Exekutive Vetorechte im deutschen Verfassungssystem - Oapen
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14 B. Systematische und strukturelle Einordnung der Vetorechte c. Das Verhältnis des „ius intercessionis“ zum Vetorecht Ausgehend von diesen Grunderkenntnissen ist nun zu untersuchen, inwieweit das römische „ius intercessionis“ (auch als „ius intercedendi“ bezeichnet) schon einen technischen Wert im Sinne eines modernen Vetos beinhaltet. Dieser Analyse muss jedoch eine Erkenntnis zugrunde gelegt werden: Das Recht zu verbieten, wurde nicht selbstständig für das Tribunat erfunden, sondern stellt einen Aspekt des allgemeinen magistratischen Rechts der höheren Gewalt dar. Entstanden zunächst für Konsulat und Dictatur, wurde es ausgedehnt und auch auf das Volkstribunat angewandt. 53 aa. Reichweite und Folgen des allg. magistratischen Einspruchsrechts in Rom Ausgangspunkt für eine Wertung muss daher zunächst das allgemeine magistratische Recht zu „intercedieren“ sein. 54 Neben dem Recht des Magistrats zu gebieten, steht dasjenige, den von einem anderen Magistrat beabsichtigten öffentlichen Akt zu verbieten oder den von demselben vollzogenen zu kassieren. Das magistratische Verbietungsrecht 55 ist grundsätzlich zu unterscheiden von der zuletzt beschriebenen magistratischen Interzession in Form der Kassation. Insbesondere in den Rechtsfolgen unterschieden sich diese beiden magistratischen Rechte. Dem Ersten wohnte nur ein Drohpotential inne, welches keineswegs gleichsam die Nichtigkeit des angegangenen Aktes zur Folge hatte, sondern dessen Vollziehung nur strafbar war. Indessen war ein gegen die Interzession vollzogener Akt nichtig, da ihm von vornherein die Verbindlichkeit fehlte. Nur der letztere Fall ist für die historische Veto-Herleitung relevant und soll daher auch nur näher begutachtet werden. Zunächst ist grundsätzlich festzustellen, dass die römische Interzession einem höheren Magistrat ermöglichte, die Amtshandlung eines gleichrangigen oder diejenige eines untergeordneten Kollegen zu kassieren und weitere, sich darauf stützende Akte zu verhindern oder ihrer Rechtskraft zu entkleiden. 56 Ursprünglich war die Interzession Konsequenz des Prinzips der Kollegialität zwischen den je- 53 Mommsen, Römisches Staatsrecht II.1., Rn 280. 54 Zu den relevanten Unterscheidungen und der Qualität des allgemeinen magistratischen Rechts des Dazwischentretens umfassend: Herzog, in: Geschichte und System der römischen Staatsverfassung, S. 595 ff; Mommsen, in: Römisches Staatsrecht I, Rn 245-276. 55 Das magistratische Verbietungsrecht, das nur dem Inhaber der höheren Gewalt zustand, konnte nur gegen Akte gerichtet werden, die weder in Rechtsverhältnisse eingriffen, noch der Schaffung von Normen dienten, dazu ausführlich: Kunkel/Wittmann in: Staatsordnung und Staatspraxis der Römischen Republik – Die Magistratur, S. 221 ff. 56 Auf den an dieser Stelle wenig fruchtbaren historischen Disput, ob die Interzession nun kassatorisch oder prohibitiv wirkte, soll an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden, da er wie Mommsen feststellt eher ein solcher um das Wort, denn weniger um die rechtliche Folge geführter Streit ist. Wobei die Annahme der Kassation quellenmäßig deutlicher zu belegen ist – siehe dazu: Mommsen, Römisches Staatsrecht II. 1., Rn 253/254 (Fn 4).
I. Ursprünge und Entwicklungslinien 15 weils gleichrangigen Magistraten. Im Rahmen der Doppelmagistratur sollte der höchsten Gewalt eine Schranke gesetzt werden können, die jeweils von der gleichen Gewalt gegen die Gleiche ausgeübt wurde (par potestas). Aber auch die Möglichkeit des jeweils höherrangigen Magistrats, sich durchzusetzen (potestas maior) war gegeben. Es ist diesbezüglich insbesondere darzutun, dass die Interzession dem Recht nach nicht davon abhängig war, dass der Intercedent für den angegriffenen Akt selber eine positive Kompetenz zur Handlung inne gehabt hätte. Es wird davon ausgegangen, dass die Anlässe, aufgrund derer zur Interzession geschritten wurde, formell nicht bestimmt waren. Dennoch wird aus der kassatorischen Natur des Verfahrens gelesen, dass nicht prinzipiell gegen jeden materiell unrichtigen oder unbilligen Akt vorgegangen wurde, sondern das Verfahren einen evidenten Verstoß gegen Recht und Sitte als Motivation erforderlich machte. Die weit reichenden Folgen des allgemeinen magistratischen Kassationsrechts waren gesetzlich auf zwei Fälle beschränkt. Dies war zum einen die Interzession auf Appellation, mittels welcher jeder Bürger die Aufhebung eines ihn beschwerenden magistratischen Aktes durch einen anderen Magistrat verlangen konnte. Zum anderen konnte die Interzession auch selbständig bezüglich Akten eingesetzt werden, welche zwischen dem