Hochbau des Bundes - SAM-Consulting GmbH

kostenerstattung für die Bauverwaltungen (Kapitel 08
07 Titel 632 01).
32.2 Ziele und Dauer des Projekts
32.2.1
Nach dem Konzept der Arbeitsgruppe ISYBAU aus
dem Jahre 1986 wird mit dem ISYBAU-Projekt das
Ziel verfolgt, die Arbeit der Bauverwaltungen durch
ein einheitliches DV-Verfahren zu erleichtern, ihre
Qualität zu steigern und die Personalkosten zu
senken. Danach sollte die Produktivität der
Bauverwaltungen um 30 bis 40 v. H. gesteigert
werden. Durch das ISYBAU-Projekt sollten Doppelund
Mehrfachentwicklungen beim Bund und in den
Ländern vermieden werden. Das DV-Verfahren sollte
bis zum Jahre 1991 zur Verfügung stehen. Diese
Ziele sind bisher nicht erreicht worden. Das
ISYBAU-Projekt, für das der Bund bis zum Jahre
1994 rd. 469 Mio. DM ausgegeben hat, wird nach
Angaben des Bundesministeriums frühestens im
Jahre 1998 vollendet sein.
32.2.2
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass die
mit dem ISYBAU-Projekt angestrebten Ziele trotz
des hohen finanziellen Aufwandes nicht innerhalb
des vorgegebenen Zeitrahmens und sogar bis heute
noch nicht erreicht sind.
Nach den Erfahrungen des Bundesrechnungshofes
mit dem bisherigen Projektverlauf ist nicht damit zu
rechnen, dass bei unveränderter Vorgehensweise die
erwarteten Ziele in absehbarer Zeit erreicht werden.
Er hält deshalb die Beschränkung der Ziel- und
Kostenvorgaben auch im Hinblick auf die künftige
Personal- und Aufgabenstruktur der Bauverwaltungen
für erforderlich.
32.2.3
Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass das
angestrebte Zeitziel nicht erreicht sei. Dies sei aber
darauf zurückzuführen, dass die Arbeitsgruppe
ISYBAU erst die fachlichen Voraussetzungen für
das angestrebte DV-Verfahren habe erarbeiten
müssen und die Bauverwaltungen in der Testphase
ständig Programmerweiterungen wünschten.
Ferner sei ein deutlicher Personalabbau in den Bauverwaltungen
zu verzeichnen. Bei der Erhaltung
ihrer Leistungsfähigkeit habe sich ISYBAU
bewährt.
32.2.4
Das Bundesministerium trägt die Verantwortung für
die fachlichen Voraussetzungen und die
Programmabwicklung des Projekts ISYBAU. Es hat
daher nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
den Zeitverzug zu vertreten.
Der Personalabbau in den Bauverwaltungen entspricht
dem allgemeinen Rückgang der
Bauinvestitionen, insbesondere in den alten
Bundesländern. Wegen dieses Rückgangs konnten
die Bauverwaltungen ihre Aufgaben auch mit
einem geringeren Personalbestand angemessen
erfüllen. ISYBAU hat daher bisher nicht zu einer
Senkung der Personalkosten beigetragen. Im
Übrigen dürfte sich ISYBAU noch nicht auf die
Leistungsfähigkeit ausgewirkt haben, da die mit
dem Projekt verfolgten Ziele bislang bei weitem
nicht erreicht sind.
Der Bundesrechnungshof stimmt der Auffassung zu,
dass eine wirkungsvolle DV-Ausstattung für die Bauverwaltungen
- gerade auch bei einem geringeren
Personalbestand - unverzichtbar ist und alsbald zum
Einsatz kommen sollte. Nach seiner Ansicht sollten
aber die Ziel-, Zeit- und Kostenvorgaben für das
Projekt ISYBAU überarbeitet und die Aktivitäten auf
die von den Bauverwaltungen dringend benötigten
Programme konzentriert werden.
32.3 Ausstattung der Bauverwaltungen mit
DV-Geräten und -Programmen
32.3.1
Bis Ende 1994 sind in den für den Bund tätigen Landesbauverwaltungen
8 526 Arbeitsplätze mit DV-Geräten
ausgestattet und über die Verwaltungskostenerstattung
finanziert worden. Zu dieser Zeit waren rd.
