Zuwendungen des Bundes für Hochbaumaßnahmen - SAM ...

Schriftenreihe
des Bundesbeauftragten für
Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung
Band 12
Zuwendungen des Bundes für Hochbaumaßnahmen
Empfehlungen des Präsidenten des Bundesrechnungshofes als
Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung
für die wirtschaftliche Verwendung von Zuwendungen
des Bundes für Hochbaumaßnahmen
Verlag W. Kohlhammer

Alle Rechte vorbehalten
Herausgeber: Der Präsident des Bundesrechnungshofes
als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 53048 Bonn
Herstellung: medienHaus Plump GmbH, Rheinbreitbach
Verlag: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Printed in Germany 2005
ISBN 3-17-019339-2

Zum Geleit
Der Bund fördert mit Zuwendungen zahlreiche Einrichtungen und Projekte in den verschiedensten
wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Bereichen. Dieser Bericht befasst
sich auf der Grundlage von Prüfungserkenntnissen des Bundesrechnungshofes mit einem
Teilbereich: den Zuwendungen des Bundes für Hochbaumaßnahmen. Diese betragen
jährlich über 2 Mrd. Euro, ein Finanzvolumen, das es gebietet, sehr sorgfältig mit
den Fördermitteln umzugehen.
Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger haben dafür Sorge zu tragen, dass bei
einer geförderten Hochbaumaßnahme der Zuwendungszweck erreicht wird. Die Bauverwaltung
berät und unterstützt beide in baufachlichen Fragen. Hinzu kommen Architektinnen
und Architekten sowie Ingenieurinnen und Ingenieure, die der Zuwendungsempfänger
mit der Planung, Vergabe und Ausführung der Baumaßnahme beauftragt.
Das Zusammenwirken der Beteiligten ist vielschichtig und kompliziert. Zahlreiche Gesetze,
Verordnungen, Verwaltungsvorschriften, Richtlinien, Nebenbestimmungen sowie
maßnahmebezogene Auflagen sind zu beachten. Einem in Verwaltungsfragen unerfahrenen
Zuwendungsempfänger fällt es wegen des umfangreichen Regelwerkes oft schwer
zu erkennen, welche Pflichten er hat und was seine Aufgaben sind.
Der vorliegende Band hat das Ziel, alle Beteiligten in ihrem Bestreben nach regelgerechtem
und wirtschaftlichem Denken und Handeln zu unterstützen. Er richtet sich daher
nicht nur an die Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung, die mit Zuwendungen
für Hochbaumaßnahmen befasst sind, sondern auch an die Zuwendungsempfänger.
Ebenso ist er für jene freiberuflich Tätigen gedacht, die mit der Durchführung einer
geförderten Hochbaumaßnahme betraut sind oder ein Interesse daran haben.
Mein Dank gilt allen, die an diesem Band mitgewirkt haben, vor allem den Herren
Direktoren beim Bundesrechnungshof Andreas Rahm und Friedrich Hausmann, Herrn
Ministerialrat als Mitglied des Bundesrechnungshofes Karl-Emil Grimm sowie Frau
Oberrechnungsrätin Elke Urmanczy.
Bonn, im November 2005
Prof. Dr. Dieter Engels
Präsident des Bundesrechnungshofes
als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung
I

II
Inhaltsüberblick
Seite
1 Begriff der Zuwendung; Umfang der Zuwendungen des Bundes für Hochbaumaßnahmen
............................................................................................................................... 1
2 Die Beteiligten an einer Zuwendungsbaumaßnahme; Begriff und Aufgaben der
Bauverwaltung ...................................................................................................................3
3 Zuwendungen allgemein.................................................................................................... 5
4 Besondere Regelungen bei Zuwendungen für Baumaßnahmen ................................... 17
5 Bedeutende Zuwendungsgeber und Baumaßnahmen ihrer Zuwendungsempfänger... 19
6 Erkenntnisse des Bundesrechnungshofes bei Zuwendungen des Bundes für
Baumaßnahmen ............................................................................................................... 26
7 Schlussbetrachtung .......................................................................................................... 63

INHALTSVERZEICHNIS
Seite
Zum Geleit .................................................................................................................................I
Abkürzungen ........................................................................................................................ VII
1 Begriff der Zuwendung; Umfang der Zuwendungen des Bundes für Hochbaumaßnahmen
................................................................................................................................ 1
2 Die Beteiligten an einer Zuwendungsbaumaßnahme; Begriff und Aufgaben der
Bauverwaltung .................................................................................................................... 3
3 Zuwendungen allgemein ..................................................................................................... 5
3.1 Entwicklung .........................................................................................................................................5
3.2 Gesetzliche Grundlagen .......................................................................................................................5
§ 23 Bundeshaushaltsordnung/Veranschlagung...................................................................................5
§ 44 Bundeshaushaltsordnung/Gewährung..........................................................................................6
3.3 Rechtsgrundlagen auf Richtlinienebene (Verwaltungsvorschriften)....................................................6
3.4 Nebenbestimmungen............................................................................................................................7
3.5 Zuweisung und Zuschuss .....................................................................................................................7
3.6 Materielle Voraussetzungen für die Veranschlagung und Bewilligung von Zuwendungen................8
Finanzierungszuständigkeit..................................................................................................................8
Erhebliches Bundesinteresse................................................................................................................8
Subsidiarität..........................................................................................................................................8
3.7 Projektförderung und institutionelle Förderung...................................................................................9
3.8 Finanzierungsarten ...............................................................................................................................9
Anteilfinanzierung................................................................................................................................9
Fehlbedarfsfinanzierung.......................................................................................................................9
Festbetragsfinanzierung .....................................................................................................................10
Vollfinanzierung ................................................................................................................................10
3.9 Antrag und Bewilligung von Zuwendungen ......................................................................................10
Zuwendungsantrag .............................................................................................................................10
Bewilligung........................................................................................................................................11
3.10 Auszahlung der Zuwendung ..............................................................................................................11
3.11 Unwirksamkeit, Rücknahme und Widerruf eines Zuwendungsbescheides........................................12
Unwirksamkeit eines Zuwendungsbescheides ...................................................................................12
Rücknahme eines rechtswidrigen Zuwendungsbescheides................................................................12
Widerruf eines rechtmäßigen Zuwendungsbescheides ......................................................................12
Jahresfrist ...........................................................................................................................................13
3.12 Erstattung und Verzinsung.................................................................................................................13
3.13 Überwachung der Verwendung..........................................................................................................14
3.14 Nachweis der Verwendung ................................................................................................................14
3.15 Prüfung des Verwendungsnachweises ...............................................................................................15
3.16 Prüfungsrechte des Bundesrechnungshofes .......................................................................................15
III

4 Besondere Regelungen bei Zuwendungen für Baumaßnahmen ....................................... 17
IV
4.1 Baufachliche Ergänzungsbestimmungen ...........................................................................................17
4.2 Baufachliche Nebenbestimmungen (ZBau-Anlage)...........................................................................18
4.3 Hinweise ZBau...................................................................................................................................18
5 Bedeutende Zuwendungsgeber und Baumaßnahmen ihrer Zuwendungsempfänger ........ 19
5.1 Bundesministerium für Bildung und Forschung ................................................................................19
Ausbau und Neubau von Hochschulen ..............................................................................................20
Max-Planck-Gesellschaft ...................................................................................................................20
Fraunhofer-Gesellschaft.....................................................................................................................20
Hermann von Helmholtz-Gemeinschaft.............................................................................................21
„Blaue Liste“......................................................................................................................................21
Einrichtungen der Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibnitz .....................................21
Überbetriebliche berufliche Ausbildungsstätten ................................................................................21
5.2 Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien..................................................................22
Stiftung Preußischer Kulturbesitz ......................................................................................................22
Stiftung Preußische Schlösser und Gärten .........................................................................................22
Kulturdenkmäler von nationaler Bedeutung aus dem Denkmalschutzprogramm..............................23
5.3 Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit...................................................................................23
Überbetriebliche Fortbildungseinrichtungen......................................................................................23
Wismut GmbH ...................................................................................................................................23
5.4 Bundesministerium des Innern...........................................................................................................24
5.5 Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung...............................................................24
Wohn- und Werkstätten für behinderte Menschen ............................................................................24
Modellhafte Pflegeeinrichtungen .......................................................................................................25
5.6 Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend .........................................................25
5.7 Auswärtiges Amt................................................................................................................................25
6 Erkenntnisse des Bundesrechnungshofes bei Zuwendungen des Bundes für
Baumaßnahmen................................................................................................................. 26
6.1 Aufgaben des Zuwendungsgebers......................................................................................................26
Feststellen des Bedarfs.......................................................................................................................26
Zuwendungsfähige Ausgaben ............................................................................................................27
Finanzierung.......................................................................................................................................27
Mischfinanzierung..............................................................................................................................29
Beteiligung der Bauverwaltung..........................................................................................................31
Baumaßnahmen institutionell geförderter Zuwendungsempfänger ...................................................32
Bewilligungsvoraussetzungen und Baubeginn...................................................................................33
Dauer des Bewilligungsverfahrens.....................................................................................................34
6.2 Aufgaben der Bauverwaltung ............................................................................................................34
6.3 Vorbereitung und Abstimmung des Zuwendungsantrages ................................................................36
Raumprogramm..................................................................................................................................36
Wahl des Baugrundstücks..................................................................................................................37
Planung...............................................................................................................................................37
Gesamtkonzepte bei Sanierungsvorhaben..........................................................................................38

6.4 Vertragsgestaltung mit freiberuflich Tätigen .....................................................................................39
Planungswettbewerb ..........................................................................................................................39
Schriftlicher Vertragsschluss..............................................................................................................39
Unwirtschaftliche Vertragsgestaltung ................................................................................................39
Doppelte Leistungsvergütung ............................................................................................................40
Honorarminderung .............................................................................................................................40
Projektsteuerer....................................................................................................................................41
6.5 Bauunterlagen ....................................................................................................................................42
Gestaltungsaufwand ...........................................................................................................................42
Konstruktion.......................................................................................................................................43
Kostenberechnung..............................................................................................................................44
Festbeträge .........................................................................................................................................45
Qualität der Bauunterlagen.................................................................................................................45
6.6 Bauausführung ...................................................................................................................................46
Ausschreibung und Vergabe ..............................................................................................................47
Preisabsprachen und Manipulation ....................................................................................................48
Mittelbewirtschaftung ........................................................................................................................50
Baufachliche Auflagen.......................................................................................................................53
Abweichende Bauausführung ............................................................................................................54
Kostenkontrolle..................................................................................................................................55
Bautagebücher....................................................................................................................................55
Abrechnung von Bauleistungen .........................................................................................................56
6.7 Nachweis der Verwendung ................................................................................................................58
Vorlage des Verwendungsnachweises ...............................................................................................58
Baufachliche Prüfung.........................................................................................................................59
Verwaltungsmäßige Prüfung..............................................................................................................61
7 Schlussbetrachtung............................................................................................................ 63
Stichwortverzeichnis ................................................................................................................ 65
Literaturverzeichnis.................................................................................................................. 69
Anhänge ................................................................................................................................... 71
V

Anhänge
Anhang 1: Ablaufschema bei Zuwendungen für Baumaßnahmen nach den derzeit
geltenden Hinweisen ZBau in der Fassung vom 17. Mai 1983
Anhang 2: Zuwendungen des Bundes für Baumaßnahmen; Begriffe, Definitionen, Erläuterungen
Anhang 3: Zuwendungen des Bundes für Baumaßnahmen in den Jahren 2000 bis 2005
Anhang 4: Allgemeine Verwaltungsvorschriften zu § 23 Bundeshaushaltsordnung;
Stand 16. Mai 2001
Anhang 5: Allgemeine Verwaltungsvorschriften zu § 44 Abs. 1 Bundeshaushaltsordnung;
Stand 16. Mai 2001
Anhang 6: Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung
(ANBest-P); Stand 16. Mai 2001
Anhang 7: Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an
Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften
(ANBest-Gk); Stand 16. Mai 2001
Anhang 8: Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung auf
Kostenbasis (ANBest-P-Kosten); Stand 16. Mai 2001
Anhang 9: Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung
(ANBest-I); Stand 16. Mai 2001
Anhang 10: Baufachliche Ergänzungsbestimmungen (ZBau) in der Fassung Oktober 1996
Anhang 11: Baufachliche Nebenbestimmungen in der Fassung Oktober 1996
Anhang 12: Hinweise ZBau in der Fassung vom 17. Mai 1983
Anhang 13: Bemerkungen des Bundesrechnungshofes zum Thema Zuwendungen des Bundes
für Baumaßnahmen
VI

Abkürzungen
AA Auswärtiges Amt
ANBest-Gk Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung
an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften
ANBest-I Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen
Förderung
ANBest-P Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung
ANBest-P-Kosten Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung
auf Kostenbasis
Banz. Bundesanzeiger
BHO Bundeshaushaltsordnung
BKI Baukosteninformationszentrum Deutscher Architektenkammern
BMA Bundesministerium für Arbeit
BMBF Bundesministerium für Bildung und Forschung
BMF Bundesministerium der Finanzen
BMFSFJ Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
BMGS Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung
BMI Bundesministerium des Innern
BMVBW Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
BMVg Bundesministerium der Verteidigung
BMWA Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit
BT-Drs. Bundestag-Drucksache
GRW Grundsätze und Richtlinien für Wettbewerbe
HOAI Honorarordnung für Architekten und Ingenieure
BKM Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien
NBest-Bau Baufachliche Nebenbestimmungen
OFD Oberfinanzdirektion
RBBau Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes
SGB Sozialgesetzbuch
VOB Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen
VOL Verdingungsordnung für Leistungen
VV-BHO Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung
VwGO Verwaltungsgerichtsordnung
VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz
ZBau Baufachliche Ergänzungsbestimmungen
VII

1 Begriff der Zuwendung; Umfang der Zuwendungen des Bundes für
Hochbaumaßnahmen
Der Bund in seiner gesamtstaatlichen Verantwortung fördert in erheblichem Umfang wirtschafts-
und gesellschaftspolitische Bereiche außerhalb der Bundesverwaltung. Er unterstützt
Länder und Gemeinden, öffentliche und private Institutionen sowie Projektträger aus Wirtschaft
und Gesellschaft. Je nach Fallgestaltung trägt der Bund die Förderung allein oder im
Zusammenwirken mit den Ländern, Gemeinden oder Dritten.
Einen nicht unerheblichen Teil seiner finanziellen Unterstützung gewährt der Bund als Zuwendungen.
1 Mit einem Volumen von jährlich rund 20 Mrd. Euro sind sie haushaltsrechtlich
das bedeutendste Förderinstrument. Von Zuwendungen des Bundes spricht man, wenn er Mittel
an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung (Zuwendungsempfänger) zur Erfüllung bestimmter
Zwecke vergibt (vgl. im Einzelnen Nr. 3.2).
Ein erheblicher Teil der Zuwendungen des Bundes entfällt auf die Förderung von Hochbaumaßnahmen
einschließlich Freianlagen (im Folgenden Baumaßnahmen genannt). Die Zuwendungen
des Bundes für Baumaßnahmen betrugen seit dem Jahre 2000 durchschnittlich
2,1 Mrd. Euro 2 jährlich. Den größten Teil dieser Mittel verausgabt der Bund in den Bereichen
Bildung und Forschung. So beteiligt er sich im Zusammenwirken mit den Ländern am Ausbau
und Neubau von Hochschulen und Hochschulkliniken sowie an Baumaßnahmen für die
Forschungsförderung – so genannte Gemeinschaftsaufgaben 3 . Gegenstand der Forschungsförderung
sind Einrichtungen der Wissenschaft von überregionaler Bedeutung, z.B. die Deutsche
Forschungsgemeinschaft e.V. oder die Max-Planck-Gesellschaft (vgl. im Einzelnen Nr. 5.1).
Der Bund gewährt aber auch Zuwendungen für Baumaßnahmen in Bereichen wie Kultur, Soziales,
Entwicklungshilfe oder Sport. Beispiele hierfür sind die Stiftung Preußischer Kulturbesitz,
Wohn- und Werkstätten für behinderte Menschen und die Bundessportfachverbände
(vgl. im Einzelnen Nrn. 5.2 bis 5.6).
Darüber hinaus kann der Bund den Ländern auch Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen
der Länder und Gemeinden – auch Baumaßnahmen – gewähren. 4 Hierzu hat sich
der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in den Verwaltung in seiner Schriftenreihe bereits
geäußert. 5 Die Finanzhilfen des Bundes dienen der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichtes und dem Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im
Bundesgebiet oder der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums. Sie konzentrieren sich auf
die Investitionsförderung in den neuen Ländern, den sozialen Wohnungsbau, die Städtebauförderung
und die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden.
1
vgl. Schriftenreihe des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Band 10, Prüfung
der Vergabe und Bewirtschaftung von Zuwendungen
2
Aus den Haushaltsplänen des Bundes kann nicht sicher bestimmt werden, wie hoch seine Zuwendungen
für Baumaßnahmen in den Bereichen Hoch- und Landschaftsbau exakt sind. Die genannte Zahl von
rd. 2 Mrd. Euro jährlich ist nach Schätzung des Bundesrechnungshofes ein Mindestbetrag. Vgl. hierzu
auch Anhang 3.
3
Art. 91 a, 91 b Grundgesetz
4
Art. 104 a Abs. 4 Grundgesetz
5
vgl. Schriftenreihe des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Band 9, Finanzbeziehungen
zwischen Bund und Ländern
1

Die Wirtschaft unterstützt der Bund mit Fördermitteln und Steuervergünstigungen. Sie dienen
der Erhaltung von Betrieben und Wirtschaftszweigen, deren Anpassung an neue Bedingungen
und der Förderung des Produktivitätsfortschritts und des Wachstums, insbesondere durch Entwicklung
neuer Produktionsmethoden und -richtungen. 6
Für private Haushalte sollen bestimmte Güter und Leistungen in wichtigen Bereichen des
wirtschaftlichen Marktprozesses verbilligt werden. 7 Beispiel hierfür sind die Hilfen im Wohnungsbau.
Im weiteren Sinne lassen sich dem Förderwesen des Bundes auch soziale Transferleistungen
an private Haushalte sowie Bundesbürgschaften und sonstige Gewährleistungen
zurechnen.
Dieser Band befasst sich ausschließlich mit Zuwendungen des Bundes für Baumaßnahmen im
Bereich Hochbau. 8
2
6 § 12 Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitäts- und Wachstumsgesetz)
vom 8. Juni 1967, BGBl. I S. 582, zuletzt geändert durch Siebente Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung
vom 29. Oktober 2001
7 vgl. Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen
gemäß § 12 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft
vom 8. Juni 1967 für die Jahre 2001 bis 2004 (19. Subventionsbericht), BT-Drs. 15/1635 vom 1. Oktober
2003
8 Begriffe sind in Anhang 2 von A bis Z im Einzelnen erläutert.

2 Die Beteiligten an einer Zuwendungsbaumaßnahme; Begriff und Aufgaben
der Bauverwaltung
An der Durchführung des Zuwendungsverfahrens für eine Baumaßnahme wirken viele Beteiligte
in einem komplizierten Verfahren mit.
Die Zuwendungsgeber des Bundes sind die Bundesministerien und die Beauftragte der Bundesregierung
für Kultur und Medien (vgl. im Einzelnen Nr. 5). Da sowohl die Zuwendungsgeber
als auch die Zuwendungsempfänger und die von diesen mit der Planung, Vergabe und
Ausführung einer Baumaßnahme beauftragten freiberuflich Tätigen oftmals nicht in ausreichendem
Maße über den Sachverstand verfügen, die Zuwendungsbaumaßnahme regelgerecht
und wirtschaftlich zum Erfolg zu führen, ist eine unterstützende Mitwirkung der Bauverwaltung
unerlässlich.
Die Gesamtverantwortung für das Bauwesen des Bundes trägt das Bundesministerium für
Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW). Es ist zugleich Oberste Technische Instanz
für die zivilen Bauaufgaben im In- und Ausland sowie für die vom Bund geförderten Baumaßnahmen.
Das Bundesministerium für Verteidigung (BMVg) ist Oberste Technische Instanz
für militärische Bauvorhaben.
Eine flächendeckende eigene Bauverwaltung unterhält der Bund nicht. Bei der Verwirklichung
seiner Baumaßnahmen bedient er sich im Wege der Organleihe der Bauverwaltungen
der Länder. Soweit Länder ihre Bauverwaltung modernisiert und in betriebswirtschaftlich
ausgerichtete Organisationen überführt haben, nehmen diese die Bauaufgaben des Bundes
wahr. 9 Für die Durchführung seiner Bauaufgaben hat der Bund mit den Ländern Verwaltungsabkommen
mit ergänzenden Vereinbarungen zur Kostenerstattung geschlossen. Auch
wenn eine Landesbauverwaltung für den Bund tätig wird, liegen dennoch fachliche Aufsicht
und Weisungsrecht ausschließlich bei den zuständigen Bundesbehörden. Dies sind das
BMVBW oder das BMVg als Oberste Technische Instanz und die Fachaufsicht führende
Ebene, die in der Regel in einer Oberfinanzdirektion (OFD) angesiedelt ist. Aufgabe der
Obersten Technischen Instanz bei Zuwendungsbaumaßnahmen ist es u. a., die Fachaufsicht
führende Ebene einzuschalten.
Eine Ausnahme ist das Land Berlin. Hier werden die Baumaßnahmen des Bundes seit dem
01.01.2004 vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung wahrgenommen. 10 Zu seinen
Aufgaben gehören auch die Bauangelegenheiten der Verfassungsorgane des Bundes, der
Obersten Bundesbehörden und Baumaßnahmen im Ausland. Im Zuwendungsbereich hat das
Bundesamt die Aufgabe, Zuwendungen für Baumaßnahmen im Ausland baufachlich zu begleiten
und die Baumaßnahmen der Stiftung Preußischer Kulturbesitz durchzuführen. 11 Die
Bauvorhaben der Regierung im sog. Spreebogen hat der Bund der in privater Rechtsform eigens
gegründeten bundeseigenen „Bundesbaugesellschaft Berlin mbH“ übertragen.
9
§ 8 (7) Finanzverwaltungsgesetz i. d. F. vom 14. Dezember 2001
10
vgl. Entwurf eines Haushaltsbegleitgesetzes 2004 vom 29.09.2003 „Übergang von Bauangelegenheiten
des Bundes in Berlin auf das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung entsprechend Kapitel 1227 des
Entwurfs des Bundeshaushaltsplans 2004“
11
Das Bundesamt führt vereinbarungsgemäß die mit Bundesmitteln geförderten Zuwendungsbaumaßnahmen
der Stiftung durch. Insoweit entfallen die speziellen Regelungen für Zuwendungsbaumaßnahmen
(vgl. auch Nr. 5.2).
3

Soweit ein Land den überwiegenden Teil der zuwendungsfähigen Kosten trägt und damit
Herr eines Zuwendungsverfahrens wird, tritt die Oberste Technische Instanz des Landes, in
der Regel ein Landesministerium, an die Stelle des BMVBW oder BMVg.
Im folgenden Text werden Oberste Technische Instanz, Fachaufsicht führende Ebene, Bauverwaltung
der Länder sowie ihre betriebswirtschaftlich ausgerichteten Nachfolgeorganisationen
unter dem Begriff „Bauverwaltung“ zusammengefasst. Soweit notwendig werden die
unterschiedlichen Funktionen der Obersten Technischen Instanz, der Fachaufsicht führenden
Ebene, der Bauverwaltungen der Länder und ihrer Nachfolgeorganisationen im Einzelfall
dargestellt.
4

3 Zuwendungen allgemein
Die folgenden Erläuterungen gelten für alle Zuwendungen des Bundes, also auch für solche
zur Förderung von Hochbaumaßnahmen.
3.1 Entwicklung
Der Umstand, dass die Verwaltung in Folge der Gewährung einer Zuwendung ihre Mittel, für
deren regelgerechten und wirtschaftlichen Einsatz sie verantwortlich bleibt, an Stellen heraus
gibt, die ihrem Einfluss weitgehend entzogen sind, erforderte besondere Regelungen.
Die Reichshaushaltsordnung enthielt in ihrer ersten Fassung vom 31.12.1922 keine Bestimmungen
über die Verwendung oder Verwaltung von Haushaltsmitteln, die Stellen außerhalb
der Reichsverwaltung zweckgebunden zur Verfügung gestellt wurden. 12 Veranlasst durch
Prüfungserkenntnisse des Reichsrechnungshofes wurde im Jahre 1933 der § 64 a in die
Reichshaushaltsordnung eingefügt. Danach hatten die Reichsministerien Regelungen über den
Nachweis der Verwendung oder die Verwaltung der Mittel zu treffen. Diese Vorgabe entsprach
in erster Linie den Belangen einer vergangenheitsbezogenen Prüfung durch den
Reichsrechnungshof.
Die Verwaltung war jedoch auch damals weitergehend verpflichtet, vorausschauend auf eine
wirtschaftliche und sparsame Verwendung oder Verwaltung der Fördermittel hinzuwirken. 13
Weil es dafür keine allgemein anwendbaren Bestimmungen gab, bewilligte sie Zuwendungen
zunächst mit einzelfallbezogenen Auflagen. Wegen der Vielzahl der Fälle und der jeweils
notwendigen Abstimmung mit dem Reichsrechnungshof war der Verwaltungsaufwand erheblich.
Zur Vereinfachung erarbeitete der Reichsrechnungshof Richtlinien zu § 64 a Reichshaushaltsordnung,
um die Gleichbehandlung von Zuwendungsanträgen zu sichern und den Nachweis
der Verwendung näher zu bestimmen. Diese im Jahre 1941 erlassenen Richtlinien enthielten
bereits wesentliche Elemente, die wir heute in den maßgeblichen Vorschriften des
Zuwendungsrechts wieder finden.
3.2 Gesetzliche Grundlagen
Die Bundeshaushaltsordnung (BHO) ist die rechtliche Grundlage für die Veranschlagung,
Gewährung und Verwendung von Zuwendungen des Bundes.
§ 23 Bundeshaushaltsordnung/Veranschlagung
Nach § 23 BHO sind Zuwendungen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen des Bundes
für Leistungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung zur Erfüllung bestimmter
Zwecke. Sie dürfen im Haushaltsplan nur veranschlagt werden, wenn der Bund an der Erfüllung
durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder
nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann.
12
vgl. Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht, Zuwendungspraxis-Kommentar, Abschn. B, S. 5 ff.
13
vgl. Schulze/Wagner, Reichshaushaltsordnung, S. 634
5

§ 44 Bundeshaushaltsordnung/Gewährung
Zuwendungen dürfen nach § 44 Abs. 1 BHO nur unter den Voraussetzungen des § 23 gewährt
werden. Außerdem ist zu bestimmen, wie die zweckentsprechende Verwendung nachzuweisen
ist und ein Prüfungsrecht der bewilligenden Behörde festzulegen. Verwaltungsvorschriften,
die den Verwendungsnachweis und die Prüfung durch die externe Finanzkontrolle betreffen,
sind im Einvernehmen mit dem Bundesrechnungshof zu erlassen.
3.3 Rechtsgrundlagen auf Richtlinienebene (Verwaltungsvorschriften)
Die Ausführung der BHO wird unterhalb der Gesetzesebene durch „Allgemeine Verwaltungsvorschriften
zur Bundeshaushaltsordnung“ näher geregelt. Die „Allgemeinen Verwaltungsvorschriften“
(VV) des Bundes stimmen mit den VV der Länder weitgehend überein.
In VV Nr. 1 zu § 23 BHO wird der Zuwendungsbegriff im haushaltsrechtlichen Sinne konkretisiert.
Danach sind Zuwendungen Leistungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung zur
Erfüllung bestimmter Zwecke. Keine Zuwendungen sind Sachleistungen, Leistungen aufgrund
von anspruchsbegründenden Rechtsvorschriften, der Ersatz von Aufwendungen, Entgelte
aufgrund von Verträgen, die den Preisvorschriften für öffentliche Aufträge unterliegen,
sowie satzungsmäßige Mitgliedsbeiträge einschließlich Pflichtumlagen.
Weiter enthalten die VV zu § 23 BHO Erläuterungen zu den Zuwendungsarten 14 und zu den
Grundsätzen für die Veranschlagung. 15
Die VV zu § 44 BHO sind u. a. maßgebend für das Antrags-, Bewilligungs- und Auszahlungsverfahren,
die Anforderung und Prüfung des Verwendungsnachweises sowie die Rückforderung
von Zuwendungen bei Unwirksamkeit, Rücknahme oder Widerruf eines Zuwendungsbescheides.
16 Soweit mehrere Zuwendungsgeber beteiligt sind, haben diese Einvernehmen
zu erzielen über eine einheitliche Verfahrensweise und darüber, bei welcher Stelle der
Verwendungsnachweis zu erbringen ist. Die VV zu § 44 BHO enthalten auch Regelungen für
die Fälle, in denen der Zuwendungsempfänger als Erstempfänger die Zuwendung ganz oder
teilweise an einen Letztempfänger weiterleitet. Im Einvernehmen mit dem Bundesministerium
der Finanzen (BMF) sind Ausnahmen von den VV zu § 44 BHO und besondere Regelungen
möglich. In bestimmten Fällen ist der Bundesrechnungshof zu beteiligen.
Ergänzt werden die VV im Zuwendungsbereich in der Regel durch Förderrichtlinien. Anhand
dieser soll die Förderwürdigkeit von Vorhaben nach gleichen Maßstäben beurteilt werden.
Um Interessenten über bestehende Fördermöglichkeiten zu unterrichten, werden die Förderrichtlinien
im Allgemeinen im Bundesanzeiger veröffentlicht. 17
Die VV und die Förderrichtlinien sind für die Verwaltung verbindlich. Damit soll eine transparente
und einheitliche Verfahrenspraxis im nur schwer überschaubaren Zuwendungsbereich
erreicht werden.
6
14
VV Nr. 2 zu § 23 BHO (Anhang 4)
15
VV Nr. 3 zu § 23 BHO
16
vgl. Anhang 5
17
Förderrichtlinien können auch direkt im zuständigen Bundesministerium oder bei der bewilligenden
Behörde abgerufen werden. Weitere Informationsmöglichkeiten bietet das Internet.

3.4 Nebenbestimmungen
Nebenbestimmungen sind als Anlagen zu den VV zu § 44 BHO verfasst. Die Nebenbestimmungen
richten sich an den Zuwendungsempfänger. Als Teil des Zuwendungsbescheides
– d.h. des Verwaltungsaktes –, mit dem eine Zuwendung bewilligt wird, sind sie für den Zuwendungsempfänger
verbindlich zu beachten. Regelmäßiger Bestandteil des Zuwendungsbescheides
sind Allgemeine Nebenbestimmungen (ANBest), die abhängig von der Zuwendungsart
und vom Zuwendungsempfänger in Teilen unterschiedlich sind. Gemeinsamer Inhalt
sind jedoch stets Auflagen und Bedingungen sowie Erläuterungen für den Zuwendungsempfänger,
welche von der Anforderung einer Zuwendung bis zum Nachweis ihrer Verwendung
reichen. Bei Zuwendungen für Baumaßnahmen werden am häufigsten die Allgemeinen Nebenbestimmungen
für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) 18 angewendet. Auf
diese wird daher in den folgenden Ausführungen Bezug genommen.
Darüber hinaus gibt es die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung
an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften
(ANBest-Gk) 19 – wenn der Zuwendungsempfänger z.B. eine Gemeinde oder ein Landkreis
ist –, die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung auf Kostenbasis
(ANBest-P-Kosten) 20 – für Zuwendungsempfänger aus der gewerblichen Wirtschaft
– und die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung
(ANBest-I) 21 – für institutionelle Zuwendungsempfänger –.
Je nach Fallgestaltung können die Allgemeinen Nebenbestimmungen in einem vorgegebenen
Rahmen abgeändert oder durch weitere Vorgaben ergänzt werden.
3.5 Zuweisung und Zuschuss
Im Zusammenhang mit dem haushaltsrechtlichen Begriff „Zuwendung“ werden oft die Begriffe
„Zuweisung“ und „Zuschuss“ gebraucht. Beides sind haushaltstechnische Begriffe.
Unter Zuweisungen versteht man einmalige oder laufende Geldleistungen innerhalb des öffentlichen
Bereichs (Gebietskörperschaften, Sondervermögen, Zweckverbände, Sozialversicherungsträger).
Zuschüsse sind Geldleistungen zwischen dem öffentlichen und dem nichtöffentlichen
Bereich. 22 Zuwendungen nach §§ 23, 44 BHO können dementsprechend, abhängig
vom jeweiligen Empfänger, Zuweisungen oder Zuschüsse sein. 23
18 vgl. Anhang 6
19 vgl. Anhang 7
20
vgl. Anhang 8
21
vgl. Anhang 9
22
Nr. 3.8 Allgemeine Hinweise zum Gruppierungsplan und zum Funktionenplan (AH-GF)
23 BMF, „Das System der Öffentlichen Haushalte“, S. 45 ff.
7

3.6 Materielle Voraussetzungen für die Veranschlagung und Bewilligung von
Zuwendungen
Finanzierungszuständigkeit
Die Veranschlagung von Zuwendungen im Haushalt und ihre Bewilligung ist an bestimmte
Bedingungen grundsätzlicher Art geknüpft. 24 Eine wesentliche Forderung ist die Finanzierungszuständigkeit
des Bundes. Nach § 6 BHO sind bei der Aufstellung und Ausführung des
Haushaltsplans nur solche Ausgaben zu berücksichtigen, die zur Erfüllung der Aufgaben des
Bundes notwendig sind.
Erhebliches Bundesinteresse
Eine weitere Bedingung ist das erhebliche Bundesinteresse an der Erfüllung des Zuwendungszweckes.
Danach sind Aufgaben, die lediglich als wünschenswert oder als sinnvoll erachtet
werden, nicht zuwendungsfähig. Es müssen gewichtigere Argumente hinzutreten, welche
die Förderung, gemessen an der staatlichen Aufgabenstellung und Zielsetzung, besonders
vorteilhaft erscheinen lassen, verbunden mit der Erwartung eines möglichst großen Effektes. 25
Subsidiarität
Zuwendungen kommen nur dann in Betracht, wenn das erhebliche Bundesinteresse ohne die
Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann. Darin kommt
der Grundsatz zum Ausdruck, dass sich zuerst der Zuwendungsempfänger zur Erfüllung seiner
Aufgaben verpflichtet sieht. Die finanzielle Beteiligung des Bundes hat nur einen ergänzenden,
Hilfe leistenden Charakter. Es wird daher erwartet, dass an erster Stelle der Zuwendungsempfänger
mit seinen Mitteln für den Zuwendungszweck einsteht, ehe der Bund beitritt.
Der Grundsatz der Subsidiarität findet sich im Zuwendungsbereich in folgenden wichtigen
Einzelregelungen wieder:
− Vorrang der Übernahme von Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen vor
Bewilligung einer Zuwendung,
− bei Projektförderung Bewilligung der Zuwendung nur, wenn mit dem Vorhaben noch nicht
begonnen wurde,
− Vorrang der rückzahlbaren Zuwendung vor der bedingt oder nicht rückzahlbaren Zuwendung,
− im Grundsatz nur Teilfinanzierung, Vollfinanzierung ist Ausnahmefall,
− angemessene Beteiligung Dritter, wenn der Förderzweck auch in ihrem Interesse liegt,
− bei der Fehlbedarfsfinanzierung Auszahlung der Zuwendung erst, wenn die eigenen oder
sonstigen Mittel des Zuwendungsempfängers verbraucht sind,
− Verringerung der Zuwendung bei geringeren Ausgaben, soweit keine Festbetragsfinanzierung
vorliegt,
− Verbot von Rücklagenbildung.
8
24 BMF, „Das System der Öffentlichen Haushalte“, S. 46 ff.;
v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, Bundeshaushaltsordnung - Kommentar, zu § 23 BHO, S. 27 ff.
25 vgl. Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht, Zuwendungspraxis – Kommentar, Abschn. B III 3.3.5, S. 23 ff.

3.7 Projektförderung und institutionelle Förderung
Zu unterscheiden sind die Zuwendungsarten Projektförderung und institutionelle Förderung. 26
Bei einer Projektförderung beteiligt sich der Bund mit der Zuwendung an einem einzelnen,
abgegrenzten Vorhaben. Dies kann ein Bauvorhaben, eine Tagung, eine Ausstellung oder ein
Forschungsprojekt sein. Die Förderung endet mit dem Abschluss des Vorhabens.
Bei der institutionellen Förderung dient die Zuwendung zur Deckung der gesamten Ausgaben
oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben des Zuwendungsempfängers. Fördergegenstand
sind nicht einzelne Vorhaben, sondern die satzungsmäßigen Aufgaben der geförderten
Institution. So finanzieren institutionell geförderte Zuwendungsempfänger auch ihre Hochbaumaßnahmen
durch Zuwendungen (vgl. Nr. 6.1), wenn dies in der Satzung so vorgesehen
ist.
3.8 Finanzierungsarten
Ausgehend vom subsidiären Charakter einer Zuwendung soll die Teilfinanzierung von Vorhaben
und Einrichtungen durch den Bund der Regelfall sein, die Vollfinanzierung der
Ausnahmefall. Die Teilfinanzierung kann eine anteilige Finanzierung, eine Fehlbedarfs- oder
eine Festbetragsfinanzierung sein. Die Wahl der Finanzierungsart hat die Interessenlagen des
Bundes und des Zuwendungsempfängers zu berücksichtigen und ist nach den Grundsätzen
der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit auszurichten. 27
Anteilfinanzierung
Bei der Anteilfinanzierung 28 wird die Zuwendung auf einen bestimmten Prozentsatz oder Anteil
der zuwendungsfähigen Ausgaben festgesetzt. Die Zuwendung ist bei der Bewilligung auf
einen Höchstbetrag zu begrenzen. Die Anteilfinanzierung wird vor allem bei finanzstarken
Zuwendungsempfängern gewählt. Bei einer hohen Eigenbeteiligung des Zuwendungsempfängers
schafft sie Anreiz für eine sparsame Mittelverwendung. Diese Art der Finanzierung
kommt zum Beispiel bei Zuwendungen für Baumaßnahmen einiger Forschungsgesellschaften
in Frage.
Fehlbedarfsfinanzierung
Die Fehlbedarfsfinanzierung 29 übernimmt die zuwendungsfähigen Ausgaben, welche der Zuwendungsempfänger
nicht mit eigenen oder Drittmitteln decken kann. Die Zuwendung ist bei
der Bewilligung auf einen Höchstbetrag zu begrenzen. Die Fehlbedarfsfinanzierung wird
überwiegend bei finanzschwachen Zuwendungsempfängern angewendet. Diese Art der Finanzierung
kommt zum Beispiel bei Zuwendungen für Baumaßnahmen im kulturellen Bereich
in Frage.
26 VV Nr. 2 zu § 23 BHO; BMF, „Das System der Öffentlichen Haushalte“, Ausgabe 2001, S. 48 ff.
27
VV Nr. 2 zu § 44 BHO; Dommach „Verwaltungsvorschriften zur BHO“, S. 84.14 ff. in: Heuer,
Kommentar zum Haushaltsrecht
28
VV Nr. 2.2.1 zu § 44 BHO
29 VV Nr. 2.2.2 zu § 44 BHO
9

Festbetragsfinanzierung
Bei der Festbetragsfinanzierung 30 beteiligt sich der Bund mit einem festen Betrag an einem
Vorhaben. Dabei kann die Zuwendung auch auf das Vielfache eines Betrages festgesetzt werden,
der sich für eine bestimmte Einheit, z.B. einen Ausbildungsplatz in einer überbetrieblichen
Ausbildungsstätte ergibt. Eine Festbetragsfinanzierung kommt nicht in Betracht, wenn
zum Zeitpunkt der Bewilligung konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass mit nicht bestimmbaren
späteren Finanzierungsbeiträgen Dritter oder mit Einsparungen zu rechnen ist.
Diese Art der Finanzierung kommt zum Beispiel bei Zuwendungen für Baumaßnahmen der
Berufsbildung in Frage.
Vollfinanzierung
Die Vollfinanzierung 31 eines Vorhabens oder einer Einrichtung durch den Bund ist die Ausnahme.
Sie kommt in Frage, wenn der Zuwendungszweck nur durch die Übernahme sämtlicher
zuwendungsfähiger Ausgaben durch den Bund erreicht werden kann. Die Vollfinanzierung
scheidet in der Regel aus, wenn der Zuwendungsempfänger an der Erfüllung des Zuwendungszwecks
insbesondere ein wirtschaftliches Interesse hat. Die Zuwendung ist auf einen
Höchstbetrag zu begrenzen.
3.9 Antrag und Bewilligung von Zuwendungen
Zuwendungsantrag
Die Bewilligung einer Zuwendung setzt grundsätzlich einen schriftlichen Antrag 32 voraus.
Der Antrag muss Angaben über den Zuwendungszweck enthalten und die Notwendigkeit und
Angemessenheit der Zuwendung erkennen lassen. Dem Antrag sind insbesondere beizufügen
− bei Projektförderung ein Finanzierungsplan, bestehend aus einer Auflistung aller mit dem
Zuwendungszweck zusammenhängenden Ausgaben und einer Übersicht über die Gesamtfinanzierung,
− bei institutioneller Förderung ein Haushalts- oder Wirtschaftsplan und gegebenenfalls eine
Überleitungsrechnung (Ausgaben für Baumaßnahmen sind im Investitionsteil des Wirtschaftsplans
enthalten),
− eine Erklärung, ob der Zuwendungsempfänger zum Vorsteuerabzug nach § 15 Umsatzsteuergesetz
berechtigt ist.
Im Antrag auf Projektförderung ist außerdem zu erklären, dass mit der Maßnahme noch nicht
begonnen worden ist. Denn bei einem vorzeitigen Beginn besteht eine Vermutung dahingehend,
dass der Antragsteller auf die Zuwendung nicht angewiesen ist und er die Maßnahme
anderweitig hätte finanzieren können. Nur in Ausnahmefällen können Zuwendungen auch bei
einem vorzeitigen Beginn gewährt werden.
Ein Vorhaben gilt grundsätzlich als begonnen, wenn der Zuwendungsempfänger einen Vertrag
über Leistungen oder Lieferungen im Zusammenhang mit der Ausführung des Vorhabens
abgeschlossen hat. Ausgenommen davon sind bei Baumaßnahmen Bodenuntersuchungen,
Planung und Grunderwerb, wenn sie nicht alleiniger Zweck der Zuwendung sind.
10
30
VV Nr. 2.2.3 zu § 44 BHO
31
VV Nr. 2.4 zu § 44 BHO
32 VV Nr. 3 zu § 44 BHO

Die Antragsprüfung schließt stets mit einem Ergebnisvermerk ab, in dem insbesondere die
Notwendigkeit und die Angemessenheit der Zuwendung zu begründen sind. Der Vermerk soll
auch Angaben enthalten über die Beteiligung anderer Dienststellen, den Umfang der zuwendungsfähigen
Ausgaben, die Wahl der Finanzierungsart, die Sicherung der Gesamtfinanzierung
und die finanzielle Auswirkung auf künftige Haushaltsjahre. Im Ergebnisvermerk sind
auch die zu erreichenden Ziele zu beschreiben. Dies ist unabdingbare Voraussetzung für eine
spätere behördeninterne Erfolgskontrolle und für eine eventuelle Prüfung durch die externe
Finanzkontrolle.
Bewilligung
Bewilligt werden Zuwendungen im Regelfall durch einen schriftlichen Zuwendungsbescheid,
der ein begünstigender Verwaltungsakt ist. 33 An den Zuwendungsbescheid sind Mindestanforderungen
zu stellen. Vor allem muss er die genaue Bezeichnung des Zuwendungsempfängers
und des Zuwendungszwecks, Angaben über Form, Art und Höhe der Zuwendung sowie
über den Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben enthalten. Die vorstehende Aufzählung
ist nicht abschließend. Vollständig sind die Mindestanforderungen in VV Nr. 4.2 zu
§ 44 BHO aufgelistet. Die zutreffenden Allgemeinen Nebenbestimmungen und gegebenenfalls
ergänzende Vorgaben sind in den Zuwendungsbescheid ebenfalls aufzunehmen.
In Ausnahmefällen kann die Bewilligungsbehörde, anstatt einen Zuwendungsbescheid zu erlassen,
einen Zuwendungsvertrag mit dem Zuwendungsempfänger schließen. 34 Hierbei gelten
die Vorschriften für Zuwendungen durch Bescheid sinngemäß. 35
3.10 Auszahlung der Zuwendung
Zuwendungen sollen regelmäßig erst dann ausgezahlt werden, wenn der Zuwendungsbescheid
bestandskräftig geworden ist. 36 Er erlangt Bestandskraft mit Ablauf der einmonatigen
Rechtsbehelfsfrist nach Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides. 37 Der Zuwendungsempfänger
kann die Auszahlung beschleunigen, wenn er erklärt, dass er auf einen Rechtsbehelf verzichtet.
Zuwendungen dürfen nur insoweit und nicht eher ausgezahlt werden, als sie voraussichtlich
innerhalb von zwei Monaten nach Auszahlung für fällige Zahlungen benötigt werden.
38
In geeigneten Fällen soll der Zuwendungsempfänger ermächtigt werden, die ihm bewilligte
Zuwendung nach Bedarf bei der zuständigen Kasse abzurufen (Abrufverfahren) 39 . Im Abrufverfahren
gilt die Zweimonatsfrist nicht. Bundesmittel dürfen erst am Tag des Bedarfs für
33 VV Nr. 4 zu § 44 BHO
34 § 54 VwVfG
35 VV Nr. 4.3 zu § 44 BHO
36 VV Nr. 7 zu § 44 BHO
37 § 70 VwGO
38 Nr. 1.4 ANBest-P, Nr. 1.5 ANBest-I
39 VV Nr. 7.4 zu § 44 BHO
11

fällige Zahlungen abgerufen werden. Das Verfahren hat das Bundesministerium der Finanzen
in Abrufrichtlinien geregelt. 40
3.11 Unwirksamkeit, Rücknahme und Widerruf eines Zuwendungsbescheides 41
Unwirksamkeit eines Zuwendungsbescheides
Nach § 36 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) darf ein Verwaltungsakt nach
pflichtgemäßem Ermessen mit den in Abs. 2 unter den Nrn. 1 und 2 aufgeführten Befristungen
und Bedingungen erlassen werden.
In Nr. 8.2.1 zu § 44 VV-BHO ist dazu näher ausgeführt, dass die Bewilligungsbehörde die
Zuwendung, auch wenn sie bereits verbraucht worden ist, insoweit unverzüglich zurückzufordern
hat, als im Zuwendungsbescheid enthaltene Befristungen wirksam geworden oder
Bedingungen eingetreten sind (§ 36 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwVfG). Eine auflösende Bedingung
ist insbesondere in einer nachträglichen Ermäßigung der Ausgaben oder Änderung der
Finanzierung nach Nr. 2 der Allgemeinen Nebenbestimmungen zu sehen.
Rücknahme eines rechtswidrigen Zuwendungsbescheides
Nach § 48 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar
geworden ist, ganz oder teilweise mit der Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit
zurückgenommen werden. Weil es sich bei einem Zuwendungsbescheid um einen begünstigenden
Verwaltungsakt handelt, darf er nur unter den Voraussetzungen der Absätze 2 bis 4
§ 48 VwVfg zurückgenommen werden.
In Nr. 8.2.2 zu § 44 VV-BHO ist näher bestimmt, dass die Bewilligungsbehörde regelmäßig
einen Zuwendungsbescheid nach § 48 VwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit ganz oder
teilweise unverzüglich zurückzunehmen und die Zuwendung, auch wenn sie bereits verwendet
worden ist, zurückzufordern hat, insbesondere soweit der Zuwendungsempfänger den
Zuwendungsbescheid durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig
oder unvollständig waren. Dies ist anzunehmen, wenn bei richtigen oder vollständigen Angaben
der Zuwendungsbescheid nicht ergangen oder die Zuwendung in geringerer Höhe bewilligt
worden wäre.
Widerruf eines rechtmäßigen Zuwendungsbescheides
Nach § 49 Abs. 2 VwVfG darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem
er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit der Wirkung für die Zukunft nur
unter den in Abs. 2 weiter genannten Voraussetzungen widerrufen werden.
Nach § 49 Abs. 3 VwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder
laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes
gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz
oder teilweise auch mit der Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die in
Abs. 3 weiter aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sind.
12
40 BMF: „Richtlinien zur Auszahlung von Bundesmitteln an Zuwendungsempfänger und an Bundesmittel
verwaltende Stellen außerhalb der Bundesverwaltung im Abrufverfahren (Abrufrichtlinien)“
41 VV Nr. 8 zu § 44 BHO

In Nr. 8.2.3 zu § 44 VV-BHO ist dazu näher ausgeführt, dass die Bewilligungsbehörde regelmäßig
einen Zuwendungsbescheid nach § 49 Abs. 3 VwVfG mit Wirkung auch für die Vergangenheit
ganz oder teilweise unverzüglich zu widerrufen und die Zuwendung, auch wenn
sie bereits verwendet worden ist, zurückzufordern hat, soweit sie nicht oder nicht mehr ihrem
Zweck entsprechend verwendet wird.
Jahresfrist
Erhält die bewilligende Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche die Aufhebung (Rücknahme/Widerruf)
eines Zuwendungsbescheides rechtfertigen, so ist die Aufhebung nur innerhalb
eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. 42 Die Jahresfrist gilt nicht, wenn
der Zuwendungsempfänger die Zuwendung durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung
erwirkt hat.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes beginnt die Jahresfrist erst zu laufen,
wenn die Behörde positive Kenntnis aller relevanten Tatsachen hat. Das heißt, die Behörde
muss die für die Aufhebung maßgeblichen Tatsachen vollständig, uneingeschränkt und
zweifelsfrei ermittelt haben. Eine schuldhafte Unkenntnis der Behörde ist für den Beginn der
Jahresfrist unerheblich. 43
3.12 Erstattung und Verzinsung
Der Zuwendungsbescheid ist der Rechtsgrund für das Behaltendürfen einer Zuwendung. Entfällt
der Rechtsgrund, entsteht gegen den Zuwendungsempfänger ein Anspruch auf Erstattung
und Verzinsung der erhaltenen Zuwendung. Dies ist der Fall, wenn ein Zuwendungsbescheid
nach Verwaltungsverfahrensrecht (insbesondere §§ 48, 49 VwVfG) oder anderen Rechtsvorschriften
mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen oder infolge
Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam wird. 44
Eine Ausnahme ist die Erstattung von überzahlten Beträgen. Überzahlungen haben keine
Rechtsgrundlage im Zuwendungsbescheid, da sie über die festgelegte Höchstgrenze hinaus
geleistet wurden. Eine Aufhebung des Zuwendungsbescheides ist daher nicht notwendig.
Für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung gelten die Vorschriften des
Bürgerlichen Gesetzbuches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Abweichend
vom Bürgerlichen Gesetzbuch kann sich der Zuwendungsempfänger allerdings
nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge
grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit
des Zuwendungsbescheides geführt haben. 45
Der Erstattungsbetrag ist zu verzinsen. Von der Geltendmachung des Zinsanspruchs kann
insbesondere dann abgesehen werden, wenn der Zuwendungsempfänger die Umstände, die
42 Jahresfrist nach § 48 Abs. 4, § 49 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 48 Abs. 4 VwVfG
43 Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 24.01.2001, NJW 2001, Heft 19, S. 1440 ff.
44 § 49 a VwVfG, VV Nrn. 8.5 – 8.9 zu § 44 BHO, Nr. 8 ANBest-P (vgl. Anhang 6)
45 § 49 a Abs. 2 VwVfG
13

zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheides geführt
haben, nicht zu vertreten hat und er den zu erstattenden Betrag fristgerecht zahlt. 46
Bei größeren Projekten, z.B. Baumaßnahmen, hat der Zuwendungsempfänger die Zuwendung
in Teilbeträgen entsprechend dem Projektfortschritt anzufordern. 47 Soweit der Zuwendungsempfänger
die angeforderten Mittel nicht alsbald nach der Auszahlung zur Erfüllung des
Zuwendungszweckes verwendet und der Zuwendungsbescheid nicht zurückgenommen oder
widerrufen wird, können ebenfalls Zinsen verlangt werden. 48
3.13 Überwachung der Verwendung
Die Verwaltung hat die Verwendung der Zuwendung zu überwachen. 49 Sie hat die Pflicht,
bereits in der Phase der Projektdurchführung auf eine zweckentsprechende Mittelverwendung
zu achten und darauf hinzuwirken, dass das Förderziel erreicht wird. Zur Überwachung hat
sie außerdem Übersichten zu führen über Empfänger, Art, Höhe und Zweck der Zuwendung,
über geleistete und angeforderte Zahlungen sowie über Vorlagetermin, Eingang und Prüfung
des Verwendungsnachweises.
Zu diesem Zweck hat der Bund eine ressortübergreifende Zuwendungsdatenbank eingerichtet,
um damit die Übersichten nach einheitlichen Vorgaben und einem einheitlichen IT-Verfahren
zu führen. Der Wirkbetrieb der Zuwendungsdatenbank begann am 1. September 2005.
3.14 Nachweis der Verwendung
Die Bewilligungsbehörde hat vom Zuwendungsempfänger den Nachweis der Verwendung
entsprechend den Nebenbestimmungen zu verlangen. 50
Bei Anwendung der ANBest-P hat der Zuwendungsempfänger die Verwendung der Zuwendung
innerhalb von sechs Monaten nach Erfüllung des Zuwendungszwecks, spätestens jedoch
mit Ablauf des sechsten auf den Bewilligungszeitraum folgenden Monats der Bewilligungsbehörde
nachzuweisen. Bei mehrjährigen Vorhaben sind Zwischennachweise zu führen. Der
Nachweis besteht aus einem Sachbericht und einem zahlenmäßigen Nachweis. Im Sachbericht
hat der Zuwendungsempfänger die Verwendung der Zuwendung und das erzielte Ergebnis
darzulegen. Im zahlenmäßigen Nachweis sind alle mit der Förderung zusammenhängenden
Einnahmen und Ausgaben in prüffähiger Form aufzulisten. Dem Nachweis sind die Einnahme-
und Ausgabebelege über die Einzelzahlungen im Original sowie die Verträge über die
Vergabe von Aufträgen beizufügen, soweit nicht im Zuwendungsbescheid besondere Regelungen
getroffen sind.
14
46 § 49 a Abs. 3 VwVfG
47 Nr. 1.4 ANBest-P (vgl. Anhang 6)
48 § 49 a Abs. 4 VwVfG und Nr. 8.5 ANBest-P (vgl. Anhang 6)
49 VV Nr. 9 zu § 44 BHO
50 VV Nr. 10 zu § 44 BHO

Bei Projektförderung kann die Bewilligungsbehörde unter bestimmten Voraussetzungen einen
einfachen Verwendungsnachweis zulassen. 51 Bei Zuwendungen bis 50 000 Euro genügt in der
Regel ein einfacher Verwendungsnachweis. 52 Er besteht aus einem Sachbericht und einem
zahlenmäßigen Nachweis ohne Vorlage von Belegen, in dem Einnahmen und Ausgaben entsprechend
der Gliederung des Finanzierungsplanes summarisch zusammenzustellen sind. 53
3.15 Prüfung des Verwendungsnachweises
Es ist Aufgabe der bewilligenden Behörde oder der sonst beauftragten Stelle, den Verwendungsnachweis
zu prüfen. 54 Die Prüfung findet grundsätzlich in zwei Schritten statt. Nach
Eingang des Zwischen- oder Verwendungsnachweises hat die Bewilligungsbehörde in einem
ersten Schritt, auch im Hinblick auf die Jahresfrist (vgl. Nr. 3.11), unverzüglich festzustellen,
ob nach den Angaben im Verwendungsnachweis Anhaltspunkte für die Geltendmachung von
Erstattungsansprüchen gegeben sind. In einem zweiten Schritt sind die Verwendungsnachweise
umfassend zu prüfen. Das betrifft vor allem die Ordnungsmäßigkeit des Verwendungsnachweises,
die zweckentsprechende Mittelverwendung und inwieweit der angestrebte Erfolg
erreicht wurde. Der Umfang und das Ergebnis der Prüfung sind in einem Prüfungsvermerk
festzuhalten.
3.16 Prüfungsrechte des Bundesrechnungshofes
Der Bundesrechnungshof hat ein Prüfungsrecht bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung,
wenn diese vom Bund Zuwendungen erhalten. 55 Gegenstand der Prüfung ist die Zuwendung
an sich, nicht der Zuwendungsempfänger. Bei ihm können lediglich prüfungsrelevante Sachverhalte
erhoben werden. Zu diesen gehört auch der wirtschaftliche, bestimmungsgemäße und
auch ansonsten regelgerechte Einsatz der Fördermittel durch den Zuwendungsempfänger und
die Frage, ob und inwieweit der Zuwendungsgeber Mängel in diesen Bereichen hätte verhindern
bzw. durch welche Maßnahmen sie in künftigen Fällen verhindert werden können. Bei
Zuwendungen für Baumaßnahmen hat der Bundesrechnungshof zudem Prüfungsrechte bei der
Bauverwaltung (zu diesem Begriff vgl. Nr. 2).
Wenn der Bundesrechnungshof es für notwendig hält, kann sich die Prüfung auch auf die
sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Zuwendungsempfängers erstrecken. 56 Diese
erweiterte Prüfung kommt bei der Förderung von Baumaßnahmen vor allem dann in Betracht,
wenn die Zuwendung zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten
Teils der Ausgaben dient. Wenn ein Zuwendungsempfänger als Erstempfänger die Zuwendung
an einen Letztempfänger weiterleitet, kann der Bundesrechnungshof auch bei diesem
prüfen. 57 Eine Ausnahme bilden Zuweisungen des Bundes an die Länder für den Neubau und
Ausbau von Hochschulen (vgl. Nr. 5.1). Soweit der Bundesrechnungshof Mängel feststellt,
51
VV Nr. 5.3.3 zu § 44 BHO
52
VV Nr. 10.2 zu § 44 BHO
53
Nr. 6.6 ANBest-P
54
VV Nr. 11 zu § 44 BHO
55 § 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO
56 § 91 Abs. 2 BHO
57 § 91 Abs. 1 Satz 2 BHO
15

ichtet er seine Kritik an die für die Zuwendung haushaltsmäßig verantwortliche Stelle des
Bundes.
Wenn Bund und Länder gemeinsam fördern, stimmen sie sich ab, gegenüber welcher Verwaltungsstelle
beim Bund oder Land der Verwendungsnachweis zu erbringen ist. In der Regel
prüft in solchen Fällen der Rechnungshof die Zuwendung, der für die Prüfung dieser Verwaltungsstelle
zuständig ist. 58 Seine Prüfung betrifft auch die Verwendung der Zuwendungen der
anderen Gebietskörperschaften. Die Prüfungsergebnisse werden den Rechnungshöfen der
anderen Gebietskörperschaften mitgeteilt. Neben dieser allgemeinen Prüfungsvereinbarung
gibt es weitere Vereinbarungen der Rechnungshöfe mit speziellen Regelungsinhalten.
16
58 Prüfungsvereinbarung der Rechnungshöfe über die Prüfung von Zuwendungen – sog. Kölner Verein-
barung

4 Besondere Regelungen bei Zuwendungen für Baumaßnahmen
Die Gewährung einer Zuwendung für eine Baumaßnahme sowie die Prüfung der Verwendung
setzt auf der Seite des Zuwendungsgebers baufachlichen Sachverstand voraus, den er oftmals
nicht in ausreichendem Maße hat. Aus diesem Grund hat der Zuwendungsgeber die Bauverwaltung
bei Baumaßnahmen frühzeitig am Zuwendungsverfahren zu beteiligen. Von einer
Beteiligung kann abgesehen werden, wenn die Summe der Zuwendungen 1 Mio. Euro, bei
Baumaßnahmen einer Gebietskörperschaft 1,5 Mio. Euro nicht übersteigt. 59
Wegen der Besonderheiten bei der Durchführung von Zuwendungsbaumaßnahmen hat es sich
als notwendig herausgestellt, die allgemeinen zuwendungsrechtlichen Vorschriften durch weitere
spezielle Bestimmungen zu konkretisieren. Dies sind die Baufachlichen Ergänzungsbestimmungen
(ZBau) mit den Baufachlichen Nebenbestimmungen (NBest-Bau) und die Hinweise
ZBau. 60
4.1 Baufachliche Ergänzungsbestimmungen
Die ZBau 61 zu den VV zu § 44 BHO regeln Beteiligung und Aufgaben der Bauverwaltung.
Sie sind für die Verwaltung verbindliche Handlungsvorgabe, nicht jedoch für den Zuwendungsempfänger,
da sie keine Außenwirkung haben.
Nach den ZBau zählen zu den Aufgaben der Bauverwaltung die Mitwirkung bei der Vorbereitung
des Zuwendungsantrages und die Beratung bei der Aufstellung der Bauunterlagen. Weiter
bestimmt die Bauverwaltung den Umfang der für das Bewilligungsverfahren einzureichenden
Bauunterlagen. Im Regelfall bestehen diese aus dem von der Bewilligungsbehörde
anerkannten Raumprogramm, den Planunterlagen, einem Erläuterungsbericht und einer Kostenberechnung.
Vor allem hat die Bauverwaltung bei ihrer Prüfung der Bauunterlagen auf die
Wirtschaftlichkeit der Planung und Konstruktion sowie auf die Angemessenheit der Kosten
zu achten. Das Ergebnis der Prüfung wird dem Zuwendungsbescheid als Prüfvermerk beigefügt.
Während der Bauausführung hat die Bauverwaltung die Einhaltung der im Zuwendungsbescheid
vorgegebenen baulichen Auflagen und Bedingungen stichprobenweise zu
überprüfen.
Nach Fertigstellung der Maßnahme kommt der Bauverwaltung bei der baufachlichen Prüfung
des Verwendungsnachweises eine besondere Bedeutung zu. Zur baufachlichen Prüfung gehört
vor allem die Feststellung, inwieweit die Angaben im Verwendungsnachweis mit der
Baurechnung und der Örtlichkeit übereinstimmen. Sofern es Abweichungen zu den bewilligten
Bauunterlagen gibt, die Einfluss auf die Bemessung der Zuwendung haben, ist der zuwendungsfähige
Betrag von der Bauverwaltung festzustellen.
Die baufachliche Prüfung ist unverzüglich nach Eingang der Unterlagen durchzuführen und
der Verwendungsnachweis anschließend umgehend an den Zuwendungsgeber zur verwaltungsmäßigen
Prüfung weiter zu leiten.
59 VV Nr. 6.1 zu § 44 BHO
60 Diese Bestimmungen sind teils veraltet. Sie werden derzeit überarbeitet.
61 vgl. Anhang 10
17

4.2 Baufachliche Nebenbestimmungen (ZBau-Anlage)
Wenn bei einer geförderten Baumaßnahme nach den ZBau zu verfahren ist, sind die Baufachlichen
Nebenbestimmungen (NBest-Bau) 62 den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen
im Zuwendungsbescheid hinzuzufügen. Als Teil des Zuwendungsbescheides sind
die NBest-Bau für den Zuwendungsempfänger verbindlich und entfalten damit Außenwirkung.
Die NBest-Bau enthalten für den Zuwendungsempfänger Bestimmungen zur Unterrichtung
der Bauverwaltung, zur Bauausführung entsprechend den bewilligten Planungsunterlagen und
wie bei Abweichungen zu verfahren ist. Weiter geben sie dem Zuwendungsempfänger vor,
wie er die Baurechnung zu führen und den baumaßnahmespezifischen Verwendungsnachweis
zu erstellen hat.
4.3 Hinweise ZBau
Eine Baumaßnahme kann von mehreren Zuwendungsgebern gefördert werden. In vielen Fällen
wirken dabei Bund, Länder und Kommunen in unterschiedlicher Konstellation als Zuwendungsgeber
zusammen. In der Vergangenheit gaben die verschiedenen Handhabungspraktiken
der Beteiligten und die Unkenntnis über einzuhaltende Bestimmungen und Vorschriften
häufig Anlass für Kritik am Verfahren von mischfinanzierten Zuwendungsbaumaßnahmen.
Um diesem Hemmnis entgegenzuwirken, haben Bund und Länder gemeinsam mit dem Bundesrechnungshof
die Hinweise ZBau erarbeitet. 63
Die Hinweise ZBau haben den Charakter eines Leitfadens, an dem sich Zuwendungsgeber,
Zuwendungsempfänger und Bauverwaltung gleichermaßen bei der Abwicklung einer Zuwendungsbaumaßnahme
orientieren können. Die Hinweise ZBau sollen vor allem die Verfahrensabläufe
transparent machen, die Verantwortlichkeit der Beteiligten umfassend darstellen und
bei Mischfinanzierung eine einheitliche Handhabung des Verfahrens ermöglichen.
18
62 vgl. Anhang 11
63 vgl. Anhang 12

