Petra Kodré, Martin Roggenkamp, Christian Roth, Elke Scheffelt:

Beschäftigungspolitische Potenziale und Erfolgsfaktoren regionaler
Kooperationen
Petra Kodré, Martin Roggenkamp, Christian Roth, Elke Scheffelt
[Veröffentlicht in: Petra Kodré/ Martin Roggenkamp/ Christian Roth/ Elke Scheffelt (Hrsg.):
Lokale Beschäftigungsbündnisse. Forschung aus der Hans-Böckler-Stiftung Bd. 58, Berlin:
Edition Sigma 2005, S. 191-202.]
Die Ausgangsfrage dieses Sammelbandes richtete sich auf die Potenziale zur Steigerung
von Beschäftigung, die durch regionale Bündnisse entstehen. Dabei geht es
weniger um konkrete inhaltliche Konzepte zur Verbesserung der Arbeitsmarktsituation.
Da die Wirksamkeit regionaler beschäftigungspolitischer Problemlösungsansätze
abhängig ist vom jeweiligen Kontext, lassen sich allgemeingültige Aussagen diesbezüglich
nur mit begrenzter Gültigkeit treffen – nicht zuletzt auch deshalb, weil die jeweiligen
Ergebnisse in hohem Maße durch schwer zu kontrollierende externe Faktoren
bedingt sind wie die makroökonomische Entwicklung, national unterschiedliche
institutionelle Rahmenbedingungen oder politische Entscheidungen auf übergeordneten
Ebenen (vgl. auch Seyfried in diesem Band: S. 9, Roth u.a.: S. 69, Buchegger-
Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt in diesem Band S. 31f.)
Im Vordergrund stehen vielmehr prozessuale Aspekte, die sich auf die Interaktion der
verschiedenen arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischen Akteure in den Regionen
beziehen: Inwieweit führen neue dezentrale Formen der Kooperation zwischen arbeitsmarkt-
und beschäftigungspolitischen Akteuren zur Erschließung neuer oder
zusätzlicher Handlungsspielräume bzw. einer verbesserten Nutzung bereits bestehender
Handlungsspielräume auf regionaler Ebene? Auf welchem Wege lassen sich
diese für die Erreichung regionaler Ziele oder aber die Umsetzung der Europäischen
Beschäftigungsstrategie nutzen? Und: Welche Faktoren beeinträchtigen bzw. begünstigen
die Entwicklung entsprechender Potenziale?
Um diesen Fragen nachzugehen, sammelte der Band Perspektiven aus Theorie,
Empirie und Praxis sowie Erfahrungen mit unterschiedlichen Kooperationsformen in
verschiedenen Handlungsfeldern und auf verschiedenen Ebenen. Gemeinsam ist
den Beiträgen, dass sie sich mit Formen sektorübergreifender Koordination auf regi-
1

onaler Ebene befassen, wobei den beteiligten Akteuren unterschiedliche Modelle
sozialer Ordnung und unterschiedliche Integrationslogiken zugrunde liegen (staatlich,
marktvermittelt, verbandlich-organisatorisch, zivilgesellschaftlich/gemeinschaftlich),
und sie nach den Vorteilen und Problemen der Koordination dieser Akteure fragen.
Die Beiträge von Roth/Maier/Schmid sowie Straßheim öffnen zunächst theoretische
Zugänge zu Potenzialen, Erfolgsfaktoren – aber auch möglichen Fehlentwicklungen
von Formen dezentraler Kooperation beschäftigungspolitischer Akteure. Während
Roth/Maier/Schmid dabei Aspekte politisch-administrativer Steuerung innerhalb des
Mehrebenen-Systems der Europäischen Union in den Blick nehmen, befasst sich der
Beitrag von Straßheim mit der Produktion von Wissen und Innovation in (interkommunalen)
Netzwerken.)
Das dritte Kapitel gibt einen Überblick über unterschiedliche dezentrale Kooperationsformen
in Europa. Seyfried erörtert die möglichen Beiträge und Rollen der Akteure
auf verschiedenen politisch-administrativen Ebenen im Rahmen der Europäischen
Beschäftigungsstrategie. Besse/Guth stellen Entstehung, Struktur und ausgewählte
Beispiele Territorialer Beschäftigungspakte in den Mittelpunkt ihres Beitrags. Birkhölzer/Lorenz/Schillat
schildern Rahmenbedingungen und Aktivitäten Lokaler Partnerschaften
in neun europäischen Ländern. Buchegger-
Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt analysieren die Erfolgsbedingungen Territorialer
Beschäftigungspakte in Deutschland, den Niederlanden und Österreich.
Zu guter letzt werden Einblicke in die Praxis dezentraler Kooperation anhand der Zusammenarbeit
im Rahmen Territorialer Beschäftigungspakte vermittelt (Kapitel 4).
Buchegger-Traxler/Scopetta stellen mit dem Territorialen Beschäftigungspakt in Niederösterreich
ein Bündnis auf regionaler Ebene vor und erläutern die Vorteile der überregionalen
Koordination regionaler Bündnisse in Österreich. Aster berichtet über
die Aktivitäten des Paktes in Berlin-Neukölln und verweist auf die Potenziale von Beschäftigungsbündnissen
auf der lokalen Ebene. Der Beitrag von Evers/Schulz stellt
Potenziale und Probleme von Formen einzelfallbezogener Kooperation verschiedener
öffentlicher Akteure vor.
