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18 3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND Als Anwendungsgebiete für die im ZVEI organisierten Unternehmen sind folgende Bereiche relevant: • Liefer-, Service- / Dienstleistungs-, Modernisierungs- und Einsparcontracting im Bereich der Energieversorgung sowie • Lichtsignalanlagen und vergleichbare verkehrstechnische Anlagen, Straßenbeleuchtung. 3.1.2.4 Konzessionsmodelle Das Konzessionsmodell (siehe Abbildung 7: gleiche Grundstruktur wie Betreibermodell) ermöglicht es, dass ein privater Konzessionär über eine mehrjährige Laufzeit stellvertretend für einen staatlichen bzw. kommunalen Aufgabenträger ein bestimmtes öffentliches Infrastrukturvorhaben realisiert. Die Vertragslaufzeit beträgt mindestens 15 Jahre. Die Vergütung des Konzessionärs erfolgt aus Gebühren, welche die Nutzer der Infrastruktur- oder Dienstleistung entrichten. Bei einigen Konzessionsmodellen, z. B. Mautsystemen, erhebt der Konzessionär die Gebühren direkt. In anderen Modellen verbleibt dieses Recht beim Aufgabenträger, der Gebühren an den Konzessionär weiterleitet („Schattenmaut“). Zu unterscheiden sind hier Leistungen, für die ein Anschluss- und Benutzungszwang besteht und solche, deren Nutzung optional ist. Im ersten Fall ist die Finanzierungsgrundlage vergleichsweise einfach planbar. Der zweite Fall erfordert belastbare Bedarfs- und Nutzungsanalysen. F- und A-Modelle stellen die bisher in Deutschland praktizierten ÖPP-Konzessionsmodelle im Verkehrsbereich dar. Die F-Modelle haben ihren Namen durch das FstrPrivFinG erhalten, das in der ersten Hälfte der 1990er Jahre erstmals Formen der Teilprivatisierung durch Konzessionsmodelle für spezielle Infrastrukturlücken (Warnow-Querung in Rostock, Herren-Tunnel in Lübeck) als Pilotprojekte ermöglichte. Die A-Modelle (A wie Autobahn) bilden gleichsam die Nachfolgegeneration der ersten öffentlich-privaten Konzessionsmodelle in Deutschland. Anders als die F-Modelle sollen sie nach und nach für das gesamte Fernstraßennetz des Bundes bei Neubau und Modernisierung Anwendung finden. Die ersten Projekte werden derzeit bereits konkret vorbereitet und geplant. Die Finanzierung erfolgt aus Teileinnahmen der LKW-Maut, die nicht an das private Betreiberkonsortium abgeführt werden. Zusammenfassend können folgende Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Regelungsbedarfe benannt werden: • Untergrenze für Projektvolumina ab ca. 10 bis 20 Mio. Euro, • Vertragslaufzeiten ab mindestens 15 bis 20 Jahre, • eindeutige Abgrenzung öffentlicher und privater Kompetenzen, Kontrollmöglichkeiten und Steuerungsinstrumente / Qualitätsstandards (service level agreements, SLA), • gesicherte Finanzierungsströme (Cash flows) auch im Fall von Projektverzögerungen oder kurzfristigen Leistungsmängeln (Strafzahlungen / Pönalen), • klare Regelung von Laufzeit (einschließlich Anschlussregelungen), Höhe / Staffelung, Anpassungsbedingungen und -prozeduren, Gestaltung der Einnahme / Sammlung, ggf. Durchleitung (öffentlich und / oder privat), • rechtliche / vertragliche Begrenzungen für Konkurrenz- / Parallelprojekte, • belastbare Bedarfsprognosen / Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Machbarkeitsstudien). Als Anwendungsgebiete für die im ZVEI organisierten Unternehmen sind folgende Bereiche relevant: • Komplexe Betreiberverträge (DBFT) auf Konzessionsbasis im gesamten Verkehrsbereich und teilweise in der Wehrtechnik (Schnellzug-Schienenwege, Fernstraßen und Modernisierung großer informationstechnischer Systeme), • Komplexe Betreiberverträge (DBFT) ohne Transfer (z. B. Mautsysteme) auf Konzessionsbasis im Bereich der nationalen sowie regionalen / kommunalen Straßen- und Schienenwege. 