Hochbau des Bundes - SAM-Consulting GmbH

unterstützt die Absicht des Bundesministeriums, die
Programme für die Kernaufgaben der Bauverwaltungen
schnellstmöglich einzuführen. Er weist
aber darauf hin, dass das Bundesministerium bereits
im Jahre 1990 diese Absicht geäußert hatte. Ferner
decken die vom Bundesministerium genannten 35 zur
Verfügung stehenden Programme bei weitem nicht
den Bedarf der Bauverwaltungen im Bereich der
Kernaufgaben ab, da sie zu einem großen Teil für
Aufgaben außerhalb des Kernprogramms vorgesehen
sind oder lediglich Programme unterschiedlicher
Hersteller für dieselben Aufgaben sind.
Das Ziel, in allen Ländern dieselben DV-Programme
anzuwenden, ist bereits durchbrochen, auch wenn das
Bundesministerium dies noch als Ausnahme ansieht.
Der jetzt beabsichtigte Weg, Schnittstellen und Parameter
zur Erhöhung der Flexibilität bei der Beschaffung
und Anwendung von Programmen vorzugeben,
ist auch nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
der bessere Weg, die Akzeptanz des ISYBAU-
Projekts in den Ländern zu erhöhen.
Der Bundesrechnungshof sieht die Entscheidung des
Bundesministeriums, die kosten- und zeitaufwendig
Integrationsprogramme zunächst zurückzustellen und
die künftige Entwicklung der Bauverwaltungen bei
der Gestaltung der DV-Programme zu berücksichtigen,
als einen wesentlichen Schritt zur
erfolgreichen Einführung der Datenverarbeitung in
die Bauverwaltungen an.
Er empfiehlt, alsbald die für die Kernaufgaben der
Bauverwaltung benötigten Programme einzuführen
und zur Beseitigung der Umsetzungsdefizite in den
Ländern verstärkt Schulungen zu unterstützen.
32.4 Kosten und Wirtschaftlichkeit des Projekts
32.4.1
Der Bund wird nach den Aufstellungen des
Bundesministeriums für das Projekt ISYBAU bis
zum Jahre 1998 rd. 990 Mio. DM kosten. Die
Folgekosten für DV-Personal, Personalschulung,
Wartung und Pflege der Hard- und Software sollen
nach den Schätzungen des Bundesministeriums rd.
77 Mio. DM jährlich betragen.
Bis Ende 1994 hatte der Bund für das ISYBAU-Projekt
rd. 469 Mio. DM ausgegeben; weitere rd. 521 Mio. DM
sind für die Jahre 1995 bis 1998 vorgesehen.
Die Länder tragen rd. 20 v. H. der Projektkosten. Der
hohe Bundesanteil ist darauf zurückzuführen, dass
der Bund sich bereit erklärt hat, die Kosten für den
Erwerb von Software-Generallizenzen, für die
Entwicklung und Erprobung sowie für die
Erstschulung von Ausbildern zu 100 v. H. zu
übernehmen.
Aussagen zu den erwarteten und erreichten
Einsparungen bei den Bauverwaltungen sowie andere
Kosten-Nutzen-Betrachtungen zum Gesamtprojekt
ISYBAU oder zu den rd. 80 ISYBAU-Teilprojekten
liegen nicht vor.
32.4.2
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass trotz der
bisherigen Ausgaben des Bundes in Höhe von rd.
469 Mio. DM die Projektziele nicht erreicht wurden
und die DV-Geräte wegen fehlender Programme zu
gering ausgelastet waren. Er hat außerdem Zweifel
geäußert, ob der vorgesehene Mitteleinsatz des Bundes
von 521 Mio. DM in den kommenden Haushaltsjahren
für das ISYBAU-Projekt noch gerechtfertigt und auf
Grund der derzeitigen Personal- und Aufgabenstruktur
der Bauverwaltung sinnvoll ist. Er geht davon aus, dass
mit erheblich geringeren Ausgaben die dringend
benötigte DV-Unterstützung für die Kernaufgaben der
Bauverwaltungen zur Verfügung gestellt werden kann.
Im Übrigen hält der Bundesrechnungshof die derzeitige
Beteiligung der Länder an den ISYBAU-Gesamtkosten
für zu gering. Wie bei der Beschaffung von
DV-Geräten sollten auch die Kosten für Entwicklung
und Erprobung sowie für den Erwerb von Generallizenzen
für die Software und die Erstschulung von
Ausbildern nicht vollständig vom Bund, sondern
anteilig auch von den Ländern getragen werden.