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1 Beschäftigungspolitische Potenziale regionaler Bündnisse
Worin bestehen nun vor diesem Hintergrund die beschäftigungspolitischen Potenziale
regionaler Bündnisse? Die verschiedenen Beiträge aus Theorie, Empirie und Praxis
verorten den zentralen Mehrwert der unterschiedlichen Kooperationsformen vor
allem in der Koordination arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischer Kompetenzen
und Ressourcen verschiedener Träger im Sinne regionalpolitischer Zielstellungen
und Strategien. So steht bei den Beispielen aus der Praxis die Abstimmung von Förderaktivitäten
im Sinne regionaler Ziele und Gegebenheiten im Vordergrund. Die Territorialen
Beschäftigungspakte in Österreich dienen vor allem der Systematisierung
der Förderaktivitäten unterschiedlicher Träger im Sinne einer ganzheitlichen Konzeption
(Bucheggger-Traxler/Scopetta). Der Berliner Pakt koordiniert Projekte, die durch
verschiedene Förderquellen finanziert werden im Sinne einer kohärenten Strategie,
in die auch private Unternehmen und Vereine eingebunden sind (Aster).
Die zentrale Ausrichtung regionaler Bündnisse auf eine strategische Abstimmung der
Aktivitäten verschiedener Träger arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischer Kompetenzen
und Ressourcen spiegelt sich auch in den empirischen Studien wider. Das
Ziel Lokaler Partnerschaften ist "die Bündelung von Energien, Kompetenzen und
Ressourcen von wichtigen lokalen Akteuren aus dem öffentlichen, privaten und freigemeinnützigen
(Dritten) Sektor, um lokale Strategien zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit,
Armut und Arbeitslosigkeit zu entwickeln und umzusetzen." (Birkhölzer/Lorenz/Schillat:
S. 78) Auch die vergleichende Untersuchung Territorialer Beschäftigungspakte
in Deutschland, den Niederlanden und Österreich kommt zu dem
Schluss, dass der unmittelbare Erfolg der Kooperationen darauf gründet, dass vorhandene
Kompetenzen effizient gebündelt und/oder neue Kompetenzen erschlossen
und im Sinne regionaler Zielstellungen eingesetzt werden (Buchegger-
Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt. Die Territorialen Beschäftigungspakte unterscheiden
sich dabei von Lokalen Partnerschaften dadurch, dass Letztere eine in inhaltlicher
Hinsicht weitere Zielstellung aufweisen und damit auch der Kreis möglicher
relevanter Akteure größer ist. Im Rahmen des Fall-Managements schließlich geht es
darum, die Eingliederungsleistungen verschiedener Träger im Hinblick auf Einzelfälle
abzustimmen (Evers/Schulz). Diese Art der Kooperation unterscheidet sich von regionalen
Bündnissen u.a. dadurch, dass ihr keine regionale Strategie zugrunde liegt,
sondern individualisierte Problemstellungen.
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Steht aus der Perspektive der regionalen Akteure die Erweiterung der Handlungs-
spielräume bzw. eine effektivere Nutzung derselben für regionalpolitische Zielstellun-
gen durch die Koordinierung vorhandener bzw. die Erschließung zusätzlicher Kom-
petenzen und Ressourcen als Erfolgspotenzial der Kooperationen im Vordergrund,
bestehen die beschäftigungspolitischen Potenziale regionaler Bündnisse aus steue-
rungstheoretischer Perspektive analog dazu in der Mobilisierung selbstregulativer
Steuerungspotenziale und der Verringerung von Steuerungsdefiziten durch vertikale,
horizontale und sachliche Koordinierung (vgl. dazu: Roth/Maier/Schmid und
Seyfried). Hintergrund ist dabei die Frage, wie sich die politische Steuerung im Poli-
tikfeld der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik im Rahmen eines komplexen
Mehrebenen-Systems der Europäischen Union und unter den Bedingungen einer
hohen Heterogenität der betroffenen Ebenen und Akteure umsetzen lässt. Die Förde-
rung dezentraler Kooperationen durch die Schaffung rechtlicher Rahmenbedingun-
gen und die Finanzierung der organisatorischen Grundlagen kann in diesem Zusammenhang
eine Bündelung der Handlungspotenziale von öffentlichen und privaten
Akteuren sowie die Koordinierung unterschiedlicher Subsysteme im Sinne einer Europäischen
Beschäftigungsstrategie gewährleisten.
Aus einer handlungstheoretischen Perspektive nimmt Straßheim die Bedingungen
und Potenziale der gemeinsamen Generierung von Wissen als einer wichtigen Ressource
der Beschäftigungspolitik besonders auf lokaler Ebene in den Blick. Es zeigt
sich dabei, dass der Austausch von Wissen zwischen verschiedenen Trägern aufgrund
der Prozesshaftigkeit individueller Erfahrungsbildung unter bestimmten Bedingungen
eine dynamische Wissensgenerierung im Rahmen von übergreifenden Wissensnetzwerken
hervorrufen kann.
