Hochbau des Bundes - SAM-Consulting GmbH

Bundesbaudirektion, ihre Aktivitäten einzustellen
und die Ausschreibung aufzuheben.
Das Grundstück wurde im März 1997 ohne weitere
Ausschreibung für 85 Mio. DM verkauft. Zudem ließ
das Auswärtige Amt den bestehenden Mietvertrag für
rd. 736 000 DM je Jahr zum 31. März 1997 kündigen,
nicht zuletzt wegen der wiederholten Kritik an der
Miethöhe in der Presse und der vom Vermieter in
Aussicht gestellten erneuten Mieterhöhung um rd. 20
v. H. Inzwischen wurde eine andere Dienstwohnung
für rd. 480 000 DM pro Jahr gemietet.
5.1.7
Der Entscheidungsprozess für die Unterbringung des
Generalkonsuls in Hongkong dauerte fast 16 Jahre
und kostete die Verwaltung etwa 2 bis 3 Mio. DM für
Sach- und Personalaufwand einschließlich der Honorare
für Architekten, Gutachter und Rechtsanwälte
sowie erhebliche Kosten für zahlreiche Dienstreisen
nach Hongkong. Der ungewöhnlich hohe Arbeitsaufwand
der Beteiligten zeigt sich zudem auch in einer
Vielzahl von Akten mit inzwischen mehreren tausend
Schriftstücken.
5.2
Der Bundesrechnungshof hat den Entscheidungsprozess
zur Unterbringung des Generalkonsuls in Hongkong als
zu langwierig und zu aufwendig beanstandet. Er hat
zudem das zögerliche, widersprüchliche und nicht
kostenorientierte Handeln der Verwaltung kritisiert. Die
jahrelangen erfolglosen Versuche der Bedarfsdeckung
haben zu den überdurchschnittlich hohen Verwaltungskosten
und dann schließlich zu einem Verkauf des
Grundstücks unter Zeitdruck geführt.
Die beteiligten Bundesministerien sind den Empfehlungen
des Bundesrechnungshofes aus den Jahren
1992 bis 1994, auf einen Neubau zu verzichten
oder andernfalls die Wirtschaftlichkeit der Bedarfsdeckung
unter Einbeziehung des Grundstückswertes zu
ermitteln, erst im Jahre 1996 gefolgt. Bei
rechtzeitigen Wertermittlungen und Wirtschaftlichkeitsvergleichen
gemäß dem mit Unterstützung des
Bundesrechnungshofes entwickelten Leitfaden des
Auswärtigen Amtes für Unterbringungsmaßnahmen
wäre von vornherein erkennbar gewesen, dass weder
ein Neubau noch der Grundstückstausch oder das
Investorenmodell wirtschaftlich zu vertreten waren.
Der Bundesrechnungshof hat insbesondere
bemängelt:
Das Auswärtige Amt hat nicht rechtzeitig und ausreichend
Klarheit über den (vier Mal geänderten) Raumbedarf
für das Wohngebäude des Generalkonsuls
geschaffen. Zudem hat es seine Verpflichtung, die
Wirtschaftlichkeit der Alternativen für die Bedarfsdeckung
(Neubau, Grundstückstausch, Investorenvorhaben)
nachzuweisen, nicht erfüllt und dadurch
ebenfalls eine zielgerichtete, zügige Entscheidungsfindung
beeinträchtigt. Dies zeigen auch
die verzögerte Änderung der als zu hoch erkannten
Mietbelastung und zuletzt der unter Zeitdruck
erfolgte Verkauf des Grundstücks unter Verzicht auf
die sonst übliche Ausschreibung.
Das Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen
und Städtebau hat den Entscheidungsprozess des
Auswärtigen Amtes nicht ausreichend durch
Beratung unterstützt. Es hat das Interesse der ihr
nachgeordneten Bundesbaudirektion, einen Neubau
zu errichten, nicht ausreichend aufsichtlich gelenkt
und Planungsaktivitäten ohne Auftrag zugelassen.