Der Bundesrechnungshof hat ferner beanstandet, dass
die Wirtschaftlichkeit des Projekts und seiner Teile
nicht hinreichend untersucht und nachgewiesen
worden ist.
32.4.3
Das Bundesministerium hat darauf verwiesen, dass
der Bund von den bisherigen Projektkosten in Höhe
von 469 Mio. DM ohnehin 262 Mio. DM
entsprechend seinem Anteil an den Verwaltungskosten
der Landesbauverwaltungen hätte tragen
müssen. Für die restlichen 207 Mio. DM seien 27
Softwarepakete entwickelt und beschafft sowie
Grundlagenarbeiten betrieben worden. Bei Einzelbeschaffung
und -entwicklung der Programme durch
die Länder hätte sich dieser Betrag mindestens
verdoppelt. Das ISYBAU-Projekt habe bei den
Verwaltungskosten eine Kostenreduzierung durch
gemeinsame Beschaffungen im Rahmen des
ISYBAU-Projekts bewirkt; nachweisbar sei zumindest
die Einsparung in Höhe von 78 Mio. DM.
Das Bundesministerium hat ferner darauf
hingewiesen, dass es gegenwärtig den von den
Ländern angemeldeten Mittelbedarf für die einzelnen
Vorhaben und Beschaffungsmaßnahmen im Rahmen
der verbesserten Projektsteuerung überprüfe. Es
werde den Mitteleinsatz für die folgenden Jahre um
mindestens die Hälfte verringern; für das Jahr 1995
seien dies rd. 70 Mio. DM.
Im Übrigen seien die Ausgaben für ISYBAU nicht
überhöht, zumal die Bauindustrie ihre DV-Kosten mit
3 bis 6 v. H. des Umsatzes bemesse; ISYBAU liege
unterhalb dieser Ansätze.
Der Nutzen von ISYBAU ist nach den Aussagen des
Bundesministeriums vorhanden, aber nicht nachweis-
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bar, weil eine innerbetriebliche Kostenrechnung in
der öffentlichen Verwaltung fehle. Im Übrigen sei der
betriebswirtschaftliche Nutzen im Stadium der
Entwicklung solcher komplexer Maßnahmen schwer
zu quantifizieren. In der Fachliteratur seien
Einsparungen mit 10 bis 15 v. H. bei den
Investitionen und mit 10 bis 40 v. H. bei den
Betriebskosten genannt. Die Angaben aus dem Jahre
1986 zum Nutzen von ISYBAU seien nach wie vor
berechtigt, würden aber überarbeitet. Hierzu seien die
Länder aufgefordert worden, alle ISYBAU-
Einzelprojekte durch eine konkrete Kosten-Nutzen-
Einschätzung zu überprüfen.
Die Kostenbeteiligung der Länder mit zurzeit
24,6 v. H. sei auch nach seiner Auffassung zu gering.
Es strebe an, die Länder auch an den Kosten zu beteiligen,
die bisher vollständig vom Bund getragen
würden.
32.4.4
Der Bundesrechnungshof hält die Behauptung des
Bundesministeriums, der Bund hätte bei selbstständiger
Einführung der Datenverarbeitung durch die Länder
erheblich mehr zahlen müssen, für unzutreffend.
Die Länder hätten ein solches aufwendiges
integriertes DV-Projekt schon wegen der hohen
haushaltsmäßigen Belastungen nicht begonnen. Dies
belegen die von den Ländern eingeführten DV-
Programme, die auf eine Integration verzichten und
dadurch erheblich kostengünstiger sind.
Das Bundesministerium kann seine Behauptung,
ISYBAU habe zu einer Verringerung der Verwaltungskostenerstattung
geführt, nicht belegen. Wenn
die Verwaltungskostenerstattung in den letzten Jahren
nicht gestiegen und bei einigen Ländern sogar
gesunken ist, liegt dies ausschließlich an der
Verringerung der Personal- und Sachausgaben
wegen zurückgehender Bauausgaben. Die vom
Bundesministerium als belegte Einsparung bezeichneten
78 Mio. DM bei den Beschaffungskosten
für ISYBAU-Programme entsprechen dem
Gebot wirtschaftlichen Handelns bei der
Projektabwicklung. Sie haben lediglich eine
weitere Steigerung der Projektkosten verhindert,
nicht aber die Verwaltungskostenerstattung
gesenkt. Diese ist vielmehr in Höhe der ISYBAU-
Projektkosten von 469 Mio. DM gestiegen. Die
zusätzlichen Ausgaben für ISYBAU haben sich bis
heute noch nicht amortisiert.
