Hochbau des Bundes - SAM-Consulting GmbH

1 Planen von Hochbaumaßnahmen
1.1 Planungsentscheidungen
Seite
Gestaltungsfreiheit und Wirtschaftlichkeit........................2
Aufstellen der Nutzerforderungen.....................................3
Nachträgliche Nutzerforderungen .....................................4
Planungsalternativen..........................................................5
Musterplanungen ...............................................................6
Neu-, Um- oder Ausbaualternativen..................................7
Immobilienmanagement ....................................................8
Die Planung einer Baumaßnahme3 ist ein Gemeinschaftswerk von nutzender Verwaltung
und Bauverwaltung. Der Nutzer liefert dabei mit seinen Bedarfsanforderungen
sowie seiner Vorentscheidung über die Art der Bedarfsdeckung (Miete, Kauf,
Eigenbau) die Planungsgrundlage. Die Bauverwaltung4 und die beauftragten Planer,
seien sie nun innerhalb der Verwaltung oder als freiberuflich Tätige Auftragnehmer des
Bauherrn, haben daraus eine Bauplanung zu entwickeln, die den funktionalen Bedarf
optimal umsetzt. Dabei trägt nicht nur die Bauverwaltung die Verantwortung für eine
wirtschaftliche Lösung der Bauaufgabe, auch der Nutzer trägt mit seinen Vorgaben ein
hohes Maß an Mitverantwortung für den Erfolg der Baumaßnahme.
Es ist allgemein anerkannt, dass der Einfluss auf die Kostenentwicklung einer Baumaßnahme
zu Beginn der Bedarfsüberlegungen am größten ist. Er nimmt mit zunehmender
Planungstiefe ab und ist bei der Bauausführung relativ gering. Der Bundesrechnungshof
findet bei seinen Prüfungen von Baumaßnahmen im Planungsstadium
immer wieder ein weites Feld nicht genutzter Einsparmöglichkeiten vor. Es „lohnt“
sich auch, eine weitgehend oder vollständig fertig gestellte Planung unter dem
Gesichtspunkt der Kostenminimierung zu überprüfen. Um dies deutlich zu machen,
sind im Folgenden typische Mängel und die finanzielle Dimension der Einsparmöglichkeiten
anhand einzelner Beispiele aus der Prüfungspraxis des
Bundesrechnungshofes herausgestellt.
3 Die Baumaßnahmen des Bundes umfassen neben dem Hochbau auch den Wasser- und Fernstraßenbau. Der vorliegende Band
konzentriert sich auf den Hochbau, auf die anderen Bereiche wird nicht weiter eingegangen. Für die am Thema Straßenbau
Interessierten sei auf die im September 1997 von der Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Beauftragte für
Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung herausgegebenen „Empfehlungen zum besseren Planen, Vorbereiten, Durchführen und
Abrechnen von Straßenbaumaßnahmen des Bundes“ hingewiesen.
4 Interessierte Leser, die mit dem Bauwesen des Bundes nicht vertraut sind, finden in Anhang 1 „Das Bauwesen des Bundes“
einen Überblick über die Organisation der Bauverwaltung und das Zusammenwirken von Bund und Ländern bei den
Baumaßnahmen des Bundes.
1
Gestaltungsfreiheit und Wirtschaftlichkeit
Grundlage der Planung einer einzelnen Baumaßnahme muss in aller Regel das Sparsamkeitsprinzip
(§ 7 Bundeshaushaltsordnung – BHO) sein, nach dem ein bestimmtes
Ergebnis, bei Baumaßnahmen die Befriedigung der berechtigten Nutzerforderungen,
mit einem möglichst geringen Mitteleinsatz, hier also in der Regel mit den geringsten
Kosten, zu erzielen ist. Unter dem Kostenbegriff sind nicht nur die direkten Investitionskosten
zu verstehen, sondern auch die Folgekosten, wie Betriebskosten und
Reinvestitionskosten auf Grund unterschiedlicher Nutzungszeiträume.
Es mag überraschen, dass ausschließlich das Sparsamkeitsprinzip als Grundlage
einer Bauplanung betont wird, enthält der Wirtschaftlichkeitsbegriff doch neben
diesem Prinzip (Minimalprinzip) auch das Ergiebigkeitsprinzip (Maximalprinzip).
Danach wäre mit einem bestimmten Mitteleinsatz das bestmögliche Ergebnis zu erzielen.
Nicht selten wird dem Bundesrechnungshof bei seinen Prüfungen von den Verwaltungen
dieses Stichwort entgegengehalten, wenn er beanstandet, dass vorgegebene
Kostengrenzen voll ausgeschöpft wurden, um an sich nicht gerechtfertigte und unnötig
aufwendige Ausstattungswünsche zu befriedigen. Dabei lassen die Verwaltungen außer
Acht, dass auch im Rahmen des Maximalprinzips nur notwendige Ausgaben gerechtfertigt
sind. Der Bundesrechnungshof sieht sich bei solchen Einwänden veranlasst, die
Verwaltung an die Finanzierungsprobleme im Bundeshaushalt zu erinnern, auf Grund
derer der Bund derzeit und wohl auch noch für die absehbare Zukunft nicht über
genügend Finanzmittel verfügt, um alle aus Nutzersicht wünschenswerten Investitionen
zu tätigen. Die Finanzenge erzwingt Prioritätensetzungen und führt zwangsläufig dazu,
dass viele Baumaßnahmen, die an sich aus Nutzersicht gerechtfertigt wären, zurückgestellt
oder gar nicht realisiert werden können.
Der Bundesrechnungshof bewertet bei seinen Prüfungen nicht die architektonische
Gestaltung des Gebäudes an sich, sondern die Wirtschaftlichkeit der Baumaßnahme.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass für den wirtschaftlichen Wert eines Gebäudes dessen
Gestaltung durchaus nicht bedeutungslos ist. Ein ansprechend gestaltetes Gebäude
wirkt positiv auf Nutzer und Besucher. Es kann dadurch auch bewirken, dass sie es mit
einer gewissen Achtung, also schonender, behandeln.
Solange die Prüfung des Bundesrechnungshofes im Wesentlichen nach Fertigstellung
der Baumaßnahmen stattfand, beanstandete er zwar unnötige oder zu aufwendige bauliche
Lösungen, eine Änderung oder gar Beseitigung der beanstandeten Elemente kam
wegen des abgeschlossenen Bauzustandes jedoch nicht mehr in Frage.
Seit der Bundesrechnungshof bereits in frühen Planungsstadien (Teil-)Entscheidungen der
Verwaltung prüft und Hinweise zur wirtschaftlichen Gestaltung gibt, folgen die Nutzer
und die Bauverwaltung diesen Vorschlägen in vielen Fällen. Der Bundesrechnungshof ist
dabei bestrebt, so frühzeitig zu prüfen, dass seine Hinweise in aller Regel noch ohne
weiteres umsetzbar sind. Nur in wenigen Fällen musste bisher zwischen den Kosten einer
Umplanung oder Verzögerung und den erzielbaren Einsparungen abgewogen werden.
Allerdings ist an dieser Stelle zu betonen, dass der Bundesrechnungshof Änderungen der
Planung lediglich anregen kann. Die Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfang
dem Bundesrechnungshof gefolgt wird, liegt allein bei der Verwaltung.
2