Best-Practice-Studie - IHI Zittau

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50 Abbildung 17: Größenklassen der Gemeinden und Gemeindeverbände ab 10.000 Einwohnern 866 Gemeinden mit 10.000 bis 20.000 Einwohnern 15 Beziksverbände 323 Landkreise 5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK 5.3.2 ÖPP-Potentiale im Markt der energienahen Dienstleistungen Es besteht aufgrund der starken Modernisierungs- und Sanierungsbedürftigkeit öffentlicher Liegenschaften und Einrichtungen zum Zwecke der Steigerung der Energieeffizienz ein bisher nur in Ansätzen ausgeschöpftes Potenzial für Öffentlich-Private Partnerschaften. Angesichts der steigenden Ausgabenentwicklung der Gemeinden, Städte und Landkreise im Bereich der Energiekosten bietet sich aufgrund der Struktur der kommunalen Gebietskörperschaften für den Mittelstand ein erhebliches Potential. In Deutschland zählen 14.444 Gebietskörperschaften zur kommunalen Familie: 112 Kreisfreie Städte und 34 Gemeinden über 200.000 Einwohner 504 Gemeinden mit 20.000 bis 50.000 Einwohnern 152 Gemeinden mit 50.000 bis 200.000 Einwohnern Abbildung 18: Geschätzte Energiekosten ausgewählter Gemeindeverbände und Gemeinden (Anhaben in Mio. Euro im Jahr 2003) 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 240 Gemeinden mit 10.000 bis 20.000 Einwohnern 310 Gemeinden mit 20.000 bis 50.000 Einwohnern 340 Gemeinden mit 50.000 bis 200.000 Einwohnern Gemeinden über 200.000 Einwohner Landkreise Beziksverbände Abbildung 19: Geschätzte Energiekosten von Bund, Ländern und ausgewählten Gemeinden (Anhaben in Mio. Euro) 700 600 500 400 300 200 100 0 428 Kreisangehörige Gemeinden ab 20.000 Einwohnern 634 Kreisfreie Städte 298 13 Landkreise Bezirksverbände 7 Kreisfreie Stadt Kassel, 195.000 Einwohner. 8 Landkreis Kassel, 245.000 Einwohner. 410 492 300 724 13 150 Bund Länder Zweckverbände 12.983 kreisangehörige Städte und Gemeinden. Darüber hinaus sind die Kommunen gegliedert in a) 1.011 Ämter, Samtgemeinden und Verbandsgemeinden, b) 323 Landkreisen und c) 15 Bezirksverbänden. Der weitaus größte Teil (11.539 Gemeinden) hat weniger als 10.000 Einwohner. Die Abbildung 17 zeigt die Anzahl der Städte und Gemeinden in Größenklassen ab 10.000 bis unter 500.000 und mehr Einwohnern an. Auf der Grundlage der Erhebungen des Statistischen Bundesamtes zu den Ausgaben der Gemeinden in Deutschland wurden Berechnungen zu den Energiekosten für das Jahr 2003 angestellt. Abbildung 18 stellt die geschätzten jährlichen Energiekosten entsprechend der Einwohnergrößenklassen dar. Nach unseren Berechnungen verursachen die dargestellten Gemeinden, Gemeindeverbände, Landkreise und Bezirksverbände (ab 10.000 Einwohnern) jährliche Energiekosten in Höhe von über 1.600 Millionen Euro. Die deutsche Energieagentur dena geht in ihren veröffentlichten Studien von Einsparpotentialen in einer Höhe von 10 % bis 30 % der Energiekosten aus. Ausgehend von einer Einsparquote von 15 % könnten Einsparvolumen in einer Größenordnung von über 240 Mio. Euro jährlich erzielt werden. Die Energieausgaben des Bundes und der Länder sowie von Zweckverbänden belaufen sich im selben Zeitraum auf annährend 1.400 Mio. Euro. Es können ähnliche Einsparpotentiale unterstellt werden. Die Energiekosten von Bund, Ländern und Kommunen sind in Abbildung 19 zusammengefasst. Bei Berücksichtigung des derzeitigen rasanten Energiepreisanstiegs ist in Zukunft von einem noch deutlich höheren Einsparvolumen auszugehen. Nach Angaben der kreisfreien Stadt Kassel 7 stiegen die Energiekosten für die städtischen Gebäude im Winterhalbjahr 2005 / 2006 alleine gegenüber dem Vorjahreszeitraum um 24 %. Diese Kostenexplosion, die in einem ähnlichen Umfang auch alle anderen deutschen Großstädte betrifft, führt zu einer Mehrbelastung des städtischen Haushaltes der nordhessischen Großstadt von 370.000 Euro. Für den Landkreis Kassel 8 bedeuteten