller tjenesteydelser,der efterspørges, og hvor hyppigt ordregiver har behov for leverancer af den pågældendeslags.Udbudsdirektivet giver mulighed for at have én eller flere leverandører på rammeaftalen.Når den offentlige indkøber har behov for mere end én leverandør, bestemmer udbudsdirektivet,at der som udgangspunkt skal være et mindsteantal på tre leverandørerpå rammeaftalen. Udbudsdirektivet fastsætter derimod ikke en øvre grænsefor antallet af leverandører.I forhold til den praktiske håndtering af udbuddet, skal ordregiver være opmærksompå, at selve grundmodellen for rammeaftalen, dvs. om der skal være en ellerflere leverandører, samt hvor mange leverandører der påtænkes indgået kontraktmed, skal oplyses i udbudsbekendtgørelsen. Det kan ske enten ved at angive detnøjagtige antal eller det maksimale antal leverandører.56

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERNår en myndighed har lagt sig fast på en bestemt model, er der ikke mulighed forundervejs i udbuddet at ændre herpå. En rammeaftale med én leverandør kan fxikke ændres til en rammeaftale med flere leverandører. Endvidere må ordregiverenikke overskride det antal leverandører, som er oplyst i udbudsbekendtgørelsen.Tabel 3.1Faldgruber og tjekpunkter ved fastlæggelse af detkonkrete indkøbsbehov og antallet af leverandørerpå rammeaftalenFaldgrube Konsekvens TjekpunktManglende overblik over detreelle indkøbsbehovRammeaftalen bliver indgåetmed for få eller for mangeleverandørerHar du på baggrund af detkonkrete indkøbsbehov lagtdig fast på, hvor mange leverandørerdu har brug for ogdermed hvilken type af rammeaftale,evt. kombination aframmeaftaler, du skal udbyde?Kilde: Konkurrence- og ForbrugerstyrelsenEr du opmærksom på, at derikke er mulighed for undervejsi udbuddet at ændre denvalgte model, herunder antalletaf leverandører?57

UDBUDSRÅDET2. Tag stilling til om alle vilkår i rammeaftalen skal lægges fast ellerejUdbudsdirektivet giver mulighed for enten at specificere alle vilkår i rammeaftaleneller lade enkelte vilkår stå åbne. Direktivet giver således følgendemuligheder:• En rammeaftale indgået med én leverandør hvor alle vilkår er fastlagt irammeaftalen (kontrakt indgås på grundlag af de vilkår, der er fastsat irammeaftalen)• En rammeaftale indgået med én leverandør, hvor alle vilkår ikke er fastlagt(komplettering af vilkår)• En rammeaftale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår er fastlagti rammeaftalen (direkte tildeling)• En rammeaftale indgået med flere leverandører, hvor alle vilkår ikke erfastlagt i rammeaftalen, men hvor der skal iværksættes en fornyet konkurrencemellem leverandørerne (miniudbud)Det er også muligt at kombinere forskellige typer af rammeaftaler.Udbudsdirektivet anviser forskellige fremgangsmåder for tildeling af dekonkrete kontrakter, alt efter om der er tale om en rammeaftale med én ellerflere leverandører, hvor alle vilkår lægges fast eller en rammeaftalemed én eller flere leverandører, hvor alle vilkår ikke er lagt fast.Ordregiver skal være opmærksom på, at der ikke ved tildelingen af kontrakterbaseret på en rammeaftale med flere leverandører må være et fritvalg mellem at tildele kontrakterne på grundlag af de vilkår, der er fastsat irammeaftalen (direkte tildeling) eller efter iværksættelsen af en fornyetkonkurrence (miniudbud).Den samme rammeaftale kan dog tage højde for begge fremgangsmåder.Dette kræver dog, at den ordregivende myndighed i rammeaftalens udbudsbetingelserog i rammeaftalens vilkår har fastlagt, hvilken fremgangsmåde,der skal anvendes ved den senere kontraktindgåelse på baggrundaf rammeaftalen.58

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 3.2Faldgruber og tjekpunkter vedrørende om alle vilkåri rammeaftalen skal lægges fast eller ejFaldgrube Konsekvens TjekpunktOrdregiver overvejer ikkenærmere, hvorvidt det i detkonkrete udbud er mest hensigtsmæssigti forhold tilordregivers behov at læggealle vilkår fast eller skabekonkurrence om enkelte vilkårsom fx pris.Ordregiver indgår ikke enoptimal rammeaftaleHar du overvejet om enrammeaftale, hvor alle vilkårer lagt fast, er det mest hensigtsmæssigevalg, fordi dufx har behov for at kunnetrække let og hurtigt på rammeaftalen?Har du overvejet, om enrammeaftale med miniudbuder det mest hensigtsmæssigevalg, fordi du fxhar behov for at skabekonkurrence om prisen?Ordregiver gør sig ikke påforhånd klart, om miniudbudog direkte tildeling skal kunneanvendes under sammerammeaftaleKilde: Konkurrence- og ForbrugerstyrelsenOrdregiveren etablerer ensituation, hvor der konkretgives valgfrihed mellem brugaf miniudbud eller direktetildeling i forbindelse medtildelingen af de enkelte kontrakterunder rammeaftalenHar du behov for at have bådedirekte tildeling eller miniudbudi din rammeaftale,skal du allerede i rammeaftalensudbudsbetingelser ogrammeaftalens vilkår fastlægge,hvilken fremgangsmådeder skal anvendes vedden senere kontraktindgåelsepå baggrund af rammeaftalen.3. Tag i udbudsbekendtgørelsen og udbudsbetingelserne stilling tiltildelingskriterier både ved udbuddet af selve rammeaftalen ogved tildeling af de konkrete ordrer mellem flere leverandørerEt væsentligt aspekt ved udbuddet af en rammeaftale er, at en ordregiver i sineudbudsbetingelser klarlægger, hvordan tildelingen af de konkrete kontrakter påbaggrund af rammeaftalen skal ske.Ordregiver skal derfor ikke blot have med i sine overvejelser, efter hvilke kriterierselve rammeaftalen skal tildeles mellem de bydende, men også nøje overveje,hvordan de enkelte kontrakter på basis af rammeaftalen skal tildeles mellem flereleverandører.Når ordregiver indgår en rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkår erfastlagt, skal det på udbudstidspunktet være gennemsigtigt for leverandørerne,59

UDBUDSRÅDEThvordan de enkelte kontrakter vil blive tildelt. Ordregiver har inden for rammerneaf principperne om ligebehandling og gennemsigtighed mulighed for at anvendeforskellige modeller, herunder en behovsmodel, for tildeling.Når ordregiver indgår en rammeaftale med flere leverandører, hvor alle vilkår ikkeer fastlagt, skal der ske en genåbning af konkurrencen med henblik på at fastlægge,hvilken leverandør der skal have den konkrete ordre. Ordregiver skal altid iudbudsbetingelserne til rammeaftalen oplyse det tildelingskriterium samt evt. underkriterier,der skal gøres brug af ved gennemførelsen af miniudbuddet.Ordregiver skal i den forbindelse have overvejet sit tildelingskriterium og evt. underkriterierpå selve rammeaftalen, og hvilket tildelingskriterium samt evt. underkriterierder skal anvendes ved miniudbuddet.Ordregiver behøver ikke at anvende det samme sæt af tildelingskriterier ved udbuddetaf selve rammeaftalen og ved miniudbuddet.Faldgruber og tjekpunkter vedrørende tildelingskri-Tabel 3.3terierFaldgrube Konsekvens TjekpunktTildelingskriterierne er uklareDet er uigennemsigtigt forbrugere og leverandører,hvordan tildelingen af ordrerunder rammeaftalen skal ske,og ordregiver får ikke nødvendigvisdækket sit indkøbsbehovEr det klart formuleret i udbudsbetingelserne,hvordantildelingen af ordrer mellemleverandørerne skal ske, nårordregiver har valgt direktetildeling?Har du valgt den model fordirekte tildeling, der bedstimødekommer det konkreteindkøbsbehov?Er det klart formuleret i udbudsbetingelserne,hvilketildelingskriterier der skalanvendes ved gennemførelsenaf et miniudbud?Kilde: Konkurrence- og ForbrugerstyrelsenHar du overvejet, om derskal anvendes forskellige sætaf tildelingskriterier ved udbuddetaf selve rammeaftalenog ved gennemførelsenaf miniudbuddet?60

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER4. Tag i udbudsbetingelserne stilling til hvilke myndigheder, der skalvære tilsluttet rammeaftalen - særligt for indkøbscentraler/indkøbsfællesskaberEn indkøbscentral/indkøbsfællesskab skal på udbudstidspunktet have fastlagt,hvilke ordregivende myndigheder, der skal kunne anvende rammeaftalen.Det skal således være klart for leverandørerne, hvem der kan trækkepå rammeaftalen.Kun de myndigheder, der er medlemmer af fx et indkøbsfællesskab på udbudstidspunktet,har adgang til at gøre brug af den aftale, som indkøbsfællesskabetindgår med leverandørerne.En måde er ved navns nævnelse i udbudsbetingelserne at anføre de myndigheder,der skal være berettiget til at gøre brug af rammeaftalen.En anden mulighed er, at der i udbudsbetingelserne benyttes en formulering,der fx fastlægger, at alle sygehuse i fx en bestemt region kan benytterammeaftalen. Det afgørende er, at det er muligt for leverandørerne på udbudstidspunktetat identificere, hvilke kreds af myndigheder der kan anvenderammeaftalen.Tabel 3.4Faldgruber og tjekpunkter vedrørende tjekpunktervedrørende hvilke myndigheder der skal være tilsluttetrammeaftalen – særligt for indkøbscentraler/indkøbsfællesskaberFaldgrube Konsekvens TjekpunktDet specificeres ikke klart iudbudsbetingelserne, hvilkemyndigheder der skal kunnegøre brug af rammeaftalenDet er uklart for leverandørernepå udbudstidspunktet,hvilke myndigheder der kantrække på aftalen og dermed,hvor mange der skal leverestil en ordregiver, der ikke ermedlem af indkøbsfællesskabetpå udbudstidspunktet,kan ikke afløfte sin udbudspligtved at benytte en rammeaftaleindgået af indkøbsfællesskabetEr det klart beskrevet, hvilkemyndigheder der kan trækkepå aftalen, således at det ermuligt for leverandørerne påudbudstidspunktet entydigtog præcist at identificerekredsen af ordregivere, derer parter på aftalen?Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen61

UDBUDSRÅDET5. Vær opmærksom på at der i rammeaftalen kan indsættes en bestemmelse,der gør det muligt at justere rammeaftalens sortimentog prisDer kan være behov for at foretage en tilpasning af det produktsortimenteller den prisstruktur, der er omfattet af rammeaftalen.Ordregiver bør derfor i rammeaftalen medtage en bestemmelse om, at leverandørerneløbende skal kunne justere priserne inden for de bindendebestemmelser om prisstrukturen, som er fastsat i selve rammeaftalen.Ordregiver bør ligeledes i rammeaftalen medtage en bestemmelse om, atvaresortimentet løbende skal kunne justeres, fx når der kommer nye modellermed samme egenskaber og i samme prisklasser. Der må dog ikkeinddrages helt nye varer/varegrupper eller tjenesteydelser under rammeaftalen.Tabel 3.5Faldgruber og tjekpunkter vedrørende om det i rammeaftalennævnte sortiment og pris løbende skalkunne justeresFaldgrube Konsekvens TjekpunktDet specificeres ikke i rammeaftalen,at der skal ske entilpasning af pris og/ellerproduktsortiment undervejsi aftalens løbetid.Kilde: Konkurrence- og ForbrugerstyrelsenDet vil bero på en konkretvurdering af muligheden forat foretage ændringer i enindgået kontrakt, om der kanske en tilpasning af prisog/eller varesortiment.5. Overvej et kontraktvilkår om købsforpligtelseHar du medtaget en bestemmelsei rammeaftalen om, atder løbende skal kunne skeen tilpasning af pris og/ellerproduktsortiment?Det kan være en god ide at overveje at indsætte et kontraktvilkår omkøbsforpligtelse i rammeaftalen. En købsforpligtelse i rammeaftalen kangive leverandørerne et incitament til at tilbyde gunstigere priser, idet dedermed bliver sikret en omsætning.62

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 3.6Faldgruber og tjekpunkter vedrørende et kontraktvilkårom købsforpligtelseFaldgrube Konsekvens TjekpunktOrdregiver overvejer ikkemuligheden for at medtageet kontraktvilkår omkøbsforpligtelseOrdregiver risikerer, at leverandørenpga. usikkerhedom, hvorvidt rammeaftalengenererer en omsætning,fastsætter en højere pris, endhvis leverandøren var sikreten omsætning.Har du overvejet, om der ermulighed for at imødekommeleverandøren og selv fåtilbudt en gunstigere prisved at medtage en bestemmelseom købsforpligtelse irammeaftalen?Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen6. Vær opmærksom på håndhævelseslovens bestemmelserHåndhævelsesloven fastlægger de sanktioner, som en ordregiver kan blivepålagt af Klagenævnet for Udbud.Har en ordregiver fx anvendt et ulovligt tildelingskriterium eller et ellerflere tildelingskriterier, der ikke var angivet i rammeaftalen, i et miniudbudom køb af varer, hvis anslåede værdi overstiger tærskelværdien, kan en sådankontrakt erklæres for uden virkning.Ordregiver skal være opmærksom på, at det er muligt at sikre sig moddenne sanktion. Det kræver, at ordregiveren finder, at indgåelsen af kontraktenbaseret på en rammeaftale med genåbning af konkurrencen er sket ioverensstemmelse med de fællesskabsretlige udbudsregler, at ordregiverenhar afholdt en frivillig standstill-periode på minimum 10 dage, og endeligtat ordregiverens underretning om indgåelsen af rammeaftalen, er ledsagetaf en kort redegørelse for de relevante grunde for beslutningen om at indgårammeaftalen.63

UDBUDSRÅDETTabel 3.7Faldgruber og tjekpunkter vedrørende håndhævelseslovensbestemmelserFaldgrube Konsekvens TjekpunktOrdregiver laver en fejl iforbindelse med indgåelsenaf en kontrakt baseret på enrammeaftale med genåbningaf konkurrencen og bliverindbragt får Klagenævnetfor UdbudKilde: Konkurrence- og ForbrugerstyrelsenOrdregiver risikerer at blivemødt med sanktioner i medføraf håndhævelseslovenEr du opmærksom på denmulighed håndhævelseslovengiver for at sikre sigmod sanktionen uden virkning,hvis du fx har overtrådtde regler, der gælderfor gennemførelsen af miniudbud64

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERKapitel 4Økonomien i rammeaftaler- UDARBEJDET AF COPENHAGEN ECONOMICSDe økonomiske gevinster ved rammeaftaler er afgørende for, om rammeaftaleranvendes og udbredes. I dette kapitel ser vi først på, om der kan opnås attraktivepriser ved rammeaftaler, og hvordan de attraktive priser kan opnås. Og dernæst servi på, hvordan transaktionsomkostningerne ved aftaler spiller ind på økonomien irammeaftaler. Er omkostningerne ved at bruge en rammeaftale betydelige, mindskerdet prisfordelene og dermed de økonomiske gevinster ved at bruge rammeaftaler.En analyse af priserne ved indkøb under og uden for rammeaftaler tyder på, at derstort set altid er prisgevinster ved indkøb under rammeaftaler i forhold til indkøbuden for aftaler. Der er eksempler på, at der hentes ganske store besparelser ved atindgå rammeaftaler, fx for kopipapir, sygeplejeartikler, forbrugsartikler og visseserviceydelser. Men der er også stor variation i de priser, der opnås på identiskeprodukter indkøbt under rammeaftaler med samme leverandører. I andre tilfældeer prisgevinsterne på de samme produkter og ydelser noget mindre. Det tyder på,at hvornår og hvordan rammeaftalerne anvendes har meget stor betydning for deøkonomiske gevinster ved rammeaftaler. Brugerundersøgelsen og dybdeinterviewenepeger på, at det giver prisbesparelser at have stor volumen på aftalen somhelhed og på det enkelte produkt. Jo større volumen, des bedre priser. Vi ser således,at rammeaftaler indgået af mindre kommuner har højere priser end aftalerindgået af store kommuner eller indkøbsfællesskaber, der igen har højere priserend regioner. Desuden giver rammeaftaler for simple og standardiserede varer genereltbedre priser, om end mange brugere også mener, at der er fordele ved atbruge rammeaftaler ved mere komplekse varer og tjenester.Netop volumen i købet og standardisering af varesortimentet er en strategi, dermed succes anvendes i nogle kommuner og i Statens Indkøb for at opnå store prisbesparelser.Standardiseringen betyder, at transaktionsomkostningerne falder.Kravene er bedre specificerede, og enhedsomkostningerne for leverandørerne falder.Desuden giver en standardisering mulighed for at anvende e-handel til indkøb.E-handel gør det enkelt for brugerne og leverandørerne og sikrer højere loyalitetog mulighed for opfølgning på aftalerne.65

