Exekutive Vetorechte im deutschen Verfassungssystem - Oapen

I. Vetoansatzpunkte im Grundgesetz
gan Bundesrat jedoch einer Gesamtbetrachtung und wägt alle relevanten Grundgesetzregelungen
ab, dann muss man erkennen, dass die eigentlichen Mitglieder
des Bundesrates nicht die einzelnen exekutiven Ländervertreter sind, sondern die
Länder selbst. 805 Der Bundesrat soll als abstrakte föderale Größe die Interessen
der Länder bündeln und kanalisieren. Dennoch handelt es sich bei ihm nach der
Struktur des Grundgesetzes gerade nicht um eine Ländereinrichtung oder gar
„Länderkammer“ 806 . Vielmehr stellt der Bundesrat ein reguläres Bundesorgan dar,
welches Vehikel für die Mitwirkung der Länder an der Willensbildung des Bundes
ist. 807 Anhand der Organmitglieder auf die Rechtsnatur des Organs zu schlussfolgern,
stellt somit einen unzulässigen Zirkelschluss dar. Strukturell ist der Bundesrat
nicht als Kammer der sog. „Landesfürsten“ 808 angelegt, sondern als föderales
Partizipationsorgan auf unitarischer Ebene. Als folglich unitarisches Bundesorgan
kann sich die Zuordnung zur Exekutive oder Legislative nur nach den konkreten
Aufgaben, wie sie das Grundgesetz zuweist, bestimmen.
Im Zusammenhang mit den Vetorechten müssen für eine substantiierte Klassifikation
somit die in Frage stehenden Aufgabenfelder zum maßgeblichen Entscheidungskriterium
erhoben werden. Der vetorelevante Bereich betrifft dabei
allein das Gesetzgebungsverfahren. Sowohl bei den Einsprüchen als auch bei den
Zustimmungsverweigerungen handelt es sich um Partizipationsaspekte bezüglich
des Legislativverfahrens. In gar keiner Weise finden hier exekutive Entscheidungskomponenten
ihren Niederschlag. Für diesen Ansatz muss man sich gar
nicht darauf zurückziehen, dass die Arbeit des Bundesrates strukturell der eines
805 Ebenso: Maurer, Staatsrecht I, §16, Rn 10; A.A. Herzog, Zusammensetzung und Verfahren des Bundesrates
(§46), in: Isensee/Kirchhof HStR Bd. II, Rn 3.
806 A.A. Herzog, Zusammensetzung und Verfahren des Bundesrates (§46), in: Isensee/Kirchhof HStR Bd. II, Rn
1; Johne, Bundesrat und parlamentarische Demokratie, in: APuZ 2004, 10 (12).
807 Diese Auffassung bestätigend und mit durchschlagender Argumentation: v. Mutius/Pöße, Offener Verfassungsbruch
im Bundesrat?, in: LKV 2002, 345 (346): „…Nach Ansicht des BVerfG umschreibt jedoch Art. 50 GG
lediglich die Funktion des Verfassungsorgans Bundesrat, während Art. 51 I GG eindeutig ausspreche, dass als Mitglieder allein die
Vertreter der Landesregierungen anzusehen seien. Dabei wird übersehen, dass Art. 51 I 1 GG lediglich einen formellen Mitgliedschaftsbegriff
verwendet, ohne zugleich eine Aussage darüber zu treffen, wer Inhaber der materiellen Mitgliedschaft ist, d.h., wer die
Fähigkeit besitzt, Träger von Rechten und Pflichten zu sein. Diese Aussage lässt sich ausschließlich Art. 50 I GG entnehmen.
Allein die Mitwirkung bei der Gesetzgebung und der Verwaltung des Bundes ist Aufgabe des Bundesrats, und nur diese kann von
seinen Mitgliedern, den Ländern, ausgeübt werden. Auch aus Art. 51 III 2 GG ergibt sich unmissverständlich, dass das Recht der
Abstimmung im Bundesrat, anders als das Anwesenheitsrecht u.a., nicht den Bundesratsmitgliedern, sondern den einzelnen Ländern
als solchen zusteht. Die Bundesratsmitglieder und ihre Vertreter üben es nur für ihre Länder aus. Daher geht auch Art. 53a I 3
GG von einer Mitgliedschaft der Länder im Gemeinsamen Ausschuss aus. Formulierungen in der Geschäftsordnung des Bundesrates
ändern an diesem Befund nichts: Wenn in § 1 GeschOBR als Mitglieder die Vertreter der Landesregierungen angesprochen sind, so
ist damit ebenfalls nur ein formeller Mitgliedschaftsbegriff gemeint. Das Geschäftsordnungsrecht verfolgt darüber hinaus mit der
Regelung von Rechten und Pflichten der Regierungsvertreter eine andere Zielrichtung als das Grundgesetz und kann – abgesehen vom
Rangverhältnis zwischen Grundgesetz und Geschäftsordnung und ihrer ausschließlichen Innenrechtsverbindlichkeit – insoweit als
„authentische“ Auslegung des Art. 50 I, 51 I GG nicht herangezogen werden.
Die Akteure des Art. 51 I GG sind demnach in Personalunion sowohl Organwalter der Länder wie auch des Bundesrates und
nehmen insofern eine doppelte Organstellung ein. Die Vermittlung der Mitgliedschaft im Bundesrat über die Landesregierungen führt
zwar dazu, dass diese Mitglieder im formellen Sinne zugleich ihre eigenen und damit Länderinteressen verfolgen, letztlich nehmen sie
aber allein Aufgaben eines Bundesorgans wahr. …“.
808 Der viel zitierte und verwendete Begriff der „Landesfürsten“ wird insbesondere vertreten von: Steffani, Die
Republik der Landesfürsten, in: Regierung, Bürokratie und Parlament in Preußen und Deutschland von 1848 bis
zur Gegenwart, S. 181 ff.
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