die höheren Energiekosten Mehrausgaben in Höhe von rund 150.000 Euro (8 % Steigerung). Rechnet man den Mehrbedarf aller deutschen Gebietskörperschaften ab 10.000 Einwohnern für das Winterhalbjahr 2005/2006 zusammen, ist insgesamt von einer Zunahme bei den Energiekosten von rund 200 Mio. Euro auszugehen. Diese Momentaufnahme unterstreicht die Notwendigkeit von ÖPP-Energieeinsparprojekten für die öffentliche Hand. 5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK Ein Großteil des Einsparvolumens ergibt sich auch daraus, dass die Bausubstanz der öffentlichen Gebäude in hohem Maße sanierungsbedürftig ist. Vergleichbares gilt in einem ähnlichen Umfang für die energietechnische Ausstattung der Gebäude. Das ehrgeizige Ziel der Bundesregierung, die Energieeffizienz bis zum Jahr 2020 zu verdoppeln, setzt ein umfassendes und integriertes Konzept zur energetischen Sanierung der veralteten Gebäudesubstanz sowie der effizienten Energieversorgung voraus. Die vom Bundeskabinett beschlossene Aufstockung der Fördermittel des CO 2-Gebäudesanierungsprogrammes von derzeit 360 Mio. Euro auf ein Fördervolumen von 1,5 Mrd. Euro stellt dabei insbesondere für KMU ein wichtiges zusätzliches Potential hinsichtlich auf ÖPP basierenden Contractingmodellen dar. Diese können neben dem Energieeinsparaspekt auch die Umsetzung baulicher Maßnahmen beinhalten. Grundvoraussetzung für eine vermehrte Anwendung solcher Modelle ist die Schaffung von Transparenz bei der Ermittlung und Planung des Energiebedarfes sowie der -versorgung durch die und in den Gebietskörperschaften. Dies ist notwendig, um öffentlich-private Wettbewerbsverzerrungen und damit Marktbarrieren für private Energie-Contracter abzubauen und realistische Einsparpotentiale offen zu legen. Falls es gelingt, die bestehenden Barrieren auf der öffentlichen Seite abzubauen, ist langfristig von einem zusätzlich zu realisierenden Volumen von bis zu zwei Mrd. Euro pro Jahr durch die verschiedenen Formen des Energie-Contractings auszugehen. Als weitere förderliche Rahmenbedingungen für die Verbreitung kombinierter Contracting-Dienstleistungen bei Gebietskörperschaften und öffentlichen Unternehmen sind zu nennen: • Eine wachsende Zahl von Kommunen, die im Rahmen ihres neu geschaffenen Gebäudemanagements die Themen Energie-Contracting und regenerative Energieerzeugung aufgreifen und nach geeigneten privaten Partnern für die Realisierung suchen; • Initiativen der Bundesländer für eine verbesserte Förderung interkommunaler Zusammenarbeit, die häufig notwendig ist, um eine ausreichende kritische Verbrauchsmenge an Energie zu erreichen (z. B. Förderprogramme für interkommunale Gewerbegebiete oder Schulprojekte); • ein inzwischen erreichter Stand der Energietechnik (z. B. bei der Holzpyrolyse), der auch kleinere öffentlich-private Contracting-Projekte ab einer Investitionssumme von unter einer Million Euro für private Partner unterschiedlicher Größe betriebswirtschaftlich rentabel macht. Dies betrifft die Gemeindegrößenklasse 5.000 bis unter 10.000 Einwohnern mit 1.296 Gemeinden und 1.011 Gemeindeverbänden; • Initiativen für Öffentlich-Private Partnerschaften sollen durch Maßnahmen der Bundesregierung verstärkt werden: Die Regierungsparteien haben in ihrer Koalitionsvereinbarung vom 11.11.2005 die Aufstockung des CO 2-Gebäudesanierungsprogramms von derzeit 360 Mio. Euro auf ein Fördervolumen von 1,5 Mrd. Euro angekündigt. Chancen für den Mittelstand? Insbesondere die Ankündigung der Aufstockung der Fördermittel im Bereich der Gebäudesanierung kann als Chance für kleine und mittelständische Unternehmen gesehen werden, an ÖPP-Projekten zu partizipieren. Die annährend 1.300 Gemeinden (5.000 bis 10.000 Einwohner) mit jährlichen Energiekosten in Höhe von 100 Mio. Euro stellen einen relevanten Markt für kleine private Energiecontractoren in den nächsten Jahren dar. Hier sind