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Stand: Januar 2023

92 Öffentliches Recht
RA 02/2023
Problem: Äußerungen eines Oberbürgermeisters in einer
Ratssitzung
Einordnung: Kommunalrecht
VGH Mannheim, Urteil vom 03.11.2022
1 S 2686/21
LEITSÄTZE
1. Einem Gemeinderat steht ein
organschaftliches Abwehrrecht
gegenüber Äußerungen anderer
Organe oder Organteile während
einer Gemeinderatssitzung aus
§ 32 Abs. 3 GemO (sog. freies
Mandat) in Verbindung mit dem
ungeschriebenen Grundsatz der
Organtreue zu, wenn Äußerungen
eines Gemeinderatsmitglieds ihm
gegenüber den Tatbestand der
groben Ungebühr erfüllen
oder als Formalbeleidigung oder
als Schmähkritik zu qualifizieren
sind oder unsachliche Äußerungen
gegenüber einem Gemeinderatsmitglied
darstellen, die nicht
zum Beratungsgegenstand gehören.
2. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
zur Neutralitätspflicht
eines Bürgermeisters
im Verhältnis zu politischen Parteien
und zum Sachlichkeitsgebot
als allgemeiner Grenze der Äußerungsbefugnis
bei öffentlichen
Äußerungen eines kommunalen
Amtsträgers in amtlicher Eigenschaft
ist auf Redebeiträge eines
Bürgermeisters in einer öffentlichen
Gemeinderatssitzung, die
nicht in Wahrnehmung seiner Leitungsfunktion
getätigt werden,
nicht anwendbar.
3. […]
4. Bei Redebeiträgen eines Bürgermeisters
in einer öffentlichen
Gemeinderatssitzung, die nicht in
Wahrnehmung seiner Leitungsfunktion
getätigt werden, unterliegt
dieser den für alle Gemeinderatsmitglieder
geltenden Einschränkungen.
Obersatz
EINLEITUNG
Eine neue Runde im Examensdauerbrenner „Äußerungen von Hoheitsträgern“.
Diesmal geht es um die Doppelrolle eines Oberbürgermeister (einerseits Vorsitzender
des Gemeinderats und andererseits gewähltes Ratsmitglied) und die
Konsequenzen, die das für die rechtliche Zulässigkeit seiner Äußerungen hat.
Hinweise zur Terminologie: In Baden-Württemberg heißt der Gemeinderat
auch in den Städten Gemeinderat und nicht Stadtrat. In einigen Bundesländern
wird der Gemeinderat als Gemeindevertretung bezeichnet (z.B. in
Hessen und Brandenburg).
SACHVERHALT
Der Kläger ist Mitglied des Gemeinderats der Stadt F, der Beklagte ist als
Oberbürgermeister der Vorsitzende dieses Gemeinderats. Im Zuge von
Neubesetzungen der Ausschüsse des Gemeinderats kam es zu verbalen
Auseinandersetzungen, in deren Verlauf der Kläger den von der Verwaltung
erarbeiteten Beschlussvorschlag massiv kritisierte, weil er demokratischen
Grundsätzen widerspräche und verlangte, dass er von der Tagesordnung
genommen wird. Er äußerte u.a. wörtlich: „Sie [gemeint sind die Ratsmitglieder]
erklären mir, warum das gerecht ist und der Bürger auf der Straße
sich nicht verarscht vorkommen soll, wenn wir hier solche Spielchen treiben.“
Daraufhin äußerte der Beklagte von seinem Sitzplatz als Vorsitzender: „Vielen
Dank Herr …, ich glaube Gegenrede formal. Das ist schade, dass Sie das nicht
verstehen, aber vielleicht hängt das auch am eingeschränkten Demokratieverständnis.
Wir stimmen über Ihren Absetzungsantrag ab.“ Der Kläger sieht
sich durch diese Äußerung in seinen Rechten als Ratsmitglied verletzt, weil
der Beklagte die ihn als Oberbürgermeister treffende Verpflichtung zur Sachlichkeit
und Neutralität verletzt habe.