Die Beiträge fokussieren also insgesamt auf die Produktivität der Koordinierung von
Kompetenzen und Ressourcen unterschiedlicher bzw. verschiedener Träger. Die beschäftigungspolitischen
Potenziale, die hieraus resultieren lassen sich wiederum differenzieren
nach einer institutionellen, einer prozeduralen und einer inhaltlichen Dimension,
wobei sich diese Dimensionen gegenseitig bedingen.
In institutioneller Hinsicht eröffnen sich Potenziale durch den Aufbau neuer Kooperationsstrukturen,
in die verschiedene Akteure eingebunden sind, die sonst getrennt
voneinander agieren. Einerseits kann es sich dabei um verschiedene öffentliche Ak-
teure handeln, d.h. Kooperationsstrukturen können hier einer institutionellen Frag-
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mentierung entgegen wirken und auf diese Weise die Effizienz der Formulierung und
Umsetzung politischer Maßnahmen steigern (für die österreichischen Territorialen
Beschäftigungspakte vgl.: Buchegger-Traxler/Scopetta; vgl. auch: Buchegger-
Traxler/Roggenkamp/Scheffelt 2003). Andererseits können über neue Kooperationsstrukturen
weitere Akteure in die Formulierung und Umsetzung politischer Entscheidungen
eingebunden werden. Durch die Einbindung von Verbänden, privaten Unternehmen
und zivilgesellschaftlichen Gruppen in die Formulierung politischer Aktivitäten
kann zum einen deren jeweiliges spezielles Wissen und ihre Erfahrungen zur
Geltung gebracht und auf diesem Wege die Gestaltung der Maßnahmen optimiert
werden. Der Austausch von Wissen und Erfahrungen unterschiedlicher Akteure im
Rahmen der Kooperationsstrukturen kann darüber hinaus dynamische Lernprozesse
ermöglichen, die zu innovativen Problemlösungen führen können (Straßheim).
Die Einbindung privater, verbandlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure in die Formulierung
und Umsetzung politischer Entscheidungen kann weiterhin die Verpflichtung
dieser Akteure gegenüber den jeweiligen Zielen und die Identifikation mit den
Ergebnissen fördern (Seyfried und dazu führen, dass zusätzliche Ressourcen für die
Umsetzung der Maßnahmen gewonnen werden (Buchegger-
Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt und Roth/Maier/Schmid). Die Kommunikation
zwischen den Akteuren im Rahmen der neuen Kooperationsstrukturen fördert
schließlich die Erwartungssicherheit der Beteiligten (Straßheim und Buchegger-
Traxler/Scopetta) und kann zur Entwicklung von sozialem Kapital führen (Seyfried;
Putnam u.a. 1993).
In prozeduraler Hinsicht liegen die beschäftigungspolitischen Potenziale dezentraler
Kooperationen vor allem darin begründet, dass die Kompetenzen und Ressourcen
verschiedener Akteure im Sinne einer regionalen Strategie zusammengeführt werden
können. Buchegger-Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt unterscheiden in dieser
Hinsicht fünf relevante Kompetenzen: Öffentliche Kompetenzen wie der Einfluss auf
die Gesetzgebung, die Verfügung über den Einsatz von Fördermitteln und die Wahrnehmung
von Verwaltungsaufgaben sind Mittel um unmittelbar auf die Ausgestaltung
der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik einzuwirken. Die Einbindung unternehmerische
Kompetenzen bietet die Möglichkeit unmittelbar auf die Gestaltung betrieblicher
Arbeits- und Ausbildungsplätze sowie anderweitiges unternehmerisches Handeln
einzuwirken. Der Zugang zu Wissen – besonders zu fördertechnischem Wissen
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– ist eine notwendige Grundlage der Koordination von Fördermitteln. Ideen und Inno-
vationspotenzial bietet die Voraussetzung für innovative Problemlösungen. Die Mög-
lichkeiten zur Einflussnahme und Legitimation durch an den Bündnissen beteiligte
Akteure wiederum fördert die Bereitschaft zur Kooperation sowohl unter den Beteilig-
ten als auch die Bereitschaft Außenstehender, die Kooperation zu unterstützen. Eine
sinnvolle Kombination dieser Kompetenzen ist dabei abhängig von den regionalen
Gegebenheiten, der institutionellen Ebene, auf der die Kooperation angesiedelt ist,
sowie ihren jeweiligen Zielen und Strategien (Buchegger-
Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt).
