Hochbau des Bundes - SAM-Consulting GmbH

Fertigstellung der Baumaßnahme im Jahre 1998
gegenüber dem Bundesrechnungshof die Mehrkosten
mit rd. 9,6 Mio. DM. Es betonte in diesem
Zusammenhang nochmals, dass die Finanzierung von
begonnenen Baumaßnahmen sichergestellt werden
müsse, um das grundsätzliche Gebot der Wirtschaftlichkeit
und die Planungssicherheit komplexer Bauprogramme
gewährleisten zu können.
9.3
9.3.1
Der Bundesrechnungshof ist der Auffassung, dass die
Bauzeitverlängerung unwirtschaftlich ist, weil durch die
Verschiebung von Bauausgaben in Höhe von
20 Mio. DM Mehrkosten in Höhe von rd. 9 Mio. DM
entstanden sind. Der Bundesrechnungshof hat
dargelegt, dass diese Mehrkosten bei einer von
vornherein länger geplanten Bauzeit im Wesentlichen
nicht entstanden wären, sondern Folge des
finanzierungsbedingten nachträglichen Eingriffs in den
terminlich und vertraglich festgelegten Bauablauf sind.
9.3.2
Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen,
dass die planmäßige Finanzierung von begonnenen
Baumaßnahmen sichergestellt werden muss. Er verkennt
dabei nicht die Notwendigkeit von
Einsparungen zur Konsolidierung des Gesamthaushaltes.
Er hat aber einen finanzierungsbedingten
Eingriff in eine laufende Maßnahme - insbesondere,
wenn dieser so kurzfristig wie im vorliegenden Fall
erfolgt - als nicht hinnehmbar bezeichnet, weil damit
erhebliche Störungen und wirtschaftliche Nachteile
verbunden sind und demgegenüber die durch
zeitliche Streckung von Ausgaben erzielte
Einsparung keinen angemessenen Vorteil bietet. Der
Bundesrechnungshof hat auch darauf hingewiesen,
dass bei Erkennbarwerden derartiger Nachteile Alternativen
im Bundeshaushalt geprüft werden müssen.
9.4
9.4.1
Das Bundesministerium hat dargelegt, dass es
angesichts der Vielzahl und Schwierigkeit der bei der
Stiftung in Vorbereitung bzw. Durchführung
befindlichen Baumaßnahmen immer Abweichungen
von der ursprünglichen Planung geben könne.
Das Bundesministerium hat ferner auf Maßnahmen zur
verbesserten Abwicklung des Bauprogramms hingewiesen.
Der Stiftungsrat habe im Dezember 1997 einen
Grundsatzbeschluss gefasst, mit dem Verfahrensfragen
zur Umsetzung des Bauprogramms geklärt und
präzisiert worden seien. Für die Zukunft sei danach zu
erwarten, dass Prioritäten zur Durchführung der
Baumaßnahmen unter Berücksichtigung baufachlicher
und finanzieller Gesichtspunkte festgelegt werden
können.
9.4.2
Zudem hat das Bundesministerium auf haushaltsmäßige
Rahmenbedingungen und auf das Bestehen finanzpolitischer
Zwänge hingewiesen. Es hat dargelegt, dass es im
vorliegenden Fall keine Einsparalternativen gegeben
habe, um eine Absenkung des Bauhaushaltes der
Stiftung abzuwenden. Das Bundesministerium hat dabei
haushaltsrechtliche Gründe (keine Deckungsfähigkeit)
sowie anderweitige dringliche Maßnahmen innerhalb
des Kulturplafonds angeführt.
9.4.3
Der Beauftragte hat bei einer gemeinsamen Erörterung
des Bemerkungsentwurfs mit dem Bundesministerium
der Finanzen, dem Bundesministerium für Verkehr,
Bau- und Wohnungswesen sowie der Stiftung angeregt,
eine verlässliche Finanzierung durch Selbstbewirtschaftungsmittel
oder eine hochrangige Etatisierung
von Verpflichtungsermächtigungen sicherzustellen. Das
Bundesministerium der Finanzen hat diesen Vorschlag
nicht mitgetragen und auf die Notwendigkeit finanzpolitischer
Spielräume hingewiesen.