Ist diese Rechtsauffassung zutreffend?
[Anm.: § 11 II der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Stadt F sieht vor, dass
der Vorsitzende nach jedem Redner das Wort ergreifen darf. Bei einem Antrag zur
Geschäftsordnung darf zudem einem Ratsmitglied außer der Reihe das Wort erteilt
werden (§ 11 VI der Geschäftsordnung). Die Formulierung „Gegenrede formal“
wird im Gemeinderat von F genutzt, um anzuzeigen, dass inhaltlich eine gegenteilige
Auffassung vertreten wird, die zur Zeitersparnis nicht im Detail begründet
wird. Zudem erfolgen die Redebeiträge üblicherweise vom Sitzplatz des jeweiligen
Ratsmitglieds, nur in außergewöhnlichen Situationen wird vom Rednerpult aus
gesprochen.]
LÖSUNG
Die Rechtsauffassung des Klägers ist zutreffend, wenn ihn die umstrittene
Äußerung des Beklagten in einer Rechtsposition beeinträchtigt und dieser
Eingriff nicht gerechtfertigt ist.
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RA 02/2023
Öffentliches Recht
93
I. Rechtsposition des Klägers
Die einschlägige Rechtsposition des Klägers, der Ratsmitglied ist, könnte
sich aus seinem in § 32 III GemO verankerten sog. freien Mandat i.V.m. dem
ungeschriebenen Grundsatz der Organtreue ergeben.
„[…] Aus dem sogenannten freien Mandat folgt das Rede- und Antragsrecht
des Gemeinderats. Der Grundsatz der Organtreue wiederum wurzelt
in dem verfassungsrechtlichen Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme
sowie in dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu
und Glauben und ist auch auf das Verhältnis zwischen kommunalen
Organen und Organteilen übertragbar. Hieraus folgt ein Abwehranspruch
gegenüber rechtswidrigen Störungen, die eine ungeschmälerte
Ausübung der Mitwirkungsbefugnisse des Gemeinderats vereiteln.
Eine derartige Störung liegt bei Äußerungen eines Gemeinderatsmitglieds
vor, wenn die Äußerungen den Tatbestand der groben Ungebühr erfüllen,
als Formalbeleidigung oder als Schmähkritik zu qualifizieren sind oder
unsachliche Äußerungen gegenüber einem Gemeinderatsmitglied darstellen,
die nicht zum Beratungsgegenstand gehören. Denn in diesen
Fällen wird die Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte des Gemeinderates
in einer rücksichtslosen und treuwidrigen Art und Weise vereitelt. Da das
freie Mandat in Verbindung mit dem Grundsatz der Organtreue ein wehrfähiges
Organrecht darstellt, kann sich der Kläger auch auf dieses berufen.“
II. Anforderungen an Äußerungen des Oberbürgermeisters
Da der Oberbürgermeister der Vorsitzende des Gemeinderats ist, gelten für
seine Äußerungen im Rahmen von Ratssitzungen möglicherweise strengere
Maßstäbe als für die anderen Ratsmitglieder.
„Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind das
Neutralitätsgebot gegenüber politischen Parteien und im Übrigen das
Sachlichkeitsgebot dann anwendbar, wenn sich ein Amtsträger in Wahrnehmung
seiner hoheitlichen Funktion äußert. Denn dem Amtsträger
ist eine lenkende oder steuernde Einflussnahme auf den politischen Meinungsbildungsprozess
der Bevölkerung verwehrt. Das Neutralitätsgebot
und das Sachlichkeitsgebot sind somit nur dann anzuwenden, wenn sich
ein Bürgermeister in Wahrnehmung seiner hoheitlichen Funktion äußert.
