Hochbau des Bundes - SAM-Consulting GmbH

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Bundesbaudirektion, ihre Aktivitäten einzustellen und die Ausschreibung aufzuheben. Das Grundstück wurde im März 1997 ohne weitere Ausschreibung für 85 Mio. DM verkauft. Zudem ließ das Auswärtige Amt den bestehenden Mietvertrag für rd. 736 000 DM je Jahr zum 31. März 1997 kündigen, nicht zuletzt wegen der wiederholten Kritik an der Miethöhe in der Presse und der vom Vermieter in Aussicht gestellten erneuten Mieterhöhung um rd. 20 v. H. Inzwischen wurde eine andere Dienstwohnung für rd. 480 000 DM pro Jahr gemietet. 5.1.7 Der Entscheidungsprozess für die Unterbringung des Generalkonsuls in Hongkong dauerte fast 16 Jahre und kostete die Verwaltung etwa 2 bis 3 Mio. DM für Sach- und Personalaufwand einschließlich der Honorare für Architekten, Gutachter und Rechtsanwälte sowie erhebliche Kosten für zahlreiche Dienstreisen nach Hongkong. Der ungewöhnlich hohe Arbeitsaufwand der Beteiligten zeigt sich zudem auch in einer Vielzahl von Akten mit inzwischen mehreren tausend Schriftstücken. 5.2 Der Bundesrechnungshof hat den Entscheidungsprozess zur Unterbringung des Generalkonsuls in Hongkong als zu langwierig und zu aufwendig beanstandet. Er hat zudem das zögerliche, widersprüchliche und nicht kostenorientierte Handeln der Verwaltung kritisiert. Die jahrelangen erfolglosen Versuche der Bedarfsdeckung haben zu den überdurchschnittlich hohen Verwaltungskosten und dann schließlich zu einem Verkauf des Grundstücks unter Zeitdruck geführt. Die beteiligten Bundesministerien sind den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes aus den Jahren 1992 bis 1994, auf einen Neubau zu verzichten oder andernfalls die Wirtschaftlichkeit der Bedarfsdeckung unter Einbeziehung des Grundstückswertes zu ermitteln, erst im Jahre 1996 gefolgt. Bei rechtzeitigen Wertermittlungen und Wirtschaftlichkeitsvergleichen gemäß dem mit Unterstützung des Bundesrechnungshofes entwickelten Leitfaden des Auswärtigen Amtes für Unterbringungsmaßnahmen wäre von vornherein erkennbar gewesen, dass weder ein Neubau noch der Grundstückstausch oder das Investorenmodell wirtschaftlich zu vertreten waren. Der Bundesrechnungshof hat insbesondere bemängelt: Das Auswärtige Amt hat nicht rechtzeitig und ausreichend Klarheit über den (vier Mal geänderten) Raumbedarf für das Wohngebäude des Generalkonsuls geschaffen. Zudem hat es seine Verpflichtung, die Wirtschaftlichkeit der Alternativen für die Bedarfsdeckung (Neubau, Grundstückstausch, Investorenvorhaben) nachzuweisen, nicht erfüllt und dadurch ebenfalls eine zielgerichtete, zügige Entscheidungsfindung beeinträchtigt. Dies zeigen auch die verzögerte Änderung der als zu hoch erkannten Mietbelastung und zuletzt der unter Zeitdruck erfolgte Verkauf des Grundstücks unter Verzicht auf die sonst übliche Ausschreibung. Das Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau hat den Entscheidungsprozess des Auswärtigen Amtes nicht ausreichend durch Beratung unterstützt. Es hat das Interesse der ihr nachgeordneten Bundesbaudirektion, einen Neubau zu errichten, nicht ausreichend aufsichtlich gelenkt und Planungsaktivitäten ohne Auftrag zugelassen. Zudem hat es nicht sichergestellt, dass ein ständiger, umfassender Informationsfluss von der Bundesbaudirektion besteht und diese rechtzeitig vollständige Unterlagen bereitstellt. Dies hat dazu beigetragen, dass Kostenvergleiche und Wertermittlungen für Entscheidungen fehlten. Außerdem hat die Bundesbaudirektion ihr bekannte Informationen zur Unwirtschaftlichkeit des Investorenvorhabens weder ausreichend geprüft noch weitergegeben und stattdessen an ihren Neubauplänen festgehalten. Dies war ebenfalls mitursächlich dafür, dass wichtige Entscheidungen, wie der Verzicht auf einen Neubau und der Verkauf des Grundstücks, um mehrere Jahre verzögert wurden. Das Bundesministerium der Finanzen hat den Konzepten des Auswärtigen Amtes zur Bedarfsdeckung vorbehaltlich