5 Bedeutende Zuwendungsgeber und Baumaßnahmen ihrer Zuwendungsempfänger
In den Jahren 2000 bis 2005 beteiligte sich der Bund mit Zuwendungen in Höhe von deutlich
mehr als 12 Mrd. Euro an Baumaßnahmen (vgl. Anhang 3). Größter Zuwendungsgeber war
mit Abstand das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) mit einem Anteil
von 80 % (rund 10 Mrd. Euro) an den Zuwendungen. Zweitgrößter Zuwendungsgeber war die
Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) mit einem Anteil von 9 %
(1,1 Mrd. Euro). Das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA), das Bundesministerium
des Innern (BMI) sowie das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung
(BMGS) förderten ebenfalls Baumaßnahmen. Ihr Anteil betrug jeweils 1 bis 4 % der
gesamten Fördermittel. Weitere Zuwendungsgeber, jedoch mit einem vergleichsweise sehr
geringen Anteil, waren das Bundesministerium der Finanzen (BMF), das Bundesministerium
für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ), das Bundesministerium für Verteidigung
(BMVg) und das Auswärtige Amt (AA).
BMGS
162 Mio. Euro
1%
BMI
445 Mio. Euro
4%
Bedeutende Zuwendungsgeber
Zuwendungen für Baumaßnahmen in den Jahren
2000 - 2005
BMWA
316 Mio. Euro
3%
BKM
1 091 Mio. Euro
9%
Andere
396 Mio. Euro
3%
5.1 Bundesministerium für Bildung und Forschung
BMBF
9 950 Mio. Euro
80%
Das Grundgesetz eröffnet dem BMBF umfangreiche Möglichkeiten, mit den Ländern bei der
Förderung von Einrichtungen und Projekten der wissenschaftlichen Forschung zusammen zu
wirken. 64
Die Finanzierungsanteile des BMBF an den einzelnen Bauvorhaben sind unterschiedlich. Sie
betragen überwiegend zwischen 50 % und 90 % der zuwendungsfähigen Bauausgaben. Den
verbleibenden Finanzierungsbedarf übernimmt im Wesentlichen das jeweilige Land, in dem
die geförderte Einrichtung ihren Sitz hat.
64
Rahmenvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die gemeinsame Förderung der Forschung nach
Art. 91 b Grundgesetz vom 28. November 1975
19

Ausbau und Neubau von Hochschulen 65
Nach Artikel 91 a Grundgesetz wirkt der Bund im Rahmen von Gemeinschaftsaufgaben bei
der Erfüllung von Aufgaben der Länder auf dem Gebiet des Ausbaus und Neubaus von Hochschulen
mit. 66 Ein von Bund und Ländern gebildeter Planungsausschuss stellt einen jährlich
fortzuschreibenden Rahmenplan für den Hochschulbau auf. Der Rahmenplan enthält Angaben
über die mittelfristigen Ziele, über die einzelnen Vorhaben und über den für die Durchführung
erforderlichen Finanzbedarf. Das BMBF trägt die Hälfte der nach Maßgabe des Rahmenplanes
auf der Grundlage von anerkannten Flächen- und Kostenrichtwerten ermittelten
Bauausgaben in Form von Zuweisungen an die Länder. Die Bundeszuweisungen stiegen von
512 Mio. Euro im Jahre 1988 auf 1,1 Mrd. Euro im Jahre 2002. Das BMBF veranschlagte für
die Jahre 2004 und 2005 jeweils 0,9 Mrd. Euro für den Ausbau und Neubau von Hochschulen.
Die Länder führen die Baumaßnahmen in Eigenverantwortung durch. Die Prüfungsrechte
des Bundesrechnungshofes enden bei dieser Art der Förderung mit der Hingabe der Fördermittel
an die Länder.
Max-Planck-Gesellschaft
Zum Kreis der Geförderten gehört die Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften
e. V., die mit rund 80 Instituten Grundlagenforschung in den Bereichen Natur-, Bio-
und Geisteswissenschaften betreibt. Wegen der vielen neu gegründeten Institute im Beitrittsgebiet
hatte die Max-Planck-Gesellschaft mittelfristig einen erhöhten Baubedarf.
Bund und Länder tragen die Bauausgaben über Zuwendungen je zur Hälfte. Die Ausgaben
des BMBF für bauliche Investitionen betrugen im Jahre 2003 92,5 Mio. Euro. Für die Haushaltsjahre
2004 und 2005 veranschlagte das Ministerium 91,8 und 94,5 Mio. Euro. 67 Die Bauangelegenheiten
werden von einer eigenen Bauabteilung der Max-Planck-Gesellschaft betreut.
Bei der Durchführung ihrer Bauvorhaben genießt die Max-Planck-Gesellschaft einen Sonderstatus.
Ihre Bauabteilung prüft und genehmigt die nach den Richtlinien für die Durchführung
von Bauaufgaben des Bundes (RBBau) erstellten Bauunterlagen selbst. 68 Die Bauverwaltung
prüft nicht baufachlich nach ZBau.
Fraunhofer-Gesellschaft
Die Fraunhofer-Gesellschaft zur Förderung der angewandten Forschung e. V. wird ebenfalls
vom BMBF gefördert. Sie betreibt 58 Forschungsinstitute, deren Haupttätigkeitsfeld die Vertragsforschung
für die Industrie, für Dienstleistungsunternehmen und die öffentliche Hand ist.
Bund und Länder fördern die Fraunhofer-Gesellschaft im Verhältnis 90:10. Im Jahre 2003
betrugen die Zuwendungen des BMBF für Baumaßnahmen 105 Mio. Euro, für die Haushaltsjahre
2004 und 2005 veranschlagte es 108 und 111 Mio. Euro. 69 Auch die Fraunhofer-
20
65
vgl. Nr. 6 der Schriftenreihe des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Band 9,
Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern
66
Einzelheiten regelt das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von Hochschulen
(Hochschulbauförderungsgesetz) vom 1. September 1969 (BGBl. I S. 1556), i.d.F. vom 20. August 1996
(BGBl. I S. 1327) zuletzt geändert durch das 9. Euro-Einführungsgesetz vom 10. November 2001
(BGBl. I S. 2992)
67
vgl. Bundeshaushaltsplan 2005, Geschäftsbereich des BMBF
68
Diesem Verfahren stimmte der Bundesrechnungshof im Jahre 1978 zu.
69
vgl. Bundeshaushaltsplan 2005, Geschäftsbereich des BMBF

Gesellschaft führt ihre Bauvorhaben mit einer eigenen Bauabteilung durch. Jedoch begleitet
die Bauverwaltung die Maßnahmen entsprechend ZBau.
Hermann von Helmholtz-Gemeinschaft
Die Hermann von Helmholtz-Gemeinschaft ist ein Zusammenschluss von 15 selbständigen
deutschen Forschungszentren. Ihr gehören beispielsweise die Stiftung Alfred-Wegener-
Institut für Polar- und Meeresforschung, die Stiftung Deutsches Krebsforschungszentrum, das
Deutsche Zentrum für Luft- und Raumfahrt e. V. oder die Stiftung Max-Delbrück-Centrum
für Molekulare Medizin an. Die Helmholtz-Zentren bearbeiten wichtige nationale Themen der
Vorsorgeforschung in Bereichen wie Erde und Umwelt, Gesundheit oder Weltraum.
Das BMBF trägt in der Regel 90 % der Ausgaben für Baumaßnahmen der Forschungszentren.
Im Jahre 2003 betrugen die Zuwendungen für Investitionen 263 Mio. Euro. 70 Für die Haushaltsjahre
2004 und 2005 hat das BMBF 272 und 284 Mio. Euro veranschlagt. 71 Eigene Bauabteilungen
haben die Forschungszentren häufig nicht. Sie lassen ihre Baumaßnahmen überwiegend
von freiberuflich Tätigen durchführen. Die Bauverwaltung begleitet die Maßnahmen
nach ZBau.
„Blaue Liste“
Einrichtungen der Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibnitz
Die Blaue Liste umfasst 82 Forschungseinrichtungen und Einrichtungen mit Servicefunktionen
für die Forschung außerhalb der Hochschulen. 79 Einrichtungen der Blauen Liste haben
sich in der Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibnitz zusammengeschlossen.
Wegen ihrer überregionalen Bedeutung und des gesamtstaatlichen wissenschaftspolitischen
Interesses fördert das BMBF die Blaue-Liste-Einrichtungen zu 50 %. Es weist die Mittel
zweckgebunden jährlich den Ländern zu, welche sie mit den Landesmitteln in Form von Zuwendungen
weiterleiten. Auch andere Bundesministerien fördern Blaue-Liste-Einrichtungen,
jedoch in geringem Umfang.
Für Investitionsvorhaben (Bauvorhaben und Beschaffung von Großgeräten) der Blaue-Liste-
Einrichtungen gab das BMBF im Jahre 2003 56,7 Mio. Euro aus. In den Haushalten für die
Jahre 2004 und 2005 sind Zuweisungen in Höhe von jeweils rund 61 Mio. Euro veranschlagt.
72 Etwas mehr als die Hälfte davon wird für Baumaßnahmen verwendet. Die Bauverwaltung
wird entsprechend ZBau beteiligt.
Überbetriebliche berufliche Ausbildungsstätten
Das BMBF fördert gemeinsam mit den Ländern Baumaßnahmen für überbetriebliche Berufsbildungszwecke.
Dies sind vor allem Werkstätten für die Ausbildung Jugendlicher in Handwerksberufen.
In der Regel trägt das BMBF 70 % des Zuwendungsbedarfs. Soweit die Ausbildungsstätten
auch Fort- und Weiterbildung anbieten, beteiligt sich auch das BMWA an der
Förderung.
Die Zuwendungen des BMBF betrugen im Jahre 2003 31 Mio. Euro. Für die Jahre 2004 und
2005 waren jeweils 30 Mio. Euro an Zuwendungen vorgesehen. Im Auftrag des BMBF
nimmt das Bundesinstitut für Berufsbildung die Aufgaben des Zuwendungsgebers wahr. Trä-
70 Dabei handelt es sich um Investitionen für Baumaßnahmen aber auch z.B. für Großgeräte. Die Zweckbestimmung
der Mittel ist im Bundeshaushaltsplan nicht eindeutig zugeordnet.
71 vgl. Bundeshaushaltsplan 2005, Geschäftsbereich des BMBF
72 vgl. Bundeshaushaltsplan 2005, Geschäftsbereich des BMBF
21

ger der Ausbildungsstätten sind Selbstverwaltungseinrichtungen des Handwerks, der Industrie
und der Bauwirtschaft wie Innungen, Kammern oder Fachverbände. Diese lassen ihre Baumaßnahmen
mit Hilfe von freiberuflich Tätigen durchführen. Die Bauverwaltung wirkt entsprechend
ZBau mit.
5.2 Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien
Die BKM fördert gesamtstaatlich bedeutsame Kultureinrichtungen. Die Zuwendungen betrugen
im Jahre 2003 rund 180 Mio. Euro. Gefördert wurden u. a. Baumaßnahmen zur Substanzerhaltung
und Restaurierung von unbeweglichen Kulturdenkmälern von nationaler Bedeutung.
Ebenso förderte die BKM Bauvorhaben von Stiftungen wie beispielsweise der Stiftung
Preußischer Kulturbesitz oder der Stiftung Preußische Schlösser und Gärten sowie Bauvorhaben
bei nationalen Kulturdenkmälern und bei nationalen Gedenkstätten wie der Gedenkstätte
Buchenwald.
Stiftung Preußischer Kulturbesitz
Die Stiftung Preußischer Kulturbesitz wurde im Jahre 1957 mit Sitz in Berlin gegründet. Sie
führt Baumaßnahmen an ihren historischen Gebäuden aus, z.B. dem Ensemble der Museumsinsel
und der Staatsbibliothek Unter den Linden. Darüber hinaus errichtete sie Neubauten,
z.B. die Gemäldegalerie am Kulturforum. Die Ausgaben der Stiftung für Baumaßnahmen
werden seit dem Jahre 2002 durch Zuwendungen vom Bund allein getragen. 73 Die Kosten für
die geplanten Baumaßnahmen betragen insgesamt 2 Mrd. Euro. Davon stehen der Stiftung
jährlich rund 100 Mio. Euro an Zuwendungen der BKM zur Verfügung. Das Bundesamt für
Bauwesen und Raumordnung führt die Baumaßnahmen der Stiftung nach den RBBau durch.
Daher werden die Regeln der ZBau nicht angewendet.
Stiftung Preußische Schlösser und Gärten
Die BKM fördert die in Potsdam ansässige Stiftung Preußische Schlösser und Gärten zusammen
mit den Ländern Berlin und Brandenburg seit dem Jahre 1991 institutionell. Die Stiftung
unterhält, saniert und restauriert ihre Liegenschaften und Kulturdenkmäler 74 unter Beachtung
der Anforderungen des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege. Die Kosten für die geplanten
Baumaßnahmen nach der Deutschen Einheit betrugen 114,4 Mio. Euro. Zur Deckung
ihrer Bauausgaben stehen der Stiftung jährlich Bundes- und Länderzuwendungen in Höhe von
bis zu 14 Mio. Euro sowie Spenden zur Verfügung. Bis zum Jahre 2003 gab die Stiftung Zuwendungen
in Höhe von mehr als 54 Mio. Euro für Baumaßnahmen aus.
Die BKM ist mit einem Finanzierungsanteil von rund 40 % der Baukosten größter Zuwendungsgeber
und damit verantwortlich für die Überwachung der Verwendung der Zuwendungen.
Sie hat als Mitglied in den Stiftungsrats- und Baukommissionssitzungen die Möglichkeit,
die Interessen des Bundes unmittelbar zu vertreten. Das Ministerium für Wissenschaft, Forschung
und Kultur des Landes Brandenburg ist federführend im Zuwendungsverfahren. Die
Stiftung hat eine eigene Bauabteilung. Sie führt die Baumaßnahmen mit baufachlicher Begleitung
des Finanzministeriums des Landes Brandenburg nach den Regelungen der ZBau durch.
22
73 Nach einem Abkommen über die gemeinsame Finanzierung der Stiftung Preußischer Kulturbesitz vom
24. Oktober/11. Dezember 1996 waren Bund und Land Berlin je zur Hälfte an der Finanzierung der Bauvorhaben
beteiligt.
74 Schlösser und Parks sowie historische Gebäude in Potsdam, Berlin, Rheinsberg, Caputh und Königs-
Wusterhausen

Kulturdenkmäler von nationaler Bedeutung aus dem Denkmalschutzprogramm
Die BKM fördert Kulturdenkmäler nur, wenn fachkundige Stellen 75 die nationale Bedeutung
bestätigt haben und die Baumaßnahmen allein der Substanzerhaltung oder Restaurierung dienen.
Seit dem Jahre 1950 wurden Baumaßnahmen 76 an mehr als 430 Kirchen und Schlössern
im Eigentum von Städten, Gemeinden oder Kirchenkreisen mit insgesamt rund 190 Mio. Euro
gefördert. Im Jahre 2003 standen zur Denkmalförderung 12,8 Mio. Euro zur Verfügung. Auch
für die Jahre 2004 und 2005 sind jeweils rund 12 Mio. Euro veranschlagt.
An der Finanzierung dieser Maßnahmen beteiligen sich die BKM und das jeweilige Land, in
dem sich das Kulturdenkmal befindet. Eine Voraussetzung nach den Fördergrundsätzen der
BKM ist, dass sich die Länder an den aus Bundesmitteln zu fördernden Maßnahmen mit
gleich hohen, mindestens aber angemessenen Haushaltsmitteln beteiligen. In begründeten
Einzelfällen kann die BKM Ausnahmen zulassen. Auch Landkreise, Kommunen, Förderkreise
oder die Deutsche Stiftung Denkmalschutz beteiligen sich fallweise. Das Bundesverwaltungsamt
ist zuständig für das Zuwendungsverfahren. Die Regelungen der ZBau finden Anwendung.
5.3 Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit
Von den zahlreichen Zuwendungsbereichen des BMWA haben die beiden Folgenden einen
maßgeblichen Baubezug:
Überbetriebliche Fortbildungseinrichtungen
Das BMWA fördert Baumaßnahmen von überbetrieblichen Fortbildungseinrichtungen der
gewerblichen Wirtschaft und des sonstigen Dienstleistungsbereiches. Für das Jahr 2004 veranschlagte
das BMWA Zuwendungen in Höhe von 33 Mio. Euro und für das Jahr 2005 von
25,5 Mio. Euro. Soweit Fortbildungseinrichtungen auch der Ausbildung dienen, beteiligt sich
das BMBF an solchen Baumaßnahmen. Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle
nimmt die Aufgaben des Zuwendungsgebers wahr. Die ZBau sind anzuwenden.
Wismut GmbH
Die Wismut GmbH wird zu 100 % vom Bund institutionell gefördert. Die Gesamtkosten für
Baumaßnahmen zur Stilllegung, Sanierung und Rekultivierung der Bergwerke und Betriebsflächen
aus dem ursprünglich sowjetisch-deutschen Uranbergbau sind mit 6,2 Mrd. Euro veranschlagt.
Davon wurden bis zum Jahre 2004 4,4 Mrd. Euro verbaut. BMWA und BMVBW
haben in einer speziellen Regelung unter Beteiligung des Bundesrechnungshofes vereinbart,
auf die Anwendung der ZBau bei Baumaßnahmen der Wismut GmbH zu verzichten.
75
beispielsweise der Landeskonservator oder unabhängige Sachverständige
76
Dazu gehören u. a.:
– Notsichern von absturzgefährdeten Türmen, Gewölben und Mauerteilen,
– Sichern der Standfestigkeit durch Untergrundverbesserung,
– Sanieren von Rissen, Tragwerken, Dachstühlen, Dachdeckungen, Fenster-Stabwerken,
– Honorare für Gutachter, Architekten und Ingenieure.
23

5.4 Bundesministerium des Innern
Das BMI gibt Zuwendungen zur Errichtung, Erstausstattung und Bauunterhaltung von Sportstätten
für den Hochleistungssport, beispielsweise Olympiastadien oder Bundesstützpunkte.
Im Haushaltsjahr 2003 betrugen die Bundeszuwendungen 17,4 Mio. Euro. Für die Jahre 2004
und 2005 veranschlagte das BMI 22,7 und 24,9 Mio. Euro. Der Anteil des Bundes an der Gesamtfinanzierung
solcher Baumaßnahmen beträgt im Regelfall zwischen 25 bis 70 % der zuwendungsfähigen
Kosten. Länder und Städte tragen den verbleibenden Anteil an den Gesamtkosten.
Träger der Einrichtungen sind Städte aber auch Vereine. Die Länder koordinieren
das Zuwendungsverfahren. Die Regeln der ZBau werden angewendet.
In den Jahren 1999 bis 2004 unterstützte das BMI die Errichtung von Sportstätten für den
Breitensport in den neuen Ländern und im ehemaligen Ostteil Berlins finanziell (Sonderförderprogramm
„Goldener Plan Ost“). Es beteiligte sich auch an der Modernisierung des Olympiastadions
in Berlin und am Umbau des Zentralstadions in Leipzig.
5.5 Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung
Das BMGS fördert Baumaßnahmen zur Errichtung, Erweiterung, Ausstattung und Modernisierung
von Einrichtungen zur Rehabilitation und Teilhabe behinderter und schwer behinderter
Menschen. Dazu gehören
– Berufsbildungswerke zur beruflichen Erstausbildung junger Menschen mit Behinderungen,
– Berufsförderungswerke zur beruflichen Um- und Neuorientierung von erwachsenen Menschen,
die im Laufe ihres Lebens Behinderungen erfahren haben und ihren erlernten Beruf
nicht mehr ausüben können, und
– Einrichtungen der medizinisch-beruflichen Rehabilitation, in denen behinderte Menschen
nach der Akutbehandlung bis zur Ausbildung oder Umschulung betreut werden.
Im Jahre 2003 wurden hierfür Zuwendungen von 14,4 Mio. Euro bewilligt. Im Haushalt des
BMGS 77 sind für die Jahre 2004 und 2005 Zuwendungen in Höhe von 12,1 und 3 Mio. Euro
veranschlagt. Die Zuwendungen des Bundes betragen zwischen 25 und 33 % der zuwendungsfähigen
Kosten. Die Länder, die Bundesanstalt für Arbeit und Andere beteiligen sich an
der Finanzierung. Das Sitzland der jeweiligen Einrichtung koordiniert das Zuwendungsverfahren.
Die Regeln der ZBau werden angewendet.
Wohn- und Werkstätten für behinderte Menschen
Das BMGS verwaltet einen „Ausgleichsfonds für überregionale Vorhaben zur Teilhabe
schwer behinderter Menschen am Arbeitsleben“. 78 In diesen Fonds fließt ein Teil der Ausgleichsabgaben,
die Arbeitgeber monatlich entrichten müssen, solange sie die vorgeschriebene
Zahl von schwer behinderten Menschen nicht beschäftigen. 79 Aus diesem Fonds gewährt
das BMGS auch Zuwendungen zur Errichtung, Erweiterung, Ausstattung und Modernisierung
24
77
bis zum Jahre 2002 beim Bundesministerium für Arbeit (BMA)
78
§ 78 Sozialgesetzbuch (SGB) 9 und Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung vom 28. März
1988, BGBl. I S. 484, zuletzt geändert durch Art. 57 des Gesetzes vom 19. Juni 2001, BGBl. I S. 1046
79
§ 77 SGB 9

von Wohn- und Werkstätten für behinderte Menschen. Der Anteil der Zuwendungen an den
zuwendungsfähigen Kosten einer Baumaßnahme soll nicht mehr als 40 % betragen. Die zuwendungsfähigen
Kosten werden auf einen Höchstbetrag begrenzt, der sich nach festgelegten
Flächen- und Baurichtwerten bemisst. Die KfW-Bankengruppe 80 ist für die verwaltungsmäßige
Abwicklung des Zuwendungsverfahrens zuständig. Die Regeln der ZBau werden angewendet.
Modellhafte Pflegeeinrichtungen
Im Rahmen des „Modellprogramms zur Verbesserung der Situation Pflegebedürftiger“ fördert
das BMGS auch die konzeptionelle und bauliche Entwicklung von Pflegezentren und Hospizen.
In den letzten Jahren lagen die jährlichen Zuwendungen zwischen 3 und 16 Mio. Euro.
Das Kuratorium Deutsche Altershilfe stellt fest, inwieweit Projekte förderfähig sind und berät
bei der Planung und dem Betrieb solcher Einrichtungen. Die Koordinierung des Zuwendungsverfahrens
übernimmt das Land, in dem sich die geförderte modellhafte Pflegeeinrichtung
befindet. Die Regeln der ZBau werden angewendet.
5.6 Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
Das BMFSFJ fördert u. a. Baumaßnahmen für überregionale, beispielhafte Modellprojekte
der Altenhilfe, für überregionale Einrichtungen des Müttergenesungswerks und für Familienferienstätten.
Die jährlichen Zuwendungen betragen rund 10 Mio. Euro.
An der Finanzierung dieser Maßnahmen beteiligen sich die Träger mit Eigenmitteln, das
BMFSFJ, fallweise das jeweilige Land, in dem sich das geförderte Bauvorhaben befindet, und
Sonstige. Es gibt keinen festgelegten Finanzierungsschlüssel. Der Anteil der Bundesmittel
beträgt zwischen 10 und 40 % der zuwendungsfähigen Ausgaben.
Das Bundesverwaltungsamt ist für das Zuwendungsverfahren zuständig. Die Träger der Projekte
haben keine eigenen Bauabteilungen. Sie beauftragen freiberuflich Tätige mit der Planung
und Durchführung der Baumaßnahmen. Die Bauverwaltung wird nur selten eingeschaltet,
da die Zuwendungen finanziell meist gering sind.
5.7 Auswärtiges Amt
Das AA fördert zur Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten 81 Baumaßnahmen für
Deutsche Schulen im Ausland. Die Zuwendungen des AA stiegen von 5,9 Mio. Euro im Jahre
2001 auf 10,4 Mio. Euro im Jahre 2003. Für die Jahre 2004 und 2005 veranschlagte das AA
Zuwendungen in Höhe von 9,3 und 9,6 Mio. Euro. Am Jahresende 2004 wurden mit Zuwendungen
des AA u. a. die Deutsche Schule in Stockholm saniert und die Deutsche Schule in
Sydney neu errichtet. Weitere Sanierungs-, Umbau- und Neubaumaßnahmen für Deutsche
Schulen im Ausland sind geplant.
Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung begleitet die Baumaßnahmen im Ausland
baufachlich nach ZBau.
80 vormals Kreditanstalt für Wiederaufbau, Fusion mit der Deutschen Ausgleichsbank im Juli 2003
81 Art. 32 Abs. 1 Grundgesetz
25

6 Erkenntnisse des Bundesrechnungshofes bei Zuwendungen des Bundes
für Baumaßnahmen
Die Zuwendungsgeber unterrichten den Bundesrechnungshof anhand von jährlich fortgeführten
Listen über die geförderten Baumaßnahmen. Anhand dieser Informationen und der Haushaltsansätze
im Bundeshaushaltsplan wählt der Bundesrechnungshof nach bestimmten Kriterien
die zu prüfenden Baumaßnahmen aus. Dabei liegt es im Ermessen des Bundesrechnungshofes,
ob und zu welchem Zeitpunkt er prüft. Während in früheren Jahren die nachgängige
Prüfung üblich war, prüft er heute in zunehmendem Maße planungsbegleitend. Allgemeine
Prüfungsmaßstäbe sind die wirtschaftliche, sparsame und ordnungsgemäße Verwendung der
Zuwendungen. Ein Teil der Prüfung ist, inwieweit die Bauverwaltung ihren Aufgaben nach
den ZBau nachkommt. Aufgrund seiner Prüfungserkenntnisse berät der Bundesrechnungshof
die Zuwendungsgeber auch. Es liegt dann im Ermessen der Zuwendungsgeber, in welchem
Umfang sie die Anregungen des Bundesrechnungshofes umsetzen.
6.1 Aufgaben des Zuwendungsgebers
Feststellen des Bedarfs
Der Bund darf nach den haushaltsrechtlichen Bestimmungen nur notwendige Ausgaben tätigen.
Er muss seinen Haushalt wirtschaftlich und sparsam führen. Die Bewilligungsbehörde
hat daher ihre Förderentscheidung stets daran auszurichten, ob ein Bedarf an der Errichtung
einer Baumaßnahme besteht. Es genügt nicht, dass ein Bauvorhaben allgemein als erstrebenswert
oder nützlich angesehen wird.
Die Verfahrenspraxis zeigt, dass die Bewilligungsbehörden die Bedarfsfrage in der Regel sehr
großzügig interpretieren. Soweit Maßnahmen ohne tatsächlichen Bedarf gefördert werden,
kann dies selbst bei einer weiten Auslegung des Bundesinteresses vor der angespannten Haushaltslage
kein Verständnis finden. Hinzu kommt, dass andere notwendige Baumaßnahmen
nicht gefördert werden können oder ihre Errichtung auf spätere Jahre verschoben werden
muss.
26
Der Bund förderte eine Baumaßnahme für Altenwohnungen und Altenpflegeplätze
mit 2,3 Mio. Euro, obwohl ein Gutachten keinen über den Bestand hinausgehenden
Bedarf in der Region auswies. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
hätte sich der Bund an dieser Maßnahme nicht beteiligen dürfen.
Im Bereich Denkmalschutz wurden auch Baumaßnahmen gefördert, für die keine Nutzung in
Aussicht stand und deren späterer baulicher Unterhalt durch den Zuwendungsempfänger nicht
gesichert war.
Ein Zuwendungsgeber förderte den Wiederaufbau eines Schlosses mit
rund 1 Mio. Euro. Bereits vor Beginn des Wiederaufbaus war das Schloss baulich
soweit gesichert, dass kein weiterer Verfall zu erwarten war. Weil dieses Schloss
abseits von Ortschaften lag und keine Verkehrsanbindungen hatte, kam eine Nutzung
nach dem Wiederaufbau nicht in Frage.

Dabei besteht die Gefahr, dass die mit öffentlichen Mitteln in Stand gesetzten, jedoch leer
stehenden Baudenkmäler später wieder verfallen oder der Zuwendungsgeber dauerhaft für
den Bauunterhalt aufkommen muss. Zu den Aufgaben des Zuwendungsgebers gehört es zu
prüfen, ob der Zuwendungsempfänger das herzustellende Gebäude ordnungsgemäß betreiben
und unterhalten kann.
Empfehlung
Die Zuwendungsgeber sollten es als wesentliche Aufgabe betrachten, sachgerechte Maßstäbe
bei der Bedarfsfeststellung von Zuwendungen für Baumaßnahmen anzulegen und ausschließlich
auf der Grundlage von nachvollziehbaren sowie zutreffenden Fakten zu entscheiden.
Weitere Entscheidungskriterien sind die Nutzungsmöglichkeiten eines mit öffentlichen Mitteln
wieder hergestellten Gebäudes und die finanziellen Möglichkeiten der Eigentümer, das
Bauwerk in Eigenverantwortung baulich unterhalten zu können.
Zuwendungsfähige Ausgaben
Zuwendungsfähig sind ausschließlich solche Ausgaben, die notwendig sind, um den Zuwendungszweck
zu erreichen. Darüber hinausgehende Ausgaben dürfen nicht als zuwendungsfähig
anerkannt werden. Bei geförderten Baumaßnahmen gehören hierzu z.B. Betriebskosten.
Beim Neubau eines neurologischen Rehabilitationszentrums bewilligte der Zuwendungsgeber
im Rahmen einer Projektförderung Zuwendungen in Höhe von
rund 220 000 Euro für Leistungen des Zuwendungsempfängers, die nicht der Errichtung
des Gebäudes dienten. So förderte er Ausgaben für medizinische Beratung,
für Reisen im Rahmen der Personalberatung, für Reisen und Spesen des Geschäftsführers
und der Chefärzte, für Stellenausschreibungen, Straßenreinigung,
für Werbung, für den Unterhalt von Dienstfahrzeugen und Personalkosten. Da
diese Ausgaben ausschließlich Betriebskosten des Zuwendungsempfängers darstellten,
hätten sie nicht aus den projektbezogenen Zuwendungen beglichen werden
dürfen. Der Zuwendungsempfänger war durchaus in der Lage, den Betrieb
des Rehabilitationszentrums aus eigenen Mitteln zu finanzieren.
Zuwendungsgeber haben einen Ermessensspielraum, bestimmte Ausgaben als zuwendungsfähig
anzuerkennen. Allerdings ist es nicht gerechtfertigt, im Rahmen einer Projektförderung
aus den Zuwendungen für eine Baumaßnahme auch Personalausgaben und sächliche Verwaltungsausgaben
zu begleichen. Sofern es sich bei den Zuwendungsempfängern nicht um eine
institutionell geförderte Einrichtung handelt, sind die Betriebskosten in der Regel Sache des
Zuwendungsempfängers.
Empfehlung
Bei der Förderung von Baumaßnahmen sollte sich die Beteiligung des Bundes auf die investiven
Ausgaben beschränken.
Finanzierung
Ein Antrag auf eine Zuwendung für eine große mehrjährige Baumaßnahme muss u. a. einen
Finanzierungsplan enthalten und es muss dargestellt sein, wie der voraussichtliche jährliche
27

Mittelabfluss sein wird. 82 Die Zuwendungsgeber sichern mit der Genehmigung der Zuwendung
ihren Förderanteil für die voraussichtliche Bauzeit bis zur Fertigstellung der Baumaßnahme
zu.
Kann einer der Zuwendungsgeber während der Bauausführung seine zugesagten Fördermittel
nicht aufbringen, hat dies erfahrungsgemäß Bauzeitverlängerungen bis zu Baustillständen mit
Mehrkosten 83 zur Folge.
28
Eine institutionell geförderte Kulturstiftung führte ein umfangreiches Bauprogramm
mit Hilfe von Zuwendungen des Bundes und eines Landes durch. Wegen
kurzfristiger Kürzungen der Bundeszuwendungen um 10,2 Mio. Euro musste eine
laufende Baumaßnahme um mehr als ein Jahr gestreckt werden. Dies führte zu
Mehrkosten von 4,6 Mio. Euro, die in keinem angemessenen Verhältnis zur tatsächlich
erreichten Entlastung des Bundeshaushalts standen. 84
Auch die verspätete Bewilligung von Zuwendungen kann für den Bundeshaushalt nachteilig
sein.
Einige Zuwendungsgeber bewilligten die Zuwendungen so spät im Jahr, dass diese
bei ordnungsgemäßer Baudurchführung nicht mehr in voller Höhe ausgegeben
werden konnten. Die Zuwendungsempfänger behielten die nicht verbrauchten
Mittel, obwohl eine Rückgabe geboten war. 85
Falsche Finanzierungsentscheidungen können ursächlich für einen unwirtschaftlichen Bauablauf
sein.
Ein Zuwendungsgeber entschied sich entgegen der ausdrücklichen Empfehlung im
baufachlichen Prüfbericht, eine Baumaßnahme in zwei Bauabschnitten zu finanzieren.
Dies bewirkte erhebliche Mehrkosten durch provisorisches Schließen der
Bauanschlüsse in der Fassade, bei den Ver- und Entsorgungsleitungen sowie bei
den Zaunanlagen.
Bei großen Förderprogrammen – zum Beispiel dem Denkmalschutzprogramm – ist die Finanzierung
von Bauvorhaben darauf ausgerichtet, möglichst viele Baumaßnahmen gleichzeitig zu
fördern. Die Länder sollen sich mit gleich hohen Mitteln an den geförderten Maßnahmen
beteiligen. Nach den Fördergrundsätzen der Zuwendungsgeber sind für jede Baumaßnahme
Förderanträge für jeweils ein Hauhaltsjahr zu stellen. Die Fortführung der Bundesfinanzierung
im nächsten Hauhaltsjahr wird nicht zugesichert, da sie u. a. von der Beteiligung der
Länder abhängig ist. Die Bauvorhaben werden daher als Summe mehrerer einjähriger Baumaßnahmen
– so genannte „Jahresscheiben“ – gefördert und durchgeführt.
82
Muster zu Antrag und Finanzierungsplan vgl. Anhang 1 Hinweise ZBau. Ein Finanzierungsplan enthält
Angaben zu den Kosten der Gesamtmaßnahme aufgegliedert nach Grundstück, Bau und Ausstattung sowie
die vorgesehene Finanzierung: Eigenmittel, Kapitalmarktmittel, Zuwendungen
83
Eingreifen in vertraglich gebundene Aufträge, verlängertes Vorhalten von Material, Gerät und Personal,
Honorarmehrforderungen der freiberuflich Tätigen
84
vgl. Bemerkung 9/1999, BT-Drs. 14/1667 vom 11.10.1999 (Anhang 13)
85 vgl. auch Ausführungen zu Mittelbewirtschaftung in Nr. 6.6 dieser Schrift

Die Ausführung von Baumaßnahmen in Jahresscheiben hat zur Folge, dass fertig gestellte
Teilleistungen mit Provisorien geschützt und unterhalten werden müssen, die Baustellen jährlich
neu einzurichten und wieder abzubauen sind sowie zum Teil kostenintensive Winterbaumaßnahmen
anfallen. Bei den Ingenieurhonoraren entstehen vermeidbare Mehrkosten, weil
die anrechenbaren Baukosten in Teilbeträgen aufgeteilt und jährlich abgerechnet werden.
Empfehlung
Die Zuwendungsgeber sollten verlässliche Finanzierungen sicherstellen, damit begonnene
Baumaßnahmen störungsfrei und effizient ausgeführt werden können. Kürzungen der Fördermittel
sollten für solche Maßnahmen vermieden werden.
Zudem sollten die Zuwendungsgeber die Zuwendungen so frühzeitig bewilligen, dass diese
ordnungsgemäß im vorgegebenen Zeitraum verausgabt werden können.
Da sich Baumaßnahmen nicht ohne Nachteile in beliebig kleinen Teilabschnitten ausführen
lassen, sollten die Zuwendungsgeber nur in sich funktionsfähige Teilmaßnahmen finanzieren
und die Finanzierung - wenn erforderlich - über einen längeren Zeitraum zusichern.
Mischfinanzierung
Überwiegend sind mehrere Zuwendungsgeber an der Finanzierung von Baumaßnahmen beteiligt.
Die mit der Mischfinanzierung verbundenen Probleme und Risiken sind vielfältig. Sie
beginnen bereits mit der sachgerechten Festlegung der Finanzierungsanteile. Mit steigender
Zahl der Zuwendungsempfänger erhöht sich der Koordinierungsaufwand und es besteht die
Gefahr, dass Arbeitsvorgänge mit unterschiedlichen Ergebnissen doppelt bearbeitet werden.
Widersprüchliche Entscheidungen und Auflagen sind dann nur noch mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand
zu beseitigen. Kann ein Zuwendungsgeber während der Durchführung seinen
zugesagten Finanzierungsanteil nicht leisten, sind die übrigen Zuwendungsgeber gezwungen,
finanzielle Mehrbelastungen zu übernehmen oder das Förderprojekt aufzugeben.
Bei einer bereits in Bau befindlichen Maßnahme dürfte letztere Möglichkeit eher eine
theoretische Entscheidungsalternative sein. Mehrkosten können auch wegen der in Teilen
unterschiedlichen Zuwendungsvorschriften von Bund, Ländern und Kommunen entstehen.
Beim Neubau eines Modellvorhabens im Pflegebereich war nach den Förderrichtlinien
des Bundes eine Eigenleistung des Zuwendungsempfängers von 20 % gefordert.
Tatsächlich übernahm der finanzschwache Zuwendungsempfänger nur
1,6 % der zuwendungsfähigen Kosten. Das Land, das ein erhebliches Interesse an
der Realisierung des Modellvorhabens hatte, beteiligte sich lediglich mit einem
Anteil von 9,6 %. Dadurch wurde der Bundeshaushalt entgegen der Förderrichtlinie
unnötiger Weise mit mindestens 170 000 Euro zu Gunsten des Landes und
des Zuwendungsempfängers belastet.
29

30
Zwei Bundesministerien und ein Land förderten gemeinsam eine Baumaßnahme.
Die Auflagen der baufachlichen Stellungnahmen der Obersten Technischen Instanz
und der Fachaufsicht führenden Ebene wichen voneinander ab. Da beide
Stellungnahmen für den Zuwendungsempfänger gemäß den Bewilligungsbescheiden
verbindlich waren, gab es Unklarheiten und Beeinträchtigungen bei der Baudurchführung.
Ein Land verpflichtete sich zur hälftigen Finanzierung von kulturell bedeutsamen
Baumaßnahmen einer Kulturstiftung. Der Bund erklärte sich bereit, die andere
Hälfte der Baukosten zu übernehmen. Die jährliche Zuwendung sollte insgesamt
110 bis 120 Mio. Euro betragen. Wegen der schwierigen Haushaltslage des Landes
erhöhte der Bund schließlich seinen Finanzierungsanteil auf zunächst 80 %
der Zuwendungen. Seit dem Jahre 2002 trägt der Bund die Finanzierung der
Baumaßnahmen allein.
Bei einer Baumaßnahme machte der Bund die ZBau zum Bestandteil seiner Bewilligung,
nicht jedoch der koordinierende Zuwendungsgeber Land, weil die Haushaltsvorschriften
des Landes die Anwendung der ZBau nicht vorsahen. Nach den
Landesvorschriften beginnt die Beteiligung der Bauverwaltung erst mit dem Prüfen
der fertigen Bauunterlagen im Zuwendungsantrag. Das Land nahm hin, dass
sich die Bauabteilung des Zuwendungsempfängers beim Zusammenstellen und
Vorbereiten der Bauunterlagen von einem externen Gutachter beraten ließ. Dies
zählt jedoch zu den originären Aufgaben der Bauverwaltung und wäre von dieser
zu leisten gewesen. Die unnötigen Ausgaben für das Gutachterhonorar betrugen
rund 20 000 Euro.
Nach allgemeiner Erfahrung ist die Finanzierung von Baumaßnahmen durch mehrere Zuwendungsgeber
wegen des erhöhten Abstimmungs- und Lenkungsaufwandes arbeitsökonomisch
von Nachteil. 86
Empfehlung
Auf eine Mischfinanzierung von Zuwendungsbaumaßnahmen sollte soweit wie möglich verzichtet
werden. Dies setzt jedoch voraus, dass Bund, Länder und Gemeinden in stärkerem
Maße als bisher über die Verteilung der Steuern nach Art.106 Grundgesetz und/oder Anpassung
im Rahmen des allgemeinen Finanzausgleichs nach Art. 107 Grundgesetz in die Lage
versetzt werden, die Ausgaben für ihre Aufgaben selbständig und voneinander unabhängig zu
tragen.
86
vgl. Schriftenreihe des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Band 9, Finanzbeziehungen
zwischen Bund und Ländern

Beteiligung der Bauverwaltung
Die meisten Zuwendungsempfänger haben keine eigene Bauabteilung 87 und kein baufachliches
Wissen. Sie beauftragen freiberuflich Tätige mit der Planung und Überwachung ihrer
Baumaßnahmen.
Auch die Bewilligungsbehörden haben in der Regel kein baufachliches Wissen. Sie sind ohne
fremde Hilfe nicht in der Lage zu prüfen, ob die von den Zuwendungsempfängern eingereichten
Bauunterlagen 88 den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit genügen. Deshalb
muss bei Zuwendungen für größere Baumaßnahmen die fachlich zuständige staatliche
Verwaltung beteiligt werden. 89
Die Bauverwaltung soll Zuwendungsempfänger bei der Vorbereitung und Aufstellung des
Antrages unterstützen und beraten sowie die Baudurchführung stichprobenweise überprüfen.
Darüber hinaus prüft sie die Bauunterlagen im Zuwendungsantrag und die Verwendungsnachweise
baufachlich für die Zuwendungsgeber.
In Anhang 1 dieser Schrift sind der Ablauf einer Zuwendungsbaumaßnahme und die Beziehungen
zwischen Zuwendungsgeber, Zuwendungsempfänger und Bauverwaltung schematisch
dargestellt.
Die Zuwendungsgeber haben die Bauverwaltung so rechtzeitig zu beteiligen, dass diese ihre
Aufgaben ordnungsgemäß erfüllen kann. Ansonsten besteht die Gefahr, dass fehlerhafte Entscheidungen
unwiderruflich getroffen werden.
Bei Neubaumaßnahmen für zwei Berufsförderungswerke und für ein Forschungsinstitut
beauftragten die Zuwendungsgeber die zuständige Bauverwaltung erst jeweils
mehrere Monate nach Baubeginn mit der Prüfung der Bauunterlagen und
der Überprüfung der Bauausführung. Zu diesem Zeitpunkt hatte der Zuwendungsempfänger
bereits nachteilige Verträge mit freiberuflich Tätigen geschlossen sowie
Bauleistungen entgegen den Vergabebestimmungen ausgeschrieben und beauftragt.
Die Bauverwaltung konnte daher weder bei der Vertragsgestaltung mitwirken
noch konnte sie Verstöße gegen Vergabebestimmungen verhindern.
In den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung wurde die Bauverwaltung bei Zuwendungsbauten
in den neuen Ländern häufig verspätet eingeschaltet. Heute kommen die Zuwendungsgeber
ihrer Pflicht zur frühzeitigen Einschaltung in zunehmendem Maße nach.
Eine Ausnahme im negativen Sinne waren die Förderprogramme im kulturellen Bereich. Beispielsweise
wurde die Bauverwaltung erst eingeschaltet, wenn die Summe der jährlich bewilligten
Zuwendungen für eine Baumaßnahme den Grenzwert von 1 Mio. Euro überschritten
hatte. So konnten bei geringen jährlichen Zuwendungsraten mitunter mehrere Jahre nach Bau-
87
Ausnahmen: Eigene Bauabteilungen haben u. a. die Fraunhofer Gesellschaft, das Max-Planck-Institut
sowie die Stiftung Preußische Schlösser und Gärten
88
Nach § 24 BHO und VV Nr. 1.2 zu § 24 BHO: Pläne, Kostenermittlungen und Erläuterungen, aus denen
die Art der Ausführung, die Kosten der Baumaßnahme, des Grunderwerbs und der Einrichtungen, die
vorgesehene Finanzierung und ein Zeitplan ersichtlich sind.
89
Wenn der Bund koordinierender Zuwendungsgeber ist, schaltet er die zuständige Oberste Technische Instanz
des Bundes – in der Regel das BMVBW – ein. Diese beauftragt die Fachaufsicht führende Ebene
(vordem: technische Aufsicht in der Mittelinstanz – OFD). Diese wiederum beauftragt die Bauverwaltung.
Vgl. auch Nr. 2 dieser Schrift.
31

eginn vergehen, ehe dieser Grenzwert erreicht und damit die Bauverwaltung einzuschalten
war. Die Bauverwaltung hatte in diesen Fällen keine Möglichkeit mehr, vorangegangene
Fehlentscheidungen abzuwenden oder zu korrigieren. Inzwischen wird die Bauverwaltung bei
neu in das Förderprogramm aufzunehmenden Maßnahmen mit einer erwarteten Zuwendungssumme
von über 1 Mio. Euro von Beginn an beteiligt.
Empfehlung
Die Bauverwaltung sollte stets so früh wie möglich einbezogen werden.
Die Bestimmung, bei Zuwendungen über 1 Mio. Euro die Bauverwaltung einzuschalten,
schließt deren Beteiligung unterhalb des Grenzbetrages nicht aus. Wenn über Förderprogramme
größere zusammenhängende Baumaßnahmen in kleinteiligen Jahresscheiben finanziert
werden, sollte die Bauverwaltung – wie beim Denkmalschutzprogramm – bereits zu Beginn
eingeschaltet werden, auch wenn die Zuwendung den Betrag von 1 Mio. Euro zunächst
nicht übersteigt.
Baumaßnahmen institutionell geförderter Zuwendungsempfänger
Zuwendungen für Baumaßnahmen institutionell geförderter Zuwendungsempfänger werden
häufig nicht mit gesondertem Zuwendungsbescheid, sondern im Rahmen der jährlichen Zuwendung
bewilligt. Die Zweckbestimmung der Zuwendung kann dann allein dem Wirtschaftsplan
der Institution entnommen werden. Auflagen, die regelmäßig Bestandteil eines
Zuwendungsbescheides für Hochbaumaßnahmen sind – wie die zuwendungsfähigen Kosten
je Maßnahme, baufachliche Auflagen und der Bewilligungszeitraum, mit dem u. a. die Frist
für die Vorlage des Verwendungsnachweises festgelegt wird – fehlen in diesen Fällen.
32
Eine vom Bund und von Ländern institutionell geförderte Stiftung führte eine Reihe
großer Baumaßnahmen mit Baukosten von jeweils mehr als 1 Mio. Euro durch.
Die jährlichen Zuwendungsbescheide für die institutionelle Förderung enthielten
keine Festlegung der zuwendungsfähigen Kosten je Baumaßnahme und keine baufachlichen
Auflagen. Bewilligungszeiträume waren nicht vorgegeben. Eine zeitliche
Frist für den Nachweis der Verwendung der Zuwendungen für die Baumaßnahmen
gab es nicht.
Bei so genannten kleinen Baumaßnahmen 90 ist die ZBau aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung
nicht anzuwenden. Insbesondere bei institutionell geförderten Zuwendungsempfängern
ist die Verwendung der Fördermittel in diesen Fällen einer Kontrolle weitgehend entzogen.
Die kleinen Baumaßnahmen bedürfen keiner Einzelbewilligung durch den Zuwendungsgeber,
sie unterliegen keiner stichprobenweisen Kontrolle durch die Bauverwaltung gemäß
ZBau, der Zuwendungsempfänger muss keine Baurechnung führen und keinen Verwendungsnachweis
entsprechend NBest-Bau erbringen. 91
90
Baumaßnahmen, deren Gesamtbaukosten 1 Mio. Euro nicht überschreiten
91
Erläuterungen vgl. Anhang 11 (NBest-Bau)
Bei institutioneller Förderung umfasst die jährliche Verwendungsprüfung auch die Prüfung der wirtschaftlichen
und zweckentsprechenden Mittelverwendung, nicht jedoch eine baufachliche Prüfung der
Mittelverwendung für Baumaßnahmen. Demgegenüber verlangt die Verwendungsprüfung bei Baumaßnahmen
grundsätzlich eine Vorhabenprüfung in baufachlicher und finanzieller Hinsicht.

Ein institutionell geförderter Zuwendungsempfänger aus dem Großforschungsbereich
führte in einem Zeitraum von zehn Jahren 32 kleine Neu-, Um- und Erweiterungsbauten
mit Gesamtkosten von insgesamt 17,2 Mio. Euro durch. Der Jahresbericht
des Wirtschaftsprüfers, der dem Zuwendungsgeber als Verwendungsnachweis
92 für die institutionelle Förderung jährlich vorgelegt wurde, war als
Nachweis für die wirtschaftliche Verwendung der Zuwendungen für die kleinen
Baumaßnahmen nicht geeignet. So wäre ein Teil der kleinen Baumaßnahmen verzichtbar
gewesen. Der Zuwendungsempfänger ließ sie ausführen, um das Jahresbudget
auszuschöpfen. Die Rechnungslegung der Bauleistungen fehlte, Vergabevorschriften
93 wurden nicht eingehalten. Zudem ließ der Zuwendungsempfänger
in einem Gebäude große und kleine Baumaßnahmen getrennt ausführen, obwohl
eine Zusammenfassung wirtschaftlich geboten war.
Empfehlung
Bei institutionellen Zuwendungsempfängern sollten alle großen Baumaßnahmen durch vorhabenbezogene
Zuwendungsbescheide mit den üblichen Angaben und Auflagen bewilligt werden,
um die Kontrolle der Verwendung der Zuwendungen zu erleichtern und die Transparenz
des Baugeschehens zu gewährleisten.
Kleine Baumaßnahmen sollten einzeln aufgelistet werden, um den Bewilligungsbehörden eine
Übersicht zu erleichtern. Die Bauverwaltung hat darauf zu achten, dass nur zwingend erforderliche
kleine Baumaßnahmen ausgeführt werden. Zeitgleich auszuführende große und kleine
Baumaßnahmen in einem Gebäude lassen sich im Regelfall vorteilhaft in einer Baumaßnahme
zusammenfassen.
Bewilligungsvoraussetzungen und Baubeginn
Anträge auf Zuwendungen für Baumaßnahmen müssen unter anderem Bauunterlagen 94 enthalten,
die die Bauverwaltung baufachlich stichprobenartig zu prüfen hat. Das Ergebnis fasst
die Bauverwaltung in einer baufachlichen Stellungnahme zusammen, welche Bestandteil des
Zuwendungsbescheides wird. Die Auflagen in der baufachlichen Stellungnahme, beispielsweise
hinsichtlich einer wirtschaftlicheren Bauweise mit entsprechend geringeren zuwendungsfähigen
Kosten, sind bei der Baudurchführung einzuhalten. Das setzt jedoch voraus,
dass mit der Baumaßnahme noch nicht begonnen wurde.
In begründeten Einzelfällen können Zuwendungsgeber einem vorzeitigen Baubeginn zustimmen.
Die Nachteile sind jedoch bisweilen gravierend.
92 Es ist zu unterscheiden zwischen dem jährlichen Verwendungsnachweis für die Institutionelle Zuwendung
und dem Verwendungsnachweis für Zuwendungen zu Baumaßnahmen, der nach Abschluss der
Baumaßnahme vorzulegen und dessen Inhalt in Nr. 3 NBest-Bau geregelt ist. Für mehrjährige Baumaßnahmen
gibt es den Begriff des jährlichen „Zwischennachweises“.
93 vgl. Nr. 3 ANBest-I „Vergabe von Aufträgen“ (Anhang 9)
94
Pläne, Kostenermittlungen und Erläuterungen zur Art der Ausführung und zu Kosten einer Baumaßnahme
(vgl. Nr. 1 in Verbindung mit Nr. 4 § 24 BHO)
33

34
Bei einer Baumaßnahme für einen Olympiastützpunkt hatten die Zuwendungsgeber
einem vorzeitigen Baubeginn zugestimmt. Mit der Vorlage der Bauunterlagen
im Antragsverfahren ließ sich der Zuwendungsempfänger Zeit. Die baufachliche
Stellungnahme mit Auflagen und Bedingungen konnte erst abgegeben werden, als
die Bauleistungen ausgeführt und überwiegend abgerechnet waren. Die Einsparungshinweise
waren nicht mehr umzusetzen.
Ein vorzeitiger Baubeginn kann auch darauf hindeuten, dass der Zuwendungsempfänger genügend
Mittel hat, um das Bauvorhaben auch ohne die Zuwendung des Bundes durchzuführen.
In einigen Fällen hatte der Zuwendungsgeber Land einen vorzeitigen Beginn von
Baumaßnahmen für den Hochleistungssport zugelassen, ohne sich zuvor mit dem
Zuwendungsgeber Bund abzustimmen. Der Maßnahmenbeginn lag jeweils vor der
Antragstellung beim Bundesministerium. Die Bundeszuwendungen wurden erst
nach Fertigstellung der Baumaßnahmen angefordert und ausgezahlt.
Empfehlung
Die Zuwendungsgeber sollten sich an begonnenen Baumaßnahmen grundsätzlich nicht beteiligen.
Vollendete Tatsachen dürfen die notwendige Entscheidungsfreiheit der Zuwendungsgeber
nicht beeinträchtigen. Ein Verstoß gegen den Subsidiaritätsgrundsatz muss
ausgeschlossen sein.
Die Zustimmung zu einem vorzeitigen Baubeginn sollte nur ausnahmsweise erteilt und sehr
restriktiv gehandhabt werden. Soweit ein vorzeitiger Baubeginn unumgänglich ist, sollte die
Bewilligung der Zuwendung von einer kurzfristigen Vorlage der Bauunterlagen zu einem
verbindlichen Termin abhängig gemacht werden.
Dauer des Bewilligungsverfahrens
Die Dauer des Bewilligungsverfahrens von der ersten formlosen Anfrage eines Zuwendungsempfängers
nach der Förderwürdigkeit einer Baumaßnahme bis zur Erteilung des Zuwendungsbescheides
beträgt oft mehrere Jahre. Bei solch langen Zeitspannen besteht ein Risiko,
dass sowohl die Antragsgrundlagen als auch die Planung überholt sind.
Empfehlung
Die Verwaltung sollte sich selbst Fristen für die Bearbeitung von Zuwendungsanträgen mit
turnusmäßiger Berichtspflicht zum Bearbeitungsstand setzen. Bei signifikanten Fristüberschreitungen
sollte die Führungsebene geeignete Maßnahmen zur Abhilfe schaffen.
6.2 Aufgaben der Bauverwaltung
Die in diesem Abschnitt beispielhaft dargestellten Mängel bei von mit öffentlichen Mitteln
geförderten Bauvorhaben sind nicht immer zuwendungsspezifisch, sondern kommen auch bei
Baumaßnahmen des Bundes vor. Eine umfassende Zusammenstellung der Prüfungserkenntnisse
des Bundesrechnungshofes über regelmäßig wiederkehrende Mängel bei der Planung

und Ausführung von Hochbaumaßnahmen des Bundes findet sich in der Schriftenreihe des
Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Band 7, „Hochbau des Bundes
– Wirtschaftlichkeit bei Baumaßnahmen“.
Für Bauvorhaben des Bundes, bei denen er selbst als Bauherr auftritt, ist die Bauverwaltung
unmittelbar verantwortlich für die ordnungsgemäße Planung, Vorbereitung und Ausführung.
Bei Bauvorhaben, die der Bund finanziell fördert, tragen Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger
diese Verantwortung. Der Bauverwaltung kommt eine beratende und unterstützende
Funktion in baufachlichen Dingen zu.
Nach den ZBau 95 beteiligen die Bewilligungsbehörden zunächst das BMVBW als Oberste
Technische Instanz des Bundes. Das BMVBW beauftragt anschließend die zuständige Fachaufsicht
führende Ebene mit der baufachlichen Begleitung. Diese kann die Aufgaben an die
Bauverwaltung in der Ortsinstanz delegieren. Wird die Zuwendung durch eine Mittelbehörde
bewilligt, so beteiligt sie die Bauverwaltung unmittelbar.
Die Bauverwaltung berät den Zuwendungsempfänger bei der Vorbereitung des Zuwendungsantrags,
bei der Festlegung des Umfangs der Bauunterlagen und bei deren Aufstellung. Sie
hat die Bauunterlagen, die Bauausführung und den Verwendungsnachweis stichprobenweise
baufachlich zu prüfen. Die Auslegung des Begriffes „stichprobenweise“ ist in das pflichtgemäße
Ermessen der Bauverwaltung gestellt. Im Grundsatz soll die Prüfungsdichte so sein,
dass die wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Zuwendung im Hinblick auf Funktionstüchtigkeit,
Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Planung und Ausführung der
Baumaßnahme gewährleistet ist und wesentliche Mängel von allgemeiner Bedeutung erkannt
werden.
Nach allgemeiner Erfahrung unterschätzt die Bauverwaltung die Bedeutung von Zuwendungsbaumaßnahmen
und nimmt ihre Mitwirkungs- und Prüfungspflichten nicht immer im
gebotenen Umfang wahr. Das ist umso bedenklicher, als Zuwendungsempfänger in der Regel
keinen eigenen Bausachverstand haben, als Bauherren jedoch in erheblichem Umfang Fördermittel
des Bundes verausgaben.
Obwohl zwei Bauämter einer gemeinsamen Aufsichtsbehörde unterstanden, nahmen
sie ihre Pflichten bei der baufachlichen Begleitung von Zuwendungsbaumaßnahmen
sehr unterschiedlich wahr. Bei einem Bauamt, das im Zuwendungsbereich
personell ausreichend ausgestattet war, gab die Qualität der baufachlichen
Mitwirkung keinen Anlass zur Beanstandung. Im anderen Bauamt war eine Halbtagskraft
mit der baufachlichen Betreuung mehrerer Zuwendungsbaumaßnahmen
überlastet und konnte weder Bauunterlagen noch Verwendungsnachweise fristgerecht
prüfen.
Empfehlung
Die Bauverwaltung sollte auf allen Ebenen der Betreuung von mit Bundesmitteln geförderten
Baumaßnahmen einen höheren Stellenwert als bisher zukommen lassen und für eine angemessene
sachliche und personelle Ausstattung sorgen. Die Bauverwaltungen der Länder haben
im Rahmen der ordnungsgemäßen Erledigung der Bauaufgaben des Bundes hierfür Sorge
zu tragen.
95 vgl. Anhang 10
35

6.3 Vorbereitung und Abstimmung des Zuwendungsantrages 96
Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger legen bei der Vorbereitung und Abstimmung
des Zuwendungsantrages die grundlegenden Rahmenbedingungen fest. Auf ihr Ersuchen
nimmt die Bauverwaltung an der Klärung von baufachlichen Problemen teil. In dieser frühen
Bearbeitungsphase betrifft dies vor allem Fragen des Raumprogramms, des Baugrundstücks,
der Erschließung und die Vertragsabschlüsse mit freiberuflich Tätigen. Die Bauverwaltung
bestimmt zudem den Umfang der einzureichenden Bauunterlagen.
Raumprogramm
Es ist vornehmlich Aufgabe des Zuwendungsempfängers und des Zuwendungsgebers das
Raumprogramm aufzustellen. Wegen des baufachlichen Bezuges kann die Bauverwaltung
hinzugezogen werden. 97 Mit dem Raumprogramm haben die Beteiligten die für den Förderzweck
angemessene Anzahl der Räume, deren Flächen sowie qualitative Ausstattung in
Übereinstimmung mit anerkannten Raum- und Flächennormen festzulegen. Auch wenn es bei
der Aufstellung des Raumprogramms einen Ermessensspielraum gibt, wird dieser in nicht
wenigen Fällen – vor allem bei der Festlegung der Raumflächen – überschritten.
36
Beim Neubau eines Berufsförderungswerks errichtete der Zuwendungsempfänger
in Abstimmung mit dem Zuwendungsgeber und der Bauverwaltung einen Speisesaal,
der doppelt so groß war als es aufgrund der Zahl der erwarteten Essensteilnehmer
notwendig gewesen wäre. Hinzu kamen nicht erforderliche überdachte
Freisitze, die der Zuwendungsgeber im Nachhinein bewilligte. Im Ergebnis wurden
für den überdimensionierten Speisesaal und die Freisitze 400 000 Euro unnötig
ausgegeben.
Die Bedeutung des Raumprogramms wird vielfach unterschätzt. Mit den quantitativen und
qualitativen Festlegungen im Raumprogramm werden die Kosten und Folgekosten eines Bauwerks
entscheidend bestimmt. Jeder Kubikmeter umbauter Raum und jeder Quadratmeter
gebaute Fläche kostet nicht nur Geld bei der Errichtung, sondern führt zu Folgekosten bei der
baulichen Unterhaltung und dem Betrieb eines Gebäudes. Über den gesamten Lebenszyklus
eines Gebäudes gesehen betragen die Folgekosten nach allgemeiner Erfahrung ein Mehrfaches
der Investitionskosten. Im Vergleich zu den Einsparungsmöglichkeiten beim Raumprogramm
sind die Einsparungsmöglichkeiten bei der Planung und Bauausführung wesentlich
geringer.
Empfehlung
Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger sollten sich bei der Aufstellung des Raumprogramms
stets bewusst sein, welch große Bedeutung ihre Festlegungen für die Investitions-
und vor allem für die langjährigen Folgekosten haben.
Die Beteiligung der Obersten Technischen Instanz und der Bauverwaltung sollte bei der Aufstellung
und Prüfung des Raumprogramms der Regelfall sein.
96
vgl. Nr. 3 bis 5 ZBau in Verbindung mit Nr. 2.2 der Hinweise ZBau (i.d.R. bleiben diese Aufgaben beim
BMVBW oder bei der OFD)
97
vgl. Nr. 2.2 Hinweise ZBau

Wahl des Baugrundstücks
Lage, Bebaubarkeit, Größe, Form, Ausrichtung sowie Erschließung eines Baugrundstücks
haben entscheidenden Einfluss auf die Planung einer Baumaßnahme. Im ungünstigsten Fall
lässt sich ein Gebäude auf dem vorgesehenen Grundstück nicht realisieren. In vielen Fällen
können die Nachteile eines Grundstücks nur durch gesteigerten Bauaufwand mit entsprechenden
zusätzlichen Kosten ausgeglichen werden.
Ein institutionell geförderter Zuwendungsempfänger hatte sich für einen geplanten
Institutsneubau bereits mehrere Jahre vor Genehmigung des Raumbedarfs auf
ein bestimmtes bundeseigenes Grundstück festgelegt. Später vergrößerte sich der
ursprünglich geschätzte Raumbedarf. Auch die Anforderungen an die Ausrichtung
des Gebäudes änderten sich. Zudem war die Verunreinigung des Grundstücks mit
Altlasten höher als ursprünglich angenommen. Obwohl für den Institutsneubau
andere Grundstücke zur Verfügung standen, wurde deren Eignung nicht geprüft.
Vielmehr wurden die grundstücksbedingten Nachteile durch teure zusätzliche
bauliche Maßnahmen ausgeglichen.
Empfehlung
Soweit eine Wahlmöglichkeit zwischen verschiedenen Grundstücken besteht, sollten diese
hinsichtlich ihrer Eignung einer Vergleichsbetrachtung unterzogen werden. Dazu sollten Bewilligungsbehörde
und Bauverwaltung den Antragsteller verpflichten.
Wenn bei vorhandenen Alternativen ein Zuwendungsempfänger auf einem nachteiligen
Grundstück besteht, sollten Zuwendungsgeber sorgfältig prüfen, ob sie sich an der Finanzierung
des Bauvorhabens beteiligen. Die grundstücksbedingten Mehrkosten sind nicht zuwendungsfähig.
Planung
Es kommt vor, dass Zuwendungsempfänger Planungsaufträge an freiberuflich Tätige erteilen,
ohne vorher grundlegende Voraussetzungen wie den Bedarf eines Gebäudes, das Raumprogramm
oder die Bebaubarkeit des Baugrundstücks abschließend geklärt zu haben. Nicht selten
stellt sich im fortgeschrittenen Planungsstadium heraus, dass Bauvorhaben nicht oder
nicht im geplanten Umfang erforderlich sind, nicht durchgeführt werden können oder wegen
zu erwartender Kostensteigerungen aufgegeben werden müssen.
Der Bund beteiligte sich mit Zuwendungen an den Planungskosten für den Neubau
eines Rehabilitationszentrums. Wegen mehrmaliger Änderungen des Bedarfs
kamen zwei weitgehend abgeschlossene Planungen nicht zur Ausführung. Diese
verlorenen Planungen verursachten unnötige Ausgaben in Höhe von rund
200 000 Euro.
Eine institutionell geförderte Stiftung ließ zwei Baumaßnahmen für Repräsentationszwecke
planen, die letztlich wegen der Gründungsproblematik und aus bauphysikalischen
Gründen nicht ausführbar waren. Die unnötigen Honorarkosten
betrugen rund 40 000 Euro.
37

Zuwendungsgeber förderten zuweilen Planungen für Baumaßnahmen, deren Realisierung
ungewiss war.
38
Ein institutioneller Zuwendungsempfänger ließ einen Verbindungsgang zwischen
zwei Gebäuden mit einer Ausweitung für eine Cafeteria bis zur Ausführungsreife
planen, ohne vorher Baugrunduntersuchungen vorgenommen zu haben. Als sich
nachträglich Erschwernisse im Gründungsbereich mit erheblichen Mehrkosten
abzeichneten, verzichtete er auf die Ausführung der Baumaßnahme. Die unnötigen
Ausgaben betrugen rund 700 000 Euro.
Zuwendungsgeber haben Kosten für „verlorene“ Planungen als zuwendungsfähig anerkannt.
Ein Zuwendungsgeber bewilligte für den Neubau eines Regenerationszentrums für
den Hochleistungssport eine Zuwendung für Planungskosten, obwohl im Haushaltsplan
die Mittel für die Baumaßnahme gesperrt waren. Der Finanzierungsanteil
des Bundes am Planungshonorar betrug rund 800 000 Euro. Die Haushaltsmittel
für die Baumaßnahme wurden später gestrichen und der Neubau nicht ausgeführt.
98
Der Zuwendungszweck ist bei Bauvorhaben immer deren Errichtung und zweckentsprechende
Nutzung. Nutzlose Planungen tragen dazu nicht bei.
Empfehlung
Um „verlorene“ Planungen zu vermeiden, sollten Zuwendungsempfänger vor der Erteilung
eines Planungsauftrages alle grundlegenden Bedingungen für das Bauvorhaben abschließend
geklärt und die das Projekt entscheidenden Voruntersuchungen durchgeführt haben.
Soweit die Bauverwaltung beteiligt ist, sollte sie auf einen entsprechenden Ablauf hinwirken.
Wenn zunächst die Planung einer Baumaßnahme Gegenstand einer Förderung ist, muss die
Gesamtfinanzierung bereits gesichert sein.
Gesamtkonzepte bei Sanierungsvorhaben
Vor allem große institutionelle Zuwendungsempfänger mit einem umfangreichen Gebäudebestand
haben das Problem zu entscheiden, in welcher Reihenfolge sie Sanierungsarbeiten
durchführen sollen. Sie müssen den jährlich nur begrenzt zur Verfügung stehenden Zuwendungsbetrag
dann auf viele, zum Teil mehrjährige einzelne Baumaßnahmen verteilen.
Eine Stiftung ließ an einem Gebäude einzelne Sanierungsmaßnahmen an Dach,
Fassade, Keller, Verkehrsflächen und Erschließung ausführen. Dennoch war
nach zehnjähriger Bauzeit keines der Bauteile mit Erfolg gesichert. So waren
Kupferdachflächen saniert, die Dachflächenfenster jedoch undicht. Schadhafte
historische Fenster wurden nicht ausgebessert, erhielten aber gleichwohl einen
neuen Anstrich.
98 vgl. Bemerkung 3/1996, BT-Drs. 13/5700 vom 16.10.1996 (Anhang 13)

Es ist davon auszugehen, dass bei weiteren Teilbaumaßnahmen erneut in die Substanz vorher
sanierter Bereiche eingegriffen werden muss. Dies führt erfahrungsgemäß, beispielsweise
wegen doppelter Gerüststellung, zu nicht notwendigen Mehrkosten. Auch eine oberflächliche
„Pinselsanierung“ schadhafter Fenster führt zu keinem langfristigen Erfolg.
Empfehlung
Zuwendungsempfänger mit einem umfangreichen Gebäudebestand sollten zwingend vor Beginn
von Sanierungsarbeiten den baulichen Zustand aller Gebäude erfassen. Im Benehmen
mit der Bauverwaltung sollten sie dann ein Gesamtkonzept erarbeiten, in welcher Reihenfolge
die Baumaßnahmen auszuführen und welche Bauarbeiten sinnvollerweise zusammenzufassen
sind.
6.4 Vertragsgestaltung mit freiberuflich Tätigen
Der Zuwendungsempfänger überträgt in der Regel die Leistungen für die Planung und Durchführung
einer Zuwendungsbaumaßnahme freiberuflich Tätigen und schließt mit diesen Verträge.
Die Vergütung der freiberuflichen Leistungen richtet sich nach der Honorarordnung für
Architekten und Ingenieure (HOAI). Zu den Aufgaben der Bauverwaltung gehört die Beratung
des Zuwendungsempfängers hinsichtlich einer wirtschaftlichen Vertragsgestaltung.
Planungswettbewerb
Zuwendungsempfänger beauftragten häufig freiberuflich Tätige, ohne die Verdingungsordnung
für freiberufliche Leistungen (VOF) zu beachten oder ohne vorher einen Planungswettbewerb
nach den „Grundsätze und Richtlinien für Wettbewerbe“ (GRW 1995) 99 durchgeführt
zu haben, obwohl ein solcher wegen der Bedeutung des Bauvorhabens geboten gewesen wäre.
In der Regel erhielten so genannte „Hausarchitekten“ den Auftrag, die der Zuwendungsempfänger
von voran gegangenen Baumaßnahmen gut kannte.
Schriftlicher Vertragsschluss
In zahlreichen Fällen hatten Zuwendungsempfänger Verträge mit freiberuflich Tätigen geschlossen,
ohne das Honorar schriftlich vereinbart zu haben. Wenn bei Auftragserteilung
nichts anderes schriftlich vereinbart ist, gelten nach § 4 Nr. 4 HOAI die jeweiligen Honorarmindestsätze
als Honorarbasis. Soweit Zuwendungsempfänger dennoch höhere Honorare zahlen,
sind diese nicht zuwendungsfähig.
Unwirtschaftliche Vertragsgestaltung
Bei der Festlegung der Parameter, nach denen das Honorar für eine freiberufliche Leistung
bemessen werden soll, lässt die HOAI in gewissem Umfang Gestaltungsspielraum zu. Der
üblicherweise in Baufragen nicht bewanderte Zuwendungsempfänger befindet sich bei den
Vertragsverhandlungen in einer nachteiligen Position, da er nicht den gleichen Sachverstand
einbringen kann wie sein freiberuflich tätiger Partner.
99 Grundsätze und Richtlinien für Wettbewerbe auf den Gebieten der Raumplanung, des Städtebaus und des
Bauwesens vom 9. Januar 1996. Mit Erlass BS 30 - B 1046 - 07 vom 20.03.2001 empfahl das BMVBW
offene Wettbewerbe für Zuwendungsbaumaßnahmen.
39

40
Eine Handwerkskammer schloss mit einem freiberuflich Tätigen einen Vertrag
nach HOAI zur Errichtung eines Berufsbildungs- und Technologiezentrums. Sie
vereinbarte für mehrere Gebäude mit unterschiedlichen gestalterischen, konstruktiven
und technischen Anforderungen – Theorie- und Verwaltungsgebäude, Werkstatthallen,
Wohngebäude, Internat – durchgehend eine Honorarzone. Die mit der
baufachlichen Begleitung beauftragte Bauverwaltung erkannte dies an. Wären die
einzelnen Gebäude ihren Anforderungen entsprechend der jeweils zutreffenden
Honorarzone zugeordnet worden, hätten sich Honorarkosten von mehreren
10 000 Euro einsparen lassen.
Ein institutioneller Zuwendungsempfänger ließ eines seiner Gebäude im Rahmen
von drei getrennten großen Baumaßnahmen überwiegend gleichzeitig durch dieselben
freiberuflich Tätigen modernisieren. Mit diesen schloss er für jede Maßnahme
inhaltsgleiche Einzelverträge. Die Honorare wurden ebenfalls getrennt
abgerechnet. Da es sich um ein zusammenhängendes Gebäude handelte, war die
Aufteilung der Modernisierung in drei getrennte Baumaßnahmen nicht sachgerecht
und wegen der nach HOAI degressiven Honorarbemessung bei steigender
Bausumme unwirtschaftlich. Bei korrekter Vertragsgestaltung und Abrechnung
auf der Grundlage einer Gesamtbaumaßnahme hätten sich allein in diesem Einzelfall
mehrere 100 000 Euro an Honorar einsparen lassen.
Zuwendungsempfänger, die institutionell oder in einem Denkmalpflegeprogramm gefördert
werden, teilen zusammenhängende Baumaßnahmen vergleichsweise oft in mehrere Einzelmaßnahmen
auf. Dies führt wegen der degressiven Honorarbemessung bei steigender Bausumme
zu unnötigen Honorarausgaben.
Doppelte Leistungsvergütung
Allgemein fällt es Zuwendungsempfängern schwer zu beurteilen, welche Leistung im Architekten-
oder Ingenieurvertrag bereits enthalten und was als weitere Leistung mit zusätzlichem
Honoraranspruch vertraglich neu zu vereinbaren ist. Doppelte Leistungsvergütungen sind
dann keine Seltenheit.
Ein Zuwendungsempfänger schloss einen gesonderten Vertrag über Leistungen
für Thermische Bauphysik, obwohl diese bereits im Leistungsbild des beauftragten
Architekten enthalten waren. Die Leistungen wurden doppelt vergütet.
Honorarminderung
Die Möglichkeiten der HOAI zur Honorarminderung werden von Zuwendungsempfängern
nicht immer genutzt.

