Hochbau des Bundes - SAM-Consulting GmbH

Totalunternehmer
Mit einer zusammengefassten Vergabe aller Planungs- und Bauleistungen erwartet ein
Auftraggeber, von Lenkungs- und Steuerungsaufgaben sowie von bestimmten Risiken
der Baudurchführung noch mehr als bei der Vergabe an einen Generalunternehmer
entlastet zu werden.
Die zusammengefasste Vergabe aller Planungs- und Bauausführungsleistungen an
einen Totalunternehmer unterliegt den gleichen vergaberechtlichen Einschränkungen
wie eine Zusammenfassung von Fachlosen. Darüber hinaus dürfen die wirtschaftlichen
Risiken einer zusammengefassten Vergabe der Planung und Bauausführung nicht übersehen
werden. Der Auftraggeber muss sämtliche Leistungsinhalte für eine Baumaß-
nahme in einem frühen Projektstadium definieren
und vertraglich festlegen. Da er die
Leistungen ohne die zu diesem Zeitpunkt
fehlende Planung nicht detailliert beschreiben
kann, bedeuten die Auslegungsspielräume das
Risiko von Baumängeln, Mehrkosten und
Konflikten.
Der Bundesrechnungshof fordert daher, dass
vor Abschluss eines derartigen Vertrages die
Planung zumindest bis zur Planungsreife
gemäß HU –Bau– entwickelt sein muss. Da
der Zeitbedarf für einen entsprechenden
Planungsstand in jedem Fall und unabhängig
von der auftragsmäßigen Zuordnung der
Planungsleistung besteht, darf auf diese
Planungsreife nicht auf Grund eines Termindrucks
verzichtet werden. 77
Vergabe durch nutzende Verwaltungen
Nutzende Verwaltungen haben nicht immer
das volle Vertrauen in die Bauverwaltung,
dass diese die vorgegebenen Termine und die
veranschlagten Kosten von Baumaßnahmen
auch einhält. Die Nutzer versuchen daher
gelegentlich die vermeintliche Risikoquelle
Bauverwaltung auszuschließen, indem sie die
Bauleistungen insgesamt an einen Generalunternehmer
direkt vergeben.
Eine Bauverwaltung schrieb die Leistungen für
die Planung und Errichtung eines Gebäudes zusammen
aus. In den unter äußerstem Termindruck
erstellten Ausschreibungsunterlagen war die zu
erbringende Leistung so ungenau und unvollständig
beschrieben, dass damit zu rechnen war, dass
die Bewerber die Risiken ihres Angebots in die
Preise einrechnen oder im Vertrauen auf weite
vertragliche Auslegungsspielräume mit der
Durchsetzung billiger Auftragsvarianten spekulieren
würden. Der Abschluss des Investor-Vertrages
ohne eine ausgereifte Planung hätte das Risiko
einer langjährigen Bindung an ein ungeeignetes
Gebäude bedeutet. Die Verwaltung sah später von
einer weiteren Verfolgung dieses Verfahrens ab,
weil sich der ursprünglich diesem Vorgehen zu
Grunde gelegte Termindruck als unnötig erwies.
Ein Bundesministerium ließ Hochbaumaßnahmen
mit Gesamtkosten in Höhe von rd. 12 Mio. EUR
abweichend von den Vorschriften nicht durch eine
Bauverwaltung durchführen, sondern durch eine
bauunkundige nachgeordnete Stelle der eigenen
Verwaltung. Diese sollte die Bauaufträge zur
Errichtung schlüsselfertiger Gebäude an Generalunternehmer
vergeben. Sie verstieß dabei gegen
Haushalts- und Vergabevorschriften, indem sie
ohne Vorliegen der Voraussetzungen die Bauaufträge
freihändig ohne Ausschreibung vergab
und durch unwirtschaftliches Handeln einen
Schaden in Millionenhöhe verursachte.
77 Auf die beim Einsatz eines „Totalunternehmers“ erforderliche besondere Form der Leistungsbeschreibung mit
Leistungsprogramm wird in Kap. 3.3.3 „Besondere Formen der Leistungsbeschreibung und des Vertrages“ ausführlicher
eingegangen.
63
Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass derartige Versuche von nutzenden Verwaltungen,
Baumaßnahmen in eigener Regie durchzuführen, zu erheblichen Schäden
führten 78 . Die Vergabe an einen Generalunternehmer kann die grundsätzliche fachliche
Verantwortlichkeit der Bauverwaltung, die sie für den Bund wahrnimmt, nicht
ersetzen. Der Erfolg einer Bauausführung und das Beherrschen ihrer Risiken hängen
nach der Erfahrung des Bundesrechnungshofes vor allem davon ab, mit welcher
Fachkunde und Sorgfalt die Verdingungsunterlagen erstellt, die Angebotsunterlagen
gewertet und die Bauarbeiten überwacht werden. Diese Anforderungen können nur
durch eine fachkundige Bauverwaltung erfüllt werden.
3.2.3 Alternative Realisierungsformen mit privater
Finanzierung
Als Alternative zur üblichen Durchführung staatlicher Baumaßnahmen als haushaltsfinanzierte
Eigenbaumaßnahmen wird immer wieder eine verstärkte Einbeziehung
Privater gefordert. Dabei liegt dann nicht nur die Errichtung, sondern auch die Finanzierung
und ggf. auch der Gebäudebetrieb in der Hand eines privaten Anbieters. Als
Gründe für derartige Leistungsbündelungen in der Hand Privater führen die Befürworter
Effizienzvorteile bei der Bauerstellung sowie Finanzierungsvorteile an. Der Bund
hat Privatfinanzierungsmodelle bei seinen Hochbaumaßnahmen im Gegensatz zu den
Ländern und Kommunen bisher nur selten eingesetzt, jedoch in Einzelfällen erwogen.
Haushaltsrechtliche Gesichtspunkte
Der Bundesrechnungshof hat sowohl in seinen Bemerkungen 79 als auch im Zusammenhang
mit Prüfungsfeststellungen darauf hingewiesen, dass private Vorfinanzierungen in
ihren Auswirkungen Kreditaufnahmen des Staates gleichzusetzen sind. Sie verlagern
die notwendige Bereitstellung von Mitteln zur Errichtung eines Gebäudes auf den Darlehensgeber,
der diese außerhalb des Bundeshaushaltes beschafft. Über die Ratenzahlungen
müssen diese Mittel aus dem Bundeshaushalt bezahlt werden. Sie werden
außerhalb des vom Parlament vorgegebenen Kreditrahmens abgewickelt, obwohl sie
den haushaltspolitischen Handlungsspielraum für die Zukunft in ähnlichem Maße einengen
wie eine unmittelbare staatliche Kreditaufnahme. Eine private Vorfinanzierung
kann als Instrument missbraucht werden, um die im normalen Haushaltsverfahren zu
vollziehenden Prioritätenentscheidungen zu umgehen und die notwendige Selbstbeschränkung
der öffentlichen Haushalte zu unterlaufen.
78
Siehe hierzu auch die Bemerkung Nr. 20 aus dem Jahre 1999 [im Anhang 6 ab S. 170].
79
Die Bemerkung Nr. 3.2 aus dem Jahre 1995 ist im Anhang 6 nicht abgedruckt (s. Bemerkungen des Bundesrechnungshofes
1995 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung — Bundestags-Drucksache 13/2600 vom 09.10.1995).
64