Exekutive Vetorechte im deutschen Verfassungssystem - Oapen

II. Vetoansatzpunkte in den Landesverfassungen
Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Art. 23 Abs. 2 bis 7 GG, 1997, S. 131). Die
vertikale Verschiebung der Gewaltenteilung ist daher mit einem Machtverlust derjenigen Organe verbunden,
welche diese Kompetenzen bis dahin mitgliedsstaatlich innehatten. Bezüglich der ausschließlichen Landesgesetzgebungsmaterien
waren dies in Deutschland die Landesparlamente.
Auch das innerstaatlich zur Kompensation von Machtverlusten vorgesehene Bundesratsverfahren kann für die
Problemstellung der Vergemeinschaftung nationalen Rechts keine Lösung bieten:
Das in Art. 23 Abs. 2, 4-6 und Art. 50 GG verfassungsrechtlich manifestierte Bundesratsverfahren führt zu einer
Instrumentalisierung des Bundesrates, durch die Länder, in Form einer Organleihe (Lang, Die Mitwirkungsrechte
des Bundesrates und des Deutschen Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Art. 23
Abs. 2 bis 7 GG, 1997, S. 254). Die Rolle der Landesparlamente als legislative Föderativkomponenten bleibt
davon jedoch unberührt, da die Landtage am Bundesratsverfahren gar nicht unmittelbar teilnehmen. Allein die
im Bundesrat vertretenen Landesregierungen profitieren von der Partizipation an der Bundesmacht; und dies
letztlich auch nur, wenn sie sich parteipolitisch auf der Seite der Bundesratsmajorität befinden. Die Landtage
hingegen verlieren im Rahmen der Europäisierung von Regelungsmaterien ihre legislativen Kompetenzen.
Die mit der Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 GG einhergehende Auszehrung der Landesstaatlichkeit
trifft die Landtage folglich stärker als ihre Landesregierungen (Volkert, Landesparlamentarismus im
Prozeß der europäischen Einigung, in: Merten, Föderalismus und Europäische Gemeinschaften, S. 251(252)).
Gerade das Bundesratsverfahren leistet im Bereich der ausschließlichen Länderzuständigkeiten der schleichenden
Entmachtung der Landesparlamente weiter Vorschub (Steinberger, VVDStRL 50 (1991), 9 (41)).
Weder § 2 des deutschen Zustimmungsgesetztes zur Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) noch Art. 23 GG
verfolgen den Ansatz, die Landtage für den Verlust ihrer Mitwirkungsrechte zu entschädigen. Für die Landtage
beschränkt sich die Beteiligungsmöglichkeit in europäischen Angelegenheiten dementsprechend weitgehend auf
Informations- und parlamentarische Kontrollrechte gegenüber der Landesregierung. Dabei besteht die Möglichkeit
der Landtage, Empfehlungen und Orientierungshilfen an die Adresse der Landesregierung zu geben. Dies
ergibt sich aus dem Prinzip der parlamentarischen Verantwortung der Landesregierung. Da die Landtage allerdings
als letztes Glied in der Kette der Informationsberechtigten stehen, sind einer aktiven Teilnahme an den
Begleitarbeiten zur europäischen Rechtssetzung, schon zeitliche und technische Grenzen gesetzt. Selbst wenn die
Landtage in der Lage wären, diese praktischen Probleme zu kompensieren, so könnten sie ihre Beschlüsse jeweils
nur an ihre eigene Landesregierung richten (Dästner, NWVBl 1994, 1(4)). Für Empfehlungen und Stellungnahmen
an das Bundesorgan Bundesrat oder an Organe der EU fehlen sowohl die verfassungsrechtlichen als auch
die europarechtlichen Grundlagen.
Dies ist für die einzelnen Landtage insbesondere deshalb schmerzlich, weil ihnen auch verbindliche Instruktionen
an ihre Landesregierungen für deren Verhalten im Bundesrat versagt sind. (Vgl. M. Sachs, Was kann eine Landesverfassung
heute leisten?, in: KritV 2/1996, S. 135) Solche Anweisungen würden in den exekutiven Kernbereich
der Landesregierungen eingreifen (Lang, Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates und des Deutschen
Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Art. 23 Abs. 2 bis 7 GG, 1997, S. 223/224.)
und somit sowohl gegen das Bundesratsprinzip aus Art. 50 GG als auch gegen das Gewaltenteilungsprinzip des
Grundgesetzes verstoßen. Selbst bei EG/EU-Vorhaben in Bereichen ihnen vormals zustehender Rechtssetzungsmaterien,
welche vergemeinschaftet wurden, sind den Landtagen bindende legislative Beschlüsse gegenüber
ihrer Landesregierung, bzgl. deren Stimmverhalten im Bundesrat, verwehrt.
Der einzige verbliebene legislative Ansatz für die Landesparlamente ist die normative Umsetzung von EU-Recht,
vor allem von Richtlinien, denn diese erfolgt entsprechend der innerdeutschen Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen
gemäß Art. 70 ff GG. Der dabei immer enger werdende Umsetzungsspielraum überlässt dann
letztlich auch den Landesparlamenten nur noch die Rolle der zur Umsetzung Verpflichteten.
Somit sind die Landesparlamente als den eigentlichen Verlierer der Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen
auf die Europäische Gemeinschaft auszumachen (Pernice, DVBl 1993, 909 (920)). Diese Kompetenzverluste
werden für die Landtage durch das Bundesratsverfahren in gar keiner Weise ausgeglichen. Es fehlt sogar jeglicher
Ansatz einer Kompensation. Die ganze Dramatik des Verlustes legislativer Rechte, der Regionalparlamentskomponenten
Deutschlands, wird daran ersichtlich, dass die Landtage, selbst in ihren originären Funktionsbereichen
der ausschließlichen Landesgesetzgebungsmaterien, keine Partizipation im EU-Rechtssetzungsprozess erfahren,
sondern letztlich nur die Landesexekutiven im Bundesorgan Bundesrat dafür partiellen Machtausgleich erfahren.
Angesichts eines derartigen Kompetenzverlustes der Landesparlamente erscheint der vom Bundesverfassungsgericht
(BVerfGE 34, 9 (19)) gewählte Ansatz, dass ein Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip einen Verlust der
Eigenstaatlichkeit der Länder erfordert, in einem neuen Licht. Damit diese Eigenstaatlichkeit erhalten bleibt,
verlangt es ein Verbleiben eines unentziehbaren Kerns eigener Aufgaben als „Hausgut“.
Fraglich ist allerdings, ob die beschriebene Kompetenzaushöhlung der Landesparlamente diesen Rubikon nicht
längst überschritten hat und der Kernbereich des Bundesstaatsprinzips betroffen ist. Auch wenn eine ausdrückli-
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