UDBUDSRÅDETNår der ikke opnås lige lave priser på alle rammeaftaler, er det blandt andet et tegnpå, at offentlige indkøbsfunktioner ikke standardiserer i samme omfang og dermedheller ikke i samme omfang er fokuseret på at opnå lave priser.I mange tilfælde skal der foretages en afvejning mellem standardiseringen på denene side og kravene, som ønskes opfyldt på den anden. En standardisering kan betyde,at færre specielle krav kan imødekommes. Analysen i kapitlet viser, at jo flerekrav, der stilles til leverandørerne, jo højere priser. I professionelle indkøbsorganisationerbruges der mange ressourcer på at udfærdige en præcis kravspecifikation,som alene omfatter de nødvendige krav og informationer. Omvendt er dereksempler på, at der stilles fordyrende krav til leverandørerne under rammeaftaler,der fx er indgået af kommuner i frivillige fællesskaber. Lægges flere krav ”ovenpå hinanden” i fælles indkøb, og sker der ikke en standardisering, giver rammeaftalerikke nødvendigvis bedre priser. Endelig skal det også bemærkes, at for vissekomplekse varer og tjenesteydelser er det svært af standardisere efterspørgslennetop på grund af kompleksiteten, hvilket kan begrænse muligheden for at opnåfordelagtige priser.Det er samtidig en entydig konklusion, at købsforpligtelse knyttet til rammeaftalergiver prisbesparelser. Købsforpligtelse giver leverandører større sikkerhed for omsætning.De har dermed en større tilskyndelse til at give attraktive prisrabatter.Købsforpligtelse knyttet til rammeaftaler betyder samtidig, at brugerne er mereloyale mod rammeaftaler og vil modvirke indkøb uden for aftaler. Købsforpligtelsebidrager derfor til, at prisbesparelserne i rammeaftalerne bliver omsat i faktiskebesparelser i indkøbet.I de tilfælde hvor standardisering ikke er mulig, er rammeaftaler med miniudbudet effektivt instrument til at sikre lave dagsaktuelle priser fra relevante leverandører,og at specifikke brugerbehov og kvalitetskrav kan imødekommes. Men miniudbudskal være nemme at gå til for at udgøre et alternativ til lokale aftaler ellerkontrakter. De hidtidige erfaringer med miniudbud er blandede, og som situationener i dag, anvender man netop lokale udbud af rammeaftaler eller kontraktersom alternativer til miniudbud.Analysen af transaktionsomkostningerne ved at bruge og indgå rammeaftaler viser,at der generelt er administrative besparelser at hente ved at købe ind underrammeaftaler sammenlignet med indkøb uden for rammeaftaler. Men konklusionener mindre entydig end for priser. Både brugerne, udbyderne og leverandørerneoplever således, at omkostningerne ved at bruge rammeaftaler er høje. For brugerneog udbyderne er det selve administrationen af aftalerne og den juridiske usikkerhed,som driver omkostningerne op. Problemerne lader til at være størst for decentrale aftaler.66

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTransaktionsomkostningerne kan overordnet deles op i omkostninger ved kontraktindgåelseog omkostninger ved brugen af aftalen. Generelt er omkostningernetil kontraktindgåelse lavest for centrale aftaler, mens omkostninger ved brug aframmeaftaler er lavest på egne decentrale rammeaftaler. Brugere og udbydere aframmeaftaler angiver, at det typisk er mindre omkostningstungt at indgå aftalervia centrale rammeaftaler end at indgå egne aftaler. Der peges dog samtidig på, attransaktionsomkostningerne, på nogle centrale rammeaftaler, ved fx at foretageminiudbud er lige så høje som transaktionsomkostningen ved at udbyde egen aftale.Samtidig påpeges det, at det kan være sværere at sikre aftaleloyalitet over forcentrale aftaler, når brugerne ikke involveres tilstrækkeligt inden aftaleindgåelsen.Problemerne ved de centrale aftaler betyder, at der indgås flere lokale aftaler ellergennemføres flere udbud i stedet for at bruge de centrale rammeaftaler under SKI.Konsekvensen er, at man indgår og administrerer rammeaftaler eller laver udbudselv, også selv om det betyder, at den enkelte indkøbsafdeling i en kommune ellerregion umiddelbart påtager sig større administrative omkostninger.Tendensen til at der indgås og administreres mange aftaler lokalt kan i nogle tilfældeblive forstærket af lokale krav, som skal imødekommes i indkøbene. I indkøbsafdelingerkan man være under pres for at tage hensyn til lokale brugeres ønskerog krav til fx kvalitet og andre vilkår, fx omkring leveringen. I den situationkan transaktionsomkostningerne ved som myndighed selv at indgå og administrererammeaftaler eller gennemføre udbud glide i baggrunden. Her finder vi, at der erforskel på indkøbspolitikken i fx kommunerne. I nogle kommuner indgår det iindkøbspolitikken, at de administrative omkostninger ved selv at indgå og administrereen aftale vurderes i forhold til en eventuel pris- eller kvalitetsgevinst, somen lokal aftale kan give.Analysen i dette kapitel underbygger samlet det, som brugere, udbydere og leverandørergiver udtryk for: at der er et økonomisk potentiale for offentlige indkøbereved at bruge rammeaftaler bedre. Potentialet skal især hentes via fire veje: fordet første skal der ske en højere grad af standardisering og knyttes købsforpligtelsetil rammeaftaler, sådan som fx Statens Indkøb praktiserer det. For det andet skalde centrale aftaler, herunder mulighederne for at gennemføre miniudbud, bliverbedre. Her er der sat en proces i gang i SKI, som kan føre til de nødvendige forbedringer.For det tredje skal fokus i den lokale indkøbspolitik i højere grad rettesmod at realisere både prisgevinster og administrative gevinster. For det fjerde liggerder et besparelsesportentiale – især i kommunerne – i en højere grad af aftalebenyttelse.67

UDBUDSRÅDETI dette kapitel præsenteres først prisanalysen på udvalgte produkter og analysen affaktorer, der har stor betydning for, om der opnås prisbesparelser ved indkøb underrammeaftaler. Til sidst i kapitlet ser vi på, hvordan transaktionsomkostningerneved at bruge rammeaftaler påvirker brugen af aftaler.4.1 PRISGEVINSTERNE VED INDKØB UNDER RAMME-AFTALERDer er gennemført en illustrativ prisanalyse på en række varer og tjenester købtunder rammeaftaler og uden for rammeaftaler. Formålet med analysen er at belyse,om der er en prisgevinst ved indkøb under rammeaftaler i forhold til indkøbuden forudgående udbud, og om der er sammenhæng mellem rammeaftalernes typeog priserne, der opnås.I forbindelse med prisanalysen er det valgt at sammenligne priser på rammeaftalermed tilsvarende priser uden for aftale. Rammeaftalepriserne sammenlignes såledesikke med priser på egentlige offentlige kontrakter. Baggrunden for denne sammenligninger, at de udførte interviews har afsløret, at langt de fleste offentligeindkøbere ikke anser en offentlig kontrakt som et alternativ til indkøb via rammeaftale.Især for kommunernes vedkommende medfører udbudspligten, at valgetofte står mellem forskellige typer af rammeaftaler, mens indkøb gennem offentligekontrakter praktisk ikke vurderes som en reel mulighed. For langt de fleste produktgrupperer det derfor ikke muligt at finde sammenlignelige og et tilstrækkeligtvarieret udsnit af priser på offentlige kontrakter.Prisanalysen tager i øvrigt ikke højde for en række andre faktorer, der påvirkerpriserne på samme produkt under forskellige rammeaftaler, fx leveringsbetingelserog købsforpligtelse.I alt ti grupper af varer og tjenester indgår i analysen. Det drejer sig om benzin ogdiesel, kopipapir, rengøringsmidler, forbrugsartikler, bøger, fødevarer leveret decentralt,fødevarer til storkøkken, sygeplejeartikler, vikarydelser samt måtteservice.Varerne og tjenesterne er udvalgt til at afspejle de offentlige myndigheders indkøbunder rammeaftaler. Prisanalysen indeholder derfor flere varer end tjenesteydelser.Prisanalysens metode er uddybet i boks 4.1 og i appendiks 2.68

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBoks 4.1: Prisanalysens metodeI prisanalysen sammenlignes priser opnået ved køb via rammeaftale og priser opnåetuden forudgående udbud. Priser på offentlige kontrakter indgår ikke i sammenligningsgrundlaget.Årsagen er, at mange offentlige indkøbere ofte anser handel uden for aftalesom det eneste alternativ til indkøb gennem rammeaftaler. For langt de fleste produktgrupperer det derfor ikke muligt at finde priseksempler fra egentlige offentlige kontrakter.Data til prisanalysen er leveret af SKI, tre kommuner, repræsentanter fra et kommunaltindkøbsfællesskab og syv leverandører. SKI har bidraget med priseksempler på deresrammeaftaler. Kommunerne har bidraget med priser og/eller beregning af prisgevinstenved at handle på rammeaftalen frem for uden for aftale. Det kommunaleindkøbsfællesskab har bidraget med priser på udvalgte aftaleområder. Leverandørernehar bidraget med priseksempler eller rabatsatser på udvalgte produkter, som de sælger tiloffentlige myndigheder inden og uden for rammeaftale. Kommunernes og leverandørernesbidrag omfatter både egne rammeaftaler og SKI’s rammeaftaler.De ti varegrupper og tjenesteydelser er udvalgt til at repræsentere de offentlige myndighederssamlede indkøb under rammeaftaler. Det garanterer imidlertid ikke, at prisgevinsternefra de valgte varegrupper og tjenesteydelser er repræsentative for det samlede offentligeindkøb.Prisanalysen viser en sammenligning af priser på konkrete varer og tjenesteydelser. Prisgevinsternekan dog ikke nødvendigvis tolkes som direkte besparelsesmuligheder, idetprisanalysen ikke er egnet til at tage højde for forskellige leveringsforhold og priser pårelaterede ydelser. Prisanalysens resultater kan ikke overføres til andre grupper af varerog tjenesteydelser.Note: Metoden er uddybet i appendiks 2Kilde: Copenhagen EconomicsAnalysen er illustrativ og kan ikke anvendes til at beregne et konkret besparelsespotentialeved at indkøbe under rammeaftaler. Prisanalysen omfatter kun et udvalgaf varer og tjenester, som ikke nødvendigvis er fuldt repræsentativt for de offentligeindkøb.Prisanalysen af de ti udvalgte varer og tjenester indikerer, at der stort set altid eren prisgevinst på rammeaftaler i forhold til indkøb uden for aftale, men at der erstore prisvariationer mellem rammeaftalerne. Rammeaftaler ser således ud til atgive væsentligt større prisgevinster på nogle produktgrupper end på andre, jf.Figur 4.1Figuren nedenfor illustrerer besparelsen ved indkøb indenfor en rammeaftalesammenlignet med indkøb udenfor en rammeaftale. Figuren viser dels den gen-69

UDBUDSRÅDETnemsnitlige besparelse inden for hver produktgruppe, dels spredningen i opnåedebesparelser via forskellige rammeaftaler.Figur 4.1: Prisgevinster ved at købe ind via en rammeaftalesammenlignet med indkøb uden for en rammeaftale70%60%50%40%30%20%10%0%Benzin og dieselpå tankstationBøgerVikarydelserFødevarer leverettil decentraleenhederFødevarer leverettil storkøkkenKopipapirSygeplejeartiklerRengøringsmidlerForbrugsartiklerMåtteserviceGennemsnitlig prisgevinstNote: De sorte lodrette linjer markerer gevinstspændet for hver produktgruppeKilde: Copenhagen EconomicsBenzin og diesel er eksempler på produkter, hvor prisen på rammeaftaler kun er påniveau med priserne uden for aftale, mens der især er store prisgevinster ved etkoordineret indkøb af måtteservice gennem rammeaftale. Også ved indkøb af forbrugsartiklerog i nogle tilfælde ved indkøb af kopipapir, rengøringsmidler og sygeplejeartiklerviser analysen, at priserne på rammeaftalen kan være væsentligtbedre, end hvad der kan opnås uden for aftale, jf. figur 4.1.Denne konklusion på prisanalysen er i tråd med, hvad brugerne, udbyderne og leverandørernetil rammeaftaler vurderer. 72 pct. angiver, at rammeaftaler giver nogeteller væsentligt lavere priser. Kun 5,4 pct. af de adspurgte i brugerundersøgelsenangiver, at rammeaftaler giver højere priser end andre indkøbsformer, jf. figur4.2.70

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 4.2: Opnås lavere priser på varer og ydelser under rammeaftaleri forhold til indkøb under andre former?70%60%50%40%30%20%10%0%Ja, væsentliglavere priserJa, nogetlavere priserSamme priserNej, nogethøjere priserNej, væsentlighøjere priserVed ikkeBrugere Udbydere Leverandører SamletNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 13, 59 og 108 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseDer er forskellige årsager til, at indkøb gennem rammeaftale er mere fordelagtigtfor nogle produktgrupper end for andre. Det lader således til, at konkurrencen påmarkedet for benzin og diesel er relativt stærk, selv når der ikke handles på enrammeaftale. Omvendt er andre produktgrupper som forbrugsartikler og rengøringsmidlermindre homogene og gennemsigtige. Her kan indkøb under en rammeaftalegive en større prisgevinst, da udbuddet af rammeaftalen skaber størregennemsigtighed og får flere leverandører til at byde. For måtteservice tyder prisanalysenog de dybdegående interviews på, at rammeaftaler med en vis volumenogså giver leverandøren mulighed for en bedre koordinering af servicen. Den bedrekoordinering sænker gennemsnitsomkostningerne og giver lavere priser. Dennekoordineringsgevinst varierer mellem produktgrupperne og er fx lav for benzin ogdiesel.Endelig har prisanalysen og dybdeinterviews vist tegn på, at store gennemsigtigerammeaftaler – som SKI’s – for nogle produktgrupper kan fungere som prissætterefor det øvrige offentlige marked. Leverandørerne føler således, at de mister troværdighed,hvis de tilbyder meget forskellige priser på SKI’s rammeaftaler, andreoffentlige rammeaftaler og indkøb uden for rammeaftale.71

UDBUDSRÅDETPrisanalysen viser desuden, at der er stor variation i de priser, der opnås på identiskeprodukter, som er indkøbt under rammeaftaler med samme leverandør. Såledeser prisvariationen minimal ved indkøb af benzin og diesel, hvor alle offentligekunder stort set får samme rabatsats, mens der er eksempler på, at det samme produkter mere end dobbelt så dyrt på én rammeaftale som på en anden, jf. Figur 4.3Figur 4.3: Eksempel på prisvariation mellem to rammeaftalermed identiske produkter og samme leverandørIndeks140120100806040200Produkt 1 Produkt 2 Produkt 3 Produkt 4 Produkt 5 Produkt 6Rammeaftale 1 Rammeaftale 2Note:Kilde:Priserne er indekseret i forhold til den gennemsnitlige pris uden for rammeaftale (indeks100)Copenhagen EconomicsNogle rammeaftaler opnår således meget lave priser, mens andre ikke opnår ennævneværdig gevinst i forhold til indkøb uden for aftale. Det tyder på, at udformningenaf rammeaftalen i sig selv kan betyde lave priser. Dog viser prisanalysen,brugerundersøgelsen og dybdeinterviewene også, at udbud af rammeaftaler giverstørre prisgevinster på nogle produktgrupper end på andre, uanset hvordan rammeaftalenudformes.Som et eksempel på en offentlig myndighed, der har opnået store gevinster vedindkøb gennem rammeaftaler, har en kommune for eksempel opnået en besparelsepå 250.000 kroner eller ca. 30 pct. på indkøb af kopipapir, jf. tabel 4.1.72

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 4.1: Eksempler på besparelser i en kommune ved indkøbunder rammeaftaleProduktgruppe Årlig omsætning inden aftale Potentiel årlig besparelseved rammeaftaleForbrugsartikler 3.650.000 kr. 750.000 kr.Kontorvarer 2.200.000 kr. 350.000 kr.Sygeplejeartikler 2.500.000 kr. 550.000 kr.Vikarydelser 10.000.000 kr. 1.000.000 kr.Taxikørsel 5.000.000 kr. 700.000 kr.Kopipapir 800.000 kr. 250.000 kr.Note: Oplysninger er indhentet fra en kommuneKilde: Copenhagen EconomicsI det følgende afsnit beskrives de faktorer, der har en væsentlig indflydelse på priserneunder rammeaftaler.4.2 FAKTORER DER SPILLER IND PÅ PRISEN UNDERRAMMEAFTALERDe faktorer, som har betydning for priserne under rammeaftaler, gennemgås nedenforpå baggrund af det empiriske materiale, der indgår i prisanalysen, via brugerundersøgelsenmed brugere, udbydere og leverandører samt en række dybdeinterviewsmed indkøbsansvarlige i kommuner, regioner og staten samt leverandører.Konklusionerne er for det første, at både aftalens samlede volumen og volumen pådet enkelte produkt har stor betydning for prisen. Jo større volumen på aftalen ogpr. produkt, des lavere priser. For det andet opnås der generelt lavere priser pårammeaftaler med simple varer end med komplekse varer. For det tredje bliverprisen højere, jo flere krav, der stilles til leverandørerne. Omvendt giver det dogogså risiko for højere priser, hvis kravspecifikationen er mangelfuld eller uklar.For det fjerde er priser på rammeaftaler med købsforpligtelse, alt andet lige, lavereend på rammeaftaler uden købsforpligtelse. For det femte opnår man ved brug afdirekte tildeling den bedste pris, når der er få parallelle rammeaftaler. I situationer,hvor der er flere parallelle rammeaftaler, vil miniudbud oftest sikre den lavestepris.Endelig kan det bemærkes på baggrund af brugerundersøgelsen, at lave priser i enrammeaftale ikke i sig selv sikrer besparelser. Hvis brugerne ikke benytter rammeaftalerne,men i stedet køber ind uden for aftalerne, medfører rammeaftalernes73

UDBUDSRÅDETlavere priser ikke økonomiske fordele. En bedre udnyttelse af eksisterende aftalerkan derfor i sig selv give økonomiske fordele.Brugerundersøgelsen viser, at brugere, udbydere og leverandører – med nuancer –er enige om, at især rammeaftaler udformet med stor volumen, simple standardvarerog købsforpligtelse giver prisgevinster, jf. Figur 4.4.Figur 4.4: Hvornår er det især muligt at hhv. opnå og tilbydelavere priser ved indkøb gennem rammeaftaler?90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Ved storekontrakterVed ikkekomplekserammeaftaler købsforpligtelseVed parallelle Ved afgivelse afvarer og ydelserVed ikkeBrugere Udbydere Leverandører SamletAndetNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 14, 60 og 109 i appendiks 3. Respondenterne har haft mulighedfor at afgive flere svar. Spørgsmålet er besvaret af respondenter, der har angivet, at deter muligt at opnå lavere priser på rammeaftaler end ved andre indkøbsformerKilde:Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseVolumen og prisgevinsterneNår en rammeaftales volumen og dermed kontraktstørrelse stiger, så falder priserne,og brugerne opnår større prisgevinster. Det bekræftes af interviews med centraleindkøbere. De laveste priser opnås, hvis en stor kontrakt fordeles på forholdsvisfå produkter, således at der er en relativ stor volumen på hvert enkeltprodukt på aftalen.Det giver således – ikke overraskende – god mening at indgå rammeaftaler, derskaber volumen i indkøbet.74

