Exekutive Vetorechte im deutschen Verfassungssystem - Oapen

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E. Verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Einpassung
Meinung nennt hier einfach die drei Staatsfunktionen, die Montesquieu in den einleitenden
Absätzen des 6. Kapitels des Elften Buches staatstheoretisch unterschied. Er führte alle pouvoirs
des Staates – das heißt an dieser Stelle alle Vollmachten zu obrigkeitlichem Handeln – auf drei
Arten von pouvoirs, drei Grundfunktionen des Staates zurück: die gesetzgebende, die verwaltende
und die richterliche […]. Allerdings differenzierte er diese drei Grundfunktionen in diesem
Zusammenhang nicht ausführlich, sondern begnügte sich mit Beispielen ihrer Bedeutung. Anschließend
warnte er wiederholt vor einer Vereinigung dieser Grundfunktionen in einer Hand.
Aber er verlangte damit noch keineswegs, daß diese drei Grundfunktionen als die drei ‚Gewalten‛
auch verfassungsrechtlich je einem selbständigen Träger zugewiesen werden sollten! Er ist
nicht im Rahmen bloßer juristischer Konstruktion, einer recht simplen obendrein, geblieben und
hat auch nicht eine staatstheoretische Unterscheidung einfach zum verfassungsrechtlichen System
erhoben. An dieser entscheidenden Stelle, wo es sich darum handelte, für die Staatsfunktionen die
Funktionsträger zu bestimmen, zeigt sich, daß Montesquieu primär politisch dachte. Er entwarf
nicht ungeachtet der politischen Realitäten eine staatsrechtliche Organisation, sondern stellte die
großen politischen Realitäten und sozialen Machtfaktoren der Zeit als die einzig möglichen
Funktionsträger heraus. Mit einer erstaunlichen Selbstverständlichkeit, […] führte er das
Volk, den Adel und den König als die allein in Betracht kommenden Träger des künftigen
Verfassungslebens ein. […]
Auf diese drei politischen Machtfaktoren jene drei Staatsfunktionen so zu verteilen, daß jeder
zum Träger einer der drei Funktionen würde, hätte nicht nur – wie Montesquieu später selbst
andeutet – zu einem unmöglichen politischen Ergebnis geführt, sondern kam für ihn auch deshalb
nicht in Betracht, weil er gar nicht alle drei Grundfunktionen der Staatsgewalt beim Staate
institutionalisieren und als Staatsgewalt erhalten, sondern sie auf zwei reduzieren wollte. Er
forderte vorweg die Separation der Rechtsprechung. […] Damit blieben nur noch die Gesetzgebung
und die Verwaltung: zwei Funktionen Verteilung auf drei Träger. Montesquieu regelte
ihre Verteilung aus politischen Gründen so, daß er an der Gesetzgebung zwei Machtfaktoren
annähernd gleichmäßig beteiligte, neben der Volksvertretung den Adel. Die Verwaltung verblieb
beim König. […]
Die staatstheoretische Unterscheidung der Funktionen der Staatsgewalt schickte also Montesquieu
seinem Verfassungsmodell nur voraus, ohne sie – wie es der deutschen Vorstellung entspräche
– zur beherrschenden Grundlage seines Verfassungssystems zu machen. Er führte die
staatstheoretische Unterscheidung nur ein, um mit erstaunlichem Realismus die politische Bedeutung
der aufgezeigten Funktionen zu erörtern und nicht minder realistisch den politischen Machtfaktoren
der Zeit institutionelle Möglichkeiten in seinem Verfassungssystem zuzuweisen. Aus
politischen Gründen – um sie des Herrschaftscharakters zu entkleiden – eliminierte er die
Rechtsprechung aus dem staatlichen Bereich überhaupt. Aus politischen Gründen postulierte er
nicht die Beseitigung des Monarchen […], sondern beließ ihm die Verwaltung, nahm ihm aber
jeden Einfluß auf die Rechtsprechung und beschränkte ihn in der Gesetzgebung auf ein Veto.
Aus politischen Gründen – um die Privilegien des Adels gegen eine mögliche Majorisierung zu
sichern – forderte er eine erste Kammer als weiteres oberstes Staatsorgan, das seine Schutzfunktion
in der Gesetzgebung ausüben sollte. Aus politischen Gründen endlich verlangte er eine
Volksvertretung: für die Gesetzgebung, nicht minder aber auch für die Kontrolle über die Regierung,
über die er sich mehr und klügere Gedanken gemacht hat als mancher nach ihm.