Einerseits können dabei die Aktivitäten der verschiedenen Kompetenzträger inner-
halb eines Politikfeldes gebündelt und auf gemeinsame Ziele hin ausgerichtet wer-
den. In diesem Sinne ist es beispielsweise dem Territorialen Beschäftigungspakt in
Niederösterreich gelungen, eine Abstimmung der drei zentralen arbeitsmarktpoliti-
schen Akteure zu gewährleisten. Die Akteure, die konkret arbeitsmarktpolitische Mit-
tel bereithalten, stellen diese im Rahmen des Paktes zur Umsetzung von gemeinsam
beschlossenen Zielen zur Disposition. Durch die Transparenz über und die Bünde-
lung der arbeitsmarktpolitischen Mittel der Akteure wird eine höhere Transparenz des
Mitteleinsatzes gewährleistet, Doppelgleisigkeiten werden vermieden (Buchegger-
Traxler/Scopetta und Buchegger-Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt). Darüber
hinaus können im Rahmen regionaler Bündnisse mehrere Politikbereiche miteinan-
der verknüpft und auf eine regionalpolitische Zielsetzung hin ausgerichtet werden. So
greift der Pakt in Berlin-Neukölln unterschiedliche Politikbereiche auf und bündelt sie
innerhalb der verschiedenen Aktionsfelder (Aster). Die Territorialen Beschäftigungs-
pakte sind teilweise auf eine Verknüpfung der Politikfelder Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik
hin ausgerichtet. In einigen Fällen wurden auch bildungspolitische Akteure
hinzugezogen (Buchegger-Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt). Eine umfassendere
Verknüpfung verschiedener Politikbereiche nehmen dagegen die Lokalen Partnerschaften
vor, deren Zielsetzung mit der Förderung sozialer Kohäsion über die beschäftigungspolitischen
Ziele der Territorialen Beschäftigungspakte hinausgeht (Birkhölzer/Lorenz/Schillat).
Die institutionellen und prozeduralen Aspekte der sektorübergreifenden Einbindung
von Akteuren in neuen Kooperationsstrukturen sowie der Koordinierung verschiedener
Ressourcen im Sinne regionaler Strategien im Rahmen dezentraler Kooperatio-
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nen bedingen wiederum beschäftigungspolitische Potenziale auf der inhaltlichen E-
bene der Ausgestaltung der jeweiligen politischen Aktivitäten. Eine dezentrale Zu-
sammenarbeit beschäftigungspolitischer Akteure kann über eine Kanalisierung über-
geordneter politischer Maßnahmen oder über die Einflussnahme auf übergeordnete
politische Ebenen einerseits zur Anpassung der Politiken übergeordneter Ebenen an
die jeweiligen regionalen Gegebenheiten führen (im Einzelnen siehe unten).
Eine sektor- und politikfeldübergreifende Einbindung und Koordinierung von Akteu-
ren in die Formulierung und Umsetzung politischer Maßnahmen kann ferner bedin-
gen, dass den regionalen Aktivitäten ein multidimensionaler Ansatz zugrunde liegt,
der verschiedene Politikfelder sinnvoll miteinander verknüpft und zu nachhaltigen
Ergebnissen führt (Birkhölzer/Lorenz/Schillat). Darüber hinaus führt der gegenseitige
Erfahrungsaustausch zwischen unterschiedlichen Akteuren günstigstenfalls zu Lern-
effekten und innovativen Lösungsansätzen (Straßheim).
Im Folgenden werden die Bedingungen, unter denen sich diese beschäftigungspoliti-
schen Potenziale entwickeln können, anhand verschiedener Stadien des Aufbaus
von Kooperationsstrukturen erläutert.
2 Erfolgsbedingungen regionale Beschäftigungsbündnisse
2.1 Initiierung
Zentrale Erfolgsbedingung für die Initiierung von Beschäftigungsbündnissen dürfte
"die Besetzung eines freien Felds" sein. Dies wird sowohl in den theoretischen wie
auch in den empirischen Beiträgen deutlich. In der Theorie wird in diesem Zusammenhang
in prozeduraler Hinsicht von der Entwicklung neuer Governancestrukturen
gesprochen. So stellt Seyfried in seinem Beitrag fest: "Wie in anderen Politikbereichen
soll und kann das Governance-Konzept auch in der Beschäftigungspolitik dazu
beitragen, die Dominanz zentralstaatlicher Akteure abzubauen und die Relevanz der
regionalen resp. lokalen Ebene zu stärken, um die auf dieser Ebene vorhandenen
Potenziale zur strategischen Politikentwicklung in größerem Maße zu nutzen". Diese
Strategie lässt sich vor allem dann erfolgreich in der Praxis umsetzen, so die empirischen
Beiträge, wenn auf der lokalen Ebene das Thema Beschäftigung noch nicht
durch schon bestehende Institutionen abgedeckt wird. Dies war – so der Beitrag von
Buchegger-Traxler/Scopetta – in Österreich auch auf der Ebene der Länder vor Ein-
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ichtung der Beschäftigungspakte nur ungenügend der Fall. Für die deutschen Pakte
– und dies zeigt u.a. der Artikel von Aster – trifft diese Bedingung insbesondere auf
die lokale Ebene zu. Dort werden die beschäftigungspolitischen Probleme als drän-
gend empfunden und gleichzeitig gibt es unzureichende oder geteilte institutionelle
Zuständigkeiten, die durch die Initiierung von Beschäftigungsbündnissen überkom-
men werden können. Generell zeigt sich im europäischen Vergleich, dass die Möglichkeiten
zur Initiierung von Beschäftigungsbündnissen sehr stark vom jeweiligen
institutionellen Gefüge der Staaten geprägt sind. Die jeweiligen Zuständigkeiten auf
den unterschiedlichen Ebenen bestimmen dabei die Chancen für eine erfolgreiche
Initiierung von Beschäftigungsbündnissen. Darüber hinaus wurde deutlich – so der
Artikel von Buchegger-Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt – dass die Ausrichtung
und Zusammensetzung der Bündnisse dadurch bestimmt werden, wer diese initiiert.