der Vorlage weiterer Unterlagen, insbesondere Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, grundsätzlich zugestimmt, ohne in der Folgezeit hinreichend auf der Beachtung seiner Vorbehalte bestanden zu haben. Insgesamt hält der Bundesrechnungshof die Zusammenarbeit der Bundesministerien und der ihnen nachgeordneten Dienststellen bei der Entscheidungsfindung für unzureichend. Insbesondere beim Grundstückstausch und beim Investorenmodell bestehen Unsicherheiten bei der Aufgabenverteilung und Defizite bei der Erstellung von Wirtschaftlichkeitsrechnungen als einer wesentlichen Entscheidungsgrundlage für die Bedarfsdeckung. Der Bundesrechnungshof empfahl, dass die Bundesministerien gemeinsam die Entscheidungsprozesse und Verfahrensabläufe für die Bedarfsdeckung des Auswärtigen Dienstes mit Immobilien überprüfen. Ergänzend zu den bestehenden Verfahren für die Planung und Durchführung von Baumaßnahmen hält es der Bundesrechnungshof auch für dringend erforderlich, die Aufgabenverteilung zwischen den Bundesministerien und die Verfahrensabläufe bei Kauf- und Mietentscheidungen sowie Tausch-, Leasing- und Investorenverträgen für Immobilien zu regeln, weil diese Alternativen der Bedarfsdeckung künftig verstärkt nach wirtschaftlichen Kriterien zu vergleichen sein werden. Dabei verkennt der Bundesrechnungshof nicht, dass sachgerechte Wirtschaftlichkeitsvergleiche der oben genannten Alternativen komplex sind. In der Privatwirtschaft werden damit zusammenhängende 145 Untersuchungen und Entscheidungen zunehmend in einem Immobilienmanagement zusammengefasst. In der Verwaltung sind in diesem Bereich Teilentscheidungen und Teilaktivitäten auf mehrere Entscheidungsträger aufgeteilt, wodurch Entscheidungsprozesse auf Grund mangelnder Koordinierung zeit- und kostenaufwendiger sowie fehlerträchtiger sind. Daher sollte auch geprüft werden, ob eine Bündelung von Aufgaben und Entscheidungen für Immobilien sinnvoll und wirtschaftlich ist. 5.3 Das Auswärtige Amt hat zum Sachstand erklärt, dass das Grundstück trotz der vom Käufer zu tragenden erheblichen finanziellen und genehmigungsrechtlichen Risiken (z. B. Bebauung, Nutzung, Hangsicherung) für 85 Mio. DM - d. h. 20 v. H. über der letzten Wertermittlung - günstig veräußert worden sei. Außerdem habe es für den Generalkonsul eine kleinere Dienstwohnung zu weitaus günstigeren Mietkonditionen als bisher gemietet. Insoweit sei man den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes nachgekommen. Das Auswärtige Amt hat zur Frage der Wirtschaftlichkeit seiner Maßnahmen angemerkt, dass ressorteigene Grundstücke für Auslandsvertretungen unter Berücksichtigung von Faktoren politischer und repräsentativer Art einzusetzen seien. Die rein rechnerische Betrachtung lasse die langfristig nicht vorhersehbaren Entwicklungen auf dem Immobilienmarkt außer Betracht. Es habe außerdem objektiv nicht vorhersehen können, dass der Neubau einmal aus fiskalischen Gründen verschoben werden musste und dass politische Überlegungen zu Änderungen des Raumbedarfs führten. Wegen des näherrückenden Souveränitätsübergangs Hongkongs habe das Auswärtige Amt mit dem Grundstückstausch eine schnelle Lösung der Unterbringungsproblematik angestrebt. Hinsichtlich des Investorenverfahrens habe das Auswärtige Amt bei der Bedarfsdeckung Neuland betreten. Der Fall Hongkong habe allerdings Schwachstellen aufgezeigt. Das Auswärtige Amt hat weiterhin erklärt, dass das bestehende Regelwerk des Bundes für Inlandsbaumaßnahmen den komplexen Anforderungen des Bau- und Immobilienmanagements im Ausland nicht mehr genüge. Es halte deshalb eine Änderung der Verwaltungsabläufe für erforderlich, ein externes Immobilienmanagement aber für problematisch. Die Überarbeitung der Verwaltungsregelungen sei gemeinsam mit dem Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau eingeleitet. Das Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau hat gleichfalls darauf verwiesen, dass sich bei dem im Falle Hongkong