9.5
9.5.1
Der Bundesrechnungshof sieht in den angekündigten
Maßnahmen zur künftig besseren Abstimmung von
Finanzierung und Bauprogramm einen richtigen Schritt.
Ob mit diesen Maßnahmen Finanzierungsengpässe bei
laufenden Baumaßnahmen künftig völlig verhindert
werden können, bleibt abzuwarten.
Die Hinweise des Bundesministeriums auf die Komplexität
des Bauprogramms und damit verbundene unvermeidbare
Änderungen kann der Bundesrechnungshof
sachlich nachvollziehen. Nach seiner Auffassung ist
aber daraus die Schlussfolgerung zu ziehen, dass bei
komplexen Bauprogrammen der Finanzierungsrahmen
besonders verlässlich sein muss. Nicht nur bei einem
anspruchsvollen Einzelbauvorhaben, sondern mehr
noch bei einem Bauprogramm dürfen damit verbundene
Unwägbarkeiten und Erschwernisse nicht durch eine
kurzfristige Absenkung des Finanzrahmens noch
zusätzlich vergrößert werden.
9.5.2
Die Hinweise des Bundesministeriums auf fehlende
Einsparalternativen lassen beim Bundesrechnungshof
Zweifel offen, ob eine Absenkung des Bauhaushaltes
der Stiftung und somit der Schaden durch den Eingriff
in den Bauablauf der Gemäldegalerie unabwendbar
waren. Der Bundesrechnungshof hält insbesondere bei
begonnenen Baumaßnahmen ein derartiges
Missverhältnis zwischen haushaltsbedingter „Einsparung“
und daraus resultierenden Mehrkosten wie im
vorliegenden Fall für nicht hinnehmbar. Er ist der
Auffassung, dass für die störungsfreie und
wirtschaftliche Durchführung von Baumaßnahmen im
Bundeshaushalt grundsätzlich genügend Spielräume
bestehen. Ggf. wäre ein Verzicht auf eine Absenkung
des Mittelansatzes mit der Folge einer entsprechend
höheren Neuverschuldung zu prüfen, wenn andernfalls
eine unwirtschaftliche Durchführung der Maßnahme
und eine damit verbundene Mehrbelastung
nachfolgender Haushaltsjahre drohen, die die aktuelle
„Mitteleinsparung“ überkompensieren. Bei einem
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bereits mit der Mittelabsenkung in Kraft getretenen
Haushalt wäre zu prüfen, ob die haushaltsrechtlichen
Möglichkeiten im Haushaltsvollzug - wie z. B. ein im
Folgejahr auszugleichender Vorgriff gemäß § 37 Abs. 6
BHO - genutzt werden können, um kostensteigernde
Verzögerungen zu vermeiden.
Bei der Haushaltsplanung sollten künftig die verzögerungsfreie,
wirtschaftliche Abwicklung begonnener
Maßnahmen sowie die Erfüllung eingegangener Verpflichtungen
sichergestellt werden und Vorrang haben
gegenüber Maßnahmen, die ohne die oben genannten
wirtschaftlichen Nachteile verschoben werden können.
Dies auch für Baumaßnahmen der Stiftung sicherzustellen,
wird - im Zusammenwirken mit dem
Bundesministerium der Finanzen - eine wichtige
Aufgabe des Beauftragten sein.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 9:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung
zustimmend Kenntnis.
b) Er erwartet, dass der Beauftragte des Bundes
für Angelegenheiten der Kultur und der
Medien im Zusammenwirken mit dem
Bundesministerium der Finanzen künftig
eine ausreichende und verlässliche Finanzierung
von Baumaßnahmen sicherstellt,
damit unwirtschaftliche Eingriffe in begonnene
Baumaßnahmen vermieden werden.