Demnach sind Pakte, die korporative oder private Akteure initiiert werden, eher erfolgreich
darin, Unternehmen (auf lokaler Ebene) einzubinden und eine strukturpolitische
Zielsetzung einzunehmen.
2.2 Einbindung von Akteuren
Wie oben beschrieben besteht ein wichtiges Potenzial regionaler Bündnisse in der
Einbindung von – vor allem für dieses Politikfeld – neuen Akteuren eine zentrale Rolle.
In der Literatur werden neben der wichtigen Rolle, die die Sozialpartner für die
Bündnisse spielen, unter anderen private Unternehmen, zivilgesellschaftliche und
intermediäre Akteure genannt. So legt Seyfried dar, dass den öffentlichen Akteuren
oftmals die Rolle der Initiierung von Beschäftigungsbündnissen zukommt, deren zentrales
Ziel es sein müsste, neue Akteure zu aktivieren und einzubinden. Der Beteiligung
der Akteure des Marktes und der lokalen Unternehmen komme dabei eine
Schlüsselrolle für die Entwicklung lokaler Beschäftigung zu. Hier ist von Seiten der
öffentlichen Akteure aber auch ein hohes Maß an Überzeugungsarbeit zu leisten
(vgl. Seyfried). Dies belegen auch die empirischen Arbeiten. Danach sind es vor allem
die Bündnisse und Partnerschaften auf der lokalen Ebene, denen es gelingt private
Akteure und Unternehmen einzubinden (vgl. Birkhölzer/Lorenz/Schillat und Buchegger-Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt).
Sie gehen in diesem Fall mit einer
eher strukturpolitischen Ausrichtung einher. Neu ist, dass in einigen Pakten Unternehmen
als Akteure auftreten. Dies ist in Amberg-Sulzbach und Zeitz der Fall. Die
Einbindung hatte hier allerdings unterschiedliche Zielsetzungen. Die Formen der Ein-
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indung sind dabei unterschiedlich. Sie reichen von einer Zusammenarbeit von Un-
ternehmen in netzwerkartiger Form (Clusterbildung) bis dahin, dass versucht wird,
unternehmerische Akteure in die Formulierung regional- und wirtschaftspolitischer
Programme und Projekte mit einzubeziehen und die unternehmerischen Kompeten-
zen bei der Umsetzung zu nutzen. Die Integrationsfähigkeit von privaten Unterneh-
men unterliegt aber relativ hohen Anforderungen. Da eine Beteiligung an den Be-
schäftigungsbündnissen für private Unternehmer/innen eine zusätzliche Belastung im
Arbeitsalltag darstellt, bedarf deren Engagement in den Pakten in besonderer Weise
der Begründung durch die Notwendigkeit und Effektivität der Paktaktivitäten. Dage-
gen tun sich Bündnisse auf der Länderebene eher schwer mit der Integration von
einzelnen Unternehmen. Dies ist auch oftmals nicht die Zielsetzung dieser Bündnisse.
Die Repräsentation erfolgt in diesem Fall über die Verbände.
Für die Entwicklung der lokalen Beschäftigungspolitik kann weiterhin die Einbindung
von bildungspolitische Akteuren eine wesentliche Bereicherung darstellen. Verbindungen
zu regionalen Fachhochschulen und Universitäten stellen Innovationspotenziale
dar, die für die lokalen Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik genutzt werden
können.
Mit der Einbindung von zivilgesellschaftlichen Akteuren können vor allem Ziele der
sozialen Integration und politischen Dimension der Gleichheit auf lokaler Ebene umgesetzt
werden. Die Bündnisse bekommen damit eine wesentliche sozial- und gesellschaftspolitische
Dimension. Diese Funktion erfüllen vor allem die von Birkhölzer/Lorenz/Schillat
beschriebenen lokalen Partnerschaften. Sie haben eine primäre
Zielsetzung der Förderung der sozialen Kohäsion und beziehen dazu auch z.B. kulturelle
Themen in die Agenda ein.
Die territorialen Beschäftigungspakte dagegen kreisen primär um das Thema "Arbeit
und Wirtschaft" und haben damit – zumindest in der deutschen und österreichischen
Praxis – von der Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure weitgehend abgesehen.