erstmals begangenen Weg der Deckung des Baubedarfs durch privatfinanzierte Investorenprojekte im Ausland zahlreiche, nicht leicht zu lösende Fragestellungen ergäben. Probleme hat das Bundesministerium für 146 Raumordnung, Bauwesen und Städtebau auch für die Zusammenarbeit und für den Informationsfluss mit seiner nachgeordneten Bundesbaudirektion eingeräumt; deshalb habe es die Entscheidungsprozesse nicht ausreichend unterstützen können. Es wolle die Arbeitsabläufe mit der Bundesbaudirektion verbessern. Das Bundesministerium der Finanzen hat eingeräumt, dass keine Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen des Auswärtigen Amtes im Falle Hongkong vorgelegen haben - auch nicht bei seinen wegen des Souveränitätsübergangs Hongkongs unter Zeitdruck stehenden Zustimmungen zum Grundstückstausch und zum Investorenverfahren; beide Zustimmungen seien unter Vorbehalten erfolgt. Abschließend hat das Bundesministerium der Finanzen erklärt, dass die Koordinierung zwischen den Ressorts verbessert werden müsse und dass es künftig verstärkt auf eine geordnete Planung von Vorhaben hinwirken werde. Eine Bündelung von Aufgaben und Entscheidungen beim Immobilienmanagement müsse aber nicht zwangsläufig zu einer Verfahrensbeschleunigung und zu Kosteneinsparungen führen. 5.4 Der Bundesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass das Auswärtige Amt und das Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Schwachstellen bei der Bedarfsdeckung und erhebliche Schwierigkeiten im Verwaltungshandeln im Falle der Dienstwohnung für den Generalkonsul eingeräumt haben. Gemeinsam haben die Bundesministerien erklärt, die für die Bedarfsdeckung mit Immobilien im Ausland geltenden Regelungen zu überarbeiten und die Verfahrensabläufe verbessern zu wollen. Bei diesem in Aussicht gestellten Bemühen ist nach Auffassung des Bundesrechnungshofes insbesondere darauf hinzuwirken, dass Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei allen Maßnahmen zur Deckung des Bedarfs an Immobilien zwingend zu erstellen sind, auch wenn die wirtschaftlichste Alternative später aus anderen, z. B. politischen oder repräsentativen Gründen nicht gewählt wird. Solche Gründe rechtfertigen nicht das Fehlen von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, da die finanziellen Auswirkungen als wichtige Grundlage für Verwaltungsentscheidungen über finanzwirksame Maßnahmen in jedem Fall zur Verfügung stehen müssen; das betrifft auch Planungen und Vorverträge. Auch die Einlassung des Auswärtigen Amtes, wonach die Nutzung des Grundstücks in Hongkong wegen des baldigen Souveränitätsübergangs Hongkongs als einzig sinnvolle und wirtschaftliche Maßnahme erschien, ist durch die nachträglich auf Verlangen des Bundesrechnungshofes ermittelten Zahlen über die finanziellen Auswirkungen widerlegt. Der beabsichtigte Grundstückstausch und das eingeleitete Investorenvorhaben waren Fehlentscheidungen mit Folgekosten in Millionenhöhe, die bei vorheriger
Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vermeidbar gewesen wären. Der Bundesrechnungshof begrüßt die Absicht der Bundesministerien, die Verwaltungsverfahren zu verbessern. Er stimmt mit dem Bundesministerium der Finanzen darin überein, dass die Koordinierung zwischen den Ressorts verbessert werden muss. Der Bundesrechnungshof hält allerdings die Zweifel des Bundesministeriums der Finanzen an einer Verfahrensverbesserung durch die Bündelung von Aufgaben nicht für überzeugend. Er hält daher an seiner Empfehlung fest, bei den Überlegungen zur Verbesserung des Verwaltungshandelns auch zu prüfen, inwieweit eine - in der Privatwirtschaft bereits weitgehend praktizierte - Bündelung der Aufgaben und Entscheidungskompetenzen für das Immobilienmanagement sinnvoll und wirtschaftlich ist. Beschluss des Haushaltsausschusses zur Bemerkung Nummer 5: a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend Kenntnis. b) Er bittet das Auswärtige Amt sowie das Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, die