Exekutive Vetorechte im deutschen Verfassungssystem - Oapen

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F. Exkurs: Europäische Vetorechte und ihre Zukunft
über den Gang der europäischen Rechtsetzung auch schon in deren Vorfeld zu,
dennoch waren es die deutschen Minister in den Ministerräten der Europäischen
Gemeinschaften, die bezüglich vormals deutscher Gesetzgebungsmaterien unmittelbar
geltende Verordnungen und zwingend umzusetzende Richtlinien
(mit)beschlossen, ohne das über die demokratische Kreation der Regierung und
die Gesamtanbindung des Kanzlers an „seine“ Parlamentsmehrheit hinaus eine
zwingende demokratische Rückkopplung insbesondere zum Bundestag vorgesehen
war. Dies war letztlich eine unausweichliche Folge der Strukturen der deutschen
repräsentativen Demokratieausgestaltung, die den Gegebenheiten der Supranationalität
keine verfassungsrechtlichen parlamentarischen Gegenpole entgegensetzte.
2. Vetorechtliche Einfallstore bis zum Vertrag von Lissabon
Gerade aus dieser beschriebenen Malaise entwickelte sich für die Vetorechte deren
zentraler Angriffspunkt auf Europäischer Ebene. Dieser ergab sich im Wesentlichen
aus der nationalen Vetoposition im Ministerrat, die über die nationalen Exekutiven
ausgeübt wurde. Rudolf Streinz erachtete den Ministerrat damals ausdrücklich
als den Hauptgesetzgeber der Europäischen Gemeinschaft. 1166 Horst Dreier sah
in dem sich daraus ergebenden Vorrang der Exekutive vor dem parlamentarischen
Gesetzgeber eine „korrekturbedürftige Schieflage“ in der Europäischen Union. 1167
Insbesondere in den Fällen, in welchen der Rat einstimmig zu entscheiden hatte,
nahmen die Möglichkeiten einer nationalen Blockade der EG-Gesetzgebung
zu. 1168 Das Einstimmigkeitsprinzip gab jedem Mitgliedsstaat ein Vetorecht. 1169
1166 Vgl. Streinz, Europarecht (5. Auflage, 2001), Rn 438.
1167 Dreier, Die drei Staatsgewalten im Zeichen von Europäisierung und Privatisierung, DÖV 2002, 537 (547).
Auf dem Stand des Vertrages von Nizza stellt sich diese Schieflage insbesondere dahingehend dar, dass die
Kommission die europäischen Verordnungen und Richtlinien vorbereitete und die Ministerrunde diese in den
Europäischen Räten verabschiedete. Obwohl das Europäische Parlament mittlerweile über die Verfahren der
Anhörung, der Zusammenarbeit und teilweise der Zustimmung zum Teil sogar zum Mitgesetzgeber der Europäischen
Gemeinschaft geworden war, war seine Stellung, insbesondere was die Gesetzesinitiative angeht, begrenzt.
Trotz vielerlei Veränderungen zugunsten der Partizipation des Europäischen Parlaments an der europäischen
Gesetzgebung war dieses kein gleichwertiges Legislativorgan. Ohne den Rat konnte in der Europäischen Gemeinschaft
auf dem Stand von Nizza kein Recht gesetzt werden. Vgl. Streinz, Europarecht (5. Auflage, 2001), Rn
304 ff und 439 ff.
1168 Beschlussfassung im Rat auf dem Stand des Vertrages von Nizza: Gemäß Art. 205 EGV wurden die Beschlüsse
des Ministerrates entweder mit Einstimmigkeit, qualifizierter oder einfacher Mehrheit gefasst.
Die Einstimmigkeit war dabei immer dann notwendig, wenn der EGV dies für die Beschlussmaterie ausdrücklich
festlegte. Damit die Gemeinschaft in diesem Kompetenzbereich sekundäres Recht setzen konnte, bedurfte es der
Zustimmung aller Regierungsvertreter aus den Mitgliedsstaaten.
Eine qualifizierte Mehrheit war immer dann erforderlich, wenn dies durch die Verträge dezidiert bestimmt wurde.
Inwieweit ein Beschluss die qualifizierte Mehrheit der nationalen Minister im Rat gefunden hat, bestimmte sich
nach Art. 205 Abs. 2 S. 1 EGV (Einzelheiten zu den genauen Berechnungsmethoden – Vgl. Streinz, Europarecht
(5. Auflage, 2001), Rn 262 ff.
Im Grundsatz sah der EGV nach Art. 205 Abs. 1 zwar die einfache Mehrheit als Regelfall vor, diese Grundregel
wurde jedoch durch die zahlreichen Anordnungen einer Spezialmehrheit unterlaufen.