So wurde in den von Buchegger-Traxler/Kodré/Roggenkamp/Scheffelt untersuchten
Fällen keine Bündnisse gefunden, die gesellschaftspolitische Gruppierungen, wie
Arbeitsloseninitiativen, Umweltverbände, Kirchen oder soziale Gruppen eingebunden
haben. Dies mag damit zusammenhängen, dass das Abstraktionsniveau dieser Pakte
relativ hoch ist und die Initiierung einzelner konkreter arbeitsmarktpolitischer Pro-
jekte eine nur untergeordnete Rolle spielt. Darüber hinaus wurde festgestellt, dass
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die Territorialen Beschäftigungspakte überwiegend jene Akteure anderer Politikfelder
einbezogen, die einen ähnlichen institutionellen oder kulturellen Hintergrund wie die
herkömmlichen relevanten Akteure der Arbeitsmarktpolitik aufweisen. Damit bleiben
die Pakte in gewisser Weise weiterhin „unter sich“. Eine Öffnung, wie sie etwa durch
die Europäische Kommission befürwortet wurde, trat überwiegend nicht ein. Hier
könnte allerdings eine Chance von Pakten liegen. Neben neuen thematischen Sicht-
weisen könnten auch andere soziokulturelle Perspektiven in die Politikformulierung
und –umsetzung mit einbezogen und damit das „soziale Kapital“ (Putnam 1993) einer
Region weiter gefördert werden (vgl. Seyfried 2001: 2). Ein Pakt, der diese Chance in
hohem Maße für sich genutzt hat und damit auch eine Ausnahme in der deutschen
Pakt-Landschaft darstellt, ist der Territoriale Beschäftigungspakt Berlin-Neukölln. Hier
ist es in beispielgebender Weise gelungen, verschiedene Themen aufzugreifen und
unterschiedlichste Akteure damit auf lokale Ebene in parallel laufenden Netzwerken
einzubinden.
2.3 Agendabildung und Qualität der Zusammenarbeit
Da die Grundlage einer zielgerichteten Koordination verschiedener Akteure in der
Verfolgung einer gemeinsamen Strategie besteht, ist die Festlegung von konkreten
Zielsetzungen für die Bündnisse von entscheidender Bedeutung. Dazu ist es notwendig,
Ziele, Strategien und Instrumente in einen kohärenten Zusammenhang zu
bringen. Welche inhaltlichen Ziele verfolgt werden, ist durchaus unterschiedlich. So
können Partnerschaften, wie bereits aus dem Blickwinkel der Einbindung der Akteure
dargestellt, eher sozial- und gesellschaftspolitische Zielsetzungen verfolgen. Zu nennen
sind hier v.a. kulturelle Themenstellungen oder Projekte, die keine enge Orientierung
auf Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt aufweisen (vgl. Birkhölzer/Lorenz/Schillat).
Die territorialen Beschäftigungspakte verfolgen dagegen eher arbeitsmarkt-, beschäftigungs-
und strukturpolitische Zielsetzungen im engeren Sinne und orientieren sich
dabei stark an der Schaffung von Arbeitsplätzen am ersten Arbeitsmarkt. Hinsichtlich
der Agendabildung gehen eher normative Herangehensweise teilweise davon aus,
dass Bündnisse dann nicht erfolgreich im Sinne von nachhaltig arbeiten, wenn eine
wesentliche Ausrichtung ihrer Agenda auf der Akquisition von Fördermittel liegt (vgl.
Seyfried). Dem ist insofern zuzustimmen, als Pakte darüber hinaus eine inhaltliche
Motivation und einen gemeinsamen Zusammenhalt brauchen, der die Zielsetzung
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der Mittelakquisition ummantelt. In dieser Kombination sind einzelne Beschäftigungs-
bündnisse, wie etwa der Zeitzer Pakt, sehr erfolgreich.
Eine wesentliche inhaltliche Zielsetzung im Rahmen der Agendabildung von Beschäf-
tigungsbündnissen kann es darüber hinaus sein, Politiken übergeordneter Ebenen an
die Bedürfnisse der regionalen bzw. lokalen Ebene anzupassen. Eine Dezentralisie-
rung der Politikumsetzung zielt vor allem darauf ab, die Ergebnisse der jeweiligen
Maßnahmen dadurch zu verbessern, dass sie durch die Einbindung der Akteure vor
Ort besser an den unterschiedlichen örtlichen Rahmenbedingungen und Problemla-
gen ausgerichtet werden können. Hierbei sind zwei Formen zu unterscheiden:
Regionale Bündnisse können einerseits versuchen, Politiken übergeordneter Ebe-
nen, etwa in Form von Maßnahmen und Programmen, aber auch in Form neuer Ver-
fahrensabläufe zur Politikformulierung auf der regionalen Ebene durch das Mittel der
Netzwerkbildung umzusetzen. Sie können dabei als erfolgreich angesehen werden,
wenn sie sowohl von der Region als auch von der übergeordneten Ebene als die
entscheidende Plattform für die Umsetzung solcher Maßnahmen oder Prozesse angesehen
werden. Zum anderen können sie versuchen, durch regionale Netzwerkbildung
die nationale bzw. Länderpolitik so zu beeinflussen, dass sie regionale Unterschiedlichkeiten
und Gegebenheiten aufgreift und berücksichtigt bzw. als Inspiration
für nationale oder auch europäische Programme dient.