Für den Neubau einer modellhaften Einrichtung im Bereich der medizinischen
Rehabilitation führte der beauftragte Architekt auf Veranlassung des Zuwendungsempfängers
mehrere Vor- und Entwurfsplanungen durch. Nach § 20 HOAI
kann in solchen Fällen das Honorar gemindert werden. Diese Möglichkeit nutzte
der Zuwendungsempfänger nicht. Ausgaben von rund 300 000 Euro hätten vermieden
werden können.
Projektsteuerer
Bei Leistungen der Projektsteuerung handelt es sich um delegierbare Bauherrenaufgaben. Die
wesentliche Aufgabe des Projektsteuerers ist es, als Vertreter des Bauherrn auf die Einhaltung
der Baukosten, der Qualitätsstandards und des Fertigstellungstermins bei den am Bau Beteiligten
hinzuwirken.
Beim Neubau eines Berufsbildungswerkes schaltete der Zuwendungsempfänger
einen Projektsteuerer zu spät ein. Er konnte Verzögerungen beim Bauablauf und
damit verbundenen Mehraufwand bei Planung und Bauausführung nicht mehr
verhindern. Zudem übertrug der Zuwendungsempfänger die Leistungen der Projektsteuerung
dem bereits mit der Objektüberwachung beauftragten Ingenieurbüro,
das zudem Partner des mit der Planung beauftragten Architekturbüros war.
Der Zuwendungsgeber stimmte diesem Verfahren zu.
Als sachkundiger Vertreter des Bauherrn hat der Projektsteuerer eine Kontroll- und Steuerungsfunktion
vor allem bei den beteiligten Architektur- und Ingenieurbüros wahrzunehmen.
Dies gelingt nur, wenn der Projektsteuerer unabhängig ist und kein Interessenskonflikt besteht.
Es ist daher nicht sinnvoll, dem mit der Planung und Bauüberwachung beauftragten
freiberuflich Tätigen zusätzlich noch Projektsteuerungsleistungen zu übertragen. Zudem kann
ein Projektsteuerer nur dann auf einen rationellen, zügigen Bauablauf hinwirken und steuernd
eingreifen, wenn er rechtzeitig eingebunden wird.
Die festgestellten Mängel zeigen beispielhaft, welche unnötigen und letztlich nicht zuwendungsfähigen
Kosten entstehen, wenn Zuwendungsempfänger fehlerhafte Verträge mit freiberuflich
Tätigen schließen. Dem entgegen zu wirken, gehört zu den Aufgaben der Bauverwaltung.
In der Pflicht ist jedoch auch der Zuwendungsgeber, der die rechtzeitige Beteiligung der
Bauverwaltung vor Abschluss von Verträgen zu veranlassen hat.
Empfehlung
Soweit Zuwendungsempfänger baufachlichen Sachverstand nicht besitzen, sollten sie bereits
im Stadium der Vertragsverhandlungen mit freiberuflich Tätigen von der Bauverwaltung beraten
werden. Zumindest sollte die Bauverwaltung die Gelegenheit haben, die Vertragsentwürfe
vor Vertragsschluss kritisch prüfen zu können.
41

6.5 Bauunterlagen
Der Zuwendungsempfänger übergibt seine Antrags- und Bauunterlagen der Bauverwaltung.
100 Diese hat die Unterlagen stichprobenweise baufachlich zu prüfen, ob das anerkannte
Raumprogramm eingehalten ist, ob Planung und Konstruktion wirtschaftlich und ob die Kosten
angemessen sind. 101 Die Bauverwaltung fasst das Ergebnis ihrer Prüfung in einer baufachlichen
Stellungnahme zusammen, die Bestandteil des Zuwendungsbescheides wird. Die baufachlichen
Auflagen sind für den Zuwendungsempfänger verbindlich und von diesem einzuhalten.
In der Praxis zeigt sich, dass die Bauverwaltung die Bauunterlagen nicht immer termingerecht
oder mit der notwendigen Sorgfalt prüft. Am häufigsten werden überzogener Gestaltungsaufwand,
unwirtschaftliche Planungen – beispielsweise Überschreiten von Richtwerten für das
Verhältnis von Verkehrsflächen zu Hauptnutzflächen – sowie unangemessen hohe Kostenansätze
in den Kostenberechnungen nicht erkannt. Folglich sind die Auflagen zur Kosteneinsparung
in den baufachlichen Stellungnahmen unzureichend und überhöhte Baukosten werden
als zuwendungsfähig anerkannt.
Empfehlung
Bereits das Planungskonzept sollte rechtzeitig mit der Bauverwaltung abgestimmt werden.
Damit können die Prüfung des Antrags erheblich verkürzt und die Kosten positiv beeinflusst
werden.
Gestaltungsaufwand
Zuwendungsbaumaßnahmen sind häufig Zweckbauten. Die Bauverwaltung sollte daher bei
ihrer baufachlichen Prüfung wirtschaftliche und funktionale Gesichtspunkte in den Vordergrund
stellen. Dieser Grundsatz wird jedoch vielfach nicht beachtet.
42
Der Neubau eines Forschungsinstitutes erhielt allein aus gestalterischen Gründen
eine besonders aufwendige kleinteilige Lochfassade mit einer Verblendschale aus
glasierten Keramik-Hochlochklinkern. Wäre eine weniger aufwendige und ebenso
zweckmäßige Verblendung aus Vormauersteinen gewählt worden, hätten
3,5 Mio. Euro eingespart werden können.
Eine überbetriebliche Ausbildungsstätte erhielt Vordächer als Regenschutz über
die gesamte Breite der Hallengiebel, obwohl links und rechts der Hallentore – deren
Breite ein Bruchteil der Giebelbreite betrug – kein Regenschutz erforderlich
war.
Es liegt in der Natur der Sache, dass der Zuwendungsempfänger ein „schönes“ Gebäude haben
möchte. Der mit der Planung beauftragte Architekt besteht auf seinen „unverzichtbaren
100 vgl. Nr. 2.5 Hinweise ZBau
101 vgl. Nr. 6 ZBau in Verbindung mit Nr. 2.6 der Hinweise ZBau (das BMVBW prüft und fertigt die baufachliche
Stellungnahme bei besonders aufwendigen Baumaßnahmen selbst, ansonsten delegiert es diese
Aufgabe an die Fachaufsicht führende Ebene)

Gestaltungselementen“. So findet sich bei zahlreichen Zuwendungsbaumaßnahmen ein Gestaltungsaufwand,
der von der Zweckbestimmung her nicht gerechtfertigt ist. Hierzu zählen
vornehmlich
– unnötige und wegen ihrer hohen Betriebskosten unterhaltsaufwendige Luftgeschosse im
Eingangsbereich,
– nicht notwendige äußere Umgänge an Gebäuden,
– unnötige überdachte Verbindungsgänge zwischen Gebäuden,
– großflächig verglaste Dächer mit aufwendigen Sonnenschutzeinrichtungen mit der Folge
erhöhter Reinigungs- und Energiekosten und
– Sonnenschutzeinrichtungen an Nordfassaden, die wegen der fehlenden Sonneneinstrahlung
keine Funktion haben.
Eine Forschungsgesellschaft hat mit Zustimmung der Zuwendungsgeber mehrere
Institutsgebäude mit bis zu fünfgeschossigen verglasten Lufträumen in den Erschließungshallen
errichten lassen, obwohl zur Kommunikationspflege zwei Geschosse
ausgereicht hätten. Bei der Innenraumgestaltung ließ der Zuwendungsempfänger
nicht notwendige aber teure Details ausführen, die allein der Imagepflege
dienten. Ausgaben von mehr als 5 Mio. Euro hätten vermieden werden
können, wenn das erhebliche Sparpotential realisiert worden wäre.
Es kommt vor, dass Zuwendungsempfänger für ihre Baumaßnahmen in Anspruch nehmen,
vom Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit befreit zu sein. Diese Ansicht wird
bisweilen von den Zuwendungsgebern geteilt. Dem ist entgegen zu halten, dass die Grundsätze
der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit uneingeschränkt auch bei Zuwendungsbauten zu
beachten sind. Das Förderinteresse soll ausschließlich auf die Zweckbestimmung und Funktionalität
der Baumaßnahme gerichtet sein. Zur Zweckmäßigkeit kann nur in begründeten Ausnahmefällen
auch Repräsentationsbedarf gehören.
Empfehlung
Zuwendungsgeber und Bauverwaltung sollten überzogene Gestaltungsforderungen der Zuwendungsempfänger
zurückweisen. Der Gestaltungsaufwand richtet sich allein nach der
Zweckbestimmung des Gebäudes.
Zuwendungsgeber und Bauverwaltung sowie Zuwendungsempfänger und Gebäudeplaner
sollten sich früh über den zuwendungsfähigen Gestaltungsaufwand verständigen.
Konstruktion
Bei der Konstruktion nehmen Zuwendungsgeber und Bauverwaltung vielfach unwirtschaftliche
und technisch fragwürdige Ausführungen hin.
Hoher Grundwasserstand und Bodenbeschaffenheit bedingten bei einem Neubau
eine konstruktiv aufwendige und teure Ausführung der Unterkellerung. Die im
Keller ausgewiesenen Nutzungen hätten ohne besonderen Aufwand in den Geschossen
über Erdgleiche untergebracht werden können, wie es bei einem vergleichbaren,
gleichzeitig errichteten anderen Bauvorhaben der Fall war.
43

44
Beim Neubau eines Zweckgebäudes für die Ausbildung von Bauhandwerkern genehmigte
die mit der baufachlichen Prüfung der Bauunterlagen beauftragte
Fachaufsicht führende Ebene technisch schwierige und kostenaufwendige Dachaufsätze.
Durch geringe Änderungen in der Anordnung der Dachaufsätze wäre
die Konstruktion weniger kompliziert und die Belichtung zudem besser gewesen.
Empfehlung
Die Bauverwaltung sollte auf wirtschaftliche Konstruktionen hinwirken und schadensgeneigte
Konstruktionsdetails verhindern.
Kostenberechnung
Für die meisten Gebäudetypen (z.B. Verwaltungsgebäude, Institutsgebäude für Lehre und
Forschung sowie für Forschung und Untersuchung, Gebäude des Gesundheitswesens, Schulen,
Sportbauten, Wohnbauten, Gebäude für kulturelle Zwecke, Bauwerke für technische
Zwecke, für Tier- oder Pflanzenhaltung) gibt es verlässliche Planungs- und Kostendaten. 102
Dabei werden die spezifischen Planungsdaten und die abgerechneten Baukosten von ausgeführten,
gleichartigen Gebäuden gesammelt und ausgewertet. Anhand von gemittelten Kennzahlen
– beispielsweise dem Verhältnis der Verkehrsfläche zur Nutzfläche in einem Gebäude
– lässt sich beurteilen, inwieweit eine Planung wirtschaftlich ist oder nicht. Über den Mittelwert
der tatsächlichen Baukosten, bezogen auf einen Quadratmeter Fläche oder einen Kubikmeter
umbauten Raum, lassen sich die Kosten einer beabsichtigten Baumaßnahme ohne aufwendige
Berechnung zutreffend veranschlagen. Es bietet sich an, dass die beauftragten freiberuflich
Tätigen bei ihrer Planung und die Bauverwaltung bei ihrer Beratung und bei der baufachlichen
Prüfung auf solche Datensammlungen zurückgreifen. Ein Erfolg setzt jedoch eine
korrekte Anwendung voraus.
Bei der baufachlichen Prüfung eines Neubauvorhabens für Forschungszwecke
legte die Bauverwaltung überzogene Vergleichsrichtwerte ihrer Plausibilitätsprüfung
der Kostenberechnung zugrunde. Dies führte zu einer deutlichen Überveranschlagung
der Baumaßnahme mit überhöhten, als zuwendungsfähig anerkannten
Kosten.
In zahlreichen Fällen lassen sich mit einer wirtschaftlichen Planung Kosten einsparen ohne
Abstriche an der Qualität und Funktionalität des Bauwerkes hinnehmen zu müssen.
Empfehlung
Den wesentlichen, kostenrelevanten Planungsentscheidungen sollten nachvollziehbare Nutzen-Kosten-Untersuchungen
von Alternativen zugrunde liegen. Dabei sind sowohl die Investitions-
als auch die Folgekosten für Bauunterhaltung und Betrieb zu berücksichtigen.
102 Sammlungen von Planungs- und Kostendaten liegen sowohl der Bauverwaltung als auch den Bauabteilungen
von Max-Planck- und Fraunhofer-Gesellschaft vor und werden von der „Zentralstelle für Bedarfsbemessung
und Wirtschaftliches Bauen“ in Freiburg, vom „Baukosteninformationszentrum Deutscher
Architektenkammern GmbH“ sowie verschiedenen Softwareherstellern bereitgestellt.

Spätestens, wenn die Bauverwaltung die Bauunterlagen baufachlich prüft, sollte sie ihrer Verantwortung
entsprechend zwischen zuwendungsfähigen und nicht zuwendungsfähigen Standards
unterscheiden und in den baufachlichen Auflagen Einsparungsmöglichkeiten konsequent
aufzeigen.
Festbeträge
Es gibt Zuwendungsbereiche, in denen sich ein bestimmter Betrag einer zu fördernden Einheit
kostenmäßig zuordnen lässt. Das kann beispielsweise ein fester Betrag im sozialen Bereich
für einen Bettenplatz oder bei überbetrieblichen Ausbildungsstätten für einen Ausbildungsplatz
sein. In diesen Fällen wird nicht ein Bauvorhaben als solches gefördert, sondern die Bereitstellung
einer bestimmten Anzahl von Einrichtungsplätzen. Der Vorteil für den Zuwendungsgeber
ist, dass es dem Zuwendungsempfänger überlassen bleibt, welchen Gestaltungsaufwand
er bei der baulichen Umsetzung zu zahlen bereit ist.
Empfehlung
Soweit es feste Beträge für Einrichtungsplätze gibt, sollten diese der Zuwendung zugrunde
gelegt werden.
Qualität der Bauunterlagen
Voraussetzung dafür, eine Zuwendungsbaumaßnahme in den Haushaltsplan einzustellen, ist,
dass die Bauverwaltung die Wirtschaftlichkeit der Planung und die Angemessenheit der veranschlagten
Kosten sachkundig geprüft und bestätigt hat. Das kann die Bauverwaltung nur
dann leisten, wenn die eingereichten Bauunterlagen des Zuwendungsempfängers vollständig
und von prüfbarer Qualität sind. Dazu gehören aussagekräftige Pläne, eine hinreichend detaillierte
Beschreibung des Bauvorhabens mit den vorgesehenen Ausbaustandards und vor allem
eine zutreffende und nachvollziehbare Kostenberechnung. 103
In der Praxis zeigt sich jedoch, dass Zuwendungsempfänger auch unausgereifte Planungen
und unzureichende Kostenberechnungen vorlegen. Soweit die Bauverwaltung diesen Mangel
nicht erkennt und beanstandet, sind Kostenüberschreitungen bei der Durchführung der Baumaßnahme
nahezu regelmäßig. Es besteht zudem die Gefahr, dass grundsätzliche Fragen,
beispielsweise ob die Sanierung eines vorhandenen Gebäudes oder ein Neubau wirtschaftlicher
ist, aufgrund unzutreffender Kostenannahmen falsch entschieden werden.
Ungeachtet mehrfach von der Bauverwaltung beanstandeter Mängel legte ein
Zuwendungsempfänger aus dem Kulturbereich, der für die Restaurierung und Sanierung
einer bedeutenden historischen Bausubstanz verantwortlich war, überwiegend
lückenhafte und unvollständige Bauunterlagen zur baufachlichen Prüfung
vor. Bauverwaltung und Zuwendungsgeber bewilligten schließlich Baumaßnahmen,
obwohl sie die Zuverlässigkeit der Baukosten wegen der mangelhaften
Unterlagen nicht beurteilen konnten.
103 vgl. auch Anhang 10 der Hinweise ZBau zur „stichprobenweisen Prüfung der Bauunterlagen“
45

46
Beim Neubau eines Gebäudes für Ausbildungszwecke hatte der beauftragte Architekt
die Kosten für die wesentlichen Gewerke zu niedrig berechnet. Einzelne Gewerke
blieben nahezu unberücksichtigt. Die Bauverwaltung beanstandete die
nicht nachvollziehbare Kostenberechnung nicht. Die Ausschreibungsergebnisse
lagen um 1,5 Mio. Euro (54 %) über den berechneten Kosten.
Für die Sanierung eines Plattenbaues legte ein Zuwendungsempfänger aus dem
Großforschungsbereich Bauunterlagen für drei große Baumaßnahmen vor. Auf
dieser Grundlage bestätigte die Bauverwaltung die Wirtschaftlichkeit der vorgesehenen
Sanierung. Nicht enthalten in den Unterlagen des Zuwendungsempfängers
waren weitere kleine Baumaßnahmen und umfangreiche Instandsetzungen im
gleichen Gebäude. Die Gesamtbaukosten aller Maßnahmen für die Sanierung des
Gebäudes betrugen schließlich annähernd das Doppelte der ursprünglich für die
Beurteilung der Wirtschaftlichkeit zugrunde gelegten Kosten.
Empfehlung
Die Bauverwaltung sollte auf der Vorlage aussagekräftiger Bauunterlagen bestehen und keine
Kompromisse eingehen.
Sie sollte unmittelbar nach Eingang der Bauunterlagen prüfen, ob diese vollständig, hinreichend
aussagekräftig und die Angaben nachvollziehbar sind. Unzureichende Unterlagen sollte
sie dem Zuwendungsempfänger unverzüglich zur Vervollständigung oder Überarbeitung zurückgeben.
6.6 Bauausführung
Die Vergabe und Ausführung von Zuwendungsbaumaßnahmen unterliegt zum großen Teil
den gleichen Regeln, wie sie für Baumaßnahmen öffentlicher Auftraggeber gelten. Eine wesentliche
Auflage ist die Verpflichtung der Zuwendungsempfänger, die Vorschriften für die
Vergabe von öffentlichen Aufträgen anzuwenden. Hinzu kommen weitere im Zuwendungsbescheid
verbindlich vorgegebene Bedingungen und Auflagen. Die vom Zuwendungsempfänger
mit der Ausführung der Baumaßnahme beauftragten freiberuflich Tätigen haben als Erfüllungsgehilfen
des Zuwendungsempfängers die o. g. Vorschriften zu beachten.
Während der Bauausführung hat die Bauverwaltung die Aufgabe, stichprobenweise zu überprüfen,
ob der Zuwendungsempfänger die Bedingungen und Auflagen 104 eingehalten hat.
Auch wenn eine stichprobenweise Überprüfung einen gewissen Ermessensspielraum eröffnet,
sollte die Prüfungsdichte jedoch stets so sein, dass wesentliche Verstöße des Zuwendungsempfängers
gegen verbindliche Vorgaben frühzeitig erkannt werden. Die Bedeutung der
Baumaßnahme und die Erfahrung des Zuwendungsempfängers und seiner Erfüllungsgehilfen
mit der Ausführung von Zuwendungsbaumaßnahmen wird bei der Anzahl der Stichproben zu
berücksichtigen sein.
104 vgl. Nr. 7 ZBau in Verbindung mit Nr. 3.2 bis 3.4 der Hinweise ZBau

Ausschreibung und Vergabe
Die Ausschreibung und Vergabe von Bauleistungen durch Zuwendungsempfänger zählt zu
den Bereichen, in denen verbindliche Regelungen häufig nicht eingehalten werden. Die Zuwendungsempfänger
sind zwar durch die Nebenbestimmungen 105 verpflichtet, die Vergabe-
und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB) und die Verdingungsordnung für Leistungen
(VOL) anzuwenden. Jedoch wird in zahlreichen Fällen mit Absicht oder auch aus Unkenntnis
gegen das Vergaberecht verstoßen. Davon ist in Teil A der VOB nahezu jeder Paragraf betroffen.
Ein Schwerpunkt bei den Verstößen ist die Wahl der Vergabeart. Bei zum Teil sechs- bis
achtstelligen Auftragswerten bevorzugen Zuwendungsempfänger die Freihändige Vergabe
oder die Beschränkte Ausschreibung statt der gebotenen Öffentlichen Ausschreibung. Bei der
Anwendung der für EU-weite Vergaben geltenden Regelungen machen Zuwendungsempfänger
oft grundlegende Fehler, weil sie Defizite bei der Kenntnis, der Auslegung und der Umsetzung
der vergaberechtlichen Bestimmungen haben. Verstöße können hier zu Vergabenachprüfungsverfahren,
zur Aufhebung von Ausschreibungen, zu Schadenersatzansprüchen, erheblichen
Mehraufwendungen und massiven Verzögerungen des Bauablaufs führen.
Zuwendungsempfänger unterließen es, bei mehreren Neubauvorhaben für Berufsbildungszwecke
die Gesamtauftragswerte aller Bauaufträge zu schätzen und Pläne
mit den voraussichtlichen Einzelvergaben aufzustellen. Daher konnten sie
nicht sicherstellen, dass der verbindliche Mindestanteil EU-weiter Vergaben von
80 % des geschätzten Gesamtauftragswertes eingehalten wird. Dies begründete
Zweifel an der Rechtmäßigkeit und der Ordnungsmäßigkeit der Vergabeverfahren.
Auch waren die Vergabeentscheidungen nicht hinreichend dokumentiert. Die
Zuwendungsempfänger verkannten, dass ein Vergabeverfahren bereits dann
rechtswidrig ist, wenn sie es als öffentlicher Auftraggeber versäumen, den zwingend
vorgeschriebenen Vergabevermerk zu fertigen oder wenn der Vergabevermerk
wesentliche Dokumentationsmängel enthält. Transparenz und Nachprüfbarkeit
der Vergabeverfahren waren nicht gegeben.
Ein weiterer Schwerpunkt sind unzureichende Leistungsbeschreibungen. Beispielsweise werden
Gewährleistungsfristen abweichend von der VOB zu Gunsten des Auftraggebers geändert,
die Leistung wird nicht eindeutig und erschöpfend beschrieben, es werden unnötigerweise
Fabrikate vorgegeben, den Auftragnehmern werden ungewöhnliche Wagnisse aufgebürdet
und die Mengenansätze stimmen in vielen Fällen nicht.
Die Prüfung und Wertung von Angeboten gab ebenfalls oft Anlass zur Kritik. In einem Fall
änderte ein Berufsförderungswerk nach Angebotsabgabe die Vertragsbedingungen zu Gunsten
eines Bieters. Dadurch wurde das Wettbewerbsergebnis verfälscht. 106 Verschiedentlich
haben Zuwendungsempfänger Ausschreibungen ohne ausreichenden Grund aufgehoben. Die
korrekte Wertung von Änderungsvorschlägen und Nebenangeboten scheint besonders problematisch
zu sein.
Um Verstößen gegen Vergabevorschriften durch Zuwendungsempfänger vorzubeugen, führte
das BMVBW einen „Leitfaden für die Anwendung der Verdingungsordnung für Bauleistun-
105 vgl. Nr. 3 ANBest I/ANBest-P „Vergabe von Aufträgen“ in Verbindung mit § 10 Nr. 1 Abs. 2 VOB/A
106 vgl. Bemerkung 23/1998, BT-Drs. 14/29 vom 23.11.1998 (Anhang 13)
47

gen bei Zuwendungen“ 107 ein, den es zuletzt im Jahre 1995 aktualisierte. Gleichwohl nehmen
Zuwendungsgeber und Bauverwaltung die von den Vergabegrundsätzen abweichenden Ausschreibungen
und Vergaben in der Regel billigend in Kauf.
Empfehlung
Das BMVBW sollte die einheitlichen Vergabe- und Vertragsmuster des „Vergabehandbuchs
für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes im Zuständigkeitsbereich der Finanzbauverwaltungen
(VHB)“ zügig um aktualisierte Bestimmungen für den Zuwendungsbau erweitern
und den Zuwendungsempfängern für die Vertragsanbahnung und Vertragsgestaltung an
die Hand geben. Anschließend könnte der „Leitfaden für die Anwendung der Verdingungsordnung
für Bauleistungen bei Zuwendungen“ aufgehoben werden.
Bei Zuwendungsempfängern und insbesondere auch bei ihren freiberuflichen Erfüllungsgehilfen
müssen Kenntnisse des Vergaberechts zumindest so weit vorhanden sein, als sie zur
Durchführung einer ordnungsgemäßen öffentlichen Auftragsvergabe unabdingbar erforderlich
sind. Die Aneignung entsprechender Sachkunde gehört mit zur Planung und Vorbereitung der
Leistungsbeschaffung.
Die Bauverwaltung muss sicherstellen, dass die Vergabevorschriften eingehalten werden. Vor
allem sollte sie sich über die vorgesehene Vergabeart frühzeitig informieren, um gegebenenfalls
Fehlentscheidungen entgegenwirken zu können.
Zuwendungsgeber sollten bei Verstößen gegen das Vergaberecht zuwendungsrechtliche Konsequenzen
prüfen. Nach der Rechtsprechung ist beispielsweise die Verhältnismäßigkeit gewahrt,
wenn bei schweren Verstößen eine bewilligte Zuwendung um bis zu 25 % gekürzt
wird. 108
Preisabsprachen und Manipulation
In unterschiedlicher Ausprägung kommt es in allen Bereichen beim Austausch von Leistungen
zu Unregelmäßigkeiten. Es gibt gute Gründe für die Annahme, dass gerade im Baubereich
bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen Preisabsprachen und Manipulationen vergleichsweise
häufig anzutreffen sind. Eng damit verknüpft sind strafrechtlich relevante Handlungen
auf Auftraggeber- und Auftragnehmerseite. Der Bereich Zuwendungsbaumaßnahmen,
in dem öffentliche Fördermittel fließen, ist davon nicht ausgenommen.
In der Regel übersieht die Bauverwaltung bei ihrer stichprobenmäßigen baufachlichen Begleitung
die Vielzahl von Merkmalen, die auf Submissionsbetrug hindeuten.
48
Bei der Ausschreibung von Leistungen für Gebäudeautomation gaben vier Firmen
ein Angebot ab und setzten alle das gleiche – im Leistungsverzeichnis vorgegebene
– Fabrikat ein. Die Einheitspreise waren teils bei allen Bietern gleich, teils
waren sie mit einem konstanten Multiplikationsfaktor gegenüber dem Einheitspreis
des günstigsten Bieters errechnet.
107
Runderlass vom 11. November 1981 / vom 17. Mai 1983 / vom 30. Oktober 1989 und zuletzt vom
3. Mai 1995 - Bl 1 - B 1030 - 02
108
vgl. Bayer. VG Augsburg, Urt. vom 13. Nov. 2002 – Au 4 K 01.1427

Ein Zuwendungsempfänger hob eine öffentliche Ausschreibung auf. Er schrieb die
Leistungen erneut, diesmal im Teillosverfahren, beschränkt aus. Alle bisherigen
Bieter waren aufgefordert, wiederum teilzunehmen. Vier Tage nach der Zuschlagserteilung
an den Mindestbietenden lehnte dieser die Ausführung des Auftrags
wegen Kalkulationsirrtums und aus Kapazitätsgründen ab. Zuwendungsempfänger
und Bauverwaltung verkannten offensichtlich, dass bereits mit der Zuschlagserteilung
ein wirksamer Vertrag vorlag und die vom Auftragnehmer vorgebrachten
Gründe keine wirksame Anfechtung darstellten. Nach Verhandlungen
mit dem Zuwendungsempfänger und der Bauverwaltung erhielt dieser Bieter einen
neuen Auftrag, nachdem er sein Angebot überarbeitet und die Einheitspreise
erhöht hatte. Das veränderte Angebot lag knapp unter jenem des zweitgünstigsten
Bieters.
Ein Zuwendungsempfänger erteilte auf Vorschlag seines Architekten einen Auftrag
an den zweitgünstigsten Bieter unter der Bedingung, dass dieser mit dem
Mindestbietenden eine Arbeitsgemeinschaft gründe. Die Leistungen führte die Arbeitsgemeinschaft
zu den Preisen des Zweitbietenden aus. Sie lagen um mehr als
1 Mio. Euro über dem Angebot des Mindestfordernden. Ein zweiter Bauabschnitt
wurde als Nachtragsleistung an dieselbe Arbeitsgemeinschaft vergeben. Gründe,
aus denen der Mindestbietende nicht geeignet gewesen wäre, die ausgeschriebene
Leistung allein zu erbringen, lagen nicht vor.
Zwischen einem Planungsbüro als Erfüllungsgehilfe des Zuwendungsempfängers
und einem ortsansässigen Unternehmen kam es zu Auffälligkeiten, die den Verdacht
betrügerischer Abmachungen begründeten. So wurden bei handschriftlichen
Eintragungen in Leistungsverzeichnissen unterschiedliche Schreibgeräte
und Handschriften eingesetzt. Angebote mit spekulativen Preisen ließen auf fundiertes
Insiderwissen schließen. Angebote wurden zwischen Submission und Auftragserteilung
nachgebessert. In seinem Vergabevorschlag erwähnte das Planungsbüro
die Auffälligkeiten nicht.
Um Manipulation und Korruption vorzubeugen, haben Bund, Länder und Kommunen für ihre
Verwaltungen Richtlinien für die Vergabe von öffentlichen Aufträgen erstellt. Für seinen Bereich
hat der Bund am 30. Juli 2004 die „Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention
in der Bundesverwaltung“ 109 erlassen. Geben Dienststellen des Bundes Zuwendungen
für institutionelle Förderung, verpflichten sie den Zuwendungsempfänger, diese Richtlinie
anzuwenden, wenn sie ihm gleichzeitig die Anwendung Teil A der VOB oder der VOL aufgegeben
haben.
Die Handlungsanweisungen der verschiedenen Gebietskörperschaften sind auf Verwaltungen
zugeschnitten und bestehen im Wesentlichen aus den gleichen Elementen. Dazu zählen beispielsweise
Personalrotation, das Mehr-Augen-Prinzip, Sensibilisierung der Mitarbeiter und
eine verstärkte Führungsverantwortung. Die Anwendung der Richtlinien setzt dabei personell
109 veröffentlicht im Bundesanzeiger vom 10.08.2004, in Kraft getreten am 11.08.2004
49

ausreichend große Organisationseinheiten mit geteilter Verantwortung bei den Handelnden
voraus. In den zumeist kleinen Büros der üblicherweise mit der Ausführung von Zuwendungsbaumaßnahmen
beauftragten freiberuflich Tätigen können die Richtlinien nur sehr eingeschränkt
umgesetzt werden.
Empfehlung
Die konsequente Anwendung des öffentlichen Vergaberechts und des VHB bietet am ehesten
die Gewähr dafür, Manipulation und Korruption bei der Vergabe von Bauaufträgen für Zuwendungsbaumaßnahmen
vorzubeugen. Darauf hat die Bauverwaltung bei der Wahrnehmung
ihrer Aufgaben nach ZBau hinzuwirken, insbesondere dann, wenn die Richtlinie der Bundesregierung
zur Korruptionsprävention nicht in vollem Umfang angewandt werden kann.
Die Bauverwaltung sollte im Verdachtsfalle unverzüglich den koordinierenden Zuwendungsgeber
unterrichten. Dieser hat zu prüfen, ob strafbare Handlungen vorliegen und gegebenenfalls
die Strafverfolgungsbehörden einzuschalten. Die Zuwendungsgeber haben auch zu prüfen,
ob der Schadensverursacher in Regress genommen werden kann.
Mittelbewirtschaftung
Mittelanforderung
In den einschlägigen Verwaltungsvorschriften ist geregelt, dass die Zuwendung beim Zuwendungsgeber
nur für innerhalb von zwei Monaten fällige Zahlungen angefordert werden
darf. 110 Die Zuwendungsempfänger fordern die Zuwendung mit dem Formblatt „Mittelanforderung“
an. 111 Zu jeder Anforderung eines Teilbetrages ist die Verwendung der bereits gezahlten
Teilbeträge entsprechend den Kostengruppen nach DIN 276 nachzuweisen. Aufgabe
der Bauverwaltung ist es, die Höhe der Mittelanforderungen anhand des tatsächlichen Baufortschrittes
und des Bauausgabebuches zu überprüfen, um zu verhindern, dass Zuwendungen
vorzeitig ausgezahlt werden. Werden die Zuwendungen nicht innerhalb des vorgeschriebenen
Zeitraumes verbraucht, ist der Zuwendungsempfänger verpflichtet, dies dem Zuwendungsgeber
anzuzeigen. Dem Zuwendungsgeber stehen für die Zeit von der Auszahlung bis zur Verwendung
der überschüssigen Mittel Zinsen 112 zu.
Aus nahe liegenden Gründen neigen Zuwendungsempfänger dazu, Zuwendungen vorzeitig
anzufordern und darauf zu verzichten, nicht fristgerecht verbrauchte Fördermittel dem Zuwendungsgeber
mitzuteilen. Diese Neigung dürfte den Zuwendungsgebern bekannt sein. Sie
handeln jedoch in der Regel nach der Prämisse, dass im Haushalt bewilligte Fördermittel
möglichst schnell und vollständig zu verausgaben sind. Ausgabenreste am Jahresende bergen
die Gefahr von Kürzungen des betreuten Fördertopfes. Die Bauverwaltung könnte hier als
Korrektiv wirken. Zahlreiche Beispiele belegen indes, dass sich die Bauverwaltungen der
Länder nicht als Sachwalter des Bundes hervortun, wenn sie nahezu regelmäßig die Höhe der
angeforderten Mittel als dem Baufortschritt angemessen bestätigen.
50
110
Ausnahmen sind große institutionell geförderte Einrichtungen, deren Finanzbedarf entweder in einem
Betrag oder in vorbestimmten Raten gedeckt wird.
111
vgl. Anhang 7 Hinweise ZBau
112
Höhe der Zinsen: 5 % über dem Basiszinssatz nach § 247 Abs. 1 BGB (die Deutsche Bundesbank gibt
im Bundesanzeiger Anpassungen des Basiszinssatzes zum 1. Januar und 1. Juli eines jeden Jahres bekannt,
vgl. auch www.bundesbank.de)

Ein Zuwendungsempfänger forderte für den Neubau eines Ausbildungszentrums
regelmäßig mehr Mittel als benötigt an. Er legte die nicht verbrauchten Fördermittel
über einen Zeitraum von rund eineinhalb Jahren gewinnbringend an und
erwirtschaftete so Zinsgewinne in Höhe von annähernd 500 000 Euro, die er an
die Zuwendungsgeber hätte abführen müssen.
Der Bund finanziert einen nicht unerheblichen Teil seines Haushaltes über Kredite, für die er
am Kapitalmarkt Zinsen bezahlt. Werden Fördermittel vorzeitig in Anspruch genommen, verschärft
sich die ohnehin angespannte Haushaltslage des Bundes unnötigerweise.
Bei sechs von neun Neubaumaßnahmen für Berufsbildungszwecke wurden die angeforderten
Mittel regelmäßig nicht vollständig verbraucht. Die Zuwendungsempfänger
legten die überschüssigen Mittel gewinnbringend an. Dem Bundeshaushalt
waren so zeitweise Mittel in Millionenhöhe entzogen. Der Bundesrechnungshof
errechnete einen Zinsanspruch des Bundes von rund 300 000 Euro. Keiner der
Zuwendungsempfänger kam seiner Mitteilungspflicht über nicht fristgerecht verbrauchte
Mittel nach.
Ein Zuwendungsempfänger legte überschüssige, für den Neubau eines Handwerkerbildungszentrums
angeforderte Mittel in Höhe von rund 3 Mio. Euro nicht
Gewinn bringend an, sondern leitete sie als Vorauszahlungen an beauftragte
Bauunternehmen weiter. Eine Verzinsung der voraus gezahlten Beträge war nicht
vereinbart. Der finanzielle Nachteil für den Bund betrug rund 100 000 Euro.
Bei Zuwendungen des Bundes für städtebauliche Sanierungsmaßnahmen in den Jahren nach
der Deutschen Einheit galten für deren Anforderung ebenfalls die Bestimmungen des Zuwendungsrechts.
Allerdings verfiel der Anspruch auf Fördermittel für den Städtebau, wenn sie
nicht im laufenden Haushaltsjahr verbraucht wurden. Dies nahmen Städte zum Anlass, unter
falschen Voraussetzungen Fördermittel anzufordern, um sie nicht verfallen zu lassen. Dabei
entstanden dem Bund erhebliche Zinsverluste.
In den Jahren nach der Deutschen Einheit stellte der Bund Fördermittel für die
Sanierung ostdeutscher Städte zur Verfügung. Eine Stadt verwendete nur einen
Teil der Mittel zweckgerecht. Sie verfügte mehrere Jahre über unverbrauchte
Fördermittel von 7 bis 9 Mio. Euro. Ihrer Verpflichtung, die nicht ausgegebenen
Mittel zurück zu geben, kam sie nicht nach. Sie legte die Mittel Zins bringend auf
einem Festgeldkonto an und erzielte Zinseinnahmen von insgesamt rund
300 000 Euro. 113
Die Länder wurden vom Bund zum Schadensersatz und zu einer verbesserten Überwachung
der Mittelbewirtschaftung aufgefordert.
113 vgl. Bemerkung 35/1995, BT-Drs. 13/2600 vom 09.10.1995 (Anhang 13)
51

Terminplanung
Zinsverluste entstehen dem Bund jedoch auch, wenn von ihm geförderte Bauvorhaben nicht
alsbald nach ihrer Fertigstellung in Betrieb genommen werden. Die Zuwendungen werden
dann nutzlos vorzeitig in Anspruch genommen.
52
Die Neubauten von vier Internatsgebäuden wurden ein Jahr vor der Inbetriebnahme
des Hauptgebäudes fertig gestellt. Ohne Hauptgebäude konnten die
Internatsgebäude nicht ihrem Zweck entsprechend genutzt werden. Durch den
vorzeitigen Mitteleinsatz entstanden dem Bund Zinsnachteile von mehreren
100 000 Euro.
Bausonderkonto
Im Haushalts- und Kassenwesen eines Zuwendungsempfängers müssen Einnahmen und Ausgaben
ohne großen Aufwand nachvollziehbar sein. Zuwendungsempfänger, die nicht über
eine Kosten- und Leistungsrechnung verfügen, können durch Besondere Bestimmungen im
Zuwendungsbescheid verpflichtet werden, für die Bewirtschaftung der Zuwendungen für
Baumaßnahmen ein Sonderkonto einzurichten. Dieser Pflicht kommen sie nicht immer nach.
Ein Zuwendungsempfänger hatte entgegen der Auflage im Zuwendungsbescheid
kein Bausonderkonto eingerichtet. Er buchte Zahlungsein- und -ausgänge der
Fördermittel auf zwei verschiedenen Konten, auf denen er seinen sonstigen geschäftlichen
Zahlungsverkehr ebenfalls abwickelte. Dadurch war nicht nachzuvollziehen,
für welchen Zweck die Fördermittel letztlich verwendet wurden.
Ein Bausonderkonto ermöglicht, die Einnahmen und Ausgaben für die Baumaßnahmen getrennt
von den sonstigen Kontobewegungen transparent darzustellen und überschüssige Mittel
sowie Habenzinsen jederzeit nachweisen zu können.
Empfehlung
Die Zuwendungsgeber sind berechtigt, die im Haushaltsplan eingestellten Fördermittel zu
bewilligen und auszuzahlen. Voraussetzung ist jedoch, dass die haushaltsrechtlichen Vorschriften
und sonstigen Fördervoraussetzungen eingehalten werden. Dazu gehört, Fördermittel
nicht eher auszuzahlen, als sie benötigt werden. 114 Die Veranschlagung von Zuwendungen
im Bundeshaushaltsplan ermächtigt dazu, Ausgaben zu leisten; sie verpflichtet aber nicht dazu,
die Fördermittel jedes Jahr vollständig auszugeben.
Die Bauverwaltung sollte sich stets vor Ort und durch Einsicht in die Bauausgabebücher über
den Baufortschritt informieren und Mittelanforderungen ausschließlich in gerechtfertigter
Höhe bestätigen.
Baumaßnahmen sollten erst begonnen werden, wenn die Gebäude nach Fertigstellung auch
genutzt werden können.
Sofern Zuwendungsempfänger über eine Kosten- und Leistungsrechnung nicht verfügen, sollten
Zuwendungsgeber Zuwendungen für Baumaßnahmen nur bewilligen, wenn der Zuwendungsempfänger
nachweist, dass er ein Sonderkonto eingerichtet hat.
114 vgl. § 34 Abs. 2 BHO

Baufachliche Auflagen
Zuwendungsempfänger und die von ihnen beauftragten freiberuflich Tätigen beachten nicht
immer die baufachlichen Auflagen im Zuwendungsbescheid, die auf Einsparungen abzielen.
Dadurch entstehen unnötige Mehrkosten. Der Zuwendungsgeber kann die Mehrkosten als
nicht zuwendungsfähig zurück fordern. In der Praxis wird davon jedoch kaum Gebrauch gemacht,
da in einer nachträglichen Rückforderung in den meisten Fällen eine unbillige Härte
gegenüber dem Zuwendungsempfänger gesehen wird. In Einzelfällen haben Zuwendungsgeber
nicht notwendige Bauleistungen, die der Zuwendungsempfänger entgegen den baufachlichen
Auflagen ausführen ließ, nachträglich als zuwendungsfähig anerkannt.
Bei der Grundsanierung eines Forschungszentrums hatte die Bauverwaltung in
ihrer baufachlichen Stellungnahme aufwendige Kompaktkücheneinheiten aus der
Kostenberechnung herausgenommen, da auf dem Gelände eine Mensa vorhanden
war. Stattdessen erkannte sie weit geringere Kosten für einfache und zweckmäßig
ausgestattete Küchenzeilen an. Obwohl die Änderungen Bestandteil des Zuwendungsbescheides
waren, ließ der Zuwendungsempfänger die aufwendigen
Kücheneinheiten einbauen und gab so rund 20 000 Euro unnötig aus.
Ein Zuwendungsempfänger ließ einen bauphysikalisch bedenklichen teuren gläsernen
Aufzug errichten, obwohl die Fachaufsicht führende Ebene in ihrem baufachlichen
Prüfbericht gefordert hatte, eine kostengünstigere Ausführungsvariante
zu wählen. Derselbe Zuwendungsempfänger ließ eine Dachfläche als begehbare
Dachterrasse herrichten, obwohl diese nicht genehmigt und nur eingeschränkt
nutzbar war. Insgesamt wurden Zuwendungen in Höhe von rund 200 000 Euro für
unwirtschaftliche, nicht genehmigte Bauteile ausgegeben.
Ein Zuwendungsempfänger setzte sich beim Neubau einer medizinischen Rehabilitationseinrichtung
über die Einsparungsauflagen der Fachaufsicht führenden
Ebene hinweg und ließ nicht genehmigte Treppenanlagen in der Eingangshalle
errichten. Der Zuwendungsgeber stimmte der Änderung gegenüber den baufachlichen
Auflagen nachträglich zu.
Empfehlung
Zuwendungsgeber und Bauverwaltung sollten ihre Aufmerksamkeit nicht allein auf den Zuwendungsbescheid
und den Verwendungsnachweis konzentrieren, sondern eine Baumaßnahme
aktiv begleiten. Dabei sollten sie auf die Zuwendungsempfänger einwirken, die Auflagen
einzuhalten.
Um bei den Zuwendungsempfängern ein Kostenbewusstsein zu fördern, sollten bei baufachlichen
Auflagen die konkreten Kosteneinsparungen benannt werden.
Im Zuwendungsbescheid sollte eindeutig bestimmt sein, dass höhere als mit den baufachlichen
Auflagen genehmige Kosten nicht zuwendungsfähig und somit vom Zuwendungsempfänger
allein zu tragen sind.
53

Abweichende Bauausführung
Bei der Ausführung von Bauvorhaben kommt es immer wieder zu Abweichungen von der
ursprünglichen Planung. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Beispielsweise können unvorhersehbare
Umstände eintreten, die eine geänderte Bauausführung notwendig machen oder Bieter
unterbreiten im Vergabeverfahren eine wirtschaftlichere Ausführungsvariante als geplant.
In allen Fällen bedürfen erhebliche Abweichungen von der bewilligten Planung vor ihrer
Ausführung einer baufachlichen Prüfung durch die Bauverwaltung und der Zustimmung
durch die Bewilligungsbehörde. 115 In der Praxis wird dies oft vernachlässigt, weil zum einen
der Begriff „erheblich“ unbestimmt und damit weit auslegbar ist. Zum anderen kann ein erneutes
Prüfungsverfahren den Baufortschritt verzögern und den Fertigstellungstermin gefährden.
Aber selbst in den eher seltenen Fällen, in denen die Bauverwaltung die Gelegenheit hatte,
eine Abweichung von der bewilligten Planung vor der Ausführung auf Wirtschaftlichkeit und
unter konstruktiven Gesichtspunkten zu prüfen, ist nicht sicher gestellt, dass ein langlebiges,
mängelfreies Bauwerk entsteht.
54
Beim Neubau eines Raumfahrtzentrums beabsichtigte der Zuwendungsempfänger,
bei der Ausführung eines Daches von der bewilligten Bauausführung abzuweichen.
Die Bauverwaltung erhob in ihrer baufachlichen Stellungnahme Zweifel an
der Dauerhaftigkeit der geänderten Konstruktion. Gegen die Bedenken der Bauverwaltung
und ohne die Zustimmung der Zuwendungsgeber ließ der Zuwendungsempfänger
dennoch das Dach nach seinen Vorstellungen ausführen. Das
Dach war, wie von der Bauverwaltung vorhergesagt, schadensanfällig.
Eine abweichende Bauausführung ist auch gegeben, wenn sich eine Unterschreitung der bewilligten
Bausumme abzeichnet und der Zuwendungsempfänger daraufhin eigenmächtig zusätzliche
Bauleistungen ausführen lässt. Die zusätzlichen Bauleistungen sind nicht Bestandteil
des im Zuwendungsbescheid bewilligten Bauumfanges.
Empfehlung
Die Bauverwaltung sollte sich baubegleitend über die vorgesehene Ausführung sachkundig
machen, um frühzeitig auf beabsichtigte Abweichungen reagieren zu können.
Soweit sie bei Abweichungen Bedenken hat, sollte sie diese dem Zuwendungsempfänger eindeutig
mitteilen und den Zuwendungsgeber informieren. Der Zuwendungsempfänger sollte
auf sein finanzielles Risiko hingewiesen werden, wenn er sich über die Einwände hinwegsetzt.
Im Verwendungsnachweis sollte unter strengen Maßstäben geprüft werden, inwieweit kostenträchtige,
nicht bewilligte Abweichungen notwendig waren und zuwendungsfähig sind. Eigenmächtige
Abweichungen gegen die baufachliche Empfehlung der Bauverwaltung sind
nicht zuwendungsfähig.
115 vgl. Nr. 6.4 ZBau und Nr. 3.6 Hinweise ZBau

Kostenkontrolle
Es liegt gleichermaßen im Interesse von Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger, die
in der abschließenden baufachlichen Stellungnahme festgestellten Kosten für eine Baumaßnahme
einzuhalten. Ein geeignetes Steuerungsinstrument hierfür ist die Kostenkontrolle. Die
Entwicklung der Kosten zu verfolgen, zählt zu den Grundleistungen des mit der Bauüberwachung
beauftragten freiberuflich Tätigen.
Wiederholt festgestellte Unzulänglichkeiten zeigen, dass der Kostenkontrolle nicht die gebührende
Bedeutung beigemessen wird. Die wesentlichen Mängel sind ungeeignete Kontrollsysteme
und fehlerhaft eingerichtete Kostenkontrolleinheiten. Hinzu kommen Eingabe- und Bearbeitungsfehler.
In Einzelfällen war die Kostenberechnung im Planungsstadium so mangelhaft,
dass ein Soll-Ist-Vergleich der Kostenentwicklung nicht möglich war.
Die Kostenentwicklung in der Phase der Vergabe und Bauausführung zu überprüfen und auf
bedenkliche Entwicklungen hinzuweisen, gehört zu den Aufgaben der Bauverwaltung. Die
Überprüfung der Kostenentwicklung durch die Bauverwaltung hat auch zum Ziel, dass nicht
benötigte Fördermittel tatsächlich eingespart und der Zuwendungsempfänger diese nicht für
zusätzliche Bauleistungen oder eine überzogene Ausstattung verwendet.
Empfehlung
Die Bauverwaltung sollte auf eine wirksame Kostenkontrolle hinwirken und die Kostenentwicklung
baubegleitend überprüfen.
Soweit den mit der Bauausführung beauftragten freiberuflich Tätigen Verfahren zur Kostenkontrolle
nicht geläufig sind, sollte die Bauverwaltung auf geeignete Möglichkeiten hinweisen.
Bautagebücher
Das Bautagebuch soll Stand und Fortschritt der Bauarbeiten sowie alle bemerkenswerten Ereignisse
im Bauablauf lückenlos festhalten. 116 Es ist Bestandteil der Baurechnung, die der
Zuwendungsempfänger zu führen hat. 117
Das vollständige und sorgfältige Führen eines Bautagebuches gehört zu den vertraglichen
Grundleistungen 118 , die freiberuflich Tätige bei der Bauüberwachung zu erbringen haben. Bei
zahlreichen Bauvorhaben im Ausbildungs-, Forschungs- und Rehabilitationsbereich wurden
Bautagebücher nicht oder nicht ordnungsgemäß geführt. Dieser Mangel dürfte nach allgemeiner
Erfahrung auch bei Baumaßnahmen in anderen Zuwendungsbereichen zu finden sein.
116 Witterungsbeschreibung, besondere Vorkommnisse, Schlechtwetter, Bauunterbrechung, Firmenpräsenzlisten,
Tätigkeitsberichte, Behinderungsanzeigen, Personalstärke, tagesaktuelle Fotos
117 vgl. Nr. 2.2.9 Baufachliche Nebenbestimmungen
118 vgl. § 15 (2) Nr. 8 und § 73 (3) Nr. 8 HOAI Objektüberwachung (Bauüberwachung)
55

56
Ein beim Neubau eines Berufs- und Technologiezentrums mit der Bauüberwachung
beauftragter freiberuflich Tätiger führte kein Bautagebuch, obwohl in Besprechungen
vor Beginn der Baumaßnahme sowohl Zuwendungsempfänger als
auch Bauverwaltung auf die Verpflichtung zum Führen eines solchen hingewiesen
hatten.
Bei mehreren Neubaumaßnahmen von Berufsförderungswerken führten die freiberuflich
Tätigen keine eigenen Bautagebücher, sondern verpflichteten hierzu
Auftragnehmer durch zusätzliche Vertragsbedingungen in den Verdingungsunterlagen.
Das Führen der Bautagebücher wurde dadurch doppelt bezahlt, da
die Bieter die Kosten in ihre Angebotspreise einkalkulierten und die freiberuflich
Tätigen ihr vollständiges Honorar erhielten.
In weiteren, ähnlich gelagerten Fällen waren die Bautagebücher unvollständig. Gleichwohl
erhielten die freiberuflich Tätigen für diese mangelhafte Leistung ein ungemindertes Honorar.
Empfehlung
Vor allem bei Rechtsstreitigkeiten, Bauunfällen und gestörtem Bauablauf kommt einem ordnungsgemäß
geführten Bautagebuch eine besondere Bedeutung zu. Daher sollte die Bauverwaltung
den Zuwendungsempfänger und die beauftragten freiberuflich Tätigen bereits bei
Beginn der Bauausführung auf die Pflicht zur Führung eines Bautagebuches und auf mögliche
Risiken hinweisen. Bei der stichprobenweisen Überwachung der Bauausführung sollte sich
die Bauverwaltung von der Vollständigkeit und Aktualität des Bautagebuches überzeugen.
Abrechnung von Bauleistungen
Bauleistungen für Zuwendungsbaumaßnahmen werden wie Baumaßnahmen der öffentlichen
Hand auf der Grundlage der VOB abgerechnet. Die Fehler bei der Abrechnung sind vergleichbar
mit denen bei öffentlichen Bauvorhaben. So werden Vorauszahlungen ohne Grund
und ohne Sicherheit geleistet. Zahlungsbegründende Unterlagen wie Aufmaße und Mengenberechnungen
fehlen oder sind untauglich. Umfangreiche Stundenlohnarbeiten werden anerkannt,
obwohl Stundenlohnzettel nicht vorliegen oder unvollständig sind. Vertraglich vereinbarte
Nachlässe werden nicht berücksichtigt.
Ein Zuwendungsempfänger leistete für Bauarbeiten in den verschiedensten Gewerken
unverzinsliche Vorauszahlungen in Höhe von rund 5,9 Mio. Euro. Die
Vorauszahlungen waren weder allgemein üblich noch durch besondere Umstände
gerechtfertigt. Die Bauverwaltung stimmte den Vorauszahlungen zu, weil dadurch
erhebliche Preisnachlässe ausgehandelt werden sollten. Preisnachlässe wurden
jedoch nicht erzielt. Dem Bund entstand ein Zinsschaden von rund 40 000 Euro.

