Exekutive Vetorechte im deutschen Verfassungssystem - Oapen

I. Konfliktlinien zum Gewaltenteilungsprinzip
„…Die Abhängigkeit, aber auch die Abweichung des durch die Charte und die deutschen Verfassungen
repräsentierten Verfassungstypus von den Gedankengängen Montesquieus ist deutlich.
Dieser Typus gibt den einen Leitsatz Montesquieus, die Lehre von der gemischten Staatsform,
auf: er baut den konstitutionellen Staat auf, nicht als halbe Demokratie, sondern als ganze
Monarchie. Das andere Gedankenelement der konstitutionellen Theorie dagegen, die Teilung der
Gewalten, ist nicht verworfen, vielmehr adoptiert worden, nur freilich nicht derart, daß die gesetzgebende,
vollziehende und richterliche Gewalt als drei Staaten im Staate, sondern so, daß sie als
drei organisatorisch getrennte Grundfunktionen einer und derselben Gewalt, der Staatsgewalt
erscheinen, welche theoretisch, dem ‚Rechte und der Innehabung nach‛ wie zu Zeiten des Absolutismus
in der Hand des Monarchen vereinigt ist und bleibt. …“ 1100
Wenn demnach aber alles im konstitutionellen Staatsrecht lediglich auf organisatorische
Trennung hinausläuft, so ist ein vetogleiches Interzedieren in dieser Dimension
der Gewaltenteilung nicht angelegt.
Dies macht allerdings den Grundansatz nicht zunichte, dass das Zustimmungserfordernis
als solches ein Aspekt der Gewaltenteilung sein kann. Das montesquieusche
Prinzip der Gewaltenbalance kann dahingehend interpretiert werden,
dass an die Stelle gegenseitiger Unabhängigkeit ein System von Abhängigkeiten
gesetzt wird. Die einzelnen Gewalten wirken aufeinander ein, müssen zusammenwirken
und sich dadurch ausgleichen. Daraus kann auch der Gedanke entwickelt
werden, dass es möglich ist, die Exekutive mittels Zustimmungsvorbehalt in das
Gesetzgebungsverfahren eingreifen zu lassen. Falsch wird es aber ab der Stelle, wo
man dieses monarchische Zustimmungserfordernis als Veto bezeichnet 1101 und
dann auch noch meint, dass Montesquieu den englischen „Royal Assents“ als
Vetovorbild verstanden wissen wollte. Es werden ab diesem Punkt nämlich genau
jene gedanklichen Oberflächlichkeiten fortgesetzt, die dem sprichwörtlichen Vermischen
von Äpfeln und Birnen entsprechen.
Es ist nicht die hier gestellte Aufgabe zu entscheiden, ob es tatsächlich systemimmanente
Brüche im Gewaltenteilungssystem als Modell oder in der Umsetzungsform
des Grundgesetzes geben kann oder darf. Fakt ist jedoch, dass Roman
Herzog zur Begründung dieser These auf monarchische Vetorechte verweist, wie
sie Montesquieu selbst in sein Gewaltenteilungskonzept einkalkuliert haben soll.
Die Quintessenz Herzogscher Systembruchtheorie könnte daher sein: Dadurch,
dass Montesquieu die monarchische Gesetzgebungsbeteiligung in sein Modell
implizierte, öffnete er die ‚Büchse der Pandora‛ mittels derer noch heute der Systembruch
gegenüber der formal autarken Gesetzgebung der Volksvertretung als
1100 Anschütz, in: Enzyklopädie der Rechtswissenschaft in systematischer Bearbeitung IV. Band, S. 42.
1101 Leider ist diese sprachliche Bezeichnung der monarchischen Partizipationsansprüche an der Gesetzgebung
des konstitutionellen Staates als Vetorechte, nicht nur zu finden bei R. Herzog, sondern auch im weiteren Schrifttum
durchaus üblich. So schreibt E.-W. Böckenförde: „…Der König war nicht nur Inhaber der vollziehenden Gewalt, er war
zugleich auch voller Teilhaber der gesetzgebenden Gewalt; er hatte nicht nur ein suspensives, sondern ein absolutes Veto. …“. – Vgl.
E.-W. Böckenförde, Der deutsche Typ der konstitutionellen Monarchie im 19. Jahrhundert, in: Conze, Beiträge
zur deutschen und belgischen Verfassungsgeschichte im 19. Jahrhundert, S. 77.
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