Darüber hinaus wird Bündnissen in der Literatur oft die Fähigkeit zugeschrieben, im
Rahmen ihrer Agenda umfassende regionalen Strategien zu entwickeln. Hierbei gilt
es zunächst zu untersuchen, ob es den Bündnissen im Rahmen ihrer Zusammenarbeit
gelingt, zu einer besseren Abstimmung und effizienteren Gestaltung zunächst
innerhalb eines Politikfeldes zu kommen. Hier sind vor allem Beschäftigungspakte
erfolgreich, die auf der regionalen Ebene agieren. Die weitestgehende und wohl effizienteste
Form der Abstimmung ist hier, wenn die Partner so weit gehen, dass sie die
ihnen zur Verfügung stehenden beschäftigungs- oder arbeitsmarktpolitischen Mittel in
das Bündnis einbringen. Durch die Transparenz über und die Bündelung der arbeitsmarktpolitischen
Mittel der Akteure könnte eine höhere Effizienz des Mitteleinsatzes
gewährleistet werden. Diese hohe Bereitschaft zur Kooperation und zur Koordination
innerhalb eines Politikfeldes, führt aber andererseits wiederum dazu, dass
der Akteurskreis klein gehalten wird. Über die konkreten Fragen des Mitteleinsatzes
bestimmen auch nur jene, die die Mittel bereitstellen, während andere Akteure, wie
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Sozialpartner und Verbände lediglich über die generellen Zielsetzungen beratschla-
gen.
Eine andere Ausprägung der Koordinierung innerhalb eines Politikfeldes ist die Ziel-
setzung der Vernetzung der regionalen Wirtschaft und des Aufbaus sowie der Förde-
rung von entsprechenden Netzwerken zwischen Unternehmen sowie Forschungs-
und Bildungseinrichtungen. Hintergrund dieser Zielstellung sind die Annahmen der
neuen Regionalökonomie, die die Bedeutung der Region für Standortentscheidungen
und endogene Wachstumsprozesse hervorhebt. Angesichts der raumübergreifenden
Verfügbarkeit von traditionellen Standortfaktoren infolge von Globalisierungsprozes-
sen treten demnach im Rahmen der regionalen Standortkonkurrenz spezifische, zu-
sätzliche Standortvorteile in den Vordergrund, die Unternehmen nur in einer bestimmten
Region realisieren können. Diese werden in regionalen Milieus oder Netzwerken
verortet, die auf der Grundlage von Kooperationsbeziehungen zwischen Unternehmen,
Forschungs- und Bildungsträgern endogene Wachstumsimpulse erzeugen
und Innovationspotenziale entfalten und zugleich eine einzigartige Attraktion für
ansiedlungswillige Unternehmen im interregionalen Wettbewerb darstellen. "Daher ist
die embedded firm und das sie umgebende Netzwerk strategischer Bezugspunkt für
Überlegungen zur Wirtschaftsförderung vor Ort geworden." (Schönig; Zerche 2000:
225) Ziel regionaler Wirtschaftspolitik in diesem Sinne ist eine regionale Spezialisierung
der Wirtschaftsstruktur, in deren Rahmen Kooperationsbeziehungen aufgebaut
werden, die auf die räumliche Vernetzung sich gegenseitig beeinflussender und verstärkender
Fähigkeiten zur Wertschöpfung abzielen. Die Netzwerke sind durch die
Bereitstellung komplementärer öffentlicher Güter zu unterstützen. Diese Zielsetzung
ist in wirtschaftsstruktureller Hinsicht auf die Bildung von regionalen Clustern ausgerichtet,
der Agglomeration von Betrieben bestimmter zusammenhängender Branchengruppen,
die untereinander eng verflochten sind (Schönig; Zerche 2000; Weichhardt
2001; Dörre 1999; Porter 1999; Rehfeld 1998; Kujath 1998).
Wesentlich schwieriger dürfte aber eine Agenda umzusetzen sein, die versucht, verschiedene
Politikbereiche miteinander zu verknüpfen. Die Programmatik enthält – im
Falle der Beschäftigungspakte – zumeist die Zielsetzung der Zusammenführung von
Arbeitsmarkt, Beschäftigungs- und Wirtschaftspolitik auf lokaler Ebene. Teilweise
sind außerdem bildungspolitische Themen involviert. Dennoch kann im Allgemeinen
beobachtet werden, dass die Zusammenführung verschiedener Themenfelder und
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Politikbereiche nur in Ansätzen gelingt. Oftmals werden Politikfelder werden besten-
falls parallel und von unterschiedlichen Akteurskreisen innerhalb des Paktes bearbei-
tet, aber kaum innerhalb eines Prozesses gebündelt. Die getrennten Zuständigkeiten
und institutionellen Besonderheiten werden damit nicht aufgebrochen. Eine Ausnah-
me stellen hier teilweise Pakte auf der lokalen Ebene dar. So konnte gezeigt werden,
dass der Berliner Pakte unterschiedlichste Politikbereiche aufgreift und innerhalb der
verschiedenen Aktionsfelder bündelt.
