Hochbau des Bundes - SAM-Consulting GmbH

Kostensteigerungen zur Folge. Dies gilt vor allem für
die USA, weil dort wegen des Fehlens
mittelständischer Bauunternehmer der Generalunternehmereinsatz
üblich ist und deshalb zur
Kostensicherheit eine Baumaßnahme erst dann ausgeschrieben
wird, wenn die Planung im Detail
ausgereift und vollständig ist.
Die ehemalige Vorprüfungsstelle des Bundesministeriums
hatte die vermeidbaren Mehrkosten im Jahre 1997
auf mehr als 2 Mio. US-Dollar beziffert und das
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung
(Bundesamt) aufgefordert, Ansprüche gegenüber dem
Generalunternehmer und dem Architekten geltend zu
machen. Bisher forderte das Bundesamt rd. 150
200 US-Dollar zurück.
44.2
Das Bundesamt hat die nachträglichen Baukostensteigerungen
nicht wirksam begrenzt und zugelassen,
dass die Ausschreibung auf unvollständigen
Planungen beruht. Es hat damit bewusst in Kauf
genommen, dass die Planungen erst während der
Bauausführung erheblich nachgebessert werden
mussten und dem Architekten nachträgliche
Detailplanungen überlassen waren. Für das
Bundesamt war absehbar, dass nachträgliche
Änderungen zu überhöhten Baukosten führen. Es
hätte auf einer vollständigen Planung vor Ausschreibung
bestehen und die Leistungen des Architekten
besonders sorgfältig überwachen müssen.
Der Bundesrechnungshof ist der Auffassung, dass die
Höhe des zurückgeforderten Betrags angesichts der auf
mehr als 2 Mio. US-Dollar bezifferten, vermeidbaren
Mehrkosten selbst bei einer Würdigung der vom Bundesamt
unzureichend ausgeübten Kontrolle zu niedrig
ist. Der Architekt, dessen Honorar auch wegen der
überhöhten Nachträge gestiegen ist, hätte zumindest
nicht für alle Leistungen voll honoriert werden dürfen.
Das Bundesministerium hätte in der Wahrnehmung
seiner Fachaufsicht über das nachgeordnete Bundesamt
nicht zulassen dürfen, dass die Baumaßnahmen
vor Abschluss der Planung ausgeschrieben wurden.
44.3
Das Bundesministerium hat erklärt, dass bewusst nicht
alle Bauleistungen mit dem Hauptauftrag an den Generalunternehmer
vergeben worden seien, weil die
Ausführungsplanung wegen des Zeitdrucks durch den
vom Auswärtigen Amt gewünschten
Fertigstellungstermin damals noch nicht abgeschlossen
war. Restplanungen hätten während der Bauzeit
erfolgen müssen. Durch die nachträglichen Planungen
sei dem Bund aber kein Schaden entstanden, weil
zusätzliche Bauleistungen in Höhe von rd. 5,5 Mio. US-
Dollar gesondert ausgeschrieben und an den jeweils
preisgünstigsten Bieter vergeben worden seien.
Lediglich 19 v. H. der Bauleistungen seien als
Nachträge an den Generalunternehmer direkt vergeben
worden. Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass
mit Nachtragsvergaben immer die Gefahr von
Mehrkosten bestehe, weil die Preise nicht im Wettbewerb
zu Stande kommen.
Das Bundesministerium hat eine nähere Prüfung der
Mehrkosten für die Bauleistungen und Honorare angekündigt.
Eine vertragsrechtliche Prüfung solle zudem
klären, welche Forderungen gegenüber dem
Architekten geltend gemacht werden können.
Außerdem wolle es prüfen, ob sich angesichts der in
den USA üblichen Praxis, erst nach abgeschlossener
Planung auszuschreiben, Nachteile ergeben hätten.