Abrechnungsgrundlage für eine Schlussrechnung bei Abbrucharbeiten waren 127
untaugliche Wägekarten mit irrealen Daten und Uhrzeiten, z.B.:
Nr. 1 am 13.69.96 0 Uhr 55
Nr. 2 am 13.09.46 8 Uhr 40
Nr. 20 am 06.66.67 0 Uhr 66
Nr. 106 am 16.79.97 0 Uhr 66
Nr. 118 am 06.77.76 0 Uhr 66
Das mit der Schlussrechnung beauftragte Ingenieurbüro erkannte die Wägekarten
ohne weitere Aufklärung an. 119
Für Elektroarbeiten stellte ein Unternehmen 11 Teilrechnungen. Bis zur 7. Teilrechnung
übergab es vollständige Aufmaßunterlagen, danach nicht mehr. Der
freiberuflich Tätige erkannte alle Rechnungen an, obwohl die zahlungsbegründenden
Unterlagen eine zweifelsfreie Prüfung nicht zuließen. So wurden Beleuchtungsanlagen
doppelt abgerechnet und das Unternehmen mit rund 44 500 Euro
überzahlt.
Obwohl Erd- und Rohbauarbeiten vom Gesamtauftrag vollständig erfasst waren,
erkannte der freiberuflich Tätige bei der Rechnungsprüfung umfangreiche Stundenlohnarbeiten
an. Die Notwendigkeit der Stundenlohnarbeiten war nicht begründet.
Stundenlohnzettel fehlten entweder vollständig oder waren ohne Datumsangabe.
Der Auftragnehmer wurde mit rund 62 600 Euro überzahlt.
Ein Bieter erhielt den Zuschlag aufgrund eines Preisnachlasses von rund
41 000 Euro bei zwei Positionen. Bei der Schlussrechnung wurden Mengenminderungen
bei beiden Positionen, nicht jedoch der den abgerechneten Mengen entsprechende
Preisnachlass berücksichtigt. Das Unternehmen wurde mit rund
13 300 Euro überzahlt.
Für die Zuwendungsempfänger ist auch von wirtschaftlichem Nachteil, wenn die beauftragten
freiberuflich Tätigen
– Nachtragsleistungen zu überhöhten Preisen anerkennen, auch wenn diese Leistungen bereits
im Hauptauftrag mit günstigeren Einheitspreisen enthalten sind,
– Angebotene Skonti nicht berücksichtigen,
– wegen schleppender Rechnungsbearbeitung die Zahlungsfrist überschreiten und dadurch
Skonti hinfällig werden,
119 vgl. Ausführungen in Nr. 6.6 Preisabsprachen und Manipulation
57

– Mengenmehrungen 120 und -minderungen nicht nach den Regeln der VOB abrechnen, beispielsweise
für über 10 % hinausgehende Überschreitungen der vertraglichen Mengenansätze
versäumen, einen günstigeren Einheitspreis zu verhandeln.
Die vielen sich wiederholenden Fehler sind ein deutlicher Hinweis darauf, dass der Prüfung
von Abschlags- und Schlussrechnungen eine eher geringe Bedeutung zugemessen wird.
Empfehlung
Bereits zu Beginn einer Baumaßnahme sollten die beauftragten freiberuflich Tätigen darauf
hingewiesen werden, dass sie mit ihrer Rechnungsprüfung und Zahlungsfreigabe die Verantwortung
für eine vertragsgemäße Leistungserbringung und Abrechnung übernehmen.
Bei einem finanziellen Schaden aufgrund fehlerhafter Bauabrechnung sollten Regressansprüche
geprüft und ggf. geltend gemacht werden.
Die Zuwendungsgeber sollten berücksichtigen, dass Überzahlungsbeträge nicht zuwendungsfähig
sind.
6.7 Nachweis der Verwendung
Ist eine Zuwendungsbaumaßnahme fertig gestellt, hat der Zuwendungsempfänger die zweckentsprechende
Verwendung der Fördermittel nachzuweisen. Das Verfahren richtet sich nach
den Allgemeinen Nebenbestimmungen. 121 Soweit nach den ZBau zu verfahren ist, gelten zusätzlich
die NBest-Bau. Dies ist bei Zuwendungsbaumaßnahmen ab einer bestimmten Größenordnung
der Regelfall.
Die Bauverwaltung prüft den Verwendungsnachweis baufachlich und der Zuwendungsgeber
prüft ihn verwaltungsmäßig.
Vorlage des Verwendungsnachweises
Die Verwendung der Zuwendung ist innerhalb von sechs Monaten nach Erfüllung des Zuwendungszwecks,
spätestens jedoch mit Ablauf des sechsten auf den Bewilligungszeitraum
folgenden Monats der Bewilligungsbehörde nachzuweisen. Der Zuwendungsgeber hat die
Einhaltung der Vorlagefristen zu überwachen. 122 Nur wenn die Frist eingehalten wird, ist eine
wirksame Kontrolle des wirtschaftlichen und zweckentsprechenden Einsatzes der bewilligten
Zuwendungen möglich. In seinen Bemerkungen 2003 hat sich der Bundesrechnungshof umfassend
mit der Problematik der Verwendungsnachweise auseinandergesetzt.
Die Praxis bei Zuwendungsbaumaßnahmen zeigt, dass die sechsmonatige Vorlagefrist in
zahlreichen Fällen nicht eingehalten wird. Zwar mahnen die meisten Bewilligungsbehörden
nach Fristablauf die Vorlage des Verwendungsnachweises an und setzen eine Nachfrist, vielfach
jedoch ohne Erfolg. Es liegt nun im Ermessen der Bewilligungsbehörde, bei säumigen
Zuwendungsempfängern wirksamere Sanktionen zu ergreifen. Er kann beispielsweise die
58
120
Außergewöhnlich hohe Abweichungen der Mengenansätze lassen zudem auf mangelhafte Planung
schließen (vgl. Nr. 6.5 Qualität der Bauunterlagen).
121
vgl. Anhänge 6 bis 9, unter „Nachweis der Verwendung“
122 vgl. VV Nr. 9, hier insbesondere Nr. 9.2.3 zu § 44 BHO

vollständige Auszahlung der Zuwendung von der Vorlage des Verwendungsnachweises anhängig
machen. Eine andere Möglichkeit ist, die Bewilligung von Zuwendungen für weitere
Baumaßnahmen zurückzustellen oder wegen Unzuverlässigkeit des Zuwendungsempfängers
zu verweigern. Widerruf und Rückforderung der Zuwendung zählen auch zu den möglichen
Sanktionen, von denen Zuwendungsgeber jedoch nur selten oder nie Gebrauch machen.
Ein Zuwendungsempfänger aus dem Kulturbereich hatte für dreizehn nacheinander
bewilligte Einzelbaumaßnahmen keine Verwendungsnachweise vorgelegt,
obwohl bei allen die Vorlagefrist lange abgelaufen war und der Zuwendungsgeber
regelmäßig gemahnt hatte. Der Zuwendungsgeber hatte alle Zuwendungen
voll ausgezahlt und bewilligte Zuwendungen für weitere Baumaßnahmen.
Bei großen Baumaßnahmen muss man zugestehen, dass die Schlussabrechnung oft schwierig
und zeitaufwendig ist. Vor allem, wenn Rechtsstreitigkeiten damit verbunden sind, lässt sich
die sechsmonatige Vorlagefrist nur schwer einhalten. Gleichwohl drängt sich der Eindruck
auf, dass nach der Fertigstellung der Baumaßnahmen sowohl Zuwendungsgeber als auch Zuwendungsempfänger
dem Nachweis der Verwendung keine wesentliche Bedeutung beimessen.
Empfehlung
Die Zuwendungsgeber haben dafür zu sorgen, dass die Vorlagefristen eingehalten werden.
Bei großen Baumaßnahmen mit schwieriger, umfangreicher Schlussabrechnung ist es sinnvoll,
die Vorlagefrist auf zehn Monate verlängern. 123
Bereits im Zuwendungsbescheid sollte die vollständige Auszahlung der Zuwendung unter den
Vorbehalt der Vorlage des Verwendungsnachweises gestellt werden. Die letzte Rate der Zuwendung
sollte konsequent erst bei Vorliegen des Verwendungsnachweises ausgezahlt werden.
Es sollten grundsätzlich keine neuen Baumaßnahmen bewilligt werden, solange ausstehende
Verwendungsnachweise nicht vorliegen.
Bei Verzögerungen durch anhängige Gerichtsverfahren sollten die Zuwendungsgeber vorläufige
Verwendungsnachweise fordern. 124
In letzter Konsequenz sollte der Zuwendungsgeber prüfen, ob der Zuwendungsbescheid zu
widerrufen und die Zuwendung zurückzufordern ist.
Baufachliche Prüfung
Über die Fertigstellung der Baumaßnahme, d. h. das Erreichen des Zuwendungszwecks, hat
der Zuwendungsempfänger die Bauverwaltung unverzüglich zu unterrichten. 125 Der Verwendungsnachweis
ist abweichend von Nr. 6.1 der ANBest-P zunächst der Bauverwaltung zur
baufachlichen Prüfung vorzulegen.
123
analog den Regeln nach Nr. 3.1.3 Abschn. J RBBau
124
analog den vorläufigen Rechnungslegungen nach Nr. 3.3 Abschn. J RBBau
125 vgl. Nr. 1.1 NBest-Bau in Verbindung mit Nr. 3.7 Hinweise ZBau
59

Die Bauverwaltung prüft den Verwendungsnachweis stichprobenweise aus baufachlicher
Sicht. 126 Wegen der Jahresfrist ist bei jedem eingehenden Verwendungsnachweis in einem
ersten Schritt unverzüglich festzustellen, ob Anhaltspunkte für einen Erstattungsanspruch
bestehen. In dieser Prüfung stellt die Bauverwaltung auch fest, ob der Sachbericht, der summarische
zahlenmäßige Nachweis sowie die Berechnung der ausgeführten Flächen und
Rauminhalte vollständig und prüffähig sind. Mangelhafte Verwendungsnachweise hat der
Zuwendungsempfänger zu überarbeiten. Die Baurechnung 127 , die im Wesentlichen aus dem
Bauausgabebuch, den Rechnungsbelegen mit Abrechnungszeichnungen und den Verträgen
über Leistungen und Lieferungen besteht, wird dem Verwendungsnachweis abweichend von
Nr. 6.5 ANBest-P nicht beigefügt. Der Zuwendungsempfänger hat die Baurechnung jedoch
zur Prüfung bereit zu halten.
In einem zweiten Schritt wird der Verwendungsnachweis umfassend baufachlich geprüft und
anschließend umgehend an den Zuwendungsgeber weitergeleitet. Die Bauverwaltung prüft
vor allem, ob die Bauausführung mit den bewilligten Plänen übereinstimmt und ob der Zuwendungsempfänger
baufachliche Bedingungen und Auflagen aus dem Zuwendungsbescheid
eingehalten hat. Soweit der Zuwendungsempfänger eigenmächtig dagegen verstoßen hat, berücksichtigt
dies die Bauverwaltung bei der Festlegung der zuwendungsfähigen Kosten.
Abschließend bescheinigt die Bauverwaltung aufgrund der stichprobenweisen Überprüfung
des Bauvorhabens und der Rechnungsbelege, ob die Angaben im Verwendungsnachweis mit
der Baurechnung und der Örtlichkeit übereinstimmen.
Die Realität sieht jedoch anders aus. In nicht wenigen Fällen dauert die baufachliche Prüfung
länger als ein Jahr. Es kommt auch nicht selten vor, dass die Bauverwaltung die wirtschaftliche,
ordnungsgemäße und zweckentsprechende Verwendung der Zuwendung bestätigt, obwohl
dies nicht zutrifft.
60
Die Bauverwaltung bestätigte, dass sich bei der Prüfung des Verwendungsnachweises
für den Neubau eines Technologiezentrums keine Beanstandungen ergeben
hätten. Sie erkannte Grundsteuern, Kosten einer unnötigen Treppe, überhöhtes
Honorar für freiberufliche Leistungen, Verzugszinsen des Zuwendungsempfängers
und Nutzungsausfallentschädigungen an einen Pächter an, obwohl diese nicht
zuwendungsfähig waren oder gegen Auflagen im Zuwendungsbescheid verstießen.
Der finanzielle Schaden für den Bund betrug rund 75 000 Euro.
Eine wesentliche Ursache ist, dass Zuwendungsempfänger die notwendigen Unterlagen für
den Nachweis der Verwendung nicht ordnungsgemäß vorbereiten. So werden die Rechnungsbelege
nicht ordnungsgemäß entsprechend den Bauausgabebüchern bezeichnet und geordnet.
Auch die Sachberichte sind oft unzureichend. Beides bedingt eine häufig zeitaufwendige Klärung
zwischen baufachlich prüfender Stelle, Zuwendungsempfänger und Zuwendungsgeber.
Hinzu kommt, dass die Bauverwaltung Zuwendungsbaumaßnahmen nachrangig zu den eigenen
Bauvorhaben sieht. Die quantitative und qualitative Personalausstattung der mit Zuwendungsmaßnahmen
betrauten Stellen in der Bauverwaltung lässt oft zu wünschen übrig.
126 vgl. Nr. 8 ZBau in Verbindung mit Nr. 3.9 und Anhang 10 der Hinweise ZBau
127 vgl. Nr. 2 NBest-Bau sowie Anhang 2

Empfehlung
Voraussetzung für eine sachgerechte baufachliche Prüfung eines Verwendungsnachweises ist,
dass die Bewilligungsbehörden schon im Zuwendungsbescheid nicht zuwendungsfähige Bauleistungen
und Ausstattungen eindeutig benennen.
Die Bauverwaltung sollte bereits bei der Bauausführung darauf hinwirken, dass der Zuwendungsempfänger
die Unterlagen für den Nachweis prüffähig zusammenstellt.
Statt des Begriffes „unverzüglich“ sollte für die baufachliche Prüfung eine verwaltungsinterne
Bearbeitungsfrist vorgegeben und überwacht werden.
Die Bauverwaltung sollte sich als Sachwalter des Bundes bei der Feststellung der zuwendungsfähigen
Kosten verstehen.
Verwaltungsmäßige Prüfung
Die Bauverwaltung reicht den baufachlich geprüften Verwendungsnachweis mit Prüfvermerk
über die Fachaufsicht führende Ebene an die für die verwaltungsmäßige Prüfung zuständige
Stelle. Dies kann ein Bundes-/Landesministerium sein oder eine mit der Nachweisprüfung
betraute nachgeordnete Behörde. Nach der verwaltungsmäßigen Prüfung 128 des Verwendungsnachweises
wird die endgültige Höhe der Zuwendung festgesetzt.
Auch bei der verwaltungsmäßigen Prüfung muss wegen der Jahresfrist unverzüglich festgestellt
werden, ob Anhaltspunkte für die Geltendmachung eines Erstattungsanspruches gegeben
sind. Die verwaltungsmäßige Prüfung des Verwendungsnachweises sollte zeitnah abgeschlossen
werden. Zahlreiche Beispiele belegen jedoch, dass sich baufachliche und verwaltungsmäßige
Prüfung oft über mehrere Jahre hinziehen.
Bei mischfinanzierten Bauvorhaben hatte der Bund verschiedentlich zugestimmt, dass Landesdienststellen
die verwaltungsmäßige Prüfung des Verwendungsnachweises übernahmen.
Dieser Aufgabe kamen die Landesdienststellen jedoch nicht immer rechtzeitig nach. Selbst
nach wiederholten und eindringlichen Mahnungen des Zuwendungsgebers Bund kam es zu
erheblichen Verzögerungen bei der verwaltungsmäßigen Prüfung der Verwendungsnachweise
durch das Land.
Obwohl der Bund bei einer institutionell geförderten Kulturstiftung den größten
Zuwendungsanteil für deren Baumaßnahmen trug, oblag die verwaltungsmäßige
Prüfung der Verwendung einem Landesministerium. Dieses hatte Verwendungsnachweise
seit dem Jahre 1995 weder unverzüglich noch abschließend geprüft mit
der Folge, dass die zweckentsprechende, wirtschaftliche Verwendung der Zuwendungen
seit dem Jahre 1995 nicht nachgewiesen war und die Stiftung daher haushaltsrechtlich
für diesen Zeitraum nicht entlastet werden konnte. Dennoch bewilligte
der Bund Mittel für weitere Bauvorhaben.
128 vgl. VV Nr. 11 zu § 44 BHO
61

Die zeitnahe Prüfung des Verwendungsnachweises ist von wesentlicher Bedeutung, um den
zweckentsprechenden, wirtschaftlichen und ordnungsgemäßen Einsatz der Zuwendung feststellen
zu können. Bei einem mehrjährigen Rückstand ist das nicht mehr möglich. Die Prüfung
der Verwendung durch Landesdienststellen entbindet die Zuwendungsgeber auf Bundesseite
nicht von ihrer Verantwortung für den Nachweis des Bundesanteils.
Empfehlung
Für die verwaltungsmäßige Prüfung sollten verwaltungsintern Bearbeitungsfristen vorgegeben
und überwacht werden.
Soweit der Bund den überwiegenden Förderanteil trägt, sollte er sich die verwaltungsmäßige
Prüfung vorbehalten.
62

7 Schlussbetrachtung
Der Bund fördert Baumaßnahmen im Bereich Hochbau außerhalb der Bundesverwaltung mit
Zuwendungen in Höhe von 2,2 Mrd. Euro jährlich. Knapp die Hälfte der Fördermittel verwendet
er für Baumaßnahmen Dritter im nichtöffentlichen Bereich. Schwerpunkte sind die
Gebiete Forschung, Technologie, Kultur, Wirtschaft, Sport sowie Gesundheit und Soziales.
Die meisten Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger haben keinen eigenen baulichen
Sachverstand. Auf der Seite der Zuwendungsgeber bringt die Bauverwaltung ihren Sachverstand
ein. Die Zuwendungsempfänger bedienen sich freiberuflich Tätiger für die Durchführung
ihrer geförderten Baumaßnahmen.
Zuwendungsgeber und Bauverwaltung haben im Zusammenwirken mit dem Zuwendungsempfänger
sicherzustellen, dass die öffentlichen Gelder wirtschaftlich, ordnungsgemäß und
für den bewilligten Zweck verwendet werden. Das verlangt, dass Zuwendungsgeber und Bauverwaltung
ihre Aufgaben gewissenhaft wahrnehmen und darauf achten, dass die einschlägigen
Vorschriften konsequent eingehalten werden. Es reicht nicht aus, das Hauptaugenmerk
auf die Erteilung des Zuwendungsbescheides zu legen. Zuwendungsgeber und Bauverwaltung
sind vielmehr gefordert, eine Baumaßnahme aktiv vom Anfang bis zum Ende zu begleiten,
um bei etwaigen Fehlentwicklungen frühzeitig gegensteuern zu können.
Die Länder haben sich verpflichtet, die Bauaufgaben des Bundes gegen Erstattung ihrer Kosten
ordnungsgemäß zu erledigen. Das BMVBW als Vertragspartner ist verpflichtet, auf die
Vertragserfüllung durch die Länder zu achten. Hierzu zählt auch, dass die Bauverwaltungen
der Länder und ihre Nachfolgeorganisationen Zuwendungsbaumaßnahmen sachgerecht und
mit der erforderlichen personellen Ausstattung entsprechend den Vorschriften der ZBau begleiten.
Nach den Erkenntnissen des Bundesrechnungshofes unterschätzen Zuwendungsgeber und
Zuwendungsempfänger am Beginn einer Baumaßnahme die Kostenrelevanz des Raumprogramms.
Nach allgemeiner Erfahrung werden die Kosten für die Errichtung eines Bauwerkes
sowie die Folgekosten für Bauunterhaltung und Betrieb mit der Festlegung der Anzahl und
der Größe der zu bauenden Räume entscheidend bestimmt. Es gehört zu den wesentlichen
Aufgaben der Bauverwaltung, bereits bei der Aufstellung des Raumprogramms beratend und
aufklärend mitzuwirken.
Auf die Mischfinanzierung von Zuwendungsbaumaßnahmen sollten die Zuwendungsgeber
wegen des erhöhten Verwaltungs- und Koordinierungsaufwandes soweit als möglich verzichten.
Zumindest muss die federführende Zuständigkeit für das Zuwendungsverfahren bei einer
Mischfinanzierung klar geregelt sein.
Als vielfach kritikwürdig herausgestellt haben sich die unprofessionelle Gestaltung und Abrechnung
von Verträgen mit freiberuflich Tätigen, unwirtschaftliche Planungen mit häufig
übertriebener Gestaltung der Gebäude, zahlreiche Verstöße gegen die VOB bei der Ausschreibung,
Vergabe und Abrechnung der Bauleistungen sowie die vorzeitige und überhöhte
Anforderung von Fördermitteln. In diesen fehlerträchtigen Bereichen kommt vor allem der
Bauverwaltung eine steuernde und kontrollierende Funktion zu.
Der Prüfung der Verwendungsnachweise sollten Zuwendungsgeber und Bauverwaltung in
stärkerem Maße Beachtung schenken als bisher. Nur bei einer zeitnahen und pflichtgemäßen
Nachweisprüfung lässt sich die Verwendung der Fördermittel zweifelsfrei feststellen.
63

Stichwortverzeichnis
Seite
Abrechnung von Bauleistungen ............................................................................................... 56
Architekten und Ingenieure...................................................................................................... 39
Aufgaben der Bauverwaltung............................................................................................. 17, 35
Ausschreibung.......................................................................................................................... 47
Bauaufgaben............................................................................................................................... 3
Bauausführung ............................................................................................................. 35, 46, 54
Bauausgabebuch....................................................................................................................... 50
Baubeginn................................................................................................................................. 33
Baufachliche Auflagen................................................................................................. 33, 42, 53
Baufachliche Ergänzungsbestimmungen (ZBau)............................................................... 17, 32
Baufachliche Nebenbestimmungen (NBest-Bau) .............................................................. 18, 33
Baufachliche Prüfung......................................................................................................... 35, 44
Baufachliche Prüfung des Verwendungsnachweises ......................................................... 17, 59
Baufachliche Stellungnahme.............................................................................................. 33, 42
Baugrundstück.......................................................................................................................... 37
Bauleistungen........................................................................................................................... 47
Baurechnung................................................................................................................. 18, 55, 60
Bausonderkonto........................................................................................................................ 52
Bautagebuch............................................................................................................................. 55
Bauüberwachung...................................................................................................................... 55
Bauunterlagen............................................................................................. 17, 31, 33, 35, 42, 45
Bauverwaltung ............................................................................................. 3, 31, 35, 45, 50, 60
Bedarf....................................................................................................................................... 26
Beteiligung der Bauverwaltung................................................................................................ 31
Bewilligung .............................................................................................................................. 10
Bewilligungsverfahren ............................................................................................................. 34
Bewilligungsvoraussetzungen.................................................................................................. 33
Bundesinteresse.......................................................................................................................... 8
Erläuterungsbericht .................................................................................................................. 17
Ermessensspielraum................................................................................................................. 27
Erstattung und Verzinsung....................................................................................................... 13
Fachaufsicht führende Ebene ............................................................................................... 3, 35
Festbeträge ............................................................................................................................... 45
Finanzhilfen................................................................................................................................ 1
Finanzierung............................................................................................................................. 28
Finanzierungsarten ..................................................................................................................... 9
Finanzierungsplan .................................................................................................................... 28
Förderinteresse ......................................................................................................................... 43
Förderprogramm....................................................................................................................... 28
Förderrichtlinien......................................................................................................................... 6
Freiberuflich Tätige................................................................................................ 36, 37, 39, 46
Gemeinschaftsaufgaben ....................................................................................................... 1, 20
Gesetzliche Grundlagen ............................................................................................................. 5
Hinweise ZBau......................................................................................................................... 18
HOAI........................................................................................................................................ 39
Institutionelle Förderung............................................................................................................ 9
65

Institutionelle Zuwendungsempfänger............................................................................... 32, 39
Jahresfrist ........................................................................................................................... 13, 61
Jahresscheiben.......................................................................................................................... 29
Konstruktion............................................................................................................................. 43
Kosten................................................................................................................................. 36, 42
Kostenberechnung........................................................................................................ 17, 42, 44
Kostenkontrolle ........................................................................................................................ 55
Leistungsbeschreibung............................................................................................................. 47
Leistungsvergütung .................................................................................................................. 40
Mischfinanzierung.................................................................................................................... 29
Mittelanforderung .................................................................................................................... 50
Nebenbestimmungen............................................................................................................ 7, 47
Oberste Technische Instanz.................................................................................................. 3, 35
Planung............................................................................................................................... 37, 42
Planung und Konstruktion........................................................................................................ 17
Planungswettbewerb................................................................................................................. 39
Preisabsprachen........................................................................................................................ 48
Projektförderung................................................................................................................... 9, 10
Projektsteuerer.......................................................................................................................... 41
Prüfung und Wertung von Angeboten ..................................................................................... 47
Prüfungsrecht ........................................................................................................................... 15
Raumprogramm.................................................................................................................. 17, 36
Rücknahme............................................................................................................................... 12
Subsidiarität................................................................................................................................ 8
Teilbaumaßnahmen .................................................................................................................. 39
Terminplanung ......................................................................................................................... 52
Überwachung der Verwendung................................................................................................ 14
Unterrichtung ..................................................................................................................... 18, 26
Unwirksamkeit ......................................................................................................................... 12
Veranschlagung...................................................................................................................... 5, 8
Vergabe .................................................................................................................................... 47
Vergabeart ................................................................................................................................ 47
Vergaberecht ............................................................................................................................ 47
Vertragsgestaltung.................................................................................................................... 39
Vertragsschluss ........................................................................................................................ 39
Verwaltungsmäßige Prüfung.............................................................................................. 17, 61
Verwaltungsvorschriften ............................................................................................................ 6
Verwendung der Zuwendung................................................................................................... 14
Verwendungsnachweis..................................................................... 6, 14, 15, 16, 18, 35, 58, 60
VOB ......................................................................................................................................... 47
VOL.......................................................................................................................................... 47
Vorzeitiger Beginn ................................................................................................................... 10
Wettbewerb .............................................................................................................................. 39
Widerruf ................................................................................................................................... 12
Wirtschaftsplan......................................................................................................................... 32
Zuschuss..................................................................................................................................... 7
Zuweisung .................................................................................................................................. 7
Zuwendung............................................................................................................................... 19
Zuwendungen......................................................................................................................... 5, 7
Zuwendungsantrag ............................................................................................................. 10, 35
66

Zuwendungsarten ....................................................................................................................... 9
Zuwendungsbaumaßnahme.......................................................................................... 26, 35, 45
Zuwendungsbescheid ......................................................................................... 6, 11, 33, 46, 53
Zuwendungsempfänger .................................................................................................. 7, 15, 19
Zuwendungsfähige Ausgaben/Kosten............................................................................ 4, 27, 41
Zuwendungsgeber .............................................................................................................. 19, 26
Zuwendungszweck....................................................................................................... 11, 38, 58
Zwischennachweis ................................................................................................................... 14
67

Literaturverzeichnis
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Bundesfinanzverwaltung, BMF
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Bundeshaushaltspläne 2000 – 2005, www.bundesfinanzministerium.de
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Das System der Öffentlichen Haushalte, BMF, Ausgabe 2001
Finanzverwaltungsgesetz (FVG), vom 30.08.1971, BGBl. I S. 1426, i.d.F. vom 14.12.2001,
zuletzt geändert am 9.12.2004, BGBl. I S. 3310
Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von Hochschulen“ (Hochschulbauförderungsgesetz
- HSchulBG), vom 1.09.1969, BGBl. I S. 1556, i.d.F. vom
20.08.1996, zuletzt geändert am 9.02.2005, BGBl. I S. 230
Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitäts- und
Wachstumsgesetz - StWG), vom 08.06.1967, BGBl. I S. 582, zuletzt geändert am
25.11.2003, BGBl. I S. 2304
Grundgesetz (GG), vom 23.05.1949, BGBl. 1949 S. 1, letzte Änderung am 26.07.2002,
BGBl. I S. 2863
Grundsätze und Richtlinien für Wettbewerbe auf den Gebieten der Raumplanung, des
Städtebaus und des Bauwesens (GRW-95), vom 9.01.1996, BAnz. 96 Nr. 64 a, zuletzt
geändert am 22.12.2003, BAnz. Nr. 86 a S. 1
Bericht zum Hochbau des Bundes – Wirtschaftlichkeit bei Baumaßnahmen, Schriftenreihe
des Bundesbeauftragten für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Band 7,
Verlag W. Kohlhammer, März 2001, zweite Auflage 2003, ISBN 3-17-017994-2
69

Verordnung über die Honorare für Leistungen der Architekten und der Ingenieure (Honorarordnung
für Architekten und Ingenieure - HOAI), vom 17.09.1976, BGBl. I
S. 2805, zuletzt geändert am 10.11.2001, BGBl. I S. 2992
Rahmenvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die gemeinsame Förderung der
Forschung nach Art. 91 b GG, vom 28.11.1975
Reichshaushaltsordnung, Schulze/Wagner
Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung,
i.d.F. vom 30.07.2004, BAnz. Nr. 148 S. 17745, in Kraft seit dem 11.08.2004
Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes (RBBau), BMVBW,
Ausgabe 2003
Richtlinien zur Auszahlung von Bundesmitteln an Zuwendungsempfänger und an Bundesmittel
verwaltende Stellen außerhalb der Bundesverwaltung im Abrufverfahren
(Abrufrichtlinien), BMF, i.d.F. vom 1.10.1997, GMBl. 1997 S. 569
Sammlungen von Planungs- und Kostendaten
- Zentralstelle für Bedarfsbemessung und wirtschaftliches Bauen (Plakoda)
- Baukosteninformationszentrum Deutscher Architektenkammern (BKI)
Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung, vom 28.03.1988, BGBl. I S. 484, zuletzt
geändert am 23.04.2004, BGBl. I S. 606
Sozialgesetzbuch Neuntes Buch (SGB IX), vom 19.06.2001, BGBl. I S. 1046, zuletzt geändert
am 21.03.2005, BGBl. I S. 818
Übergang von Bauangelegenheiten des Bundes in Berlin auf das Bundesamt für Bauwesen
und Raumordnung, Haushaltsbegleitgesetz 2004 vom 29.09.2003
Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen (VOF), vom 25.07.2000, BAnz. 00
S. 18329 (Beilage Nr. 173 a), Ausgabe 2002, Deutsches Institut für Normung e.V.,
Beuth Verlag
Verdingungsordnung für Leistungen (VOL), vom 17.08.00, BAnz. 00 S. 20897 (Beilage
Nr. 200 a, S. 13), Ausgabe 2002, Deutsches Institut für Normung e.V., Beuth Verlag
Vergabehandbuch für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes im Zuständigkeitsbereich
der Finanzbauverwaltungen (VHB), Ausgabe 2002, Stand Oktober 2004
Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB), vom 30.05.2000, BAnz. 00
S. 12293 (Beilage Nr. 120 a, S. 1; berichtigt durch BAnz. 00 S. 19125), Ausgabe 2002,
Deutsches Institut für Normung e.V., Beuth Verlag
(vorher: Verdingungsordnung für Bauleistungen)
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), vom 21.01.1960, BGBl. I S. 17, zuletzt geändert
am 22.03.2005, I 837
Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), vom 25.05.1976, BGBl. I S. 1253, zuletzt geändert
am 5.05.2004, BGBl. I S. 718
Zuwendungsrecht, Zuwendungspraxis – Kommentar, Krämer/Schmidt; März 2005, Verlag
R. v. Decker
70

Anhänge
Seite
Anhang 1: Ablaufschema bei Zuwendungen zu Baumaßnahmen nach
den derzeit geltenden Hinweisen ZBau in der Fassung
vom 17. Mai 1983 72
Anhang 2: Zuwendungen des Bundes für Baumaßnahmen; Begriffe,
Definitionen, Erläuterungen 75
Anhang 3: Zuwendungen des Bundes für Baumaßnahmen in den
Jahren 2000 bis 2005 91
Anhang 4: Allgemeine Verwaltungsvorschriften zu § 23 Bundes-
haushaltsordnung; Stand 16. Mai 2001 97
Anhang 5: Allgemeine Verwaltungsvorschriften zu § 44 Abs. 1
Bundeshaushaltsordnung; Stand 16. Mai 2001 100
Anhang 6: Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur
Projektförderung (ANBest-P); Stand 16. Mai 2001 118
Anhang 7: Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur
Projektförderung an Gebietskörperschaften und Zusam-
menschlüsse von Gebietskörperschaften (ANBest-Gk);
Stand 16. Mai 2001 123
Anhang 8: Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur
Projektförderung auf Kostenbasis (ANBest-P-Kosten);
Stand 16. Mai 2001 127
Anhang 9: Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur
institutionellen Förderung (ANBest-I); Stand 16. Mai 2001 133
Anhang 10: Baufachliche Ergänzungsbestimmungen (ZBau) in der
Fassung Oktober 1996 138
Anhang 11: Baufachliche Nebenbestimmungen in der Fassung
Oktober 1996 150
Anhang 12: Hinweise ZBau in der Fassung vom 17. Mai 1983 152
Anhang 13: Bemerkungen des Bundesrechnungshofes zum Thema
Zuwendungen des Bundes für Baumaßnahmen 181
71

Anhang 1
OTI** FfE***
ZuwendungsZuwendungsZuwendungsgeber*
Zuwendungsempfänger
72
Vorabstimmung, Vorabstimmung, Vorabstimmung, Klären
der Förderungswürdigkeit
Bedarf für Baumaßnahme:
formlose Anfrage
Anfrage
Koordinierungsgespräch bei Mischfinanzierung
zum Herbeiführen des Einvernehmens
Delegiert die Aufgaben nach
ZBau i.d.R. auf FfE
Bitte an OTI um Beauftragung
der Bauverwaltung nach ZBau
Aufstellung Bau-/ Bau-/ Bau-/
Raumprogramm
Raumprogramm
Raumprogramm
Antrag
Bauverwaltung
berät auf Ersuchen
Festlegung Festlegung Festlegung Bau-/Raumprogramm;
Abstimmung mit Bauverwaltung Bauverwaltung Bauverwaltung Baugrundstück, Erschließung etc.
Anerkennung Bau-/
Raumprogramm
Wettbewerb nach GRW GRW GRW 77;
Einreichen der AntragsAntragsAntragsund Bauunterlagen
Bauunterlagen
Bauunterlagen
Stichprobenweise Prüfung der
Bauunterlagen;
Prüfungsvermerk
Abschließende
Baufachliche Stellungnahme
Verwaltungsmäßige
Prüfung der
Antragsunterlagen
Delegiert Aufgaben
i.d.R. auf Bauamt
Beauftragung der
Bauverwaltung nach ZBau
Zuwendungsbescheid mit
Verwaltungsmäßigen und
baufachlichen Auflagen u.
Bedingungen
Bewilligung

OTI** FfE***
Zuwendungsgeber*
Zuwendungsempfänger
Bauverwaltung überprüft überprüft überprüft stichstichstichprobenweise Bauausführung
und sachgerechte
Bearbeitung; Beratung;
Unterrichtung Bauamt
über Sachstand, Vergabeart, Vergabeart, Vergabeart,
Baubeginn; Mittelanforderung;
Führt Nachweise nach
Nr. 2 NBest-Bau
Bauausführung
Mehrjährige
Baumaßnahme?
Ja
Verwaltungsmäßige Prüfung
des Zwischennachweises
Jährlicher ZwischenZwischenZwischennachweis Erhebliche
Abweichungen vom vom vom
Bau-/RaumproBau-/RaumproBau-/Raumprogramm?
Nein
Nein
Ja
Entscheidung, ob erneute
Prüfung notwendig ist
Vorlage eines Nachtrages Nachtrages Nachtrages
Entscheidung über
Ergebnis
Baumaßnahme
Baumaßnahme
Baumaßnahme
fertig gestellt? gestellt? gestellt?
Stichprobenweise baufachliche
Überprüfung
des Verwendungsnachweises
Ja
Meldung der Fertigstellung
Fertigstellung
Fertigstellung
an die Bauverwaltung;
Bauverwaltung;
Bauverwaltung;
Erbringung VerwendungsVerwendungsVerwendungsnachweis
über Bauverwaltung
an Zuwendungsgeber
Verwaltungsmäßige Prüfung
des Verwendungsnachweises
Verwendungsnachweis
Festsetzung der endgültigen
Höhe der Zuwendung
73

* oder deren Beauftragte
** OTI: Oberste Technische Instanz beim Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
*** FfE: Fachaufsicht führende Ebene in der Mittelinstanz - Oberfinanzdirektionen -
(siehe auch neue Organisationsformen der Bauverwaltung in einigen Bundesländern
(vgl. Anhang 2))
Anmerkung:
Ist die Zuwendung geringer als 1 Mio. Euro (bei Gebietskörperschaften 1,5 Mio. Euro)
ist die Bauverwaltung nicht zwingend einzuschalten. In diesen Fällen führen die
Zuwendungsempfänger Baumaßnahmen – nach Genehmigung durch die Zuwendungsgeber
– den Bestimmungen und Auflagen des Zuwendungsbescheides entsprechend
durch. Verwendungsnachweise sind beim Zuwendungsgeber zur Prüfung vorzulegen.
Eine baufachliche Prüfung entfällt.
74

A
Abrufverfahren bei Zuwendungen:
Zuwendungen
des Bundes
für Baumaßnahmen
- Begriffe, Definitionen, Erläuterungen -
Anhang 2
Der Zuwendungsempfänger kann in geeigneten Fällen ermächtigt werden, die
bewilligten Gelder nach Bedarf bei der zuständigen Kasse abzurufen. Zeitpunkt
und Höhe der Mittelauszahlung können unmittelbar dem tatsächlichen Bedarf
angepasst werden. Für den Zuwendungsgeber bedeutet dies Zinsersparnisse
(zum Vergleich siehe Mittelanforderung).
ANBest-P (Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung
– Anlage 2 VV zu § 44 BHO):
Die ANBest-P werden bei der Förderung einzelner abgegrenzter Projekte angewendet.
Die ANBest-P sind Bestandteil des Zuwendungsbescheides und enthalten
u.a. Nebenbestimmungen bzw. Erläuterungen zu:
• Anforderung und Verwendung der Zuwendung (Nr. 1).
• Nachträgliche Ermäßigung der Ausgaben oder Änderung der Finanzierung
(Nr. 2).
• Vergabe von Aufträgen (Nr. 3). Die Anwendung der VOB/VOL ist für die
Vergabe von Aufträgen verbindlich, sofern der Gesamtbetrag der Zuwendung
mehr als 100.000 Euro beträgt.
• Mitteilungspflichten des Zuwendungsempfängers in folgenden Fällen (Nr. 5):
- Änderung der Finanzierung (Nr. 5.1 ANBest-P)
- Nichterreichung des Zuwendungszwecks (Nr. 5.3 ANBest-P)
- nicht verbrauchte Mittel (Nr. 5.4 ANBest-P).
• Nachweis der Verwendung (Nr. 6).
Anhang 2
• Prüfung der Verwendung (Nr. 7). Prüfungsrecht des BRH und seiner Prüfungsämter
bei Zuwendungsempfängern (§§ 91 und 100 BHO).
75

76
• Erstattung der Zuwendung und Verzinsung (Nr. 8). Unter bestimmten Voraussetzungen
(siehe §§ 48 und 49 VwVfG) ist die Zuwendung zu erstatten
und der Erstattungsbetrag nach Maßgabe des § 49 a Abs. 3 VwVfG zu verzinsen.
Abweichungen von Bestimmungen der ANBest-P bei Zuwendungen für Baumaßnahmen
siehe unter „Verwendungsnachweis“.
ANBest-I (Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen
Förderung – Anlage 1 VV zu § 44 BHO)
Die ANBest-I werden angewendet bei Zuwendungen zur Deckung der gesamten
Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben eines Zuwendungsempfängers.
Die ANBest-I sind analog ANBest-P gegliedert, jedoch mit den für
die institutionelle Förderung spezifischen Regelungen.
Anfrage
Erste formlose Kontaktaufnahme des Zuwendungsempfängers mit den möglichen
Zuwendungsgebern. Die Anfrage soll Angaben über die geplante Einrichtung
(Begründung des Vorhabens insbesondere im Hinblick auf Bedarf, Standort,
Konzeption und Ziel), den Umfang (keine fertige Bauplanung) sowie geschätzte
Kosten und mögliche Finanzierung (Höhe der Eigenmittel, Art und Höhe
der beantragten Zuwendung) enthalten.
Anteilfinanzierung (Nr. 2.2.1 VV zu § 44 BHO):
Kommt i.d.R. bei Projektförderungen und vor allem dann zur Anwendung, wenn
es sich um Zuwendungsempfänger handelt, die über relativ hohe Eigenmittel
verfügen. Die Zuwendung bemißt sich nach einem bestimmten Prozentsatz oder
nach einem bestimmten Anteil der zuwendungsfähigen Ausgaben. Den Rest der
Ausgaben trägt der Zuwendungsempfänger.
Die Anteilfinanzierung ist bei der Bewilligung auf einen Höchstbetrag zu begrenzen.
Einsparungen wirken sich anteilig im Verhältnis der Anteile an den Gesamtausgaben
des Zuwendungsgebers und des Zuwendungsempfängers aus
(Nr. 2.1.1 ANBest-P). Die Zuwendungen dürfen nur jeweils anteilig mit den
Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber und den vorgesehenen eigenen und
sonstigen Mitteln des Zuwendungsempfängers in Anspruch genommen werden.

Antrag auf Gewährung einer Zuwendung für eine Baumaßnahme (Formblatt
siehe Anhang 1 der Hinweise ZBau):
Soll Angaben enthalten über:
• Ort und Bezeichnung der Maßnahme,
• die Höhe der beantragten Zuwendung aufgeteilt nach den Kostengruppen der
DIN 276,
• die zeitliche Aufsplittung des Mittelbedarfs nach Haushaltsjahren bei mehrjährigen
Maßnahmen,
• Darstellung und Begründung des Vorhabens (Bedarf, Standort, Ziel),
• vorgesehene Finanzierung (Höhe der Eigenmittel, Art der Zuwendung),
• Erklärung, dass das Vorhaben noch nicht begonnen ist,
• Vorsteuerabzugsberechtigung (ja/nein),
• Anerkennung der Verbindlichkeit der ANBest-P bzw. ANBest-I, der NBest-
Bau, der Vergabevorschriften des Bundes (VHB), des Gesetzes über Wettbewerbsbeschränkungen,
der Verordnung PR u.a.,
• die Stellen, an die Original und Mehrausfertigungen des Antrags übersandt
werden sollen.
Dem Antrag sind u.a. Raumprogramm, Finanzierungsplan, Wirtschaftlichkeitsberechnung,
Gutachten, Grundstücksunterlagen, Planunterlagen mit bauaufsichtlicher
Genehmigung oder Vorbescheid, Erläuterungsbericht, Kostenberechnung
nach DIN 276, Planungs- und Kostendatenblatt beizufügen.
Ausgleichsfonds (§ 12 SchwbGes):
Beim BMGS ist zur besonderen Förderung der Einstellung und Beschäftigung
schwer behinderter Menschen und zur Förderung von Einrichtungen und Maßnahmen,
die den Interessen mehrerer Länder auf dem Gebiet der Arbeits- und
Berufsförderung schwer behinderter Menschen dienen, ein „Ausgleichsfonds für
überregionale Vorhaben zur Teilnahme schwer behinderter Menschen am Arbeitsleben“
gebildet. Das BMGS verwaltet den Ausgleichsfonds. Die Bundesregierung
ist ermächtigt, Vorschriften über die Gestaltung des Ausgleichsfonds,
die Verwendung der Mittel und das Vergabe- und Verwaltungsverfahren zu erlassen.
In diesen Fonds fließt ein Teil der Ausgleichsabgaben, die Arbeitgeber
monatlich entrichten müssen, solange sie die vorgeschriebene Zahl von Schwerbehinderten
nicht beschäftigen (§ 78 SGB 9 und Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung).
Zuwendungen aus dem Ausgleichsfonds sind im Bundeshaushaltsplan nicht veranschlagt.
77

78
B
Baumaßnahmen, größere Beschaffungen, größere Entwicklungsvorhaben:
§ 24 Abs. 4 BHO behandelt die Voraussetzungen für die Veranschlagung von
Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen bei Zuwendungen für Baumaßnahmen,
wenn insgesamt mehr als 50 v.H. der Kosten durch Zuwendungen von
Bund, Ländern und Gemeinden gedeckt werden, und verweist hierfür auf die
Abs. 1 und 3.
Einzeln veranschlagte Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Zuwendungen
- wenn insgesamt mehr als 50 v.H. der Kosten durch Zuwendungen von
Bund, Ländern und Gemeinden gedeckt werden
„... dürfen erst veranschlagt werden, wenn Pläne, Kostenberechnungen und
Erläuterungen vorliegen, aus denen die Art der Ausführung, die Kosten der
Baumaßnahmen, des Grunderwerbs und der Einrichtungen sowie die
vorgesehene Finanzierung und ein Zeitplan ersichtlich sind“ (§ 24 Abs. 1 BHO).
„Ausnahmen ... sind nur zulässig, wenn es im Einzelfall nicht möglich ist, die
Unterlagen rechtzeitig fertigzustellen und aus einer späteren Veranschlagung
dem Bund ein Nachteil erwachsen würde. Die Notwendigkeit ... ist in den
Erläuterungen zu begründen. Die Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen
für Maßnahmen, für welche die Unterlagen noch nicht vorliegen, sind gesperrt“
(§ 24 Abs. 3 BHO).
Baurechnung (Nr. 2 NBest-Bau):
Für jede Baumaßnahme ist eine Baurechnung zu führen (Aufgabe des Zuwendungsempfängers).
Sie besteht aus
• dem Bauausgabebuch (gegliedert nach DIN 276 Teil 2),
• den Rechnungsbelegen,
• den Abrechnungszeichnungen und Bestandsplänen,
• den Verträgen,
• den bauaufsichtlichen Genehmigungen und Bescheinigungen,
• dem Zuwendungsbescheid und den Schreiben über die Bereitstellung der
Mittel,
• den geprüften Bauunterlagen,
• den Berechnungen der Flächen und Rauminhalte nach DIN 277 und
• dem Bautagebuch.

Bauverwaltung:
Die Bauverwaltungen der Länder nehmen für den Bund die Bauaufgaben in den
Ländern wahr. Einige Länder haben ihre Bauverwaltungen modernisiert und in
betriebswirtschaftlich ausgerichtete Organisationen überführt. Diese nehmen
Bauaufgaben für den Bund unverändert wahr. Die Bauverwaltungen der Länder
stellen sich derzeit (Stand: 31.08.2005) wie folgt dar:
• Baden-Württemberg: Staatliche Vermögens- und Hochbauverwaltung
• Bayern: Bayerische Staatliche Bauverwaltung
• Berlin: Staatliche Bauverwaltung – Senatsverwaltung für Stadtentwicklung
• Brandenburg: Liegenschafts- und Bauverwaltung
• Bremen: Landeseigener Betrieb (BBB)
• Hamburg: Staatliche Bauverwaltung – Behörde für Stadtentwicklung und
Umwelt (BSU)
• Hessen: Landesbetrieb Hessisches Immobilienmanagement
• Mecklenburg-Vorpommern: Landesbetrieb – Betrieb für Bau- und Liegenschaften
(BBL-MV)
• Niedersachsen: Staatliches Baumanagement Niedersachsen
• Nordrhein-Westfalen: Bau- und Liegenschaftsbetrieb des Landes Nordrhein-
Westphalen
• Rheinland-Pfalz: Landesbetrieb – Liegenschafts- und Baubetreuung (LBB)
• Saarland: Landesamt für Bau- und Liegenschaften (LBL)
• Sachsen: Staatsbetrieb Sächsisches Immobilien- und Baumanagement
• Sachsen-Anhalt: Landesbetrieb – Liegenschafts- und Immobilienmanagement
Sachsen-Anhalt (LIMSA)
• Schleswig-Holstein: Landesbetrieb – Gebäudemanagement Schleswig-Holstein
(GMSH)
• Thüringen: Landesbetrieb Thüringer Liegenschaftsmanagement
Bewilligung (Nr. 4 VV zu § 44 BHO):
Zuwendungen werden durch schriftlichen Zuwendungsbescheid bewilligt.
Bewilligungszeitraum (ohne Definition in den VV):
Der Bewilligungszeitraum gehört zu den Hauptbestandteilen des Zuwendungsbescheides.
Er legt den zeitlichen Umfang des Förderanspruchs fest und sollte
bei der Projektförderung dem Durchführungszeitraum - einschl. einer angemessenen
Frist für Vor- und Nachbereitung - des Vorhabens entsprechen. Er sollte
79

80
E
nicht zu großzügig bemessen werden, weil dies die Frist zur Vorlage des Verwendungsnachweises
verlängern würde. Er kann über das laufende Haushaltsjahr
hinausgehen, soweit hierfür eine haushaltsrechtliche Verpflichtungsermächtigung
vorhanden ist.
Erhöhung der Ausgaben bzw. Kosten (Änderung des Zuwendungsbescheids):
F
Rechtlich gesehen hat der Zuwendungsempfänger keinen Anspruch auf nachträgliche
Erhöhung der Zuwendung, weil diese bei allen Finanzierungsarten auf
einen Höchst- oder Festbetrag begrenzt ist. Da jedoch in der Praxis aufgrund besonderer
Umstände unabweisbare und unvorhersehbare Mehrausgaben eintreten
können, die der Zuwendungsempfänger nicht aus eigenen Mitteln zu decken
vermag, kann es – abhängig von der Finanzierungsart und der finanziellen Stärke
des Zuwendungsempfängers – zu einer Nachbewilligung von Zuwendungsmitteln
kommen.
Die Änderung des Zuwendungsbescheides setzt grundsätzlich einen Antrag des
Zuwendugnsempfängers voraus (Nr. 3.1 VV zu § 44 BHO), insbesondere bei
Abweichungen vom Finanzierungs- oder Wirtschaftsplan. In diesen Fällen hat
der Zuwendungsempfänger überdies eine Mitteilungspflicht nach Nr. 5.2 AN-
Best-I bzw. Nr. 5.3 ANBest-P.
Fehlbedarfsfinanzierung (Nr. 2.2.2 VV zu § 44 BHO):
Die Zuwendung deckt den Teil der Ausgaben, die der Zuwendungsempfänger
nicht durch eigene oder fremde Mittel zu decken vermag. Dies kommt dann in
Betracht, wenn der Zuwendungsempfänger über vergleichsweise wenig Eigenmittel
verfügt.
Die Zuwendung ist auf einen Höchstbetrag zu begrenzen und darf erst in Anspruch
genommen werden, wenn eigene und sonstige Mittel des Zuwendungsempfängers
aufgebraucht sind (Nr. 1.4.2 ANBest-P).
Die „anteilige Fehlbedarfsfinanzierung“ ist ein Unterfall der Fehlbedarfsfinanzierung.
Die anteilige Fehlbedarfsfinanzierung ist dann gegeben, wenn der Fehlbedarf
von mehreren Zuwendungsgebern (z.B. Bund und Ländern) anteilig ge-

deckt wird. Die Zuwendung darf nur mit den Zuwendungen der anderen Zuwendungsgeber
angefordert werden.
Einsparungen wirken sich in voller Höhe zugunsten des/der Zuwendungsgeber
aus weil sich die Zuwendung in voller Höhe der Minderausgaben verringert (Nr.
2.1.2 ANBest-P).
Festbetragsfinanzierung (Nr. 2.2.3 VV zu § 44 BHO):
Der Betrag der Zuwendung ist weder nach oben noch nach unten veränderbar.
Die Zuwendung kann das Vielfache eines bestimmten Einheitsbetrages sein
(z.B. Anzahl der Betten in einem Pflegeheim x Euro/Bett). Diese Finanzierungsart
kommt insbesondere aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zur Anwendung.
Einsparungen wirken sich voll zugunsten des Zuwendungsempfängers aus. Es
muss daher ausgeschlossen werden, dass spätere Änderungen der Finanzierung
(Mittel aus Beiträgen Dritter, Einsparungen) eintreten werden.
Finanzierungsarten (Nr. 2 VV zu § 44 BHO):
• Teilfinanzierung – Anteilfinanzierung
– Fehlbedarfsfinanzierung
– Festbetragsfinanzierung
• Vollfinanzierung
Bei Förderung durch mehrere Zuwendungsgeber haben diese sich einvernehmlich
möglichst auf eine Finanzierungsart zu beschränken.
Finanzierungsplan:
Bei Projektförderung hat der Zuwendungsempfänger dem Zuwendungsantrag
einen Finanzierungsplan beizufügen. Er soll Angaben über die Kosten des Projektes
(z.B. der Baumaßnahme) und dessen Finanzierung anteilig z.B. durch Eigen-,
Kapitalmarkt-, Bundes-, Landes-, oder Gemeindemittel enthalten.
Er ist hinsichtlich des Gesamtergebnisses verbindlich, darf aber in Einzelansätzen
bis zu 20 % überschritten werden, wenn die Überschreitung durch Einsparungen
bei anderen Einzelansätzen ausgeglichen werden kann (siehe Nr. 1.2
ANBest-P).
81

82
Förderung durch mehrere Zuwendungsgeber:
G
Wenn mehrere Stellen des Bundes oder Bund und Länder gemeinsam fördern,
muss vor der Bewilligung der Zuwendung Einvernehmen herbeigeführt werden
über
• die zu finanzierende Maßnahme,
• die zuwendungsfähigen Ausgaben,
• die Finanzierungsart und die Höhe der Zuwendung,
• die anzuwendenden Nebenbestimmungen (dies können bei gemeinsamer Förderung
durch Bund und Land auch die ANBest des Landes sein, ausgenommen
die Regelungen über die Erstattung der Zuwendung und die Verzinsung),
• den Verwendungsnachweis und seine Prüfung durch eine der Verwaltungen,
• die Beteiligung der fachlich zuständigen Bauverwaltung.
GRW 95:
H
Die Bundesbauverwaltung hat die „Grundsätze und Richtlinien für Wettbewerbe
auf den Gebieten der Raumplanung, des Städtebaus und des Bauwesens“ für
ihren Bereich eingeführt. Zuwendungsempfängern wird die Anwendung von
offenen Wettbewerben bei Zuwendungsbaumaßnahmen nach Erlass des
BMVBW BS 30 – B 1046 – 07 vom 20.03.2001 empfohlen.
Hinweise ZBau (Erläuterungen zu den ZBau):
Sie wurden von einem Bund-Länder-Arbeitskreis unter Federführung des
BMVBW erarbeitet. Die Hinweise ZBau enthalten Erläuterungen zum Verfahrensablauf
bei Zuwendungen für Baumaßnahmen und sollen die Handhabung
der ZBau und der NBest-Bau durch die beteiligten Stellen (Zuwendungsempfänger,
Zuwendungsgeber, Bauverwaltung) erleichtern. Die Hinweise ZBau
werden derzeit überarbeitet.

I
Institutionell geförderte Zuwendungsempfänger (Nr. 2.2 VV zu § 23 BHO und
ANBest-I):
J
Dies sind Stellen außerhalb der Bundesverwaltung, die von Bund/Ländern Zuwendungen
zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten
Teils der Ausgaben erhalten (u.a. Großforschungseinrichtungen, wissenschaftliche
Institute, Einrichtungen auf dem kulturellen- und Bildungs-Sektor). Institutionelle
Zuwendungsempfänger haben dem Bundeshaushaltsplan einen Haushalts-
oder Wirtschaftsplan mit Übersichten über ihre Einnahmen und Ausgaben
als Anlage beizufügen (§ 26 Abs. 3 BHO).
Institutionelle Zuwendungsempfänger können zusätzlich zur institutionellen
Förderung auch Zuwendungen für abgegrenzte Einzelprojekte erhalten (Projektförderung).
Jahresfrist (Nr. 8.4 VV zu § 44 BHO):
K
Rücknahme und Widerruf eines Zuwendungsbescheides müssen grundsätzlich
innerhalb eines Jahres erfolgen (§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG und § 49 Abs. 2
Satz 2 VwVfG). Die Frist beginnt, wenn einem zuständigen Amtsverwalter der
Behörde die Tatsachen, die die Rücknahme oder den Widerruf rechtfertigen,
vollständig bekannt sind.
Koordinierungsgespräch
Zur Herbeiführung des Einvernehmens bei Mischfinanzierung ist eine Koordinierung
erforderlich. In der Regel findet hierzu ein Gespräch statt, an dem Zuwendungsgeber,
Zuwendungsempfänger – und bei Zuwendungen für Baumaßnahmen
auch Vertreter der Obersten Technischen Instanz – teilnehmen. Dabei
werden u.a. der koordinierende Zuwendungsgeber, die Verwaltung, gegenüber
der der Verwendungsnachweis erbracht werden soll, die mögliche Finanzierung
und die fachlich zuständige Bauverwaltung festgelegt.
83

84
M
Mittelanforderung:
N
Der Zuwendungsempfänger fordert die Mittel entsprechend dem Baufortschritt
beim Zuwendungsgeber anhand eines Formblattes an. Das Formblatt ist den
Hinweisen ZBau als Anhang 7 beigefügt. Es enthält Angaben über den/die Zuwendungsbescheide,
die anerkannten Kosten, den Finanzierungsplan, bereits
verausgabte Beträge, Anforderungsbetrag für die innerhalb von 2 Monaten nach
Auszahlung fällligen Zahlungen und eine fachtechnische Bestätigung der Bauverwaltung.
NBest-Bau (Baufachliche Nebenbestimmungen - ZBau-Anlage, VV Anhang zu
§ 44 BHO):
Die NBest-Bau ergänzen die ANBest mit Regelungen zur Vergabe und Ausführung
der Bauleistungen, zur Baurechnung, zum Verwendungsnachweis und Zwischennachweis.
Sie sind Bestandteil des Zuwendungsbescheides für Baumaßnahmen
und damit für den Zuwendungsempfänger verbindlich.
Nebenbestimmungen:
Diese richten sich an den Zuwendungsempfänger und müssen zum Gegenstand
des Zuwendungsbescheids gemacht werden. Die Allgemeinen Nebenbestimmungen
sind nach Zuwendungsarten und im Bereich der Projektförderung nach
Zuwendungsempfängern wie folgt unterteilt:
• ANBest-I für Zuwendungen zur Institutionellen Förderung,
• ANBest-P für Zuwendungen zur Projektförderung, bei Baumaßnahmen in
Verbindung mit den NBest-Bau,
• ANBest-Gk für Zuwendungen zur Projektförderung an Gebietskörperschaften
und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften,
• ANBest-P-Kosten für Zuwendungen zur Projektförderung auf Kostenbasis.

P
Die Allgemeinen Nebenbestimmungen enthalten Auflagen sowie allgemeine
Hinweise und Erläuterungen für den Zuwendungsempfänger.
Besondere Nebenbestimmungen können ergänzend für einzelne Zuwendungsbereiche
erlassen werden.
Planunterlagen:
Sie sind dem Zuwendungsantrag als Anlage beizufügen und enthalten die Vorentwurfs-
(M.: 1:200) bzw. Entwurfszeichnungen (M.: 1:100) mit prüfbarer Darstellung
von Art und Umfang des Bauvorhabens sowie einen Übersichtsplan und
einen Lageplan mit Darstellung der Erschließungs- und Außenanlagen sowie die
bauaufsichtlichen (Vorbescheid reicht) oder sonstigen Genehmigungen.
Projektförderung (Nr. 2.1 VV zu § 23 BHO):
Die Zuwendung wird für einzelne (zeitlich und inhaltlich) abgegrenzte Vorhaben
gewährt. Gefördert werden nur bestimmte Projekte (z.B. Forschungsvorhaben,
eine Ausstellung, der Neubau oder die Sanierung eines Gebäudes). Die
Förderung endet mit Abschluss des Projektes. Da jeweils bestimmte Vorhaben
gefördert werden, ist die Projektförderung stärker am konkreten Interesse des
Zuwendungsgebers ausgerichtet und damit auch die Zweckbindung der Mittel
enger als bei der Institutionellen Förderung. Dem Antrag auf Zuwendung ist der
Finanzierungsplan beizufügen. Er ist für die Maßnahme verbindlich.
Prüfung der Bauunterlagen:
Nach Nr. 6 ZBau und Anhang 10 der Hinweise ZBau hat die beauftragte Bauverwaltung
die Bauunterlagen stichprobenweise auf Wirtschaftlichkeit zu prüfen.
Die Prüfung erstreckt sich auf:
• Baugrundstück: Nachweis des Eigentums, Angemessenheit der Größe und
des Kaufpreises, Erschließungsmaßnahmen;
• Baurechtliche Voraussetzungen;
• Planung und Konstruktion sowie auf Angemessenheit der Kosten;
• Ausstattung und deren Kosten.
85

86
Ergebnis der Prüfung ist die baufachliche Stellungnahme, die als Prüfvermerk
dem Antrag beigefügt wird. Die baufachlichen Auflagen und Bedingungen aus
der Stellungnahme werden von der Bewilligungsbehörde in den Zuwendungsbescheid
aufgenommen.
Prüfung der Bauausführung:
R
Nach Nr. 7 ZBau und Anhang 10 der Hinweise ZBau soll die Bauverwaltung
Während der Bauausführung insbesondere stichprobenweise überprüfen, ob
• Vorschriften der VOB/VOL, ggf. VHB bei den Vergaben eingehalten werden,
• die Bauausführung mit der der Bewilligung zugrunde liegenden Planung
übereinstimmt,
• baufachliche Bedingungen und Auflagen aus dem Zuwendungsbescheid beachtet
werden;
• der Kostenrahmen eingehalten wird;
• die Qualität der Bauausführung gesichert und
• eine ordnungsgemäße Abrechnung und sachgerechte Buchung der Bauausgaben
(Bauausgabebuch) gewährleistet ist.
Darüber hinaus soll die Bauverwaltung den Zuwendungsempfänger bei der Mittelanforderung
unterstützen und auf die rechtzeitige Aufstellung des Verwendungsnachweises
hinwirken.
Rücknahme eines rechtswidrigen Zuwendungsbescheids:
Nach § 48 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt (Zuwendungsbescheid)
unter bestimmten Voraussetzungen zurück genommen werden.

S
Subsidiaritätsgrundsatz:
U
Er bedeutet, dass die Finanzierung der Zuwendungsmaßnahme vorrangig Aufgabe
des Zuwendungsempfängers ist und die öffentliche Förderung nur ergänzenden,
subsidiären Charakter hat.
Umbewilligung (nachträgliche Anerkennung):
V
Es kommt häufig vor, dass Abweichungen vom Finanzierungsplan, für die der
Zuwendungsempfänger zuvor keinen Antrag auf Zustimmung gestellt hat, erst
bei der Prüfung des Verwendungsnachweises festgestellt werden (Verwendung
von Mitteln eines Ansatzes für Zwecke eines anderen Ansatzes). Für diese Fälle
liegt eine nachträgliche Umbewilligung im Ermessensspielraum des Zuwendungsgebers.
Er muss jedoch prüfen, ob er die Umbewilligung auch vorgenommen
hätte, wenn der Zuwendungsempfänger diese rechtzeitig beantragt hätte.
Bei der Projektförderung ist die Mitwirkung des Zuwendungsgebers erst erforderlich,
wenn die Überschreitung eines Ansatzes über die generelle Abweichungsmöglichkeit
von 20 % (Nr. 1.2 ANBest-P) hinausgeht. Eine Zustimmung
des BMF ist – auch bei der institutionellen Förderung – nicht erforderlich.
Verwendungsnachweis bei Zuwendungsbaumaßnahmen
(Muster 2 ZBau):
Er sichert die Kontrolle der zweckentsprechenden Verwendung der Bundesmittel.
Der Zuwendungsempfänger hat bei Baumaßnahmen den Verwendungsnachweis
abweichend von Nr. 6.1 der ANBest-P gegenüber der im Zuwendungsbescheid
genannten Verwaltung über die Bauverwaltung zu erbringen. Die
Vorlagefrist beträgt 6 Monate nach Erfüllung des Zuwendungszwecks. Bei
mehrjährigen Vorhaben (i.d.R. alle größeren Baumaßnahmen) ist ein Zwischennachweis
zu führen.
87

88
Der Verwendungsnachweis besteht aus folgenden Unterlagen:
• einem Sachbericht;
• einem zahlenmäßigen Nachweis, der alle mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden
Einnahmen (Zuwendungen, Leistungen Dritter, eigene
Mittel) und Ausgaben (Ablichtung Bauausgabebuch, Ausgabengegenüberstellung
gem. Formblatt) enthalten muss;
• Baupläne;
• Flächen- sowie Rauminhaltberechnungen gem. DIN 277;
• aktualisierte Planungs- und Kostendaten.
Pläne und Berechnungen müssen mit der Ausführung übereinstimmen. Die Baurechnung
ist abweichend von Nr. 6.5 ANBest-P nicht in Originalbelegen beizufügen,
sondern zur Prüfung bereitzuhalten.
In bestimmten Fällen kann ein einfacher Verwendungsnachweis zugelassen werden.
Als Regelfall bei Zuwendungen bis zu 100.000 DM (50.000 Euro) –
Nr. 10.2 VV zu § 44 BHO, darüber hinaus für Gebietskörperschaften oder wenn
der Zuwendungsgeber aufgrund besonderer Umstände davon ausgehen kann,
dass die zweckentsprechende Verwendung auch ohne Belege nachprüfbar ist.
Vollfinanzierung:
Sie kommt theoretisch nur in Ausnahmefällen in Betracht, da die öffentliche
Förderung entsprechend dem Subsidiaritätsgrundsatz nur ergänzenden Charakter
hat. Es muss vom Zuwendungsempfänger grundsätzlich erwartet werden, für die
Erfüllung eigener Aufgaben auch eigene Mittel einzusetzen. In der Praxis
kommt die Vollfinanzierung jedoch relativ häufig vor, z.B. in Fällen, bei denen
die Zweckerfüllung ganz überwiegend im öffentlichen Interesse liegt.
Verwaltungsvorschriften zur BHO (VV BHO):
Die Verwaltungsvorschriften zur BHO sind unterhalb der Gesetzesebene eine
verbindliche Richtlinie für die Verwaltung zur Anwendung der BHO. Aussagen
über Zuwendungen für Baumaßnahmen finden sich insbesondere in Nr. 3.3 VV
zu § 23 BHO, VV zu § 24 BHO und Nrn. 1.3, 2.3.2, 3.2.1, 6, 7.3 und 13.1 VV zu
§ 44 BHO.

W
Widerruf eines rechtmäßigen Zuwendungsbescheides:
Z
Nach § 49 VwVfG darf / kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt (Zuwendungsbescheid)
unter bestimmten Voraussetzungen widerrufen werden.
ZBau (Baufachliche Ergänzungsbestimmungen - Anhang - zu den VV zu § 44
BHO):
Enthält ergänzende Bestimmungen zu den Aufgaben der Bauverwaltung, beginnend
von der Mitwirkung bei der Vorbereitung des Antrages bis hin zur Prüfung
des Verwendungsnachweises. Als Anlage enthält sie die NBest-Bau. Die ZBau
wird derzeit überarbeitet.
Zuweisung / Zuschuss:
Zuweisung und Zuschuss sind haushaltstechnische Begriffe. Zuweisungen sind
einmalige oder laufende Geldleistungen des Bundes an den sog. öffentlichen Bereich
(Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände).
Als Zuschuss werden Geldleistungen an den sog. sonstigen Bereich (natürliche
Personen, öffentliche oder private Unternehmen, soziale o.ä. Einrichtungen) bezeichnet.
Zuwendungen können als Zuweisung oder als Zuschuss gewährt werden.
Zuwendungen:
Zuwendungen sind ein haushaltsrechtlicher Begriff. Nach § 23 BHO sind Zuwendungen
Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Geldleistungen an
Stellen außerhalb der Bundesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke, an
denen der Bund ein besonderes Interesse hat. Zuwendungen dürfen nur dann
veranschlagt werden, wenn das Bundesinteresse „ohne die Zuwendungen nicht
oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann“.
89

90
Zuwendungsbescheid (Nr. 4 VV zu § 44 BHO):
Der Zuwendungsbescheid ist ein begünstigender Verwaltungsakt. Zuwendungen
werden durch schriftlichen Zuwendungsbescheid bewilligt. Dieser wird durch
die Bewilligungsbehörde ausgestellt und enthält die gemäß Nr. 4 VV zu § 44
BHO erforderlichen Angaben.
Zuwendungsfähige Ausgaben / Kosten (ohne Definition in den VV):
Werden von der Bewilligungsbehörde festgesetzt. Sie umfassen alle mit dem
Förderzweck zusammenhängenden Ausgaben unter Beachtung des Grundsatzes
der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Der Bemessung sind zum Zwecke der
Verwaltungsvereinfachung so weit wie möglich feste Beträge (Pauschalierung)
zugrunde zu legen.
Die Umsatzsteuer, die nach § 15 des UStG als Vorsteuer abziehbar ist, gehört
nicht zu den zuwendungsfähigen Ausgaben.
Zwischennachweis (Nrn. 6.1 und 6.7 ANBest-P):
Wird bei der Projektförderung ein Vorhaben über mehrere Haushaltsjahre hinweg
gefördert, muss der Zuwendungsempfänger innerhalb von 4 Monaten nach
Ablauf des Haushaltsjahres einen Zwischennachweis vorlegen. Der Zwischennachweis
besteht aus einem Sachbericht für das jeweilige Jahr der Förderung
und einem zahlenmäßigen Nachweis ohne Belege, in dem die Einnahmen und
Ausgaben des vergangenen Jahres summarisch zusammengestellt sind (einfacher
Verwendungsnachweis).