Bei Redebeiträgen eines Bürgermeisters in einer öffentlichen Gemeinderatssitzung,
die nicht in Wahrnehmung seiner Leitungsfunktion getätigt werden,
handelt es sich jedoch nicht um Äußerungen, die der Bürgermeister in Wahrnehmung
seiner hoheitlichen Funktion tätigt. Denn dem Bürgermeister
kommt im gemeindlichen Kompetenzgefüge eine Doppelrolle zu. Er ist zum
einen gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 GemO der Leiter der Gemeindeverwaltung
und Vorsitzender des Gemeinderats. Zum anderen ist er gemäß § 25
Abs. 1 und §§ 46 ff. GemO ein von den Bürgern direkt gewähltes Gemeinderatsmitglied
mit einem kommunalpolitischen Mandat. Deshalb hat er
neben der Leitung der Verwaltung auch eine originär politische Funktion
wahrzunehmen. Als Mitglied des Gemeinderats kommt ihm damit gemäß
§ 24 Abs. 1, § 25 Abs. 1, § 37 Abs. 1 GemO ein Rederecht zu.
Zur Abgrenzung zwischen einer Tätigkeit des Bürgermeisters im Rahmen
seiner Leitungsfunktion und einer politischen Teilnahme am Meinungskampf
kommt es auf die konkreten Umstände der streitgegenständlichen
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§ 32 III GemO:
„Die Gemeinderäte entscheiden im
Rahmen der Gesetze nach ihrer
freien, nur durch das öffentliche Wohl
bestimmten Überzeugung. An Verpflichtungen
und Aufträge, durch
die diese Freiheit beschränkt wird,
sind sie nicht gebunden.“
Inhalt des freien Mandats und des
Grundsatzes der Organtreue
Konsequenz: Innerorganisatorischer
Unterlassungs- und Störungsbeseitigungsanspruch
(vgl. auch
OVG Münster, Beschluss vom
19.08.2011, 15 A 1555/11, juris Rn 16
und Urteil vom 27.07.1990, 15 A 709/88,
juris Rn 2-4).
Fallgruppen, in denen dieser Anspruch
bei Äußerungen im Gemeinderat
greift.
Hintergrund: Betroffenes Ratsmitglied
wird in ein schlechtes Licht gerückt.
Strengere Anforderungen an Äußerungen
des Oberbürgermeisters im
Gemeinderat?
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13.09.2017,
10 C 6.16, juris Rn 24-28, RA 1/2018,
29, 31 f.
Entscheidend: Hat sich der Oberbürgermeister
in amtlicher Eigenschaft
geäußert?
Besonderheit: Doppelrolle des
Bürgermeisters: Ratsvorsitzender
und gewähltes Ratsmitglied (das ist
der Bürgermeister in vielen Bundesländern,
nicht aber z.B. in Hessen
und Bremerhaven).
Abgrenzungskriterien
Übertragung der Kriterien, die für
Äußerungen von Mitgliedern der
Bundesregierung gelten (vgl. BVerfG,
Urteil vom 15.06.2022, 2 BvE 4/20,
Rn 81, RA 8/2022, 421, 423 f.).

94 Öffentliches Recht
RA 02/2023
Äußerung außerhalb hoheitlicher
Funktion nur, wenn dies hinreichend
deutlich wird.
Subsumtion: Äußerung erfolgte nicht
in hoheitlicher Funktion, sondern in
der Rolle als Ratsmitglied.
Fazit: Für Oberbürgermeister gelten
die gleichen Grenzen wie sie andere
Ratsmitglieder bei ihren Äußerungen
zu beachten haben.