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERPrisanalysen bekræfter også denne sammenhæng. Analysen viser således, at rammeaftalerindgået af mindre kommuner har højere priser end rammeaftaler indgåetaf store kommuner, der igen har højere priser end rammeaftaler indgået af kommunaleindkøbsfællesskaber og regioner, jf. Figur 4.5.Figur 4.5: Sammenhæng mellem kontraktstørrelse og priser1009080706050403020100ForbrugsartiklerFødevarer til storkøkkenerLille kommune Stor kommune Indkøbsfællesskab RegionNote:Kilde:Den gennemsnitlige pris pr. produkt uden for rammeaftale på tværs af alle offentlige myndighederer sat til indeks 100Copenhagen EconomicsDen store volumen på aftalen og pr. produkt giver, alt andet lige, anledning til lavepriser, fordi den store volumen minimerer leverandørens gennemsnitlige enhedsomkostninger,hvorved leverandøren kan tilbyde en lavere enhedspris. Dette skyldes,at leverandørerne har faste omkostninger forbundet med såvel kundeforholdet(fx administration) som det enkelte produkt (fx lager), som leverandøren skal havedækket gennem prisen. Denne sammenhæng medfører samtidig, at volumenfordelenesom udgangspunkt er størst på produktgrupper, hvor leverandørerne har storefaste omkostninger, og at fordelene ved at få ekstra volumen på en aftale er aftagende,efterhånden som volumen bliver tilstrækkelig stor.Selv om en større volumen under normale betingelser medfører lavere priser, kander dog være eksempler på aftaler, der bliver så store, at det kan virke begrænsendefor konkurrencen. Når kontraktsummen bliver meget stor, stiger kravet til leverandørernenemlig også. Det kan i sidste ende betyde, at nogle mindre leverandørermå afstå fra at byde på opgaven, hvis ikke de kan byde i fællesskab med en el-75

UDBUDSRÅDETler flere andre leverandører. Når mindre virksomheder ikke byder på en opgave,kan dette både være af simple kapacitetsgrunde, og fordi leverandørens risiko stiger,når kontraktsummen stiger, jf. boks 4.2.Boks 4.2: Den mindre boghandels risiko stiger ved store kontraktsummerVed et større fælleskommunalt udbud af en rammeaftale på bøger til en række kommunervalgte Harders Boghandel ikke at byde med lige så lave priser, som de har gjort vedmindre udbud.Harders Boghandels problem med at byde aggressivt med lave priser på denne storekontraktsum var, at tabet, hvis der regnes forkert, ville blive tilsvarende stort. Den storekontraktsum betød derfor, at Harders Boghandel valgte at byde mindre aggressivt pårammeaftalen.Kilde: Interview med Torben Harder, Harders BoghandelEn anden potentiel risiko ved at udbyde (meget) store volumener kan være, at detikke bare reducerer den umiddelbare konkurrence, men også ødelægger den langsigtedekonkurrence på markedet, fordi leverandører, der ikke er blevet valgt, misterderes forretningsgrundlag. Herved risikerer udbyderen, at der ikke er relevantekonkurrenter til den valgte leverandør, når produktgruppen efter nogle år skalgenudbydes, og at prisen derfor stiger. Af denne grund foretager Statens Indkøbaltid en markedsvurdering, inden de udbyder et område, jf. boks 4.3. En analysefra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen fra august 2010 viser, at problemet i praksiser yderst begrænset i Danmark. 5656 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ”Effektivt offentligt indkøb”, september 201076

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBoks 4.3: Konkret markedsvurdering inden udbud for ikke atskabe monopolStatens Indkøb udbyder obligatoriske rammeaftaler for statslige myndigheder, og på enrække områder er det også muligt for kommunale og regionale myndigheder at benytteaftalen. Det giver potentielt et stort volumen, og den eller de leverandører, der vælges tilrammeaftalen, kan derfor få en stor omsætning.Forud for udbuddet vurderer Statens Indkøb derfor leverandørernes potentielle markedsandelfor at sikre, at markedsandelen ikke bliver uhensigtsmæssig stor set i et konkurrenceperspektiv.Hvis det offentlige udgør en stor del af markedet, kan Statens Indkøbvælge at reducere antallet af brugere af rammeaftalen ved ikke at give kommunale ogregionale brugere adgang til aftalen. Alternativt eller desuden kan Statens Indkøb udbydeparallelle rammeaftaler, så markedsandelen fordeles mellem flere leverandører.Statens Indkøb vurderer som udgangspunkt, at deres udbud af rammeaftale ikke giveranledning til problemer med den langsigtede konkurrence, hvis markedet er internationalt,som det f.eks. er tilfældet på it-området.Kilde:Interview med Nikolas Lyhne Knudsen, Kontorchef i Økonomistyrelsen (Statens Indkøb)Prisfordelen ved at benytte en central rammeaftale er størst for simple varer ogtjenester, fordi de bedre kan standardiseres. Det er nemmere at beskrive præcist,hvad der ønskes tilbud på, og sortimentet kan gøres mere snævert. Gentofte kommunehar for eksempel arbejdet bevidst med at standardisere deres varer på flereområder og opnået gevinster ved dette, jf. boks 4.4.Boks 4.4: Gentofte Kommune har haft held med at standardiserevarer og tjenesterMåtteserviceGentofte Kommune har haft held med at standardisere indkøbet af måtteservice, der beståraf uskiftning og vask af måtter hos kommunens institutioner. Gentofte Kommuneangiver følgende grunde til den succesfulde rammeaftale:Der findes flere leverandører på markedet, men kun to producenter, som leverer stort setdet samme produkt. Brugerne mærkede derfor næsten ingen forskel mellem servicen førog efter aftalenAlle decentrale aftaler blev erstattet af én central aftale. Det reducerede i særdeleshedleverandørens kørselsomkostninger, da den valgte leverandør var alene på markedet ogbedre kunne koordinere sine ruter med én central aftale.77

UDBUDSRÅDETDen samlede besparelse udgør 70 pct. af det samlede forbrug inden aftaleindgåelsen.Kilde: Interview med Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte KommuneSimple varer og tjenester kan endvidere nemmere udbydes i fællesskab af flereoffentlige myndigheder, uden at rammeaftalens brugere mærker en forskel. Samtidigmindskes leverandørens risiko ved at byde og giver mulighed for en større volumenpå aftalen og pr. produkt, hvilket alt andet lige giver lavere priser.Et flertal af respondenterne i brugerundersøgelsen bekræfter, at der især kan opnåslave priser på rammeaftaler med simple varer og tjenester. Et tilsvarende flertalfinder også, at netop simple varer og tjenesteydelser er særligt velegnede til købvia rammeaftaler, jf. Figur 4.6 og Figur 4.7. Af kommentarerne til disse spørgsmålfremgår det dog også, at mange mener, at rammeaftaler også kan bruges til at købemere komplicerede varer og tjenester.Figur 4.6: Hvilke typer af varer er efter din opfattelse velegnedetil at indkøbe gennem rammeaftaler?100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Simple ellerstandardiserede varerKomplekse varerVed ikkeBrugere Udbydere Leverandører SamletNote: Flere respondenter pointerer i kommentarfeltet, at begge dele kan købes via rammeaftaler. Figurener baseret på spørgsmål nr. 39, 87 og 130 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelse78

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 4.7: Hvilke typer af tjenesteydelser er efter din opfattelsevelegnede til at indkøbe gennem rammeaftaler?90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Simple serviceydelser,fx hotelovernatningerKomplekseserviceydelser, fxrådgivningVed ikkeBrugere Udbydere Leverandører SamletNote: Flere respondenter pointerer i kommentarfeltet, at begge dele kan købes via rammeaftaler. Figurener baseret på spørgsmål nr. 41, 88 og 132 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseNår prisanalysen viser, at der er væsentlige prisforskelle mellem rammeaftaler,kan det således skyldes, at de offentlige indkøbsfunktioner ikke standardiserer isamme omfang. Nogle prioriterer lave priser og har derfor stort fokus på standardiseringeninden for fx en kommune. Andre vægter deres brugeres specifikke kravog ønsker relativt højt i forhold til økonomiske fordele, og derfor opnår de ikkesamme prisfordele gennem standardisering.Kravspecifikation, kvalitet og prisgevinsterKravspecifikationen indeholder fx krav til kommende leverandørers produkter,leveringsbetingelser, tillægsydelser og administrative forhold. Disse kan være megetomfattende.Interviewene viser, at der er et trade-off mellem at stille krav og få lave priser. Joflere krav, der stilles til leverandørerne og deres produkter, des højere bliver leverandørernesomkostninger, og des højere bliver de tilbudte priser. Omvendt kan enomfattende kravspecifikation også medføre lavere priser, hvis den omfattendekravspecifikation er ensbetydende med, at leverandørerne bliver bedre informeretom udbydernes ønske.79

UDBUDSRÅDETFor at få så attraktive priser som muligt skal kravspecifikationen alene omfattenødvendige krav og så præcise informationer og vilkår som muligt. Unødvendigekrav giver anledning til for høje priser, og mangelfulde specificeringer og informationerkan give anledning til upræcise tilbud og/eller for høje priser. Derforbruger fx Statens Indkøb mange ressourcer på at udfærdige en præcis og fokuseretkravspecifikation, jf. boks 4.5.Boks 4.5: Statens Indkøb bruger teknisk konsulent til at hjælpemed kravspecifikationenFor at sikre en nøjagtig og tilstrækkelig præcis kravspecifikation har Statens Indkøb forudenen juridisk ekspert altid tilknyttet en teknisk ekspert på rammeaftalens produktgruppe,når de udbyder rammeaftaler.Desuden indbyder Statens Indkøb under hensyntagen til ligebehandlingsprincippet relevanteog interesserede leverandører til at fortælle om deres ”syn på markedet” og deresomkostningsstruktur mv., inden udbudsprocessen igangsættes.Som følge af disse to procedurer reduceres risikoen for, at Statens Indkøb stiller krav,som indebærer uhensigtsmæssige og utilsigtede fordyrelser.Undersøgelsen af leverandørernes omkostningsstruktur mv. benyttes desuden til at sikre,at leverandørernes risiko reduceres. Det er eksempelvis vigtigt at få et klart billede afhenholdsvis faste omkostninger hos leverandøren og variable omkostninger, somkan stige, hvis forbrugsmønsteret på aftalen ændres. Det er ligeledes vigtigt at afdækkeog tage højde for, om leverandørens priser i høj grad påvirkes af ikke styrbare omkostninger,herunder fx dollarkursen, prisen på olie eller lignende. I givet fald er det hensigtsmæssigtat forsøge at sikre leverandøren mod udsving i omkostningerne fx gennemkortere kontraktperioder, mulighed for indeksregulering, løbende konkurrenceudsættelseved auktioner eller miniudbud mv.Kilde: Interview med Nikolas Lyhne Knudsen, Kontorchef i Økonomistyrelsen (Statens Indkøb)Interviews med leverandører har vist, at de indimellem ser eksempler på kravspecifikationer,som er unødvendigt fordyrende. Dette skyldes flere forhold. For detførste bærer nogle kravspecifikationer præg af, at udbyderne ikke kender markedetog/eller leverandørernes omkostningsstruktur tilstrækkelig godt og derfor ikkeved, hvad et specifikt krav koster. Generelt er ydelser, der kræver arbejdstimer,relativt dyre for leverandøren, hvilket afspejles i prisen, jf. boks 4.6. For det andetkan kravspecifikationer bære præg af, at udbyderne ikke kender sine brugeres behovog derfor efterspørger et ”forkert” produkt. For det tredje ser leverandørerneeksempler på, at kravspecifikationer for rammeaftaler, der dækker flere myndigheder,fører til flere krav og dermed højere priser, fordi de deltagende myndighederhar særlige ønsker og ikke stiller ens krav. Kort sagt kan man med rammeafta-80

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERler med flere enheder risikere, at kravspecifikationen indeholder foreningsmængdeni stedet for fællesmængden af krav, jf. boks 4.6.Boks 4.6: Fordyrende krav til leverandørerneFor Harders Boghandel er det primært indkøbsvolumen og omfanget af krav, der bestemmerden tilbudte pris. Jo mindre volumen og jo flere krav, desto højere priser.Kommunale indkøbsfællesskaber kan udbyde rammeaftaler med større volumen end denenkelte kommune, men kravene til leverandøren kan nemt blive større end summen afkravene, hvis de havde udbudt rammeaftaler hver for sig.Eksempel:Kommune a har krav 1 (fx læsnings- og returret)Kommune b har krav 2 (fx fri levering)Kommune a+b har krav 1+2Harders leveringsomkostninger er således højere, når kommune a og b udbyder rammeaftalensammen.Løsningen på dette problem kan være at lave en fælles kravspecifikation samt en specifikkravspecifikation for hver kommune. Problemet hermed er dog, at der kan være væsentligeomkostninger forbundet med at administrere flere forskellige betingelser indenfor samme aftale, og så er fordelen ved at udbyde rammeaftalen sammen måske ikke såstor alligevel.Desuden oplever Harders Boghandel, at der udbydes rammeaftaler, hvor leveringshyppighedenikke står mål med kontraktstørrelsen. Hvis en skole eller institution, der årligthandler for 50.000 kr. hos Harder, stiller som krav, at de skal have leveret bøger to gangeom ugen uden særskilt betaling, kan dette blive til ca. 100 leveringer på et år. Harderhar derfor svært ved at tilbyde lave priser til disse institutioner, da omkostningerne tillevering alene løber op i den samlede kontraktsum (pr. institution).Kilde: Interview med Thomas Harder, Harders BoghandelKøbsforpligtelse og prisgevinsterKøbsforpligtelse under rammeaftaler betyder, at brugeren ikke må handle uden forrammeaftalen for de produktgrupper, som rammeaftalen vedrører. Den samledevolumen skal derfor handles hos rammeaftalens leverandører. Modsætningen hertiler frivillige rammeaftaler, hvor brugeren frit kan handle uden for rammeaftalenunder hensyntagen til de gældende udbudsregler. For leverandører medførerkøbsforpligtelse således, at de i højere grad er sikret en omsætning fra aftalen.81

UDBUDSRÅDETBrugerundersøgelen viser, at over halvdelen af respondenterne mener, at der isæropnås lave priser gennem rammeaftaler ved at offentlige myndigheder afgiverkøbsforpligtelse, jf. figur 4.4. I de dybdegående interviews bekræfter alle de interviewede,at en rammeaftale med købsforpligtelse alt andet lige giver lavere priserend frivillige rammeaftaler som SKI’s. Især de kommunale indkøbschefer angiver,at de kan opnå lavere priser ved at lave egen obligatorisk aftale med en enkelt leverandørend ved at benytte SKI’s rammeaftale, der er indgået uden købs- ellervolumenforpligtelse, jf. boks 4.7.Boks 4.7: Kommunale indkøbschefers mening omkøbsforpligtelseKlaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte Kommune:”I de tilfælde, hvor Gentofte Kommune ikke benytter SKI’s aftaler, skyldes det, at aftalerneikke er attraktive nok prismæssigt, bl.a. fordi de mangler købsforpligtelse.”Annette Bjørn, indkøbschef i Odense Kommune:”Den kommunale købsforpligtelse giver bedre priser end SKI’s rammeaftaler.”Kilde: Interview med henholdsvis Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte Kommune og Annette Bjørn,Indkøbschef i Odense KommuneRigsrevisionen konkluderede det samme i deres rapport om de statslige myndighedersindkøb fra 2006:”Undersøgelsen har vist, at myndighederne kan opnå besparelser ved at forpligtesig til at købe en vis mængde…”Rigsrevisionen konkluderede endvidere, at rammeaftaler uden købsforpligtelseikke giver bedre priser, end dem der kan opnås uden for rammeaftale. Rigsrevisionenskriver:”Der er således ikke en besparelse i form af lavere priser ved at bruge rammekontrakteruden købsforpligtelse. 57 ”En anden årsag til, at aftaler uden købsforpligtelse giver højere priser, er, at denmanglende købsforpligtelse giver brugerne mulighed for at vælge frit blandt aftalerneog udefrakommende leverandørers tilbud. Leverandørerne vil derfor væreforsigtige med at tilbyde lave priser på nogle produkter, da de ikke er sikret et salgvia rammeaftalen, jf. boks 4.8.57 Rigsrevisionen (2006), Beretning til statsrevisorerne om Staten som indkøber.82

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBoks 4.8: Diversey er varsomme med at tilbyde lave priser påSKI’s rammeaftalerDiversey, der producerer rengøringsprodukter og leverer rengøringsservice, har tidligereværet leverandør på SKI’s rammeaftale for rengøringsmidler m.v. Ved SKI’s senesteudbud valgte Diversey ikke at tilbyde så lave priser, som de ellers ville gøre i forbindelsemed andre udbud. Årsagen var blandt andet, at de oplevede en risiko for, at brugerneaf SKI’s rammeaftaler udelukkende ville vælge deres billigste produkter, og at Diverseyaf strategiske årsager ikke ville være bundet til faste priser, når brugerne af rammeaftalenalligevel kunne og ville handle uden for rammeaftalen.Kilde: Interview med Søren Mørup, Key Account Manager i DiverseyPrisanalysen viser dog, at der er eksempler på, at aftaler uden købsforpligtelse kangive samme lave priser som en tilsvarende aftale med købsforpligtelse, hvis aftalenkombineres med en volumen-/koordineringskøbsrabat. På vikarydelser kanSKI’s leverandører fx tilbyde en volumenafhængig rabat. Uden denne rabat er prisernepå en sygeplejeskevikar væsentligt højere end på en kommunal rammeaftalemed en enkelt leverandør og købsforpligtelse. Indregnes den gennemsnitlige volumenrabati leverandørernes tilbudspriser, kommer flere af priserne på aftalenned på niveau med rammeaftalen med købsforpligtelse, jf. Figur 4.8.Den manglende købsforpligtelse medfører altså en usikkerhed om leverandørensomsætning på aftalen, hvilket mindsker incitamentet til at tilbyde lave priser. Vedat give mulighed for at leverandørerne kan tilbyde en rabat ved storkøb, får leverandørerneincitament til at tilbyde priser på niveau med aftaler med købsforpligtelse.83