Zudem hat es nicht sichergestellt, dass ein ständiger,
umfassender Informationsfluss von der Bundesbaudirektion
besteht und diese rechtzeitig
vollständige Unterlagen bereitstellt. Dies hat dazu
beigetragen, dass Kostenvergleiche und Wertermittlungen
für Entscheidungen fehlten. Außerdem hat
die Bundesbaudirektion ihr bekannte Informationen
zur Unwirtschaftlichkeit des Investorenvorhabens
weder ausreichend geprüft noch weitergegeben und
stattdessen an ihren Neubauplänen festgehalten. Dies
war ebenfalls mitursächlich dafür, dass wichtige
Entscheidungen, wie der Verzicht auf einen Neubau
und der Verkauf des Grundstücks, um mehrere Jahre
verzögert wurden.
Das Bundesministerium der Finanzen hat den Konzepten
des Auswärtigen Amtes zur Bedarfsdeckung
vorbehaltlich der Vorlage weiterer Unterlagen, insbesondere
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, grundsätzlich
zugestimmt, ohne in der Folgezeit hinreichend
auf der Beachtung seiner Vorbehalte
bestanden zu haben.
Insgesamt hält der Bundesrechnungshof die Zusammenarbeit
der Bundesministerien und der ihnen nachgeordneten
Dienststellen bei der Entscheidungsfindung
für unzureichend. Insbesondere beim
Grundstückstausch und beim Investorenmodell
bestehen Unsicherheiten bei der Aufgabenverteilung
und Defizite bei der Erstellung von Wirtschaftlichkeitsrechnungen
als einer wesentlichen
Entscheidungsgrundlage für die Bedarfsdeckung.
Der Bundesrechnungshof empfahl, dass die Bundesministerien
gemeinsam die Entscheidungsprozesse
und Verfahrensabläufe für die Bedarfsdeckung des
Auswärtigen Dienstes mit Immobilien überprüfen.
Ergänzend zu den bestehenden Verfahren für die
Planung und Durchführung von Baumaßnahmen hält
es der Bundesrechnungshof auch für dringend erforderlich,
die Aufgabenverteilung zwischen den
Bundesministerien und die Verfahrensabläufe bei
Kauf- und Mietentscheidungen sowie Tausch-,
Leasing- und Investorenverträgen für Immobilien zu
regeln, weil diese Alternativen der Bedarfsdeckung
künftig verstärkt nach wirtschaftlichen Kriterien zu
vergleichen sein werden.
Dabei verkennt der Bundesrechnungshof nicht, dass
sachgerechte Wirtschaftlichkeitsvergleiche der oben
genannten Alternativen komplex sind. In der Privatwirtschaft
werden damit zusammenhängende
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Untersuchungen und Entscheidungen zunehmend in
einem Immobilienmanagement zusammengefasst. In
der Verwaltung sind in diesem Bereich
Teilentscheidungen und Teilaktivitäten auf mehrere
Entscheidungsträger aufgeteilt, wodurch Entscheidungsprozesse
auf Grund mangelnder
Koordinierung zeit- und kostenaufwendiger sowie fehlerträchtiger
sind. Daher sollte auch geprüft werden, ob
eine Bündelung von Aufgaben und Entscheidungen für
Immobilien sinnvoll und wirtschaftlich ist.
5.3
Das Auswärtige Amt hat zum Sachstand erklärt, dass
das Grundstück trotz der vom Käufer zu tragenden
erheblichen finanziellen und genehmigungsrechtlichen
Risiken (z. B. Bebauung, Nutzung, Hangsicherung) für
85 Mio. DM - d. h. 20 v. H. über der letzten Wertermittlung
- günstig veräußert worden sei. Außerdem
habe es für den Generalkonsul eine kleinere
Dienstwohnung zu weitaus günstigeren Mietkonditionen
als bisher gemietet. Insoweit sei man den
Empfehlungen des Bundesrechnungshofes nachgekommen.
Das Auswärtige Amt hat zur Frage der Wirtschaftlichkeit
seiner Maßnahmen angemerkt, dass
ressorteigene Grundstücke für Auslandsvertretungen
unter Berücksichtigung von Faktoren politischer und
repräsentativer Art einzusetzen seien. Die rein
rechnerische Betrachtung lasse die langfristig nicht
vorhersehbaren Entwicklungen auf dem Immobilienmarkt
außer Betracht. Es habe außerdem objektiv nicht
vorhersehen können, dass der Neubau einmal aus
fiskalischen Gründen verschoben werden musste und
dass politische Überlegungen zu Änderungen des
Raumbedarfs führten. Wegen des näherrückenden
Souveränitätsübergangs Hongkongs habe das
Auswärtige Amt mit dem Grundstückstausch eine
schnelle Lösung der Unterbringungsproblematik angestrebt.
