Exekutive Vetorechte im deutschen Verfassungssystem - Oapen

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D. Vetos im aktuellen deutschen Verfassungssystem
Quasi-Legislativorgans 809 gleicht und als solche auch konzipiert ist. Allein schon
der Teilhabeanspruch am Zustandekommen des Gesetzes macht die legislative
Dimension aus. Das was der Bundesrat mit seinem Einspruch oder seiner Zustimmungsverweigerung
tut, ist Gesetzgebung. 810 Gesetzgebung ist jedoch die
klassische Funktion von Parlamenten. 811 Dementsprechend kann der Charakter
des Bundesrates auch nicht als exekutiv, sondern muss zumindest für den vetorelevanten
Bereich als legislativ erachtet werden.
Mithin fehlt es dem Bundesrat schon an dem Definitionskriterium der exekutiven
Unterminierung legislativer Beschlüsse.
(2) Kriterium: Externe Unterminierung
Neben den bisherigen Erwägungen, welche den Einspruchs- und Zustimmungsverweigerungsrechten
den exekutiven Charakter absprechen, erweisen sich auch
die verbleibenden Vetodefinitionsmerkmale in Bezug auf die Verfahrensrechte des
Bundesrates als fraglich. Ausgangspunkt der diesbezüglich genaueren Analyse soll
die Klassifikation des Bundesrates im System des Gesetzgebungsverfahrens sein.
Entgegen anders lautender Erwägungen im Schrifttum erweist es sich gerade für
die Vetobetrachtungen als sehr hilfreich, die Rechtsnatur und Einordnung des
Bundesrates im Verfassungsgefüge dezidiert heraus zu arbeiten. 812
809 Vgl. Stern, Staatsrecht, Band II, §27 II 2 c, der den Bundesrat als „Legislativorgan sui generis“ bezeichnet.
810 Bestätigt wird diese Sichtweise der Bundesratseinpassung in das Gesetzgebungsverfahren des Bundes durch
das Bundesverfassungsgericht. Jeweils im Zusammenhang mit der Ausübung und Einhegung der Rechte des
Vermittlungsausschusses stellt das BVerfG zwar die zentrale Rolle des Bundestages im Gesetzgebungsverfahren
heraus, gleichsam belegt die Kompetenzverteilungsanalyse des BVerfG, mittelbar die grundsätzliche Partizipation
des Bundesrates an der Bundesgesetzes. – Vgl. BVerfGE 101, 297 (306):„…Der Vermittlungsausschuß ist kein
Entscheidungsorgan, sondern gibt Empfehlungen für die Entscheidungen der Gesetzgebungsorgane Bundestag und Bundesrat.
…“
Vgl. BVerfGE 112, 118 = NJW 2005, 203 (206): „…Der verfassungsrechtliche Auftrag des Vermittlungsausschusses liegt
darin, zwischen dem Bundestag und dem Bundesrat einen substantiellen Ausgleich widerstreitender Positionen im Gesetzgebungsverfahren
herbeizuführen. …“
Vgl. aus dem Jahr 2009: BVerfG 2 BvR 758/07 v. 08. Dez. 2009 = DVBl. 2010, 308 ff: „…Die andernfalls eintretende
Verlagerung des Zentrums der politischen Entscheidung in den Ausschuss und die damit verbundene Entparlamentarisierung der
Gesetzgebung wären unvereinbar mit der Kompetenzverteilung zwischen den Gesetzgebungsorganen, den Rechten der Abgeordneten,
der Öffentlichkeit der parlamentarischen Debatte und der von ihr abhängigen demokratischen Kontrolle der Gesetzgebung (vgl.
BVerfGE 101, 297 ; 120, 56 ). Die Kompetenzverteilung im Verhältnis zwischen den Gesetzgebungsorganen
weist dem Deutschen Bundestag die entscheidende Funktion im Gesetzgebungsverfahren zu: Die Bundesgesetze werden nach Art. 77
Abs. 1 Satz 1 GG vom Bundestag beschlossen. Der Bundesrat ist demgegenüber auf die Mitwirkung bei der Gesetzgebung
des Bundes beschränkt (Art. 50 GG); er kann durch einen Einspruch oder die Verweigerung einer erforderlichen Zustimmung
Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen. …“
Diese verfassungsrechtliche Einordnung des Bundesrates wird in der politischen Klasse der Republik offenkundig
negiert. In der Folge führt dies zu missverständlichen Bezeichnungen der Destruktionsenergie der Bundesratsrechte.
Anschaulich wird jene Fehldeutung in einem Interview der Bundeskanzlerin Angela Merkel in der
Frankfurter Allgemeinen Zeitung, wo sie dezidiert ausführt „Der Bundesrat ist kein Parlament, sondern vertritt Länderinteressen“
– Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung, v. 25. Februar 2010 S. 3.
811 Vgl. v. Beyme, Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum; Ismayr, Der Deutsche Bundestag
im politischen System der Bundesrepublik, S. 216 ff.
812 Es ist nicht die Aufgabe dieser Arbeit zu beurteilen, inwieweit es für andere rechtswissenschaftliche Bereiche
sinnstiftend sein könnte die Systemeinordnung des Bundesrates genauer vorzunehmen, als es das Schrifttum