Konkretisierung dieser Grenzen
Äußerung an. Maßgeblich sind dabei - aus Sicht eines verständigen Bürgers
- der konkrete Inhalt der Aussage und ihr Gesamtkontext. Zu berücksichtigen
sind dabei u.a. der äußere Rahmen der Aussage, eine etwaige
Inanspruchnahme der Autorität des Amts und der Einsatz von mit dem Amt
verbundenen Ressourcen. Nur wenn nach außen hinreichend deutlich
erkennbar ist, dass der Bürgermeister bei einer Äußerung nicht in
Wahrnehmung seiner Leitungskompetenz im Gemeinderat handelte,
liegt eine davon zu unterscheidende Stellungnahme im politischen
Meinungskampf vor. Denn der verständige Bürger nimmt auch in Kenntnis
des Umstands, dass dem Bürgermeister eine Doppelrolle zukommt, diesen
häufig als obersten Repräsentanten und Vertreter der Gemeinde und damit
im Zweifel als Inhaber des Amts des Bürgermeisters, nicht als bloßes
Mitglied des Gemeinderats wahr.
Der Beklagte hat nach diesen Maßstäben sein Rederecht nicht in Wahrnehmung
seiner Leitungsfunktion ausgeübt. Denn aus Sicht eines verständigen
Bürgers ist anhand des konkreten Inhalts der Aussage und ihrem
Gesamtkontext nach hinreichend deutlich erkennbar, dass die Äußerung
des Beklagten nicht in Wahrnehmung seiner Leistungsfunktion erfolgte.
Anhand der Sätze „Vielen Dank …“ ist für einen verständigen Bürger hinreichend
deutlich erkennbar, dass der Beklagte zunächst zur Gegenrede
von seinem Rederecht nach § 11 Abs. 2 Satz 8 der Geschäftsordnung des
Gemeinderats Gebrauch gemacht hat. Denn der Ausspruch „Gegenrede
formal“ wird im Gemeinderat genutzt, um anzuzeigen, dass inhaltlich eine
gegensätzliche Auffassung vertreten wird, die zur Zeitersparnis nicht im
Einzelnen begründet wird. Hiernach erfolgte die hier streitgegenständliche
kurze inhaltliche Ergänzung der Gegenrede. Erst danach wollte der
Beklagte mit den Worten „Wir stimmen über Ihren Absetzungsantrag
ab.“ zur Abstimmung über den Antrag des Klägers […] übergehen. […]
Daraus, dass der Beklagte seine Gegenrede von seinem besonderen
Sitzplatz als Vorsitzender des Gemeinderats aus gehalten hat, ergibt sich
nichts anderes. Denn der Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass es
im Gemeinderat […] üblich ist, dass sich die Mitglieder des Gemeinderats
von ihren jeweiligen Sitzplätzen aus äußern. […]“
Da sich der Oberbürgermeister somit in seiner Funktion als Ratsmitglied
geäußert hat, gelten für ihn die oben beschriebenen, aus dem freien Mandat
i.V.m. dem Grundsatz der Organtreue folgenden Grenzen.
„[…] Ob ein Redebeitrag diese Grenzen überschreitet, lässt sich nicht allgemein,
sondern nur aufgrund der Umstände des jeweiligen Einzelfalls
beurteilen. Hierbei ist kein übertrieben empfindsamer Maßstab anzulegen.
[…] Der Widerstreit der unterschiedlichen politischen Positionen
lebt dabei nicht zuletzt von Debatten, die mit Stilmitteln wie Überspitzung,
Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik geführt werden. Bei der
Beurteilung der Äußerung ist nicht diese allein, sondern der gesamte Verlauf
der Sitzung und hierbei insbesondere der Zusammenhang zu berücksichtigen,
in dem die Äußerung gefallen ist. Wenn die beanstandete
Äußerung eines Ratsmitglieds eine Reaktion auf persönliche Vorwürfe oder
auf Provokationen eines anderen Sitzungsteilnehmers darstellt, so wird
selbst ein unsachliches Verhalten regelmäßig als weniger schwerwiegend
zu bewerten sein.
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Öffentliches Recht
95
Nach diesen Maßstäben hat die Äußerung des Beklagten die Grenzen, die
für Redebeiträge eines Bürgermeisters in einer öffentlichen Gemeinderatssitzung
außerhalb von dessen Leitungsfunktion gelten, nicht überschritten.