-- Zuwendungen --
Zuschüsse aus den Bundeshaushalten 2000 bis 2005 für Baumaßnahmen
Anteil des Ist Ist Ist Ist Soll Soll Summe
Zweckbestimmung Bundes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 - 2005
-in %- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€-
Zuschüsse des BMBF
50 18.894 19.839 23.934 2.825 96 99 65.687
70 61.949 42.714 33.983 31.128 30.000 30.000 229.774
100 124.626 98.202 87.210 70.307 0 0 380.345
50 44.585 81.529 89.684 92.484 91.790 94.490 494.562
90 94.589 94.589 82.929 105.000 108.150 111.395 596.652
90 271.163 295.966 279.573 262.935 272.335 284.625 1.666.597
Deutsche Forschungsgemeinschaft e. V. (DFG) -
Investitionen
Überbetriebliche berufliche Ausbildungsstätten -
Investitionen
(ab 2005: Überbetriebliche Berufsbildungsstätten)
Stilllegung und Rückbau kerntechnischer Versuchs- und
Demonstrationsanlagen *
Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der
Wissenschaften e.V. (MPG) in Berlin
Fraunhofer-Gesellschaft zur Förderung der angewandten
Forschung e.V. (FhG) in München
Zentren der Hermann von
Helmholtz-Gemeinschaft (HGF-Zentren)
329 268 356 393 378 531 2.255
ca. 90
(abhängig von der
geförderten
Einrichtung)
Sonstige institutionell geförderte Einrichtungen im Bereich
Bildung und Forschung - Investitionen
Summe 616.135 633.107 597.669 565.072 502.749 521.140 3.435.872
Zuschüsse des BMWA
verschieden 35.340 27.404 23.468 24.121 33.000 25.500 168.833
Tgr. 06 Förderung der Leistungs- u. Wettbewerbsfähigk. kleiner u. mittl.
Unternehmen
Förderung der Einrichtung, Modernisierung und Ausstattung
von überbetrieblichen Fortbildungseinrichtungen der
gewerblichen Wirtschaft und des sonstigen Dienstleistungsbereichs
Anhang 3
verschieden 186 336 0 0 1.334 1.334 3.190
Tgr. 13 Maßnahmen zur Bekämpfung arbeitsbedingter Erkrankungen
Zuschüsse zur Erweiterung von Modellen zur Bekämpfung
arbeitsbedingter Erkrankungen
91

92
Anteil des Ist Ist Ist Ist Soll Soll Summe
Zweckbestimmung Bundes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 - 2005
-in %- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€-
100 30.166 37.836 31.444 19.000 13.100 12.000 143.546
Tgr. 14 Ausgaben für die Wismut GmbH - Chemnitz
Zuwendungen an die Wismut GmbH
Summe 67.692 67.577 54.912 43.121 47.434 38.834 319.570
Zuschüsse des BMI
verschieden 511 426 562 614 614 614 3.341
Zuwendungen zum Bau und zur Einrichtung von kulturellen
und sozialen Investitionsmaßnahmen
Summe 511 426 562 614 614 614 3.341
Zuschüsse des BMFSFJ
Zuwendungen für überregionale Maßnahmen und
verschieden 2.710 3.323 3.323 3.320 3.320 2.781 18.777
Modelleinrichtungen
Zuwendung zum Bau eines Altenhilfezentrums im Ausland * verschieden 869 0 0 0 0 0 869
Zuwendungen für überregionale Einrichtungen des
verschieden 4.090 4.090 4.090 4.090 4.090 4.090 24.540
Deutschen Müttergenesungswerkes
Zuwendungen zum Bau, zur Modernisierung sowie für
Sanierungsmaßnahmen und zur Einrichtung von
verschieden 3.066 3.068 3.265 2.208 3.265 2.164 17.036
Familienferienstätten
Zuschüsse zur Bereitstellung und Ausstattung von
Unterkünften und Schulungseinrichtungen für
verschieden 0 2 0 0 50 50 102
Dienstleistungen
Summe 10.735 10.483 10.678 9.618 10.725 9.085 61.324
Zuschüsse des BMGS
verschieden 0 106 215 135 135 135 726
Zuschuss an die Stiftung Chemotherapeutisches
Forschungsinstitut Georg-Speyer-Haus, Frankfurt -
Investitionen
verschieden 17.683 16.051 7.791 5.728 7.910 3.279 58.442
Tgr. 01 Modellmaßn. zur Verbesserung der Versorgung Pflegebedürftiger
Zuschüsse zur Errichtung, Erweiterung, Ausstattung und
Modernisierung von modellhaften Pflegeeinrichtungen
verschieden 17.393 25.730 29.865 14.432 12.100 3.066 102.586
Tgr. 05 Förd. überregion. Einrichtg. u. v. Modelleinrichtg. der berufl. u.d.
medizin. Rehabil. sowie d. medizin. Prävention
Summe 35.076 41.887 37.871 20.295 20.145 6.480 161.754

Anteil des Ist Ist Ist Ist Soll Soll Summe
Zweckbestimmung Bundes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 - 2005
-in %- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€-
Zuschüsse des BMF
Investitionsausgaben für Grundstücke nach Abzug der
verschieden 8.116 3.268 3.238 3.692 5.000 0 23.314
Westgruppe der Truppen (WGT) **
Zuwendungen an die GVV Gesellschaft zur Verwahrung
und Verwertung von stillgelegten Bergwerksbetrieben MBH verschieden 2.533 1.483 1.505 2.688 2.980 3.515 14.704
(GVV) - Investitionen
Zuwendungen an die Energiewerke Nord GmbH (EWN) -
verschieden 31.547 23.162 18.364 22.564 16.514 22.534 134.685
Investitionen
Zuwendungen an die Lausitzer und Mitteldeutsche Bergbau
verschieden 959 848 768 780 542 460 4.357
Verwaltungsgesellschaft mbH (LMBV)
Summe 43.155 28.761 23.875 29.724 25.036 26.509 177.060
Zuschüsse der BKM
Substanzerhaltung und Restaurierung von unbeweglichen
verschieden 16.361 15.850 14.317 12.764 12.317 11.947 83.556
Kulturdenkmälern von nationaler Bedeutung
Sicherung und Erhaltung von Kulturdenkmälern in den
verschieden 6.135 6.340 6.136 6.089 0 0 24.700
neuen Ländern *
Programm "Kultur in den neuen Ländern" * verschieden 30.678 29.144 40.001 20.275 0 0 120.098
Zuschuss für Investitionen an das Europäische Zentrum für
verschieden 1.534 1.534 2.557 2.557 2.557 2.479 13.218
Kunst und Industriekultur "Weltkulturerbe Völklinger Hütte"
Zuschüsse für Investitionen (Deutsches Historisches
Museum, Stiftung Preußische Schlösser und Gärten,
verschieden 23.272 26.414 27.542 12.335 13.620 23.898 127.081
Kulturstiftung Dessau-Wörlitz u.v.a.m.)
Tgr. 03: Stiftung Preußischer Kulturbesitz:
verschieden 9.631 9.061 10.838 8.347 8.347 9.136 55.360
Zuschüsse für Investitionen, einjähr. Maßnahmen
Stiftung Preußischer Kulturbesitz:
verschieden 60.760 56.242 59.821 62.668 65.581 74.393 379.465
Zuschüsse für Investitionen, mehrjähr. Maßnahmen
Tgr. 04: Deutsche Bibliothek:
verschieden 1.297 1.278 710 703 1.278 1.455 6.721
Zuschüsse für Beschaffungen
Tgr. 06: Pflege des Geschichtsbewußtseins:
Zuschüsse für Investitionen (Gedenkstätte Buchenwald, verschieden 4.442 2.313 4.547 4.538 4.379 5.579 25.798
Topografie des Terrors u.a.)
93

94
Anteil des Ist Ist Ist Ist Soll Soll Summe
Zweckbestimmung Bundes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 - 2005
-in %- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€-
Baumaßnahme Stiftung für die ermordeten Juden Europas ? 0 648 1.054 5.117 2.090 3.023 11.932
Aus- und Neubau, Ausstattung v. Landesmuseen u. a.
überreg. Einrichtungen zur Präsentation deutscher Kultur
verschieden 2.493 5.681 3.066 3.358 2.473 1.151 18.222
der historischen Siedlungsgebiete in Ostmittel-, Ost- und
Südosteuropa
Tgr. 08: Kulturelle Leistungen an Berlin u. Bonn:
Investitionen der Stiftung Preußischer Kulturbesitz gem.
? 0 20.452 20.452 22.432 22.432 21.759 107.527
Vertrag zur Kulturfinanzierung in der Bundeshauptstadt
Investitionen der Stiftung Preußischer Kulturbesitz 100 0 12.782 12.782 12.782 12.782 12.782 63.910
verschieden 9.715 9.715 5.842 7.158 12.271 9.424 54.125
Zuschuss für Investitionen der Rundfunkanstalt "Deutsche
Welle"
Summe 168.318 199.455 209.665 181.123 160.127 177.026 1.095.714
Zuschüsse des AA
Zuschüsse zu Baumaßnahmen (Schulen) ? 4.685 5.859 22.154 10.396 9.273 9.635 62.002
Goethe-Institut e.V. München - Investitionen 100 2.331 2.219 2.748 2.672 2.400 2.328 14.698
757 737 725 725 1.168 1.133 5.245
97 - 100
(abhängig von der
geförderten
Einrichtung)
Sonstige institutionell geförderte Zuwendungsempfänger -
Investitionen
Summe 7.773 8.815 25.627 13.793 12.841 13.096 81.945
Zuschüsse des BMVBW
111 114 0 132 132 26 515
19 - 50
(abhängig von der
geförderten
Einrichtung)
Tgr. 04: Förderung von Forschungseinrichtungen auf den
Gebieten der Raumordnung, des Bau-, Wohnungswesens
und des Städtebaus
Zuschüsse für Investitionen (Institut IEMB)
Summe 111 114 0 132 132 26 515
Zuschüsse des BMVg
Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bedarfsträger verschieden 335 565 807 407 1.000 900 4.014
verschieden 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 2.045 12.270
Tgr. 01: Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt
Investitionen

Anteil des Ist Ist Ist Ist Soll Soll Summe
Zweckbestimmung Bundes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 - 2005
-in %- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€-
Tgr. 02: FhG, München
verschieden 4.090 4.346 3.780 3.780 4.080 4.080 24.156
Investitionen
Tgr. 03: FGAN, Bonn
verschieden 2.812 2.812 2.572 2.715 3.033 2.800 16.744
Investitionen
Tgr. 04: Deutsch-französisches Forschungsinstitut
St. Louis
verschieden 2.460 2.454 2.888 3.567 3.544 3.200 18.113
Investitionen
Summe 13.742 14.223 12.092 12.514 13.702 13.025 79.298
963.248 1.004.848 972.951 876.006 793.505 805.835 5.416.393
Zuschüsse des Bundes in den Jahren 2000 bis 2005 für
Baumaßnahmen in T€
* im Haushaltsjahr 2004 entfallene Titel
** im Haushaltsjahr 2005 entfallene Titel
-- Zuwendungen --
Zuweisungen aus den Bundeshaushalten 2000 bis 2005 für Baumaßnahmen
Anteil des Ist Ist Ist Ist Soll Soll Summe
Zweckbestimmung Bundes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 - 2005
-in %- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€-
Zuweisungen des BMBF
Ausbau und Neubau von Hochschulen 50 1.022.584 1.132.451 1.100.000 1.060.000 925.000 925.000 6.165.035
Zweckgebundene Zuwendungen an die Länder für
50 57.249 56.926 55.747 56.774 61.654 60.479 348.829
Forschungseinrichtungen der Blauen Liste *
Summe 1.079.833 1.189.377 1.155.747 1.116.774 986.654 985.479 6.513.864
Zuweisungen des BMI
34.759 29.220 18.616 17.388 22.700 24.900 147.583
(abhängig von der
geförderten
Maßnahme)
Tgr. 01 Sportförderung
Zuwendung für die Errichtung, Erstausstattung und
Bauunterhaltung von Sportstätten für den
Hochleistungssport *
95

96
Anteil des Ist Ist Ist Ist Soll Soll Summe
Zweckbestimmung Bundes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 - 2005
-in %- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€-
Zuwendungen für die Errrichtung von Sportstätten für den
Breitensport in den neuen Ländern und im ehemaligen
50 7.669 14.795 14.717 10.000 5.000 3.000 55.181
Ostteil Berlins (Sonderförderungsplan "Goldener Osten") *
Beteiligung des Bundes an der Sanierung und
(abhängig von der
Modernisierung des Olympiastadions in Berlin sowie am geförderten
17.384 57.265 83.000 80.137 0 1.261 239.047
Umbau des Zentralstadions in Leipzig *
Maßnahme)
Summe 61.812 103.281 116.333 107.525 27.700 29.161 445.812
Zuweisungen des BMFSFJ
Zuweisungen zum Bau, zum Erwerb, zur Einrichtuing und
(abhängig von der
zur Bauerhaltung von zentralen oder überregionalen
geförderten
5.816 6.434 5.996 6.136 6.136 5.000 35.518
Jugendbildungs- und Jugendbegegnungsstätten sowie Maßnahme)
Jugendherbergen *
Summe 5.816 6.434 5.996 6.136 6.136 5.000 35.518
1.145.461 1.297.091 1.278.076 1.230.435 1.020.490 1.019.640 6.991.193
Zuweisungen des Bundes in den Jahren 2000 bis 2005
für Baumaßnahmen in T€
* Uneingeschränkte Prüfungsrechte des BRH bei den Letztempfängern (analog Zuwendungen)
Anteil des Ist Ist Ist Ist Soll Soll Summe
Zuwendungen =
Bundes 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 - 2005
Summe Zuschüsse + Zuweisungen
-in %- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€- -in T€-
Zuschüsse des Bundes in den Jahren 2000 bis 2005 für
Baumaßnahmen in T€ 963.248 1.004.848 972.951 876.006 793.505 805.835 5.416.393
Zuweisungen des Bundes in den Jahren 2000 bis 2005 für
Baumaßnahmen in T€ 1.145.461 1.297.091 1.278.076 1.230.435 1.020.490 1.019.640 6.991.193
Zuwendungen des Bundes in den Jahren 2000 bis 2005 für
Baumaßnahmen in T € 2.108.709 2.301.939 2.251.027 2.106.441 1.813.995 1.825.475 12.407.586

Anhang 4
97

100
Anhang 5

101

102

103

104

105

106

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

Anhang 6
118

119

120

121

122

Anhang 7
123

124

125

126

Anhang 8
127

128

129

130

131

132

Anhang 9
133

134

135

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Anhang 10
*) Anmerkung: Die ZBau werden zurzeit überarbeitet und in Kürze im GMBl neu veröffentlicht.
Zurzeit gilt noch die Fassung von Oktober 1996.

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Bemerkungen des Bundesrechnungshofes
zum Thema Zuwendungen des Bundes
für Baumaßnahmen der Jahre 1995 bis 2004
einschließlich der dazu gefassten Beschlüsse
des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages
Anhang 13
Seite
Auszüge aus den Bemerkungen 1995 (BT-Drs. 13/2600 v. 9. Oktober 1995) .................. 182
Nr. 35 Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen; zugunsten der Stadt Brandenburg ..........................................182
Auszüge aus den Bemerkungen 1996 (BT-Drs. 13/5700 v. 16. Oktober 1996) ................ 184
Nr. 3 Finanzierung von Planungskosten .........................................................................................................184
Auszüge aus den Bemerkungen 1997 (BT-Drs. 13/8550 v. 8. Oktober 1997) .................. 186
Nr. 7 Informationstechnik bei Zuwendungsempfängern.................................................................................186
Nr. 8 Zuwendungen an die Stiftung Haus Oberschlesien ...............................................................................188
Nr. 73 Novellierung des Hochschulbauförderungsgesetzes..............................................................................190
Auszüge aus den Bemerkungen 1998 (BT-Drs. 14/29 v. 23. November 1998)................. 193
Nr. 6 Liegenschaftsverwaltung für Deutsche Schulen im Ausland.................................................................193
Nr. 23 Neubau eines Berufsförderungswerkes..................................................................................................196
Nr. 71 Mitfinanzierung der Denkmalpflege an Hochschulbauten ....................................................................197
Auszüge aus den Bemerkungen 1999 (BT-Drs. 14/1667 v. 11. Oktober 1999) ................ 198
Nr. 9 Auswirkungen von Mittelkürzungen auf ein Bauvorhaben der Stiftung Preußischer
Kulturbesitz............................................................................................................................................198
Nr. 16 Unterstützung deutscher Minderheiten in Nachfolgestaaten der UDSSR .............................................201
Nr. 74 Zweckentsprechende und wirtschaftliche Mittelverwendung öffentlich finanzierter
Einrichtungen.........................................................................................................................................204
Auszüge aus den Bemerkungen 2000 (BT-Drs. 14/4226 v. 23. Oktober 2000) ................ 207
Nr. 10 Überwachung von Zuwendungen ..........................................................................................................207
Nr. 63 Errichtung und Betrieb des Fraunhofer-Instituts für Siliziumtechnologie.............................................208
Auszüge aus den Bemerkungen 2001 (BT-Drs. 14/7018 v. 15. Oktober 2001) ................ 212
Nr. 67 Wirtschaftlichkeit von Baumaßnahmen der Stiftung Preußischer Schlösser und Gärten
Berlin-Brandenburg in Potsdam ............................................................................................................212
Auszüge aus den Bemerkungen 2003 (BT-Drs. 15/2020 v. 24. November 2003)............. 213
Nr. 3 Mangelhafte Kontrolle der Verwendung und des Erfolges von Zuwendungen des Bundes .................213
Auszüge aus den Bemerkungen 2004 (BT-Drs. 15/4200 v. 15. November 2004)............. 223
Nr. 5 Baumaßnahmen der Stiftung Preußischer Kulturbesitz auf der Museumsinsel in Berlin
(Kapitel 0405 Titel 894 32) ...................................................................................................................223
181

Nr. 35 Städtebauliche
Sanierungsmaßnahmen;
zugunsten der Stadt Brandenburg
(Kapitel 25 02 Titelgruppe 01)
35.0
Das Bundesministerium überwies der Stadt
Brandenburg Zuwendungen für städtebauliche
Sanierungsmaßnahmen, obwohl die Stadt die
Mittel in diesem Umfang nicht, wie vorgeschrieben,
alsbald für den Verwendungszweck
ausgeben konnte. Die Stadt legte die überschüssigen
Mittel als Festgeld an und erzielte dadurch
Zinseinnahmen in Höhe von rd. 0,6 Mio.
DM. Auch vom Bundesland Brandenburg erhaltene
Städtebauförderungsmittel legte sie als
Festgeld an und nahm - bezogen auf einen darin
enthaltenen Finanzierungsanteil des Bundes -
Zinsen in Höhe von 1,7 Mio. DM ein. Dem
Bund sind durch die vorzeitige Auszahlung der
Mittel zusätzliche Zinsausgaben entstanden.
35.1
Die Stadt Brandenburg wurde, wie andere Städte im
Beitrittsgebiet, als Modellstadt für Maßnahmen der
Stadtsanierung ausgewählt. In Zusammenarbeit mit
einer privaten Gesellschaft als ihrem treuhänderischen
Sanierungsträger sollte sie mit finanzieller Förderung
des Bundes und des Landes die städtebauliche Sanierung
der Stadt betreiben und dabei zugleich einen Beitrag
zur Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen
leisten. Die Bundesmittel waren im Rahmen des Sofortprogramms
der Jahre 1990 und 1991 für das Beitrittsgebiet
nicht in das nächste Haushaltsjahr übertragbar,
sondern wurden mit der Maßgabe bereitgestellt,
sie jeweils bis zum Jahresende zu verwenden.
Das Bundesministerium zahlte der Stadt für diesen
Zweck im 2. Halbjahr 1990 und im Jahre 1991 Fördermittel
in Höhe von insgesamt 40,5 Mio. DM aus.
Zusätzlich erhielt die Stadt in den Jahren 1991 bis
1993 rd. 30 Mio. DM Städtebauförderungsmittel des
Landes, die überwiegend aus Finanzhilfen des Bundes
bestanden.
Nach den Bestimmungen des Zuwendungsrechts durfte
die Stadt die Mittel nur in der Höhe abrufen, wie sie
alsbald, längstens jedoch innerhalb von zwei Monaten,
zur Bezahlung fälliger Rechnungen benötigt wurden.
Die Stadt konnte in den Jahren 1991 bis 1993 aber nur
einen Teil der Fördermittel zweckgerecht verwenden.
Dennoch rief sie durch ihren Sanierungsträger die bewilligten
Bundesmittel in vollem und die Landesmittel
in nahezu vollem Umfange ratenweise ab. Bei den Ab-
182
Auszüge aus den Bemerkungen 1995
(BT-Drs. 13/2600 v. 9. Oktober 1995)
rufen der Bundesmittel erklärte der Sanierungsträger,
die bis dahin abgerufenen Mittel seien für förderfähige
Maßnahmen ausgegeben worden. Die angeforderten
neuen Mittel würden benötigt, um in den folgenden
zwei Monaten fällig werdende Zahlungen zu leisten.
Dies hatte zur Folge, dass die Stadt zum Ende der Jahre
1990 bis 1993 über unverbrauchte Haushaltsmittel
in der Größenordnung zwischen 14 und 18 Mio. DM
verfügte. Diese legte sie zinsbringend auf einem Festgeldkonto
an. Ihrer Verpflichtung, die nicht ausgegebenen
Mittel zurückzugeben, kam sie nicht nach.
Die Stadt erzielte mit der Geldanlage Zinseinnahmen.
Hiervon entfielen 0,6 Mio. DM auf die ihr vom Bundesministerium
unmittelbar zugewendeten Mittel und
1,7 Mio. DM auf den in der Städtebauförderungshilfe
des Landes enthaltenen Bundesanteil.
35.2
Der Bundesrechnungshof hat die vorzeitige Auszahlung
der Fördermittel des Bundes beanstandet.
Zugleich hat er das Bundesministerium aufgefordert,
die mit der Festgeldanlage erzielten Zinsen in Höhe
von insgesamt rd. 2,3 Mio. DM einzuziehen. Nach
Ansicht des Bundesrechnungshofes hatte die Stadt
Brandenburg die zeitlich gebundenen Mittel vorzeitig
abrufen lassen, damit sie nicht mit Ablauf des Haushaltsjahres
verfielen.
35.3
Das Bundesministerium hat in seiner Stellungnahme
eingeräumt, dass sich die Stadt in erheblichem Umfang
Fördermittel früher als tatsächlich benötigt auszahlen
ließ. Es hat der Auffassung des Bundesrechnungshofes
zugestimmt, dass die Stadt mit dem vollständigen
Abruf der Mittel deren Verfall zum Jahresende
vermeiden wollte. Das Bundesministerium habe
die Stadt mehrmals und nachdrücklich darauf hingewiesen,
dass sie die Mittel erst abrufen dürfe, wenn sie
innerhalb von zwei Monaten benötigt würden. Dies sei
auch dem Sanierungsträger der Stadt bekannt gewesen.
Die Stadt habe in den Verwendungsnachweisen
auch stets angegeben, die Mittel ordnungsgemäß verwendet
zu haben. Stadt und Sanierungsträger hätten
wiederholt erklärt, die vom Bund zur Verfügung gestellten
Mittel reichten nicht aus. Zudem habe der Sanierungsträger
in seinen halbjährlich dem Bundesministerium
übergebenen Sachstandsberichten eingehend
dargelegt, wofür die Mittel verwendet werden sollten
und welche Aufträge vergeben worden seien. Die Erklärungen
der Stadt und ihres Sanierungsträgers seien
dem Bundesministerium schlüssig erschienen. Es habe
deshalb bei der Auszahlung keine Zweifel gehabt,
dass die Stadt die Mittel alsbald ausgeben werde.

Nach Ansicht des Bundesministeriums habe sich die
Stadt „genötigt" gesehen, im Jahre 1991 frühzeitig
neue Mittel abzurufen, weil sonst aufgefallen wäre,
dass sie die im Jahre 1990 abgerufenen Mittel - ihren
Angaben zuwider - noch nicht verbraucht hatte. Die
Stadt habe zum Zeitpunkt der Abrufe aber für einen
erheblichen Teil der Mittel bereits Aufträge und Förderzusagen
erteilt gehabt. Damit sei das wesentliche
Ziel der Förderung erreicht gewesen, nämlich Arbeitsplätze
zu schaffen oder zu sichern. Die Abwicklung
von Förderzusagen habe sich wegen der besonderen
Schwierigkeiten im Beitrittsgebiet verzögert oder sei
gescheitert.
Zudem sei beim Bund durch das vorzeitige Abrufen
der Mittel kein unerwarteter Nachteil eingetreten.
Zwar habe der Bund insoweit einen Schaden erlitten,
als er die Fördermittel früher zur Verfügung stellte, als
sie benötigt wurden, und dafür im Zweifel Zinsen aufbringen
müssen. Da er sich jedoch darauf eingestellt
habe, die Mittel innerhalb bestimmter Fristen aufzubringen,
sei er nicht schlechter gestellt gewesen, als
wenn die Stadt die abgerufenen Mittel innerhalb der
Frist verausgabt hätte.
Im Übrigen müsse nach Auffassung des Bundesministeriums
berücksichtigt werden, dass die Auflage, die
Mittel bis zum Ende der Jahre 1991 und 1992 zu verwenden,
die Stadt vor Aufgaben gestellt habe, die sie
überforderten. Derartig kurze Bindungsfristen habe es
in der über 20jährigen Geschichte der Städtebauförderung
in den alten Ländern nicht gegeben. Die städtebauliche
Sanierung sei aber ein schwieriger Prozess,
der umfassende Vorbereitungen und Planungen erfordere,
damit sich das Sanierungsvorhaben in ein auf
Dauer sinnvolles Gesamtkonzept einpasst. Deshalb
ließen sich Investitionen nicht beliebig vorziehen und
beschleunigen. Ohne die Fristen für die Mittelverwendung
hätte die Stadt die Kassenmittel wohl nicht früher
als benötigt abgerufen und angelegt.
Mit dem Bundesministerium der Finanzen habe sich
das Bundesministerium deshalb dahingehend verständigt,
von der Stadt Zinsen nur für jene Mittel zu fordern,
für die die Stadt innerhalb der Zweimonatsfrist
keine Aufträge oder verbindlichen Förderzusagen erteilt
habe.
Hinsichtlich der Zinsen in Höhe von rd. 1,7 Mio. DM,
die die Stadt durch die Anlage der mit Bundeshilfe finanzierten
Landesmittel einnahm, vertritt das Bundesministerium
die Auffassung, die Entscheidung liege
allein beim Land.
35.4
Der Bundesrechnungshof kann die Rechtfertigungsgründe,
die das Bundesministerium zugunsten der
Stadt anführt, nicht nachvollziehen. Ihm sind zudem
die Schwierigkeiten der städtebaulichen Sanierung im
Beitrittsgebiet gut vertraut. Dennoch befreiten diese
die Stadt und den Sanierungsträger nicht von der Verpflichtung,
über die Verwendung der Mittel zutreffende
Angaben zu machen. Die Auffassung des Bundesministeriums,
der Bund habe durch das regelwidrige
Verhalten der Stadt keinen unerwarteten Nachteil erlitten,
ist mit dem Gebot des sparsamen Umgangs mit
Haushaltsmitteln unvereinbar, zumal das Bundesministerium
einräumt, dass dem Bund durch den vorzeitigen
Abruf der Mittel zusätzliche Zinsausgaben entstanden
sind.
Darüber hinaus sind Förderzusagen, deren Realisierung
sich verzögert oder ganz zerschlägt, nicht geeignet,
kurzfristig Arbeitsplätze zu schaffen oder zu sichern.
Die ungewöhnlich kurze zeitliche Bindung der Mittel,
die die Stadt vor Probleme gestellt habe, hätte für das
Bundesministerium Veranlassung sein müssen, sich
im besonderen Maße um eine ordnungsgemäße Abwicklung
zu bemühen, sich über den Fortschritt des
Modellvorhabens Gewissheit zu verschaffen und sich
bei Bereitstellung der erheblichen finanziellen Mittel
nicht auf einfache Erklärungen der am Verfahren Beteiligten
zu verlassen.
Angesichts des grob regelwidrigen Verhaltens der
Stadt kann der Bundesrechnungshof der Auffassung
des Bundesministeriums, der Stadt die Zinsen in Höhe
von rd. 0,6 Mio. DM ganz oder teilweise zu belassen
und eine Forderung auf Erstattung nur insoweit zu erheben,
als innerhalb der Zweimonatsfrist keine Aufträge
oder Förderzusagen erteilt wurden, nicht folgen.
Er ist zudem überzeugt, dass eine „Belohnung" derartigen
Verhaltens nicht geeignet ist, dem vorzeitigen
Abruf von Mitteln entgegenzuwirken.
Im Übrigen hält es der Bundesrechnungshof für geboten,
dass das Bundesministerium auf das Bundesland
einwirkt, damit auch die auf die Bundesfinanzhilfe
entfallenden Zinsen in Höhe von 1,7 Mio. DM von der
Stadt eingefordert und ggf. zugunsten einer anderen
Stadt zweckentsprechend eingesetzt werden. Dies entspräche
der in solchen Fällen üblichen Handhabung.
183

Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung Nummer 35:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend Kenntnis.
b) Er fordert den Bundesminister auf, dem Beispiel des Landes Brandenburg zu folgen und die von der Stadt
durch die Anlage der zugewendeten Bundesmittel erzielten Zinseinnahmen einzufordern.
c) Falls eine Rückforderung aus Rechtsgründen nicht möglich sein sollte, ist dem Ausschuss bis zum 30. Juni
1996 zu berichten.
Nachdem das Bundesministerium dem Ausschuss mitgeteilt hatte, dass aus Rechtsgründen eine Rückforderung
der tatsächlichen Zinsen nicht möglich ist, hat der Ausschuss in einer zweiten Sitzung entschieden, dass dann
wenigstens gemäß § 44 a BHO ein fiktiver Zins in Höhe von 6 % zurückgefordert werden muss.
Folgender Beschluss wurde gefasst:
a) Der Ausschuss nimmt den Bericht des Bundesministers (A-Drucksache 141) zur Kenntnis.
b) Er fordert den Bundesminister auf, für die von der Stadt zu früh abgeforderten und als Festgeld angelegten
Fördermittel aus dem Sofortprogramm der Jahre 1990 und 1991 Zinsen in Höhe von 6 % für das Jahr für die
Zeit von der Auszahlung bis zur zweckentsprechenden Verwendung (Auszahlung für fällige Zahlungen) unverzüglich
einzufordern.
c) Er fordert den Bundesminister auf, ihm über das Veranlasste und dessen Erfolg bis zum 31. März 1997 zu
berichten.
Nr. 3 Finanzierung von Planungskosten
184
(Kapitel 06 02 Titel 882 11)
3.0
Das Bundesministerium bewilligte für den Neubau
eines Regenerationszentrums für den
Hochleistungssport eine Zuwendung für Planungskosten,
obwohl die im Bundeshaushalt für
diese Baumaßnahme vorgesehenen Mittel gesperrt
und später gestrichen worden waren.
Das Bundesministerium wirkte seit dem Jahre
1988 an den Planungen zur Errichtung der Einrichtung
weitreichend mit und löste infolgedessen
Zahlungsverpflichtungen für den Bund aus.
Es sind unnötige Ausgaben in Höhe von mindestens
1,6 Mio. DM entstanden.
3.1
Das Bundesministerium sprach sich im Jahre 1988 zusammen
mit einem Bundesland und einer Stadt sowie
im Einvernehmen mit dem Deutschen Sportbund und
dessen Fachverbänden für die Errichtung eines Regenerationszentrums
für den Hochleistungssport aus. In
Absprache mit den künftigen Zuwendungsgebern erstellte
ein Planungsbüro daraufhin zwischen den Jahren
1988 und 1991 vier inhaltlich verschiedene Ent-
Auszüge aus den Bemerkungen 1996
(BT-Drs. 13/5700 v. 16. Oktober 1996)
[Auszug aus BT-Drucksache 13/7215
vom 14.03.1997 – Seite 26]
würfe. Das Regenerationszentrum sollte mit Zuwendungen
des Bundes (70 v.H.), des Bundeslandes
(20 v.H.) und der Stadt (10 v.H.) finanziert werden.
Dafür legte ein im Jahre 1991 eigens für den Bau und
Betrieb des Regenerationszentrums gegründetes Unternehmen
die Planung und Kostenberechnung des zuletzt
vom Planungsbüro fertig gestellten Entwurfes
den Zuwendungsgebern vor. Das Bundesministerium
unterbreitete das Projekt dem Sportausschuss des
Deutschen Bundestages. Dieser vermisste ein Gesamtkonzept
für den Betrieb und die Einbeziehung der
neuen Bundesländer. Er veranlasste daraufhin beim
Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages, die
im Bundeshaushalt des Jahres 1991 für das Vorhaben
eingestellten Mittel qualifiziert zu sperren. Die Mittel
blieben auch im Haushaltsjahr 1992 gesperrt. Sie wurden
im Zuge der Einsparungen bei der Aufstellung des
Haushaltes für das Jahr 1993 schließlich ganz gestrichen.
Die Bundesregierung erklärte daraufhin das Projekt
für vorläufig zurückgestellt.
Im Jahre 1992 übernahm auf Veranlassung der Zuwendungsgeber
die Stadt die Trägerschaft für das Projekt
von dem Unternehmen, das jedoch Vertragspartner
des Planungsbüros blieb. Bis dahin hatte das Planungsbüro
Planungsleistungen von mehr als
3 Mio. DM erbracht. Die Arbeiten erstreckten sich neben
der Grundlagenermittlung und Vorplanung (Leis-

tungsphasen 1 und 2 nach § 15 der Verordnung über
die Honorare für Leistungen der Architekten und der
Ingenieure -- HOAI --) auch auf die Ausführungsplanung,
die Planung der Technischen Gebäudeausrüstung
und die Tragwerksplanung einschließlich des
Wärmeschutznachweises sowie die Vorbereitung einer
europaweiten Ausschreibung. Die Stadt beantragte für
die in Rechnung gestellten Planungsleistungen beim
Bundesland und beim Bund Zuwendungen in entsprechender
Höhe. Das Bundesministerium bewilligte dem
Bundesland als unmittelbarem Zuwendungsempfänger
im Jahre 1993 ausgehend von 2,6 Mio. DM zuwendungsfähiger
Kosten eine nicht rückzahlbare Zuwendung
in Höhe von rd. 1,83 Mio. DM. Das Bundesland
leitete die Mittel an die Stadt weiter, die damit anteilig
das Planungsbüro bezahlte. Das Bundesministerium
nahm für die Zuwendung einen Titel aus dem Bundeshaushalt
in Anspruch, der für Zuschüsse für die Errichtung,
Erstausstattung und Bauunterhaltung (Bundesleistungszentren)
von Sportstätten für den Hochleistungssport
sowie für den Bau von Sportstätten im
ehemaligen Zonenrandgebiet bestimmt war.
3.2
Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium
vorgehalten, dass es Zuwendungen für Planungskosten
bewilligte, obwohl der Sport- und der Haushaltsausschuss
des Deutschen Bundestages der geplanten
Baumaßnahme nicht zugestimmt hatten und
genehmigte Mittel für die Baumaßnahme nicht zur
Verfügung standen.
Grundsätzlich hat ein Zuwendungsempfänger bei einer
Ablehnung eines Antrages keinen Anspruch auf
Erstattung seiner Planungskosten. Der Bundesrechnungshof
hat daher bemängelt, dass das Bundesministerium
sich vom Jahre 1988 an in die Vorbereitung
und Planung des Projektes so stark einbinden ließ,
dass das Bundesministerium sich zu finanziellen Leistungen
verpflichtet fühlte. Bei seinem Engagement
hätte es wenigstens darauf achten müssen, dass der
Planungsaufwand auf das für die Antragstellung Nötige
beschränkt wird. Der Bundesrechnungshof hält für
die Beantragung und Genehmigung der Maßnahme
eine Grundlagenermittlung und Vorplanung (Leistungsphasen
1 und 2 nach der HOAI) für ausreichend.
Zumindest den darüber hinausgehenden - für die Genehmigung
des Regenerationszentrums nicht erforderlichen
- Architekten- und Ingenieurleistungen hätte
deshalb das Bundesministerium nicht zustimmen dürfen.
Wären die Leistungen auf das Notwendige beschränkt
worden, hätte die erforderliche Zuwendung
mindestens um 1,6 Mio. DM geringer ausfallen können.
Zudem steht zu befürchten, dass bei einem Abbruch
des Vorhabens noch weitere Forderungen auf
den Bund zukommen.
3.3
Das Bundesministerium hat sein Vorgehen mit dem
Interesse des Hochleistungssports vor dem Hintergrund
einer verstärkt aufkommenden Dopingproblematik
begründet. Mit dem Projekt sei in jeder Hinsicht
Neuland betreten worden. Eine Konsequenz aus der
Aufschiebung der Realisierung des Projektes sei die
anteilige Förderung der entstandenen Planungskosten
auf Antrag des beteiligten Bundeslandes gewesen. Die
Bewilligung der Planungskosten sei in Übereinstimmung
mit der Rechtsauffassung des Bundesministeriums
der Finanzen erfolgt, welches eine Finanzierung
von Planungskosten dann für zulässig halte, wenn zur
Mitfinanzierung rechtliche Verpflichtungen eingegangen
worden sind. Die Planungen seien von den beteiligten
Zuwendungsgebern von Anfang an in allen Varianten
beauftragt, mitgestaltet und freigegeben worden,
woraus dem Planer Vertrauensschutz und Ansprüche
erwachsen seien. Die ausgeführten und abgerechneten
Planungen seien für die Entscheidungsfindung
erforderlich gewesen.
3.4
Der Bundesrechnungshof sieht seine Bedenken durch
die Einlassungen des Bundesministeriums nicht ausgeräumt.
Die vom Bundesministerium mit veranlassten
Planungsleistungen gehen weit über das Erforderliche
hinaus.
Der Bundesrechnungshof hält daran fest, dass das
Bundesministerium sich bei Vorhaben, die nicht genehmigt
oder deren Finanzierungen nicht gesichert
sind, im Vorfeld der Antragstellung, z. B. bei der Mitwirkung
an vorbereitenden Planungen, zurückhalten
muss. Das schließt eine Beteiligung bei der Grundlagenermittlung
zwar nicht aus, der vom Bundesministerium
zu verantwortende Planungsaufwand ist aber bis
zur endgültigen Entscheidung über das Vorhaben stets
auf das unabweisbar Erforderliche zu beschränken.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 3:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, in derartigen
Fällen dafür zu sorgen, dass der Planungsaufwand
auf das für den Zuwendungsantrag Notwendige
beschränkt bleibt.
[Auszug aus BT-Drucksache 13/9799
vom 05.02.1998 - Seite 10]
185

Nr. 7 Informationstechnik bei
Zuwendungsempfängern
7.0
Zuwendungsempfänger achteten bei Planung
und Einsatz ihrer Informationstechnik nicht
immer ausreichend auf Wirtschaftlichkeit. In
einzelnen Fällen ließen sich Einsparungen bei
Personal- und Sachkosten in Höhe von einigen
100 000 DM bis zu mehreren Million DM erzielen.
Die Zuwendungsempfänger verstießen
zudem gegen Vergabevorschriften und Sicherheitserfordernisse.
7.1
Der Bundesrechnungshof hat querschnittlich die Wirtschaftlichkeit
und Ordnungsmäßigkeit des Einsatzes
der Informationstechnik (IT) bei Zuwendungsempfängern
untersucht.
Die rd. 330 institutionell geförderten Zuwendungsempfänger
des Bundes wandten im Jahre 1995 für den
Einsatz von Informationstechnik insgesamt rd.
600 Mio. DM auf, hiervon 380 Mio. DM für Sachausgaben
der Informationstechnik. Etwa 80 v. H. aller
Arbeitsplätze waren mit Informationstechnik ausgestattet.
Von den mehr als 86 000 Beschäftigten waren
rd. 2 600 Personen mit Planung, Entwicklung und Betrieb
der Informationstechnik und der Betreuung der
Nutzer befasst.
Der Bundesrechnungshof hat bei verschiedenen Zuwendungsempfängern
erhebliche Mängel, insbesondere
bei der Planung und Koordination ihrer IT-
Vorhaben festgestellt. So waren Gesamtkonzeptionen
veraltet oder gar nicht vorhanden und in den Haushalts-
und Wirtschaftsplänen veranschlagte Mittel für
Informationstechnik teilweise überhöht. Soweit überhaupt
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vor der Einleitung
von Vorhaben angestellt wurden, waren diese
meist unzureichend und nicht geeignet, das Vorhaben
zu rechtfertigen.
Auch wenn zu den einzelnen Beanstandungen von den
Zuwendungsempfängern inzwischen überwiegend
Verbesserungen erzielt wurden, hält es der Bundesrechnungshof
für angebracht, einige beispielhafte Fälle
mangelnder Wirtschaftlichkeit beim Einsatz der Informationstechnik
darzustellen:
- Ein Zuwendungsempfänger besaß mehrere Rechenzentren.
Durch Zusammenlegen der Rechenzentren
und Umorganisation der Informationstechnik
können mindestens sechs Stellen und damit
jährlich rd. 750 000 DM eingespart werden; zudem
186
Auszüge aus den Bemerkungen 1997
(BT-Drs. 13/8550 v. 8. Oktober 1997)
werden Baumaßnahmen im Wert von 1,8 Mio. DM
entbehrlich.
- Ein Zuwendungsempfänger hatte sich entschlossen,
ein neues Finanz- und Controllingverfahren
einzuführen. Zur Genehmigung des Vorhabens
nannte er den Aufsichtsgremien anfangs einen Betrag
von rd. 4 Mio. DM, mit dem aber nur ein Teil
des neuen Verfahrens eingeführt werden konnte.
Die Gesamtkosten hatte der Zuwendungsempfänger
allenfalls lückenhaft geschätzt. Nach dreieinhalb
Jahren waren bereits rd. 11 Mio. DM aufgewandt.
Die Gesamtkosten werden voraussichtlich
über 16 Mio. DM betragen. Ein Teil der Mehrkosten,
insbesondere bei den Beratungskosten von inzwischen
mehr als 7 Mio. DM, wurde durch Mängel
im Projektmanagement des Zuwendungsempfängers
verursacht.
In einem anderen noch im Planungsstadium befindlichen
Vorhaben rückte derselbe Zuwendungsempfänger
auf Anregung des Bundesrechnungshofes
von einer so nicht erforderlichen, besonders
anspruchsvollen Technik ab und wird nun eine
weniger aufwendige Lösung einsetzen. Bei ihr
werden die Kosten für Informationsspeicher um rd.
260 000 DM und die Folgekosten bei Verarbeitung
und Übertragung der Daten erheblich verringert.
- Ein Zuwendungsempfänger veranschlagte über
mehrere Jahre hinweg Personalausgaben von jährlich
rd. 650 000 DM für im Stellenplan nicht genehmigte
Mitarbeiter bei den Sachausgaben für Informationstechnik.
Zudem waren die Mittelansätze
für neue Softwareversionen um 100 000 DM zu
hoch und konnten aufgrund der Prüfung rechtzeitig
gekürzt werden. Die Tätigkeit der Koordinierungsgruppe
des Zuwendungsempfängers für den Einsatz
der Informationstechnik und auch Erfolgskontrollen
waren wegen nicht sachgerechter Prüfungsansätze
erfolglos.
Darüber hinaus verstießen die Zuwendungsempfänger,
bei zum Teil sechsstelligen Auftragswerten, häufig
gegen die Vergabevorschriften, zu deren Anwendung
sie verpflichtet waren. Bevorzugt wurde die freihändige
Vergabe.
Bei nahezu allen geprüften Einrichtungen bestanden
teilweise erhebliche Mängel bei der Kassensicherheit
und im Datenschutz. So waren
- die Kassen oder die zentralen Buchhaltungen nicht
über alle Zahlungsvorgänge informiert,
- die Unterlagen der Kassen, z. B. über die Dritten
erteilten Bankeinzugsermächtigungen, nicht aktuell
und unvollständig,

- Disketten mit den unverschlüsselten Gehaltsdaten
tausender Mitarbeiter im Rahmen des gewöhnlichen
Arbeitsablaufes über den internen Botendienst
unkontrolliert weitergegeben worden,
- Datensicherungen unzureichend geschützt und bei
vielen Personalcomputern, auch im Personalbereich,
die Schutzeinrichtungen, wie z. B. Passwörter,
nicht aktiviert.
Bei vielen Zuwendungsempfängern erhielten die Nutzer
aufgrund zu geringer und teilweise qualitativ unzureichender
Betreuung nicht die erforderliche Unterstützung.
Die Zuwendungsgeber nahmen in sehr unterschiedlicher
Intensität Einfluss auf den Einsatz der Informationstechnik
bei den Zuwendungsempfängern. Während
ein Bundesministerium bis in die Teilschritte eines
Projektes eingriff -- dabei dauerten einzelne Genehmigungsschritte
bis zu einem Jahr --, nahmen andere
kaum Einfluss auf Art und Umfang der Informationstechnik.
7.2
Der Bundesrechnungshof hat über viele im Einzelnen
beanstandete Fälle hinaus die Bundesministerien aufgefordert,
ihre Zuwendungsempfänger mit mehr
Nachdruck dazu anzuhalten, beim Ausbau der Informationstechnik
auf die Wirtschaftlichkeit der Vorhaben
zu achten.
Der Bundesrechnungshof hat den zuwendungsgebenden
Bundesministerien empfohlen, weniger die Einzelheiten
der IT-Vorhaben der Zuwendungsempfänger
zu steuern, als stärker darauf zu achten, dass diese bei
ihren internen Entscheidungsgängen den Aspekten der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ein größeres Gewicht
verleihen. Dabei sollten die Zuwendungsgeber
insbesondere
- das Erstellen und regelmäßige Aktualisieren von
Gesamtkonzeptionen für die Informationstechnik
fordern, weil dadurch vor allem bei größeren Einrichtungen
Parallelentwicklungen und Fehlbeschaffungen
vermieden und die Transparenz von
Entscheidungen zu informationstechnischen Vorhaben
verbessert würden,
- sich in angemessenen Zeitabständen von der Kassensicherheit
beim Zuwendungsempfänger überzeugen,
weil bei kassenwirksamen Verfahren
Missbrauchsgefahr und mögliche Schäden besonders
groß sind,
- darauf achten, dass die Zuwendungsempfänger die
Vergabevorschriften anwenden, weil ein Verzicht
auf Wettbewerb nicht nur ein erhöhtes Korruptionsrisiko
birgt, sondern nach allgemeiner Erfahrung
zu unwirtschaftlichen Vergaben und damit zu
höheren Ausgaben führt,
- darauf hinwirken, dass die unerlässliche Betreuung
der Nutzer von Informationstechnik mit der inzwischen
vielfach erreichten flächendeckenden Ausstattung
Schritt hält,
- dem Beschluss des Rechnungsprüfungsausschusses
des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages
vom 22. November 1995 nachkommen
und die bei großen IT-Vorhaben errechneten Personaleinsparungen
haushaltswirksam als künftig
wegfallende Stellen (kw-Vermerk) ausbringen.
7.3
Die Bundesministerien und ihre Zuwendungsempfänger
haben die Beanstandungen weitgehend anerkannt,
allerdings eingewandt, dass die aufgezeigten Probleme
zum Teil auf die Schwierigkeit der jeweiligen Themenstellung
der Vorhaben, zum Teil aber auch auf
Personalengpässe zurückzuführen gewesen seien. In
anderen Kernbereichen der Kritik, insbesondere bei
Projektmanagement und Koordinierung künftiger IT-
Vorhaben, wurden Verbesserungen eingeleitet.
Ein Zuwendungsempfänger hat mitgeteilt, dass er den
Einsparungsvorschlägen des Bundesrechnungshofes
über mindestens sechs Stellen lediglich im Rahmen
der ihm generell auferlegten Personaleinsparquote folgen
wolle.
7.4
Der Bundesrechnungshof wird die Wirtschaftlichkeit
und Ordnungsmäßigkeit des Einsatzes der Informationstechnik
bei Zuwendungsempfängern weiter beobachten.
Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass die Zuwendungsempfänger
zu den einzelnen Beanstandungen
zwischenzeitlich fast durchgängig Verbesserungen
eingeleitet oder bereits erreicht haben.
Im Falle des einen Zuwendungsempfängers erwartet
er aber, dass die Beschlussempfehlung des Rechnungsprüfungsausschusses
des Haushaltsausschusses
des Deutschen Bundestages umgesetzt wird, und die
sechs Stellen unabhängig von der allgemeinen Personaleinsparquote
haushaltswirksam als künftig wegfallend
ausgebracht werden.
187

Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 7:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium für Bildung,
Wissenschaft, Forschung und Technologie auf,
umgehend bei dem Zuwendungsempfänger auf die
Umsetzung des Beschlusses des Ausschusses vom
22. November 1995 hinzuwirken.
188
[Auszug aus BT-Drucksache 13/10904
vom 03.06.1998 - Seite 11]
Nr. 8 Zuwendungen an die Stiftung
Haus Oberschlesien
(Kapitel 06 03 Titel 684 71)
8.0
Das Bundesministerium hat den Finanzierungsanteil
des Bundes an der Stiftung Haus Oberschlesien
in Ratingen erhöht, ohne ein gestiegenes
Bundesinteresse nachgewiesen zu haben.
Mit Zuwendungen in Höhe von rd. 7,9 Mio. DM
hat das Bundesministerium einen zur Stiftung
gehörenden Museumsneubau gefördert, der fast
zwei Jahre nach Übergabe noch nicht eingerichtet
und eröffnet ist. Die Stiftung hat bei der
Verwendung der Zuwendungen wesentliche
zuwendungsrechtliche Bestimmungen nicht beachtet,
insbesondere ist ein erheblicher Teil der
von ihr in Auftrag gegebenen Forschungsvorhaben
nicht erfolgreich abgeschlossen worden.
8.1 Vorbemerkung
Zweck der im Jahre 1971 als rechtsfähige Stiftung des
privaten Rechts errichteten Stiftung Haus Oberschlesien
(Stiftung) ist es insbesondere, das Haus Oberschlesien
in Ratingen einschließlich des Oberschlesischen
Landesmuseums als Mittelpunkt der oberschlesischen
Volksgruppe auszugestalten und zu führen,
oberschlesisches Kulturgut zu sammeln, aufzubewahren
und auszuwerten sowie wissenschaftliche Forschung
zur oberschlesischen Geschichte, Kulturgeschichte
und Landeskunde zu fördern und zu betreiben.
Die Stiftung erfüllt ihre Aufgaben nach der Satzung
durch den Einsatz des Barvermögens zur Schaffung
und Erhaltung des Hauses Oberschlesien, aus Erträgen
des Stiftungsvermögens und aus öffentlichen und privaten
Zuwendungen. Das Land Nordrhein-Westfalen
fördert als Patenland der Oberschlesier die Stiftung
seit ihrer Errichtung mit Projektmitteln und seit dem
Jahre 1981 institutionell. Das Bundesministerium gewährt
seit dem Jahre 1983 Zuwendungen u. a. für den
Ankauf von Kulturgut für das Oberschlesische Lan-
desmuseum und für wissenschaftliche Forschungsvorhaben
und Ausstellungen. Seit dem Jahre 1990 fördert
es die Stiftung auch institutionell im Wege der Fehlbedarfsfinanzierung.
Der Bundesrechnungshof hat die zweckentsprechende
und wirtschaftliche Verwendung der Zuwendungen
des Bundes geprüft und dabei im Wesentlichen folgende
erhebliche Verstöße gegen die Bestimmungen
für Zuwendungen festgestellt:
8.2 Finanzierung
8.2.1
Bei Aufnahme der Stiftung in die institutionelle Förderung
war unter Berücksichtigung bisheriger Finanzierungsschlüssel
bei anderen Kultureinrichtungen
vorgesehen, dass der Bund 60 v. H. und das Land
Nordrhein-Westfalen 40 v. H. der zuwendungsfähigen
Ausgaben der Stiftung trägt. Das Land erklärte sich
mit dieser Regelung ausdrücklich einverstanden. Seit
dem Jahre 1994 gewährt das Land der Stiftung nur
noch einen Festbetrag in Höhe von jährlich 660 000
DM. Dies hatte zur Folge, dass sich das Land im Jahre
1996 nur noch mit 23 v. H. an den zuwendungsfähigen
Ausgaben der Stiftung beteiligte, während sich
der Anteil des Bundes zur Schließung der Finanzierungslücke
entsprechend auf 77 v. H. (von
906 000 DM im Jahre 1990 auf rd. 2,2 Mio. DM) erhöhte.
8.2.2
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das
Bundesministerium ein gestiegenes Bundesinteresse
an der Förderung der Stiftung nicht nachgewiesen hat.
Nach seiner Auffassung reicht die Festschreibung der
finanziellen Beteiligung des mitfinanzierenden Landes
bei steigenden Ausgaben nicht aus, um einen Anstieg
der Bundesförderung zu rechtfertigen. Der Bundesrechnungshof
hat das Bundesministerium aufgefordert,
die Höhe seines Finanzierungsanteils an der Stiftung
zu prüfen und für eine dem ursprünglich vereinbarten
Finanzierungsschlüssel entsprechende interessengerechte
Finanzierung zu sorgen. Dabei wird auch
die Möglichkeit der Erzielung zusätzlicher Einnahmen
(z. B. bei Publikationen) durch die Stiftung zu prüfen
sein.
8.2.3
Das Bundesministerium hat die im Verhältnis zum ursprünglichen
Finanzierungsschlüssel gestiegene Förderung
mit dem Interesse des Bundes begründet, die
Stiftung als zentrale oberschlesische Kultureinrichtung
personell und organisatorisch auszubauen und zu konsolidieren,
damit sie ihre Aufgaben auf einem Niveau
erfüllen kann, das in der allgemeinen Kulturarbeit üblich
sei. Der Finanzierungsanteil des Bundes würde im
Bundeshaushalt 1998 auf ein Verhältnis von 66 v. H.
für den Bund und 34 v. H. für das Land zurückgeführt,
da die bisher im Wirtschaftsplan der Stiftung
veranschlagten operativen Mittel aus dem Wirtschaftsplan
der Stiftung herausgenommen und die übrigen

Ausgaben abgesenkt würden.
Das Bundesministerium hat im Übrigen angekündigt,
mit dem mitfinanzierenden Land über einen vertretbaren
Finanzierungsschlüssel Gespräche zu führen.
8.2.4
Die allgemein gehaltenen Ausführungen des Bundesministeriums
sind nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
nicht geeignet, die Notwendigkeit des
Ausbaus der Stiftung und damit die Erhöhung des
Bundesanteils an der Finanzierung auf 77 v. H. der
Gesamtausgaben überzeugend zu begründen. Insbesondere
hat das Bundesministerium nicht dargelegt,
welchen Maßstab es für die finanzielle Förderung der
Kulturarbeit in der Bundesrepublik Deutschland als
allgemein üblich ansieht bzw. welche zusätzlichen
Aufgaben mit der Funktion der Stiftung als einer zentralen
oberschlesischen Kultureinrichtung verbunden
sind, die einen Ausgabenzuwachs gerechtfertigt hätten.
Die vom Bundesministerium beabsichtigte Herausnahme
der bisher im Wirtschaftsplan der Stiftung veranschlagten
operativen Mittel stellt nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes keine geeignete Maßnahme
dar, den Finanzierungsanteil des Bundes zu vermindern.
Diese bisher im Wirtschaftsplan ausgewiesenen
Fördermittel müssten der Stiftung dann als Projektmittel
des Bundes gewährt werden, da die Stiftung
ohne operative Mittel ihre Aufgaben nicht erfüllen
kann.
Der Bundesrechnungshof hält es daher für geboten,
die Beteiligung des Bundes an der Finanzierung der
insgesamt notwendigen zuwendungsfähigen Ausgaben
der Stiftung auf die bei der Aufnahme der Stiftung in
die institutionelle Förderung zwischen Bund und Land
vereinbarten Finanzierungsanteile zurückzuführen.
Das Bundesministerium wird dies bei den Verhandlungen
mit dem mitfinanzierenden Land zu beachten
haben.
8.3 Neubau des Oberschlesischen Landesmuseums
8.3.1
Das im Jahre 1983 eröffnete und vom Land Nordrhein-Westfalen
mit Zuwendungen in Höhe von rd.
4,7 Mio. DM geförderte Oberschlesische Landesmuseum
zeigt vorwiegend Gebrauchsgegenstände, Bilder
und Dokumentationen der letzten drei Generationen
von Oberschlesiern. Das Museum besuchten jährlich
rd. 2 500 Personen.
In den Jahren 1992 bis 1995 errichtete die Stiftung auf
der dem Museum gegenüberliegenden Straßenseite einen
Neubau, in dem die teilweise durch Bestände aufgelöster
oberschlesischer Heimatstuben ergänzte
Sammlung untergebracht werden sollte. Das Bundesministerium
gewährte eine Zuwendung in Höhe von
rd. 7,9 Mio. DM und das Land Nordrhein- Westfalen
eine Zuwendung in Höhe von 1,25 Mio. DM. Das
Bundesministerium begründete den hohen Anteil des
Bundes mit der Finanzierung des im Jahre 1983 eröffneten
Museums ausschließlich aus Mitteln des Landes.
Der Neubau wurde im Juli 1995 fertig gestellt und im
September desselben Jahres übergeben, die museale
Nutzung für die Öffentlichkeit war für Ende 1996
vorgesehen. Die Ausstellung in dem Neubau war insbesondere
wegen der lange Zeit umstrittenen, erst im
April 1997 vom Stiftungsvorstand gebilligten Museumskonzeption
fast zwei Jahre nach der Übergabe
noch nicht eingerichtet und eröffnet.
8.3.2
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass der
Museumsneubau fast zwei Jahre nach Fertigstellung
noch nicht genutzt wurde. Er hat außerdem die Notwendigkeit
der Errichtung eines Neubaus auch wegen
der geringen Besucherzahlen des bisherigen Museums
in Frage gestellt. Der Bundesrechnungshof hat dies
damit begründet, dass die Zahl der Personen, die noch
einen persönlichen Bezug zu Oberschlesien und zur
Thematik des Museums haben, rückläufig ist. Auch ist
der Standort in einem Villenvorort von Ratingen äußerst
ungünstig gelegen und nicht dazu geeignet, eine
Anziehungskraft auf Besucher auszuüben, die das
Museum nicht gezielt aufsuchen. Es ist für den Bundesrechnungshof
nicht zu erkennen, dass sich diese Situation
nach Aufnahme des Museumsbetriebes grundlegend
ändern wird.
8.3.3
Das Bundesministerium hat einen fast zweijährigen
Leerstand des Neubaus in Abrede gestellt und darauf
hingewiesen, dass bereits ein halbes Jahr nach Übergabe
Museumsmitarbeiter der Stiftung das Gebäude
bezogen hätten und darüber hinaus auch das gesamte
Museumsgut dorthin verbracht worden sei. Zudem
hätte die Gestaltung der Inneneinrichtung wegen der
Haushaltssituation nicht wie gewünscht erfolgen können.
Eine weitere Verzögerung sei darin begründet,
dass zur Einweihung neben der ständigen Ausstellung
eine Sonderausstellung in Kooperation mit einer Vielzahl
oberschlesischer (polnischer) Museen vorgesehen
sei und die Vorbereitungen dementsprechend zeitaufwendig
seien. Eine nachhaltige Verbesserung der Akzeptanz
und Attraktivität des Museums (und damit
höhere Besucherzahlen) solle mit Hilfe der in der Museumskonzeption
beabsichtigten Maßnahmen erreicht
werden.
8.3.4
Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung,
dass ein Verstoß gegen das Gebot der sparsamen
und wirtschaftlichen Haushaltsführung vorliegt, wenn
der Neubau eines Museums fast zwei Jahre nach seiner
Fertigstellung immer noch nicht für die Präsentation
von Ausstellungsstücken genutzt wird. Der Umzug
von Museumsmitarbeitern bzw. das Verbringen von
verpacktem Museumsgut in den Neubau begründet allein
keine zweckentsprechende Nutzung des Gebäudes.
Er ist weiterhin der Auffassung, dass eine mit der
189