UDBUDSRÅDETFigur 4.8: Priser på sygeplejerskevikar med og uden mængderabatog købsforpligtelseIndeks140120100806040200Pris uden volumenrabatPris med volumenrabatSKI-leverandør 1SKI-leverandør 2SKI-leverandør 3Kommunal rammeaftale med købsforpligtelseNote: Prisen på den kommunale rammeaftale er sat til indeks 100.Kilde: Copenhagen EconomicsParallelle aftaler og prisbesparelserI stedet for at indgå aftale med en enkelt leverandør kan udbyderen af rammeaftalenvælge at udbyde parallelle rammeaftaler. Ved parallelle rammeaftaler forståsrammeaftaler, hvor der (parallelt) indgås aftale med flere leverandører. Parallelleaftaler kan blandt andet benyttes for at sikre et bredt sortiment, forsyningssikkerhedog eventuelt en hyppig konkurrenceudsættelse. Parallelle rammeaftaler fastsætterde overordnede vilkår for leveringen, mens tildelingen af den endelige kontraktførst sker senere ved direkte tildeling eller miniudbud. 58 Leverandører på parallellerammeaftaler er ikke sikret en egentlig leveringskontrakt under rammeaftalen,da ordregiverne ved hver tildeling kan vælge mellem flere leverandører.Der kan både være fordele ved at have mange og få parallelle rammeaftaler. I dedybdegående interviews har flere udbydere og indkøbere tilkendegivet, at der ikkeer et optimalt antal parallelle rammeaftaler. Det afhænger blandt andet af udbuddetsart.58 Problemstillingen er behandlet i analysens kapitel 384

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERDe interviewede brugere, udbydere og leverandører oplyser, at tilbudsprisen erlavest, når der er få parallelle rammeaftaler. Denne form giver den største volumenforpligtelseog dermed størst sikkerhed for omsætning for leverandøren. Tilgengæld kan det ved miniudbud være en fordel at have en relativ bred vifte af leverandørerat vælge mellem, fordi det giver mere konkurrence og dermed laverepriser.Det optimale antal rammeaftaler afhænger i høj grad af produktets/tjenesteydelsensart, hvordan den forventes indkøbt og antallet af relevante leverandørerpå markedet, jf. boks 4.9.Boks 4.9: Indkøb af håndværkerydelser gennem miniudbudFrederiksberg Kommune har oplevet, at det har fungeret godt med flere parallelle rammeaftalerog tildeling ved miniudbud. Frederiksberg Kommune har selv udbudt rammeaftalerne,som vedrører diverse håndværkerydelser.Antal parallelle rammeaftaler: 5-7Fordele kan opsummeres til:• Får dagens pris• Da opgaven er præcist defineret, er der relativt få omkostninger til at behandletilbud• Det tager typisk kun 4-6 dage at gennemføre miniudbudKilde: Interview med Adam Hey, indkøbschef i Frederiksberg KommuneAftaleloyalitet og prisgevinsterEn nødvendig betingelse for at opnå økonomiske fordele ved at indgå rammeaftalerer, at brugerne af rammeaftalerne rent faktisk benytter de indgåede aftaler. Ofteer brugerne spredt ud på mange institutioner og afdelinger. Bliver brugerne ikkeopmærksomme på aftaler, eller vælger de at købe uden for de indgåede aftaler,opnår myndigheden ingen besparelse ved aftalen.Af brugerundersøgelsen fremgår det som nævnt i kapitel 2, at hovedparten af brugerneog udbyderne mener, at de kan udnytte rammeaftaler bedre. Det tyder såledespå, at aftaler ikke benyttes i det omfang, de kan.Dybdeinterviewene viser, at potentialet for at udnytte rammeaftaler både består idels en højere grad af aftalebelægning, så flere områder omfattes af rammeaftaler,dels i at øge aftaleloyaliteten, så de eksisterende rammeaftaler udnyttes bedre.85

UDBUDSRÅDETSåledes har både Gentofte og Frederiksberg Kommune igangsat en implementeringsstrategi,der for det første skal mindske indkøb hos leverandører uden aftale,og for det andet skal sikre, at der handles fra rammeaftalens tilbudsliste, så aftaleloyalitetenforbedres, jf. case i boks 4.10.Boks 4.10: Gentofte Kommunes satsning på øget aftaleloyalitetIndkøbsfunktionen i Gentofte Kommune har indledt et fokusskifte fra aftaleindgåelse tilsikring af højere grad af konsolidering og loyalitet mod aftalerne. Målet er, at flere brugereskal benytte de aftaler, som indkøbsfunktionen har indgået.Strategien omfatter en tostrenget konsolideringsindsats:1. For det første oprettes der en controllerfunktion, der skal følge op på aftalernesanvendelse m.v.2. For det andet opstilles baseline og en estimeret volumen på hverenkelt aftale, så det sikres, at der ikke handles hos andre leverandørerend den valgteIncitamentet til at handle på aftalen sikres blandt andet via pres på forvaltningsdirektørerne,der (kvartalsvis) præsenteres for deres forvaltnings ”loyalitetsscore”.Gentofte Kommune overvejer desuden, om man kan overvåge, i hvor høj grad det er produkterfra leverandørens tilbudsliste eller lignende (men dyrere) produkter, der handles.Kommunens ønskescenarium er at indbygge en incitamentsmekanisme i rammeaftalernefor såvel brugere og leverandører, så de belønnes for at handle med de aftaleomfattede produkter.Alternativt forestiller Gentofte Kommune sig deciderede kontraktuelle forpligtelser.Kilde: Interview med Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte KommuneUdover den direkte effekt på økonomien er der også en indirekte effekt, hvis brugerneikke er loyale mod rammeaftalerne. Den indirekte effekt ses, når leverandørerneer klar over, at der på trods af aftaleindgåelsen stadig handles en del uden forrammeaftalen og derfor indkalkulerer en lavere forventet volumen på rammeaftaleni deres tilbudspriser, hvilket presser priserne op.Hvor dybdeinterviewene afslører, at en forbedret aftaleloyalitet udgør et stort økonomiskpotentiale for de kommunale myndigheder, betragtes aftaleilloyalitet ikkesom et væsentligt problem for de statslige indkøbsfunktioner og Statens Indkøb.Her peges der i interviews på en længere tradition for at underlægge sig centralekoordinerede rammeaftaler og en klar ledelsesmæssig og politisk stillingtagen somårsag til, at der er større loyalitet mod centrale aftaler.86

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER4.3 TRANSAKTIONSOMKOSTNINGER VED RAMMEAF-TALEROmkostningerne ved at lave udbud og ved at give tilbud er et vigtigt aspekt vedindgåelse af aftaler. Høje administrative omkostninger – de såkaldte transaktionsomkostninger– reducerer de samlede økonomiske fordele ved rammeaftaler. Højetransaktionsomkostninger kan også betyde, at brugerne går uden om rammeaftalerog køber ind ved siden aftalerne.Brugere, udbydere og leverandører betragter det som en fordel ved rammeaftaler,at de afløfter udbudspligten i forhold til almindelige kontrakter. Ved at pulje indkøbog professionalisere håndteringen af indkøbsprocesserne kan indkøbsadministrationenreduceres i sammenligning med en situation, hvor mange enkelte brugerestår for at gennemføre indkøb. Og er rammeaftaler nemme at benytte, og gør dedet enklere at købe ind for den enkelte bruger, fx ved brug af e-handel, betyder dethøjere loyalitet, og dermed at offentlige myndigheder kan høste større økonomiskefordele af indkøb.Ikke desto mindre kan der være betydelige omkostninger ved at udbyde og anvenderammeaftaler. Omkostningerne berører både udbyderne, brugerne og leverandørerne.For brugerne kan der være transaktionsomkostninger forbundet med at anvenderegler, tildele kontrakter og gennemføre miniudbud.Transaktionsomkostningerne for udbyderne omfatter tid og omkostningerne forbundetmed udarbejdelse og gennemførelse af udbud, tildeling af kontrakten,håndtering af klager og overvågning af levering af produktet. Brugere og udbydererapporterer, at det er en stigende belastning at håndtere klagesager, blandt andetfordi det er billigt at klage, og fordi en enkelt ”fodfejl” kan betyde, at en aftalenødvendigvis skal genudbydes.87

UDBUDSRÅDETLeverandører oplever transaktionsomkostningerne, når de udarbejder og indsendertilbud, når de forhandler rammeaftaler og/eller miniudbud, og når de efterfølgendeovervåger rammeaftalens funktion. Til tider kan leverandører have mistanke om,at udbyderen ikke respekterer rammeaftalen og fx laver direkte køb fra en konkurrerendeleverandør uden for rammeaftalen. Derfor bruger virksomheder i nogletilfælde tid og ressourcer på at overvåge og eventuelt håndhæve deres kontraktmæssigerettigheder.Brugernes, udbydernes og leverandørernes oplevelse af transaktionsomkostningerneBrugerundersøgelsen og dybdeinterviewene bekræfter, at transaktionsomkostningerneved rammeaftaler er en vigtig problemstilling både for brugerne, udbyderneog leverandørerne. Brugerne er delte i deres opfattelse af, om rammeaftalerne rentfaktisk medfører lavere administrationsomkostninger, mens udbyderne og leverandørernevurderer, at deres egne transaktionsomkostninger ved at indgå og benytterammeaftaler er høje.Knap halvdelen af brugerne oplever, at deres administrationsomkostninger er lavere,når de bruger rammeaftaler, jf. Figur 4.9. Til gengæld er det markant, at ingenbrugere angiver, at deres omkostninger ved at bruge rammeaftaler er højere. Udbydernehar et lidt andet syn på fordele for brugerne. 75 pct. af udbyderne vurderer,at brugerne har reduceret deres administrationsomkostninger, jf.88

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 4.10.Figur 4.9: Har din organisation samlet set reduceret de interneadministrationsomkostninger til indkøb ved atindgå og bruge rammeaftaler?40%35%30%25%20%15%10%5%0%Ja, megetlavereomkostningerJa, nogetlavereomkostningerNej,uændredeomkostningerNej, nogetstørreomkostningerBrugereNej, megetstørreomkostningerVed ikkeNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 19 i appendiks 3Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelse89

UDBUDSRÅDETFigur 4.10: Vurderer du, at dine kunder (brugerne) har reduceretderes interne administrationsomkostninger tilindkøb ved at indgå og bruge jeres rammeaftaler?60%50%40%30%20%10%0%Ja, megetlavereomkostningerJa, nogetlavereomkostningerNej,uændredeomkostningerNej, nogetstørreomkostningerUdbydereNej, megetstørreomkostningerVed ikkeNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 65 i appendiks 3Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelsePå trods af denne vurdering vurderer brugerne også, at transaktionsomkostningerer en udfordring ved brugen af rammeaftaler. Udfordringen vurderes til at værestørst ved de centrale aftaler, jf. tabel 4.2.Tabel 4.2: Brugernes vurdering af udfordring ved rammeaftalerUdfordring Centrale aftaler Decentrale aftaler”Der opnås ikke væsentligadministrative besparelser”3,1 2,8Note: Tabellen er baseret på spørgsmål 29 og 30 i appendiks 3. Brugerne skal angive, hvor stor udfordringener på en skala fra 1 til 5, hvor 5 betyder, at udfordringen har stor betydning, og 1betyder, at udfordringen ingen betydning har.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseOgså udbyderne og leverandørerne angiver, at der er høje omkostninger forbundetmed at udbyde og bruge rammeaftaler. Over 50 pct. af udbyderne, der har svaret,angiver, at administrationsomkostningerne er høje. To tredjedele af leverandørerneangiver, at administrationsomkostningerne er høje, jf. Figur 4.11.90

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 4.11: Hvordan oplever din organisation/virksomhed administrationsomkostningernei forbindelse medrammeaftaler?80%70%60%50%40%30%20%10%0%Administrationsomkostningerneer højeAdministrationsomkostningerneer hverken højeeller laveAdministrationsomkostningerneer laveVed ikkeUdbydere Leverandører SamletNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 68 og 113 i appendiks 3Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseFor udbydere er det de administrative procedurer og den juridiske usikkerhed, somer årsagerne til, at administrationsomkostningerne anses for at være høje. Herhenvises i en række interviews til, at der har været stor usikkerhed om SKI’srammeaftaler.Når leverandørerne er blevet bedt om at angive årsagerne til, at administrationsomkostningerneer høje, peger de på, at administrationen er omstændelig og tidskrævende.Men nok så vigtigt angives det, at omkostningerne ved at byde på ogvære leverandør under rammeaftaler opleves som høje, fordi omsætningen vedrammeaftaler er usikker, jf. Figur 4.12.91

UDBUDSRÅDETFigur 4.12: Hvad er årsagen til, at administrationsomkostningerneer høje?100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Det eromstændeligt ogtidskrævende atbyde på ogindgårammeaftalerOmsætningenpå rammeaftalerer usikkerOmsætningener begrænset iforhold tilomkostningerneParallelle aftalerudvanderrammeaftalenRammeaftalerindebærer noglegangeminiudbud, sombetyderyderligereomkostningerfor osVed ikkeAndetLeverandørerNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 114 i appendiks 3. Respondenterne har haft mulighed forat afgive flere svar. Kun besvaret af leverandører, der har svaret, at administrationsomkostningerneer høje.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseNogle af leverandørerne har givet yderligere forklaringer på, hvorfor administrationsomkostningerneopleves som høje, jf. boks 4.11.92

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBoks 4.11: Leverandørernes yderligere forklaringer på, hvorforadministrationsomkostninger opleves som høje• Der kræves altid specialsyede e-kataloger og statistikker.• Der er typisk betydelige krav til administrationen af de givne kontrakter samt øgetkompleksitet, i hvad der skal indrapporteres mv.• Det koster mange kr. og arbejdstimer at vedligeholde og servicere elektroniske indkøbsportaler.• Nogle udbydere har så lidt tjek på at lave udbud, hvor formalia, produktlistningerosv. gør, at udbud bliver trukket tilbage. I mange tilfælde går udbuddene om op til 2-4 gange, og vi er nødt til at starte processen op igen og igen. Der er specielt påkommunalsiden manglende professionalisme i den sammenhæng!Kilde: Kommentarer til kategorien ’Andet’ til spørgsmål 114 i appendiks 3.Afvejning af transaktionsomkostningerne ved valg af rammeaftalerDybdeinterviewene med offentlige indkøbschefer har bekræftet, at de oplever højetransaktionsomkostninger ved at indgå og bruge rammeaftaler.Men der er forskel på, hvor meget omkostningerne er i fokus i forbindelse medindgåelse og brug af rammeaftaler, og om omkostningerne har betydning for,hvilke aftaler der vælges. Noget tyder på, at der ikke altid anlægges en helhedsøkonomiskvurdering af omkostningerne ved valg af forskellige rammeaftaler.I nogle kommuner, hvor der anvendes en strategisk tilgang til indkøb, vurderes detnøje, om der kan hentes en administrativ besparelse ved at bruge en central aftale,og om kommunen dermed kan slippe for selv at udbyde og indgå en rammeaftale.”Vi overvejer FM- og SKI-aftaler, når vi ikke selv kan opnå tilstrækkelig godepriser til at opveje de ekstra udbudsomkostnnger”Kilde: Interview med Annette Bjørn, indkøbschef i Odense Kommune”Gentofte Kommune vil som udgangspunkt gerne benytte SKI’s rammeaftaler,da det kan spare interne ressourcer til udbud. Når vi så alligevel ikke benytterSKI-aftaler på alle områder, hvor der findes SKI-aftaler, skyldes det, at aftalerneikke altid er attraktive nok prismæssigt, og at vi kan have behov for at specificereegne vilkår til leveringen.”Kilde: Interview med Klaus Hansen, indkøbschef Gentofte Kommune93

UDBUDSRÅDETFlere kommuner vurderer, at der ligger en væsentlig besparelse i udbudsfasen,hvis der vælges en central aftale under fx SKI. Der er dog forskellige vurderingeraf, om der er en besparelse i administrationen af centrale aftaler i forhold til en situation,hvor den enkelte kommune selv har indgået en aftale.Selv om der er enighed, om at offentlige myndigheder ofte kan opnå en besparelsei udbudsfasen og i kontraktindgåelsen ved at benytte en central rammeaftale, erder undtagelser. Flere af de interviewede brugere fremhæver, at der er høje transaktionsomkostningerved at benytte nogle af de centrale aftaler. Indimellem er detsåledes lige så ressourcekrævende at gennemføre et miniudbud på en central rammeaftalesom at indgå egen, ny aftale.Efter aftaleindgåelsen består de offentlige indkøbsenheders transaktionsomkostningerprimært af omkostninger til opfølgning på aftalen, kontraktstyring og lignende.For så vidt angår disse omkostninger er der ikke enighed blandt de interviewedeindkøbschefer om forskellen på transaktionsomkostninger til centralerammeaftaler og til egne aftaler. Nogle fremhæver, at omkostningerne til at sikreaftaleloyalitet er væsentligt højere, når der benyttes centrale aftaler, da brugerneikke har været involveret i udarbejdelsen af udbudsmateriale mv. Den tidlige involveringaf nøglebrugere ved indgåelse af egne aftaler sikrer alt andet lige højereloyalitet over for den indgåede aftale. Andre indkøbschefer ser ikke den store forskelmellem aftaleloyaliteten på centrale og decentrale aftaler, da de i begge tilfældenedsætter brugergrupper forud for aftaleindgåelsen. Disse brugergrupperdækker i begge tilfælde kun et udsnit af de fremtidige brugere.I andre kommuner, der har en mindre strategisk tilgang, er der ikke så klart et fokuspå at vurdere administrationsomkostningerne i valget af rammeaftaler. Herkan kommunens egne administrationsomkostninger ved selv at udbyde og administrereaftaler blive overset. Konsekvensen kan være, at kommunen ender med atadministrere mange aftaler selv, hvorved kommunen påføres flere administrationsomkostninger.Det er indtrykket fra dybdeinterviews, at der indgås og administreres et megetstort antal aftaler og/eller kontrakter. I interviewene er det oplyst, at det er op til70-100 aftaler, som den enkelte kommune står for at håndtere; det vil sige udbyde,forhandle, administrere og følge op på. Det giver mindre tid til at følge op på denenkelte aftale.Det store antal af aftaler skyldes formentlig en kombination af flere faktorer, fxønsker om at sikre leverancer, der bedre matcher lokale brugerbehov og giver merekonkurrencedygtige priser i forhold til centrale aftaler. Desuden er der en opfattelseaf, at mange centralt indgåede rammeaftaler ikke er attraktive nok. Derforvælger flere at indgå egne lokale aftaler.94