Hierbei ist […] beachtlich, dass sich die beanstandete Äußerung
des Beklagten als Reaktion auf den Redebeitrag des Klägers darstellte,
in dem dieser die geplante Neubesetzung von Ausschüssen und Gremien
mit scharfen Worten kritisiert hat. […]
Subsumtion: Oberbürgermeister hat
Grenzen seiner Äußerungsbefugnis
nicht überschritten
Es handelte sich zudem nicht um eine unsachliche Äußerung gegenüber
dem Kläger, die nicht zum Beratungsgegenstand gehörte, weil sich der
Beklagte gerade auf die vorangegangenen Ausführungen des Klägers
bezog und auf sie erwiderte. Eine grobe Ungebühr liegt in der Aussage
des Beklagten ebenfalls nicht. Denn an die Annahme einer grob ungebührlichen
Äußerung sind strenge Maßstäbe anzulegen. Die Grenzen des
Erträglichen müssen erheblich überschritten sein. Dabei ist die Grenze zur
groben Ungebühr jedenfalls dann überschritten, wenn sich eine Äußerung
als Formalbeleidigung oder als Schmähung darstellt. Eine überzogene oder
gar ausfällige Kritik an anderen Sitzungsteilnehmern oder Dritten macht eine
Äußerung für sich genommen allerdings noch nicht zur Schmähung. Eine
Äußerung nimmt diesen Charakter vielmehr erst dann an, wenn nicht mehr
die Auseinandersetzung in der Sache, sondern […] die Diffamierung
der Person im Vordergrund steht. Nach diesen Maßstäben liegt in der
Äußerung weder eine grobe Ungebühr noch eine Formalbeleidigung
oder eine Schmähung. Vielmehr bezog sich der Beklagte auf die vorangehende
provokante Äußerung des Klägers und kritisierte diese, indem
er dem Kläger mangelndes Verständnis „vielleicht“ aufgrund eines eingeschränkten
Demokratieverständnisses unterstellte. Damit hat der Beklagte die
Auseinandersetzung in der Sache nicht verlassen, sondern sich in überspitzter
Weise mit der vorangehenden Äußerung des Klägers auseinandergesetzt.“
Folglich hat der Oberbürgermeister durch seine umstrittene Äußerung nicht
in die vom Kläger behauptete Rechtsposition eingegriffen und sie somit auch
nicht verletzt.
FAZIT
Wichtig für das Examen sind die Ausführungen des Gerichts zur Doppelrolle des
Bürgermeisters in Ratssitzungen und zu den Grenzen der Äußerungsbefugnis
von Ratsmitgliedern. Diese Grenzen weichen deutlich von dem für Hoheitsträger
geltenden Neutralitäts- und Sachlichkeitsgebot ab. Beachtet werden sollte weiterhin,
dass der VGH Mannheim bei Bürgermeistern in Zweifelsfällen vermutet,
dass sie sich in ihrer hoheitlichen Funktion äußern.
Die Ausführungen des Gerichts dürften auf andere Bundesländer übertragbar
sein, haben also durchaus bundesweite Bedeutung. Bzgl. der Bundesländer,
bei denen der Bürgermeister nicht automatisch der Ratsvorsitzende ist,
gelten entsprechende Anforderungen für den gewählten Vorsitzenden der
Gemeindevertretung.
Prozessual handelte es sich übrigens um einen Kommunalverfassungsstreit
(KVS) in Gestalt einer Feststellungsklage. In diesem Zusammenhang sei daran
erinnert, dass beim KVS in der Begründetheit nur die organschaftlichen
Mitgliedschaftsrechte des Klägers geprüft werden und somit keine vollständige
Rechtmäßigkeitskontrolle erfolgt.
Guter (vergleichender) Aufsatz zu
Äußerungen von Regierungsmitgliedern
und Bürgermeistern: Milker,
JA 2017, 647
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