Stiftung abgestimmte Museumskonzeption und die
darauf aufbauende Planung für den Innenausbau des
Museums und die Sonderausstellung bereits im Zeitpunkt
der Fertigstellung des Gebäudes hätte vorliegen
müssen, um unnötige Zeitverzögerungen bis zur Ausstellungseröffnung
des mit Zuwendungen in Höhe von
insgesamt rd. 9,15 Mio. DM errichteten Gebäudes zu
vermeiden.
Das Bundesministerium hat im übrigen nicht überzeugend
dargelegt, dass die nach der Museumskonzeption
beabsichtigten Maßnahmen geeignet sind, die Standortnachteile
des Museums auszugleichen und in wesentlich
größerem Umfang Besucher zu gewinnen. In
der Museumskonzeption selbst heißt es, dass nicht ohne
weiteres mit einem ungeteilten Interesse für die
Thematik Oberschlesien gerechnet werden kann. Ferner
ist noch offen, ob die zur Umsetzung der Museumskonzeption
notwendigen Haushaltsmittel bereitgestellt
werden.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 8:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er bittet das Bundesministerium über
- Das Ergebnis der Verhandlungen mit dem mit-
finanzierenden Land über den künftigen Finan-
zierungsschlüssel,
- die getroffenen Maßnahmen zur Verbesserung
der Akzeptanz und Attraktivität des „Oberschle-
sischen Landesmuseums“ und
- das Ergebnis der Bemühungen über die Grün-
dung einer Stiftung als Voraussetzung für die Er-
richtung der Eichendorff-Gedenkstätte in Polen
bis zum 31. Mai 1998 zu berichten.
190
[Auszug aus BT-Drucksache 13/10904
vom 03.06.1998 - Seite 12]
Nr. 73 Novellierung des Hochschulbauförderungsgesetzes
(Kapitel 30 04 Titel 882 01)
73.1 Allgemeines
73.1.1
Der Bund wirkt auf dem Gebiet des Ausbaus und
Neubaus von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken
gemäß Artikel 91 a GG bei der Erfüllung
von Aufgaben der Länder mit und trägt für diese
Gemeinschaftsaufgabe die Hälfte der Ausgaben. Die
Einzelheiten regelt das Hochschulbauförderungsgesetz
(HBFG). Vor dem Hintergrund der angespannten
Haushaltslage beschloss das Bundeskabinett am 5. Juli
1995, die Funktionsfähigkeit der Gemeinschaftsaufgabe
durch eine Konzentration auf ihren Kernbereich
strukturell zu verbessern. Der von der Bundesregie-
rung und den Landesregierungen gebildete Planungsausschuss
beauftragte daraufhin eine gemeinsame Arbeitsgruppe
mit der Erarbeitung konkreter Vorschläge
für eine Gesetzesnovellierung. Nach intensiver Abstimmung
zwischen Bund und Ländern wurde mit Datum
vom 20. August 1996 das Zweite Gesetz zur Änderung
des HBFG verkündet. Ergänzend dazu hat der
Planungsausschuss für den Hochschulbau eine Reihe
von Beschlüssen für den Vollzug der Gemeinschaftsaufgabe
gefasst.
73.1.2
Im Verlaufe der Überlegungen zur Novellierung des
HBFG hat sich der Bundesrechnungshof auf der
Grundlage aktueller Prüfungserkenntnisse beratend
geäußert und hierbei Anregungen zur Straffung der
Gemeinschaftsaufgabe und zur Optimierung ihres
Vollzuges gegeben.
Daneben hat er im Zuge einer Querschnittsprüfung zur
privaten Finanzierung öffentlicher Infrastruktur in einer
beratenden Äußerung nach § 88 Abs. 2 BHO zur
verwaltungsinternen Umsetzung der Gesetzesnovelle
im Hinblick auf die Mitfinanzierungsfähigkeit von
Ausgaben für Investorenbauten Stellung genommen.
Außerdem hat sich der Bundesrechnungshof in einer
querschnittlichen Prüfung von Mischfinanzierungstatbeständen
in grundsätzlicher Form mit der Gemeinschaftsaufgabe
Hochschulbau gemäß Artikel 91 a GG
befasst.
73.2 Beratung des Bundesrechnungshof
Bei der querschnittsmäßigen Prüfung von Mischfinanzierungstatbeständen
wie auch im Rahmen seiner Beratungstätigkeit
aus Anlass der Novellierung des
HBFG hat der Bundesrechnungshof die Auffassung
vertreten, dass eine grundlegende Reform der Gemeinschaftsaufgaben
angestrebt werden sollte. Sie
verursachen einen erheblichen administrativen Aufwand,
erschweren die Zuordnung eindeutiger Verantwortlichkeiten,
fördern Verteilungs- und Subventionswettläufe
zwischen den Ländern und entsprechen
nicht dem Subsidiaritätsprinzip.
Da eine Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben
kurzfristig nicht erreichbar erscheint, hat der Bundesrechnungshof
empfohlen, die Eigenverantwortlichkeit
der Gebietskörperschaften durch pauschale Bezuschussungen
zu stärken und Parallelplanungen und -
kontrollen, die ohnehin nur unzureichend sein können,
abzubauen. Im Zuge der Novellierung des HBFG hat
der Bundesrechnungshof mit dieser Zielsetzung Vorschläge
zur strukturellen Verbesserung und Verwaltungsvereinfachung
der Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau
sowie zur Behandlung von Drittfinanzierungen
im Rahmen des HBFG gemacht.
73.2.1 Vorschläge zur strukturellen Verbesserung
und Verwaltungsvereinfachung
73.2.1.1
Zur Straffung des HBFG-Verfahrens hat der Bundes-

echnungshof angeregt, die Prüfung und Bearbeitung
der großen Zahl von Neu- und Ausbaumaßnahmen im
Hochschulbereich mit kleinen bis mittleren Investitionsvolumen
deutlich zu vereinfachen. Er hat eine stärkere
Ausrichtung der Mitwirkung des Bundes auf solche
Maßnahmen empfohlen, denen aus gesamtstaatlicher
Sicht besondere Bedeutung zukommt. Er hat dazu
aufgefordert, die bisherige Praxis der Mitfinanzierung
von Maßnahmen ohne unmittelbaren und zwingenden
Zusammenhang zu den Lehr- und Forschungsaufgaben
der Hochschulen zu überprüfen und Bedenken
gegen den bisherigen Umfang der Mitfinanzierung
von Maßnahmen der Krankenversorgung im
Rahmen des HBFG erhoben. Er hat in diesem Zusammenhang
auf den wachsenden Anteil der allgemeinen
medizinischen Versorgung an den Hochschulkliniken
hingewiesen und die Notwendigkeit einzelner
Vorhaben in diesem Bereich für Forschung und Lehre
in Frage gestellt.
73.2.1.2
Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft,
Forschung und Technologie (Bundesministerium) hat
die Anregungen des Bundesrechnungshofes bei den
Änderungen des HBFG und den ergänzenden Beschlüssen
des Planungsausschusses teilweise aufgegriffen.
Unter anderem wurden im Rahmen der Gesetzesnovellierung
und der ergänzenden Beschlüsse des
Planungsausschusses
- die Bagatellgrenzen für Vorhaben deutlich angehoben
und die Gemeinschaftsaufgabe damit von
einer Vielzahl kleiner Vorhaben entlastet,
- das Anmeldeverfahren für Vorhaben bis zu
10 Mio. DM Gesamtkosten deutlich vereinfacht,
- die Aufnahme von Vorhaben mit verbindlicher
Kostenobergrenze und vereinfachter Baukostenprüfung
ermöglicht,
- eine vereinfachte Abrechnung von Vorhaben innerhalb
gewisser Kostengrenzen zugelassen,
- die Möglichkeit von Vorhabenprogrammen für
vordringlich zu verwirklichende Ausbauschwerpunkte
geschaffen.
Die Änderungen können dazu beitragen, bisherige
Unzulänglichkeiten des Vollzuges auszuräumen und
die Mitwirkung des Bundes verstärkt auf gesamtstaatlich
bedeutsame Maßnahmenbereiche zu richten.
73.2.1.3
Nicht entschieden wurde im Rahmen der Gesetzesnovellierung
über eine Herausnahme von Vorhabengruppen
ohne direkten Bezug zu den Lehr- und Forschungsaufgaben
der Hochschulen aus der Gemeinschaftsaufgabe.
Um das Kompromisspaket zur HBFG-
Novelle wie auch das übergreifende bildungspolitische
Gesamtpaket nicht zu gefährden, wurde zwischen
Bund und Ländern vereinbart, hierüber gesondert zu
beschließen.
Ebenso wurde eine Neuregelung der Mitfinanzierung
von Vorhaben im Medizinbereich zurückgestellt. Die
Neuordnung der Mitfinanzierung von Vorhaben im
Medizinbereich soll im Rahmen einer angestrebten
Gesamtreform der Krankenhausfinanzierung unter
Einschluss der Hochschulkliniken erfolgen.
Der Bundesrechnungshof nimmt die Ausklammerung
dieser Themen bei der Novellierung des HBFG zur
Kenntnis. Er hält einen Einsatz von HBFG-Mitteln im
bisherigen Umfang für lediglich periphere Zwecke
angesichts der Engpässe bei der Finanzierung dringend
notwendiger Maßnahmen im hochschulischen
Kernbereich der Lehre und Forschung für bedenklich
und betrachtet weitere Reformschritte als unerlässlich,
um sicherzustellen, dass die begrenzten verfügbaren
Mittel für den Hochschulbau optimal eingesetzt werden.
73.2.1.4
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die Bemühungen
um eine Herausnahme von Maßnahmen ohne direkten
Bezug zu den Lehr- und Forschungsaufgaben der
Hochschulen aus der Gemeinschaftsaufgabe und insbesondere
die Neuordnung der Mitfinanzierung von
Vorhaben im Medizinbereich fortzusetzen. Er befürwortet
darüber hinaus ebenso wie der Sachverständigenrat
"Schlanker Staat", die Mischfinanzierungen
zwischen Bund und Ländern abzubauen.
73.2.2 Besondere Vorschläge zur Behandlung von
Drittfinanzierungen
Grundsätzlich neu ist die mit der Gesetzesnovellierung
eingeführte Regelung, dass auch Hochbauten und Betriebseinrichtungen,
die sich im Eigentum Dritter befinden,
mitfinanzierungsfähig werden, wenn dem jeweiligen
Land über ein Nutzungsrecht hinaus eine
Kaufoption eingeräumt ist (§ 3 Abs. 1 Nr. 7 und
Abs. 2 HBFG). Im Falle solcher Drittfinanzierungen
sollen auch die Finanzierungskosten vom Bund (hälftig)
übernommen werden können, wenn dies im
Einzelfall wirtschaftlicher als ein eigenfinanziertes
Vorhaben ist (§ 7 BHO).
73.2.2.1
Hinsichtlich der Mitfinanzierung der durch Dritte finanzierten
Hochschulbauinvestitionen (Leasing, Mietkauf
u. ä.) im Rahmen des HBFG hat der Bundesrechnungshof
Bedenken geäußert, ob eine Bezuschussung
der Finanzierungskosten aus verfassungs- und haushaltsrechtlichen
Gründen zulässig ist. So ist er -- in
Übereinstimmung mit der ganz herrschenden Meinung
der Verfassungskommentatoren -- der Auffassung,
dass mit den Begriffen "Ausbau" und "Neubau" im
Sinne des Artikels 91 a Abs. 1 Nr. 1 GG lediglich Investitionsausgaben
gemeint sind. Der Gemeinschaftsaufgabe
nicht zuzurechnen sind daher laufende Kosten,
z. B. für Miet- und Leasingverträge, zumal letztere
immer auch Mietelemente enthalten. Eine Veranschlagung
von Nutzungsentgelten für Immobilien, für
die der öffentlichen Hand lediglich eine Kaufoption
eingeräumt ist (Immobilien-Leasing), als Investition
scheidet im Übrigen auch nach den neugefassten
191

Haushaltstechnischen Richtlinien des Bundesministeriums
der Finanzen aus.
Der Bundesrechnungshof hat deshalb vorgeschlagen,
auch im Falle von Drittfinanzierungen die Hälfte der
Baukosten -- wie beim Eigenbau nach Baufortschritt --
den Ländern zuzuweisen. Damit würde im Ergebnis
eine hälftige Übernahme der Gesamtkosten durch den
Bund erreicht, da die Länder nur noch für die Finanzierung
der Hälfte der Investitionsausgaben sorgen
müssten. Der Bundesrechnungshof hat auf die erhebliche
Verwaltungsvereinfachung, die durch dieses Zuschussverfahren
erreicht werden könnte, verwiesen.
So würde der Plafond der Mittel für die Gemeinschaftsaufgabe
gut planbar bleiben und nicht durch
zukünftige Zahlungsverpflichtungen - Leasingraten
und fällige Kaufoptionen - vorbelastet werden. Eine -
sehr schwer mögliche - Überprüfung der Wirtschaftlichkeit
der von den Ländern gewählten Bau- und Finanzierungsform
bei einzelnen Vorhaben durch den
Bund könnte zugunsten einer Plausibilitätsprüfung unterbleiben.
Die Eigenverantwortlichkeit der Länder
würde gestärkt und ein verfassungs- und haushaltsrechtlich
bedenkliches Verfahren vermieden. Zudem
hat der Bundesrechnungshof die Befürchtung geäußert,
dass im Falle einer unmittelbaren Bezuschussung
von Leasingraten durch den Bund eine Ungleichbehandlung
zwischen Ländern, die Eigenbau, und Ländern,
die drittfinanzierte Bauvorhaben bevorzugen,
eintritt, da letztere nominal für vergleichbare Investitionsmaßnahmen
wesentlich höhere Zuschüsse vom
Bund erhalten würden.
Darüber hinaus hat der Bundesrechnungshof Hinweise
für Ausschreibungsmodalitäten und Vergleichsrechnungen
im Falle beabsichtigter Drittfinanzierungen
gegeben.
73.2.2.2
Die Anregungen des Bundesrechnungshofes zum
Wirtschaftlichkeitsvergleich zwischen Eigen- und
Fremdfinanzierung will das Bundesministerium weitgehend
umsetzen. Es hat hervorgehoben, dass die Mitfinanzierung
drittfinanzierter Vorhaben von dem
Nachweis der größeren Wirtschaftlichkeit gegenüber
einem herkömmlich finanzierten Vorhaben abhängig
gemacht werde. Diesen Nachweis habe das anmeldende
Land zu führen.
Zu der vom Bundesrechnungshof vorgeschlagenen
Form der Mitfinanzierung drittfinanzierter Hochschulbauinvestitionen
hat es die Auffassung vertreten,
dass erst durch eine Bezuschussung auch der Finanzierungskosten
eine Gleichbehandlung mit dem Eigenbau
erreicht werde. Eine Ratenbegleitende Mitfinanzierung
sei geboten, wenn im Ergebnis eine hälftige
Mitfinanzierung erreicht werden solle. Man halte
das vom Bundesrechnungshof vorgeschlagene Verfahren
der einmaligen Zahlung des Bundesanteils für
nicht gangbar, da eine gleichzeitige Belastung von
Bund und Ländern grundsätzlich unabdingbar sei.
192
Nach dem "Duktus des Gesetzes", insbesondere aber
aus § 12 Abs. 2 HBFG folge, dass die zeitliche Belastung
von Bund und Ländern nicht auseinander fallen
solle. Ohne diese Absicht wäre die Bestimmung über
die Zahlung nach Baufortschritt des § 12 Abs. 1
HBFG nicht sinnvoll. Auch aus rahmenplanerischer
Sicht sei ein Auseinanderklaffen der finanziellen Belastung
des Bundes und der Länder um bis zu 20 Jahre
nicht hinnehmbar. Unter diesen Bedingungen würde
eine Koordinierung der Prioritäten im Hochschulbau
in eine finanzplanerische Schieflage geraten.
Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Bundesrechnungshofes
hat das Bundesministerium nicht geteilt.
Es hat die Auffassung geäußert, dass die gesetzlich
vorgesehene Erstattungspflicht der vom Bund geleisteten
Zahlungen im Falle der Nichtausübung der
Kaufoption faktisch auf den späteren Eigentumsübergang
des drittfinanzierten Gegenstandes auf das Land
abziele. Somit sei diese Form der Investitionsfinanzierung
als so genanntes "Optionsleasing" ohne Mietelemente
eher dem Raten-/Mietkauf zuzuordnen und
nach den Haushaltstechnischen Richtlinien des Bundes
als Investition zu veranschlagen.
73.2.2.3
Der Bundesrechnungshof unterstützt die Absicht des
Bundesministeriums, von den Ländern die Darlegung
der größeren Wirtschaftlichkeit drittfinanzierter Vorhaben
nach den Kriterien der Verwaltungsvorschriften
des Bundesministeriums der Finanzen zu verlangen.
Er gibt allerdings zu bedenken, dass neben dem Barwertvergleich
auch die Form der Ausschreibung und
der Vergleichsfall "Eigenbau", die anfallenden Nebenkosten
und die Gewichtung von Prognoseunsicherheiten
für das rechnerische Ergebnis des Wirtschaftlichkeitsvergleiches
entscheidende Bedeutung
haben können. Auch kann der Bund nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes keinen kalkulatorischen
Zinssatz für den Eigenbau vorgeben, da sich die verschiedenen
Gebietskörperschaften auch verschieden
finanzieren.
Den Einwendungen des Bundesministeriums zu der
vorgeschlagenen Form der Bezuschussung drittfinanzierter
Hochschulbauinvestitionen kann der Bundesrechnungshof
nicht folgen. Eine im Ergebnis hälftige
Mitfinanzierung drittfinanzierter Investitionen durch
den Bund wird auch erreicht, wenn - wie vom Bundesrechnungshof
ergänzend vorgeschlagen - der Zuschuss
des Bundes vom Land an den Finanzier weitergereicht
wird. Die vom Bundesministerium behauptete Unabdingbarkeit
einer zeitgleichen Belastung von Bund
und Ländern hält der Bundesrechnungshof im Falle
einer Leasingfinanzierung von Hochbauten nicht für
zwingend. Die Bedenken des Bundesrechnungshofes
werden auch von den rechtlichen Ausführungen des
Bundesministeriums nicht entkräftet. Selbst wenn es
im Regelfall wirtschaftlich geboten ist, eine Kaufoption
auszuüben, kann ein Leasingvertrag ohne Kaufzwang
haushaltsrechtlich nicht in einen Mietkaufver-

trag uminterpretiert werden. Auch Leasingraten, die
gerade bei langen Grundmietzeiten zum überwiegenden
Teil Finanzierungsbestandteile (Zinsen) enthalten,
können nicht als Investitionen im Haushalt veranschlagt
werden.
Dem Bundesrechnungshof ist es auch unverständlich,
warum durch die von ihm vorgeschlagene Finanzierungsweise
eine finanzplanerische Schieflage entstehen
soll. Gerade die langfristige Mitfinanzierung von
Leasingraten und die später fällige Kaufoption erschweren
die Planung des Plafonds des Bundesministeriums
für die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau.
Dies zeigen die Verhandlungen mit den Ländern zu
der Frage eines "Korridors" für drittfinanzierte Vorhaben,
wobei der "Korridor" vom Bundesministerium
sorgfältig geplant werden muss, um den vorgegebenen
Rahmen nicht zu überschreiten. Der Bundesrechnungshof
gibt zu bedenken, dass durch die vom Bundesministerium
geplante Form der Bezuschussung innerhalb
eines Zeitraums von 20 Jahren - als gängige
Grundmietzeit - insgesamt deutlich weniger Hochschulbaumaßnahmen
durch den Bund gefördert werden
können als bei einer pauschalen Bezuschussung
der Investitionsausgaben.
73.2.2.4
Die vom Bundesministerium beabsichtigte Form der
Bezuschussung drittfinanzierter Hochschulbauten
führt zu zusätzlichem Verwaltungsaufwand, überfordert
nach Auffassung des Bundesrechnungshofes die
Bundesverwaltung hinsichtlich der Überprüfung der
von den Ländern vorzulegenden Wirtschaftlichkeitsrechnungen
und kann zu Auseinandersetzungen zwischen
den beteiligten Gebietskörperschaften führen.
Nr. 6 Liegenschaftsverwaltung für
Deutsche Schulen im Ausland
(Kapitel 05 04 Titelgruppe 03)
6.0
Die vom Bundesministerium geförderten Deutschen
Schulen im Ausland sind zu rd. 20 v. H.
in bundeseigenen, im Übrigen in schuleigenen
Liegenschaften untergebracht. Gleichwohl
wendet das Bundesministerium für Bau- und
Sanierungsmaßnahmen an bundeseigenen
Schulliegenschaften erheblich mehr Mittel auf,
als es den Schulen in deren eigenen Liegenschaften
an Zuwendungen gewährt.
Der Bundesrechnungshof regt zur Kostenentlastung
des Bundes und zur Gleichbehandlung
der Deutschen Schulen im Ausland an, in ge-
Auszüge aus den Bemerkungen 1998
(BT-Drs. 14/29 v. 23. November 1998)
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, unabhängig von
der Form der Finanzierung, die die Länder in eigener
Zuständigkeit entscheiden sollten, pauschal die beschlossenen
Hochschulinvestitionsmaßnahmen mit
den halben Investitionsausgaben zu bezuschussen.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 73:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, die bei der
Novellierung des Hochschulbauförderungsgesetzes
im Jahre 1996 zurückgestellten Themen umgehend
im Bund-Länder-Planungsausschuss unter dem
Gesichtspunkt der Straffung und der Optimierung
des Vollzugs der Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau
wieder aufzugreifen.
c) Er fordert das Bundesministerium weiter auf, die
Frage der Form der Bezuschussung drittfinanzierter
Baumaßnahmen unter dem Gesichtspunkt der
Verwaltungsvereinfachung sowie wegen der verfassungs-
und haushaltsrechtlichen Aspekte noch
einmal im Planungsausschuss zu behandeln und
hierbei die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes
zu berücksichtigen.
d) Der Ausschuss erwartet einen Bericht des Bundesministeriums
über dessen Erfahrungen aus der
Erprobungsphase des Jahres 1998.
[Auszug aus BT-Drucksache 13/10904
vom 03.06.1998 - Seite 35]
eigneten Fällen den Schulträgern bundeseigene
Grundstücke zum Erwerb anzubieten. Er empfiehlt
außerdem, in geeigneten Fällen Baumaßnahmen
durch die Schulträger in Eigenregie
durchführen zu lassen. In Einzelfällen über
lange Zeiträume vorgehaltene Liegenschaften,
die nicht für schulische Zwecke benötigt werden,
sollten abgegeben werden.
6.1
6.1.1
Das Bundesministerium fördert rd. 130 Deutsche
Schulen (Stand: 1998) im Ausland. Es überlässt etwa
20 v. H. der Schulen bundeseigene Liegenschaften zur
kostenlosen Nutzung, wobei es grundsätzlich neben
den Kosten für Grunderwerb auch die für Baumaßnahmen
und Bauunterhaltung mit Ausnahme kleinerer
Bauunterhaltungsaufwendungen von bis zu 4 000 DM
193

je Einzelmaßnahme trägt. Darüber hinaus stellt es diesen
Schulen, wie allen übrigen, im Rahmen von Zuwendungen
zu den Betriebskosten, der so genannten
Schulbeihilfe, pauschal anteilige Mittel für den Bauunterhalt
zur Verfügung. Den übrigen 80 v. H. der
Schulen gewährt es Zuwendungen für einzelne Baumaßnahmen.
Sie besitzen eigene oder gemietete Liegenschaften,
die sie grundsätzlich eigenverantwortlich
unterhalten. Die Ausgaben des Bundesministeriums
im Zeitraum 1990 bis 1998 für Neu- und Erweiterungsbauten
sowie Sanierungsmaßnahmen - unterteilt
für Schulen in bundeseigenen oder schuleigenen Liegenschaften
- zeigt die nachfolgende Übersicht:
*) Der Begriff "schuleigen" steht im Folgenden sowohl für im Eigentum
des Schulträgers stehende als auch von ihm gemietete
Liegenschaften.
Das Bundesministerium meldete für Baumaßnahmen
in Deutschen Schulen auf bundeseigenen Liegenschaften
einen Mittelbedarf von rd. 88 Mio. DM für die
Jahre 1998 ff. an; davon entfallen rd. 35 Mio. DM
(40 v. H.) auf Sanierungsmaßnahmen.
6.1.2
Der Bundesrechnungshof stellte im Rahmen seiner
Prüfung fest, dass die im Zusammenhang mit der unentgeltlichen
Überlassung bundeseigener Liegenschaften
entstandenen Kosten für Bau- und Sanierungsmaßnahmen
den Bundeshaushalt seit dem Jahre 1990
weitaus stärker belasteten als die Förderung von Baumaßnahmen
für schuleigene Liegenschaften. Er hat
die Auffassung vertreten, dass Deutsche Schulen in
bundeseigenen Liegenschaften gegenüber Schulträgern
bevorzugt werden, die schuleigene Liegenschaften
eigenverantwortlich nach betriebswirtschaftlichen
Grundsätzen unter Einsatz selbst finanzierter
Mittel bewirtschaften.
Der Bundesrechnungshof hat - auch um den Bund generell
von Folgekosten zu entlasten - angeregt, in geeigneten
Fällen Schulträgern die bundeseigenen
Grundstücke zum Erwerb anzubieten, soweit die Vorschriften
der jeweiligen Gastländer dies zulassen, und
hierbei erforderlichenfalls in Form von Zuwendungen
finanzielle Unterstützung zu leisten. Die Schulen wür-
194
den hierdurch kreditwürdig und flexibler für die Finanzierung
künftiger Investitions- und Unterhaltungsmaßnahmen.
Schließlich sollte das Bundesministerium prüfen, ob
Baumaßnahmen auf bundeseigenen Liegenschaften
stets in der Regie des Bundes ausgeführt werden müssen.
Stattdessen könnte in geeigneten Fällen - wie zum
Teil schon geschehen - die kostengünstigere Verwirklichung
durch die Schulträger - ggf. als Zuwendungsmaßnahme
- in Betracht kommen.
6.1.3
Der Bundesrechnungshof stellte auch fest, dass das
Bundesministerium seit Jahren bundeseigene Liegenschaften
vorhält, die für schulische Zwecke nicht benötigt
werden.
So hatte es im Jahre 1961 in Beirut ein 30 450 m 2 großes
Grundstück für 380 000 DM erworben, um darauf
einen Schulneubau zu errichten. Nachdem sich dieser
Plan nicht verwirklichen ließ, erwarb es im Jahre 1973
für rd. 1,7 Mio. DM ein 31 307 m2 großes Ersatzgrundstück.
Beide Grundstücke sind heute noch unbebaut.
Zu einer Veräußerung des ersten Grundstücks,
dessen Wert die Botschaft im Jahre 1993 mit rd. 2,5
bis 3 Mio. DM angab, kam es weder vor Beginn noch
nach dem Ende des Bürgerkriegs im Libanon. Ob und
wann es unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen
in Beirut sowie der knappen Haushaltsmittel
auf dem Ersatzgrundstück zu einer Schulbaumaßnahme
kommt, ist ungewiss.
In Rom sucht das Bundesministerium für eine bundeseigene
Liegenschaft mit aufstehendem Gebäude IV,
die infolge des Neubaus der Deutschen Schule freigeworden
war, mangels eigenen Bedarfs seit dem Jahre
1985 erfolglos nach einem Nutzer. Interessierte deutsche
Einrichtungen erhalten von ihren zuständigen
Ressorts - insbesondere mit Blick auf die anfallenden
Sanierungskosten - keine Nutzungserlaubnis. Einem
Verkauf der Liegenschaft stehen nach Auffassung des
Bundesministeriums Schwierigkeiten bei der Abtrennung
des Teilgrundstücks vom Gesamtkomplex sowie
Sicherheitsbedenken entgegen. Eine Vermietung setzte
die Herrichtung des Gebäudes voraus und scheiterte
an Zugangs- und Sicherheitsfragen. Gegen einen Abbruch
wandte sich die zuständige Bundesbauverwaltung
unter Hinweis auf den Verlust des Gebäudewertes
und die Abbruchkosten. Das Bundesministerium
schätzt die notwendigen Sanierungskosten zum Erhalt
der sich ständig verschlechternden Bausubstanz auf
etwa 7 Mio. DM.
Der Bundesrechnungshof hat in beiden Fällen eine
baldige Entscheidung über die Verwertung bzw. Nutzung
der Liegenschaften für erforderlich gehalten.
6.2
Das Bundesministerium hat sich den Lösungsvorschlägen
des Bundesrechnungshofes im Wesentlichen
nicht angeschlossen.

Es hat die kostenlose Überlassung von Bundeseigentum
als eine von außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik
Deutschland abhängige Entscheidung bezeichnet,
die der Deutsche Bundestag ebenfalls unterstütze.
Ohne Darstellung deutscher Baukultur und ohne
attraktive Ausstattung könnten die Deutschen
Schulen häufig nicht außenwirtschaftspolitisch unterstützend
wirken. Das Bundesministerium bevorzuge
die Deutschen Schulen in bundeseigenen Liegenschaften
nicht, da sie - je nach ihrer finanziellen Lage - für
Grundstückserwerb und Baumaßnahmen einen Eigenbeitrag
leisteten (z. B. für die Errichtung von Kindergärten).
Die Schulen könnten die bundeseigenen Grundstücke
mangels ausreichender Finanzkraft nicht kaufen. Ihre
Haupteinnahmequelle, das Schulgeld, habe vielfach
die "Schmerzgrenze" erreicht. Sie ließen sich wegen
der Bauunterhaltung auch dann nicht auf den Grundstückserwerb
ein, wenn das Bundesministerium ihnen
den gesamten Kaufpreis zuwendete. Aus Sicht des
Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und
Städtebau könne ggf. eine Überlassung bundeseigener
Grundstücke im Wege einer Erbpacht in Betracht
kommen.
Das Bundesministerium hat bei Überlassung bundeseigener
Liegenschaften auch das Risiko gesehen, dass
Schulträger in Ausnahmefällen die Grundstücke als
Spekulationsobjekte verwendeten und dem Bund als
Sicherheit entzögen. Außerdem genieße Bundeseigentum
in Gastländern stärkeren Schutz vor Enteignungen
als Privateigentum.
Dagegen hat das Bundesministerium die Anregung
begrüßt, Baumaßnahmen in Regie der Schulträger auf
bundeseigenen Grundstücken zuzulassen. Es hat jedoch
auf grundsätzliche rechtliche und baufachtechnische
Bedenken des Bundesministeriums für Raumordnung,
Bauwesen und Städtebau hingewiesen.
Zu den Einzelfällen längerer Grundstücksvorhaltung
hat das Bundesministerium mitgeteilt, dass es aufgrund
der Normalisierung der Lage im Libanon prüfen
wolle, ob das im Jahre 1961 erworbene Grundstück
veräußert werden könne. Auf dem im Jahre 1973 erworbenen
Ersatzgrundstück wolle es - einem dringenden
libanesischen Wunsch entsprechend -, sobald die
politische Lage dies zulasse und im Haushalt genügend
Mittel vorhanden seien, das geplante Schulbauprojekt
verwirklichen. Allerdings dränge auch das
Bundesministerium der Finanzen auf eine rasche
Verwertung der Liegenschaft. Im Falle der Liegenschaft
in Rom hat das Bundesministerium dem Bundesrechnungshof
zugestimmt, dass eine geeignete
Nutzung gefunden werden müsse. Derzeit prüfe es eine
Anfrage der Evangelischen Kirche in der Bundesrepublik
Deutschland auf Nutzung eines Teils des Gebäudes
IV.
6.3
Der Bundesrechnungshof hält die Argumente des
Bundesministeriums, soweit es seinen Vorschlägen
nicht folgen will, nicht für durchgreifend. Er sieht keine
außenpolitischen Interessen des Bundes berührt,
wenn das Bundesministerium in geeigneten Fällen
Grundstücke Deutschen Schulen entgeltlich oder unentgeltlich
überlässt. Er sieht auch nicht, inwiefern bei
den bestehenden Auslandsschulen der Eigentumsübergang
die vorhandene Baukultur beeinträchtigen
oder die Ausstattung einschränken kann. Nach seiner
Auffassung belegt der Betrieb von rd. vier Fünfteln
der weltweit verbreiteten Deutschen Schulen in eigenen
oder gemieteten Liegenschaften das Gegenteil.
Der Bundesrechnungshof bewertet Risiken, dass dem
Bund in Ausnahmefällen Liegenschaften in Privateigentum
als Sicherheit entzogen oder enteignet werden
könnten, eher gering. Eine konkrete Beeinträchtigung
dinglicher Sicherungsinteressen des Bundes ist bisher
nicht belegt. Sie wäre im Übrigen auch vertraglich beherrschbar.
Gegen einen stärkeren Schutz von Bundeseigentum
im Falle von Enteignungen spricht, dass
auch eine Deutsche Schule in Bundeseigentum bereits
einmal durch einseitigen Akt einer Regierung übernommen
wurde.
Der Bundesrechnungshof sieht Deutsche Schulen in
bundeseigenen Liegenschaften gegenüber solchen in
schuleigenen Liegenschaften dreifach bevorzugt: Sie
setzen zum einen nicht in dem Maße wie Schulen in
schuleigenen Liegenschaften Finanzmittel zum Erwerb
eines Grundstücks sowie zum Bau der notwendigen
Gebäude ein. Zum zweiten müssen sie Kosten
des Bauunterhalts nur bis höchstens 4 000 DM je Einzelmaßnahme
tragen. Zum dritten erhalten sie im
Rahmen der Schulbeihilfe anteilige Fördermittel für
den Bauunterhalt, obwohl ihnen hierfür nur in begrenztem
Umfange Aufwand entsteht. Der Bundesrechnungshof
betrachtet deshalb das Angebot zum
Erwerb der Liegenschaften in geeigneten Fällen auch
unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung Deutscher
Schulen im Ausland als sachgerecht. Der Hinweis
des Bundesministeriums auf Aufwendungen für
die Errichtung von Kindergärten ist in diesem Zusammenhang
ohne Belang, weil auch die Schulträger,
die eigene oder gepachtete Grundstücke besitzen,
Kindergärten errichten und unterhalten.
Das Bundesministerium ist auch, soweit das Schulgeld
die "Schmerzgrenze" erreicht haben sollte, in geeigneten
Fällen nicht an der Eigentumsübertragung gehindert.
Es kann neben einer (Teil-)Finanzierung des
Kaufpreises in begründeten Härtefällen Zuwendungen
so gestalten, dass sie den besonderen Bedürfnissen gerecht
werden. Es sollte auch die Einräumung eines
Erbpachtrechts - soweit dies im jeweiligen Gastland
zulässig ist - in die Überlegungen einbeziehen.
Der Bundesrechnungshof sieht sich bei seiner Anregung,
Baumaßnahmen auf bundeseigenen Grundstücken
durch die Schulträger in Eigenregie durchführen
195

zu lassen, im Anschluss an einige bereits praktizierte
Fälle durch die zustimmende Haltung des Bundesministeriums
bestätigt. Entsprechende Baumaßnahmen
sollten nach pädagogisch-fachlichen Erfordernissen
gestaltet werden, örtliche Infrastrukturen und Ressourcen
berücksichtigen, langwierige Planungs- und
Genehmigungsverfahren vermeiden und damit größere
Beweglichkeit sowie eine kostengünstige Durchführung
gewährleisten.
Die beiden vorhandenen Liegenschaften in Beirut sollte
das Bundesministerium - wie auch vom Bundesministerium
der Finanzen gefordert - alsbald veräußern
und nicht weiter auf unbestimmte Zeit vorhalten. Bei
dem vom Ressort angesprochenen dringenden libanesischen
Wunsch nach Errichtung einer neuen Deutschen
Schule sollte die Bereitstellung eines geeigneten
Grundstücks durch den Libanon möglich sein, sobald
die Rahmenbedingungen im Lande einen entsprechenden
Schulbetrieb zulassen und hierfür Fördermittel im
Haushalt zur Verfügung stehen. Die Entscheidung
über die Nutzung bzw. Verwertung des Gebäudes IV
in Rom sollte ebenfalls unverzüglich getroffen werden.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 6:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er bittet das Bundesministerium,
- bis zum 1. Oktober 1999 ein Handlungskonzept
für die Schulen vorzulegen, denen bundeseigene
Liegenschaften zur kostenlosen Nutzung überlas-
sen worden sind,
- in geeigneten Fällen den Deutschen Schulen im
Ausland bundeseigene Grundstücke zum Erwerb
anzubieten und hierbei erforderlichenfalls finan-
zielle Unterstützung in Form von Zuwendungen
zu leisten,
- in geeigneten Fällen Baumaßnahmen in Regie
der Schulträger zuzulassen.
c) Der Ausschuss fordert das Bundesministerium außerdem
auf, in das Handlungskonzept auch detaillierte
Ausführungen zur Verwertung bzw. Nutzung
der beiden Liegenschaften in Beirut und des Gebäudes
IV in Rom aufzunehmen.
196
[Auszug aus BT-Drucksache 14/1257
vom 23.06.1999 – Seite 12]
Nr. 23 Neubau eines Berufsförderungswerkes
(Kapitel 11 02 Titelgruppe 01 Titel 893 11)
23.0
Ein Berufsförderungswerk änderte bei der Vergabe
von Bauleistungen nach Angebotsabgabe
die Vertragsbedingungen zugunsten eines Bie-
ters. Dadurch wurde das Wettbewerbsergebnis
verfälscht. Das Bundesministerium als Zuwendungsgeber
hat dies erst auf Drängen des Bundesrechnungshofes
beanstandet.
23.1
Der Neubau und das Herrichten bestehender Gebäude
eines Berufsförderungswerkes wurden mit rd.
135 Mio. DM Gesamtkosten veranschlagt. Das Bundesministerium,
die Bundesanstalt für Arbeit, die Bundesversicherungsanstalt
für Angestellte und die Bundesknappschaft
bewilligten davon insgesamt rd.
78 Mio. DM als Zuwendung. Zusätzlich wurden Mittel
des Landes und der Landesversicherungsanstalt gewährt.
Das Bundesministerium setzte im Einvernehmen
mit den anderen Zuwendungsgebern die Kosten,
den Finanzierungsschlüssel und die Bewilligungsbedingungen
fest. In den Bewilligungsbedingungen gab
es dem Berufsförderungswerk als Bauherrn und Zuwendungsempfänger
auf, die zuständige Bauverwaltung
rechtzeitig über vorgesehene Auftragsvergaben
zu unterrichten und die Verdingungsordnung für Bauleistungen
(VOB) uneingeschränkt anzuwenden.
Im Zuge der Vergabe der Rohbauarbeiten für den
Neubau versprach ein Bieter dem Berufsförderungswerk
einen Nachlass von rd. 2,9 Mio. DM auf seine
Angebotssumme von rd. 30 Mio. DM unter der Bedingung,
dass er ohne die in der VOB vorgesehene
Zustimmung des Auftraggebers Leistungen an Nachunternehmer
ohne die Anwendung der VOB weitergeben
könne. Erst unter Berücksichtigung der nachträglichen
Vereinbarung hatte das Angebot den niedrigsten
Preis. Der Bieter erhielt dann als so genannter
Mindestfordernder den Auftrag. Die Bauverwaltung
wurde über diese von der VOB abweichenden Vergabe
nicht rechtzeitig informiert. Das Berufsförderungswerk
bezeichnete zunächst im Einvernehmen mit
dem Bundesministerium sein Vorgehen als "sparsame
Mittelverwendung".
23.2
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes hätte das
Bundesministerium die Missachtung der Bewilligungsbedingungen
durch das Berufsförderungswerk,
spätestens nach der Mitteilung des Bundesrechnungshofes,
beanstanden müssen. Stattdessen hat es zunächst
die Begründung des Berufsförderungswerkes
für den Verstoß gegen die Bewilligungsbedingungen
übernommen.
Der Verstoß des Berufsförderungswerkes gegen die
Zuwendungs- und Vergabevorschriften lässt sich nicht
mit dem Hinweis auf "sparsame Mittelverwendung"
rechtfertigen, weil der abgesenkte Angebotspreis
rechtliche und wirtschaftliche Rahmenbedingungen
des Wettbewerbs außer Kraft gesetzt hat. Dadurch
wurde ein Bieter begünstigt.
Nicht ordnungsgemäßes Vergabeverhalten öffentlicher
Auftraggeber kann über den Einzelfall hinaus

durch Wettbewerbsverzerrungen schwerwiegende
wirtschaftliche Nachteile haben.
23.3
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es habe nunmehr
den Verstoß gegen die Bewilligungsbedingungen
gegenüber diesem Berufsförderungswerk gerügt
und darüber hinaus alle Einrichtungen des Berufsförderungswerkes
in den neuen Bundesländern nochmals
nachdrücklich auf die Einhaltung der Bewilligungsbedingungen
der Zuwendungsgeber hingewiesen.
23.4
Bei der Vergabe öffentlicher Leistungen wird das
Bundesministerium rechtzeitig für die Einhaltung seiner
Bewilligungsbedingungen zu sorgen haben, damit
bei Verstößen die Möglichkeit einer wirksamen Nachsteuerung
besteht.
Bei Auftragsvergaben von Baumaßnahmen wird das
Bundesministerium gemeinsam mit der Bauverwaltung
darauf zu achten haben, dass die wettbewerblichen
Vergabevorschriften eingehalten werden.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 23:
a) Der Ausschuss hat die Bemerkung zustimmend zur
Kenntnis genommen.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/1257
vom 23.06.1999 – Seite 19]
Nr. 71 Mitfinanzierung der Denkmalpflege
an Hochschulbauten
(Kapitel 30 04 Titel 882 01)
71.0
Das Bundesministerium hat bei Baumaßnahmen
der Länder an unter Denkmalschutz stehenden
Hochschulgebäuden auch Maßnahmen
der Denkmalpflege mitfinanziert, obwohl das
Hochschulbauförderungsgesetz eine Beteiligung
des Bundes an den dadurch bedingten Kosten
nicht vorsieht.
71.1
71.1.1
Nach Artikel 91 a GG wirkt der Bund im Rahmen der
Gemeinschaftsaufgaben bei der Erfüllung von Aufgaben
der Länder auf dem Gebiet des Ausbaus und Neubaus
von Hochschulen mit. Der Bund trägt die Hälfte
der Ausgaben in jedem Land. Das Nähere regelt das
Hochschulbauförderungsgesetz.
Vorhaben der Länder, die der Bund nach Aufnahme in
den jährlich fortzuführenden Rahmenplan für den
Hochschulbau gemäß Hochschulbauförderungsgesetz
mitfinanziert, können auch Bauleistungen umfassen,
die der Erhaltung oder Wiederherstellung des ursprünglichen
Zustandes von denkmalgeschützten Bauteilen
dienen. Diese Denkmalpflegekosten hat der
Bund im Rahmen des Hochschulbauförderungsgesetzes
nicht mitzufinanzieren.
Die Länder haben bei der Anmeldung von Vorhaben
zum Rahmenplan für den Hochschulbau auf Baumaßnahmen
an einem unter Denkmalschutz stehenden
Hochschulgebäude besonders hinzuweisen. Im Rahmenplan
bringt der Bund in diesen Fällen einen Finanzierungsvorbehalt
zu den Denkmalpflegekosten
aus, wobei zum Teil auch bereits die Höhe des nicht
mitfinanzierungsfähigen Anteils an den Baukosten angegeben
wird. Andernfalls wird dieser Anteil später
beziffert. Nach Schätzung des Bundesrechnungshofes
sind die für die Vorhaben des Rahmenplanes für die
Jahre 1996 bis 1999 insgesamt anfallenden Denkmalpflegekosten
auf über 100 Mio. DM zu veranschlagen.
71.1.2
Der Bundesrechnungshof hat beispielhaft 21 Hochschulbaumaßnahmen
verschiedener Länder mit oder
ohne Finanzierungsvorbehalt bei denkmalgeschützten
Gebäuden näher untersucht und festgestellt, dass die
Denkmalpflegekosten in mehreren Fällen nicht oder
nur unvollständig angegeben waren. Er hat in diesen
Fällen die Möglichkeit einer nach dem Hochschulbauförderungsgesetz
nicht gerechtfertigten Mitfinanzierung
durch den Bund gesehen. Zudem lagen in Fällen,
in denen Denkmalpflegekosten ausgewiesen waren,
keine einheitlichen Kriterien zur Abgrenzung dieser
Kosten zu den übrigen Baukosten zugrunde. Selbst bei
Vorhaben, die von ein und demselben Bauamt vorbereitet
und betreut wurden, waren zum Teil erhebliche
Unterschiede beim Zuordnen von Aufwendungen zu
den Denkmalpflegekosten zu beobachten.
Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium
auf die mögliche Mitfinanzierung von Denkmalpflegekosten
durch den Bund im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe
Hochschulbau hingewiesen und um
Prüfung der beanstandeten Maßnahmen gebeten. Er
hat in diesem Zusammenhang insbesondere das uneinheitliche
Verwaltungshandeln als Beleg für die Unzulänglichkeit
der gegenwärtigen Handhabung gewertet.
Als wesentliche Ursache hat der Bundesrechnungshof
die praktischen Schwierigkeiten der Bauverwaltungen
der Länder gesehen, angesichts des Fehlens klarer
Maßstäbe die denkmalpflegerisch bedingten Aufwendungen
von den übrigen Kosten der Baumaßnahme
eindeutig abzugrenzen.
Eine vom Bundesministerium in Abstimmung mit den
betroffenen Ländern vorgenommene Überprüfung der
beanstandeten Vorhaben hat ergeben, dass bei einem
Drittel der Maßnahmen entweder ein Finanzierungsvorbehalt
neu ausgebracht oder die Ansätze für bereits
ausgewiesene Denkmalpflegekosten angehoben werden
mussten. Insgesamt konnten aufgrund der Hinweise
des Bundesrechnungshofes zunächst weitere rd.
5 Mio. DM als nicht mitfinanzierungsfähige Denk-
197

malpflegekosten im Rahmenplan ausgewiesen werden.
Bei drei Maßnahmen steht das Ergebnis noch aus.
Zur Vereinfachung und Vereinheitlichung des Verwaltungshandelns
hat der Bundesrechnungshof dem
Bundesministerium empfohlen, bei Baumaßnahmen
an denkmalgeschützten Hochschulgebäuden - analog
zu einer bestehenden Pauschalregelung für Bauunterhaltungskosten
- einen pauschalen Abschlag für Denkmalpflegekosten
von den Baukosten vorzunehmen.
71.2
Das Bundesministerium hat darauf verwiesen, dass bei
Ausbringung von Mitfinanzierungsvorbehalten in den
Rahmenplänen in jedem Fall zumindest im weiteren
Verlauf eine nähere Bestimmung der mitzutragenden
Kosten erfolge. Selbst wenn mögliche Denkmalpflegekosten
noch nicht feststünden, sei eine Mitfinanzierung
solcher Kosten in aller Regel ausgeschlossen,
weil der Bund in der ausgabenbegleitenden Mitfinanzierung
ohnehin nur 40 bis 45 v. H. der Baukosten aller
Vorhaben trage. Im übrigen schätze es den Umfang
der Denkmalpflegekosten bei den Vorhaben des Rahmenplanes
für die Jahre 1996 bis 1999 mit 46 Mio.
DM wesentlich geringer ein als der Bundesrechnungshof.
Das Bundesministerium werde aber im Rahmen seiner
Möglichkeiten noch stärker als bisher auf eventuelle
Denkmalpflegekosten achten und ggf. bei den Ländern
weitere Informationen anfordern. Darüber hinaus
wolle es versuchen, entweder eine Pauschalregelung
für die Denkmalpflegekosten oder einen verbesserten
Abgrenzungsbeschluss des zuständigen Planungsausschusses
Bund/Länder für nicht mitfinanzierungsfähige
Denkmalpflegekosten bei den Ländern durchzusetzen.
71.3
Der Bundesrechnungshof sieht sich in seiner Auffassung
bestätigt, wonach bei Hochschulbauvorhaben mit
oder ohne Finanzierungsvorbehalt im Rahmenplan
zumindest nicht ausgeschlossen werden kann, dass der
Nr. 9 Auswirkungen von Mittelkürzungen
auf ein Bauvorhaben der
Stiftung Preußischer Kulturbesitz
(Kapitel 04 05, früher Einzelplan 06
Kapitel 06 03 Titel 893 31)
9.0
Die Stiftung Preußischer Kulturbesitz führt ein umfangreiches
Bauprogramm in Berlin durch.
Aufgrund von kurzfristigen Kürzungsvorgaben des
198
Auszüge aus den Bemerkungen 1999
(BT-Drs. 14/1667 v. 11. Oktober 1999)
Bund in erheblichem Umfang mit Denkmalpflegekosten
belastet wird, die er nach dem Hochschulbauförderungsgesetz
nicht zu tragen hat. Da der Bundesrechnungshof
regelmäßig nur stichprobenhaft prüfen kann,
ist davon auszugehen, dass der Bund auch in weiteren
Fällen mit ungerechtfertigten Kosten belastet wurde
oder wird.
Der Bundesrechnungshof begrüßt die Absicht des
Bundesministeriums, noch stärker als bisher auf eventuelle
Denkmalpflegekosten achten zu wollen und darüber
hinaus auf eine Pauschalregelung oder zumindest
auf einen verbesserten Beschluss zur Abgrenzung dieser
Kosten im Planungsausschuss des Bundes und der
Länder für den Hochschulbau hinzuwirken. Unabhängig
davon wird der Bundesrechnungshof grundlegende
Probleme der Gemeinschaftsaufgaben - wie schon
in der Vergangenheit (vgl. Bemerkungen 1997,
Drucksache 13/8550 Nr. 73.2) - auch weiterhin aufgreifen.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 71:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, durch geeignete
Maßnahmen sicherzustellen, dass der Bund
bei Vorhaben des Hochschulbaus nicht mit Kosten
belastet wird, die er nicht zu tragen hat.
c) Er fordert das Bundesministerium insbesondere
auf, auf die Umsetzung der Vorschläge des Bundesrechnungshofes
zur Pauschalierung der Denkmalpflegekosten
im Rahmen der weitergehenden
Überlegungen zur Reform des Hochschulbauförderungsgesetzes
hinzuwirken und bis zum 1. März
2000 über die Ergebnisse zu berichten.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/1257
vom 23.06.1999 - Seite 37/38]
Bundes im Jahre 1994 wurden die Baumittel der Stiftung
für das Jahr 1995 um 20 Mio. auf 100 Mio. DM
abgesenkt. In der Folge musste die laufende Baumaßnahme
der Gemäldegalerie um mehr als ein Jahr verlängert
werden. Dies führte zu Mehrkosten in Höhe
von rd. 9 Mio. DM.
Der Bundesrechnungshof sieht eine verlässliche Finanzierung
als notwendig an, um eine verzögerungsfreie
und wirtschaftliche Abwicklung einer begonnenen
Baumaßnahme zu gewährleisten. Bei kurzfristiger

Vorgabe von Einsparungen sollten laufende Baumaßnahmen,
wenn unwirtschaftliche Mehrausgaben zu befürchten
sind, von Kürzungen ausgeschlossen werden.
9.1
Die Stiftung Preußischer Kulturbesitz (Stiftung) betreibt
und errichtet zur Bewahrung, Pflege und Ergänzung
des aus preußischen Sammlungen stammenden
Kulturguts Museen und Bibliotheken. Schwerpunkte
des umfangreichen Bauprogramms der Stiftung in
Berlin sind die Neubauten im Bereich Tiergarten (u. a.
die Gemäldegalerie) sowie die Instandsetzung und Ergänzung
bestehender Museumsgebäude auf der so genannten
Museumsinsel. Der Bund und das Land Berlin
finanzieren die Bauausgaben der Stiftung zu jeweils
gleichen Teilen. Die Finanzierungsbeiträge des
Bundes waren bis zum Haushaltsjahr 1998 im Einzelplan
06 des Bundesministeriums des Innern (Bundesministerium)
veranschlagt. Mit dem Organisationserlass
des Bundeskanzlers vom 27. Oktober 1998 sind
die Zuständigkeiten auf den Beauftragten der Bundesregierung
für Angelegenheiten der Kultur und der
Medien beim Bundeskanzler (Beauftragter) übergegangen
und die Finanzierungsbeiträge in Kapitel 04
05, Titel 893 31 ausgewiesen.
Die wesentlichen Entscheidungen für die Angelegenheiten
der Stiftung trifft der Stiftungsrat. In ihm sind
die Finanzierungsträger vertreten.
9.2
9.2.1
Gemäß der mittelfristigen Finanzplanung für die Bauausgaben
der Stiftung waren Anfang des Jahres 1994
für die Jahre 1995 bis 1997 Mittel in Höhe von jeweils
120 Mio. DM eingeplant. Im Frühjahr 1994 senkte das
Bundesministerium im Einvernehmen mit dem Bundesministerium
der Finanzen anlässlich der Haushaltsplanung
den für das Jahr 1995 vorgesehenen Finanzierungsbeitrag
des Bundes. Zusammen mit der
anteiligen Senkung des Finanzierungsbeitrags des
Landes Berlin verringerten sich die Baumittel der
Stiftung für dieses Jahr insgesamt um 20 auf
100 Mio. DM.
9.2.2
Der Stiftungsrat beauftragte im Juni 1994 eine Arbeitsgruppe,
das Gesamtkonzept aller Baumaßnahmen
entsprechend dem vorgegebenen verringerten Finanzierungsrahmen
zu überarbeiten. Die Arbeitsgruppe
kam im Oktober 1994 u. a. zu dem Ergebnis, dass für
die im Bau befindliche Gemäldegalerie wegen der Absenkung
der Bauausgaben eine Bauzeitverlängerung
um rd. ein Jahr sowie kostensteigernde Eingriffe in die
bereits abgeschlossenen Verträge notwendig würden.
Nach Auffassung der Arbeitsgruppe gab es hierzu im
Bauprogramm der Stiftung keine Alternative, da sonst
eine nicht hinnehmbare Verzögerung anderer dringlicher
Instandsetzungsmaßnahmen bei den Bauten auf
der Museumsinsel eingetreten wäre.
Vertreter der Stiftung und der Bauverwaltung forderten
den Verzicht auf die Absenkung bzw. eine Erhöhung
der Baumittel. Das fachaufsichtlich für die Baumaßnahme
zuständige Bundesministerium für Verkehr,
Bau- und Wohnungswesen gab wiederholt zu
bedenken, dass der Eingriff in den Bauablauf der Gemäldegalerie
in hohem Maße unwirtschaftlich sei und
im Widerspruch zu dem bis dahin auf Drängen der
Stiftung beschleunigten Bauablauf stehe. Das im Stiftungsrat
vertretene Bundesministerium sowie das dort
ebenfalls vertretene Bundesministerium der Finanzen
sahen sich außerstande, durch Umschichtungen im
Haushalt des Bundesministeriums die Mittel für einen
planmäßigen und verzögerungsfreien Bauablauf der
Gemäldegalerie bereitzustellen.
Der Stiftungsrat beschloss im Dezember 1994 u. a.,
dass den weiteren Planungen bis auf weiteres das
Konzept der Arbeitsgruppe – einschließlich der finanzierungsbedingten
Verlängerung der Bauzeit der Gemäldegalerie
– zugrunde zu legen sei.
Das mit der Baudurchführung der Gemäldegalerie beauftragte
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung
hatte zuvor die Mehrkosten für die finanzierungsbedingte
Verlängerung der Bauzeit aufgrund einer groben
Kostenschätzung mit insgesamt rd. 5,9 Mio. DM
angegeben. Das Bundesministerium für Verkehr, Bauund
Wohnungswesen bezifferte nach Fertigstellung
der Baumaßnahme im Jahre 1998 gegenüber dem
Bundesrechnungshof die Mehrkosten mit rd. 9,6 Mio.
DM. Es betonte in diesem Zusammenhang nochmals,
dass die Finanzierung von begonnenen Baumaßnahmen
sichergestellt werden müsse, um das grundsätzliche
Gebot der Wirtschaftlichkeit und die Planungssicherheit
komplexer Bauprogramme gewährleisten zu
können.
9.3
9.3.1
Der Bundesrechnungshof ist der Auffassung, dass die
Bauzeitverlängerung unwirtschaftlich ist, weil durch
die Verschiebung von Bauausgaben in Höhe von
20 Mio. DM Mehrkosten in Höhe von rd. 9 Mio. DM
entstanden sind. Der Bundesrechnungshof hat dargelegt,
dass diese Mehrkosten bei einer von vornherein
länger geplanten Bauzeit im Wesentlichen nicht entstanden
wären, sondern Folge des finanzierungsbedingten
nachträglichen Eingriffs in den terminlich und
vertraglich festgelegten Bauablauf sind.
9.3.2
Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen,
dass die planmäßige Finanzierung von begonnenen
Baumaßnahmen sichergestellt werden muss. Er verkennt
dabei nicht die Notwendigkeit von Einsparungen
zur Konsolidierung des Gesamthaushaltes. Er hat
aber einen finanzierungsbedingten Eingriff in eine laufende
Maßnahme – insbesondere, wenn dieser so
199

kurzfristig wie im vorliegenden Fall erfolgt – als nicht
hinnehmbar bezeichnet, weil damit erhebliche Störungen
und wirtschaftliche Nachteile verbunden sind und
demgegenüber die durch zeitliche Streckung von Ausgaben
erzielte Einsparung keinen angemessenen Vorteil
bietet. Der Bundesrechnungshof hat auch darauf
hingewiesen, dass bei Erkennbarwerden derartiger
Nachteile Alternativen im Bundeshaushalt geprüft
werden müssen.
9.4
9.4.1
Das Bundesministerium hat dargelegt, dass es angesichts
der Vielzahl und Schwierigkeit der bei der Stiftung
in Vorbereitung bzw. Durchführung befindlichen
Baumaßnahmen immer Abweichungen von der ursprünglichen
Planung geben könne.
Das Bundesministerium hat ferner auf Maßnahmen
zur verbesserten Abwicklung des Bauprogramms hingewiesen.
Der Stiftungsrat habe im Dezember 1997
einen Grundsatzbeschluss gefasst, mit dem Verfahrensfragen
zur Umsetzung des Bauprogramms geklärt
und präzisiert worden seien. Für die Zukunft sei danach
zu erwarten, dass Prioritäten zur Durchführung
der Baumaßnahmen unter Berücksichtigung baufachlicher
und finanzieller Gesichtspunkte festgelegt werden
können.
9.4.2
Zudem hat das Bundesministerium auf haushaltsmäßige
Rahmenbedingungen und auf das Bestehen finanzpolitischer
Zwänge hingewiesen. Es hat dargelegt,
dass es im vorliegenden Fall keine Einsparalternativen
gegeben habe, um eine Absenkung des Bauhaushaltes
der Stiftung abzuwenden. Das Bundesministerium hat
dabei haushaltsrechtliche Gründe (keine Deckungsfähigkeit)
sowie anderweitige dringliche Maßnahmen
innerhalb des Kulturplafonds angeführt.
9.4.3
Der Beauftragte hat bei einer gemeinsamen Erörterung
des Bemerkungsentwurfs mit dem Bundesministerium
der Finanzen, dem Bundesministerium für Verkehr,
Bau- und Wohnungswesen sowie der Stiftung angeregt,
eine verlässliche Finanzierung durch Selbstbewirtschaftungsmittel
oder eine hochrangige Etatisierung
von Verpflichtungsermächtigungen sicherzustellen.
Das Bundesministerium der Finanzen hat diesen
Vorschlag nicht mitgetragen und auf die Notwendigkeit
finanzpolitischer Spielräume hingewiesen.
9.5
9.5.1
Der Bundesrechnungshof sieht in den angekündigten
Maßnahmen zur künftig besseren Abstimmung von
Finanzierung und Bauprogramm einen richtigen
Schritt. Ob mit diesen Maßnahmen Finanzierungsengpässe
bei laufenden Baumaßnahmen künftig völlig
verhindert werden können, bleibt abzuwarten.
200
Die Hinweise des Bundesministeriums auf die Komplexität
des Bauprogramms und damit verbundene unvermeidbare
Änderungen kann der Bundesrechnungshof
sachlich nachvollziehen. Nach seiner Auffassung
ist aber daraus die Schlussfolgerung zu ziehen, dass
bei komplexen Bauprogrammen der Finanzierungsrahmen
besonders verlässlich sein muss. Nicht nur bei
einem anspruchsvollen Einzelbauvorhaben, sondern
mehr noch bei einem Bauprogramm dürfen damit verbundene
Unwägbarkeiten und Erschwernisse nicht
durch eine kurzfristige Absenkung des Finanzrahmens
noch zusätzlich vergrößert werden.
9.5.2
Die Hinweise des Bundesministeriums auf fehlende
Einsparalternativen lassen beim Bundesrechnungshof
Zweifel offen, ob eine Absenkung des Bauhaushaltes
der Stiftung und somit der Schaden durch den Eingriff
in den Bauablauf der Gemäldegalerie unabwendbar
waren. Der Bundesrechnungshof hält insbesondere bei
begonnenen Baumaßnahmen ein derartiges Missverhältnis
zwischen haushaltsbedingter „Einsparung“ und
daraus resultierenden Mehrkosten wie im vorliegenden
Fall für nicht hinnehmbar. Er ist der Auffassung,
dass für die störungsfreie und wirtschaftliche Durchführung
von Baumaßnahmen im Bundeshaushalt
grundsätzlich genügend Spielräume bestehen. Ggf.
wäre ein Verzicht auf eine Absenkung des Mittelansatzes
mit der Folge einer entsprechend höheren Neuverschuldung
zu prüfen, wenn andernfalls eine unwirtschaftliche
Durchführung der Maßnahme und eine
damit verbundene Mehrbelastung nachfolgender
Haushaltsjahre drohen, die die aktuelle „Mitteleinsparung“
überkompensieren. Bei einem bereits mit der
Mittelabsenkung in Kraft getretenen Haushalt wäre zu
prüfen, ob die haushaltsrechtlichen Möglichkeiten im
Haushaltsvollzug – wie z. B. ein im Folgejahr auszugleichender
Vorgriff gemäß § 37 Abs. 6 BHO – genutzt
werden können, um kostensteigernde Verzögerungen
zu vermeiden.
Bei der Haushaltsplanung sollten künftig die verzögerungsfreie,
wirtschaftliche Abwicklung begonnener
Maßnahmen sowie die Erfüllung eingegangener Verpflichtungen
sichergestellt werden und Vorrang haben
gegenüber Maßnahmen, die ohne die oben genannten
wirtschaftlichen Nachteile verschoben werden können.
Dies auch für Baumaßnahmen der Stiftung sicherzustellen,
wird – im Zusammenwirken mit dem
Bundesministerium der Finanzen – eine wichtige Aufgabe
des Beauftragten sein.

Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 9:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er erwartet, dass der Beauftragte des Bundes für
Angelegenheiten der Kultur und der Medien im
Zusammenwirken mit dem Bundesministerium der
Finanzen künftig eine ausreichende und verlässliche
Finanzierung von Baumaßnahmen sicherstellt,
damit unwirtschaftliche Eingriffe in begonnene
Baumaßnahmen vermieden werden.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/3869
vom 07.07.2000 - Seite 13/14]
Nr. 16 Unterstützung deutscher Minderheiten
in Nachfolgestaaten der
UDSSR
(Kapitel 06 40 Titelgruppe 01)
16.0
Das Bundesministerium fördert investive Maßnahmen
in den Herkunftsgebieten der Russlanddeutschen.
Es hat Infrastrukturmaßnahmen
in der russischen Föderation finanziert, die
durch die russische Seite erbracht werden sollten.
Die Eigentumsübertragung dieser Einrichtungen
gestaltet sich äußerst schwierig und
kommt nur schleppend voran. Mit Projektmitteln
geförderte Betriebe kommen ihren Verpflichtungen
zur Abführung von Gewinnanteilen
nicht wie vorgesehen nach. Die Privatisierung
von Betrieben und Wohnraum hat noch
nicht begonnen.
Das Bundesministerium hat einzelne Betriebe
errichten lassen, deren Behauptung am Markt
ohne weitere deutsche Unterstützung zweifelhaft
ist. Ein im Jahre 1994 begonnenes und auf
rd. 2,5 Mio. DM geschätztes Ziegeleiprojekt
sollte bis zu seiner Inbetriebnahme mehr als
13 Mio. DM kosten. Ein Vertragspartner des
Bundesministeriums hat als Projektträger auf
Fehlentwicklungen zu spät reagiert und das
Bundesministerium hierüber mit erheblicher
Zeitverzögerung unterrichtet.
16.1 Vorbemerkung
Der Bundesrechnungshof hat Planung und Durchführung
von investiven Maßnahmen in der russischen
Föderation in den Regionen Asowo und Halbstadt sowie
in Kasachstan geprüft. Ziel der Fördermaßnahmen
ist es, den nicht zur Aussiedlung entschlossenen Russlanddeutschen
durch vielfältige Hilfen eine Perspektive
zum Verbleib zu geben. Ein wesentlicher Teil der
Hilfe besteht in investiven Maßnahmen, wie z. B. der
Gewerbeförderung, insbesondere im kleingewerbli-
chen und handwerklichen Bereich, und der Schaffung
von Wohnraum.
Seit dem Jahre 1990 sind aus Kapitel 06 40 für investive
Maßnahmen über 500 Mio. DM verausgabt
worden. Für den Zeitraum 1999 bis 2002 waren zum
Zeitpunkt der Prüfung weitere rd. 200 Mio. DM vorgesehen.
Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages
hat auf der Grundlage von Berichten des Bundesrechnungshofes
bereits mehrfach über die unzureichende
Planung und Durchführung von Projekten beraten.
Nach einer erneuten Prüfung greift der Bundesrechnungshof
im folgenden weitere Mängel bei der Förderung
von Infrastrukturaßnahmen und Betrieben auf.
16.2 Förderung von Infrastruktur in der russischen
Föderation
16.2.1
Nach dem Protokoll der konstituierenden Sitzung der
ersten deutsch-russischen Regierungskommission für
die Angelegenheiten der Russlanddeutschen im April
1992 sollten Infrastrukturmaßnahmen für die Region
grundsätzlich als Leistung der russischen Seite aus deren
Haushalt finanziert werden. Da die tatsächlichen
Zuweisungen der russischen Zentralregierung jedoch
deutlich unter den angekündigten Beträgen lagen, ist
das Bundesministerium in Abweichung von Festlegungen
des o. a. Protokolls dazu übergegangen, den
Bau von Landstraßen, den Ausbau der Wasser-, Fernwärme-
und Stromversorgung und den Telefonausbau
aus Projektmitteln zu finanzieren. Eigentümer dieser
Einrichtungen ist im Bereich Halbstadt derzeit die
Entwicklungsgesellschaft der Deutschen Gesellschaft
für Technische Zusammenarbeit. Mittelfristig ist eine
Umwandlung in Aktiengesellschaften unter Beteiligung
der Administration vorgesehen. Für den Bereich
Asowo ist die Eigentumsfrage offen und damit auch
die Verantwortung für die Folgekosten.
16.2.2
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das
Bundesministerium zahlreiche Infrastrukturmaßnahmen
finanziert hat, obwohl bereits die Planung der
damit in Zusammenhang stehenden Errichtung von
Betrieben teilweise unzureichend war. Die Probleme
der Eigentumsübertragung wären bei einer Finanzierung
durch die russische Seite nicht entstanden. Durch
die nachträgliche Übernahme von Infrastrukturleistungen
konnten zwar Projekte weitergeführt oder beendet
werden, die sonst so nicht möglich gewesen wären.
Hierfür verausgabte Mittel standen jedoch für andere
bereits konzipierte Hilfsmaßnahmen nicht mehr
zur Verfügung. Im Übrigen hat die Übernahme dieser
Leistungen aufgrund von Zeitverzögerungen zu weiteren
Mehrausgaben geführt, da zwischenzeitlich die
Baukosten erheblich gestiegen sind.
201

Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium
aufgefordert, die Förderung solcher Maßnahmen künftig
grundsätzlich durch die russische Seite vornehmen
zu lassen. Darüber hinaus sollte das Bundesministerium
darlegen, wie die Nachhaltigkeit der von deutscher
Seite finanzierten Projekte langfristig gesichert werden
kann.
16.2.3
Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, die
allgemeine wirtschaftliche Situation in der russischen
Föderation wirke sich insbesondere auf die Leistungen
der russischen Regierung, u. a. im Zusammenhang mit
der Infrastruktur aus. Es sei versucht worden, die russische
Seite auf einen konkreten Förderumfang und
die Projekte, bei denen die Mittel eingesetzt werden
sollten, festzulegen. Darüber hinaus sei darauf bestanden
worden, soweit wie möglich keine gemeinschaftlich
finanzierten Projekte mehr durchzuführen.
Gleichwohl hätte nicht verhindert werden können,
dass einige mit deutschen Mitteln geförderte Projekte
wegen fehlender begleitender Maßnahmen der russischen
Seite Not leidend geworden seien. Um die Gesamtmaßnahme
in solchen Fällen nicht zu gefährden,
sei es erforderlich gewesen, von deutscher Seite zusätzliche
Beträge für derartige Vorhaben zur Verfügung
zu stellen. Neue große Infrastrukturmaßnahmen
würden nicht mehr gefördert.
Die Nachhaltigkeit der laufenden Projekte auch über
längere Zeiträume hinweg müsse vor dem Hintergrund
der bereits geschilderten gesamtwirtschaftlichen Lage
in der russischen Föderation sowie der dortigen Steuergesetzgebung
gesehen werden. Der Nachhaltigkeit
dienten die Privatisierung von Objekten und die Übertragung
auf Träger, die eine ausreichende Rechtssicherheit
und Leistungsfähigkeit für einen überschaubaren
Zeitraum gewährleisten könnten. Derzeit müssten
immer noch Übergangslösungen hingenommen
werden.
16.2.4
Der Bundesrechnungshof nimmt die Absicht des Bundesministeriums
zur Kenntnis, dass keine großen Infrastrukturprojekte
mehr gefördert werden. Er sieht
sich in seiner Kritik bestätigt, dass insbesondere die
Probleme der Eigentumsübertragung und vermeidbare
Mehrausgaben erst durch die Finanzierung der Infrastrukturmaßnahmen
aus Projektmitteln des Bundesministeriums
entstanden sind. Das Bundesministerium
bleibt aufgefordert, die Nachhaltigkeit der bisher getätigten
Investitionen zu sichern.
16.3 Förderung von Betrieben
16.3.1
Bei den investiven Maßnahmen für Russlanddeutsche
ist nach dem Prinzip der „Hilfe zur Selbsthilfe“ vorgesehen,
dass die deutsche Seite die Projekte über Zuschüsse
oder Kredite finanziert und die russlanddeutsche
Seite Gewinnanteile aus den Betrieben für soziale
und humanitäre Zwecke verwenden soll. Für den glei-
202
chen Zweck sollten Rückflüsse aus Kreditprogrammen
eingesetzt werden. Organisatorisch sollten für diese
Aufgaben Fonds eingerichtet werden. Nach den Feststellungen
des Bundesrechnungshofes haben Betriebe
keine oder nur zeitweise Gewinnanteile abgeführt.
Obwohl in den mit den Betreibern abgeschlossenen
Nutzungsverträgen vorgesehen ist, dass die Betriebe
nach einem Zeitraum von fünf Jahren privatisiert werden
sollten, ist dies bisher noch in keinem einzigen
Fall erfolgt.
Die Probleme der geförderten Betriebe verdeutlichen
folgende Beispiele: In den Jahren 1991 bis 1993 sind
im Norden Kasachstans je drei Bäckereien und Käsereien
mit Projektmitteln des Bundesministeriums errichtet
worden. Die wirtschaftliche Situation der Einrichtungen
ist durchgängig negativ. Eine Käserei steht
vor der Schließung. Der Betreiber hat Schwierigkeiten
mit der Rohstoffversorgung. Strom gibt es nur noch
stundenweise. Eine Bäckerei hat ebenfalls wirtschaftliche
Schwierigkeiten. Es ist abzusehen, dass der
Pächter den Betrieb über kurz oder lang aufgeben
wird. Gewinne wurden mit einer Ausnahme von keinem
Betrieb abgeführt. Lediglich eine Käserei hat
einmal Geld überwiesen und einmal Lebensmittel geliefert.
16.3.2
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass die
erwarteten Rückflüsse aus den Betrieben in den meisten
Fällen ausgeblieben sind. Damit ist ein Ziel der
Förderung, eine Verwendung für soziale und humanitäre
Zwecke, nicht im gewünschten Ausmaß erreicht
worden. Da die damit beauftragten Fonds zum Zeitpunkt
der Prüfung nur bedingt funktionsfähig und
kontrollierbar waren, war eine Verwendung der Mittel
im Sinne der vorgesehenen Zweckbestimmung nicht
sichergestellt.
Die Betriebe sind inzwischen über fünf Jahre alt; ihre
Anlagen werden vermehrt reparaturanfällig. Deshalb
ist mit erhöhten Folgekosten zu rechnen. Der Bundesrechnungshof
hat daher empfohlen, dass die Projektträger
die Betriebe den Nutzern möglichst bald zur
Übernahme anbieten. Dabei sollte zwischen den Betrieben
unterschieden werden, die ihren vertraglichen
Verpflichtungen nachgekommen sind, und solchen,
die keine Abführungen vorgenommen haben. Eigentum
sollte aus prinzipiellen Gründen nicht ohne Gegenleistung
übertragen werden.
Der Bundesrechnungshof hat schließlich angeregt zu
prüfen, ob angesichts der kritischen wirtschaftlichen
Situation in den Herkunftsländern der Russlanddeutschen
und der hohen Risiken eine Förderung von investiven
Maßnahmen noch zweckmäßig ist. Er hält eine
Umschichtung hin zur Förderung von humanitären
und sozialen Maßnahmen, wie z. B. medizinische Versorgung,
oder von kulturellen Maßnahmen, wie z. B.
Förderung von Begegnungsstätten und Sprachförderung,
für Erfolg versprechender, weil dies den Menschen
unmittelbar zugute kommt.