18 220 Bedienstete in den Bauverwaltungen der Länder
tätig, von denen rd. 12 000 für Bundesbauaufgaben
eingesetzt waren.
Das Bundesministerium hat nach der Prüfung des
Bundesrechnungshofes im Jahre 1994 einen Beschaffungsstop
veranlasst. Danach sollen DV-Geräte nur
noch in begründeten Fällen und bei
Ersatzbeschaffungen im Rahmen der Verwaltungskostenerstattung
finanziert werden. Der
Beschaffungsstop führte bereits im Jahre 1994 zu
Einsparungen von 22,6 Mio. DM.
Für die DV-Geräte sind Programme im Rahmen des
ISYBAU-Projekts erworben oder entwickelt und zur
Anwendung freigegeben worden. Die bisher eingesetzten
Programme werden auf einem geringen Anteil
der DV-Arbeitsplätze genutzt, weil sie nur für einen
begrenzten Anwenderkreis bestimmt sind. Programme
für die breite Anwendung auf den 8 526 bisher
mit DV-Geräten ausgestatteten DV-Arbeitsplätzen
fehlen mit Ausnahme des Programms für
Ausschreibung, Vergabe und Abrechnung (AVA).
Vorläuferprogramme von AVA waren vor Beginn des
ISYBAU-Projekts bei den Bauverwaltungen im
Einsatz.
Im Jahre 1990 hat das Bundesministerium beschlossen,
die Aktivitäten des Projekts ISYBAU auf das so
genannte "Kernprogramm" zu konzentrieren, nämlich
auf die Programme für den Haushaltsvollzug, für die
Kosten- und Terminplanung, für das Raum- und
Gebäudebuch sowie für die Liegenschaftsdatenerfassung.
Testversionen einiger Programme werden
inzwischen bei ausgewählten Bauämtern erprobt.
Einige von ISYBAU als einsatzreif bezeichnete und
einige eingeführte Programme werden von den
Bauverwaltungen als ungeeignet oder zu aufwendig
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bewertet und nicht eingesetzt.
Die nach dem Konzept aus dem Jahre 1986 angestrebte
Integration der DV-Programme, d. h. das
Ineinandergreifen der Programme bei der
Bearbeitung von Baumaßnahmen vom Bauantrag
über die Planung bis zur Abrechnung einschließlich
der Bauunterhaltung und ein Datenaustausch mit DV-
Systemen Dritter, ist bisher nicht erreicht. In
Demonstrationen wurden bisher nur punktuelle
Verknüpfungen einzelner Programme vorgeführt. Das
Ziel der Integration wird mit erheblichem
Mitteleinsatz verfolgt. Für die Entwicklung der
Integrationsprogramme "Aktivitäten- und Informations-Management-System
(AIMS)" und
"Elektronischer Datenaustausch (EDI)" sollen künftig
noch Aufträge in Höhe von rd. 144 Mio. DM
vergeben werden.
Die Länder haben wiederholt ihre grundsätzliche
Bereitschaft erklärt, die ISYBAU-Programme auch
für Landesbauaufgaben anzuwenden, falls sie ihren
Anforderungen genügen. Wegen des Fehlens
geeigneter ISYBAU-Programme haben sieben Länder
jedoch in den letzten Jahren eigene DV-Programme -
z. B. für den Haushaltsvollzug, die Kostenkontrolle
und technische Aufgaben - eingeführt.
32.3.2
Der Bundesrechnungshof hat den Ausstattungsgrad
mit DV-Geräten von 50 und 70 v. H. der
Arbeitsplätze in den Bauverwaltungen für
ausreichend gehalten und befürwortet deshalb den
vom Bundesministerium verfügten Beschaffungsstop.
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes sind die
DV-Geräte nicht ausreichend ausgelastet, weil der
guten Geräteausstattung eine unzureichende Programmausstattung
für die Kernaufgaben gegenübersteht.
Dies bildet auch die Ursache für eigene Programmentwicklungen
in den Ländern. Das Erreichen
des Ziels eines einheitlichen DV-Verfahrens in Bund
und Ländern wird dadurch in Frage gestellt.