Der Bundesrechnungshof unterstützt die Absicht des
Bundesministeriums, den Mittelbedarf für das
ISYBAU-Projekt zu überprüfen und in den folgenden
Jahren um rd. 50 v. H. zu verringern; das entspricht
einem Gesamtbetrag von rd. 260 Mio. DM bis zum
Jahre 1998. Er geht außerdem davon aus, dass die
Kostenbeteiligung der Länder, wie vom
Bundesministerium angestrebt, künftig auf alle
Maßnahmen von ISYBAU ausgedehnt wird.
Die Begründung des Bundesministeriums für die feh-
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lenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu den
ISYBAU-Teilprojekten überzeugt nicht. Danach
könnte es entgegen der Regelung in § 7 BHO in der
Verwaltung keinerlei Wirtschaftlichkeitsnachweise
zu geplanten Maßnahmen geben. Pauschalangaben
aus der Literatur oder aus Untersuchungen in der
Privatindustrie liefern nur grobe Anhaltswerte; sie
können aber - wie in diesem Fall - wegen geringer
Vergleichbarkeit der Aufgabenstellungen freiberuflich
Tätiger und ausführender Bauunternehmen
mit den Bauherrenaufgaben der Bauverwaltungen
nicht als Wirtschaftlichkeitsnachweis dienen.
Der Bundesrechnungshof hält es für geboten, dass
das Bundesministerium alsbald anhand von Kosten-
Nutzen-Untersuchungen über die Teilprojekte von
ISYBAU neu entscheidet und künftig nachweist, dass
die erwarteten Einsparungen auch haushaltswirksam
umgesetzt werden.
32.5 Organisation
32.5.1
Das Bundesministerium begleitete das ISYBAU-
Projekt mit drei Personen, die den Vorsitz in der
Arbeitsgruppe ISYBAU (Plenum) haben. Das
Plenum, dem 35 Vertreter des Bundes und der Länder
im Jahre 1994 angehörten, trifft die für das ISYBAU-
Projekt grundlegenden Entscheidungen. Es legt die
Arbeitsbereiche, die Ziele und die fachlichen
Anforderungen fest und richtet Arbeitskreise für die
Erarbeitung des DV-Verfahrens ein.
Zum Zeitpunkt der Prüfung waren nach Angaben des
Bundesministeriums für die rd. 80 Teilprojekte 30
Arbeitskreise eingesetzt, in denen jeweils etwa 10 bis
20 Personen tätig waren. Mit der Leitung eines
Arbeitskreises war jeweils ein Land beauftragt; die
übrigen Mitglieder des Arbeitskreises wurden von
den anderen Ländern und vom Bund gestellt.
Insgesamt waren bundesweit nach einer
Anschriftenliste rd. 280 Personen zeitweise oder
ständig mit dem ISYBAU-Projekt befasst.
Über die Ergebnisse der Arbeitskreise befindet das
Plenum. Das Bundesministerium und die zuständigen
Ministerien der Länder veranlassen danach jeweils
für ihren Bereich die Einführung der DV-Verfahren
und die hierzu notwendigen Beschaffungen.
Für die Teilprojekte wurden keine oder unzureichende
fachliche und zeitliche Vorgaben gemacht.
Dadurch konnten die Projekte nicht zentral überwacht
und gesteuert werden. Als Folge dessen wurden
Programme fehlerhaft entwickelt, die mit
erheblichem zeitlichen und finanziellen Aufwand
nachgebessert werden mussten. Andere, bereits zur
Anwendung freigegebene Programme wiesen Mängel
auf und wurden deshalb von den Ländern nicht
angewendet. Einige konnten zudem nicht auf
gängigen DV-Betriebssytemen installiert werden. Die
einzelnen Arbeitskreise trafen unkoordinierte und
zum Teil widersprüchliche Entscheidungen, durch die
die Entwicklung dringend benötigter Programmteile