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBrugerundersøgelsen bekræfter, at de kommunale og regionale brugere har enstørre skepsis over for centralt indgåede aftaler end de statslige brugere. Blandt dekommunale og regionale brugere svarer over 75 pct., at de foretrækker kommunale/regionaleaftaler frem for centrale aftaler, jf. Figur 4.13. Den tilsvarende andelblandt de statslige brugere er 33 pct., jf. Figur 4.14.Figur 4.13: Foretrækker du kommunale/regionale rammeaftalerfrem for centralt indgåede rammeaftaler, fx SKI ogStatens Indkøb?70%60%50%40%30%20%10%0%Ja Ja, nogle gange Nej Ved ikkeBrugereNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 32 i appendiks 3. Kun besvaret af kommunale og regionalebrugere.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseStatslige brugere forklarer tilbøjeligheden til at bruge centrale aftaler med, at derer en lang tradition for centrale indkøb i staten, og at ”skal”-aftaler under StatensIndkøb sammen med en klar indkøbspolitik i de enkelte ministerier har gjort detnemmere at skabe ”accept” af centrale aftaler.95

UDBUDSRÅDETFigur 4.14: Foretrækker du egne indgåede rammeaftaler fremfor centrale rammeaftaler som fx SKI’s aftaler?60%50%40%30%20%10%0%Ja Ja, nogle gange Nej Ved ikkeBrugereNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 33 i appendiks 3. Kun besvaret af statslige brugere.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseTopledelsens opbakning til at benytte indgåede rammeaftaler kan spille en væsentligrolle for den mere udbredte accept af centrale aftaler hos de statslige myndigheder,jf. boks 4.12.Boks 4.12: Accept og brug af centrale aftaler i statenBent Buch, der er koncernindkøber i Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri ogstatens repræsentant i styregruppe hos SKI, angiver følgende årsager til, at hans brugereer relativt loyale mod indgåede rammeaftlaer:Topledelsens opbakningKontakt og information om rammeaftalerne via intranettetBent Buch laver ”roadshows”, hvor han fortæller om aftalerneDecentrale kontaktpersoner, der fungerer som tovholdereIkke vores men andres beslutningKilde: Interview med Bent Buch, Koncernindkøber i Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri96

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERDe centrale aftaler bliver også fulgt op med mulighed for controlling og e-handel,så det sikres, at de bliver brugt, og at det bliver nemt at bruge aftalerne i dagligdagen.Herudover giver miniudbud under rammeaftaler muligheder for at tage højdefor de særlige behov, der er på det enkelte ministerområde.I nogle kommuner og regioner er perspektivet anderledes. Her anerkendes det også,at der er fordele ved en standardisering og centralisering. Centraliseringen erogså sket i kommunerne selv med oprettelse af centrale indkøbsfunktioner i de nyekommuner, hvor flere områder blev udbudspligtige. Men der er også en traditionfor i nogle kommunale indkøbsorganisationer at indgå og administrere aftaler oghave hands on, være tæt på sine brugere og imødekomme deres behov og eventuellelokale politiske ønsker.Det samme er de frivillige indkøbsaftaler også et udtryk for. Man kan også bevareen tæt kontakt mellem indkøbere og lokale brugere i fx brugergrupper på tværs afkommuner, der er med i de enkelte indkøbsaftaler. Samtidig anføres det også i interviews,at årsagen til, at man vælger at lave aftaler lokalt, er, at centrale aftalersimpelthen ikke har givet tilstrækkeligt lave priser, og at der samtidig har væretusikkerhed om lovligheden af aftalerne.Interviews med regionale indkøbere tyder på, at de anser omkostningerne ved atudbyde og administrere et stort antal egne aftaler som begrænsede i forhold tilomsætningen under aftalerne, og at man i mange tilfælde er store nok til selv atgennemføre effektive rammeaftaler og få gode priser. Desuden har man opbyggetkompetencer til at kunne gennemføre komplicerede udbud selv.Undersøgelsen tyder samlet set på, at de lokale brugere foretrækker lokale aftaler,fordi især de centrale SKI-aftaler ikke giver lavere priser eller imødekommer lokalebehov. Men vores undersøgelse viser også, at der ikke alle steder er tilstrækkeligfokus på at tage højde for transaktionsomkostninger i kommunerne og regionerneved selv at administrere dem og afveje disse omkostninger i forhold til prisgevinsten.Leverandørernes oplevelser af administrationsomkostningerneLeverandørerne giver i interviews udtryk for, at deres administrationsomkostningerøges ved, at der opstilles ufravigelige mindstekrav i udbudsmaterialet. I vurderingenaf hvad der påvirker priserne under rammeaftaler, viste vi, at der er et tradeoff mellem at stille mange krav og få attraktive priser.Det opleves af leverandørerne, at kravene ikke altid er forretningsmæssigt begrundede,men har karakter af administrative krav, der ønskes overholdt. Leverandørerneoplever, at man ikke altid forstår, at det øger omkostningerne for leverandø-97

UDBUDSRÅDETrerne og dermed øger prisen. Der er ikke i tilstrækkelig grad fokus på at holdeomkostningerne nede.Den samme problemstilling opleves også, når det gælder krav til kvaliteten. 59 Herstilles også nogle gange krav til tekniske løsninger i produktet, som reelt ikke bruges,men som er med til at øge prisen.Når flere kommuner går sammen i frivillige indkøbsfællesskaber kan der være entendenstil, at det giver langt flere krav, end hvis de havde lavet hver deres udbud.Leverandører vurderer, at det trækker mod en højere pris.Statens Indkøb fremhæves som et eksempel på en indkøbsorganisation, som forberederrammeaftaler, så det giver mindre administrationsomkostninger og merepræcise udbud, jf. boks 4.13.Boks 4.13: Statens Indkøb er strømlinedeDet fremhæves, at Statens Indkøb generelt sørger for at gennemføre et grundigere forarbejdeved fx at udarbejde kravspecifikationer i samarbejde med eksperter og ved at sættekrav, som alle kan imødekomme. Det mindsker omkostningerne for leverandørerne, ogdet giver lavere priser.Kilde: Interview med leverandørLeverandørerne fremhæver også, at der er et stort potentiale i en bedre implementeringaf e-handel både til at lette indkøbsprocessen og i forhold til den løbenderapportering til brug i statistiske analyser af indkøb under aftalerne. Vurderingener, at værktøjerne ligger klar, men at de ikke anvendes tilstrækkeligt.Nogle kommuner er gået langt i implementeringen af e-handelsløsninger med megetpositive resultater. Digitaliseringen skaber mere effektive arbejdsgange, og detøger brugen af de obligatoriske aftaler, jf. boks 4.14.59 Dette beskrives yderligere i kapitel 5 i analysen.98

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBoks 4.14: Gode erfaringer med e-handel i Ringkjøbing-SkjernKommuneRingkjøbing-Skjern Kommune vurderes som en af de kommuner, der har haft størst succesmed implementering af e-handel målt på andelen af ordrer, der afgives gennem e-handelssystemet.E-handel har også været med til at øge anvendelsen af de obligatoriske aftaler tilomkring 90 pct.Kilde: http://www.kl.dk/Dokumenter/Artikler/PRI/2010/01/Digitale-arbejdsgange-og-starkledelsesinformation-med-e-handel-i-Ringkobing-Skjern/4.4 HVORNÅR OG HVORDAN DET ER ØKONOMISKFORDELAGTIGT AT ANVENDE RAMMEAFTALERRammeaftaler kan sikre økonomiske fordele, men de er ikke givne. Prisgevinsterkan opnås ved standardisering, der muliggør mere volumen i indkøb og vedkøbsforpligtelse i aftalerne, der giver leverandørerne et stærkere incitament til atsætte lavere priser. Rammeaftaler kan dog også sikre lave priser ved kompleksevarer. Endvidere spiller aftaleloyaliteten i høj grad ind. Uden loyalitet bliver rammeaftalenslavere priser ikke omsat i besparelser. Man ser også, at mængden afkrav har betydning for prisen. Flere krav vil føre til højere omkostninger og dermedhøjere priser.Transaktionsomkostningerne ved rammeaftalerne påvirker de samlede økonomiskefordele ved anvendelsen af rammeaftaler. Der kan fx være tale om et trade-offmellem lave priser og høje administrationsomkostninger ved lokale aftaler kontrahøje priser og lave administrationsomkostninger ved centrale aftaler. På baggrundaf analysen af økonomien i rammeaftaler er opstillet otte opmærksomhedspunkter:1. Vær opmærksom på betydningen af henholdsvis for lille og for stor kontraktstørrelseog volumen på det enkelte produkt2. Undersøg leverandørernes omkostningsstruktur og tag hensyn til denneved udformning af udbudsmateriale/kravspecifikation3. Lav kravspecifikationen så kort og præcis som muligt4. Indregn alle transaktionsomkostninger til udbud, implementering og evalueringi vurderingen af den mest fordelagtige rammeaftale5. Brug ressourcer på implementering af og opfølgning på rammeaftaler6. Inddrag brugernes typiske ordrestørrelse og ordrefrekvens m.v. i vurderingenaf antal parallelle rammeaftaler og tildelingsform7. Vurder om brugerne foretager ensartede eller forskelligartede indkøb ifastlæggelsen af antal parallelle rammeaftaler8. Undersøg markedsstrukturen og leverandørernes kunnen i vurderingen afmuligheden for at opdele rammeaftalen i delaftaler og i vurderingen af99

UDBUDSRÅDETantallet af parallelle rammeaftaler, der sikrer en tilstrækkelig forsyningssikkerhedDisse otte punkter anviser for offentlige indkøbere, hvordan rammeaftaler kan tilrettelægges,så det bliver nemt at benytte dem. Desuden sætter opmærksomhedspunkternefokus på, hvornår rammeaftaler er fornuftige at anvende. For hvert afpunkterne skal der træffes vigtige strategiske beslutninger for at sikre en god økonomigennem indkøb via rammeaftaler. Hvis der ikke er opmærksomhed på dissepunkter, er der risiko for, at det vil påvirke økonomien i rammeaftalerne negativt.For hvert enkelt opmærksomhedspunkt gøres opmærksom på, hvad faldgruber ogkonsekvenser kan være, hvis opmærksomhedspunktet ikke adresseres, og der opstilleskonkrete tjekspørgsmål, der kan bidrage til en afklaring af, hvordan mansom indkøber skal forholde sig til opmærksomhedspunktet.1. Vær opmærksom på betydningen af henholdsvis for lille og forstor kontraktstørrelse og volumen på det enkelte produktVolumen på den samlede aftale og på det enkelte produkt er afgørende for prisniveauetpå rammeaftalen, men volumeneffekten er begrænset, hvis volumen i forvejener høj. Samtidig kan en stor kontraktvolumen betyde, at mindre leverandørerikke kan byde på den samlede kontrakt. Udbyderne af rammeaftaler bør derforvære opmærksomme på den betydning, som deres volumen har for priserne.100

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 4.3: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende volumenFaldgruber Konsekvens TjekpunkterFor lille kontraktvolumen Høje priser Kan du udbyde produktgruppensammen med andre?For bredt sortiment Høje priser Er nogle af de udbudte produkterfunktionelle substitutter?For stor kontraktvolumenMindre leverandører kanikke byde på opgavenEr der tilstrækkelig konkurrencemellem store leverandører?Kan aftalen deles op i separateaftaler eller delaftaler?Kan leverandører byde ikonsortier?For snævert sortiment Lav aftaleloyalitet Har du involveret alle typeraf brugere inden udformningaf kravspecifikation?Kilde: Copenhagen Economics2. Undersøg leverandørernes omkostningsstruktur og tag hensyn tildenne ved udformning af udbudsmateriale/kravspecifikationLeverandørernes tilbudspriser afspejler deres forventede omkostninger ved at levere.Når udbyderen i sin kravspecifikation fastsætter krav, der giver anledning tilekstra omkostninger for leverandørerne, vil dette afspejle sig i en højere tilbudspris.Omvendt giver det ikke anledning til højere priser at specificere krav, somikke koster leverandøren ekstra.101

UDBUDSRÅDETTabel 4.4Faldgruber og tjekpunkter vedrørende leverandørernesomkostningsstrukturFaldgruber Konsekvens TjekpunktManglende blik for, hvadder driver leverandørernesomkostningerStiller for dyre krav Ved du, hvad dine krav koster,og er du villig til at betaleprisen?Manglende eller uhensigtsmæssigprisreguleringTilbudsgiverne kan kun tilbydeen lineærpris/enhedsprisKilde: Copenhagen EconomicsBrugerne bindes til forældedepriserLeverandøren lægger risikopræmiepå prisenHvis der i løbet af aftaleperiodenkøbes mere end forventet,får brugeren ikke denfulde volumenrabatLeverandøren lægger risikopræmiepå prisen, fx fordivolumen på aftalen ikke ersikkerMatcher prisreguleringenleverandørernes omkostningsudvikling?Kan leverandørerne evaluerespå deres tilbudte prisregulering?Kan leverandøren fx bydeind med volumenafhængigepriser/rabatter?3. Lav kravspecifikationen så kort og præcis som muligtLeverandørernes tilbudspriser afspejler deres forventede omkostninger ved at levereden forventede volumen til rammeaftalens brugere. Jo højere omkostninger,des højere priser. Mængden af fordyrende betingelser og krav er derfor afgørendefor de tilbudte priser. Desuden vil leverandørernes usikkerhed om kontraktuelleforhold typisk medføre en ”risikopræmie” på prisen. Denne afspejler leverandørernesmodvilje mod at tabe penge på aftalen. Udbydere bør derfor så vidt muligtspecificere alle betingelser og samtidig minimere leverandørernes usikkerhed vedat specificere så præcist som muligt, hvad, hvornår og hvorledes der forventeshandlet på aftalen.102

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 4.5: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende kravspecifikationensomfang og præcisionFaldgruber Konsekvens TjekpunktFor omfangsrig kravspecifikationHøje priserEr alle krav nødvendige?For uspecifik kravspecifikationDer stilles fx krav om fri ogubegrænset levering, selvom der kun forventes leveringhver anden ugeKilde: Copenhagen EconomicsHøje priser (pga. usikkerhed)Høje priser, da leverandørenkan risikere at skulle foretagemange leveringerEr det umuligt at beskrivebetingelser for den eventuellelevering?Er der en grund til, at leverandørerneikke konkurrererpå prisen pr. levering?Evt. blot for hyppigere leveringend den forventede leveringshyppighed?4. Indregn alle transaktionsomkostninger til udbud, implementeringog evaluering i vurderingen af den mest fordelagtige rammeaftaleNår en offentlig myndighed skal vælge, hvordan der skal købes ind, er der ofteflere muligheder, idet statslige myndigheder dog skal bruge Statens Indkøbs aftalerpå områder, der er dækket af Statens Indkøbsprogram. Offentlige myndighederkan således på nogle områder vælge mellem SKI, Statens Indkøb, aftale gennemandet indkøbsfællesskab eller indgåelse af egen aftale.I vurderingen af hvad der er mest økonomisk fordelagtigt, er det vigtigt, at allemyndighedens (indkøbsafdeling og brugeres) transaktionsomkostninger vurderesog sættes i forhold til prisgevinsterne på de forskellige rammeaftaler.103

UDBUDSRÅDETTabel 4.6: Faldgruber og tjekpunkter over transaktionsomkostningeri forbindelse med valg af aftaleformFaldgruber Konsekvenser TjekpunktDer er ikke overblik overeget ressourceforbrug vedaftaler for brugerne, indkøbsafdelingmfl. (underudbud, evaluering, implementering,brug, opfølgningmv.)Der kan ikke laves helhedsøkonomiskopgørelseHvad er ressourceforbruget ispecifikke faser?Hvor ligger belastningen forbrugere og indkøbsafdelingen?Der sker ikke en sammenligningaf ressourceforbrugved forskellige aftalerIngen opgørelse af administrativefordele ved forskelligeaftalerAftaler kan ikke prioriteresefter administrative belastningMulige administrative besparelserer ukendteHvor er der store besparelsesmulighederved forskelligefaser af de enkelte aftaletyper?Hvor vil der samlet liggeden største administrativebesparelse?Kilde: Copenhagen Economics5. Brug ressourcer på implementering af og opfølgning på rammeaftalerRammeaftalernes potentielle prisgevinster og lavere transaktionsomkostningerrealiseres kun, hvis rammeaftalerne rent faktisk benyttes af slutbrugerne. De indkøbsansvarligeog udbyderne bør derfor overveje, hvordan det sikres, at rammeaftalernebenyttes af slutbrugerne.104

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 4.7: Faldgruber og tjekpunkter for implementering aframmeaftalerFaldgrube Konsekvens TjekpunktIndkøbsafdeling har ikkekendskab til rammeaftalensbenyttelseIndkøbsafdeling har ikkekendskab til, om der handlesuden for tilbudslisteKendskabet til rammeaftalennår ikke decentrale brugereBrugerne ved ikke, hvordander handles på rammeaftalerTildelingskriterier er uklareMange parallelle rammeaftalerBrugerne har manglendekendskab til prisgevinsterved rammeaftalerIngen konsekvens ved athandle uden for aftaleKilde: Copenhagen EconomicsDer kan ikke følges op pålav aftaleloyalitetDer handles uden for tilbudslisteHøje priserLav aftaleloyalitetLav aftaleloyalitetStore transaktionsomkostningerLav aftaleloyalitetStore transaktionsomkostningerLav aftaleloyalitetLav aftaleloyalitetLav aftaleloyalitetUdføres der controlling påalle rammeaftaler?Findes der e-handelskatalog,der kun indeholdervarer fra tilbudslisten?Kender brugerne aftalerne?Er e-handel muligt?Findes der informationstilbudtil brugerne?Er tildelingskriterierne klarefor brugere, der ikke har væretdel af udbudsfasen?Kan der laves elektroniskeskabeloner?Er det nødvendigt med mangeparallelle rammeaftaler?Er alle leverandører altidrelevante for brugeren?Kan der laves elektroniskeskabeloner?Har brugerne adgang til priserne,og ved de, hvad deellers betaler?Har rammeaftalernes potentielleprisgevinster betydningfor brugernes budget?Er der en ansvarlig6. Inddrag brugernes typiske ordrestørrelse og ordrefrekvens medvidere i vurderingen af antal parallelle rammeaftaler og tildelingsformHvis brugerne typisk afgiver mindre men hyppigere ordrer på en produktgruppe,bør udbyderen lægge stor vægt på at udbyde en rammeaftale, hvor transaktionsomkostningerneved ordreafgivning er minimeret. Dette vil typisk være en aftalemed få leverandører og direkte tildeling.105