Der Bundesrechnungshof hat es für geboten gehalten,
umgehend DV-Programme für die Kernaufgaben der
Bauverwaltung zur Verfügung zu stellen. Es besteht
kein dringender Bedarf für aufwendige Integrationsprogramme.
Wichtiger sind dagegen einfache Prüfund
Kontrollprogramme.
Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, die Zielsetzung
der Teilprojekte von ISYBAU - vor allem die
Integrationsprogramme - unter Berücksichtigung der
künftigen Aufgabenstruktur der Bauverwaltung und
der Kosten zu überprüfen. Dabei sollte auch die Notwendigkeit
einheitlicher DV-Verfahren für Bund und
Länder überprüft werden.
32.3.3
Das Bundesministerium hat erklärt, dass es im Jahre
1995 an dem "Hardwarestop" festhalten werde. Künftig
werde es für eine flexible Anpassung an den
Bedarf sorgen und dabei auch dem Personalabbau
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Rechnung tragen. Allerdings habe sich in einem
Rechenmodell bei einer Automatisierung aller
Tätigkeiten in einem Bauamt eine 90 v. H.-
Geräteausstattung als sachgerecht herausgestellt.
Das Bundesministerium stimme mit dem Bundesrechnungshof
darin überein, dass die fachlichen Schwerpunkte
des "Kernprogramms" schnellstmöglich abschließend
erarbeitet und eingeführt werden müssten.
Dies habe bisher noch nicht in vollem Umfang
erreicht werden können, weil die auf dem Markt
verfügbaren Programme nicht den Anforderungen
entsprächen und deshalb eigene Grundlagen
entwickelt werden müssten. Zudem hätten einige
Programme Mängel, die die Einführung verzögerten
und das Interesse der Länder an diesen Programmen
verringerten. Derzeit könnten die Bauverwaltungen
35 DV-Programme anwenden. Darunter seien 22
Einzelprogramme des "Kernprogramms", wovon
etwa die Hälfte auf ISYBAU-Entwicklungen entfalle.
Grund für die geringe Auslastung der Geräte mit DV-
Programmen seien Umsetzungsdefizite in einzelnen
Ländern.
Das Bundesministerium hat ferner darauf
hingewiesen, dass die Länder nur in Ausnahmefällen
von der vereinbarten einheitlichen Nutzung
abgewichen seien. Es beabsichtige aber, den Ländern
künftig mehr Flexibilität bei der Beschaffung und
dem Einsatz von DV-Programmen nach vom Bund
vorgegebenen oder noch festzulegenden Schnittstellen
und Parametern einzuräumen.
Schließlich hat das Bundesministerium erklärt, es
werde die Integrationsprogramme im Rahmen des
Kernprogramms zunächst nicht weiter verfolgen und
das ISYBAU-Projekt insgesamt auf die sich
verändernden Aufgabenstrukturen der Bauverwaltung
ausrichten. Da die Bauverwaltung künftig als reine
"Bauherrenverwaltung" tätig sein werde, müssten
künftig verstärkt Programme zur Steuerung von
Kosten, Terminen und Qualitäten sowie Informationssysteme
für den Gebäudebestand eingesetzt
werden.
32.3.4
Der Bundesrechnungshof hält die Entscheidung, den
Beschaffungsstop für DV-Geräte aufrechtzuerhalten,
für sachgerecht. Er hält es für erforderlich, diesen bis
zu einer wesentlichen Änderung der Personal- und
Aufgabenstruktur der Bauverwaltungen beizubehalten.
Auf jeden Fall sieht er zurzeit keinen
Anlass, für die DV-Geräte von einem Ausstattungsgrad
von 90 v. H. der in den Bauverwaltungen
Beschäftigten auszugehen.
Der Bundesrechnungshof sieht die vom
Bundesministerium angeführten Gründe für den
Verzug des Kernprogramms als typisch für das
ISYBAU-Projekt an, weil wegen des bisherigen
Integrationsziels zu hohe Anforderungen an die
Programme gestellt wurden, die den Entwicklungsaufwand
und die Fehlerträchtigkeit erhöhten. Er