16.3.3
Das Bundesministerium hat ausgeführt, die Fonds in
der russischen Föderation und in Kasachstan seien bereits
seit einem Jahr oder länger arbeitsfähig. Trotz
schwieriger wirtschaftlicher Rahmenbedingungen käme
die Mehrzahl der Kreditnehmer in der russischen
Föderation, eingeschränkt auch in Kasachstan, zumindest
in Teilen ihren Verpflichtungen zur Gewinnabführung
nach. Es werde geprüft, ob die Betreiber der
Betriebe ihre Verpflichtungen zur Abführung in der
Vergangenheit schuldhaft nicht erfüllt hätten. Soweit
geboten, würden in Einzelfällen Anlagen bei Kreditnehmern
demontiert und an andere Kreditnehmer vergeben.
Es müsse jedoch darauf verwiesen werden,
dass bei den Programmen in der russischen Föderation
von Anfang an von einer geringen Leistungsfähigkeit
der Empfänger, schwierigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen
und daher nicht in erster Linie von
wirtschaftlichen Effizienzgesichtspunkten ausgegangen
worden sei. Es würden auf absehbare Zeit keine
Rückflüsse in erheblicher Größenordnung anfallen. Es
bestehe im Übrigen Einvernehmen darüber, dass die
Privatisierung mit dem Ziel, den Russlanddeutschen in
den Herkunftsgebieten dauerhaft die Ergebnisse der
Fördermaßnahmen zugute kommen zu lassen, vorangetrieben
werden müsse.
Das Bundesministerium hat angekündigt, alle geförderten
Betriebe kritisch zu überprüfen und danach zu
entscheiden, welche weitergeführt, privatisiert oder
eingestellt werden sollen. Die Förderpriorität solle
künftig bei sozialen, humanitären und kulturellen Projekten
liegen, was im Rahmen der laufenden Programme
bereits weitestgehend berücksichtigt werde.
16.3.4
Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass eine kritische
Bestandsaufnahme der noch nicht abgeschlossenen
Projekte erfolgen soll. Das Bundesministerium bleibt
aufgefordert, möglichst rasch die erforderlichen Entscheidungen
zu treffen, damit die Fördermittel unter
Berücksichtigung der Situation in den entsprechenden
Ländern möglichst wirtschaftlich und effizient eingesetzt
werden und keine unnötigen Folgekosten entstehen.
Es bleibt weiterhin sicherzustellen, dass die Betriebe
ihren vertraglichen Verpflichtungen zur Gewinnabführung
nachkommen, dass die Arbeitsfähigkeit
der Fonds gewährleistet wird und die Rückflüsse
zweckentsprechend wieder verwendet werden. Dies
setzt entsprechende Kontrollen voraus.
Soweit das Bundesministerium ausführt, seine Förderpriorität
bereits weitestgehend zugunsten der Breitenarbeit
geändert zu haben, ist darauf hinzuweisen, dass
aus der entsprechenden Titelgruppe im Bundeshaushalt
im Finanzplanungszeitraum bis 2003 noch immer
ein dreistelliger Millionenbetrag für investive Maßnahmen
vorgesehen ist. Das Bundesministerium bleibt
daher aufgefordert, die Notwendigkeit dieser Ausgaben
auch im Hinblick auf die beabsichtigten Prioritätenänderungen
zu überprüfen.
16.4 Ziegeleiprojekt
16.4.1
Nachfolgend berichtet der Bundesrechnungshof über
die Fehlentwicklung einer Fördermaßnahme, weil sie
einerseits von finanzieller Bedeutung ist, andererseits
aber auch die Schwierigkeiten der Förderung von Betrieben
in Russland deutlich macht:
Im Rahmen des Förderprogramms für Russlanddeutsche
beauftragte das Bundesministerium im Jahre
1994 einen Vertragspartner mit der Durchführung eines
einvernehmlich ausgewählten Projekts. Auf dem
Gelände einer alten Ziegelei bei Asowo sollte ein neuer
Ziegeleibetrieb errichtet und aus dem Förderprogramm
des Bundes finanziert werden. Grundlage dafür
war ein Vertrag zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und dem Vertragspartner mit für dieses
Projekt geplanten Gesamtkosten in Höhe von rd.
2,5 Mio. DM. Die Maßnahme sollte spätestens im Jahre
1996 abgeschlossen sein.
Der Vertragspartner hat zur Durchführung des Projekts
im Jahre 1994 ein weiteres Unternehmen eingeschaltet.
Dieses veranlasste den Kauf einer gebrauchten
Ziegeleiausrüstung in Deutschland zum Preis von
rd. 540 000 DM. Diese wurde 1994 in 31 Containern
nach Asowo versandt. Zum Zeitpunkt der örtlichen
Erhebungen im Jahre 1997 standen die 31 Container
seit drei Jahren ungeöffnet im Freien. Es konnte auch
kein Zeitpunkt für den Abschluss des Projekts benannt
werden. Als Gründe wurden Witterungsbedingungen,
Lieferverzögerungen russischer Unternehmen, fehlende
Stromversorgung und Liquiditätsschwierigkeiten
angeführt. Der Vertragspartner hat erst im Jahre 1997
mit einem Sachstandsbericht das Bundesministerium
über Probleme bei der Projektdurchführung informiert.
Bis zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen im
Jahre 1997 waren rd. 5,8 Mio. DM ausgezahlt worden,
ohne dass die endgültige Höhe der Erstellungskosten
und der Zeitpunkt der Inbetriebnahme absehbar waren.
Bis zur Inbetriebnahme der Ziegelei rechnete der
Vertragspartner damals mit weiteren rd. 8 Mio. DM an
Kreditvolumen. Bis April 1999 sind insgesamt
8 Mio. DM für das Projekt und 1,35 Mio. DM für
Durchführungskosten verausgabt worden.
16.4.2
Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass der
Vertragspartner des Bundesministeriums trotz der
Ausschöpfung und erheblichen Überschreitung des
Kreditrahmens sowie der Verzögerung der Fertigstellung
das Bundesministerium erst im Jahre 1997 informiert
hat. Dadurch hatte das Ressort keine Möglichkeit,
rechtzeitig einzuwirken und Fehlentwicklungen
zu verhindern. Der Vertragspartner hat nach Ansicht
des Bundesrechnungshofes seine vertraglichen
Verpflichtungen nur unzureichend erfüllt. Dies entlastet
jedoch das Bundesministerium nicht, da es über
zwei Jahre lang versäumt hat, sich um die sachgerechte
Abwicklung zu kümmern. Da im Jahre 1997 weder
der Gesamterstellungspreis der Anlage noch deren
203

Weiterfinanzierung überschaubar war, hat der Bundesrechnungshof
die Gesamtfinanzierung als nicht gesichert
angesehen und das Bundesministerium aufgefordert,
die Weiterführung des Projekts zu überprüfen.
Dies auch vor dem Hintergrund, dass bei einer mittlerweile
geschätzten Investitionssumme von mehr als
13 Mio. DM nicht erkennbar ist, wie der Betrieb neben
der Schuldenlast die Betriebskosten finanzieren
und Gewinne erwirtschaften soll, zumal er über keine
ausreichende Liquidität verfügt. Für ggf. entstandene
und noch entstehende finanzielle Schäden sollte das
Bundesministerium die Haftungsfrage prüfen.
16.4.3
Das Bundesministerium hat ausgeführt, dass es dem
Vertragspartner mit Schreiben vom 5. August 1997
jede weitere Kreditvergabe für das Ziegeleiprojekt untersagt
habe. Die unzureichende Projektsteuerung und
Kontrolle seitens des Vertragspartners hätten dazu geführt,
dass dieser entgegen mehrfachen Mitteilungen
über eine Einstellung der Vergabe von Gewerbekrediten
für das Ziegeleiprojekt und trotz des o. a. Schreibens
zunächst nichts unternommen habe, um auch die
Kreditvergabe aus Mittelrückflüssen des Fonds
Asowo, in den Jahren 1997 und 1998 noch über
3 Mio. DM, einzustellen. Dies sei erst im April 1998
geschehen.
Wegen des nicht zu kalkulierenden finanziellen Risikos
habe das Bundesministerium entschieden, das Projekt
mit deutschen Haushaltsmitteln nicht mehr zu fördern.
Weiterhin hat das Bundesministerium mitgeteilt,
dass es sich mit dem Vertragspartner wegen Verletzung
des Vertrages streitig auseinandersetzt. Dieser
habe darauf hingewiesen, dass die Durchführung aufwendiger
Bauvorhaben mit lokalen Firmen in Russland
mit hohen Risiken verbunden sei, ebenso die
Kostenentwicklung, die Einhaltung von Zeitplänen
und die Qualität der Ausführung. Die Mehrkosten seien
zu einem guten Teil - wie auch bei anderen Bauprojekten
- auf Preissteigerungen infolge Nichteinhaltung
des Zeitplans zurückzuführen.
16.4.4
Der Bundesrechnungshof sieht sich durch die Ausführungen
des Bundesministeriums in seiner Kritik bestätigt.
Gerade bei den bestehenden Risiken und den tatsächlich
aufgetretenen Schwierigkeiten hätte sich das
Bundesministerium eingehend um das Projekt kümmern
müssen. Der Vertragspartner hätte das Bundesministerium
zeitnah informieren müssen, damit dieses
die Möglichkeit gehabt hätte, steuernd einzugreifen.
Im Übrigen bleibt das Bundesministerium aufgefordert,
darauf zu achten, dass die Ziegelei auch nicht
durch Rückflüsse aus dem Privatisierungsprogramm
weiterfinanziert wird.
204
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 16:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, über den
Stand von Infrastruktureinrichtungen und Betrieben
mit den vom Bundesrechnungshof geschilderten
Mängeln bis zum 30. Juni 2001 zu berichten.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/3869
vom 07.07.2000 - Seite 17]
Nr. 74 Zweckentsprechende und wirtschaftliche
Mittelverwendung
öffentlich finanzierter Einrichtungen
(verschiedene Kapitel und Titel)
74.0
Das Bundesministerium hatte die wirtschaftliche
und zweckentsprechende Mittelverwendung
bei zwei aus Bundesmitteln finanzierten Einrichtungen
nur anhand der ihm vorgelegten
Unterlagen geprüft; wesentliche Beanstandungen
ergaben sich dabei nicht. Bei Prüfungen
durch die damalige Vorprüfungsstelle des Bundesministeriums
und den Bundesrechnungshof
wurden erhebliche Unregelmäßigkeiten in der
Haushalts- und Wirtschaftsführung festgestellt.
Dies zeigt, dass bei öffentlich finanzierten Einrichtungen
örtliche Prüfungen durch das für
die wirtschaftliche und zweckentsprechende
Mittelverwendung verantwortliche Bundesministerium
unverzichtbar sind.
74.1
Das Bundesministerium gründete im Jahre 1990 die
Deutsche Agentur für Raumfahrtangelegenheiten
(DARA) als GmbH 1 und im Jahre 1994 das Deutsch-
Amerikanische Akademische Konzil (DAAK) in der
Rechtsform einer Stiftung privaten Rechts. Es finanzierte
beide Einrichtungen aus Bundesmitteln. Die
Prüfung der wirtschaftlichen und zweckentsprechenden
Verwendung dieser Mittel beschränkte das Bundesministerium
auf die ihm vorgelegten Nachweise,
bestehend aus den Jahresrechnungen, den Berichten
der von den Einrichtungen mit der Prüfung dieser
Rechnungen beauftragten Wirtschaftsprüfer und den
Sachberichten. Da sich aus diesen Unterlagen keine
gegenteiligen Hinweise ergaben und außerdem bei
beiden Einrichtungen beurlaubte oder pensionierte
Beamte seines Hauses in leitenden und ausführenden
1 Die Deutsche Agentur für Raumfahrtangelegenheiten GmbH,
Bonn, ist seit Oktober 1997, nachdem sie ihren Geschäftsbetrieb
auf eine Großforschungseinrichtung des Bundes übertragen hat,
aufgelöst.

Positionen tätig waren, ging das Bundesministerium
von einem wirtschaftlichen und zweckentsprechenden
Einsatz der Bundesmittel durch die Einrichtungen aus.
Eigene örtliche Prüfungen nahm es nicht vor.
74.2
Bei der DARA prüfte im Jahre 1996 die damalige
Vorprüfungsstelle des Bundesministeriums in Abstimmung
mit dem Bundesrechnungshof gezielt das
Beschaffungswesen. Mit der Prüfung bei der DARA
kam die Vorprüfungsstelle mit Zustimmung des Bundesrechnungshofes
einer Bitte des Bundesministeriums
nach, das Hinweise auf Unregelmäßigkeiten im
Beschaffungswesen der DARA erhalten hatte, die sich
nach einer Einsichtnahme seines zuständigen Abteilungsleiters
und Aufsichtsratsvorsitzenden der DARA
in deren Beschaffungsakten als zutreffend erwiesen.
Beim DAAK prüfte der Bundesrechnungshof im Jahre
1998 die Ausgaben des Bundesministeriums zur Förderung
des DAAK (zur Finanzierung des DAAK vgl.
Nr. 75).
74.2.1
Bei der DARA war die weitaus überwiegende Zahl
der zahlreichen geprüften Beschaffungsvorgänge nicht
ordnungsgemäß. Öffentliche Ausschreibungen fanden
überhaupt nicht statt, beschränkte Ausschreibungen
oder Preisvergleiche gab es nur bei einem verschwindend
geringen Teil der Beschaffungen. Die DARA beschaffte
Geräte und Programme für ihre Datenverarbeitung
fast ausschließlich von einem Lieferanten, die
wenigen in den Akten dokumentierten Preisvergleiche
waren fehlerhaft. Die Fehler führten dazu, dass der übliche
Lieferant auch dann Aufträge erhielt, wenn sein
Angebot nicht das günstigste war. Die DARA stattete
ihre Geschäftszimmer aufwendiger aus, als nach den
von ihr als öffentlich finanzierten Einrichtungen zu
beachtenden Höchstwerten zulässig war. Zur Ausstattung
des gemieteten Bürogebäudes mit „Kunst am
Bau“ überschritt die DARA um etwa 30 v. H. den
vom Bundesministerium nur mündlich zugesagten Betrag.
Die DARA beauftragte ein Beratungsunternehmen
mit der Vorbereitung einer Konferenz, ein
schriftlicher Vertrag wurde nicht geschlossen. Dies
führte dazu, dass weder die zu erbringenden Leistungen
noch Stundensätze und Preisobergrenzen festgelegt
waren und die DARA letztlich die erheblich über
ihrer Erwartung liegende Forderung begleichen musste.
74.2.2
Auch das DAAK beachtete den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit
nur unzureichend und leistete Ausgaben,
die nicht oder zumindest nicht in dieser Höhe notwendig
waren, um seine Aufgaben zu erfüllen. So beschränkte
es sich bei der Auswahl von Hotels und Restaurants
für die Sitzungen seiner Gremien ausschließlich
auf solche der obersten Preisklasse. Es zahlte auch
die Unterkunft und Verpflegung von Begleitpersonen
der Sitzungsteilnehmer selbst bei Aufenthaltsverlänge-
rungen und übernahm die Ausgaben für Begleitprogramme
(Damenprogramm, Konzertbesuch). Bei einer
im Anschluss an eine Gremiumssitzung in Hamburg
veranstalteten mehrtägigen Exkursion nach Mecklenburg-Vorpommern
gehörten nur zwei der zehn Teilnehmer
zur Zielgruppe dieser Veranstaltung, den amerikanischen
Gremiumsmitgliedern. Das DAAK bezahlte
die Aufwendungen für die Teilnahme von deren
Ehefrauen, von zwei Mitarbeitern des DAAK nebst
Ehefrauen und von zwei weiteren Personen, die die
Exkursion auf Honorarbasis für das DAAK vorbereitet
hatten. Das DAAK finanzierte einen aufwendigen
Empfang im Gästehaus Petersberg, ein die Finanzierung
aus öffentlichen Mitteln rechtfertigender Nutzen
dieser Veranstaltung war den Unterlagen nicht zu entnehmen.
Überhöhten Aufwand betrieb das DAAK auch anlässlich
von Symposien und für Empfänge in Zusammenhang
mit wissenschaftlichen Veranstaltungen und Fördervorhaben.
So finanzierte das DAAK anlässlich eines
zweitägigen Symposiums Empfänge für 100 Personen
am Vorabend und für 150 Personen am Abend
des ersten Veranstaltungstages, Mittagsbuffets für je
170 Personen und am Abschlussabend ein Abendessen
„im kleinen Kreis“ außerhalb der Stadt. Bei einer anderen
wissenschaftlichen Veranstaltung zahlte das
DAAK für 100 Teilnehmer ein mittelalterliches Mahl
mit Musikbegleitung und anlässlich einer Konferenz
in Zusammenhang mit einem von ihm geförderten
Projekt einen Eröffnungsempfang für 43 Teilnehmer.
Das DAAK leistete Zahlungen für von ihm geförderte
Projekte, ohne dass nachvollziehbar war, ob und wie
der Bedarf geprüft wurde. Die Abrechnung der – bedingt
durch die zahlreichen transatlantischen Reisen
recht hohen - Reisekosten war teilweise fehlerhaft; so
war beispielsweise nicht erkennbar, ob Bonusprogramme
von Fluggesellschaften („miles and more“) in
Anspruch genommen und die Gutschriften für Dienstreisen
genutzt wurden. Für Zahlungen aus dem „Verfügungsfonds“
der Leitung war der dienstliche Anlass
nicht begründet. Das DAAK erstattete einzelnen Mitarbeitern
auch die Kosten für Fahrten zwischen Wohnung
und Arbeitsstätte.
74.3
Die Prüfungen von DARA und DAAK haben nach
Auffassung des Bundesrechnungshofes ergeben, dass
die Einrichtungen vom Zeitpunkt ihrer Gründung an
in nicht unerheblichem Umfang Ausgaben geleistet
haben, die mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit
nicht vereinbar und für die Erfüllung ihrer Aufgaben
nicht notwendig sind. Dies hat gezeigt, dass die Kontrollmechanismen
bei beiden Einrichtungen nicht greifen.
Insbesondere haben Vorprüfungsstelle und Bundesrechnungshof
beanstandet, dass das Bundesministerium
jeweils seiner Verpflichtung zur Prüfung der
wirtschaftlichen und zweckentsprechenden Mittelverwendung
nicht ausreichend nachgekommen ist, weil
205

es seine Prüfung ausschließlich auf die vorgelegten
Unterlagen beschränkt und keine örtliche Prüfung anhand
der Bücher und Belege vorgenommen hat. Der
Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass
derartige Prüfungen gerade bei neu gegründeten Einrichtungen
möglichst frühzeitig stattfinden sollen, um
Fehlentwicklungen von vornherein zu vermeiden.
74.4
Das Bundesministerium hat die Einschätzung des
Bundesrechnungshofes geteilt, dass bei DAAK und
DARA eine frühzeitige örtliche Prüfung der Mittelverwendung
angebracht gewesen sei, nachdem Hinweise
vorgelegen hätten, dass zumindest bei der
DARA Unregelmäßigkeiten im Beschaffungswesen
aufgetreten seien. Beim DAAK sei eine angesagte örtliche
Prüfung wegen der Prüfung des Bundesrechnungshofes
unterblieben. Selbstverständlich werde das
Bundesministerium auch künftig bei Vorliegen entsprechender
Hinweise für erhöhten Prüfungsbedarf
örtliche Prüfungen bei institutionell geförderten Zuwendungsempfängern
veranlassen. Das Bundesministerium
hat aber ausdrücklich darauf hingewiesen, dass
nach dem erheblichen Stellenabbau in Folge der Zusammenlegung
seiner beiden Vorgängerministerien
und nach der Auflösung der Vorprüfungsstelle keine
dafür ausgebildeten Prüfungskapazitäten vorhanden
seien und angesichts des zusätzlichen allgemeinen
Stellenabbaus nicht mehr aufgebaut und vorgehalten
werden könnten. Daher fehlten künftig die entsprechenden
Kapazitäten für die vom Bundesrechnungshof
angestrebten Prüfungen. Angesichts der bereits
eingerichteten Prüfungsverfahren - Innenrevision, Prüfung
durch Wirtschaftsprüfer in Zusammenhang mit
dem Jahresabschluss und letztlich durch den Bundesrechnungshof
mit seinen durch die Prüfungsämter erweiterten
Möglichkeiten - hat das Bundesministerium
eine „generelle flächendeckende Vor-Ort-Prüfung ohne
Indizien für einen besonderen Prüfungsbedarf“
nicht für angemessen und auch nicht für realisierbar
gehalten.
74.5
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes zeigen
die bei der DARA und dem DAAK getroffenen Feststellungen,
dass bei öffentlich finanzierten Einrichtungen
regelmäßige, bei neu gegründeten Einrichtungen
möglichst frühzeitige, örtliche Prüfungen durch das
Bundesministerium unverzichtbar sind. Es reicht nicht
aus, wenn dieses nur bei Vorliegen entsprechender
Hinweise örtlich prüft. Derartigen Prüfungen fehlt
206
weitgehend die vorbeugende Wirkung. Wenn bereits
Hinweise auf unwirtschaftliches Verhalten von öffentlich
finanzierten Einrichtungen eingegangen sind,
wird es zur Schadensverhütung zu spät sein; denn der
durch nicht notwendige Ausgaben dem Bund entstandene
Schaden ist dann im Allgemeinen - wenn überhaupt
– nur noch unvollständig auszugleichen.
Zu den Hinweisen des Bundesministeriums auf fehlende
Prüfungskapazitäten merkt der Bundesrechnungshof
an, dass die frühere Vorprüfungsstelle nicht
dem Bundesministerium als Prüfungskapazität zur
Verfügung stand, sondern als Teil der externen Finanzkontrolle
nach fachlicher Weisung des Bundesrechnungshofes
aufgrund eines von diesem genehmigten
jährlichen Arbeitsplans tätig war. Auch die übrigen
vom Bundesministerium genannten Prüfungseinrichtungen
können und sollen die eigenverantwortlich
wahrzunehmenden Kontrollpflichten des Bundesministeriums
nicht ersetzen: Die Innenrevision einer Einrichtung
arbeitet deren Geschäftsführung zu, der Abschlussprüfer
prüft im Auftrag der Einrichtung primär
die Ordnungsmäßigkeit der Rechnungslegung, gesetzliche
Aufgabe des Bundesrechnungshofes und seiner
Prüfungsämter ist die Prüfung der Haushalts- und
Wirtschaftsführung des Bundes.
Der Bundesrechnungshof fordert im Übrigen „keine
generell flächendeckenden“ örtlichen Prüfungen; regelmäßige,
stichprobenweise Prüfungen reichen
grundsätzlich aus. Derartige Prüfungen sollten durch
das Bundesministerium vorgenommen werden, um
seiner Verantwortung für die wirtschaftliche und
zweckentsprechende Verwendung der ihm vom Parlament
zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel gerecht
zu werden.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 74:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zur Kenntnis.
b) Er bittet das Bundesministerium, die Stichprobenweisen
Prüfungen fortzuführen.
c) Er erwartet, dass bei Neugründungen von Zuwendungsempfängern
innerhalb von zwei Jahren eine
Vor-Ort-Prüfung durch das Bundesministerium
durchgeführt wird.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/3869
vom 07.07.2000 – Seite 42]

Nr. 10 Überwachung von Zuwendungen
10.0
Aus dem Bundeshaushalt werden jährlich Zuwendungen
in Milliardenhöhe an Hunderte von
Zuwendungsempfängern verausgabt. Die zur
Überwachung der Verwendung dieser Ausgaben
gesetzlich vorgeschriebenen Übersichten
werden vielfach in einer unwirtschaftlichen
Verfahrensweise erstellt. Selbst innerhalb des
Geschäftsbereiches eines Ministeriums werden
manuelle und IT-gestützte Verfahren nebeneinander
eingesetzt. Regelungen für eine einheitliche
Verwaltung von Zuwendungsdaten bestehen
nicht. Übergreifende Auswertungen zur
Vorbereitung und Überwachung von Entscheidungen
sind nur mit großem Verwaltungsaufwand
möglich.
Der Bundesrechnungshof hält die bisherige
Verwaltung der Zuwendungsdaten für unwirtschaftlich
und empfiehlt eine Verknüpfung mit
dem automatisierten Haushalts-, Kassen- und
Rechnungswesen des Bundes. Ein einheitliches
Verfahren zur Datenverwaltung vermindert
den bestehenden Verwaltungsaufwand und erhöht
den Nutzen der Daten.
10.1
Aus dem Bundeshaushalt werden jährlich Zuwendungen
in Milliardenhöhe an Hunderte von Zuwendungsempfängern
verausgabt. Die Verwendung der Zuwendungen
hat die Verwaltung nach Nr. 9 der Vorläufigen
Verwaltungsvorschriften zu § 44 BHO (Vorl. VV-
BHO) zu überwachen. Für jedes Haushaltsjahr ist dazu
eine besondere nach Titeln gegliederte Übersicht
über Empfänger, Art, Höhe und Zweck der Zuwendungen
des Bundes zu führen. Aus der Übersicht müssen
auch die zur Zahlung angewiesenen oder vom
Zuwendungsempfänger angeforderten Beträge sowie
die eingegangenen Verpflichtungen ersichtlich sein.
Schließlich sind der vorgeschriebene Zeitpunkt für die
Vorlage des Verwendungsnachweises, dessen Eingang,
der Zeitpunkt der Prüfung durch die Verwaltung
und die Abgabe an die rechnungslegende Stelle aufzunehmen.
Der Bundesrechnungshof hat die Praxis
der Verwaltung von Zuwendungsdaten exemplarisch
in den Geschäftsbereichen des Bundesministeriums
des Innern (Bundesministerium) und des Beauftragten
der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur
und der Medien (Beauftragter der Bundesregierung)
geprüft.
Auszüge aus den Bemerkungen 2000
(BT-Drs. 14/4226 v. 23. Oktober 2000)
10.2
Die Geschäftsbereiche des Bundesministeriums und
des Beauftragten der Bundesregierung vergeben jährlich
zusammen über 2 Mrd. DM Zuwendungen direkt
oder über zwischengeschaltete Einrichtungen an über
350 einzelne Zuwendungsempfänger. Der Bundesrechnungshof
stellte fest, dass die jeweils verantwortlichen
Stellen die vorgeschriebenen Zuwendungsübersichten
in sehr unterschiedlicher Art und Weise und
zum Teil mit erheblichem Verwaltungsaufwand handhaben.
Sie werden sowohl in manueller Form auf Papier,
IT-gestützt als Tabellenkalkulation oder auch als
fachbereichsspezifische Datenbankanwendung erstellt
und geführt. Selbst innerhalb eines Geschäftsbereiches
sind in verschiedenen Abteilungen und Referaten unterschiedliche
Verfahrensweisen vorzufinden.
Im Geschäftsbereich des Bundesministeriums werden
z. B. im Arbeitsbereich „Hilfen für die deutschen Minderheiten
in den Herkunftsgebieten“ zwei unterschiedliche
Datenbankanwendungen eingesetzt, die nicht
aufeinander abgestimmt sind. So verwendet die Fachabteilung
im Bundesministerium eine durch ein externes
Unternehmen erstellte Anwendung, während das
mit der Umsetzung eines Teils der Bewilligungen beauftragte
Bundesverwaltungsamt (BVA) seine Zuwendungsdaten
über eine eigene Datenbankanwendung
verwaltet. Ein IT-gestützter Datenaustausch zwischen
beiden Stellen findet nicht statt. Vielmehr teilt
das BVA dem Bundesministerium schriftlich seine
Förderdaten mit. Dieses wiederum erfasst teilweise
manuell erneut die Daten in der dort vorhandenen Datenbank.
Die so erstellten Zuwendungsdaten sind aufgrund der
uneinheitlichen Datenführung schon innerhalb des
Geschäftsbereichs des Bundesministeriums nicht kompatibel.
Damit ist die Zusammenführung der für die
Gesamtsteuerung von Förderprogrammen benötigten
Informationen infolge der mehrfachen manuellen Dateneingaben
fehleranfällig. Übergreifende Auswertungen
von Zuwendungsdaten, wie sie zur Vorbereitung
und Überwachung von Entscheidungen regelmäßig
auch von anderen Bundesministerien, dem Bundesministerium
der Finanzen und aus dem parlamentarischen
Raum nachgefragt werden, sind daher besonders
verwaltungsaufwendig und unwirtschaftlich. Die
gewonnenen Erkenntnisse sind zudem in zeitlicher
und inhaltlicher Hinsicht nur eingeschränkt aussagefähig.
Ein weiterer Informationsbedarf, z. B. zum Aufzeigen
von Entwicklungstendenzen, führt zu erneuten
verwaltungsaufwendigen Recherchen. Über den Einzelfall
hinausgehende oder regelmäßige übergreifende
Auswertungen zur Steuerung und Kontrolle von Zuwendungen
unterbleiben – nicht zuletzt deshalb – in
der Regel.
207

10.3
Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium,
den Beauftragten der Regierung und das Bundesministerium
der Finanzen darauf hingewiesen, dass die derzeit
praktizierte dezentrale und uneinheitliche Sammlung
und Verwaltung von Zuwendungsdaten den Informationsbedürfnissen
zur Steuerung eines wirtschaftlichen
Einsatzes von Fördermitteln des Bundes
nicht gerecht wird. Nicht zusammenführbare Datenbestände
und erheblicher Verwaltungsaufwand bei häufig
erforderlichen übergreifenden Auswertungen führen
zu einem unwirtschaftlichen Verwaltungsverfahren.
Es besteht überdies die Gefahr, dass auch künftig
Bundesmittel für neue „Insellösungen“ verausgabt
werden, obwohl übertragungsfähige bewährte Programme
bereits verfügbar sind.
Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, die Zuwendungsdaten
in einer standardisierten zentralen Datenbankanwendung
bei dezentraler Eingabe und entsprechenden
Auswertungsmöglichkeiten für den gesamten
Bundesbereich erstellen und verwalten zu lassen. Nur
durch ein einheitliches Verfahren zur Datenverwaltung
ist die optimale Nutzung der Zuwendungsdaten
zu erreichen. Im Rahmen der Umsetzung sollen bereits
bestehende ausgereifte Datenbankanwendungen auf
eine entsprechende Verwendungsmöglichkeit überprüft
werden. Durch die Anbindung eines zentralen
Verfahrens an das automatisierte Haushalts-, Kassenund
Rechnungswesen des Bundesministeriums der Finanzen
lassen sich weitere Synergieeffekte erreichen.
Auch wird sich der Datenerfassungsaufwand vermindern
und die Datensicherheit erhöhen, ohne dass einzelne
Bundesministerien ihre bereits im Einsatz befindlichen
Anwendungen aufgeben müssen. Ferner
bietet die heutige Datentechnik die Möglichkeit, bewährte
Datenbankprogramme beizubehalten und deren
Daten (auszugsweise) automatisch dem zentralen Datenbestand
zur Verfügung zu stellen.
10.4
Das Bundesministerium der Finanzen unterstützt den
Vorschlag des Bundesrechnungshofes und beabsichtigt,
im Interministeriellen Koordinationsausschuss für
Informationstechnik beim Bundesministerium eine mit
allen Bundesministerien abgestimmte Entscheidung
über die Aufnahme des Projektes in die Liste der „einer
für alle“ Vorhaben herbeizuführen.
Das Bundesministerium und der Beauftragte der Bundesregierung
haben mitgeteilt, dass sie die Erstellung
eines zentralen Fachkonzeptes mit dezentralen Auswertungsmöglichkeiten
für richtig halten und sich an
der Erstellung und Umsetzung des Konzepts aktiv
beteiligen werden.
10.5
Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass das Bundesministerium
der Finanzen, der Beauftragte der Regie-
208
rung und das Bundesministerium seine Anregungen
positiv aufgenommen haben. Er erwartet, dass die erforderlichen
Maßnahmen zur Umsetzung des Konzeptes
einer einheitlichen Verwaltung von Zuwendungsdaten
zügig in Angriff genommen werden. Er hält dabei
eine entsprechende Konkretisierung der hierzu in
den Vorl. VVBHO enthaltenen Regelungen für angezeigt.
Das vom Bundesrechnungshof angeregte neue
Verfahren wird den bestehenden Verwaltungsaufwand
vermindern und gleichzeitig den Nutzen der Daten bei
der Steuerung der Zuwendungen sowie der Vorbereitung
von Entscheidungen erhöhen.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 10:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er erwartet, dass die erforderlichen Maßnahmen
zur Umsetzung des Konzeptes einer einheitlichen
Verwaltung von Zuwendungsdaten zügig in Angriff
genommen werden.
c) Er fordert das Bundesministerium der Finanzen
auf, eine entsprechende Konkretisierung der in den
Vorläufigen Verwaltungsvorschriften zu § 44
BHO enthaltenen Regelungen vorzusehen.
d) Er erwartet einen Bericht der beiden Ministerien
über das Ver-anlasste bis zum 31. Dezember 2001.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/6521
vom 02.07.2001 – Seite 15]
Nr. 63 Errichtung und Betrieb des
Fraunhofer-Instituts für
Siliziumtechnologie
(Kapitel 30 02 Titel 685 41 und 893 41
sowie
Kapitel 30 06 Titel 683 17 und 892 17)
63.0
Das Bundesministerium hat der Errichtung eines
Forschungsinstitutes zugestimmt, ohne über
hinreichende Erkenntnisse zu dessen konkreter
Nutzung und Auslastung zu verfügen. Das Institut
wird inzwischen von einem gewerblichen
Unternehmen vorwiegend zur industriellen Serienfertigung
genutzt. Die damit für das Unternehmen
verbundenen Vorteile deuten auf eine
Wettbewerbsverzerrung hin.
63.1
Die Fraunhofer-Gesellschaft zur Förderung der angewandten
Forschung e.V. (Fraunhofer-Gesellschaft)
betreibt in zurzeit 47 Instituten angewandte Forschung
für Industrie und öffentliche Auftraggeber. Sie finanziert
ihre Gesamtausgaben in Höhe von 1,37 Mrd. DM
zu einem Drittel aus institutionellen Zuwendungen,

die zu 90 % aus dem Haushalt des Bundesministeriums
und zu 10 % aus Haushalten der Länder erbracht
werden; zwei Drittel deckt die Fraunhofer-Gesellschaft
durch Einnahmen aus Aufträgen der Industrie
und öffentlich finanzierten Forschungsprojekten.
Im Jahre 1989 beschloss die Fraunhofer-Gesellschaft,
ein Institut für Siliziumtechnologie in Itzehoe (Institut)
zu gründen mit dem Schwerpunkt auf der Entwicklung
der so genannten Röntgenlithographie.
Nachdem sich abgezeichnet hatte, dass die Röntgenlithographie
auf absehbare Zeit nicht benötigt wird, zogen
die vorgesehenen Industriepartner ihre Mitfinanzierungszusagen
zurück. Das Bundesministerium widerrief
daraufhin im Jahre 1991 seine Finanzierungszusage
für das Institut und forderte die Fraunhofer-
Gesellschaft auf, ein neues Konzept vorzulegen. Der
Senat der Fraunhofer-Gesellschaft beschloss dann im
Oktober 1991 einstimmig, das Institut in Itzehoe mit
einem von 400 auf 250 Mio. DM verringerten Investitionsvolumen
als ein Institut der Fraunhofer-Gesellschaft
mit üblichem Zuschnitt zu errichten. Es sollte
auch für kleine und mittlere Unternehmen Forschungsaufträge
in breit gestreuten Arbeitsfeldern
übernehmen.
Nachdem die Föderalismuskommission des Deutschen
Bundestages ihren ursprünglich erhobenen Vorbehalt
gegen den Standort Itzehoe aufgegeben hatte, bewilligte
das Bundesministerium Anfang des Jahres 1992
die Errichtung des Instituts. Die angesprochenen Industrieunternehmen
hatten es zuvor abgelehnt, sich in
die Finanzierung des Instituts einbinden zu lassen.
Die im Rahmen der Prüfung des Zuwendungsantrages
der Fraunhofer-Gesellschaft vom Bundesministerium
eingeholten gutachtlichen Stellungnahmen setzten sich
mit dem technologischen Konzept und der beabsichtigten
Ausstattung des Instituts auseinander; sie trafen
keine Aussagen zum Standort und zur Auslastung. Eine
Kommission der Fraunhofer-Gesellschaft wies in
einer Stellungnahme auf ungeklärte Risiken für bereits
bestehende Forschungsinstitute hin. Der Wissenschaftsrat
ist zu dem Vorhaben nicht befragt worden.
In seinen „Empfehlungen zu Organisation, Planung
und Förderung der Forschung“ hält er bei der Neugründung
von Forschungseinrichtungen seine Beteiligung
für erforderlich, um vorab eine Prüfung aus
fachübergreifender und überregionaler Sicht sicher
zustellen.
Ferner hatte der Bundesrechnungshof das Bundesministerium
bereits vor Errichtung des Instituts darauf
aufmerksam gemacht, dass konkrete Aussagen von
Mikroelektronikherstellern und Anwendern über deren
Interesse an einer Nutzung der geplanten Kapazitäten
des Instituts und deren Bereitschaft, Projektaufträge
zu erteilen, fehlten.
Im Jahre 1995 versuchte die Fraunhofer-Gesellschaft
dann nach der Errichtung der Institutsgebäude, – abweichend
von dem ursprünglichen Konzept – im Institut
eine Betreibergesellschaft mit mehreren europäi-
schen Halbleiterfirmen anzusiedeln. Nachdem dies
wegen der zwischen den Unternehmen bestehenden
Konkurrenzsituation gescheitert war, schloss die
Fraunhofer-Gesellschaft im Jahre 1996 einen Kooperationsvertrag
mit einem zu einem deutschen Großkonzern
gehörenden Unternehmen. Dieses nutzt seit
dem Jahre 1997 den weit überwiegenden Teil der Kapazitäten
des Instituts zur Serienproduktion mikroelektronischer
Bauelemente. Der für den Zeitraum
vom 1. Januar 1997 bis 31. Dezember 2007 vereinbarte
Kooperationsvertrag sieht ferner die wechselseitige
entgeltliche Inanspruchnahme verschiedener personeller
und sachlicher Ressourcen, Rechte (Lizenzen) und
Produkte vor. Außerdem sollen Entwicklungsaufträge
an das Institut erteilt und gemeinsam eine fortschrittliche
Technologie entwickelt werden; das Unternehmen
kann seine daraus resultierenden Verpflichtungen finanziell
abgelten. Es hat die Möglichkeit, die Kooperation
zweimal um je fünf Jahre zu verlängern.
Das Nutzungsentgelt ist nach dem Kooperationsvertrag
von dem Unternehmen in Halbjahreszeiträumen
jeweils nachträglich zu entrichten. Eine Verzinsung
des eingesetzten Kapitals und Gebäudeinstandhaltungskosten
sind in dem Entgelt nicht berücksichtigt.
Für die Inanspruchnahme von Institutsmitarbeitern
durch das Unternehmen berechnet die Fraunhofer-
Gesellschaft rd. 24 % des Personalaufwandes als Gemeinkostenzuschlag.
Das Bundesministerium stimmte dem Vertrag zu. Inzwischen
ist das Unternehmen an einen amerikanischen
Großkonzern veräußert worden. Der Kooperationsvertrag
gilt unverändert weiter.
Die Kosten für die Errichtung des Instituts in Höhe
von 250 Mio. DM trugen der Bund – im Wege der
Projektförderung – und das Sitzland Schleswig-
Holstein je zur Hälfte. Der Zuwendungsbedarf zu den
Betriebskosten des Instituts belief sich im Jahre 1997
auf rd. 6 Mio. DM, im Jahre 1998 auf rd. 360 000 DM
und im Jahre 1999 auf rd. 1,2 Mio. DM.
63.2
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das
Bundesministerium die Entscheidung über die Errichtung
des Instituts auf einer unzureichenden Grundlage
getroffen hat, die kritischen Hinweise der Kommission
der Fraunhofer- Gesellschaft und des Bundesrechnungshofes
unberücksichtigt ließ und den Wissenschaftsrat
nicht beteiligte.
So hat es das Bundesministerium unterlassen, die konkrete
Nutzung und Auslastung des Instituts am vorgesehenen
Standort vor dessen Errichtung hinreichend
zu klären und abzusichern. Dies war jedoch, insbesondere
nachdem die ursprüngliche Konzeption aufgegeben
worden war und sich die vorgesehenen Industriepartner
zurückgezogen hatten, unverzichtbar.
Die vom Bundesministerium beigezogenen Stellungnahmen
haben sich jedoch auf technologische Aspekte
209

und Ausstattungsfragen beschränkt.
Der Bundesrechnungshof hat außerdem kritisiert, dass
das Bundesministerium noch keine Konzeption zur
Auslastung des Institutes nach Ablauf der zehnjährigen
Vertragsdauer entwickelt hat.
Er hat ferner die Auffassung vertreten, dass die gegenwärtige
Nutzung des Instituts überwiegend nicht
den Aufgaben der Fraunhofer-Gesellschaft entspricht.
Lediglich einen geringen Teil seiner Kapazität nutzt
das Institut ausschließlich für Forschungs- und Entwicklungszwecke.
Der weit überwiegende Teil dient
der Serienproduktion mikroelektronischer Bauteile.
Die im Rahmen des Kooperationsvertrages vorgesehenen
Entwicklungsaufträge und die angestrebte Entwicklung
einer neuen Technologie genießen demgegenüber
nur untergeordnete Bedeutung und können
zudem vom Unternehmen finanziell abgegolten werden.
Der Bundesrechnungshof hat schließlich beanstandet,
dass der Fraunhofer-Gesellschaft durch ungünstige
Regelungen in dem mit Zustimmung des Bundesministeriums
geschlossenen Vertrag Einnahmen entgehen,
die für andere, dem Zuwendungszweck entsprechende
Aktivitäten nicht zur Verfügung stehen. Bereits
die Berücksichtigung der Verzinsung des eingesetzten
Kapitals und der Gebäudeinstandhaltungskosten
hätte während der Vertragsdauer Mehreinnahmen
der Fraunhofer-Gesellschaft von rd. 12 Mio. DM ermöglicht.
Die anzustrebende vorherige Zahlung des
Nutzungsentgeltes hätte Zinsvorteile von rd.
3 Mio. DM und der nach den Erfahrungen des Bundesrechnungshofes
unter Berücksichtigung der Besonderheiten
der Kooperation (nur Personalüberlassung)
angemessene Gemeinkostenzuschlag von 70 %
des Personalaufwandes Mehreinnahmen von rd.
11 Mio. DM ergeben.
Der Bundesrechnungshof hat die Ansicht vertreten,
dass die Kooperation auf eine Wettbewerbsverzerrung
hindeutet, da das Unternehmen deutliche Vorteile im
Verhältnis zu Konkurrenten genießt. So zieht die für
die Fraunhofer- Gesellschaft ungünstige Vertragsgestaltung
entsprechende finanzielle Vorteile des Unternehmens
nach sich. Ferner stellen die für das Unternehmen
im Rahmen der Kooperation entstehenden
Kosten eine überschaubare Größe dar.
Das mit dem Bau einer Produktionsanlage verbundene
unternehmerische Risiko entfällt. Die Verlängerungsoptionen
eröffnen dem Unternehmen darüber hinaus
die Möglichkeit, sein unternehmerisches Handeln ohne
Investitionsrisiko flexibel den Erfordernissen des
Marktes anzupassen. Schließlich genießt es den Vorteil,
alle gemeinsamen Entwicklungen nutzen zu können.
63.3
Das Bundesministerium hat geltend gemacht, bei der
Bewilligung des Instituts im Jahre 1992 hätten hinrei-
210
chende Erkenntnisse über die wachsende Bedeutung
der Mikroelektronik und die hohen Wachstumsraten
der Halbleitermärkte vorgelegen. Daraus hätten sich
große Chancen für die deutsche Wirtschaft ergeben.
Die Bedenken der Kommission der Fraunhofer-
Gesellschaft seien wegen des einstimmigen Beschlusses
des Senates der Fraunhofer-Gesellschaft vom Oktober
1991 unbeachtlich. Dies gelte wegen der Aufhebung
des Standortvorbehaltes durch die Föderalismuskommission
als einer Entscheidung des obersten
Souveräns auch für die Fragen der gutachtlichen Untersuchung
des Standortes Itzehoe und der Beteiligung
des Wissenschaftsrates. Den Bedenken des Bundesrechnungshofes
sei durch ein modulares Konzept entsprochen
worden, das einen Teilbetrieb bei nicht vollständiger
Auslastung ermöglicht hätte.
Das Bundesministerium hat ferner ausgeführt, die außergewöhnlichen
Reinheitsanforderungen im Bereich
der Siliziumtechnologie seien nur im Dauerbetrieb erfüllbar.
Ein herkömmliches Institut der Fraunhofer-
Gesellschaft könne diesen Dauerbetrieb in betriebswirtschaftlich
sinnvoller Weise nicht aufrechterhalten.
Es sei daher eine Kooperation mit produzierenden Unternehmen
erforderlich, die im vorliegenden Fall
durch ein synergetisches Nutzungskonzept ausgestaltet
worden sei.
Den vom Bundesrechnungshof beanstandeten Regelungen
des Kooperationsvertrages stünden nach Auffassung
des Bundesministeriums die Zugriffsmöglichkeit
des Instituts auf die überwiegend von dem Unternehmen
finanzierte Produktionslinie und dessen Produktions-Know-how
gegenüber. Auch sei eine jährliche
Betriebskostenersparnis von 12 Mio. DM im Verhältnis
zu einem herkömmlichen Institut der Fraunhofer-Gesellschaft
zu berücksichtigen. Schließlich fiele
die Vertragsgestaltung in die unternehmerische Eigenverantwortung
der Fraunhofer-Gesellschaft, die wegen
der schwierigen Marktsituation der Halbleiterindustrie
im Jahre 1996 zu Zugeständnissen gezwungen gewesen
sei, um den Abschluss des Kooperationsvertrages
nicht zu gefährden.
Eine Wettbewerbsverzerrung liege nicht vor, da alle
Wettbewerber in Gestalt von zehn Halbleiterunternehmen
im Jahre 1995 in einem aufwendigen Verfahren
über die Kooperationsmöglichkeiten unterrichtet
worden seien. Diese Unternehmen hätten weder damals
noch zu einem späteren Zeitpunkt Bedenken erhoben.
63.4
Die Ausführungen des Bundesministeriums überzeugen
den Bundesrechnungshof nicht.
Die Annahme einer wachsenden Bedeutung der Mikroelektronik
bildet keine tragfähige Grundlage, um ein
Institut mit einem Investitionsvolumen von 250 Mio.
DM zu errichten. Die Gründung eines Instituts auf einer
solchen Grundlage stellt sich als eine unzurei-

chend vorbereitete Investition dar und übersteigt damit
ein vertretbares unternehmerisches Risiko. Letztlich
wird dies auch dadurch bestätigt, dass sich die beabsichtigte
Konzeption nicht verwirklichen ließ. Auch
die fehlende Bereitschaft der Wirtschaft zu einer finanziellen
Beteiligung hätte für das Bundesministerium
Anlass sein sollen, bei seiner Entscheidung höchste
Vorsicht walten zu lassen und unter diesen Umständen
von der Errichtung des Instituts abzusehen.
Die Auffassung des Bundesministeriums, wegen der
einstimmigen Entscheidung des Senates der Fraunhofer-Gesellschaft
komme es nicht auf die Bedenken der
Kommission der Fraunhofer-Gesellschaft an, ist mit
den Pflichten eines Zuwendungsgebers nicht vereinbar.
Dieser hat eine fundierte eigenständige Entscheidung
zu treffen, die insbesondere bei dem hier infrage
stehenden Investitionsvolumen die sorgfältige Prüfung
aller bedeutsamen Gesichtspunkte voraussetzt. Zudem
ist das Bundesministerium im Senat der Fraunhofer-
Gesellschaft vertreten, also für die nunmehr von ihm
zitierte einstimmige Entscheidung (mit-)verantwortlich.
Die Errichtung des Instituts lässt sich auch
nicht mit der Prüfung durch die Föderalismuskommission
begründen, da sich diese nur auf die Frage einer
ausgewogenen Verteilung von Institutionen im Bundesgebiet
unter besonderer Berücksichtigung der neuen
Bundesländer erstreckte.
Die Einlassungen des Bundesministeriums sind auch –
unabhängig von der Frage der Errichtung – nicht geeignet,
die überwiegende Serienproduktion im Institut
zu rechtfertigen. Dabei kann dahinstehen, ob eine laufende
Kooperation mit einem an gleicher Stelle produzierenden
Unternehmen betriebswirtschaftlich die einzig
sinnvolle Möglichkeit darstellt. Dies hätte dann eine
von vornherein rechtlich bindende Beteiligung des
Unternehmens an der Finanzierung vorausgesetzt. Bei
der Entscheidung über die Errichtung des Instituts war
jedoch ein derartiges Zusammenwirken noch gar nicht
beabsichtigt. Zudem lässt der Hinweis des Bundesministeriums
auf das modulare Konzept mit der Möglichkeit
eines Teilbetriebes diese Behauptung zweifelhaft
erscheinen. Zumindest hätte danach eine kleinere
Einheit mit einem ausgewogeneren Verhältnis zwischen
Produktion und Forschung und zugleich geringeren
Investitionskosten ausgereicht. Auch ist nicht
ersichtlich, dass das Bundesministerium andere synergetische
Kooperationsformen, z. B. die vorübergehende
Zusammenarbeit mit einem Unternehmen in dessen
bereits vorhandener Produktionsstätte, erwogen und
geprüft hat.
Die Stellungnahme des Bundesministeriums widerlegt
auch den Vorwurf einer für das Institut ungünstigen
Vertragsgestaltung nicht. Nach dem Kooperationsvertrag
sind der für das Institut erbrachte Betriebsaufwand
sowie die Mitbenutzung der Fertigungsanlagen
des Unternehmens und der ihm vom Institut überlassenen
Einrichtungen zu entgelten. Ferner ist eine Lizenzgebühr
für die Nutzung der Firmentechnologie zu
entrichten. Das Bundesministerium räumt daher selbst
ein, dass sich die Vorteile beim Zugriff auf die Produktionslinie
nur auf – nicht spezifizierte – nicht zuzuordnende
Verarbeitungsschritte beschränken. Eine
Vergleichbarkeit mit der Kostenstruktur eines herkömmlichen
Instituts der Fraunhofer-Gesellschaft, das
keine derartigen Verträge abschließt, besteht nicht.
Demgegenüber erachtet der Bundesrechnungshof den
Hinweis auf Zugeständnisse, um den Vertragsabschluss
nicht zu gefährden und damit das Institut überhaupt
auslasten zu können, für zutreffend. Dies ist
letztlich die Folge der unzureichenden Grundlage bei
der Entscheidung über die Errichtung des Instituts und
belegt die Notwendigkeit, die vorgesehene Nutzung
und Auslastung hinreichend zu konkretisieren.
Eine Wettbewerbsverzerrung ist nicht davon abhängig,
ob mögliche Konkurrenten vorab unterrichtet
werden und Einwände erheben. Entscheidend sind
hier die mit der Kooperation verbundenen „günstigen
Randbedingungen“, ohne die der Vertragsabschluss
zumindest gefährdet gewesen wäre. Diese Vorteile
haben sich außerdem erst im Nachhinein ergeben und
waren zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Kooperationsmöglichkeit
noch nicht absehbar. Ein Beispiel
hierfür ist die großzügige Verlängerungsoption
des Kooperationsvertrages.
63.5
Das Bundesministerium hat nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
dafür zu sorgen, dass Entscheidungen
über die Errichtung von Forschungsinstituten,
die aus dem Bundeshaushalt (mit-)finanziert werden
sollen, nur auf der Grundlage hinreichend gesicherter
Erkenntnisse getroffen werden. Diese müssen sich insbesondere
auf die beabsichtigte Nutzung und Auslastung
erstrecken. Soweit Kooperationen mit Unternehmen
eingegangen werden sollen, sind diese rechtlich
bindend an der Finanzierung zu beteiligen. Ferner ist –
auch im Falle einer Verlängerung der vorliegenden
Kooperation – auf eine angemessene, möglichst wettbewerbsneutrale
Vertragsgestaltung zu achten.
211

Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung Nummer 63:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, bis zum 31. Mai 2002 ein tragfähiges Konzept über die weitere Nutzung
des Instituts nach Ablauf der Vertragsdauer vorzulegen.
c) Er fordert das Bundesministerium außerdem auf, Entscheidungen über die Errichtung von Forschungsinstituten,
die aus dem Bundeshaushalt (mit-)finanziert werden sollen, nur auf der Grundlage hinreichend gesicherter
Erkenntnisse – insbesondere zur beabsichtigten Nutzung und Auslastung – zu treffen.
Nr. 67 Wirtschaftlichkeit von Baumaßnahmen
der Stiftung Preußischer
Schlösser und Gärten Berlin-
Brandenburg in Potsdam
(Kapitel 04 05 Titel 894 21)
67.1
Seit dem Jahre 1991 fördern der Bund und die Länder
Berlin und Brandenburg (Zuwendungsgeber) die in
Potsdam ansässige Stiftung Preußische Schlösser und
Gärten Berlin-Brandenburg (Stiftung) durch institutionelle
Zuwendungen. Der Finanzierungsanteil des
Bundes beträgt zurzeit 42 %. Wesentliche Aufgabe
der Stiftung ist es, die ihr übertragenen Schlösser und
Gärten unter Beachten der Belange des Denkmalschutzes
und der Denkmalpflege baulich zu unterhalten,
zu sanieren und zu restaurieren. Hierfür stehen ihr
jährlich 20 Mio. DM bis 25 Mio. DM zur Verfügung.
67.2
In den Jahren bis 2000 führte die Stiftung mit Kosten
von mehr als 150 Mio. DM Teil-Baumaßnahmen in
ihren Liegenschaften Neues Palais, Marmorpalais,
Schloss und Marstall Babelsberg, Friedenskirche,
Neue Orangerie und Sanssouci durch, ohne vorher deren
Zustand grundlegend erforscht und den Sanierungsbedarf
erfasst zu haben. Ausführliche Unterlagen
zum baulichen Zustand der Gebäudekonstruktionen
Mauerwerk, Fenster, Fassade, Dächer, Gründung und
der haustechnischen Einrichtungen lagen zu Beginn
der Baumaßnahmen nicht vor.
Zu den größten Liegenschaften gehört das Neue Palais
im Park Sanssouci, bei dem die Stiftung mit Ausgaben
von bisher rd. 15 Mio. DM überwiegend Teile der
Gebäudehülle - Dach, Fassade und Keller - sanieren
ließ. Gleichwohl ist es der Stiftung in zehnjähriger
Bauzeit nicht gelungen, das Neue Palais in einen langfristig
einwandfreien Zustand zu versetzen. So sind
Kupferdachflächen und Dachflächenfenster nach wie
212
Auszüge aus den Bemerkungen 2001
(BT-Drs. 14/7018 v. 15. Oktober 2001)
[Auszug aus BT-Drucksache 14/6521
vom 02.07.2001 – Seite 39]
vor undicht und schadhafte historische Fenster weiterhin
dem witterungsbedingten Verfall preisgegeben.
Auch große Teile des Kelleraußenmauerwerks sind
noch immer stark durchfeuchtet, weil notwendige Sanierungen
bisher unterblieben.
Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen,
dass die erhaltenswerten historischen Einbauten und
Einrichtungsgegenstände in ihrer Substanz gefährdet
sind, weil undichte Fenster und verzogene Rahmen
unkontrollierten Luftwechsel ermöglichen. Zudem
kann Oberflächenwasser und Schlagregen ins Innere
der Räume eindringen. Bau- und Restaurierungsmaßnahmen
im Inneren des Gebäudes schlagen fehl, solange
derartige Schadensursachen nicht beseitigt sind.
Der Bundesrechnungshof hat es für zwingend erforderlich
gehalten, Sanierungsmaßnahmen am Dach und
an der Fassade einschließlich der Fenster und des Kellermauerwerks
in eine vordringlich zu erstellende Gesamtplanung
einzubinden. Insgesamt ist am Neuen Palais
mit weiteren Sanierungskosten in zweistelliger
Millionenhöhe zu rechnen.
Der Bundesrechnungshof hat die Praxis der Stiftung,
ihre Gebäude ohne vorherige Zustandsuntersuchungen
zu sanieren, für unwirtschaftlich gehalten. Erfahrungsgemäß
muss bei weiteren Sanierungsmaßnahmen erneut
in die Substanz bereits fertig gestellter Bereiche
eingegriffen werden, was zu vermeidbaren Ausgaben
führen wird. Daher hat er den Zuwendungsgebern
empfohlen, bereits in der Vorbereitungsphase von
Baumaßnahmen darauf Einfluss zu nehmen, dass die
Stiftung ihre Zuwendungen für Baumaßnahmen wirtschaftlich
und zweckmäßig verwendet. Zudem hat es
der Bundesrechnungshof für unerlässlich gehalten,
dass die Stiftung Baumaßnahmen erst dann plant,
wenn eine umfassende Sanierungskonzeption für das
jeweilige Objekt vorliegt.