3.1.2.5 Gemischtwirtschaftliche Unternehmen und Kooperationsmodelle Gemischtwirtschaftliche Unternehmen (öffentlich-private Gesellschaften bzw. „Gesellschafts-ÖPP“) gelten oftmals als die klassische Form von ÖPP oder PPP schlechthin. Auf Dauer angelegte öffentlich-private GmbHs – häufig mit 50,1 Prozent öffentlichen Anteilen – sind auf kommunaler Ebene nach wie vor weit verbreitet. 3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND Für die im ZVEI organisierten Unternehmen spielen klassische gemischtwirtschaftliche Unternehmen als Instrument der privaten Finanzierung öffentlicher Infrastruktur bisher nur in Einzelfällen eine Rolle. Verwandte Kooperationsmodelle mit Personalbeistellung bzw. Personalgestellung, die Formen der Personalüberleitung – wie sie für gemischtwirtschaftliche Unternehmen charakteristisch sind – umfassen, haben für den Bereich der Wehrtechnik Relevanz. Zusammenfassend können folgende Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Regelungsbedarfe benannt werden: • Vergaberechtsproblematik, wenn die öffentliche Hand mehr als geringfügig (ca. 6 % der Gesellschaftsanteile) beteiligt ist, • Remanenzrisiko im Fall einer öffentlich-privaten Personalüberleitung (Schutzbereich des § 613a BGB), • Geeignetheit hinsichtlich der Anforderungen an flexible Risikoverteilung und Vertragsgestaltung, • belastbare Bedarfsprognosen / Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (Machbarkeitsstudien). Als Anwendungsgebiete für die im ZVEI organisierten Unternehmen sind folgende Bereiche relevant: • Kooperationsmodelle im Bereich der Wehrtechnik, • Objektgesellschaften im Bereich der Energietechnik. 3.1.2.6 Zusammenfassende Darstellung der wesentlichen Elemente der Grundmodelle Die wesentlichen Elemente der unterschiedlichen Modelle werden in der nachfolgenden Tabelle 1 zusammenfassend dargestellt. Tabelle 1: Zusammenfassung der wesentlichen Elemente der Modelle Kriterien Ausprägungen Anwendungsgebiete Projektvolumen Laufzeit Vertragsinhalte Bereitstellungsmodelle Medizintechnische Großgeräte, OP-Säle, Informationstechnische Großprojekte Ab 15 – 20 Mio. Euro Ab 10 Jahre Verfügbarkeit und Nutzungszeitraum Stand der Technik / Innovation Gebührenstaffelung / Payback, Öffentliche Anschubinvestition Service Level Agreements / Pönalen Machbarkeitsstudie Betreibermodelle BOT-Modelle Informationstechnische Großprojekte Ab 10 – 20 Mio. Euro 15 – 20 Jahre Eindeutige Abgrenzung öffentlicher und privater Kompetenzen,Kontrollmöglichkeiten und Steuerungsinstrumente Gesicherte Finanzierungsströme (Cash Flows) Service Level Agreements / Pönalen Machbarkeitsstudie Konzessionsmodelle Straßen- und Schienenwege: Mautsysteme Ab 10 – 20 Mio. Euro 15 – 20 Jahre Konzessionsdauer Gebührengestaltung Gebührenerhebung Verfahren nach Ablauf der Konzession Service Level Agreements / Pönalen Konkurrenzprojekte Machbarkeitsstudie Contractingmodelle Energieversorgung / -einsparung Lichtsignalanlagen Straßenbeleuchtung in der Regel ab 1 – 1,5 Mio. Euro Ab 7 Jahre Mindesteinsparvolumen (bottom line) Modus Aufteilung Effizienz- / Einspargewinne Payback Bonus- / Malussysteme Projektgesellschaft Ergänzende Finanzierung Machbarkeitsstudie Kooperationsmodelle Personalgestellung und -beistellung, Kasernenmanagement,Gemeinschaftsprojekte Luftwaffe / Wehrtechnische Industrie, G.E.B.B. (Bundeswehr) Ab 10 – 20 Mio. Euro 15 – 20 Jahr Rechtlicher Status Gestellung Dienst- / Fachvorgesetzte Individuelle Einsatzplanung Sozial- / Rentenversicherungsbeiträge Datenschutz Machbarkeitsstudie 19