Hinsichtlich des Investorenverfahrens habe das
Auswärtige Amt bei der Bedarfsdeckung Neuland
betreten. Der Fall Hongkong habe allerdings Schwachstellen
aufgezeigt.
Das Auswärtige Amt hat weiterhin erklärt, dass das
bestehende Regelwerk des Bundes für Inlandsbaumaßnahmen
den komplexen Anforderungen des
Bau- und Immobilienmanagements im Ausland nicht
mehr genüge. Es halte deshalb eine Änderung der
Verwaltungsabläufe für erforderlich, ein externes
Immobilienmanagement aber für problematisch. Die
Überarbeitung der Verwaltungsregelungen sei
gemeinsam mit dem Bundesministerium für
Raumordnung, Bauwesen und Städtebau eingeleitet.
Das Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen
und Städtebau hat gleichfalls darauf verwiesen, dass
sich bei dem im Falle Hongkong erstmals
begangenen Weg der Deckung des Baubedarfs durch
privatfinanzierte Investorenprojekte im Ausland
zahlreiche, nicht leicht zu lösende Fragestellungen
ergäben. Probleme hat das Bundesministerium für
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Raumordnung, Bauwesen und Städtebau auch für die
Zusammenarbeit und für den Informationsfluss mit
seiner nachgeordneten Bundesbaudirektion eingeräumt;
deshalb habe es die Entscheidungsprozesse
nicht ausreichend unterstützen können. Es wolle die
Arbeitsabläufe mit der Bundesbaudirektion
verbessern.
Das Bundesministerium der Finanzen hat eingeräumt,
dass keine Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen des Auswärtigen
Amtes im Falle Hongkong vorgelegen
haben - auch nicht bei seinen wegen des
Souveränitätsübergangs Hongkongs unter Zeitdruck
stehenden Zustimmungen zum Grundstückstausch
und zum Investorenverfahren; beide Zustimmungen
seien unter Vorbehalten erfolgt.
Abschließend hat das Bundesministerium der
Finanzen erklärt, dass die Koordinierung zwischen
den Ressorts verbessert werden müsse und dass es
künftig verstärkt auf eine geordnete Planung von
Vorhaben hinwirken werde. Eine Bündelung von
Aufgaben und Entscheidungen beim Immobilienmanagement
müsse aber nicht zwangsläufig zu einer
Verfahrensbeschleunigung und zu Kosteneinsparungen
führen.
5.4
Der Bundesrechnungshof nimmt zur Kenntnis, dass
das Auswärtige Amt und das Bundesministerium für
Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Schwachstellen
bei der Bedarfsdeckung und erhebliche
Schwierigkeiten im Verwaltungshandeln im Falle der
Dienstwohnung für den Generalkonsul eingeräumt
haben. Gemeinsam haben die Bundesministerien
erklärt, die für die Bedarfsdeckung mit Immobilien
im Ausland geltenden Regelungen zu überarbeiten
und die Verfahrensabläufe verbessern zu wollen.
Bei diesem in Aussicht gestellten Bemühen ist nach
Auffassung des Bundesrechnungshofes insbesondere
darauf hinzuwirken, dass Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen
bei allen Maßnahmen zur Deckung des
Bedarfs an Immobilien zwingend zu erstellen sind, auch
wenn die wirtschaftlichste Alternative später aus
anderen, z. B. politischen oder repräsentativen Gründen
nicht gewählt wird. Solche Gründe rechtfertigen nicht
das Fehlen von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, da
die finanziellen Auswirkungen als wichtige Grundlage
für Verwaltungsentscheidungen über finanzwirksame
Maßnahmen in jedem Fall zur Verfügung stehen
müssen; das betrifft auch Planungen und Vorverträge.
Auch die Einlassung des Auswärtigen Amtes, wonach
die Nutzung des Grundstücks in Hongkong wegen des
baldigen Souveränitätsübergangs Hongkongs als einzig
sinnvolle und wirtschaftliche Maßnahme erschien, ist
durch die nachträglich auf Verlangen des Bundesrechnungshofes
ermittelten Zahlen über die finanziellen
Auswirkungen widerlegt. Der beabsichtigte
Grundstückstausch und das eingeleitete
Investorenvorhaben waren Fehlentscheidungen mit
Folgekosten in Millionenhöhe, die bei vorheriger