allerdings Maßnahmen der Zusammenarbeit und der Poolbildung erforderlich, um für die privaten Anbieter von Energie-Contracting-Lösungen einen attraktiven Markt bei kleineren Gemeinden und Gemeindeverbänden zu schaffen. Für größere Energieanbieter sind derartige kommende Märkte nur begrenzt interessant. Jedoch stellen die 690 kommunalen Gebietskörperschaften in Größenklassen ab 10.000 Einwohner und jährlichen Energiekosten von geschätzten 1.300 Mio. Euro einen durchaus relevanten Markt dar. Ferner sind die 338 Landkreise und Bezirksverbände mit jährlichen Energiekosten in Höhe von rund 300 Mio. Euro anzuführen. Diese übergeordnete kommunale Ebene hat aufgrund ihrer Aufgabenzuweisung in der Regel Einrichtungen für die kreisangehörige Gemeinde vorzuhalten (z. B. Schulen, Multifunktionshallen, Verund Entsorgung). 51
52 5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK Bisher wurden lediglich vereinzelt erste Erfahrungen im Rahmen von Verträgen für Energie-Contracting zwischen überregionalen Dienstleistungs-Anbietern und öffentlichen Contracting-Nehmern gesammelt. Diese Projekte sind zumeist in Form von „Energiepools“ für bestimmte öffentliche Einrichtungen vergeben worden. Mit der Bündelung einer Vielzahl öffentlicher Gebäude wird im Vorfeld eines Vergabeverfahrens die erforderliche Größenordnung bei der Energiebedarfsmessung erreicht. Überregionale Energieanbieter versorgen beispielsweise mehrere Schulen und Krankenhäuser in Berlin und anderen Großstädten mit Strom und Wärme. Diese Projekte konnten sich noch nicht über die Testphase hinaus entwickeln und wurden von der Unternehmensseite nur selten als erfolgreich bezeichnet. 5.3.3 Markthemmnisse Den verbesserten Rahmenbedingungen für das Energie-Contracting durch Öffentlich-Private Partnerschaften stehen derzeit noch Marktbarrieren für die Zusammenarbeit im größeren Maßstab entgegen. Von Seiten der Contracting-Anbieter wurde in den Experteninterviews auf die bestehenden Markteintrittsbarrieren verwiesen, die gerade in größeren Städten den kommunalen Versorgungsmarkt abschotten. Stadtwerke haben darüber hinaus günstigere Optionen der Refinanzierung aufgrund der Bonität ihrer öffentlichen Eigentümer. Zusätzlich erweisen sich die im Vergabeverfahren von der öffentlichen Seite angesetzten Basiszahlen für den benötigten Energiebedarf häufig als wenig transparent und in der Regel zu niedrig angesetzt. Der während der Projektplanung nicht kalkulierbare Mehrbedarf stellt für die privaten Contracting-Anbieter oftmals ein schwer einzuschätzendes wirtschaftliches Risiko dar. Als weitere Markthemmnisse für Energie-Contracting sind anzuführen: • Die hohe Komplexität der von privatwirtschaftlichen Spezialisten angebotenen Contracting-Dienstleistungen, deren Verständnis auch beim (potentiellen) öffentlichen Partner und den beteiligten politischen Gremien detailliertes Know-how voraussetzt; • aus Sicht privater Dienstleister wenig hilfreiche Musterverträge als unzureichende Standardisierungsversuche; • Ein hoher, in der Regel unvergüteter Ressourcen- und Zeitaufwand für die Entwicklung und Anbahnung von Projekten, der sich aufgrund der Komplexität und geringen Standardisierbarkeit von Contracting-Leistungen ergibt; • Von den privaten Partnern durchsetzbare Vertragslaufzeiten und Kapitalrenditen (ca. 5 bis 8 % ROI/ROS), die häufig deutlich unterhalb der Laufzeiten bzw. Schwellen für vergleichbare Industrieprojekte liegen; • die Länge des Zeitraumes für den Payback des eingesetzten Kapitals, der aus Sicht des privaten Investors im Regelfall deutlich über demjenigen vergleichbarer Industrieprojekte angesiedelt ist; • aufwändige und Contractingmodelle hemmende Abrechnungsvorschriften für die Umlage von Energiekosten auf Nutzer bzw. Mieter (z. B. für kommunale Wohnungsbauunternehmen, die Investitionskosten aufgrund von Contracting nicht auf die Mieter umlegen dürfen); • erschwerte Refinanzierungsbedingungen, besonders für kleine und mittlere Unternehmen, aufgrund der Rating-Bedingungen im Zuge des EU-Abkommens „Basel II“. 