Exekutive Vetorechte im deutschen Verfassungssystem - Oapen

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D. Vetos im aktuellen deutschen Verfassungssystem
Über den Verlust der landeslegislativen Spielräume hinaus, den die ‚Hochzonung‛
der Landeskompetenzen mit sich bringt, ist noch ein weiterer, die fortschreitende
Entparlamentarisierung auf Landesebene forcierender Trend unübersehbar: Selbst
in den wenigen Gesetzesagenden, die den Ländern geblieben sind, entfaltet jedes
einzelne Land oftmals gar nicht mehr den Anspruch auf eigene politische Gestaltungskraft,
sondern versucht vorrangig einen legislativen Gleichklang mit der Gesetzgebung
der anderen Länder herzustellen. Dieser Gleichklang und der damit
zusammenhängende inhaltliche Einfluss werden aber wiederum nicht auf der
che Definition durch das Bundesverfassungsgericht unterbleibt, so wird doch gefordert, dass wesentliche Entscheidungsbefugnisse
und -hoheiten bei den Ländern verbleiben. Diese lägen in der freien Bestimmung über
seine Organisation und seiner in der Landesverfassung enthaltenen organisatorischen Grundentscheidungen
sowie der Garantie der Zuweisung eines angemessenen Anteils am Gesamtsteueraufkommen des Bundesstaates
(Vgl. BVerfGE 34, 9 (20)).
Zu hinterfragen ist, ob der Erhalt eines relevanten Restes an Gesetzgebungskompetenzen für die Landesparlamente
nicht ebenso zum Hausgut der Länderstaatlichkeit gehören muss. Gerade die Betrachtung der Rolle und
Bedeutung der nationalen Parlamente im europäischen Rechtssetzungsprozess macht deutlich, dass ein Parlament
ohne Kompetenz kein Parlament ist und ein Land ohne Landesparlament seine Eigenstaatlichkeit verloren hat, es
ist dann bloße Verwaltungsuntergliederung des Zentralstaats. Der eigene Verfassungsraum erfordert jedoch nicht
nur „constitutio“, sondern auch „actio“ als bedeutsames Mittel politischer Gestaltung (Meißner, Die Bundesländer
und die Europäischen Gemeinschaften, 1996, S. 95/93).
Diese Entwicklung ist aus verfassungsrechtlicher Sicht jedoch nicht zwingend gewesen. Es ist vielmehr geradezu
widersinnig, die Landtage ausgerechnet dort auszuschließen, wo es um ihre ureigenste Kompetenz geht, wo die
ausschließlichen Gesetzgebungsmaterien der Länder berührt sind. Es erscheint als völlige Verkehrung der auf das
Land bezogenen Gewaltenteilung, wenn über das Bundesratsverfahren ausgerechnet in Bezug auf diesen Kernbereich
legislativer Befugnisse der Landesparlamente, ein ausschließliches Vorrangrecht der Landesregierungen bei
der EU-Rechtssetzung konstruiert wird. Die Landtage sind im Rahmen der geteilten Gewalt auf Länderebene zur
Gestaltung des politischen Schicksals des Landes berufen. Es ist dem Grundgesetz keine Regel zu entnehmen,
dass dieses Mitwirkungsrecht im europäischen Rechtssetzungsprozess auf die innerstaatliche Partizipation an der
Richtlinienumsetzung beschränkt ist. Art. 50 und 51 GG sehen zwar grundsätzlich vor, dass die Länder nur über
ihre Landesregierungen an Angelegenheiten der Europäischen Union mitwirken. Das gewählte Bundesratsverfahren
nach Art. 23 GG macht deshalb den Ausschluss der Landeslegislativen noch nicht zwingend notwendig.
Vielmehr läuft das Beteiligungsverfahren der Länder an der EU-Rechtssetzung nur deswegen über den Bundesrat,
weil man dieses vorhandene Beteiligungsinstrument als „praktisches Vehikel“ in Anspruch nehmen konnte
(Vgl. Goll, ZParl 4/1989, 587(589)). Art. 50 GG hat eine Entscheidung für das Bundesratsverfahren nicht erzwungen,
er regelt nur den Grundsatz der Beteiligung der Länder an der Gesetzgebung und Verwaltung des
Bundes, sonst nichts. Die Passage, dass die Länder über den Bundesrat in Angelegenheiten der Europäischen
Union mitwirken, wiederholt letztlich nur Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG. Hingegen manifestiert Art. 50 GG lediglich die
Aussage, dass die Länder in Bereichen der Bundesgesetzgebung und -verwaltung zu beteiligen sind.
Bei der Mitwirkung der Länder an der europäischen Rechtssetzung geht es jedoch, im Bereich ausschließlicher
Landesgesetzgebungskompetenzen, gerade um etwas anderes, als um die Beteiligung der Länder an der Gesetzgebung
des Bundes. Es ist nicht einsehbar, warum in Fällen der Verortung ausschließlicher Landesgesetzgebungsmaterien
auf europäische Ebene, die Landesregierungen am diesbezüglichen Rechtssetzungsprozess beteiligt
sein sollen und nicht der eigentliche Inhaber, der lediglich einem durch die Hoheitsrechtsübertragung verursachten
„Ausübungsverzicht“ (Klein, VVDStRL 50 (1991), 56 (63/66) unterliegt.
Es ist aus Folgenabwägungssicht unwahrscheinlich, dass sich das Bundesverfassungsgericht dieser Analyse
anschließt, denn es würde den status quo, der mit Art. 23 GG gefunden wurde, paralysieren. Dennoch muss für
Deutschland bezüglich der Rolle und Bedeutung der nationalen Parlamente im europäischen Rechtssetzungsprozess
konstatiert werden: Von der Relevanz der regionalen Volksvertretungen ist wenig übrig geblieben ist. Sie
partizipieren weder an der Hoheitsrechtsübertragung auf die Gemeinschaft noch haben sie einen verbrieften
Einfluss auf die sich daraus ergebene europäische Rechtssetzung. Allein der Bundestag konnte seine legislativen
Mitwirkungsrechte im europäischen Rechtssetzungsprozess tendenziell stärken. Ansonsten hat sich die exekutive
Dominanz, insbesondere durch das Bundesratsverfahren, weiter verstärkt. Die Rolle der Gliedstaatskomponenten
der nationalen Parlamente tendiert hingegen gegen Null.