Verfahrensregelungen für die Bedarfsdeckung mit Immobilien zu überarbeiten ... [Auszug aus BT-Drucksache 13/10904 vom 03.Juni 1998 - Seite 10 f] Nr. 39 bis 41 Baumaßnahmen des Bundesministeriums der Verteidigung (Kapitel 14 12) Vorbemerkung zu den Nrn. 39 bis 41 Der Bundesrechnungshof hat Baumaßnahmen des Bundesministeriums geprüft und immer wieder gleichartige Mängel, z. B. die Errichtung überflüssiger Verbindungsgänge zwischen Gebäuden, festgestellt. Baumaßnahmen für die Offizierschule des Heeres in Dresden, die Marinetechnikschule in Parow und die Truppenunterkunft in Sanitz sind Beispiele dafür, dass das Bundesministerium vielfach unangemessen aufwendig plante und baute. Nr. 39 Baumaßnahmen für die Offizierschule des Heeres in Dresden 39.0 Die Sanierung und der Neubau von Gebäuden für die Offizierschule des Heeres in Dresden waren unnötig aufwendig geplant. Einsparungsvorschläge des Bundesrechnungshofes führten zu einer Ersparnis in Höhe von rd. 4,7 Mio. DM. Weitere Vorschläge zur Einsparung von Kosten in Höhe von mehreren Mio. DM lehnte das Bundesministerium aus gestalterischen Gründen ab. 39.1 39.1.1 Das Bundesministerium beabsichtigt, verschiedene, in unterschiedlichen Standorten untergebrachte Ausbildungseinrichtungen der Offizierschule des Heeres in der Albertstadt-Kaserne in Dresden zusammenzufassen. Für die Sanierung der weiter verwendbaren Gebäude, den Abbruch der übrigen Gebäude und die Errichtung neuer Gebäude hatte das Bundesministerium für den Zeitraum von 1992 bis 1998 Ausgaben in Höhe von insgesamt knapp 300 Mio. DM veranschlagt. 39.1.2 Der Bundesrechnungshof hat in den Jahren 1995 und 1996 die Planungen einiger Baumaßnahmen für die Offizierschule des Heeres in Dresden geprüft und Einsparungsmöglichkeiten festgestellt. Auf Grund der Hinweise des Bundesrechnungshofes verzichtete das Bundesministerium bei der Sanierung der Unterkunftsgebäude in den Nasszellen auf eine aufwendige, maßgeschneiderte Einrichtung (Einsparung rd. 1,9 Mio. DM) sowie bei den Neubauten auf Designerleuchten (Einsparung rd. 0,8 Mio. DM) und verwendete stattdessen handelsübliche Produkte. Ein überflüssiger, lediglich der architektonischen Wirkung dienender Übergang zwischen zwei parallel verlaufenden Gebäudeteilen (Kosten rd. 0,6 Mio. DM) entfiel ebenso wie ein entbehrliches Oberlicht auf dem Wirtschaftsgebäude. Bei den beiden Sporthallen wurden die zunächst aufwendig geplanten Fassaden, die zudem den Sicherheitsanforderungen nicht entsprachen, wirtschaftlich und sicher gestaltet. Insgesamt konnten Einsparungen in Höhe von rd. 3,6 Mio. DM erzielt werden. 39.1.3 Der Bundesrechnungshof hat weitere Einsparungsmöglichkeiten in Höhe von insgesamt rd. 7,4 Mio. DM z. B. darin gesehen, dass das Bundesministerium beim Wirtschafts- und bei anderen Gebäuden auf großflächige Glasfassaden sowie -dächer verzichtet, Sonnenschutzanlagen weniger aufwendig gestaltet und nur dort anbringt, wo sie notwendig sind. Das Bundesministerium lehnte diese konkreten Vorschläge aus gestalterischen Gründen ab, erklärte jedoch, 147 es wolle Einsparungen mit eigenen Alternativen erreichen. Durch eine geringfügige Veränderung der Glasfassade des Wirtschaftsgebäudes, eine kleinere Sonnenschutzanlage an der Schwimmhalle, die Wahl eines anderen Materials für die Sonnenschutzlamellen sowie eine kleine Verringerung der Glasdachfläche der Schwimmhalle verminderte es die Kosten allerdings nur um rd. 1,1 Mio. DM. 39.2 Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das Bundesministerium die Planung der Baumaßnahmen nicht sorgfältig genug auf mögliche Einsparungen hin geprüft hat. Er hat die hohen Kosten beanstandet, die das Bundesministerium allein aus gestalterischen Gründen in Kauf genommen hat. Der Bundesrechnungshof hat dabei die Auffassung vertreten, dass seine Vorschläge wegen der geringfügigen Änderungen einer angemessenen Gestaltung der Gebäude nicht entgegenstehen. Er hat das Bundesministerium aufgefordert, künftig bereits bei der Planung von Baumaßnahmen wesentlich stärker auf wirtschaftliche Lösungen zu achten und Planungen sorgfältiger auf Einsparungsmöglichkeiten zu prüfen. 