20 3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND 3.1.3 Grundlegende Prinzipien der Risikoverteilung bei ÖPP für High-Tech-Infrastrukturen Im Unterschied beispielsweise zu öffentlich-privaten Bauprojekten ist bei „High-Tech-ÖPP“ im Bereich der ZVEI-Unternehmen häufig ein Entwicklungs-, Modernisierungs- und / oder Innovationsrisiko gegeben. Es müssen zum einen standardisierte technologische Problemlösungen bzw. (ergänzende) Dienstleistungen überhaupt erst entwickelt werden (Beispiel „Toll Collect“). Zum anderen ist die kontinuierliche Weiterentwicklung eingesetzter Technologien / Dienstleistungen während der gesamten Vertragslaufzeit notwendig, um jeweils dem neuesten Stand der Technik zu entsprechen (siehe Tabelle 2). Tabelle 2: Zusammenfassung der allgemeinen Risiken nach Modellen Risiken Öffentlicher Partner Beide Partner Privater Partner Bereitstellungsmodelle Auslastung Gesetzesänderung Höhere Gewalt Planung (nicht hoheitlich) Qualifizierung Personal Entwicklung / Innovation (Stand der Technik) Betrieb Gewährleistung Liquidität Seltene Ersatzteile Verfügbarkeit Währung Zinsänderung Betreibermodelle Gesetzesänderung Höhere Gewalt Auslastung (bei entsprechendem Business Case / Geschäftsmodell) Planung (nicht hoheitlich) Entwicklung Betrieb Gewährleistung Liquidität Modernisierung Verfügbarkeit Währung Zinsänderung Konzessionsmodelle Gesetzesänderung Höhere Gewalt Auslastung (bei entsprechendem Business Case / Geschäftsmodell) Bedarfsermittlung und Planung (nicht hoheitlich) Qualifizierung Personal Betrieb Energiepreisentwicklung Energieproduktion / -lieferung Gewährleistung Liquidität Modernisierung Verfügbarkeit Zinsänderung Contractingmodelle Gesetzesänderung Höhere Gewalt Auslastung (bei entsprechendem Business Case / Geschäftsmodell) Bedarfsermittlung und Planung (nicht hoheitlich) Qualifizierung Personal Betrieb Energiepreisentwicklung Energieproduktion / -lieferung Gewährleistung Liquidität Modernisierung Verfügbarkeit Zinsänderung Kooperationsmodelle Remanenz übergeleiteten Personals Auslastung (bei entsprechendem Business Case / Geschäftsmodell) Insolvenz / Geschäftsunfähigkeit Liquidität (Nachschuss) Planung (nicht hoheitlich) Qualifizierung Personal / Personalentwicklung Errichtung Betrieb Gewährleistung Modernisierung Verfügbarkeit Letztere Anforderung spielt besonders in der Medizintechnik eine große Rolle. Dieses spezifische „High- Tech-Risiko“ kann und muss der private Partner aufgrund seines Know-how sowie seiner Kernkompetenzen übernehmen. In bisherigen Grundrastern für öffentlich-private Wirtschaftlichkeitsvergleiche, z. B. demjenigen der PPP-Task-Force NRW für Schulprojekte, wird dieses spezielle Risiko noch nicht berücksichtigt. Hier besteht also noch Handlungsbedarf für die ÖPP-Kompetenzzentren des Bundes sowie der Länder. Errichtungs- und Betriebsrisiken sowie solche für Ersatzteilbeschaffung, Gewährleistung, Lieferung, Liquidität, Verfügbarkeit (im Rahmen der vertraglich festgelegten Zeiten / Perioden), Währungsschwankungen und Zinsänderungen übernimmt im Regelfall ebenfalls der private Partner. Diese Risiken kann er üblicher Weise im Rahmen seines projektspezifischen Geschäfts- und Finanzierungsmodells beeinflussen und steuern. Alle Risiken im Bereich der höheren Gewalt (z. B. Krieg, Bürgerkrieg, Naturkatastrophen etc.), der Remanenz (Beschäftigungsgarantie) für ehemals öffentliche Beschäftigte sowie von Gesetzes- 3 FORMEN UND RAHMENBEDINGUNGEN VON ÖPP IN DEUTSCHLAND änderungen muss hingegen der öffentliche Partner übernehmen. Dasselbe gilt im Regelfall auch für Auslastungs- bzw. Nutzungsrisiken (z. B. ausreichende Anzahl von Gebühren- / Mautzahlern). In Ausnahmefällen, wenn ein belastbarer Business Case (Geschäftsmodell) konstruiert und durch Machbarkeitsstudien untermauert werden kann, ist die Übertragung des Auslastungsrisikos auch auf den privaten Partner möglich. Voraussetzung dafür ist entweder Anschluss- oder Benutzungszwang, ein