44.4
Der Bundesrechnungshof hält die Begründung des
Bundesministeriums für die Ausschreibung unvollständiger
Bauleistungen bei einer Generalunternehmervergabe
für nicht ausreichend. Die
erheblichen Baukostensteigerungen bei der
Errichtung eines Dienstwohngebäudes sind allein mit
dem Hinweis auf den vorgegebenen Fertigstellungstermin
nicht zu rechtfertigen. Vielmehr ist
gesetzlich vorgegeben, dass eine solche große
Baumaßnahme erst begonnen werden darf, wenn
ausführliche Entwurfszeichnungen vorliegen (§ 54
Abs. 1 Satz 1 BHO).
Die Darlegung, dass die Preise der nachträglich
beauftragten Bauleistungen zum Teil dem
Wettbewerb unterstellt gewesen seien, ist nicht
verständlich, da der Generalunternehmer in der Regel
die Angebote für weiter zu vergebende Gewerke
selbst einholte und er alle 185 Nachtragsaufträge
erhielt.
Da das Bundesministerium zum heutigen Zeitpunkt
noch weiteren Prüfungsbedarf sieht, legt dies aus Sicht
des Bundesrechnungshofes die Annahme nahe, dass
bislang die wirtschaftlichen Interessen des Bundes nicht
ausreichend verfolgt worden sind. Das
Bundesministerium wird seine Prüfungen rasch
durchzuführen und darauf hinzuwirken haben, dass der
Schaden des Bundes durch Rückerstattungen weiter
verringert wird.
Künftig wird es dafür zu sorgen haben, dass Bauleistungen
für Generalunternehmer nur dann
ausgeschrieben werden, wenn zuvor die Planungen
eindeutig, vollständig und abgeschlossen sind. Nur
unter diesen Voraussetzungen kann ein Angebot
zutreffend beurteilt und das Kostenrisiko für
Bauaufträge begrenzt werden. Dies gilt im
besonderen Maße für Bauverträge in den USA. Im
Übrigen sollte das Bundesamt die vertragsgemäße
Erfüllung der Leistungen der freiberuflich Tätigen
besser überwachen.
177
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 44:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er erwartet, dass das Bundesministerium im
Rahmen seiner Fachaufsicht stärker darauf
einwirkt, dass Bauleistungen an
Generalunternehmer nur ausgeschrieben werden,
wenn zuvor die Planungen eindeutig, vollständig
und abgeschlossen sind.
c) Der Ausschuss erwartet weiterhin, dass die Bauverwaltung
bei künftigen Baumaßnahmen
realistische Fertigstellungstermine anstrebt und
die mit Mehrkosten verbundenen nachträglichen
Planänderungen möglichst vermeidet.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/3869
vom 7. Juli 2000 - Seite 30]
Nr. 45 Umbaumaßnahmen für die
Außenstelle Berlin des
Bundesministeriums für
Wirtschaft
(Kapitel 12 27 - früher Kapitel 25 05 -
und Kapitel 09 01)
45.0
Bei dem Umbau des ehemaligen Regierungskrankenhauses
der DDR zur Außenstelle
Berlin des Bundesministeriums für
Wirtschaft hat das Bundesministerium aus
Termindruck zahlreiche Regelungen und
Rechtsvorschriften nicht eingehalten sowie
die Bauleistungen überwiegend freihändig
vergeben. Nach Einschätzung des
Bundesrechnungshofes hat dies - in
Verbindung mit Minderleistungen des
Generalplaners - bei Gesamtkosten in Höhe
von rd. 150 Mio. DM zu vermeidbaren Mehrkosten
in zweistelliger Millionenhöhe geführt.
Zudem verlängerte sich die ursprünglich mit
15 Monaten angesetzte Planungs- und Bauzeit
auf 36 Monate.
Das Bundesministerium hat inzwischen Rückzahlungen
in Höhe von rd. 1 Mio. DM erreicht.
