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(2002: 27), „die etatistische Fixierung mancher institutioneller Steuerungsansätze
ebenso überwunden werden [...] wie die Ohnmachtpostulate der Systemtheorie.“
Für den Begriff governance gibt es „keine Lehrbuchdefinition“ (Benz: 2004, 12), er
gehört „zu den komplexesten Begriffen der Sozialwissenschaften“ (ebd.:15). Ein weiter
und ein engerer Begriff können unterschieden werden, zum einen „Governance als
Koordination und Steuerung interdependenter Handlungen gesellschaftlicher Akteure“
(ebd.: 17) 119 , zum anderen als „netzwerkartige Strukturen des Zusammenwirkens
staatlicher und privater Akteure“ (ebd.: 18). 120 Gegenüber der lange vorherrschenden
Trennung von gesellschaftlicher Selbstregelung und politischer Steuerung in der
Tradition einer trennenden Sichtweise von Staat und Gesellschaft wird „durch den
umfassenderen Begriff der 'Regelung' ('governance') [...] die Variationsbreite empirisch
möglicher Konstellationen von Steuerung und Selbstorganisation“ beschrieben
(Mayntz/Scharpf: 1995, 16). Diese reicht von rein staatlichen bis zu rein
Intervention in Handlungsfelder bzw. die Lenkung des Verhaltens von Akteuren, um
Änderungen in Richtung auf festgelegte Ziele zu erreichen“ (Benz: 2004, 20). Ausgangspunkt
für die Beschäftigung mit Fragen politischer Steuerung und Steuerbarkeit war in den 1960er
Jahren die These vom Staatsversagen. Sie bezog sich auf die wahrgenommenen Defizite in der
Erfüllung dreier zentraler Staatszwecke, der Ordnungs-, Wohlfahrtssicherungs- und
Gestaltungsfunktion (vgl. Mayntz: 1987, 186) und beschäftigte sich in der Hauptsache mit
Fragen nach deren Ursachen und Handlungsalternativen. Zur Entwicklung der
steuerungstheoretischen Debatte in den Politikwissenschaften vgl. Botzem: 2002,3-7; Heinelt:
2004, 31-35; Mayntz: 1987; 2004, 2ff; 2004a, 67f.. Zur Frage, ob es sich beim Governance-
Ansatz um eine Weiterentwicklung des steuerungstheoretischen Paradigmas oder etwas Neues
handelt vgl. Mayntz: 2004. Dort wird argumentiert, dass governance die Aufmerksamkeit auf
„andere Aspekte der politischen Wirklichkeit“ legt. Gegenüber der Akteurszentrierung in der
Steuerungstheorie sei der Governance-Ansatz institutionalistisch angelegt (ebd.: 1). Beide
Ansätze „schließen sich gegenseitig nicht aus, sondern können sich gegenseitig ergänzen
(ebd.: 7). Heinelt (2004: 30ff.) verweist darauf, dass zentrale Aspekte von governance in der
lokalen Politikforschung schon lange, das heißt bereits in den 1980er Jahren, thematisiert
wurden.
119 Ein Beispiel für eine Definition im weiten Verständnis wurde von der Commission on Global
Governance vorgelegt (zitiert nach Schneider/Kenis: 1996, 39): „Governance ist die Gesamtheit
der zahlreichen Wege, auf denen Individuen sowie öffentliche und private Institutionen ihre
gemeinsamen Angelegenheiten regeln. Es handelt sich um einen kontinuierlichen Prozess,
durch den kontroverse oder unterschiedliche Interessen ausgeglichen und kooperatives
Handeln initiiert werden kann. Der Begriff umfasst sowohl formelle Institutionen und mit
Durchsetzungsmacht versehene Herrschaftssysteme als auch informelle Regelungen, die von
Menschen und Institutionen vereinbart oder als im eigenen Interesse liegend angesehen
werden.“
120 Diesem engen Verständnis kann der government-Begriff als „autonome Tätigkeit einer
Regierung“ gegenübergestellt werden (Benz: 2004, 18; vgl. auch Mayntz: 2004, 6). Für weitere
Definitionsversuche: Heinelt: 2002, 15; Kooiman: 2002, 73; Schmitter: 2002, 53. Eine
Systematisierung der Governance-Ansätze mit einer Unterscheidung von normativem und
analytischem Analysezugang sowie produktivem versus skeptischem Steuerungsverständnis
findet sich in Botzem: 2002, 21. Mayntz (2004a: 66) formuliert die beiden Bedeutungen von
governance wie folgt: „im allgemein gesellschaftstheoretischen Kontext als Oberbegriff für die
verschiedenen Formen sozialer Handlungskoordination (Hierarchie, Markt, Gemeinschaft,
Organisationen), im Kontext internationaler und bald auch nationaler Politik zur Bezeichnung
nicht-hierarchischer und nicht lediglich staatlicher Regelung.“ Governance umfasst damit
sowohl Struktur- als auch Prozessaspekte (Mayntz: 2004, 5). Bei Rhodes findet sich eine dritte
Verwendungsweise: „Governance als Metapher für die Veränderung des Verhältnisses von
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