Hochbau des Bundes - SAM-Consulting GmbH

liebenen Unternehmen an, ob diese ihre unverbindlichen
Angebote im Bedarfsfall auch als verbindlich
ansehen würden, was beide bejahten. Bei der
Wertung der beiden Angebote kam die
Zollverwaltung für das Grenzzollamt Seifhennersdorf
zu dem Ergebnis, dass nur ein Angebot
(6,5 Mio. DM) verwertbar sei, da das andere
(4,8 Mio. DM) die an ein Grenzzollamt zu stellenden
funktionalen Anforderungen nicht erfülle. Die
Zollabteilung gab diesem preiswerteren Bieter, der
sein Angebot in der Annahme der Unverbindlichkeit
erarbeitet hatte, jedoch keine Gelegenheit zur Überarbeitung
seines Angebotes, da dies nach ihrer Auffassung
zu einer Ungleichbehandlung der Bieter geführt
hätte.
Dagegen gestattete die Zollabteilung dem anderen
Bieter, sein Angebot für die Raumschießanlage von
Massivbauweise auf Systembauweise umzuändern,
woraufhin dieser ein neues Angebot einreichte, das
bis hin zu Schreibfehlern mit dem seines
Konkurrenten identisch war und bei den Preisen
durchgehend um 15 v. H. höher lag.
Ende März 1995 legte die Zollabteilung in einer
Besprechung dem Bundesministerium den Vorschlag
vor, den Zuschlag für die Errichtung des
Grenzzollamtes auf das über 6,5 Mio. DM lautende
Pauschalangebot zu erteilen. Auch für die Vergabe
der Aufträge zur Errichtung der anderen vier
Gebäude machte es Vorschläge. Das Bundesministerium
ermächtigte daraufhin die Zollabteilung,
die Aufträge gemäß diesen Vorschlägen zu erteilen.
Entgegen den einschlägigen Bestimmungen lag dem
Bundesministerium bei dieser Entscheidung kein
Vergabevermerk vor. In diesem wäre z. B. zu
begründen gewesen, weshalb man auf die
Durchführung von Ausschreibungen verzichtet, nur
drei Bieter zur Angebotsabgabe aufgefordert, das
Faxangebot unbeachtet gelassen, auf Verhandlungen
mit dem preiswerteren Bieter für das Grenzzollgebäude
verzichtet und die Zuschläge für die
Errichtung der vier Gebäude auf der Grundlage von
lediglich zwei sehr eingeschränkten vergleichbaren
Angeboten erteilt hatte. Auch das Bundesministerium
dokumentierte die Gründe seiner Entscheidung nicht.
Insgesamt vergab die Zollabteilung Bauaufträge in
Höhe von rd. 23 Mio. DM freihändig und damit ohne
ausreichenden Wettbewerb.
Für das Grenzzollamt betrugen die Gesamtkosten
letztlich nicht nur - wie zunächst beauftragt -
6,5 Mio. DM, sondern 8 Mio. DM, weil die Zollabteilung
wesentliche erforderliche Leistungen nach
beauftragen musste.
Bei den zum Abschluss der Erhebungen im April
1997 geführten Erörterungen erklärte das
Bundesministerium dem Bundesrechnungshof, die
gewählte Verfahrensweise sei ein erfolgreiches
Modellvorhaben gewesen und solle künftig auf
weitere Hochbaumaßnahmen der Zollverwaltung
angewandt werden.
20.2
Der Bundesrechnungshof hat die Verstöße der
Zollabteilung gegen Vergabe- und Haushaltsrecht
beanstandet, an denen das Bundesministerium eine
ausschlaggebende Mitverantwortung trägt. Die
Baumaßnahmen hätten - einschließlich der
Nachtragsleistungen - ausgeschrieben werden
müssen, da die strengen Voraussetzungen für den
Ausnahmefall einer freihändigen Vergabe nicht
vorlagen. Die Art der Ermittlung des Bieterkreises
durch die Zollabteilung zeigt deren Unerfahrenheit
ebenso deutlich wie das ungerechtfertigte
Aussondern des für eines der Gebäude preisgünstigsten
Faxangebotes, das ausdrücklich unverbindlich
sein sollte und deshalb zunächst keiner verbindlichen
Unterschrift bedurfte. Fehlerhaft war auch die
Entscheidung, dem für das Grenzzollamt günstigsten
Bieter keine Nachbesserungen an seinem Angebot zu
gestatten. Verhandlungen über das Angebot sind bei
freihändigen Vergaben statthaft und waren hier
wegen der Preisdifferenz von 1,7 Mio. DM dringend
geboten. Ob die Zollabteilung dabei wirklich der
irrigen Auffassung war, derartige Verhandlungen
würden gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz
verstoßen, muss bezweifelt werden, weil sie im Falle
der Raumschießanlage einem anderen Bieter
gestattete, grundlegende Änderungen an seinem
Angebot vorzunehmen. Auch wären die
umfangreichen Nachtragsvereinbarungen ganz
überwiegend vermeidbar gewesen, da bei sorgfältiger
Planung und Substanzuntersuchung die Erforderlichkeit
der entsprechenden Leistungen von
Anfang an erkennbar gewesen wäre. Dies betrifft z.
