Potenziale zum Subventionsabbau in Baden-Württemberg

Anhang 1: Abgrenzungsfragen
Wer kann Subventionen empfangen? – Subventionen in institutioneller Sicht und das
Inzidenzproblem
Dem Kieler Subventionsbericht, der alle zwei Jahre erscheint, liegt ein Subventionsbegriff zugrunde,
der relativ breit ist. Eine bedeutsame Teilmenge des Begriffs ist das, was üblicherweise als Subvention
bezeichnet wird: nämlich eine Leistung des Staates an den Unternehmenssektor ohne Gegenleistung.
Diese staatlichen Hilfen werden hier als Subventionen im engeren Sinne bezeichnet. Jedoch werden
auch jene Transfers an Haushalte zu den Subventionen im weiteren Sinne gezählt, die die Produktionsstruktur
verzerren. Das können Geldtransfers sein, die zweckgebunden verwendet werden müssen
(z. B. für Kultur) oder Realtransfers (z. B. in Form verbilligter Tarife für einen Krankenhausaufenthalt).
Bei den Realtransfers fließt die Finanzhilfe an private und staatliche Organisationen ohne
Erwerbszweck. Zu den Empfängern von Subventionen im weiteren Sinne werden also auch Organisationen
ohne Erwerbszweck gerechnet, wenn diese private Güter erzeugen (Ausführliches dazu weiter
unten) und kein caritativer Grund für die Subventionierung spricht. Subventionen an Unternehmen,
Transfers an Haushalte und Zuweisungen an Organisationen ohne Erwerbszweck überschneiden sich
dabei zum Teil.
Das relativ breite Spektrum an potenziellen Subventionsempfängern trägt der Tatsache Rechnung,
dass man gar nicht weiß, ob und in welchem Maße die Anbieter von Gütern und Diensten, die Anbieter
von Produktionsfaktoren oder die Nachfrager nach den Gütern und Diensten letztlich von einer
Subvention profitieren. Um die Nutznießer auszumachen, wären in jedem Einzelfall empirische Inzidenzstudien
erforderlich. Man kann nur grob die Elastizitäten taxieren. So ist etwa das Angebot von
Grund und Boden kaum vermehrbar, also unelastisch. Man kann daraus etwa für die Agrarsubventionen
folgern, dass „der überwiegende Teil der von Landwirten empfangenen Transfers nur zu einer
Erhöhung der Einkommen der Bodeneigentümer (führt)“ (Schrader 1998: 14). Ebenso ist zu vermuten,
dass „von der Absetzbarkeit der Pendelkosten eher die Grundbesitzer im Umland als die eigentlichen
Destinatare, die Pendler (profitieren)“ (Homburg 2008: 51). Auch die Steuerbefreiung für Zuschläge
für Sonntags-, Nacht- und Feiertagsarbeit dürfte weitgehend das Ziel verfehlen, die Einkommen der
Beschäftigten zu erhöhen. Krankenschwestern etwa werden auf die Vergünstigung hin ihr Arbeitsangebot
erhöhen. Da aber die Nachfrage nach ihrer Dienstleistung weitgehend unelastisch ist, sinkt der
Bruttolohn, während der Nettolohn unverändert bleibt. Den Subventionsvorteil genießt der Arbeitgeber.
Ferner erscheint plausibel, dass die Steuervergünstigung für den Einsatz von Strom zu einem
hohen Teil letztlich den Faktoranbietern – also den Stromkonzernen – zugutekommt statt den Betrieben
des produzierenden Gewerbes und der Landwirtschaft, die nach dem Willen des Gesetzgebers von
der Verbilligung des Stromsteuersatzes produzieren sollen: Wegen der Stromsteuervergünstigung wird
von den Unternehmen des produzierenden Gewerbes und der Land- und Forstwirtschaft stromintensiver
produziert, als es bei regulären Sätzen der Fall wäre. Die zusätzliche Nachfrage lässt den Preis des
Faktors Energie, der nur in engen Grenzen vermehrbar ist, steigen, der Subventionsvorteil wird also zu
einem guten Teil in Form höherer Strompreise durch oligopolistisch strukturierte Stromanbieter abgeschöpft.
Im Kieler Subventionsbericht sind die Staatshilfen jener Institution zugeordnet, die der Gesetzgeber
begünstigen will (formale Inzidenz nach dem Destinatorkonzept). Das muss nicht der Zahlungsempfänger
sein. Das heißt beispielsweise, dass die Zahlung an die Stahlindustrie zum Einsatz deutscher
Steinkohle bei der Steinkohlindustrie verbucht wird. Ebenso werden Bundesmittel an die Kreditanstalt
für Wiederaufbau (KfW) den zu begünstigenden Sektoren zugerechnet, nicht dem Bankensektor.
In den meisten Fällen jedoch sollen jene begünstigt werden, die die Zahlung empfangen bzw. aufgrund
einer Vergünstigung Steuern sparen. Daneben gibt es das Konzept der effektiven Inzidenz, also