Magistrat und dem Senat zu vereinbaren waren. Jeder Magistrat höherer oder gleicher Gewalt konnte einem gefassten Senatsbeschluss die rechtliche Gültigkeit entziehen und ihn dadurch beseitigen. Darüber hinaus sollte der magistratische Einspruch auch gegen die Beschlüsse der Volksgemeinde möglich sein. Gegen alle sonstigen Akte kannte das römische Staatsrecht keine Interzessionsmöglichkeit. Die rechtliche Wirkung der Interzession ist die Außerkraftsetzung des in Frage stehenden staatsrechtlich relevanten Akts. Mit der Vornahme der Interzession war die fragliche Handlung beendet und der davon betroffene Beschluss rechtlich nicht mehr vorhanden. Insbesondere das der Durchsetzung taugliche Zwangsmittel der „Coercition“ 57 ermöglichte es, dem Interzedenten seinem Einspruch suspensive Kraft zu verschaffen und den Adressaten erforderlichenfalls zum Gehorsam zu zwingen. bb. „ius intercessionis“ der Volkstribune Für eine Untersuchung der Vetorechts-Ursprünge ist nach der Klärung von deren Wirkweise nun das Aufwerfen einer weiterführenden Frage erforderlich: Kann dieses Recht zum Dazwischentreten der allgemeinen römischen Magistratur schon als Ausgangspunkt der Vetoanwendung gesehen werden? Es lässt sich in dieser Hinsicht feststellen, dass die Quellenlage keine Verbindung zwischen dem „ius intercessionis“ der allgemeinen römischen Magistratur mit dem Wort „Veto“ offenbart. Die eigentliche Verknüpfung zwischen der Intercession und dem Wort- 57 Dazu: Kaser, Römische Rechtsgeschichte, S. 41.
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weils gleichrangigen Magistraten. Im Rahmen der Doppelmagistratur sollte der<br />
höchsten Gewalt eine Schranke gesetzt werden können, die jeweils von der gleichen<br />
Gewalt gegen die Gleiche ausgeübt wurde (par potestas). Aber auch die<br />
Möglichkeit des jeweils höherrangigen Magistrats, sich durchzusetzen (potestas<br />
maior) war gegeben. Es ist diesbezüglich insbesondere darzutun, dass die Interzession<br />
dem Recht nach nicht davon abhängig war, dass der Intercedent für den angegriffenen<br />
Akt selber eine positive Kompetenz zur Handlung inne gehabt hätte.<br />
Es wird davon ausgegangen, dass die Anlässe, aufgrund derer zur Interzession<br />
geschritten wurde, formell nicht best<strong>im</strong>mt waren. Dennoch wird aus der kassatorischen<br />
Natur des Verfahrens gelesen, dass nicht prinzipiell gegen jeden materiell<br />
unrichtigen oder unbilligen Akt vorgegangen wurde, sondern das Verfahren einen<br />
evidenten Verstoß gegen Recht und Sitte als Motivation erforderlich machte.<br />
Die weit reichenden Folgen des allgemeinen magistratischen Kassationsrechts<br />
waren gesetzlich auf zwei Fälle beschränkt. Dies war zum einen die Interzession<br />
auf Appellation, mittels welcher jeder Bürger die Aufhebung eines ihn beschwerenden<br />
magistratischen Aktes durch einen anderen Magistrat verlangen konnte.<br />
Zum anderen konnte die Interzession auch selbständig bezüglich Akten eingesetzt<br />
werden, welche zwischen dem Magistrat und dem Senat zu vereinbaren waren.<br />
Jeder Magistrat höherer oder gleicher Gewalt konnte einem gefassten Senatsbeschluss<br />
die rechtliche Gültigkeit entziehen und ihn dadurch beseitigen. Darüber<br />
hinaus sollte der magistratische Einspruch auch gegen die Beschlüsse der Volksgemeinde<br />
möglich sein. Gegen alle sonstigen Akte kannte das römische Staatsrecht<br />
keine Interzessionsmöglichkeit.<br />
Die rechtliche Wirkung der Interzession ist die Außerkraftsetzung des in Frage<br />
stehenden staatsrechtlich relevanten Akts. Mit der Vornahme der Interzession war<br />
die fragliche Handlung beendet und der davon betroffene Beschluss rechtlich<br />
nicht mehr vorhanden. Insbesondere das der Durchsetzung taugliche Zwangsmittel<br />
der „Coercition“ 57 ermöglichte es, dem Interzedenten seinem Einspruch suspensive<br />
Kraft zu verschaffen und den Adressaten erforderlichenfalls zum Gehorsam<br />
zu zwingen.<br />
bb. „ius intercessionis“ der Volkstribune<br />
Für eine Untersuchung der Vetorechts-Ursprünge ist nach der Klärung von deren<br />
Wirkweise nun das Aufwerfen einer weiterführenden Frage erforderlich: Kann<br />
dieses Recht zum Dazwischentreten der allgemeinen römischen Magistratur schon<br />
als Ausgangspunkt der Vetoanwendung gesehen werden? Es lässt sich in dieser<br />
Hinsicht feststellen, dass die Quellenlage keine Verbindung zwischen dem „ius<br />
intercessionis“ der allgemeinen römischen Magistratur mit dem Wort „Veto“ offenbart.<br />
Die eigentliche Verknüpfung zwischen der Intercession und dem Wort-<br />
57 Dazu: Kaser, Römische Rechtsgeschichte, S. 41.
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