UDBUDSRÅDETOmvendt kan det ved større men sjældnere indkøb være fordelagtigt at fokuserepå, at prisen på indkøbet er så lav som mulig, selv om det kræver flere transaktionsomkostninger.I disse tilfælde vil miniudbud (eller e-auktion) blandt flere leverandøreroftest være at foretrække.Tabel 4.8: Faldgruber og tjekpunkter for overvejelser om antalparallelle rammeaftaler og tildelingsform på baggrundaf ordrestørrelse og ordrefrekvensFaldgrube Konsekvens TjekpunktBesværligt at afgive ordrepå rammeaftaleFor mange parallelle rammeaftalerFor få parallelle rammeaftalerKilde: Copenhagen EconomicsLav aftaleloyalitetHøj pris ved direkte tildelingog besværligt at foretage tidelingUtilstrækkelig konkurrenceog derfor høje priser ved miniudbudEr det muligt at implementeree-handel?Kan færre leverandører dækkebehovet?Kan konkurrencen øges medflere parallelle rammeaftaler?7. Vurder om brugerne foretager ensartede eller forskelligartedeindkøb i fastlæggelsen af antal parallelle rammeaftalerInden udbud af rammeaftale finder sted, bør det overvejes, hvorvidt indkøbene påproduktgruppen minder om hinanden eller er differentierede enten mellem forskelligebrugere eller internt hos den enkelte bruger. Når en produktgruppe er prægetaf forskelligartede og uforudsigelige indkøb, vil det være nødvendigt at udbydeflere parallelle rammeaftaler og konkurrenceudsætte den specifikke vare/tjeneste,når behovet opstår. Udifferentierede og forudsigelige indkøb kan derimod typiskklares med få parallelle rammeaftaler og direkte tildeling.106

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 4.9 Faldgruber og tjekpunkter for valg af antal parallellerammeaftaler og opdeling i delaftaler på baggrund afbrugernes differentiering af indkøbFaldgrube Konsekvens TjekpunktFor få parallelle rammeaftalerDer tages ikke højde for, atforskellige brugere har forskelligebehovKilde:Copenhagen EconomicsDe valgte leverandørers sortimenter utilstrækkeligtHøje priser på indkøb udenfor standardsortimentNogle brugere kan ikke brugerammeaftalenRammeaftalens priser er forhøje ift. nogle brugeres behovVil flere leverandører bedredække brugernes behov ikontraktperioden?Kan rammeaftalen med fordelopdeles i delaftaler eller iflere rammeaftaler? (EksempelvisSKI’s standardrammeaftaleog deres ”prisbaskeraftale”)8. Undersøg markedsstrukturen og leverandørernes kunnen i vurderingenaf muligheden for at opdele rammeaftalen i delaftaler og ivurderingen af antallet af parallelle rammeaftaler, der sikrer entilstrækkelig forsyningssikkerhedUdbyderen af en produktgruppe bør inden udbud afklare, hvordan markedet serud. Det vil især være relevant at overveje hvor mange leverandører, der skal indgåsaftale med for at sikre en tilstrækkelig leveringssikkerhed, og om der er nogenleverandører, der er særligt konkurrencedygtige på delområder inden for produktgruppen.Sidstnævnte kan have betydning for fordelagtigheden i at opdele rammeaftaleni flere delaftaler.107

UDBUDSRÅDETTabel 4.10: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende markedetskarakteristikaFaldgrube Konsekvens TjekpunktFor få parallelle rammeaftalerSpecialiserede/mindre leverandørerkan ikke byde pårammeaftalenKilde: Copenhagen EconomicsUtilstrækkeligt varesortimentLav sikkerhed for leveringFå tilbudsgivereHøje priserHvor mange leverandørerskal der til for at dække brugernesbehov?Findes der specialiseredeleverandører, der ikke kanlevere på hele produktgruppen,men som kan tilbydeattraktive priser?Er det muligt at dele rammeaftalenop i delaftaler, somde specialiserede leverandørerkan byde på?108

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERKapitel 5Kvalitet og kvalitetsudviklinggennem rammeaftaler- UDARBEJDET AF COPENHAGEN ECONOMICSIndkøb gennem rammeaftaler vil i de fleste tilfælde indebære et kompromis i forholdtil de særlige ønsker og krav til kvalitet, som lokale brugere har. Derfor er detet kritisk aspekt ved indgåelse af rammeaftaler at sikre en acceptabel kvalitet,samtidig med at der opnås prisgevinster.I stigende grad er der også kommet fokus på kvalitetsudviklingen af produkter ogtjenester under rammeaftaler. Rammeaftaler varer typisk den maksimale længdepå fire år. Men der sker en hurtigere og hurtigere produktudvikling på mange områder,som betyder produktforbedringer og nogle gange prisfald. En aftales kontraktbestemmelsereller løbetid kan begrænse muligheden for kvalitetsudviklingog lavere priser. Konsekvensen kan være, at offentlige myndigheder betaler en højerepris for en vare eller får en ringere kvalitet, end markedet kan tilbyde. 60Gennem brugerundersøgelsen og dybdeinterviews er udfordringerne med at sikrekvaliteten og kvalitetsudviklingen under rammeaftaler blevet undersøgt.Undersøgelsen viser, at det generelt ikke opleves som en væsentlig udfordring atsikre kvaliteten under rammeaftaler. Offentlige myndigheder kan gennem udbudaf rammeaftaler og ved brug af fx efterfølgende miniudbud sikre kvaliteten af varerog ydelser ligesom gennem almindelige kontrakter. Undersøgelsen tyder dogpå, at det ikke er uden omkostninger, at offentlige indkøbere stiller detaljerede ognogle gange høje kvalitetskrav, som skal opfyldes af leverandørerne. Interviewenetyder på, at der er en risiko for, at der stilles højere krav til kvalitet, end der er behovfor. Det kan fx ske ved, at der stilles krav til tekniske løsninger, som reelt ikkebruges, eller der er et ønske om at indkøbe markedets bedste varer eller services,hvor mindre kunne gøre det. Hermed kan kvalitetskrav gå ud over prisgevinsterne.60 Der er også kommet et stigende fokus på kvalitetsudvikling ud fra en anden vinkel, nemlig at offentlige indkøb kanstimulere innovation og produktudvikling i erhvervslivet. Denne vinkel på offentlige indkøb skal ikke nærmere belysesher, hvor vi ser på indkøb primært ud fra brugernes krav til kvalitet.109

UDBUDSRÅDETTil gengæld viser undersøgelsen, at det er en udfordring at sikre kvalitetsudviklingenunder rammeaftalens kontraktperiode. Mange brugere og udbydere oplever, ataftaler er hindringer herfor. Nogle udbydere eksperimenterer med forskellige måderat sikre kvalitetsudvikling, fx ved at gøre kvalitetsudvikling i kontraktperiodentil en konkurrenceparameter i forbindelse med tildelingen.5.1 UDFORDRINGER MED KVALITET I RAMMEAFTA-LERIndkøb under rammeaftaler vil i mange situationer kræve et kompromis i forholdtil de kvalitetskrav og behov, som lokale brugere har. Undersøgelsen tyder på, atder sker en afvejning mellem at opfylde lokale brugeres kvalitetskrav og behovsamt at opnå økonomiske fordele gennem centrale aftaler. Særlige kvalitetskrav eri mange situationer svære at imødekomme ved centrale aftaler, især når der er taleom komplekse varer og ydelser. De centraliserede indkøb af medicin til landetssygehuse er en undtagelse.Rammeaftaler kan sikre tilstrækkelig kvalitetPå trods af det kompromis, der skal indgås, giver brugerne af rammeaftaler overordnetudtryk for, at der opnås en tilstrækkelig kvalitet gennem rammeaftaler. 91pct. af brugerne angiver, at rammeaftaler giver en tilstrækkelig eller bedre kvalitet,end der ellers kunne opnås, jf. figur 5.1.110

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 5.1: Har din organisation opnået en tilstrækkelig godkvalitet i de varer og ydelser, der er indkøbt underrammeaftaler i forhold til, hvad I ellers ville kunneopnå?100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Ja, bedre kvalitet Ja, tilstrækkeligkvalitetNej, dårligerekvalitetVed ikkeBrugereNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 22 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseUdbydernes svar tyder på, at brugernes krav til kvalitet er en udfordring, som detager alvorligt. Cirka halvdelen af udbyderne angiver, at de oplever, at der er problemermed at imødekomme brugernes behov. Det er tilsyneladende en balancegangat få specificeret og sikret et kvalitetsniveau, som passer mange forskelligebrugere, jf. figur 5.2.111

UDBUDSRÅDETFigur 5.2: Oplever du, at det er et problem at leve op til kvalitetskravenefra jeres kunder med hensyn til varer ogydelser?50%45%40%35%30%25%20%15%10%5%0%Ja, ofte Ja, nogle gange Nej Ved ikkeUdbydereNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 71 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseDe uddybende svar på, hvorfor det er et problem at imødekomme brugernes behov,går på, at brugernes behov vil blive bedre dækket med en særskilt aftale. Udbyderneoplever også, at brugernes behov kan være meget specifikke, fx hvad angårbestemte fabrikater, eller at der kan stilles krav ”med herlighedsværdi”, somikke kan honoreres.En særlig komplikation, som er fremhævet af en udbyder, er, at mange lokale brugerei forskellige afdelinger kan have meninger eller krav, men ingen har detoverordnede ansvar for at beslutte standarden.I interviewene er det fremhævet, at indkøbschefens mandat fra topledelsen er vigtigfor at kunne skabe et kompromis mellem lokale kvalitetskrav og ønsket om ateffektivisere indkøb og realisere besparelser gennem en vis standardisering af indkøbetunder rammeaftaler. Det hjælper, hvis topledelsen i fx en kommune pålæggerden enkelte forvaltningschef et ansvar for, at deres områder omfattes af aftaler,og at der gennem mere effektive indkøb realiseres konkrete besparelser på deresforvaltningsområder.112

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERInterviewene med udbyderne i de centrale indkøbsfunktioner i statsligt, regionaltog kommunalt regi bekræfter, at der skal indgås kompromiser med lokale brugereom indholdet af rammeaftalerne. I takt med at indkøbscheferne har fået kig på flereog flere områder og søger at indgå aftaler om forvaltningernes indkøb, opstårder diskussioner, om rammeaftaler kan sikre de lokale kvalitetsbehov.Lokale behov og brugerinddragelsen kan være svære at sikre icentrale rammeaftalerBrugerne giver udtryk for, at udfordringen med at sikre kvaliteten er større i decentrale aftaler end i de lokale rammeaftaler, som den enkelte kommune, regioneller statslige institution indgår, jf. tabel 5.1.Tabel 5.1: Udfordring ved brug af lokale og centrale aftalerUdfordring Lokale aftaler Centrale aftaler”Aftalerne sikrer ikke en2,5 3,3tilstrækkelig kvalitet”Note: Tabellen er baseret på spørgsmål nr. 29 og 30 i appendiks 3. Gennemsnitsværdi af brugernesvurdering af hvor stor udfordringen er på en skala fra 1 til 5, hvor 5 betyder, at udfordringenhar stor betydning, og 1 betyder, at udfordringen ingen betydning har.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseBrugere i kommuner og regioner er blevet spurgt, om de foretrækker lokale aftalerfrem for centrale aftaler indgået af Statens Indkøb og SKI. 77 pct. af de lokalebrugere foretrækker nogle gange eller generelt lokale aftaler, jf. figur 5.3.113

UDBUDSRÅDETFigur 5.3: Foretrækker du kommunale/regionale rammeaftalerfrem for centralt indgåede rammeaftaler, fx SKI ogStatens Indkøb?70%60%50%40%30%20%10%0%Ja Ja, nogle gange Nej Ved ikkeBrugereNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 32 i appendiks 3. Kun besvaret af kommunale og regionalebrugere.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseI brugerundersøgelsen er der angivet flere typer af uddybende forklaringer. Nogleangiver, at det er lettere at tilrette lokale aftaler efter egne krav til kvalitet, da centraltindgåede aftaler fx indeholder for overordnede krav. Andre angiver lokalepolitiske forhold, som ønskes afspejlet i rammeaftaler, fx til miljø og økologi. Detfremhæves også, at lokale brugere har bedre muligheder for at få indflydelse påaftaler, der er indgået lokalt, og har dermed større føling med, indsigt i og ejerskabover rammeaftalen.Brugerinddragelsen er også understreget i dybdeinterviewene både for at opnå godeaftaler, der sikrer den rigtige kvalitet, men også for at højne loyaliteten og dermedbrugen af aftalerne, så der ikke købes ind uden for aftalerne.En indkøbschef udtrykker det på den måde, at implementeringen af aftalen startermed brugerinddragelsen i forbindelse med formuleringen af ønsker til aftalen.Vælger brugerne ikke at bruge aftalen, men fortsætter de med at købe dyrere alternativer,opnår kommunen ikke fordele af at indgå rammeaftaler.Mens det anerkendes, at det er sværere at få samme indflydelse på en central aftale,fx under SKI, så kan der alligevel gøres en indsats for at sikre implementering114

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERaf aftalen. Nogle kommuner vælger således at etablere brugergrupper på sammemåde som ved lokale aftaler. I disse kommuner spiller det ingen eller en megetlille rolle for aftaleloyaliteten, hvor aftalen kommer fra.” Hvor aftalen kommer fra, spiller ingen rolle for den efterfølgende implementeringog loyalitet mod aftalen, da vi nedsætter brugergrupper under alle omstændighederog følger op på compliance på alle aftaler.”Kilde: Interview med Annette Bjørn, indkøbschef i Odense KommuneHensynet til lokale kvalitetskrav kan således trække kommuner, regioner og statsligemyndigheder i retning af aftaler, der indgås lokalt. Men samtidig er der kommuner,som træffer beslutning om - som udgangspunkt - at benytte centrale aftalerpå områder med standardvarer, da forskellen for brugerne ikke er så stor på disseproduktgrupper.Vanskeligere at centralisere indkøb og bruge rammeaftaler vedkomplekse varerFor mere komplekse varer har brugerne af rammeaftalerne flere forskellige lokalekvalitetskrav. Det er derfor vanskeligere at lave attraktive centrale aftaler på kompleksevarer end på mere standardiserede varer.Problemet med at indgå centrale rammeaftaler for komplekse varer illustreres fxmed de rammeaftaler, der er indgået af de kommunale indkøbsfællesskaber. På demest standardiserede produkter deltager størstedelen af kommunerne i en fællesrammeaftale. Men på mere komplekse produkter er der færre kommuner, som deltageri de fælles aftaler. 61Men selv inden for en mindre enhed som en kommune og med relativt standardiseredeprodukter som sygeplejeartikler kan det vise sig vanskeligt at finde en fællesstandard. Selv om de mange alternative produkter funktionelt kan erstatte hinanden,kan det være svært at standardisere de forskellige behov til et passende niveau.Et væsentligt problem er, at fagpersonale kan have stærke præferencer ogtraditioner for, hvad man normalt bruger.Der er eksempler, hvor det er lykkedes at standardisere til et vist niveau, men hvordet efterfølgende har krævet opfølgning at undgå, at der blev købt dyrere alternativeruden for tilbudslisten og hos andre leverandører, jf. boks 5.1. Jo mere komplekstindkøbet er, des sværere er det at finde et standardiseringsniveau, som allebrugere kan acceptere.61 Interview med indkøbschef Karsten Pedersen, Kolding Kommune og deltager i 12by gruppens samarbejde115

UDBUDSRÅDETBoks 5.1: Sygeplejeartikler - standardisering til et passendeniveau skal sikre kvalitet og besparelserGentofte Kommune udbød i 2008 en rammeaftale på sygeplejeartikler, hvor grupper affunktionelle substitutter hver blev slået sammen til et enkelt produkt. Aftalen resulteredei en prisgevinst på ca. 20 pct.Ved opfølgning på aftalen viste det sig dog, at mange brugere stadig købte de sammeprodukter som før udbuddet. Gentofte Kommune fik derfor ikke umiddelbart økonomiskfordel af de lavere priser.Kilde: Interview med Klaus Hansen, Indkøbschef i Gentofte kommuneNogle gange giver de lokale behov sig udslag i, at der stilles særlige myndighedsspecifikkekrav i fælles rammeaftaler. Det kan være produktspecifikke krav, ellerdet kan være krav, der fx relaterer sig til levering og betalingsadministration. Leverandørergiver udtryk for, at sådanne specifikke krav typisk giver leverandørenhøjere omkostninger, hvilket betyder højere priser, jf. boks 1.6 i kapitel 1.En anden problemstilling med de specifikke krav er, at kravene, der stilles, er forutydelige. Hver tredje leverandør angiver, at der stilles utydelige krav, som ikkesikrer en god kvalitet til en rimelig pris, jf. figur 5.4.Dette bekræftes også af dybdeinterviewene, hvor leverandører fx angiver, at deindimellem møder uforståelige kravspecifikationer, der ikke kan begrundes forretningsmæssigteller fagligt, og som giver anledning til væsentligt højere priser.116

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 5.4: Er kravene i rammeaftaler udformet, så de giver højkvalitet til en rimelig pris?35%30%25%20%15%10%5%0%Nej, derstilles forhøje krav,og detdriverpriserne opNej, derstillesutydeligekrav, somer svære atmåleNej, de erfor lave, ogde giverbrugerneproblemerJa, deligger på etrimeligtniveau,men følgesikke opLeverandørerJa, deligger på etrimeligtniveau ogfølges opVed ikkeNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 117 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseSuccesfuld koordineret indkøb af en stor mængde relativt komplekse varer og tjenesteydelservia rammeaftaler kræver en særlig grad af kvalitetssikring og standardiseringsindsats.Indkøbssamarbejdet Amgros er et eksempel på, at det kanlykkes. Gennem Amgros indgås rammeaftaler på vegne af apotekerne på landetssygehuse (sygehusapotekerne), jf. boks 5.2. De brede rammeaftaler fungererblandt andet, fordi der i forvejen foreligger en meget detaljeret dokumentation forprodukterne.117