Generell gilt es aber festzustellen, dass es offenbar auch für Beschäftigungsbündnis-
se sehr schwierig ist, eine umfassende regionale Strategie zu entwickeln und dazu
auch etwa sozial-, jugend- und familienpolitische oder stadtplanerische Fragen in die
Agenda mit einzubeziehen. Ein Grund hierfür könnte sein, dass die Entwicklung von
regionalen Strategien unter Einbeziehung aller relevanten Politikfelder für die Paktstruktur
zu komplex ist. Darüber hinaus könnte an solchen Strategien bereits an anderer
Stelle gearbeitet und entschieden werden. Die Entwicklung einer regionalen
Strategie dürfte für Pakte nur handhabbar sein, wenn einige wenige Zielsetzungen
herausgegriffen werden und diese dann durch verschiedene Politikbereiche flankiert
werden. Darüber hinaus müssen die jeweilige Entscheidungskompetenzen und auch
entsprechende Mittel der Umsetzung wiederum auf der entsprechenden Ebene vorhanden
sein. Hinzu kommt weiterhin, dass sich die Pakte zugleich in einem Widerspruch
zwischen der schnellen Erreichung von Erfolgen und konkreten Ergebnissen
einerseits und der Formulierung einer umfassenden mittel- oder langfristigen Strategie
andererseits befinden.
Die Frage schließlich, ob durch die Maßnahmen des Paktes unterschiedliche, auch
benachteiligte Zielgruppen, also eine "Agenda der sozialen Kohäsion" erreicht werden,
kann nicht eindeutig beantwortet werden. Die Bündnisse mit einem stark auf
den ersten Arbeitsmarkt ausgerichteten Fokus dürften dazu weniger in der Lage sein,
als breite gesellschaftliche lokale Partnerschaften.
Betrachtet man regionale Bündnisse dagegen aus dem Blickwinkel der Europäischen
Union, so wird deutlich, dass die Beschäftigungsbündnisse durchaus in der Lage
sind, einen inhaltlichen wie prozeduralen Beitrag zur Durchsetzung der europäischen
Beschäftigungsstrategie zu leisten. Bei der Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie
verfolgt die Kommission der Vorstellung, dass Arbeitslosigkeit und
Armut in Europa nur dann erfolgreich bekämpft werden kann, wenn alle verfügbaren
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Ressourcen, insbesondere auf regionaler und lokaler Ebene, mobilisiert werden. Zu-
dem sollte die Ausgrenzung bestimmter gesellschaftlicher Gruppen (Langzeitarbeits-
lose, behinderte oder ältere Menschen, unzureichend Qualifizierte) gerade durch Ak-
tivitäten auf der lokalen oder kommunalen Ebene verhindert werden. Im Besonderen
setzte die Kommission dabei auf den Dienstleistungssektor (Tourismus, Verkehr, so-
zialer Sektor, Umweltbereich, Vermarktung lokaler Produkte, Verbesserung des
Wohnumfeldes), der auf lokaler Ebene weiter entwickelt werden sollte (vgl.
http://europa.eu.int/comm/employment_social/local_employment/index_de.htm,
9.6.2003).
Die Europäische Kommission resümiert selbst: „Lokale Entwicklungspolitik und lokale
Initiativen haben inzwischen (...) an Bedeutung gewonnen und sind heute wesentlich
besser als jemals zuvor in die nationalen und europäischen Strategien integriert. Lo-
kale Aktionen nehmen inzwischen den ihnen gebührenden Platz in der Politik ein:
immer mehr lokale Akteure wirken nicht nur an der Umsetzung, sondern auch an der
Planung und Weiterentwicklung der Maßnahmen zur Arbeitsplatzschaffung und Förderung
der Eingliederung mit“ (vgl.
http://europa.eu.int/comm/employment_social/local_employment/index_de.htm,
9.6.2003).
Schließlich lässt sich das Thema der Agendabildung auch aus prozessualen Gesichtspunkten
beleuchten. Hierbei steht im Vorgrund wie die Erstellung und Umsetzung
einer gemeinsamen Agenda bewerkstelligt werden kann. Hier wird in den Beiträgen
deutlich, dass etwa eine Einbindung der Bündnispartner in den Erstellungsprozess
der Agenda von hoher Bedeutung ist. Des Weiteren muss der Inhalt der Agenda
nach außen vermittelt werden, wobei das jeweilige Konzept der Öffentlichkeitsarbeit
eine große Rolle spielt.
Die wohl zentrale Herausforderung der Bündnisse ist es aber, gegenseitiges Lernen
und damit besonderes Innovationspotenzial zu entfalten. Über diesen Prozess gibt
der Beitrag von Holger Straßheim in diesem Band Auskunft. Auf der Basis einer Untersuchen
von Städtenetzwerke und interkommunale Verbünde kommt er zu dem
Schluss, dass Krisen ein wichtiger Auslöser für Innovation in Netzwerken darstellen.
Werden diese nicht überwunden, so droht den Bündnissen Stagnation. Um die beschriebenen,
immer wieder auftretenden Krisen im Sinne einer innovativen Weiter-
entwicklung meistern zu können, braucht es außerdem ein aktives und professionel-
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les Paktmanagement. Die höchste Kompetenz dazu wird oftmals intermediären Or-
ganisationen zugeschrieben, die am besten zwischen den unterschiedlichen Akteu-
ren vermitteln können (siehe Seyfried).
3 Bibliographie
Buchegger-Traxler, A./Roggenkamp, M./Scheffelt, E. 2003: Territoriale Beschäftigungspakte
im Institutionengefüge nationaler Arbeitsmarktpolitik in Österreich, den Niederlanden und
Deutschland. ZeS-Arbeitspapier 8
Dörre, K. 1999: Global Players, Local Heroes. Internationalisierung und regionale Industriepolitik.
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