besonders attraktives Dienstleistungsangebot (z. B. Premiumstrecken) für den Nutzer oder eine vertraglich bzw. rechtlich garantierte Beschränkung für Konkurrenzangebote (wie z. B. teilweise bei öffentlichprivaten Parkhäusern). Risiken der Bedarfsermittlung und nicht hoheitlichen Planung, der Personalqualifizierung / -entwicklung und der Liquidität (Nachschusspflicht) bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen müssen jeweils projektspezifisch zwischen dem öffentlichen und privaten Partner aufgeteilt werden. Hier gibt es keine verallgemeinerbaren Grundregeln. Entscheidend für eine adäquate Risikoverteilung sind die jeweiligen Kompetenzen, Erfahrungen und zur Verfügung stehenden Ressourcen. 3.1.4 Ermittlung von Kennzahlen zur Beurteilung eines ÖPP-Business-Case Für die betriebswirtschaftliche Beurteilung einer ÖPP-Geschäftsidee bzw. eines ÖPP-Business-Case werden in der Praxis drei Typen von Kennzahlen in der Zusammenschau angewendet. 3.1.4.1 Rendite Der erste Typ gibt Aufschluss über die zu erwartende Rendite und damit Rentabilität einer Projektidee. Kapitalrendite (ROI, Return On Invest) und Umsatzrendite (ROS, Return On Sales) sind hier üblich als Standardkennzahlen. Die Rentabilität wird jeweils für einzelne Perioden (meist Geschäftsjahre) anhand des Kapitalrückflusses bezogen auf getätigte Investitionen und / oder Umsätze gemessen. Beide Kennzahlen sind unverzichtbar bei jeder ÖPP-Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Seltener Verwendung findet bisher die Kennziffer TCO (Total Cost of Ownership, Gesamtinvestitionskosten und Folgekosten). Damit wird periodenunabhängig für den gesamten Lebenszyklus eines (geplanten) ÖPP-Projektes der komplette Investitionsaufwand einschließlich aller Betriebs- und Folgekosten angegeben. Gerade bei Dienstleistungsprojekten, z. B. im IT- / DV-Bereich, werden letztere Kostenarten häufig noch stark unterschätzt. Die Basiskennzahl für jeden öffentlich-privaten Wirtschaftlichkeitsvergleich und jede -untersuchung bildet der (Netto-)Barwert (auch NPV: Net Present Value). Diese Kennziffer gibt den inflationsbereinigten und abgezinsten Wert einer aktuellen Investition in der Zukunft an (z. B. in 20 oder 30 Jahren). Sie ist notwendig, um unterschiedliche langfristige ÖPP-Investitionsalternativen sowie öffentliche und private Problemlösungen realistisch miteinander vergleichen zu können. Der jeweilige Deckungsbeitrag schließlich gibt – z. B. bei unterschiedlichen Teilinvestitionen – den Anteil jeder einzelnen Teilinvestition am betriebswirtschaftlichen Gesamtergebnis an. Diese Information ist beispielsweise für die Risikobetrachtung und die zeitliche Planung von Investitionen notwendig. 3.1.4.2 Kapitalfluss Der zweite Typ üblicher ÖPP-Kennzahlen hilft bei der Beurteilung des Cash Flow (Kapitalfluss) im Rahmen eines öffentlich-privaten Geschäftsmodells. Ein adäquater Kapitalfluss ist zum einen notwendige Voraussetzung für die Sicherstellung der Projektliquidität. Dies gilt besonders bei „Off-Balance- Projektfinanzierungen“ ohne Möglichkeit des Kapitalnachschusses aus dem Eigenkapital des Investors oder zusätzlichem Fremdkapital. Zum anderen können die benötigten Anteile von Eigen- und Fremdkapital in einzelnen Projektphasen und die Dauer des Fremdkapitalbezugs (und damit die Kapitalkosten) nur mit Bezug zum Cash Flow in den jeweiligen Perioden ermittelt werden. Zwei Kennziffern sind hier für jede ÖPP-Wirtschaftlichkeitsbetrachtung unumgänglich: interner Zinsfuß bzw. Zinsfluss (Internal Rate of Return, IRR) und Amortisationszeitraum (Pay Back). Die erstgenannte Kennzahl informiert darüber, in welchem Umfang einzelne Zahlungsflüsse (z. B. Gebühreneinnahmen) 21
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