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[Auszug aus BT-Drucksache 14/3869
vom 7. Juli 2000 - Seite 13f]
Nr. 20
20.0
Durchführen von
Baumaßnahmen durch die
Zoll- und
Verbrauchsteuerabteilung
einer Oberfinanzdirektion
(Kapitel 08 04 Titel 712 01)
Das Bundesministerium ließ Hochbaumaßnahmen
mit Gesamtkosten in Höhe von rd.
23 Mio. DM abweichend von den
Vorschriften nicht durch eine Bauverwaltung
durchführen, sondern durch die
bauunerfahrene Zoll- und Verbrauchsteuerabteilung
einer Oberfinanzdirektion.
Diese verstieß gegen Haushalts- und
Vergabevorschriften, indem sie ohne Vorliegen
der Voraussetzungen die Bauaufträge
freihändig ohne Ausschreibung vergab.
Durch unwirtschaftliches Handeln
verursachte sie einen Schaden in
Millionenhöhe. Obwohl das Bundesministerium
von einer mangelnden Sach- und
Fachkenntnis der von ihm Beauftragten
ausgehen musste, überwachte es deren
Tätigkeit nur unzureichend und wirkte an
fehlerhaften Entscheidungen sogar selbst mit.
20.1
Nach den Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben
des Bundes im Zuständigkeitsbereich der
Finanzbauverwaltungen sind Hochbaumaßnahmen
für die Zollverwaltung von den regional zuständigen
Landesbauverwaltungen durchzuführen. Weil das
Bundesministerium im Jahre 1994 die
Leistungsfähigkeit der Landesbauverwaltung eines
neuen Bundeslandes für unzureichend hielt und
meinte, Baumaßnahmen ohne die Landesbauverwaltung
schneller und preiswerter durchführen zu
können, beauftragte es die bauunerfahrene Zoll- und
Verbrauchsteuerabteilung der Oberfinanzdirektion
dieses Landes (Zollabteilung), Hochbaumaßnahmen
durchzuführen. Dazu sollte die Zollabteilung auch die
Bauaufträge zur Errichtung schlüsselfertiger Gebäude
in Systembauweise an Generalunternehmer vergeben.
An diesen Entscheidungen beteiligte das
Bundesministerium nicht das ehemalige Bundesministerium
für Raumordnung, Bauwesen und
Städtebau, obwohl diesem die Gesamtverantwortung
für das Bundesbauwesen u. a. auch gegenüber den in
Organleihe für den Bund tätigen Landesbauverwaltungen
obliegt und das deshalb auch für
Fragen der ordnungsgemäßen Leistungserbringung
durch diese Bauverwaltungen zuständig ist.
Die Zollabteilung wusste weder über das
Vergaberecht hinreichend Bescheid, noch kannte sie
den potenziellen Anbieterkreis für Systembauten. Sie
ermittelte mit Hilfe der „Gelben Seiten“ des
Telefonbuches und einer Beratungsstelle des Landes
drei Unternehmen.
Diesen übergab sie für die Errichtung von fünf
Gebäuden - darunter das Grenzzollamt
Seifhennersdorf und die Raumschießanlage Löbau -
Raumbedarfs- und Lagepläne sowie funktional
erläuternde zollspezifische Hinweise, anhand derer
die Unternehmen Detailplanungen als Generalunternehmer
erarbeiten und für jedes Gebäude einen
Pauschalpreis nennen sollten. Da die Zollabteilung
unsicher war, ob die Unternehmen zollspezifische
Bauten überhaupt errichten können, verzichtete sie
auf förmliche Angebotsaufforderungen und erbat
lediglich unverbindliche Angebote.
Die drei Unternehmen reichten daraufhin Angebote
ein. Ein Angebot, das für eines der Gebäude den
niedrigsten Pauschalpreis enthielt, wurde von der
Zollabteilung nicht weiter beachtet, weil es als Fax
und deshalb ohne verbindliche Unterschrift
eingegangen war. In den beiden restlichen Angeboten
waren die Pauschalpreise für die Gebäude entweder
nicht oder nur so grob aufgegliedert, dass die
Vergleichbarkeit der Angebote erheblich eingeschränkt
war.
Dennoch fragte die Zollabteilung bei den beiden ver-