UDBUDSRÅDETBoks 5.2: Amgros’ medicinindkøb – komplekse produkter påcentrale rammeaftalerAmgros er et indkøbsselskab, der ejes af de fem danske regioner. Amgros indkøber medicinpå vegne af alle offentlige sygehuse i Danmark og afløfter dermed regionernesudbudspligt på området. Medicinindkøbet sker gennem udbud af rammeaftaler i et e-handelssystem. Mange aftaler indgås med en leverandør og andre med flere leverandører.Aftalerne er typisk et-årige og har ofte mulighed for forlængelse i op til et år.En af hovedårsagerne til, at Amgros kan varetage et centraliseret indkøb af medicin, er,at der er tale om standardiserede og regulerede produkter. Alle lægemidler er registreredeog godkendte i Lægemiddelstyrelsen med detaljeret dokumentation. Herved er der irealiteten tale om standardiserede varer, som gør det muligt at udføre præcise udbud underhensyn til både behandlingseffekt og markedssituationen for det enkelte lægemiddel.En anden hovedårsag til, at Amgros kan varetage det centraliserede indkøb af den megetstore mængde forskellige lægemidler, som anvendes på de offentlige sygehuse, og af detstore antal, der bruges af disse lægemidler, er anvendelsen af et standardiseret elektronisktilbudssystem og af gennemarbejdede, standardiserede udbudsdokumenter, der tilpassesdet enkelte udbud.Amgros’ opgør besparelsen, de opnår, til ca. 20 pct.. Det svarer til en årlig besparelse påca. 1,4 mia. kr.Kilde: Interview med Dorte Bartels, Chef for Udbudsteam i Amgros og Helle Lorentsen Bøgeskov,Advokat hos AmgrosKvalitet kan sikres gennem miniudbudPå mere komplekse vare- og tjenesteydelsesområder er de centrale aftaler, som fxSKI indgår, typisk bredere aftaler indgået med et større antal leverandører. Det erprimært for at tage højde for, at kvalitetskravene kan variere betydeligt, og at detkan være vanskeligt at opnå loyalitet mod aftaler, der er for specifikke på kompleksebrugerområder.SKI har også eksperimenteret med at indgå differentierede aftaler – fx såkaldte”prisbasker-aftaler” og andre aftaler, der skal tage højde for, at behovene varierermeget blandt brugerne af aftalen.I mange tilfælde tildeles kontrakterne efterfølgende gennem miniudbud, som giverbrugeren mulighed for at præcisere sine kvalitetskrav.Både brugere og udbydere giver udtryk for, at miniudbud giver den bedste kombinationaf pris og kvalitet for mere komplekse varer under parallelle rammeaftaler,jf. figur 5.5.118

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 5.5: Hvilken tildelingsform giver den bedste kombinationaf pris og kvalitet for rammeaftaler for kompleksevarer med flere leverandører?60%50%40%30%20%10%0%Ved afholdelse afmini-udbudVed direkte tildelingVedforhåndsprioriteringaf leverandørerAndentildelingsformVed ikkeBrugere Udbydere Leverandører SamletNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 49, 97 og 140 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseDet fremhæves til gengæld, at gennemførelsen af miniudbud kan være lige så ressourcekrævendesom at udbyde egen lokal aftale. Derfor kan det overvejes at vælgeat gennemføre lokale udbud frem for at tilpasse sig centrale aftaler og afholdeminiudbud, jf. boks 5.3.Boks 5.3: Odense Kommune ser egne aftaler som alternativertil miniudbud under SKI-aftalerI Odense Kommune overvejes det, om det kan betale sig at bruge SKI’s aftale og gennemføreminiudbud frem for at lave sit helt eget udbud. Årsagerne er blandt andet, at det også erressourcekrævende at udføre miniudbud, og at der kan være lokale leverandører, som ikkeer på SKI’s aftale, men hvor det kan være interessant at få bud fra øvrige leverandører.Kilde: Interview med Annette Bjørn, Indkøbschef i Odense KommuneCentrale aftaler skal være nemme at bruge til at dække lokalebehov for komplekse produkter og ydelserDet fremhæves som afgørende for brugen af centrale aftaler til at dække lokalebehov, at de skal være nemme at bruge.119

UDBUDSRÅDETDet har været et særskilt problem, at de centralt indgåede -aftaler har været forsvære at benytte. Fx indeholder nogle SKI-aftaler et meget stort antal leverandørerog dermed et meget stort antal parallelle rammeaftaler. Fx indeholder aftalen formanagementydelser ca. 40 parallelle rammeaftaler. 62 Det fremhæves i dybdeinterviewene,at rammeaftaler med så mange leverandører kræver et stort arbejde lokaltfor at identificere de relevante leverandører. Det bliver således meget ressourcetungtat foretage en tildeling, hvad enten det sker ved miniudbud eller direkte tildeling.Samtidig har der været stor usikkerhed om tildelingsmetoden, hvilket ogsåhar afholdt myndigheder fra at benytte de centrale aftaler.5.2 UDFORDRINGER MED KVALITETSUDVIKLINGBrugerundersøgelsen og de efterfølgende dybdeinterviews peger på, at det er ensvær udfordring at tage hånd om kvalitetsudvikling under aftaler, men også at derer veje til at håndtere dette.Blandt brugerne og udbyderne angiver samlet set hver tredje, at de oplever problemermed at sikre kvalitetsudviklingen, jf. figur 5.6.62 SKI’s rammeaftale for managementkonsulentydelser er i skrivende stund i genudbud120

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFigur 5.6: Har din organisation oplevet problemer med at fåadgang til/sikre en løbende tilpasning til nye, forbedredevarianter af produkter og ydelser under rammekontrakteri løbet af kontraktperioden?70%60%50%40%30%20%10%0%Ja, ofte Ja, nogle gange Nej Ved ikkeBrugere Udbydere SamletNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 24 og 74 i appendiks 3.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseDer er flere forklaringer på, at der opleves problemer med kvalitetsudviklingen.Respondenterne af brugerundersøgelsen og dybdeinterviewene forklarer blandtandet, at udbudsreglerne hindrer, at aftalerne kan ændres særlig meget i løbet afaftaleperioden, jf. figur 5.7. Lange rammeaftaler ses derfor som en direkte hindringfor kvalitetsudvikling, fordi der dermed skal gå længere tid før et genudbud,der sikrer adgang til nye produkter, kan gennemføres. Kvalitetsudvikling vil i realitetenofte kræve genudbud, og det er derfor i praksis den mest almindelige mådeat kvalitetsudvikle på.121

UDBUDSRÅDETFigur 5.7: Hvad er årsagen til, at din organisation oplever problemermed at sikre kvalitetsudviklingen af varer ogtjenester under jeres rammekontrakter?80%70%60%50%40%30%20%10%0%Aftalerne løberover flere årAftalerne tilladerikke kvalitetsudviklingLøbende kvalitetsudviklingvil litetsudvikling vilLøbende kva-forhøje priserne i realitetenkrævegenudbudVi har ikkeværetopmærksommepå opgraderingeller tilpasningafvaresortimentetVed ikkeAndetBrugere Udbydere SamletNote: Figuren er baseret på spørgsmål nr. 25 og 75 i appendiks 3. Respondenterne har haft mulighedfor at afgive flere svar.Kilde: Copenhagen Economics’ brugerundersøgelseSom begrundelse for den manglende kvalitetsudvikling i løbet af aftaleperiodenpeges der på, at en produktændring i aftaleperioden indebærer en risiko for, at forbigåedetilbudsgivere klager over, at kontraktens genstand er ændret væsentligt.Det kan også betyde, at man er forsigtig med at ændre på aftalerne.Men i mange tilfælde er realiteten også, at der ikke følges systematisk op på kvalitetenunder aftaleperioden. Den aftaleansvarlige hører således kun om problemermed kvaliteten, hvis leverandøren slækker mærkbart på kvaliteten. Det er indtrykket,at dette er ressourcebegrundet, idet de fleste offentlige myndigheder udbyderog/eller administrerer en lang række aftaler. I mange tilfælde er der derfor ikke såmeget fokus på at sikre kvalitetsudviklingen ved indgåelse af rammeaftaler.122

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALEROpfølgning efter aftaleindgåelse fremhæves også som en af konklusionerne i CopenhagenEconomics’ rapport for Konkurrensverket i Sverige, der omhandler,hvad offentlige indkøbere kan lære af private indkøbere. 635.3 HVORDAN KVALITET OG KVALITETSUDVIKLING IRAMMEAFTALER STIMULERESDet er en udfordring at sikre en passende kvalitet og især at tage hånd om kvalitetsudviklingen.I det følgende bringes nogle eksempler på, hvordan udbyderne aframmeaftaler arbejder med at sikre kvalitet og kvalitetsudviklingen dels i forberedelsesfasen,dels i selve aftalegrundlagetForberedelsen af aftalen – brugergrupper, eksperter og grundigtanalysearbejdeMange udbydere af rammeaftaler etablerer bruger- og følgegrupper. Brugergruppernehjælper med at formalisere en proces, hvor man lægger sig fast på behov ogkvalitetskrav og søger at definere og standardisere den kvalitet, man har behov for.Typisk vil brugergrupper være vigtige for at kunne beskrive et øjebliksbillede afden ønskede kvalitet. Men brugergrupperne er også vigtige for at kunne afstemmeog indpasse forventninger til behovene på lidt længere sigt. Brugergruppen kandesuden bidrage til at lette implementeringen efterfølgende og sikre loyalitetenmod aftalen ved at agere tovholdere på aftalen.Der er forskellige eksempler på brugergruppens rolle. Frederiksberg Kommunefastholder fx brugergrupperne i hele kontraktperioden og benytter brugergruppernetil at sikre en hurtig opfølgning i forhold til brugerne på den ene side og leverandørernepå den anden.Dialogen med brugerne er meget vigtig, men den kan langt fra stå alene. Det ermeget væsentligt at få et klart billede af, hvordan markedet kan imødekomme kvalitetskravene,uden at det betyder væsentligt højere priser. Derfor er dialogen medleverandører og eksperter samt analyser af markedet meget væsentlige i forberedelsenaf aftalen.Der er mange eksempler på, at kommuner, regioner og statslige indkøbere invitererleverandører og andre eksperter for at få et indblik i hvilke produkter, der findespå markedet, hvad der er kvalitetsstandarderne på markedet, og hvor markedetbevæger sig hen. Herved kan indkøberne få et indblik i, hvad markedet kan leveretil en fornuftig pris, og hvad særlige ønsker til kvalitet kan betyde for prisen. StatensIndkøb inviterer også leverandører til at give deres input til at beskrive pro-63 Copenhagen Economics (2008), What can public procurers learn from private?123

UDBUDSRÅDETduktområdet og fortælle om deres omkostningsstruktur. Det bidrager til, at StatensIndkøb kan lægge kvalitetsniveauet på det rigtige niveau og samtidig sikre en attraktivpris.I forhold til produkt- og kvalitetsudvikling vil det i mange tilfælde også være leverandøren,der har den største viden om udviklingen på markedet. Dette afhængighedsforholdkan i nogle tilfælde være et problem, hvis leverandøren ikke kan se enforretningsmæssig fordel i at kvalitets- og produktudvikle.De forudgående analyser af markedet anvendes af mange udbydere af rammeaftaler,men i varierende omfang. Et grundigt analysearbejde kan bidrage til at præcisere,hvordan aftalen skal skrues sammen, fx med hensyn til minimumskrav ogtildelingskriterier.Statens Indkøb gennemfører forud for hvert udbud en meget grundig analyse, somindeholder en vurdering af en lang række vigtige markedsforhold med relevans forgennemførelse af udbuddet, herunder en nøje beskrivelse af det kvalitetsniveau,der efterspørges. I tillæg hertil inddrager Statens Indkøb altid tekniske eksperter påområdetNetop brugen af eksterne eksperter kan være en vej til at få uafhængig viden, omhvordan minimumskrav og tildelingskriterier bedst fastsættes for at sikre den rettekvalitet og en tilstrækkelig kvalitetsudvikling.Udbud og aftalegrundlag – løbetid, konkurrence om kvalitetsudviklingNår det drejer sig om at sikre kvalitetsudvikling i aftalegrundlaget, lægger udbudsreglernebegrænsninger på produktudviklingen i aftalens løbetid. Men der er eksemplerpå, at der kan indbygges incitamenter og mekanismer til produktudvikingi aftalerne.Frederiksberg Kommune har på nogle områder gjort det til en kontraktlig forpligtelse,at der skal ske en udvikling i kvaliteten eller i effektiviteten. På nogle afFrederiksberg Kommunes rammeaftaler skal leverandørerne således på fastsattetidspunkter vise, at de har foretaget en på forhånd defineret produktudvikling forat fortsætte som leverandør på aftalen. Kan virksomheden ikke leve op til dettekrav om produktudvikling, betragtes det som en kontraktelig forsømmelse, hvorefteraftalen opsiges med den pågældende leverandør.Statens Indkøb sikrer kvalitetsudvikling i kontraktperioden ved blandt andet atstille generiske krav til produkterne på en rammeaftale. De generiske krav indeholderbestemmelser, om at produkterne skal besidde egenskaber, der må betegnessom standard på salgstidspunktet. I tillæg til de generiske krav, findes så en uddy-124

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERbende kravspecifikation, der beskriver, hvilke egenskaber et standardprodukt skalbesidde på udbudstidspunktet. De generiske krav giver således mulighed for enopdatering af kravspecifikationen og udskiftning af produkter, efterhånden sommarkedet udvikler sig. Leverandørerne er sikret vetoret i forhold til ændring af denproduktspecifikke del af kravspecifikationen. For at tilskynde til at leverandørerneaccepterer en opdatering af kravspecifikationen i takt med markedsudviklingen,gives de ofte prisincitamenter. Incitamentet fungerer ved, at leverandørernes prisernedreguleres i løbet af aftaleperioden, men ved ændring af kravspecifikationen opreguleresprisen igen til det initiale niveau. Kammeradvokaten har bidraget til udviklingaf denne model.Af dybdeinterviewene fremgik det, at flere udbydere af rammeaftaler har overvejetfunktionsspecifikke frem for produktspecifikke udbud, men denne metode erstadig kun svagt udbredt.5.4 HVORNÅR OG HVORDAN KVALITET KAN SIKRES IRAMMEAFTALERRammeaftaler kan sikre den fornødne kvalitet. Med økonomien i baghovedet bestårdet svære i at sikre det rigtige kvalitetsniveau. Det vil sige den kvalitet, der er”need to have” for brugerne, og som ikke trækker priserne op på grund af formange og for høje krav. Kvalitet kan sikres både i lokale og centrale aftaler.Udfordringen for offentlige indkøbere er at sikre kvalitetsudvikling under rammeaftaler.Udfordringen er størst, hvor markedet udvikler sig hurtigt, og brugernesbehov ændrer sig hurtigt. Der er interessante eksempler på, hvordan der både ikommunalt og statsligt regi arbejdes med at sikre kvalitetsudviklingen i rammeaftalenskontraktlige grundlag.På baggrund af analysen af kvaliteten i rammeaftaler er opstillet seks opmærksomhedspunkter:1. Vær opmærksom på brugernes egentlige kvalitetsbehov – vurder hvad der erneed to have, og hvad der er nice to have?2. Brug ressourcer på implementering af og opfølgning på kvaliteten, der leverespå rammeaftalen.3. Følg udviklingen i markedet, fx ved hjælp af en brugergruppe eller gennemleverandører.4. Følg udviklingen i brugernes behov, fx gennem en brugergruppe.5. Overvej om aftaleperioden udgør en hindring for kvalitetsudvikling eller foret innovativt samarbejde med relevante leverandører.6. Vurder de juridiske muligheder og behovet for at udvikle/udskifte produkter iløbet af aftaleperioden.125

UDBUDSRÅDETDe seks punkter udpeger, hvor der skal træffes vigtige strategiske beslutninger forat sikre en høj kvalitet og tilstrækkelig kvalitetsudvikling gennem indkøb viarammeaftaler. Hvis der ikke er opmærksomhed om disse punkter, er der risiko for,at det vil påvirke kvaliteten og kvalitetsudvikling i rammeaftalerne negativt.Det første punkt vedrører den initiale fastsættelse af den nødvendige kvalitet ogdet næste vedrører opfølgning af kvaliteten i rammeaftalen. Det tredje og fjerdepunkt vedrører forhold, der kan nødvendiggøre særlig fokus på kvalitetsudvikling,mens de to sidste vedrører metoder til sikring af kvalitetsudvikling. Forholdet mellemopmærksomhedspunkter, der vedrører henholdsvis udbudsfasen og aftaleperioden,understreger, at de store udfordringer ligger i aftaleperioden. Kvalitetsudviklingenunder rammeaftaler betragtes således som en væsentlig større udfordringend at definere den ønskede kvalitet ved kontraktens ikrafttrædelse.For hvert enkelt opmærksomhedspunkt gøres opmærksom på, hvad faldgruber ogkonsekvenser kan være, hvis opmærksomhedspunktet ikke adresseres, og der opstilleskonkrete tjekspørgsmål, der kan bidrage til en afklaring af, hvordan mansom indkøber skal forholde sig til opmærksomhedspunktet.1. Vær opmærksom på brugernes egentlige kvalitetsbehov – vurderhvad der er need to have, og hvad der er nice to have?I vurderingen af hvordan produkternes kvalitet bedst muligt sikres i udbudsprocessen,kan det være nødvendigt at lave en prioritering. For det første kan det værenødvendigt at prioritere mellem flere forskellige kvalitetskrav, og for det andet vilder som oftest være et trade-off mellem kvalitet og pris. Det kan derfor være nødvendigtat vurdere, hvordan kvalitet vurderes i forhold til pris.126

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERTabel 5.2: Faldgruber og tjekpunkter for at definere brugerneskvalitetsbehovFaldgrube Konsekvens TjekpunktBrugerne inddrages ikke iudbudsprocessenForkerte kvalitetskravEr brugerne blevet hørt?Nogle brugerinteresser inddragesikke i udbudsprocessenForkert vægtning mellembrugerinteresserEr alle brugertyper blevethørt?Leverandørerne inddragesikke i udbudsprocessenLeverandørerne er ikke ens,og det er kun nogle leverandører,der inddrages i udbudsprocessenSvært at prioritere kvalitetskrav,da man ikke kender”prisen” på demPrioriteringen mellem kvalitetskravpasser kun på nogleaf leverandørerneEr leverandørerne blevethørt?Er leverandørerne homogene?Er alle leverandørtyper blevethørt?Kvalitet, der er nice to have,defineres som need to have(minimumskrav)Unødigt høje priserNedprioritering af potentielleneed to havesEr brugerne enige om, atminimumskravene ikke kanundværes (uanset pris)?Kvalitet, der er need to have,defineres ikke som minimumskravmen som nice tohaveKilde: Copenhagen EconomicsTilbud uden nødvendig kvalitetkan vindeEr alle nødvendige kvalitetsparametredefineret somminimumskrav?2. Brug ressourcer på implementering af og opfølgning på kvaliteten,der leveres på rammeaftalenKvaliteten er ikke nødvendigvis sikret, bare fordi den er defineret rigtigt i udbudsmaterialet.Brugere og udbydere af rammeaftaler bør følge op på, hvilkenkvalitet leverandøren i realiteten leverer. Opfølgningen kan enten ske ved hjælp afstikprøver eller ved systematisk controlling.127

