Mobilitätsdienstleister ohne Kunden. Kundenorientierung im ... - WZB

18
Einerseits die Renaissance der Planungseuphorie und des technokratischen Optimismus der
70er Jahre, die große Hoffungen auf den Nahverkehrsplan setzt. Dieser soll den ÖPNV-Verkehr
bis ins kleinste Detail definieren und die Grundlage für Ausschreibungen bilden. Insbesondere
die kommunalen Spitzenverbände und die ihnen nahe stehenden Einrichtungen
vertreten diesen Ansatz (Deutscher Städtetag 2002). Das kaum überschaubare, für eine
rechtssichere Vergabe aber konsequent zu berücksichtigende Rechtssystem der EU und
Deutschlands, vom Wettbewerbsrecht über das europäische und nationale Vergaberecht bis
zu den peinlich genau zu befolgenden Verfahrensregeln, stärkt die Vertreter dieser technokratischen
Position.
Der Branchenverband VDV (VDV 2003b) favorisiert dagegen eine „Partnerschaft“/„Qualitätspartnerschaft“
zwischen Betreiber und Aufgabenträger. Das „Partnerschafts-Modell“ der
„funktionalen Ausschreibung“ 13 zielt darauf ab, unter der Oberfläche eines vermeintlich
wettbewerbskonformen Vertragsmäntelchens die traditionellen, für den öffentlichen Sektor in
der Bundesrepublik charakteristischen korporatistischen Strukturen zu erhalten. Diese sind
von intensiven meist über Jahrzehnte gewachsenen politischen, gewerkschaftlichen und
persönlichen Verflechtungen zwischen der Kommunalpolitik, den Aufsichtsgremien und dem
Verkehrsunternehmen geprägt. Der VDV stützt seine Position weitgehend auf das Argument
des unternehmerischen Know-hows, der Markt- und Kundennähe, die bei den Verkehrsunternehmen
und nicht bei einem Aufgabenträger bzw. der Regieorganisation vorhanden sei,
und auf das Argument der Integration der Verkehre. Es sind jedoch erhebliche Zweifel angebracht,
ob diese Kompetenzen vorhanden sind.
Funktionale Ausschreibungen können den Gestaltungsspielraum der Verkehrsunternehmen
erweitern und unternehmerische Anreize setzen. Sie werden jedoch primär den Kostenwettbewerb
innerhalb des Rahmens der behördlich definierten Verkehrsleistung verstärken. Produktoptimierung
wird bei den Kostenstrukturen des ÖPNV nur in geringem Umfang, Produktinnovation
kaum stattfinden. Funktionale Ausschreibungen reduzieren gegenüber konstruktiven
Ausschreibungen die Transaktionskosten, Know-how-Besitzern erleichtern sie die
Verteidigung ihres Konzessionsgebiets bei wettbewerblichen Ausschreibungen, da diese die
Risiken genauer kalkulieren können.
Funktionale Ausschreibungen allein bieten damit keine Gewähr für Kundenorientierung und
Produktverbesserung. Der ÖPNV braucht jedoch genau diese Innovation, Produkt- und
Dienstleistungsverbesserungen dringend, um eine Chance gegen das in vielen Kriterien
haushoch überlegene Auto zu bekommen. Diese Ziele werden durch funktionale Ausschreibungen
nicht erreicht. Ein Verkehrsunternehmen wird diese unternehmerischen Ziele vielmehr
erst dann verfolgen, wenn es hierin finanzielle Vorteile erkennt.
2.3 Untätigkeit in Berlin – Marktordnung made in Luxemburg
Auch wenn die Konstruktion und zahlreiche Details der künftigen Marktordnung noch festgelegt
werden müssen: einige Eckpunkte sind bereits abgesteckt. So wird der ÖPNV künftig
13 Funktionale Ausschreibungen sind – grob vereinfacht – dadurch charakterisiert, dass lediglich Eckpunkte
der zu erbringenden Leistung festgelegt werden, z.B. im ÖPNV die Betriebszeiten, Taktfrequenzen
und die erwartete Fahrgastentwicklung. Wie das beauftragte Verkehrsunternehmen diese
Leistung erbringt, bleibt seiner unternehmerischen Entscheidung vorbehalten. Im Gegensatz
hierzu werden bei konstruktiven Ausschreibungen alle Details der Leistung sehr präzise beschrieben,
im Verkehrsvertrag festgelegt und ihre Erfüllung kontrolliert.