5.3.4 Best-Practice Trotz dieser Hemmnisse aus Sicht privater Contracting-Partner kann der wachsende öffentliche Markt, insbesondere auch bei kleinen und mittleren Kommunen, unter bestimmten Bedingungen erfolgreich erschlossen werden. Das Beispiel „Objektgesellschaften für Bio-Brennstoffwerke und kommunales Energie- Contracting in Baden-Württemberg“ verdeutlicht diese Bedingungen (siehe Tabelle 10). Projektstart Finanzvolumen Ziele / Aufgaben Partner Gremien Notwendige Entscheidungen Markt- / Umfeldanalyse Organisationsmodell Finanzierungsmodell Vertragsmodell Vergabe- / Ausschreibungs- Modell Risiko-Verteilung Probleme / Hemmnisse Erfolgseinschätzung Wesentliche Erfolgsfaktoren Übertragbarkeit Schlussfolgerungen 5 EINZELDARSTELLUNGEN FÜR AUSGEWÄHLTE ZVEI-FACHVERBÄNDE 5.3 ENERGIETECHNIK Tabelle 10: Best-Practice-Beispiel für den Bereich Energietechnik Objektgesellschaften für Bio-Brennstoffwerke und kommunales Energie-Contracting in Baden-Württemberg Ende der 1990er Jahre Ab ca. 300.000 Euro Kosten für Energieverbrauch pro Jahr (minimale kritische Masse) Einspar-Contracting, Liefer-Contracting Mittelständischer privater Energie-Contractor (i. d. R. Hauptgesellschafter) Mehrere benachbarte Kommunen (mindestens zwei) Privater Holzlieferant (Pellets) und privater Anlagenbauer Gesellschafterversammlung, Geschäftsführung, Beirat (Politik, Unternehmen, Bürger) Ratsbeschluss Machbarkeitsstudien (Energiebedarfs- und Energieeinsparungs-Analysen) Öffentlich-private Objektgesellschaft (GmbH) mit kommunaler Minderheitsbeteiligung Vorfinanzierung durch private Kreditinstitute Payback: 4,5 Jahre (ca. zwei Jahre bei Industrieprojekten) Ergänzender Kommunalkredit oder „Bürgerfonds“ (Modell für stille Teilhaber mit garantierter überdurchschnittlicher Verzinsung) Laufzeit: sieben bis 14 Jahre (flexibel vereinbar) Energieliefer-Vertrag Einspar-Vertrag (mit garantiertem Mindest-Einsparvolumen) teilweise mit Bonus- / Malus-System) Gesellschafter- / Geschäftsführungs-Vertrag Objektgesellschaft schreibt national oder EU-weit aus, falls Schwellenwerte überschritten werden Bewertungsmatrix für den Vergleich der Angebote, die neben dem Preis auch die Zuverlässigkeit der Systeme, die Kontinuität der Anbieter und das Management mit beinhaltet Überwiegend bei den privaten Unternehmen, Öffentlich-private Objektgesellschaft als Möglichkeit der Risikobegrenzung für die privaten Partner Den öffentlichen Entscheidungsträgern fehlen häufig die notwendigen Kompetenzen, um die Vorteile von Contracting-Projekten zu erkennen und in ihren Gremien durchzusetzen Sehr lange Projektvorlaufzeiten Der mittelständische private Energie-Contractor ist aufgrund seiner technischen Kapazitäten i. d. R. auf einen Aktionsradius von ca. 200 km beschränkt Erschwerte Refinanzierungsbedingungen aufgrund von „Basel II“ Kapitalrenditen liegen zumeist deutlich unterhalb des Niveaus von Industrieprojekten (5 – 8 % ROI, ROS) Verträge sind nicht standardisierbar, Korruption, Intransparenz Das Modell Contracting-Objektgesellschaft ist für einen relevanten kommunalen Markt grundsätzlich geeignet Starke private und öffentliche Promotoren Kooperation privater Unternehmen entlang der gesamten Wertschöpfungskette Kombination von ÖPP und interkommunaler Kooperation Vorhandene Ressourcen für die Projektvorbereitung Bedingt gegeben, da stark von lokalen / regionalen Konstellationen abhängig 5000 kleine und mittlere Gemeinden, die einen jährlich Energiebedarf ab drei MW haben, bilden einen relevanten Markt Öffentlich-private Objektgesellschaften sind neben längerfristigem Vertrags-Contracting ein relevantes ÖPP-Modell im Bereich der Energietechnik 53
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