Der Bundesrechnungshof hält weitere
Verhandlungen über Rückzahlungen wegen
Minderleistungen des Generalplaners sowie
überteuerter Bauleistungen für notwendig.
45.1
Der Umbau des unter Denkmalschutz stehenden ehemaligen
Regierungskrankenhauses der DDR zur Außenstelle
Berlin des Bundesministeriums für Wirtschaft in
den Jahren 1991 bis 1994 war die erste größere Baumaßnahme
für die Unterbringung der Bundesregierung
in Berlin und stand unter einem hohen, politisch
begründeten Termindruck. Das Bundesministerium für
Bauwesen, Raumordnung und Städtebau (heute: das
178
Bundesministerium) erteilte am 13. August 1991 der
Bundesbaudirektion (heute: das Bundesamt für
Raumordnung und Bauwesen) den Planungsauftrag für
diesen ersten Bauabschnitt. In sechs Wochen waren
gleichzeitig der Bauantrag und die Haushaltsunterlage
nach § 24 BHO (Haushaltsunterlage –Bau–)
aufzustellen. Nach Vorlage der Nutzerforderungen
stellte das Bundesministerium in einer gemeinsamen
Besprechung mit dem Bundesministerium für
Wirtschaft im Oktober 1991 fest, dass für den Umbau
des Krankenhauses zu einem funktionsfähigen
Verwaltungsgebäude nur 14 bis 15 Monate zur Verfügung
stünden. Die wenige Tage später aufgestellte
Haushaltsunterlage-Bau- enthielt eine Bauzeit von 18
Monaten.
Die Bundesbaudirektion beauftragte einen
Generalplaner, dem sie auch die Leistungen der
Projektsteuerung (Kosten- und Terminplanung)
übertrug.
Die Bundesbaudirektion legte dem Bundesministerium
Ende Oktober 1991 die Haushaltsunterlage-Bau-
zur Genehmigung vor; dieses
rechnete zusätzlich so genannte „Kosten für
terminsichernde Maßnahmen“ ein und genehmigte
die Baumaßnahme.
Da das Bundesministerium und das Bundesministerium
der Finanzen die Nutzerforderungen für
überzogen hielten und die Haushaltsunterlage-Bauals
unvollständig bezeichneten, musste die
Bundesbaudirektion mehr als ein halbes Jahr nach
Baubeginn eine überarbeitete Fassung der
Haushaltsunterlage vorlegen. Im Mai 1993
genehmigte das Bundesministerium diese unter
Wegfall der „Kosten für terminsichernde Maßnahmen“,
die das Parlament zwischenzeitlich gesperrt
hatte, mit Baukosten in Höhe von 124,5 Mio. DM.
Das Bundesministerium der Finanzen erkannte auch
die überarbeitete Haushaltsunterlage-Bau- nicht an,
da eine qualifizierte Prüfung nicht möglich sei; eine
solche werde jedoch wegen der außerordentlich
hohen Kostenansätze für erforderlich gehalten.
Mehr als vier Monate nach Baubeginn stellte die
Bundesbaudirektion im Juli 1992 bei der
Senatsverwaltung Berlin den Antrag für das
bauaufsichtliche Zustimmungsverfahren. Dem Antrag
wurde im Januar 1994 mit erheblichen
Einschränkungen, z. B. nicht erteilten Befreiungen im
Bereich des Brandschutzes, entsprochen. Zu diesem
Zeitpunkt war die Baumaßnahme zu rd. 70 v. H.
fertig gestellt. Die geänderten Vorgaben verursachten
umfangreiche Planungsänderungen.
Die Bundesbaudirektion verzichtete bei rd. 90 v. H.
der Bauleistungen auf eine öffentliche Ausschreibung.
Sie beauftragte beispielsweise den
Auftragnehmer für die Abbrucharbeiten nachträglich
mit weiteren Bauleistungen in Höhe von insgesamt
rd. 34 Mio. DM, ohne dass diese Nachtragsleistungen