67.3
Der Beauftragte hat mitgeteilt, dass die Feststellungen
des Bundesrechnungshofes zur Grundlage weiterer
Entscheidungen der Zuwendungsgeber würden. So
stimmten diese mit dem Bundesrechnungshof darin
überein, dass eine Gesamtdokumentation über den Zustand
der Liegenschaften wünschenswert sei. Die Stiftung
sei aufgefordert worden, ihre Bauforschung und -
planung nachhaltig zu verbessern. Die bisherigen
Mängel in der Planung seien jedoch unausweichlich
gewesen und wesentlich der Tatsache zuzuschreiben,
dass nach langen Jahren der Zweckentfremdungen und
des teilweisen Verfalls schnelle Maßnahmen erforderlich
waren. Hiervon sei die erste Phase der Wiederherstellung
nach der Deutschen Einheit geprägt. Eine
langfristige und umfassende Gesamtplanung sei erst
Nr.°3 Mangelhafte Kontrolle der Verwendung
und des Erfolges von
Zuwendungen des Bundes
3.0
Der Bund gewährt jährlich finanzielle Zuwendungen
von derzeit über 20 Mrd. Euro an Stellen
außerhalb der Bundesverwaltung.
Der Bundesrechnungshof hat diesen Bereich bei
zwölf Bundesressorts übergreifend untersucht.
Er hat dazu Daten zu über 9 000 Förderfällen
erhoben und ausgewertet. Darüber hinaus hat
er Erkenntnisse aus Einzelprüfungen bei 14
Ressorts berücksichtigt.
Nach den Ergebnissen dieser Untersuchung
sind die zuständigen Stellen ihrer Pflicht nicht
ausreichend nachgekommen, die Verwendung
der Zuwendungen sowie den beabsichtigten Erfolg
der geförderten Maßnahmen zu prüfen.
So nahmen sie ihre Steuerungs- und Kontrollaufgaben
nicht ordnungsgemäß wahr, da sie die
zur Überwachung der Zuwendungen erforderlichen
Übersichten überwiegend nicht oder fehlerhaft
führten. Der Bundesrechnungshof befürwortet
das gegenwärtige Vorhaben, eine ressortübergreifende
Zuwendungsdatenbank mit
den dazu erforderlichen Informationen einzurichten.
Die zuständigen Stellen duldeten, dass die Zuwendungsempfänger
die erforderlichen Nachweise
über die ordnungsgemäße Verwendung
der gewährten Mittel oft nicht fristgerecht vorlegten;
vorgesehene Sanktionsmaßnahmen ergriffen
sie nicht. Die eingegangenen Nachweise
Auszüge aus den Bemerkungen 2003
(BT-Drs. 15/2020 v. 24. November 2003)
jetzt - in der zweiten Phase - möglich und fest vereinbart.
Ab dem Jahre 2002 werde die Stiftung über eine
Zustandserfassung sämtlicher Gebäude verfügen.
Zudem sei die Stiftung aufgefordert worden, umgehend
eine „Haushaltsunterlage Bau“ zur Sanierung des
Neuen Palais vorzulegen und einen Katalog von Sofortmaßnahmen
zu erarbeiten.
67.4
Die von den Zuwendungsgebern getroffenen Maßnahmen
lassen erwarten, dass die Stiftung ihre Baumaßnahmen
künftig wirtschaftlich planen und ausführen
wird. Der Bundesrechnungshof wird die Stiftung
auch weiter beratend begleiten.
waren häufig unzureichend. Dies lag auch daran,
dass über das vorgesehene Maß hinaus Vereinfachungen
zugelassen wurden. Mehrere Stellen
werteten die Nachweise nicht hinreichend
aus. Von ergänzenden örtlichen Prüfungen sahen
sie weitgehend ab. Die Verwendungsnachweisprüfung
verkürzte sich dadurch auf eine
oberflächliche Prüfung nach offensichtlichen
Mängeln. Auch dauerten die Prüfungen oft zu
lange. Die Ressorts sind daher nachdrücklich
anzuhalten, eine ordnungsgemäße Wahrnehmung
der Überwachungs- und Prüfungsaufgaben
zu gewährleisten.
Vor dem Hintergrund der unzureichenden Prüfungspraxis
sollte die ohnehin als Regelfall vorgesehene
Möglichkeit verstärkt genutzt werden,
die zu prüfenden Fälle über Stichproben auszuwählen.
Der insbesondere bei Massenförderungen
mit einer hinreichenden Prüfung verbundene
Aufwand würde sich dadurch vermindern.
Die Ressorts müssen die Aufgabenerledigung
durch andere Stellen, denen sie die Prüfung der
Verwendungsnachweise übertragen haben, besser
überwachen. Zudem haben sie die Wirtschaftlichkeit
der Aufgabenübertragung nachzuweisen.
In keinem der geprüften Fälle erfüllten die zuständigen
Stellen die Vorgaben der Bundeshaushaltsordnung
für die Erfolgskontrolle; insbesondere
fehlten häufig hinreichende Beschreibungen
der zu erreichenden Ziele. Wesentliche
Ursachen hierfür sind nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes neben Mängeln
des Verwaltungshandelns und nicht ein-
213

214
deutigen Verwaltungsvorschriften der erhebliche
Aufwand und die methodischen Schwierigkeiten
bei einer umfassenden Erfolgskontrolle.
Auch ist zu berücksichtigen, dass die zuwendungsgewährenden
Stellen dabei letztlich die
eigene Tätigkeit bewerten.
Das Bundesministerium der Finanzen sollte die
Ressorts nachhaltig an ihre Verpflichtung zu
einer ordnungsgemäßen Erfolgskontrolle erinnern
und darauf hinwirken, die Verwaltungsvorschriften
klarer zu fassen. Ferner empfiehlt
der Bundesrechnungshof eine abgestufte, auf
die Bedeutung der Förderfälle abstellende
Form der Erfolgskontrolle. Zudem sollte die
Möglichkeit vorgesehen werden, zentrale Organisationseinheiten
für die Erfolgskontrolle einzurichten.
3.1 Grundlagen des Zuwendungsrechtes
3.1.1 Definition und Zweck der Zuwendung
Zuwendungen sind Leistungen an Stellen außerhalb
der Bundesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke.
Sie dienen heute u. a. dazu, finanzielle Rahmenbedingungen
und Anreize dafür zu schaffen, dass gesellschaftliche
Gruppen und Organisationen ihre eigenen,
auch dem Gemeinwohl dienenden Aufgaben
wirksamer wahrnehmen können (z. B. Forschungsund
Kulturförderung). Ferner erhalten Privatpersonen
und Unternehmen Zuwendungen für Vorhaben, an deren
Durchführung der Bund ein erhebliches Interesse
hat (z. B. „100 000 Dächer-Programm“ für Solarstromerzeugung).
Auch nutzt der Staat das zuwendungsrechtliche
Instrumentarium zur Finanzierung von Mittlerorganisationen,
wenn er selbst nicht als Träger der
Einrichtung auftreten will (z. B. im Bereich der Entwicklungshilfe).
Das Zuwendungsrecht unterscheidet zwei Förderungswege.
Mit der so genannten Projektförderung
werden einzeln abgegrenzte Vorhaben unterstützt,
während die institutionelle Förderung den gesamten
oder einen nicht abgegrenzten Teil des Finanzbedarfes
eines Zuwendungsempfängers abdeckt. Die Zuwendungen
werden für die erforderlichen Ausgaben oder
– bei gewerblichen Unternehmen – für die Kosten gewährt.
3.1.2 Regelwerk
Die gesetzlichen Regelungen enthalten neben der Begriffsdefinition
und den Bewilligungsvoraussetzungen
Vorgaben zum Nachweis der zweckentsprechenden
Verwendung der Zuwendung und zur Erfolgskontrolle.
Einzelheiten regeln die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften
zur BHO sowie die zugehörigen allgemeinen
Nebenbestimmungen. Danach sind die Zuwendungsgeber
u. a. verpflichtet,
• die Verwendung der Zuwendungen zu überwachen
und Übersichten zu führen,
• die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungen
anhand so genannter Verwendungsnachweise
des Zuwendungsempfängers zu überprüfen (Verwendungsnachweisprüfung),
• festzustellen, ob der mit der Zuwendung beabsichtigte
Erfolg eingetreten ist (Erfolgskontrolle), und
• bei Zuwiderhandlungen die Zuwendungen grundsätzlich
zurückzufordern.
Ergänzend regelt das Verwaltungsverfahrensgesetz die
Voraussetzungen für Rücknahme und Widerruf von
Verwaltungsakten wie der Zuwendungsbescheide.
3.1.3 Finanzielle Größenordnung der Zuwendungen
Der Bund hat in den Jahren 1996 bis 2000 Zuwendungen
in Höhe von rd. 86 Mrd. Euro gewährt, die sich
auf 19 der 23 Einzelpläne verteilten. Allein im Jahre
2000 betrug das Gesamtvolumen der Zuwendungen
über 20 Mrd. Euro; dies entspricht mehr als 8 % des
damaligen Gesamthaushalts von 244 Mrd. Euro.
Größte Zuwendungsgeber waren die Bundesministerien
für Bildung und Forschung, für Verkehr, Bauund
Wohnungswesen sowie für Wirtschaft (seit dem
Jahre 2002 Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit),
auf die im Jahre 2000 jeweils mehr als 4,2 Mrd.
Euro entfielen.
Die Gesamtzuwendungen je Einzelplan verteilten sich
im Jahre 2000 auf die Bereiche Projektförderung und
institutionelle Förderung wie aus der Abbildung ersichtlich.

3.2 Prüfung durch den Bundesrechungshof
Der Bundesrechnungshof ist in den vergangenen Jahren
wiederholt auf Mängel bei der Vorlage und Prüfung
der Verwendungsnachweise sowie der Erfolgskontrolle
gestoßen. Er hat dies zum Anlass genommen,
diese Thematik bei zwölf Bundesressorts für den
Zeitraum 1996 bis 2000 zu untersuchen. Dazu hat er
bei neun Ressorts Daten zu 25 Förderprogrammen mit
8 954 einzelnen Projektförderungen und bei sieben
Ressorts zu 110 institutionellen Förderungen erhoben
und ausgewertet. Davon hat er 457 Projektförderungen
und 16 institutionelle Förderfälle vertieft geprüft.
Darüber hinaus hat der Bundesrechnungshof Erkenntnisse
aus Einzelprüfungen bei 14 Ressorts seit dem
Jahre 1998 ausgewertet.
3.3 Überwachung der Verwendung
Die Zuwendungsgeber sind verpflichtet, die Verwendung
der Zuwendungen zu überwachen und dazu
Übersichten über Empfänger, Art, Höhe und Zweck
der Zuwendung, Zahlungen etc. zu führen.
Nach den Erkenntnissen des Bundesrechnungshofes
wurden im Bereich von zehn der zwölf geprüften Ressorts
keine, fehlerhafte, unvollständige oder nicht ak-
tualisierte Übersichten geführt. Dies betraf 19 Förderprogramme
und sechs institutionell geförderte Einrichtungen.
Im Bereich von sieben Ressorts fehlten interne
einheitliche Vorgaben zu den Übersichten. Dort wurden
unterschiedliche, nicht kompatible IT-Verfahren
eingesetzt oder die Übersichten per Hand geführt. Davon
wurden bei drei Ressorts die Übersichten nicht
oder nur teilweise zentral ausgewertet.
Aufgrund der unzureichend geführten Übersichten
konnten die Steuerungs- und Kontrollaufgaben, insbesondere
die zeitnahe Prüfung der zweckentsprechenden
Verwendung der Zuwendung, nicht angemessen
wahrgenommen werden. Nur die ordnungsgemäße
Führung der Übersichten und deren Auswertung ermöglicht
es, den termingerechten Eingang der Verwendungsnachweise,
den Stand der Bewirtschaftung
sowie den Mittelabfluss hinreichend zu kontrollieren.
Ferner vermittelt dies eine umfassende Kenntnis über
den Kreis der Zuwendungsempfänger, die Anzahl und
Art der Förderfälle, den Zweck der Förderung und das
Gesamtfördervolumen. Die Übersichten sind daher
ordnungsgemäß zu führen und auszuwerten. Darüber
hinaus sollten die Übersichten ressortintern zentral
analysiert werden. Dadurch können Zuwendungen
besser abgestimmt und Doppelförderungen vermieden
215

werden.
Eine zentrale Auswertung mit vertretbarem Arbeitsaufwand
setzt voraus, dass die Übersichten auf der
Grundlage einheitlicher Vorgaben und eines einheitlichen
IT-Verfahrens geführt werden. Der Bundesrechnungshof
befürwortet insoweit das gegenwärtige, auf
einen Beschluss des Rechnungsprüfungsausschusses
vom 22. Februar 2002 zurückgehende Vorhaben der
Bundesregierung, auf der Basis des Systems „profi“
des Bundesministeriums für Bildung und Forschung
eine ressortübergreifende Datenbank für Zuwendungen
zu entwickeln. Er stimmt mit dem Bundesministerium
überein, dass die Datenbank den gesamten Zuwendungsbereich
des Bundes und damit sowohl Projektförderungen
als auch institutionelle Förderungen
umfassen muss. Gesonderte Datenbanklösungen sind
aus Kostengründen zu vermeiden.
Das Bundesministerium der Finanzen (Bundesministerium)
sollte daher in den Verwaltungsvorschriften vorgeben,
die einzurichtende Datenbank ordnungsgemäß
zu pflegen und – auch ressortintern zentral – auszuwerten.
3.4 Vorlage der Nachweise
Der zeitnahe Nachweis der Verwendung ist von wesentlicher
Bedeutung, um den zweckgerichteten Einsatz
der Zuwendung prüfen zu können. Die Zuwendungsempfänger
sind daher verpflichtet, die Verwendung
der Zuwendung anhand eines Verwendungsnachweises
zu belegen – bei Projektförderungen spätestens
sechs Monate nach Ablauf des Förderzeitraumes,
bei institutionellen Förderungen sechs Monate
nach Ablauf des Haushalts- oder Wirtschaftsjahres.
Bei überjährigen Projektförderungen ist zusätzlich innerhalb
von vier Monaten nach Ablauf eines Haushaltsjahres
ein Zwischennachweis zu erbringen. Die
Zuwendungsgeber haben die Einhaltung dieser Fristen
zu überwachen.
Im Rahmen der Umfrage gaben neun Ressorts an, dass
die Zuwendungsempfänger von insgesamt 16 400 im
Betrachtungszeitraum vorzulegenden Nachweisen zur
Projektförderung 29 % nicht fristgerecht vorlegten.
Bei einzelnen Programmen trafen nahezu alle Nachweise
verspätet ein. Nach dem Ergebnis der vertieften
Prüfung durch den Bundesrechnungshof legten die
Zuwendungsempfänger sogar über ein Drittel von 741
Nachweisen nicht fristgerecht vor. Bei einigen Förderprogrammen
war mehr als die Hälfte der Nachweise
verspätet eingegangen, zum Teil erst nach zwei Jahren.
In fast der Hälfte der Verspätungsfälle ergriffen die
zuständigen Stellen nicht die vorgesehenen Sanktionsmaßnahmen
(z. B. Widerruf der Zuwendung). Sofern
sie tätig wurden, beschränkten sie sich auf Mahnungen.
Teilweise sprachen sie diese erst nach bis zu
drei Jahren aus oder wiederholten sie bis zu sechsmal,
ohne dass die Zuwendungsempfänger ihrer Nachweis-
216
pflicht nachkamen. In einem Fall standen zum Erhebungszeitpunkt
mehrere Nachweise nach über zehn
Jahren aus. In einem anderen Fall wurde die Zuwendung
vollständig ausgezahlt, obwohl ein Nachweis
nach über zwei Jahren noch fehlte.
Die hohe Zahl nicht fristgerecht vorgelegter Nachweise
ist nicht hinnehmbar. Die teilweise sehr nachlässige
Behandlung der Vorlagefrist erweckt bei den Zuwendungsempfängern
den Eindruck, dass den Verwendungsnachweisen
keine wesentliche Bedeutung beigemessen
wird.
Die Ressorts haben für die Einhaltung der – von ihnen
auch nicht infrage gestellten – Vorlagefristen zu sorgen.
Die Erhebungsergebnisse lassen erkennen, dass
Mahnungen allein oft nicht ausreichen. Es sind daher
auch weiter gehende Sanktionsmöglichkeiten wie der
Widerruf und ggf. die Rückforderung der Zuwendung
oder die Einbehaltung der Schlussrate nach einmaliger
Mahnung zu ergreifen. Dies setzt zunächst voraus,
dass die zuständigen Stellen den fristgerechten Eingang
der Nachweise mit den zu führenden Übersichten
hinreichend überwachen. Ferner sollten grundsätzlich
keine weiteren Mittel ausgezahlt oder neue Vorhaben
bewilligt werden, wenn Nachweise nicht fristgerecht
vorgelegt worden sind. Schließlich sollte gemäß
den zuwendungsrechtlichen Vorschriften in geeigneten
Fällen die Zuwendung in einer Summe erst
nach Vorlage der Verwendungsnachweise ausgezahlt
werden.
Das Bundesministerium teilt diese Bewertung und hat
zugesagt, die Ressorts nachhaltig auf die Notwendigkeit
der Durchsetzung der Vorlagefristen und der Nutzung
des genannten Instrumentariums hinzuweisen.
3.5 Inhalt und Umfang der Nachweise
Ein Verwendungsnachweis besteht aus einem Sachbericht
und einem zahlenmäßigen Nachweis. In dem
Sachbericht sind die Verwendung der Zuwendung
sowie das erzielte Ergebnis im Einzelnen darzustellen.
Der zahlenmäßige Nachweis hat bei der Projektförderung
auf Ausgabenbasis grundsätzlich die Einnahmen
und Ausgaben getrennt voneinander in zeitlicher Reihenfolge
auszuweisen; ferner sind die Originalbelege
beizufügen. Bei Zuwendungen bis zu 50 000 Euro oder
bei Vorliegen besonderer Umstände dürfen die
Zuwendungsgeber einen so genannten einfachen Verwendungsnachweis
zulassen. Dort brauchen die Zuwendungsempfänger
die Einnahmen und Ausgaben
nur summarisch entsprechend der Gliederung des Finanzierungsplanes
zusammenzustellen und keine Belege
vorzulegen.
3.5.1 Einfache Verwendungsnachweise
Nach den Feststellungen des Bundesrechungshofes
ließen die zuständigen Stellen in 38 % der vertieft geprüften
Zuwendungsfälle auf Ausgabenbasis mit einem
Volumen von jeweils über 50 000 Euro einfache
Verwendungsnachweise aufgrund besonderer Um-

stände zu. Im Bereich zweier Ressorts belief sich dieser
Anteil auf jeweils ca. 90 %. Dort prüften und dokumentierten
die zuständigen Stellen das Vorliegen
besonderer Umstände in den jeweiligen Fällen nicht.
Für bestimmte Empfängergruppen richteten sie eine
generelle Ausnahmeregelung ohne Einzelfallprüfung
ein. Darüber hinaus verzichteten zwei Stellen bei den
geprüften Förderprogrammen generell, eine weitere
Stelle in über 90 % der geprüften Fälle auf die Vorlage
von Belegen, ohne dass ein einfacher Verwendungsnachweis
zugelassen war.
Einfache Verwendungsnachweise stellen einen Sonderfall
dar; vollständige Verwendungsnachweise bilden
die Regel. Bereits die Größenordnung der Annahme
besonderer Umstände in weit mehr als einem
Drittel der geprüften Fälle steht damit nicht in Einklang.
Im Bereich einiger Ressorts bildete diese Annahme
sogar den Regelfall. Hinzu tritt, dass bei drei
Ressorts überwiegend auf die Vorlage von Belegen
verzichtetet wurde, welches im Ergebnis weitgehend
einem einfachen Verwendungsnachweis entspricht.
Die Voraussetzungen für dessen Zulassung wurden
dadurch umgangen. Auch dieses Vorgehen lässt bei
den Zuwendungsempfängern zwangsläufig den Eindruck
entstehen, dass die zuständigen Stellen die Verwendungsnachweisprüfung
als nicht bedeutsam erachten.
Für den Fall der gegenwärtig erörterten Anhebung der
Wertgrenze ist sicherzustellen, dass der vollständige
Verwendungsnachweis weiterhin die Regel bleibt. Es
wäre dann der Wegfall der Zulassung des einfachen
Nachweises aus besonderen Umständen zu erwägen.
Auch hält der Bundesrechnungshof eine Änderung der
Verwaltungsvorschriften für zweckmäßig. Danach
sollten die Zuwendungsempfänger allen einfachen
Nachweisen eine tabellarische Belegübersicht beifügen,
in der nur die Ausgaben nach Art und in zeitlicher
Reihenfolge getrennt aufgelistet sind (Belegliste).
Dies würde bei einfachen Verwendungsnachweisen
eine tiefere Prüfung als bisher ermöglichen.
Nach Auffassung des Bundesministeriums bilden einfache
Verwendungsnachweise oberhalb der Wertgrenze
einen Ausnahmefall. Es teilt daher die Auffassung
des Bundesrechnungshofes, bei einer Anhebung der
Wertgrenze den Wegfall der Zulassung aus besonderen
Umständen zu prüfen. Die Empfehlung des Bundesrechnungshofes,
Beleglisten für den einfachen
Verwendungsnachweis vorzusehen, habe es bereits in
den notwendigen Abstimmungsprozess mit den Ländern
eingebracht.
Das Bundesministerium sollte die Einführung der Beleglisten
für den einfachen Verwendungsnachweis
weiterhin konsequent anstreben. Es sollte den Ressorts
ferner den Ausnahmecharakter des einfachen Verwendungsnachweises
aus besonderen Umständen verdeutlichen
und sie auffordern, die Bewilligungspraxis
daran auszurichten. Auch sind die Ressorts anzuhalten,
die Gründe für die Zulassung einfacher Verwen-
dungsnachweise jeweils dokumentieren zu lassen.
Zugleich sollte das Bundesministerium klarstellen,
dass ohne formale Zulassung einfacher Verwendungsnachweise
alle Belege zu verlangen sind.
3.5.2 Inhalte der Sachberichte
In rd. einem Siebtel der vertieft geprüften Fälle reichten
die Zuwendungsempfänger unzureichende Sachberichte
ein; insbesondere fehlten Aussagen zur Erfüllung
des Zuwendungszwecks, der Bezug zum zahlenmäßigen
Nachweis sowie die Darstellung des fachlichen
Projektfortschrittes und Personalaufwandes. Im
Bereich eines Ressorts lagen gar keine Sachberichte
vor. Die zuständigen Stellen der betroffenen neun
Ressorts nahmen dies in fast allen Fällen hin, ohne
gebotene Sanktionen zu ergreifen. Nur eine Stelle gab
den institutionellen Zuwendungsempfängern zwar den
Inhalt der Sachberichte vor, beanstandete mangelhafte
Sachberichte jedoch generell nicht.
Die Ressorts müssen für die Vorlage hinreichend aussagekräftiger
Sachberichte sorgen. Andernfalls ist eine
ordnungsgemäße Prüfung der Mittelverwendung ausgeschlossen.
Die Vielzahl der mangelhaften, regelmäßig
nicht beanstandeten Sachberichte bei der Mehrzahl
der Ressorts ist daher nicht hinnehmbar.
Das Bundesministerium hat die Forderungen des Bundesrechnungshofes
nicht in Zweifel gezogen. Es sollte
sich daher dafür einsetzen, dass Mindeststandards für
die Sachberichte in den Verwaltungsvorschriften festgelegt
werden. Danach sollten die Sachberichte nicht
nur die Verwendung der Zuwendung sowie die erzielten
Ergebnisse im Einzelnen darstellen, sondern auch
die wichtigsten Positionen des zahlenmäßigen Nachweises
den Aufgaben gegenüberstellen. Ferner sollten
sie die Notwendigkeit und Angemessenheit der geleisteten
Arbeit erläutern.
3.6 Prüfung der Nachweise
3.6.1 Einschaltung Dritter
3.6.1.1 Länder- und Bundesbehörden
Fördern mehrere öffentlich-rechtliche Zuwendungsgeber
ein Vorhaben oder eine Einrichtung, haben sie
im Interesse der Verwaltungsvereinfachung u. a. Einvernehmen
über den Verwendungsnachweis und seine
Prüfung durch einen der beteiligten Zuwendungsgeber
herzustellen.
In einem der geprüften Förderprogramme einigte sich
ein Ressort mit den beteiligten Ländern, dass diese die
Nachweise prüfen und die Ergebnisse der Prüfung
mitteilen. Die Länder waren mit dieser Mitteilung bis
zu vier Jahre im Rückstand. Das Ressort unternahm
dagegen nichts und bewilligte weitere Mittel für die
betroffenen Vorhaben.
Drei Ressorts beauftragten zum Zwecke der Beschleunigung
dieselbe obere Bundesbehörde mit der Nachweisprüfung.
Diese hat bei zwei Förderprogrammen
mit einem Finanzvolumen von rd. 62 Mio. Euro 96 %
und 52 % der Verwendungsnachweise nach mehreren
217

Jahren noch nicht geprüft. Die drei Ressorts stellten
nach eigenen Angaben nur in einem Projektförderfall
eine mangelhafte Aufgabenerledigung durch die beauftragte
Bundesbehörde fest; Sanktionsmaßnahmen
ergriffen sie nicht.
Die Abwicklung der Verwendungsnachweisprüfung
durch andere Zuwendungsgeber oder beauftragte Bundesbehörden
entbindet die Ressorts nicht von ihrer
Verantwortung für den ordnungsgemäßen und wirtschaftlichen
Einsatz der Zuwendungsmittel. Die Ressorts
hätten daher die mehrjährigen Zeitrückstände
nicht hinnehmen dürfen, sondern durch geeignete
Maßnahmen für eine zeitnahe Vorlage der Prüfungsergebnisse
sorgen müssen. Die Bewilligung weiterer
Mittel für die betroffenen Vorhaben ohne Kenntnis
des Projektstandes und der Mittelverwendung offenbart
eine bedenkliche Leichtfertigkeit im Umgang mit
öffentlichen Mitteln.
Das Bundesministerium hat zugesagt, die Ressorts auf
die vom Bundesrechnungshof aufgezeigten Instrumentarien
für eine sachgerechte Aufgabenerledigung hinzuweisen.
Es sollte zugleich die Ressorts an ihre Verantwortung
für die Verwendung der Zuwendungsmittel
erinnern und sie auffordern, für eine hinreichende
Verwendungsnachweisprüfung zu sorgen, wenn die
beauftragte Stelle eine sachgerechte Aufgabenerledigung
nicht gewährleistet.
3.6.1.2 Sonstige Dritte
Sechs der neun geprüften Ressorts beauftragten externe
Stellen (z. B. private Dritte) gegen Entgelt mit der
Abwicklung des Zuwendungsverfahrens einschließlich
der Prüfung der Verwendungsnachweise. Als
Gründe hierfür nannten die Ressorts u. a. die eigene
Entlastung, ohne deren Umfang beziffern zu können.
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen dazu fehlten.
Die Beauftragung Dritter setzt den Nachweis der
Wirtschaftlichkeit voraus. Dazu ist u. a. erforderlich,
dass die Ressorts ihren Personal- und Sachmittelbedarf
und auch die Ausgaben für die Einschaltung Dritter
ermitteln sowie im Falle einer wirtschaftlich gebotenen
Beauftragung Dritter ggf. eigenes Personal einsparen.
Das Bundesministerium hat dem Bundesrechnungshof
insoweit zugestimmt, als die Einschaltung Dritter in
der Form der Beleihung im Regelfall eine Wirtschaftlichkeitsprüfung
voraussetze.
Der Bundesrechnungshof ist darüber hinaus der Auffassung,
dass der Nachweis der Wirtschaftlichkeit in
allen Fällen zu erbringen ist, in denen die Abwicklung
von Zuwendungsangelegenheiten übertragen werden
soll. Das Bundesministerium sollte die Ressorts nachdrücklich
an diesen Nachweis erinnern.
3.6.2 Abwicklung der Prüfung
3.6.2.1 Grundlagen
Die Prüfung findet grundsätzlich in zwei Schritten
statt. Bei jedem eingehenden Verwendungsnachweis
ist in einem ersten Schritt unverzüglich festzustellen,
218
ob Anhaltspunkte für einen Erstattungsanspruch bestehen
(kursorische Prüfung).
Im zweiten Schritt sind die Nachweise umfassend zu
prüfen. Dabei ist zu untersuchen, ob die Verwendungsnachweise
den im Zuwendungsbescheid festgelegten
Anforderungen entsprechen, die Zuwendung
nach den Angaben in den Nachweisen und beigefügten
Belegen zweckentsprechend verwendet und der
mit der Zuwendung beabsichtigte Zweck erreicht
wurde. Ggf. sind dazu auch örtliche Prüfungen durchzuführen.
Umfang und Ergebnis der Prüfung sind in
einem Vermerk niederzulegen. Für diese umfassende
Prüfung sollen aus den eingegangenen Nachweisen
die zu prüfenden Verwendungsnachweise stichprobenweise
ausgewählt werden.
3.6.2.2 Zeitliche Abwicklung
3.6.2.2.1 Kursorische Prüfung
Der Unterschied zwischen der kursorischen und der
umfassenden Nachweisprüfung war bei den geprüften
Programmen den zuständigen Stellen bei fünf von
neun Ressorts geläufig. Nur bei drei Ressorts prüften
diese bei der Projektförderung alle Nachweise kursorisch.
Das sind 13 % der insgesamt untersuchten Projektfälle.
Von sieben geprüften Ressorts mit institutioneller
Förderung wurden nur in einem Ressortbereich
derartige Prüfungen vorgenommen.
Zur gebotenen Unverzüglichkeit der kursorischen Prüfung
benannten die Ressorts Zeitspannen zwischen einem
Tag und einem Jahr. Tatsächlich wurden dafür
Zeiträume von einem Tag bis zu 31 Monaten benötigt.
Die Unkenntnis des Unterschiedes zwischen kursorischer
und umfassender Nachweisprüfung offenbart bei
den zuständigen Stellen Wissenslücken über die zuwendungsrechtlichen
Vorgaben. Der Unterschied zwischen
der kursorischen Prüfung und der umfassenden
Prüfung sollte daher in den Verwaltungsvorschriften
deutlicher hervorgehoben werden.
Auch ist es nicht hinnehmbar, dass diese Prüfung zwar
bekannt ist, aber nicht oder zumindest nicht zeitnah
durchgeführt wird. Das Bundesministerium sollte daher
die Ressorts auf die Notwendigkeit einer zeitnahen
kursorischen Prüfung nachdrücklich hinweisen. Ferner
bietet es sich an, statt des Begriffes „unverzüglich“ in
die Verwaltungsvorschriften eine Frist für die kursorische
Prüfung aufzunehmen. Dabei wäre die kursorische
Prüfung verzichtbar, wenn die umfassende Prüfung
innerhalb dieser Frist abgewickelt wird.
Das Bundesministerium teilt die Auffassung des Bundesrechnungshofes.
Es sollte daher entsprechend seiner
Zusage die Ressorts auf die Notwendigkeit einer
zeitnahen kursorischen Prüfung hinweisen und im Abstimmungsprozess
mit den Ressorts und Ländern die
vorgeschlagenen Ergänzungen der Verwaltungsvorschriften
anstreben.
3.6.2.2.2 Umfassende Prüfung
Für die umfassende Nachweisprüfung bestanden bei
jeweils mehr als der Hälfte der geprüften Ressortbe-

eiche bei der Projektförderung sowie bei der institutionellen
Förderung Zeitvorgaben, die von drei bis zu
zwölf Monaten reichten. Tatsächlich hielten die zuständigen
Stellen in nahezu 30 % der geprüften Projektförderfälle
diese Zeitvorgaben nicht ein. So überschritten
sie im Bereich eines Ressorts in fast 63 %
der geprüften Fälle, im Bereich eines weiteren Ressorts
in beinahe 60 % der geprüften Fälle den selbst
gesetzten Prüfungszeitraum. In einigen Fällen schlossen
die zuständigen Stellen die Nachweisprüfung nach
bis zu 60 Monaten ab. Im Bereich eines Ressorts wurden
die Verwendungsnachweise einer geförderten
Einrichtung seit fünf Jahren nicht mehr umfassend geprüft.
Nach den Prüfungsergebnissen wurde die umfassende
Nachweisprüfung zu spät abgeschlossen. Die sachgerechte
Prüfung der zweckentsprechenden Mittelverwendung
und die erfolgreiche Durchsetzung sich daraus
evtl. ergebender Erstattungsansprüche setzen die
Kontrolle der Nachweise in einem angemessenen Zeitrahmen
voraus. Ferner verlangen weitere Zahlungen
oder Anschlussbewilligungen Klarheit über die Verwendung
früherer Zuwendungen. Die Verwaltungsvorschriften
sollten daher vorgeben, dass die Verwendungsnachweisprüfung
grundsätzlich vor der nächsten
Mittelauszahlung oder Anschlussbewilligung, spätestens
jedoch innerhalb einer bestimmten Frist (z. B.
sechs Monate) nach Eingang der vollständigen Nachweise
abzuschließen ist.
Nach Auffassung des Bundesministeriums bedürften
die Vorschläge des Bundesrechnungshofes einer vertieften
Diskussion mit den Ressorts. Neben einer angemessenen
Frist sei auch zu bestimmen, wann die
Prüfung als abgeschlossen gilt. Zudem könne sich die
Verknüpfung weiterer Bewilligungen mit dem Abschluss
der Prüfung in bestimmten Fällen als unsachgemäß
erweisen. So könnte dies zu unerwünschten
Programmunterbrechungen führen.
Der Bundesrechnungshof teilt die Auffassung des
Bundesministeriums über die noch zu klärenden Detailfragen.
Der Einwand gegen die Verknüpfung weiterer
Bewilligungen oder Zahlungen mit dem Abschluss
der Prüfung überzeugt allerdings nicht. Diese
Verknüpfung verpflichtet ausschließlich den Zuwendungsgeber
im Innenverhältnis, die Prüfung bis zu einem
bestimmten Zeitpunkt abzuschließen; sie wirkt
sich nicht auf den Mittelfluss und damit den Programmablauf
aus. Das Bundesministerium sollte daher
eine Ergänzung der Verwaltungsvorschriften anstreben,
nach der die Verwendungsnachweisprüfung vor
der nächsten Mittelauszahlung oder Anschlussbewilligung,
spätestens jedoch innerhalb einer bestimmten
Frist nach Eingang der vollständigen Nachweise abzuschließen
ist.
3.6.2.3 Inhaltliche Abwicklung
Im Bereich von drei Ressorts werteten die zuständigen
Stellen bei drei von sechs geprüften Förderprogrammen
die Sachberichte nicht aus. Bei zwei weiteren
Ressorts stellten sie in den Prüfvermerken den Sachverhalt
nicht dar, übernahmen die Aussagen der Zuwendungsempfänger
ungeprüft oder machten zur
zweckentsprechenden Mittelverwendung keine Angaben.
In einem Ressort fertigte die zuständige Stelle bei
einem Programm keine Prüfvermerke.
In weniger als 10 % der geprüften Fälle ergänzten die
zuständigen Stellen die Verwendungsnachweisprüfung
durch örtliche Erhebungen. Diese unterblieben
auch, wenn konkrete Anhaltspunkte für deren Notwendigkeit
bestanden.
Nur nach der hinreichenden Auswertung der zahlenmäßigen
Nachweise und der Sachberichte ist feststellbar,
ob die Empfänger die Zuwendungen zweckentsprechend
verwendet haben. Die unterbliebene oder
unzureichende Auswertung der Sachberichte ist damit
nicht vereinbar.
Ferner zeigen die Prüfungserkenntnisse des Bundesrechnungshofes,
dass Vor-Ort-Prüfungen häufig Mängel
offenbaren, die bei der Kontrolle der Verwendungsnachweise
unentdeckt geblieben sind. Dies beruht
zunächst darauf, dass nur eine Kontrolle vor Ort
umfassende Erkenntnisse über den zweckgerechten
Einsatz der Zuwendungsmittel liefert. Hinzu tritt, dass
sich die Verwendungsnachweisprüfung aufgrund der
Vielzahl der einfachen Verwendungsnachweise, der
fehlenden Vorlage bzw. Durchsicht von Belegen und
der beschriebenen Mängel der Sachberichte nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes weitgehend auf
eine oberflächliche Prüfung nach offensichtlichen
Mängeln und damit letztlich auf eine Schlüssigkeitsprüfung
im Sinne der ohnehin vorgeschriebenen kursorischen
Prüfung verkürzt. Verstärkte Vor-Ort-
Prüfungen bei den Zuwendungsempfängern sind daher
zu empfehlen.
Das Bundesministerium hat zugesagt, die Ressorts zu
einer hinreichenden Verwendungsnachweisprüfung
unter Einschluss der Sachberichte anzuhalten. Es sollte
darüber hinaus auch das Erstellen der Prüfvermerke
anmahnen.
Ergänzende örtliche Erhebungen sollten nach Auffassung
des Bundesministeriums „stets anlassbezogen“
sein. Dies hält der Bundesrechnungshof nicht für ausreichend.
Nach seinen Prüfungserkenntnissen offenbaren
Vor-Ort-Prüfungen häufig Mängel, für die Verwendungsnachweise
keine Anhaltspunkte lieferten.
Das Bundesministerium sollte daher auf die Ressorts
einwirken, verstärkt vor Ort bei den Zuwendungsempfängern
prüfen zu lassen. Als Kriterien für die Auswahl
der Prüffälle bieten sich neben konkreten Anlässen
wie dem Verdacht auf Unregelmäßigkeiten u. a.
neue oder langjährige Förderungen an.
3.6.2.4 Stichprobenverfahren
Im Bereich der geprüften Ressorts verkürzte sich die
Verwendungsnachweisprüfung weitgehend auf eine
kursorische Prüfung. In keinem der 25 geprüften Förderprogramme
wurde das in den Verwaltungsvor-
219

schriften als Sollvorgabe vorgesehene Stichprobenverfahren
zur Auswahl der umfassend zu prüfenden
Nachweise eingesetzt. Begründungen hierfür fehlten.
Im Übrigen hat innerhalb der Bundesregierung bislang
nur ein Ressort nach Anhörung des Bundesrechnungshofes
für bestimmte Förderbereiche Regelungen
für Stichprobenprüfungen erlassen.
Es ist nicht hinnehmbar, dass sich die Verwendungsnachweisprüfung
bei den geprüften Ressorts weitgehend
in der kursorischen Prüfung erschöpft. Die konsequente
Anwendung des Stichprobenverfahrens bietet
die Möglichkeit, die gegenwärtig unzureichende
Verwendungsnachweisprüfung zu verbessern. Die
vorgeschaltete kursorische Prüfung vermittelt den zuständigen
Stellen zunächst einen Überblick über die
Gesamtbeschaffenheit des jeweils geförderten Bereichs.
Im Anschluss daran können die ausgewählten
Nachweise mit der notwendigen Tiefe – ggf. ergänzt
durch Erhebungen vor Ort – umfassend geprüft werden.
Zugleich vermindert der Einsatz von Stichprobenverfahren
insbesondere bei Fördermaßnahmen mit
Massencharakter den mit einer ordnungsgemäßen umfassenden
Verwendungsnachweisprüfung verbundenen,
nicht unerheblichen Aufwand. Die Ressorts sollten
daher verstärkt Stichprobenverfahren einsetzen
lassen und damit der Sollvorschrift entsprechen, die
ein Abweichen davon nur in begründeten Ausnahmefällen
vorsieht.
Bei der Ausgestaltung des Stichprobenverfahrens sollte
sichergestellt werden, dass einfache Verwendungsnachweise
in die Auswahl einbezogen und damit zumindest
teilweise umfassend geprüft werden. Dies
wirkt zugleich einer nachlässigen Aufstellung der
Verwendungsnachweise entgegen, weil die Zuwendungsgeber
bei einfachen Verwendungsnachweisen
mit einer umfassenden Prüfung rechnen müssen.
Als Dauerförderungen mit in der Regel hohen Förderbeträgen
sollten institutionelle Förderungen immer
umfassend geprüft und nicht in das Stichprobenverfahren
einbezogen werden.
Der Bundesrechnungshof hat daher vorgeschlagen, die
Ressorts aufzufordern, gemäß der Vorgabe in den
Verwaltungsvorschriften die umfassend zu prüfenden
Verwendungsnachweise regelmäßig über Stichprobenverfahren
auswählen zu lassen. Ferner sollten die
Verwaltungsvorschriften vorgeben, dass zumindest
die institutionellen Förderungen immer umfassend geprüft
sowie einfache Verwendungsnachweise in eine
Stichprobe einbezogen werden.
Das Bundesministerium hält es mit den geltenden
Vorschriften für unvereinbar, dass sich die Verwendungsnachweisprüfung
in einer kursorischen Prüfung
erschöpft und keine Konzeption einer Stichprobenauswahl
für umfassende Prüfungen besteht. Es hat angekündigt,
dies mit den Ressorts zu erörtern und ggf.
in den Verwaltungsvorschriften deutlicher herauszustellen.
220
Das Bundesministerium hat ferner keine Bedenken,
auch einfache Verwendungsnachweise in Stichprobenverfahren
einzubeziehen. Dagegen seien weiter
gehende Vorgaben zur Ausgestaltung des Stichprobenverfahrens
in den Verwaltungsvorschriften nicht
durchsetzbar. So sei bei einem Ressort mit vielen institutionellen
Zuwendungsempfängern ein Stichprobenverfahren,
z. B. mit einer „Rollierung“ von Jahr zu
Jahr, durchaus sinnvoll. Das Ausklammern bestimmter
Fallgruppen aus dem Stichprobenverfahren sei daher
nicht in den Verwaltungsvorschriften festzuschreiben,
sondern in dem vorgesehenen Abstimmungsverfahren
mit dem Bundesrechnungshof zu klären.
Der Vorschlag des Bundesministeriums zum Abstimmungsverfahren
berücksichtigt nicht, dass der Bundesrechnungshof
dabei nur anzuhören ist und keine
Entscheidungsbefugnis besitzt. Die Ressorts können
sich daher über seine Anregungen hinwegsetzen.
Auch sind die Einwände aus Sicht des Bundesrechnungshofes
inhaltlich nicht stichhaltig. Aufgrund der
besonderen Bedeutung institutioneller Förderungen ist
es nach Auffassung des Bundesrechnungshofes unumgänglich,
diese Fälle immer umfassend zu prüfen.
Sofern dies in besonders gelagerten Fällen nicht sachgerecht
sein sollte, hat das betroffene Ressort die in
den Verwaltungsvorschriften vorgesehene Möglichkeit,
eine Ausnahmeregelung zu erwirken.
Das Bundesministerium sollte die Ressorts entsprechend
seiner Ankündigung zunächst darauf hinweisen,
dass ohne ein Stichprobenverfahren alle Zuwendungsfälle
umfassend zu prüfen sind. Darüber hinaus sollte
es deutlich machen, dass die Sollvorschrift es nur in
hinreichend begründeten Ausnahmefällen gestattet,
von einem Stichprobenverfahren abzusehen. Ferner
sollte es darauf hinwirken, einfache Verwendungsnachweise
in das Stichprobenverfahren einzubeziehen,
institutionelle Förderungen davon auszunehmen.
3.7 Erfolgskontrolle
3.7.1 Grundlagen
Nach den Vorgaben der BHO haben die zuwendungsgewährenden
Stellen für alle finanzwirksamen Maßnahmen
Erfolgskontrollen in Form angemessener
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.
Damit soll festgestellt werden, ob und in welchem
Ausmaß die angestrebten Ziele erreicht worden sind
(Zielerreichungskontrolle), ob die Maßnahme für die
Zielerreichung ursächlich (Wirkungskontrolle) und ob
sie wirtschaftlich war (Wirtschaftlichkeitskontrolle).
Die Erfolgskontrolle ist nach Abschluss der Maßnahme
vorzunehmen; bei Maßnahmen von mehr als zwei
Jahren Dauer und in sonstigen geeigneten Fällen tritt
eine begleitende Erfolgskontrolle während der Laufzeit
der Maßnahme hinzu.
Nach den zuwendungsrechtlichen Verwaltungsvorschriften
ist bei der Verwendungsnachweisprüfung zu
kontrollieren, ob der mit der Zuwendung beabsichtigte
Zweck erreicht worden ist; dabei ist – soweit in Be-

tracht kommend – eine begleitende und abschließende
Erfolgskontrolle durchzuführen.
3.7.2 Praxis der Ressorts
Die zuständigen Stellen messen der Erfolgskontrolle –
teilweise auch ressortintern – unterschiedliche Bedeutung
bei. Sie verstehen unter Erfolg das Erreichen des
Zwecks, das Erreichen festgelegter Ziele, das Durchführen
von Maßnahmen, die Nachhaltigkeit des Vorhabens
oder bei institutioneller Förderung die Erfüllung
der satzungsgemäßen Aufgaben. Bei acht Ressorts
sehen sie zwischen der Erfolgskontrolle und der
Prüfung der Zweckerreichung keinen Unterschied.
Keine der zuständigen Stellen konnte erläutern, in
welchem Verhältnis die gesetzliche Vorgabe in der
BHO – für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen
– zu den einschränkenden zuwendungsrechtlichen
Verwaltungsvorschriften steht, eine begleitende
und abschließende Erfolgskontrolle nur soweit in Betracht
kommend durchzuführen 1
.
Mit einer Ausnahme gaben alle Stellen an, abschließende
Erfolgskontrollen durchzuführen, in der Mehrzahl
der Fälle zusammen mit der Nachweisprüfung;
bei mehrjährigen Vorhaben seien nahezu immer auch
begleitende Erfolgskontrollen hinzugetreten. Bei fünf
Ressorts beschränkte sich die Erfolgskontrolle nach
eigenen Aussagen auf die Prüfung, ob die geförderten
Maßnahmen durchgeführt wurden.
Bei sechs von 14 Ressorts fehlten Zielvorgaben. Bei
vier weiteren Ressorts beschränkten sich diese auf allgemeine
Formulierungen ohne prüfbare Parameter. In
den Bereichen von elf Ressorts fehlten sowohl eine
Beschreibung des Ausgangszustands als auch eine
Zeitschiene zur Zielerreichung.
In keinem der geprüften Fälle wurde der Erfolg der
Maßnahme verneint. Bei sieben Ressorts sahen die zuständigen
Stellen die Abwicklung der Fördermaßnahme
als Zielerreichung an. In den Bereichen von vier
Ressorts bestanden die Feststellungen zum Erfolg in
Formulierungen wie „das Ergebnis des Vorhabens hat
zur Erreichung der förderpolitischen Ziele beigetragen“.
Bei einem Ressort erschöpfte sich die Antwort
auf die Formularfragen zur Erfolgskontrolle entweder
in „ja“ bzw. „nein“ oder in einer Wiederholung der
gestellten Fragen als Antwort.
Gesonderte Aussagen zur Wirkungskontrolle beschränkten
sich auf die pauschale Feststellung, dass
die geförderte Maßnahme ohne die Zuwendung nicht
ausgeführt worden wäre. Eine vollständige Erfolgskontrolle
der geförderten Projekte mit einer Zielerrei-
1 Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 BHO sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen
angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.
Nach VV Nr. 11.1 Satz 3 zu § 44 BHO ist bei den ausgewählten
Zwischen- und Verwendungsnachweisen zu prüfen, ob
der mit der Zuwendung beabsichtigte Zweck erreicht worden ist;
dabei ist – soweit in Betracht kommend – eine begleitende und
abschließende Erfolgskontrolle durchzuführen.
chungs-, Wirkungs- und Wirtschaftlichkeitskontrolle
fehlte in jedem geprüften Fall.
3.7.3 Bewertung
Die zuständigen Stellen nahmen in keinem der überprüften
Fälle eine vollständige Erfolgskontrolle vor.
Soweit sie gesonderte Wirkungskontrollen durchführten,
beschränkten sie sich auf die nicht weiter begründete
Behauptung, dass die Maßnahme ohne die Zuwendung
nicht durchgeführt worden wäre.
Auch die Zielerreichungskontrolle als erste Stufe der
Erfolgskontrolle war weit überwiegend unzureichend.
Dies beruht teilweise auf den unklaren zuwendungsrechtlichen
Verwaltungsvorschriften. Zwar erscheint
einerseits unverständlich, dass bei acht Ressorts kein
Unterschied zwischen der Prüfung der Zweckerreichung
und der Erfolgskontrolle gesehen wurde, da die
Verwaltungsvorschriften zwischen beiden Begriffen
unmissverständlich unterscheiden. Andererseits ist
dem Regelwerk nicht zu entnehmen, wie die Begriffe
Zweckerreichung und Zielerreichung im Sinne der Erfolgskontrolle
voneinander abzugrenzen sind.
Die übrigen Auslegungsvarianten sind weitgehend
unhaltbar. Sie haben u. a. dazu geführt, dass die bloße
Durchführung der Maßnahme als Erfolg angesehen
wurde. Unverständlich erscheint die unterschiedliche
Auslegung des Begriffs Erfolgskontrolle innerhalb
einzelner Ressortbereiche.
Daneben bestanden wesentliche Fehlerquellen in den
fehlenden Beschreibungen des Ausgangszustandes
sowie den unzureichenden oder fehlenden Zielbeschreibungen.
Die Folge waren inhaltslose Formulierungen
bei der Zielerreichungskontrolle, mit denen die
zuständigen Stellen den Erfolg der Maßnahmen bejahten.
Unabdingbare Voraussetzung für eine hinreichende
Prüfung der abschließenden Zielerreichung sind die
Ermittlung des Ist-Zustandes vor Beginn der Maßnahme
und die Festlegung des Soll-Zustandes als Ziel
mit nachprüfbaren Parametern und einer Zeitschiene.
Die zeitgleiche Abwicklung der abschließenden Erfolgskontrolle
mit der Nachweisprüfung ist oft nicht
sachgerecht, da das mit einer Maßnahme verfolgte
Ziel häufig erst geraume Zeit nach deren Abschluss
erreicht werden kann. Die insoweit bedenkliche Praxis
ist in den Verwaltungsvorschriften angelegt, wonach
bei der Prüfung der Zweckerreichung eine Erfolgskontrolle
vorzunehmen ist.
3.7.4 Empfehlungen zur Verbesserung der Erfolgskontrolle
Der Bundesrechnungshof hält es für dringend geboten,
die Erfolgskontrolle zu verbessern. Die von ihm angetroffene
Praxis ermöglicht weitgehend keine belastbaren
Aussagen zum Erfolg einer Maßnahme und bleibt
weit hinter den gesetzlichen Vorgaben zurück.
221

3.7.4.1 Verwaltungshandeln und Verfahrensregelungen
Das Bundesministerium sollte die Ressorts eindringlich
an ihre Verpflichtung zu einer ordnungsgemäßen
Erfolgskontrolle erinnern. Insbesondere sollte es sie
nachdrücklich auffordern, in jedem Fall den Ausgangszustand
und die zu erreichenden Ziele mit nachprüfbaren
Parametern und einer Zeitschiene hinreichend
beschreiben zu lassen. Dabei bietet es sich an,
die Mindeststandards für den Inhalt der Sachberichte
(vgl. 3.5.2) um Fragen zur Zielerreichung anzureichern,
um die Sachberichte zu einer tragfähigen einheitlichen
Grundlage für die entsprechende Prüfung
auszubauen.
Ferner empfiehlt der Bundesrechnungshof vor dem
Hintergrund der angetroffenen Unsicherheiten, die
Begriffe zweckentsprechende Verwendung, Zweckerreichung
und Erfolgskontrolle eindeutig zu erläutern
und voneinander abzugrenzen.
Die in den Verwaltungsvorschriften vorgegebene zeitgleiche
Durchführung von Verwendungsnachweisprüfung
und Erfolgskontrolle ist oft nicht sachgerecht und
sollte gestrichen werden, um auch eine spätere Erfolgskontrolle
zu ermöglichen. Auch sollte der Widerspruch
zwischen der gesetzlichen Vorgabe zu Erfolgskontrollen
für alle finanzwirksamen Maßnahmen
und den zuwendungsrechtlichen Verwaltungsvorschriften
beseitigt werden, wonach eine Erfolgskontrolle
nur „soweit in Betracht kommend“ vorzunehmen
ist.
Das Bundesministerium teilt die Auffassung des Bundesrechnungshofes,
dass die Erfolgskontrolle bei Zuwendungen
zu verbessern sei. Es stimmt mit ihm ferner
überein, dass die festgestellten Mängel u. a. auf
einer unzureichenden Zielbeschreibung beruhten. Deshalb
habe es Änderungsvorschläge für die Verwaltungsvorschriften
entwickelt und bereits in die Diskussion
mit den Ressorts und den Ländern eingebracht.
Auch nach Ansicht des Bundesministeriums sei die
missverständliche Regelung, wonach Erfolgskontrollen
nur „soweit in Betracht kommend“ durchzuführen
sind, klarer zu fassen. Die vom Bundesrechnungshof
ferner vorgeschlagene deutlichere Abgrenzung einzelner
Begriffe sowie die zeitliche Entkopplung der Erfolgskontrolle
von der Verwendungsnachweisprüfung
führten zu einem vermehrten Normierungsaufwand.
Gleichwohl werde es diese Vorschläge mit den Ressorts
und den Ländern erörtern.
Der Bundesrechnungshof erkennt die bisherigen Bemühungen
des Bundesministeriums an. Es sollte konsequent
darauf hinwirken, die von ihm nicht in Zweifel
gezogenen Vorschläge des Bundesrechnungshofes
umzusetzen. Zugleich sollte es die Ressorts eindringlich
an ihre Verpflichtung zu einer ordnungsgemäßen
Erfolgskontrolle einschließlich einer hinreichenden
Zielvorgabe erinnern.
222
3.7.4.2 Abgestufte Erfolgskontrolle
Eine wesentliche Ursache für die unzureichenden Erfolgskontrollen
liegt nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
in dem mit einer umfassenden Erfolgskontrolle
verbundenen erheblichen Aufwand.
Tatsächlich beansprucht eine ordnungsgemäße Erfolgskontrolle
mit allen Bestandteilen insbesondere
bei Fördermaßnahmen mit Massencharakter erhebliche
Ressourcen. Unter Berücksichtigung des Wirtschaftlichkeitsgebotes
und des wesentlichen Interesses
an einer Prüfung der Zielerreichung schlägt der Bundesrechnungshof
eine Erfolgskontrolle in abgestufter
Form vor:
• Jede Einzelmaßnahme ist daraufhin zu untersuchen,
ob das mit ihr beabsichtigte Ziel voraussichtlich erreicht
wird bzw. erreicht worden ist. Bei Stichprobenverfahren
kann diese Prüfung – den geltenden
Verwaltungsvorschriften entsprechend – auf die ausgewählten
Fälle beschränkt werden.
• Umfassende – begleitende und abschließende – Erfolgskontrollen
mit den Bestandteilen Zielerreichungs-,
Wirkungs- und Wirtschaftlichkeitskontrolle
können wegen der schwierigen Methode und des
damit verbundenen großen Aufwandes auf Förderschwerpunkte
mit übergeordneten Zielen (insbesondere
Förderprogramme) beschränkt werden. Auch
bei Einzelprojekten mit erheblicher Bedeutung können
diese in Betracht kommen, z. B. wenn das Finanzvolumen
bedeutsam ist oder erhebliche gesellschaftliche
Auswirkungen zu erwarten sind.
• Institutionelle Förderungen sollten wegen der Dauer
der Förderung grundsätzlich einer umfassenden Erfolgskontrolle,
ggf. bezogen auf längere Zeiträume,
unterzogen werden. Bei der Ausgestaltung des Verfahrens
können zudem ressortspezifische Besonderheiten
(z. B. eigenständige Evaluierungsverfahren)
berücksichtigt werden.
Das Bundesministerium befürwortet die Vorschläge
des Bundesrechnungshofes zur Zielerreichungskontrolle
sowie zur Beschränkung der umfassenden Erfolgskontrolle
auf Förderprogramme; auch bei Fördermaßnahmen
von erheblicher Bedeutung sei eine
umfassende Erfolgskontrolle sinnvoll. Es hat ferner
keine Bedenken geäußert, auch institutionelle Förderungen
grundsätzlich einer umfassenden Erfolgskontrolle
zu unterziehen.
Das Bundesministerium sollte daher auf die Einführung
der vorgeschlagenen abgestuften Erfolgskontrolle
hinwirken. Dabei sollte sich die umfassende – begleitende
und abschließende – Erfolgskontrolle mit
den Bestandteilen Zielerreichungs-, Wirkungs- und
Wirtschaftlichkeitskontrolle nicht nur auf Förderprogramme,
sondern auch auf geeignete Förderschwerpunkte
mit übergeordneten Zielen erstrecken.

3.7.4.3 Gesonderte Organisationseinheiten
Eine weitere Ursache für die unzureichenden Erfolgskontrollen
besteht nach Ansicht des Bundesrechnungshofes
darin, dass gegenwärtig grundsätzlich die
zuwendungsgewährenden Stellen auch für die Erfolgskontrolle
zuständig sind. Die damit verbundene –
zumindest mittelbare – Bewertung eigener Tätigkeit
erklärt zum Teil, dass in keinem der geprüften Fälle
die Erreichung des Erfolgs verneint wurde. Zudem
stößt eine umfassende Erfolgskontrolle bei den zuwendungsgewährenden
Stellen häufig auf erhebliche
methodische Schwierigkeiten.
Es ist daher nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
zu erwägen, die umfassende Erfolgskontrolle in
geeigneten Fällen, z. B. bei Bundesministerien mit
vielen Zuwendungen, gesonderten und speziell geschulten
Organisationseinheiten – möglichst nicht im
Bundesministerium selbst, sondern im nachgeordneten
Bereich – zu übertragen.
Die Durchführung der Erfolgskontrolle durch eine
spezielle Organisationseinheit hätte neben einer größeren
Objektivität den Vorteil, dass die Bearbeiter über
detaillierte Kenntnisse des Verfahrens und der
Methodik der Erfolgskontrolle verfügen. Dies wiegt
den Nachteil des geringer ausgeprägten fachlichen
Wissens auf; zudem kann ggf. auf den Sachverstand in
den Fachreferaten zurückgegriffen werden.
Auch nach Auffassung des Bundesministeriums sollte
der Grundsatz, dass die mit der Abwicklung des Zuwendungsverfahrens
betraute Organisationseinheit
zugleich für die Erfolgskontrolle zuständig ist, überprüft
werden. Es hat vorgeschlagen, den Ressorts in
den einschlägigen Vorschriften die Möglichkeit einzu-
Nr.°5 Baumaßnahmen der Stiftung
Preußischer Kulturbesitz auf der
Museumsinsel in Berlin
(Kapitel 0405 Titel 894 32)
5.0
Baukosten von mehr als 130 Mio. Euro könnten
einspart werden, wenn die aus Zuwendungen
der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur
und Medien finanzierten Baumaßnahmen
auf der Museumsinsel in Berlin darauf beschränkt
würden, vorrangig die historischen
Bauwerke wieder herzustellen. Deshalb und
wegen des ohnehin stark gestiegenen Finanzbedarfs
sollte die Stiftung Preußischer Kulturbesitz
auf ihre Planung verzichten, ein „Neues
Eingangsgebäude“ zu bauen, die historischen
Bauwerke mit unterirdischen Gängen zu ver-
Auszüge aus den Bemerkungen 2004
(BT-Drs. 15/4200 v. 15. November 2004)
räumen, die Erfolgskontrolle für Zuwendungen im
Sinne der Empfehlungen des Bundesrechnungshofes
zu organisieren. Eine bindende Vorgabe in den Verwaltungsvorschriften
stoße demgegenüber an die
Grenzen der ressortinternen Organisationshoheit.
Das Bundesministerium sollte entsprechend seinem
Vorschlag darauf hinwirken, die Zuständigkeit der
zuwendungsgewährenden Stellen für die Erfolgskontrollen
in den Verwaltungsvorschriften zu § 44 BHO
aufzuheben. Nach einer entsprechenden Änderung
sollte es den Ressorts empfehlen, die – haushaltsneutrale
– Einrichtung zentraler Organisationseinheiten für
die umfassende Erfolgskontrolle sorgfältig zu prüfen.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 3:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er erwartet, dass das Bundesministerium im Rahmen
seiner haushaltsrechtlichen Grundsatzzuständigkeit
die zuwendungsgebenden Bundesressorts
eindringlich an ihre Verpflichtungen zu einer hinreichenden
Verwendungsnachweisprüfung und Erfolgskontrolle
erinnert.
c) Zugleich sollte das Bundesministerium mit Nachdruck
darauf hinwirken, die weiteren Empfehlungen
des Bundesrechnungshofes haushaltsneutral
umzusetzen.
[Auszug aus BT-Drucksache 15/3387
vom 16.06.2004 – Seite 10]
binden und den Kellerfußboden des Pergamonmuseums
abzusenken. Diese zusätzlichen
Maßnahmen sind zudem mit hohen technischen
und finanziellen Risiken verbunden.
5.1
5.1.1
Bund und Länder gründeten im Jahre 1957 die Stiftung
Preußischer Kulturbesitz (Stiftung) mit Sitz in
Berlin. Die Stiftung unterhält, saniert und errichtet
Gebäude, um Sammlungsgegenstände aufzubewahren
und auszustellen. Sie führt die Baumaßnahmen überwiegend
nicht selbst aus, sondern beauftragt das Bundesamt
für Bauwesen und Raumordnung (Bundesamt).
Auf der Museumsinsel in Berlin befinden sich fünf
historische Bauwerke der Stiftung – das Alte Museum,
das Bodemuseum, das Pergamonmuseum, die Alte
223

Nationalgalerie und das Neue Museum. Die UNESCO
nahm im Dezember 1999 die Berliner Museumsinsel
mit den historischen Bauwerken als Kulturdenkmal in
die Liste des Weltkulturerbes auf. Die Bauwerke
mussten bzw. müssen überwiegend saniert oder wieder
aufgebaut werden.
5.1.2
Der Bund und das Land Berlin trugen nach dem geltenden
Finanzierungsabkommen die Ausgaben der
Stiftung für Baumaßnahmen je zur Hälfte. Das Land
Berlin stellte wegen fehlender Haushaltsmittel mit
dem Jahre 2003 seine Zahlungen ein. Seither trägt der
Bund die Ausgaben von jährlich rund 100 Mio. Euro
allein, die die Beauftragte der Bundesregierung für
Kultur und Medien (Beauftragte) der Stiftung als Zuwendung
gewährt. Aus diesem Betrag muss die Stiftung
auch ihre anderen Baumaßnahmen wie die
Staatsbibliothek und den Museumskomplex Dahlem
finanzieren.
Die Stiftung ließ im Jahre 1999 ein Gesamtkonzept
zur Nutzung der historischen Bauwerke auf der Museumsinsel
entwickeln, den so genannten Masterplan.
Danach sollten einerseits die historischen Bauwerke
saniert und wieder hergestellt, andererseits ein neuer
unterirdischer Gang als „Archäologische Promenade“
und ein „Neues Eingangsgebäude“ errichtet werden.
Die Stiftung schätzte im Juni 1999 die Kosten für alle
Baumaßnahmen auf höchstens rund 900 Mio. Euro
und plante, die Baumaßnahmen innerhalb von zehn
Jahren fertig zu stellen.
Mit fortschreitender Planung im Rahmen des Masterplans
erhöhten sich die Gesamtbaukosten bis August
2001 auf fast 1,5 Mrd. Euro, davon allein für das Pergamonmuseum
um rund 100 % auf nunmehr geschätzte
523 Mio. Euro. Gleichzeitig verlängerte sich der
Fertigstellungszeitraum um zehn Jahre bis zum Jahre
2019.
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass ein Teil der
Kostensteigerungen durch zusätzliche Baumaßnahmen
verursacht wird. Abweichend vom ursprünglichen
Entwurf ist nach derzeitiger Planung vorgesehen, die
„Archäologische Promenade“ hauptsächlich über den
Keller des Pergamonmuseums zugänglich zu machen.
Weil dafür der Kellerfußboden im Pergamonmuseum
abgesenkt werden muss, werden umfangreiche Baumaßnahmen
im Grundwasserbereich mit Eingriffen in
das statische Gefüge des Bauwerks notwendig.
Die zum Absenken des Kellerfußbodens im Pergamonmuseum
und für die „Archäologische Promenade“
ermittelten Kosten belaufen sich auf etwa 71 Mio. Euro.
Allerdings war die Bausubstanz noch nicht hinreichend
untersucht worden, um zutreffende Kostenangaben
zu ermöglichen. Daher enthielten die Kosten für
das Absenken des Kellerfußbodens „Risikozuschläge“
für unvorhersehbare Auswirkungen der Eingriffe in
das statische Gefüge. Für das „Neue Eingangsgebäude“
errechnete das Bundesamt nach aktuellem Stand
224
Baukosten in Höhe von rund 59 Mio. Euro.
Das „Neue Eingangsgebäude“ soll auch einen Museumsshop,
ein Café, ein Auditorium und einen Raum
für Wechselausstellungen erhalten. Diese Funktionen
– mit Ausnahme des Auditoriums – sind schon jetzt in
den historischen Bauwerken vorhanden und bleiben –
wie auch die vorhandenen Zugänge und deren Eingangsbereiche
– nach den Planungen der Stiftung erhalten.
5.2
Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung vertreten,
dass die Planungen für die Baumaßnahmen auf
der Museumsinsel überarbeitet werden müssen.
Einerseits sind die Baukosten in den letzten Jahren bereits
um rund 50 % gestiegen, ohne dass letztlich Kostensicherheit
gegeben wäre. Andererseits zwingen die
angespannte Finanzlage des Bundes, der Ausfall des
Finanzierungsanteils des Landes Berlin sowie die derzeit
wenigstens bis in das Jahr 2019 dauernde finanzielle
Bindung des Bundes zu einer Reduzierung der
Bauvorhaben auf das Notwendige. In diesem Zusammenhang
hat der Bundesrechnungshof auf die negativen
Auswirkungen bei der Finanzierung anderer Baumaßnahmen
der Stiftung hingewiesen.
Der Bundesrechnungshof hat der Beauftragten daher
empfohlen, zunächst die Bausubstanz mit dem statischen
Gefüge der historischen Bauwerke untersuchen
zu lassen, um eine weitgehende Kostensicherheit zu
erlangen. Er hat die Beauftragte aufgefordert, die Baumaßnahmen
auf den zur Wiederherstellung der historischen
Bauwerke notwendigen Umfang zu beschränken.
Damit ließen sich gegenüber der bisherigen Finanzplanung
mindestens 130 Mio. Euro einsparen.
5.3
Die Beauftragte hat dem Bundesrechnungshof darin
zugestimmt, dass vorrangig die historischen Gebäude
auf der Museumsinsel wieder herzustellen und zu finanzieren
sind. Dabei werde auch berücksichtigt, dass
die Finanzierungslast nach dem Ausscheiden Berlins
aus der gemeinsamen Finanzierung allein vom Bund
getragen wird. Das Bundesamt sei Anfang 2004 beauftragt
worden, für das Pergamonmuseum drei Programmvarianten
mit Kostenschätzungen bis Januar
2006 vorzulegen:
• Umfassende Schadenserhebung mit Kostenschätzung
zur Sanierung des Gebäudebestandes bei Erhalt
der aktuellen Nutzung.
• Vertiefen der aktuellen Planung und Kostenschätzung
mit Absenken des Kellerfußbodens, unterirdischem
Zugang zur „Archäologischen Promenade“
und unterirdischer Verbindung der Museen über die
„Archäologische Promenade“.

• Sanieren des Gebäudebestands ohne Absenken des
Kellerfußbodens mit Option für die Anbindung der
benachbarten Gebäude, wobei die Anbindungsebene
unter- oder oberirdisch sein kann.
Auch die Frage eines „Neuen Eingangsgebäudes“
werde Bestandteil der Untersuchungen sein. Über weiterführende
Baumaßnahmen werde erst entschieden,
wenn die Alternativen bewertet seien. Zunächst sollten
im Wesentlichen bereits laufende oder damit in
zwingendem Zusammenhang stehende Baumaßnahmen
am historischen Gebäudebestand fortgeführt
werden. Der Bau eines „Neuen Eingangsgebäudes“
werde erst nach dem Jahre 2010 weiter verfolgt.
5.4
Der Bundesrechnungshof sieht sich durch den Beschluss
der Beauftragten und der Stiftung in seiner
Empfehlung bestätigt, zunächst die historischen Gebäude
zu erhalten oder wieder herzustellen. Zudem
hält er es für richtig, alle weiteren Baumaßnahmen
von umfassenden Schadenserhebungen und Baugrunduntersuchungen
abhängig zu machen. Der Bundesrechnungshof
empfiehlt, erst nach Vorliegen von
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen über die Programmvarianten
zu entscheiden. Er gibt jedoch zu bedenken,
dass Baukosten von wesentlich mehr als
130 Mio. Euro eingespart werden können, wenn die
Baumaßnahmen auf die historischen Gebäude beschränkt
werden.
Der Bundesrechnungshof wird den Fortgang der Baumaßnahmen
auf der Museumsinsel auch weiter kritisch
begleiten.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 5:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zur Kenntnis.
b) Der Ausschuss geht davon aus, dass im Rahmen
der Aufstellung für den Bundeshaushalt 2006 sich
die zuständigen Gremien mit der Thematik befassen
und entsprechende Beschlüsse fassen.
[Auszug aus BT-Drucksache 15/4200
vom 15.11.2004 – Seite 17]
225