39.3 Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es habe den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes soweit entsprochen, wie dies möglich gewesen sei. Es hat bestätigt, dass dadurch Einsparungen in Höhe von rd. 4,7 Mio. DM erzielt worden seien. Die weiter gehenden Einsparungsvorschläge seien überprüft worden, hätten aber auch wegen des Planungs- und Baufortschritts nicht mehr realisiert werden können. Unabhängig davon habe das Bundesministerium alle Baukonstruktionen dem Wettbewerb unterstellt und sich Alternativen anbieten lassen. Durch günstige Submissionsergebnisse und Standardreduzierungen seien rd. 12 Mio. DM eingespart worden. Das Bundesministerium habe unter Berücksichtigung der erzielten Einsparungen die Kosten für die Offizierschule des Heeres nunmehr auf höchstens 273,5 Mio. DM festgelegt und die Bauverwaltung angewiesen, die Maßnahme auch weiterhin auf Kosteneinsparungen zu prüfen. 39.4 Die Antwort des Bundesministeriums bestätigt, dass die Planung für die Offizierschule unnötig aufwendige Lösungen vorsah. Im Gegensatz zum Bundesministerium ist der Bundesrechnungshof allerdings der Ansicht, dass es der Baufortschritt gestattet hätte, die aufgezeigten Einsparungsmöglichkeiten in größerem Umfang zu nutzen, und dass das Bundesministerium allein aus gestalterischen Gründen an seiner überzogenen Planung, z. B. an den aufwendigen und an den Nordwestfassaden sogar überflüssigen Sonnenschutzanlagen, festhält. Auf Grund der Vorschriftenlage hält es der Bundesrechnungshof für selbstverständlich, dass das Bundesministerium die Vergabe seiner Bauleistungen dem Wettbewerb unterstellt hat. Die 148 günstigen Ausschreibungsergebnisse sind nicht das Verdienst des Bundesministeriums. Der Bundesrechnungshof bekräftigt seine Forderung an das Bundesministerium, künftig bereits bei der Planung von Baumaßnahmen wesentlich stärker auf wirtschaftliche Lösungen zu Achten und Planungen sorgfältiger auf Einsparungsmöglichkeiten zu prüfen. Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung Nummer 39: a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend Kenntnis. b) Er fordert das Bundesministerium mit Nachdruck auf, künftig bei seinen Baumaßnahmen bereits bei der Planung wesentlich stärker auf wirtschaftliche Lösungen zu achten und Planungen sorgfältiger auf Einsparungsmöglichkeiten zu prüfen. [Auszug aus BT-Drucksache 13/10904 vom 3. Juni 1998 - Seite 23] Nr. 40 Baumaßnahmen für die Marinetechnikschule in Parow 40.0 Das Bundesministerium plante Gebäude für die Marinetechnikschule in Parow unnötig aufwendig. Einsparungsvorschläge des Bundesrechnungshofes führten zu einer Ersparnis in Höhe von rd. 10,6 Mio. DM. Bei bereits erstellten Gebäuden entstanden durch unwirtschaftliche bauliche Lösungen vermeidbare Kosten in Höhe von rd. 2,8 Mio. DM. 40.1 Das Bundesministerium beabsichtigt, verschiedene, in unterschiedlichen Standorten angesiedelte Ausbildungseinrichtungen der Marine in der Strelasund- Kaserne in Parow bei Stralsund zusammenzufassen. Für die Sanierung der weiter verwendbaren Gebäude, den Abbruch der übrigen Gebäude und die Errichtung neuer Gebäude und Anlagen plant das Bundesministerium für den Zeitraum von 1992 bis 2005 Ausgaben in Höhe von insgesamt rd. 500 Mio. DM. Der Bundesrechnungshof hat in den Jahren 1994 bis 1997 eine Reihe von Baumaßnahmen für die Marinetechnikschule mit einem Investitionsvolumen von insgesamt rd. 164 Mio. DM geprüft. Im Vordergrund seiner Prüfungen standen Baumaßnahmen, die sich noch im Planungsstadium befanden. Beim geplanten Neubau eines Wirtschaftsgebäudes empfahl der Bundesrechnungshof u. a. eine preiswertere Variante für eine Metallfassade, eine den Richtlinien des Bundesministeriums angepasste Lüftungsan-
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