B. die nachträglich beauftragten Verbesserungen des
Baustandards, den Bau einer Abwasserleitung
(0,2 Mio. DM) sowie Erschwernisse bei Abbrucharbeiten,
insbesondere an einer Asphaltdecke
(0,2 Mio. DM).
Durch die Wahl der falschen Vergabeart, das Ausscheiden
des Faxangebotes und durch den Irrtum der
Zollabteilung, mit dem Mindestbietenden nicht
verhandeln zu dürfen, kam letztlich kein Wettbewerb
zu Stande, obwohl dieser auch bei freihändiger
Vergabe durch eine ausreichende Anzahl vergleichbarer
Angebote sicherzustellen ist.
Nach Einschätzung des Bundesrechnungshofes hat das
fehlerhafte Handeln der Zollabteilung allein beim
Grenzzollgebäude mit Außenanlage durch das nicht
berücksichtigte, rd. 1,7 Mio. DM niedrigere
Vergleichsangebot zu einem großen finanziellen
Nachteil geführt. Auch bei den anderen Baumaßnahmen
wären im Wettbewerb erfahrungsgemäß günstigere
Preise zu erzielen gewesen, so dass insgesamt von
einem Schaden in Millionenhöhe ausgegangen werden
muss.
Das Bundesministerium muss sich die Fehler der
Zollabteilung und ihre Folgen zurechnen lassen, weil
171
es nicht von einer ausreichenden Sach- und
Fachkenntnis der Beauftragten ausgehen konnte und
sich nicht ausreichend darum kümmerte, ob und
inwieweit die Zollabteilung die ihr übertragenen
Aufgaben ordnungsgemäß erledigte.
Da das Bundesministerium die Leistungsfähigkeit der
Landesbauverwaltung für unzureichend hielt, hätte es
ein erfahrenes Bauamt aus den alten Bundesländern
mit den Baumaßnahmen betrauen müssen. Dieses
Verfahren war in den Jahren nach der Wiederherstellung
der deutschen Einheit gängige Praxis.
Es war auch geboten, die mit der Landesbauverwaltung
aufgetretenen Probleme mit dem hierfür
zuständigen Bundesministerium für Raumordnung,
Bauwesen und Städtebau zu beraten, um gemeinsam
für eine sachgerechte Abhilfe zu sorgen. Stattdessen
wählte das Bundesministerium ein erkennbar sehr
risikobehaftetes Verfahren, für dessen Ergebnisse es
die Verantwortung mitträgt. Dies gilt insbesondere
auch für seine Ermächtigungen zur Erteilung der
Bauaufträge, obwohl ihm dazu die Zollabteilung
vorschriftswidrig unzureichende Unterlagen vorlegte.
Dabei ist die schriftliche Dokumentation wesentlicher
Verwaltungsvorgänge eine selbstverständliche und
unverzichtbare Grundlage für deren Nachvollziehbarkeit
und damit für das ordnungsmäßige Handeln
der Verwaltung.
Der Bundesrechnungshof hat in der Vergangenheit
bereits mehrfach darauf hingewiesen, dass die Auftragsvergabe
bei Baumaßnahmen besonders korruptionsanfällig
ist. Gleichwohl ließen Bundesministerium
und Zollabteilung in den vorliegenden
Fällen die vorhandenen Erkenntnisse zum Vermeiden
von korruptionsbegünstigendem Verhalten außer
Acht, denn ihr Handeln war in besonderem Maße
geeignet, Manipulationen zu erleichtern. So stellt der
Umstand, dass das nachgebesserte Angebot für die
Raumschießanlage mit einem Konkurrenzangebot in
hohem Maße identisch war, ein deutliches Indiz für
ein unkorrektes Verfahren dar.
Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium
dringend davon abgeraten, Hochbaumaßnahmen
künftig weiter durch die Zollabteilungen
von Oberfinanzdirektionen durchführen zu lassen. Es
solle sicherstellen, dass diese Baumaßnahmen künftig
in wirtschaftlich und rechtlich einwandfreier Weise
durchgeführt werden.
20.3
Das Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen
und Städtebau hat mitgeteilt, dass der
Vorgehensweise des Bundesministeriums und der
Zollabteilung ein Verwaltungsabkommen vom März
1991 zwischen dem Bund und dem Land über die
Erledigung von Bauaufgaben des Bundes sowie die
vom Bundesministerium für Raumordnung,
Bauwesen und Städtebau in Abstimmung mit dem
Bundesministerium erlassenen Baurichtlinien entgegenstehen.
Dagegen hat das Bundesministerium
172
dargelegt, es habe das Bundesministerium für
Raumordnung, Bauwesen und Städtebau nicht
beteiligt, da es sich um keine grundlegenden
Änderungen der Aufgabenverteilung gehandelt habe.
Es sei zudem von der Vorstellung ausgegangen, dass
der probeweise Erwerb schlüsselfertiger Systembauten
fachlich von der Landesbauabteilung begleitet
werde.
Das Bundesministerium hat ausführlich auf die Erforderlichkeit
einer raschen Verbesserung der Situation
im Grenzverkehr hingewiesen, wobei in den Jahren
bis 1994 wertvolle Zeit durch langwierige Planungen
verstrichen sei. Auch bei Einschaltung von
Bauämtern aus den alten Bundesländern sei mit
einem Realisierungszeitraum von weiteren fünf
Jahren zu rechnen gewesen.
Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass es Verstöße
der Zollverwaltung gegen das Vergaberecht
gegeben hat, was die Zollabteilung irrtümlich nicht
bemerkt habe. Der Zollabteilung hätten u. a. qualifizierte
Bausachbearbeiter gefehlt. Es sei aber auch
nicht Sinn des gewählten Verfahrens gewesen, die
Zollabteilung mit baufachlichen Aufgaben zu
beschäftigen. Vielmehr sollte probeweise der
Versuch unternommen werden, Planungen für
schlüsselfertige Lösungen durch Dritte entwickeln
und durchführen zu lassen und die entsprechenden
Objekte zu erwerben. Da der mündliche Vortrag der
Zollverwaltung und deren Vergabevorschlag aus
Sicht des Bundesministeriums zufrieden stellend
gewesen seien, habe es auf der Besprechung Ende
März 1995 die Zollabteilung ermächtigt, die Verträge
zur schlüsselfertigen Errichtung von Systembauten zu
schließen. Das Bundesministerium sei von formell
ordnungsgemäßen Ausschreibungen ausgegangen. Es
betonte, die Vergabepraxis der Zollabteilung sei von
ihm weder gewollt noch gebilligt gewesen.
Das Bundesministerium hat behauptet, dass die Notwendigkeit
des Baus der Abwasserleitung sowie die
Erschwernisse bei den Abbrucharbeiten nicht vorhersehbar
gewesen seien.
Weiter hat das Bundesministerium mitgeteilt, bei den
betreffenden Maßnahmen handele es sich nicht um
Baumaßnahmen, sondern um Beschaffungsmaßnahmen,
zudem habe es - auch im Sinne der Empfehlung
des Bundesrechnungshofes - im November 1995 veranlasst,
dass weitere Beschaffungsmaßnahmen in
Systembauweise in jedem Fall durch eine Landesbauverwaltung
entsprechend der Vergabeordnung ausgeschrieben
würden.
Eine Mitverantwortung an den fehlerhaften Vergaben
hat das Bundesministerium nicht eingeräumt.
Das Bundesministerium sieht die Baumaßnahmen als
wirtschaftlich an. Dabei seien neben den geringen
Herstellungskosten auch die Vorteile aus der raschen
Realisierung zu sehen. Der vom Bundesrechnungshof
befürchtete Schaden sei nicht eingetreten.