UDBUDSRÅDETTabel 5.3: Faldgruber og tjekpunkter for implementering og opfølgningpå aftalenFaldgrube Konsekvens TjekpunktIndkøbsafdelingen regnermed, at kvaliteten kommeraf sig selvBrugerne får ikke den kvalitet,de betaler forLeverer leverandøren detaftalte?Der følges ikke op på markedsudviklingenDer er for langt mellem indkøbsafdelingog slutbrugerKilde: Copenhagen EconomicsBrugerne får ikke adgang tilnye og forbedrede produkterBrugerne giver ikke tilbagemeldingerom, kvalitetenpå aftalenEr der kommet nye varianteraf produktet på markedet?Er leverandøren blevetspurgt, om der er sket enudvikling på markedet?Er brugerne tilfredse medkvaliteten?3. Følg udviklingen i markedet, fx ved hjælp af en brugergruppe ellergennem leverandørerHvis kvaliteten/standarden på markedet udvikler sig relativt hurtigt, som på fx itområdet,er der et større behov for at sikre kvalitetsudviklingen under rammeaftalen,end der er på mere langsomtudviklende markeder.Tabel 5.4: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende udviklingenpå markedetFaldgrube Konsekvens TjekpunktRammeaftalen sikrer ikkekvalitetsudvikling eller prisreguleringaf et produkt, derhar udviklet sig meget sidenkontraktindgåelseBrugerne af rammeaftalenbetaler overpris for forældetproduktEr der en sandsynlighed for,at standarden på markedetændrer sig i løbet af aftaleperioden?Rammeaftalen fokuserer formeget på kvalitetsudviklingift. markedets udviklingKilde: Copenhagen EconomicsDe anvendte ressourcer påkvalitetsudvikling står ikkemål med den faktiske kvalitetsudviklingEr der tale om en væsentligændring af standarden påproduktet i løbet af aftaleperioden?4. Følg udviklingen i brugernes behov, fx gennem en brugergruppeLigesom udviklingen i markedet har væsentlig betydning for behovet for kvalitetsudvikling,er ændringer i brugernes behov en afgørende parameter for hvormange ressourcer, der skal afsættes til kvalitetsudvikling. Udbyderen af en ram-128

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERmeaftale bør derfor allerede i udbudsfasen overveje, hvordan eksisterende brugeresbehov vil udvikle sig, og om der vil komme nye brugere på rammeaftalen.Tabel 5.5: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende udviklingen ibrugernes behovFaldgrube Konsekvens TjekpunktRammeaftalen fokuserer formeget på kvalitetsudviklingBrugerne betaler for megetfor ekstra kvalitet, der ernice to haveHvilke brugere vil handle pårammeaftalen i aftaleperioden?Rammeaftalen fokuserer forlidt på kvalitetsudviklingKilde: Copenhagen EconomicsBrugerne får ikke den kvalitet,de efterspørgerHvilke brugere vil handle pårammeaftalen i aftaleperioden?5. Overvej om aftaleperioden udgør en hindring for kvalitetsudviklingeller for et innovativt samarbejde med relevante leverandørerAnalysen har vist, at rammeaftalens længde er afgørende for kvalitetsudviklingenaf produkter, der handles på en rammeaftale. På rammeaftaler uden jævnlig konkurrenceudsættelsegennem fx miniudbud, kan rammeaftalens periode således væreeneste mulighed for at kvalitesudvikle. Alligevel løber langt de fleste rammeaftaleri den maksimale periode på 4 år. Omvendt kan en kort rammeaftale udgøreen barriere for, at leverandøren/leverandørerne vil engagere sig i at produktudviklesammen med brugerne.Tabel 5.6: Faldgruber og tjekpunkter vedrørende længden påen rammeaftaleFaldgrube Konsekvens TjekpunktRammeaftalen løber forlængeBrugerne låses fast til forældetproduktUdvikler produktet sig væsentligti løbet af aftaleperioden?Rammeaftalen løber for korttid (maksimalt 4 år)Der benyttes for mange forlængelsesoptionerLeverandøren kan ikke se enbusiness case i at produktudviklesammen med brugerneUsikkerhed for leverendørenom kontraktens længdeEr der behov for en fællesproduktudvikling?Er der behov for at brugeoptioner?Der benyttes ikke forlængelsesoptionerKilde: Copenhagen EconomicsRammeaftalen kan ikke genudbydes,selv om kravspecifikationener forældetHvorfor ikke bruge optioner?129

UDBUDSRÅDET6. Vurder de juridiske muligheder og behovet for at udvikle/udskifteprodukter i løbet af aftaleperiodenHvis brugernes behov ændres radikalt, er det ikke sikkert, at leverandørerne pårammeaftalen stadig er de bedst egnede til at løse opgaven, og det kan derfor værenødvendigt at genudbyde området. Ved mindre og/eller forudsigelige ændringerkan det dog være tilstrækkeligt at kvalitetsudvikle inden for rammeaftalen. Genereludskiftning i sortiment kan lade sig gøre, når det erstattende produkt er en megetnær substitut for det erstattede produkt. Ved egentlige produktændringer ellerstørre kvalitetsforskelle har dybdeinterviewene afsløret to alternativer, der pt. benyttesmed succes. Den første er miniudbud, hvor opgaven - og dermed kvaliteten- konkurrenceudsættes løbende. Den anden er Statens Indkøbs generiske krav tilprodukterne på en rammeaftale, der giver mulighed for at skifte til et nyt ”tilsvarendeprodukt” i løbet af aftaleperioden.Tabel 5.7: Faldgruber og tjekpunkter ved udvikling eller udskiftningaf produkter i løbet af aftaleperiodenFaldgrube Konsekvens TjekpunktDer indarbejdes ikke udskiftningsmekanismei udbudsmaterialetProdukter kan ikke lovligtudskiftes under aftaleperiodenEr der mulighed for at udskifteprodukter i løbet afaftaleperioden?Der indbygges ikke incitamenttil udskiftning af gammeltprodukt i rammeaftalenKilde: Copenhagen EconomicsBrugere får gammelt produkt,så længe det ligger pålagerHvorfor skulle leverandørererstatte et gammelt produkt,som de har liggende på lager?130

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERAppendiks 1 - Gennemgang for brugerundersøgelsens resultatfor det juridiske område- UDARBEJDET AF KONKURRENCE- OG FORBRUGERSTYRELSENSom led i analysen af bedste praksis for rammeaftaler er der i januar2011gennemført en brugerundersøgelse, der bl.a. har haft til formål at afdækkeudbudsretlige fordele og udfordringer ved brug af rammeaftaler til offentlige indkøb.Hele brugerundersøgelsen bringes i appendiks 3.Tre grupper af respondenter: Brugere, udbydere og leverandører er i undersøgelsenblevet bedt om at angive, om de oplever udbudsretlige fordele eller problemerved at anvende rammeaftaler, herunder hvilken betydning en række udbudsretligeudfordringer kan have for brugen af rammeaftaler.Resultatet af brugerundersøgelsen peger på, at et flertal af de brugere, udbydere ogleverandører, der har besvaret spørgsmålet om fordele ved rammeaftaler, er enigeom, at det er en fordel, at rammeaftaler kan afløfte udbudspligten for de kontrakter,der efterfølgende indgås på baggrund af rammeaftalen.Endvidere afdækker resultatet af brugerundersøgelsen, at det for både brugere ogudbydere samtidigt er en væsentlig udfordring ved rammeaftaler, hvorvidt udbudspligtenfaktisk er afløftet for de kontrakter, der efterfølgende indgås på baggrundaf rammeaftalen, og hvilken retstilstand der gælder, såfremt rammeaftalenvurderes at være i strid med udbudsreglerne.Tilsvarende vægtes disse udfordringer højt hos leverandørerne, idet tvivl om enrammeaftales gyldighed naturligvis vil få virkning for leverandørerne på rammeaftalen.Opmærksomheden omkring disse to udfordringer må antages at være aktualiseretaf den debat, der især i starten af 2011 har været om lovligheden af rammeaftalerudbudt og indgået af centrale indkøbsorganisationer.Det bemærkes, at det for de ordregivende myndigheder, der trækker på en rammeaftaleindgået af en central indkøbsorganisation, vil være vanskeligt at få sikkerhedfor, at deres udbudspligt er afløftet. Det er således ikke muligt på forhånd atforudsige, om EU-udbuddet af rammeaftalen på et tidspunkt vil blive indbragt for131

UDBUDSRÅDETKlagenævnet for Udbud, og om klagenævnet vurderer, at udbuddet af den pågældenderammeaftale er sket i henhold til udbudsdirektivets regler.Dette aspekt gør sig for så vidt også gældende for de myndigheder, der udbyderegne rammeaftaler, idet det dog bemærkes, at disse myndigheder selv håndtererudbudsprocessen omkring selve rammeaftalen. Ordregiveren kan dog heller ikkepå forhånd vide sig sikker på, om udbuddet på et tidspunkt indbringes for Klagenævnetfor Udbud, og om klagenævnet vurderer, at EU-udbuddet af rammeaftalener sket i henhold til direktivets regler, og udbudspligten dermed er afløftet for dekontrakter, der senere indgås.Opmærksomheden i starten af 2011 omkring visse af SKI’s rammeaftaler viser sigogså ved, at både udbyderne og brugerne vurderer, at det er en væsentlig udfordringat afgøre, om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes i samme rammeaftale.I forhold til den udfordring er det muligt at anvise, hvordan bedste praksisfor rammeaftaler bør være for at leve op til direktivets regler.Et andet forhold, som brugerundersøgelsen har afdækket som en væsentlig udfordringfor særligt leverandørerne, er den omstændighed, at en myndighed agererselvstændigt og undlader at bruge rammeaftalen. Denne vurdering afspejler detsærlige forhold ved rammeaftaler, at den offentlige myndighed ikke har pligt til attrække på rammeaftalen, og at leverandøren dermed ikke er sikret en omsætning,medmindre der er indsat en særlig klausul i aftalen om købsforpligtelse for ordregiveren.I afsnit 3.2.1 til 3.2.4 gennemgås data fra brugerundersøgelsen, mens den nærmerehåndtering af de skitserede udfordringer uddybes under afsnit 3.3.Brugernes, udbydernes og leverandørernes syn på udbudsretligefordele ved rammeaftalerUndersøgelsen viser, at 72 pct. af de 25 brugere, der har besvaret spørgsmålet om,hvorvidt de oplever det som en fordel, at rammeaftaler afløfter udbudspligten. 16pct. af de brugere, der har besvaret spørgsmålet, angiver, at de ikke oplever udbudsretligefordele.Undersøgelsen viser, at 80 pct. af de 15 udbydere, der har besvaret spørgsmålet,oplever det som en fordel, at rammeaftaler afløfter udbudspligten.Undersøgelsen viser, at 55 pct. af de 29 leverandører, der har besvaret spørgsmålet,oplever det som en fordel, at rammeaftaler afløfter udbudspligten for det offentlige.132

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERBrugernes syn på udbudsretlige udfordringer ved rammeaftalerBlandt brugerne af rammeaftaler angiver ca. 58 pct. af de 45 brugere, der har besvaretspørgsmålet, at de oplever udbudsretlige udfordringer ved at bruge rammeaftaler,mens ca. 33 pct. af de adspurgte oplyser, at de ikke oplever udbudsretligeproblemstillinger i forbindelse med brugen af rammeaftaler.De respondenter, der oplever udbudsretlige udfordringer ved rammeaftaler, har ibrugerundersøgelsen fået forelagt en række juridiske problemstillinger, der knyttersig til rammeaftaler. På den baggrund har de taget stilling til, hvilken betydning deenkelte juridiske udfordringer har for deres brug af rammeaftaler.De to væsentligste udbudsretlige udfordringer for brugerne er:• om udbudspligten kan afløftes under rammeaftalen• hvilken retstilstand, der gælder, hvis rammeaftaler er ulovligeDerefter følger nedenstående udfordringer i den rækkefølge, som brugerne harprioriteret deres væsentlighed efter:• hvilke tildelingskriterier der skal anvendes i forbindelse med miniudbud• om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen• om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale• muligheden for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion• om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalenUdbydernes syn på udbudsretlige udfordringer ved rammeaftalerFor udbydernes vedkommende oplyser ca. 77 pct. af de 17 udbydere, der har besvaretspørgsmålet, at de oplever udbudsretlige problemstillinger.De udbydere, der oplever udbudsretlige udfordringer ved rammeaftaler, har i brugerundersøgelsenfået forelagt en række juridiske problemstillinger, der knytter sigtil rammeaftaler. På den baggrund har de taget stilling til, hvilken betydning deenkelte juridiske udfordringer har for deres brug af rammeaftaler.133

UDBUDSRÅDETDen væsentligste udfordring for udbyderne er:• hvilken retstilstand der gælder, hvis rammeaftaler er ulovligeDerefter følger nedenstående udfordringer anført i den rækkefølge, som udbydernehar prioriteret deres væsentlighed efter:• om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale• om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen• om udbudspligten kan afløftes under rammeaftalen• muligheden for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion• hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i forbindelse med miniudbud• om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalenLeverandørernes syn på udbudsretlige udfordringer ved rammeaftalerHalvdelen af de 30 leverandører, der har besvaret spørgsmålet, oplever, at der erudbudsretlige problemer knyttet til rammeaftaler.De leverandører, der oplever udbudsretlige udfordringer ved rammeaftaler, har ibrugerundersøgelsen på lige fod med brugerne og udbyderne fået forelagt en rækkejuridiske problemstillinger, der knytter sig til rammeaftaler. På den baggrundhar de taget stilling til, hvilken betydning de enkelte juridiske udfordringer har forbrugen af rammeaftaler.Den væsentligste udfordring for leverandørerne er:• om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalenDerefter følger nedenstående udfordringer angivet i den rækkefølge, som leverandørernehar prioriteret deres væsentlighed efter:• om udbudspligten kan afløftes under rammeaftalen• hvilken retstilstand der gælder, hvis rammeaftaler er ulovlige• om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen134

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER• muligheden for at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion• om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale• hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i forbindelse med miniudbud135

UDBUDSRÅDETAppendiks 2 - Metodebeskrivelse for prisanalysen- UDARBEJDET AF COPENHAGEN ECONOMICSFormålet med prisanalysen har været at sammenligne priseksempler opnået henholdsvisved køb under og uden for rammeaftale. Det er valgt udelukkende atsammenligne rammeaftalepriser med tilsvarende priser opnået uden for aftale. Årsagener, at selv om offentlige myndigheder overordnet set har mulighed for at benytteto andre indkøbsformer end rammeaftalekøb - indkøb gennem udbud af offentligkontrakt og indkøb uden forudgående udbud - anser mange offentlige indkøbereofte handel uden for aftale som det eneste reelle alternativ til indkøb gennemrammeaftaler. Priseksempler fra offentlige kontrakter indgår derfor ikke isammenligningsgrundlaget.Der sammenlignes priseksempler på i alt ti produktgrupper, der både dækker varerog tjenesteydelser. De ti udvalgte varer og tjenesteydelser er:1. Benzin og diesel afhentet på tankstation – ikke levering til eget tankanlæg2. Bøger3. Forbrugsartikler – fx aftørringspapir, plastposer, andre plastvarer og lignende4. Fødevarer leveret centralt - til storkøkkener5. Fødevarer leveret decentralt – til mindre institutioner6. Kopipapir7. Måtteservice – udskiftning og vask af måtter ved indgangspartier8. Rengøringsmidler9. Sygeplejeartikler10. VikarydelserDe udvalgte varer og tjenesteydelser er udvalgt til at være repræsentative for deoffentlige myndigheders samlede indkøb under rammeaftaler. Det garanterer imidlertidikke, at prisgevinsterne fra de valgte varer og tjenesteydelser er repræsentativefor det samlede offentlige indkøb. Udvælgelsen er sket, så de valgte varer ogtjenesteydelser repræsenterer en relativt stor værdi, og der er mange brugere aframmeaftaler på disse områder.136

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALERFor at sikre sammenligneligheden mellem priseksemplerne er i udvælgelsen af varerog tjenesteydelser lagt vægt på, at såvel varer som tjenesteydelser er relativthomogene og sammenlignelige. Begrundelsen er, at dette giver basis for sammenligningmellem gentagne køb under rammeaftale og gentagne køb uden for rammeaftale.Denne sammenligning ville ikke være mulig med mere differentieredevarer og tjenesteydelser som håndværkerydelser og managementkonsulentydelser,hvor det produkt, der leveres, er forskelligt fra gang til gang.På trods af ovennævnte forholdsregler vedrørende udvælgelsen af varer og tjenesteydelser,viser prisanalysen alene en sammenligning af priser på konkrete varerog tjenesteydelser. Prisforskellene kan derfor ikke nødvendigvis tolkes som direktebesparelsesmuligheder, idet prisanalysen ikke tager højde for forskellige leveringsforhold,priser på relaterede ydelser m.v.Data til prisanalysen er leveret af SKI, tre kommuner, repræsentanter fra et kommunaltindkøbsfællesskab og syv leverandører. SKI har bidraget med priseksemplerpå deres rammeaftaler. Kommunerne har bidraget med priser og/eller beregningaf prisgevinsten ved at handle på rammeaftalen frem for uden for aftale. Detkommunale indkøbsfællesskab har bidraget med priser på udvalgte produktgrupper.Endelig har leverandørerne bidraget med priseksempler eller rabatsatser påudvalgte produkter, som de sælger til offentlige myndigheder på og uden forrammeaftale. Kommunernes og leverandørernes bidrag omfatter både egne rammeaftalerog SKI’s rammeaftaler.Det er i sammenligningen så vidt muligt sikret, at priser på forskellige rammeaftalerkan sammenlignes. Det vil sige, at når rammeaftaler inden for en enkelt produktgruppesammenlignes, sker det enten mellem tilbudspriser eller mellem faktiskeindkøbspriser.137