Potenziale zum Subventionsabbau in Baden-Württemberg

28 Kapitel 7 Schwerpunkte der Finanzhilfen in Baden-Württemberg
können – müssen aber nicht 16 – die gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen entweder einem
Unternehmen gegen Entgelt auferlegen oder einen Vertrag mit einem Anbieter schließen – letztere
Option gibt ihnen die Möglichkeit, die Leistung unter konkurrierenden EVU auszuschreiben und so
Effizienzvorteile aus der wettbewerblichen Organisation zu nutzen. Da die Subventionierung des
ÖPNV grundsätzlich mit Nettowohlfahrtsverlusten auf der Finanzierungsseite verbunden ist, lassen sich
solche Subventionen umso eher rechtfertigen, je mehr sie mit Maßnahmen verbunden sind, die Kosteneffizienz
herbei führen – also etwa Ausschreibungen von Leistungen –, und je mehr sie mit distributiven
Aspekten verknüpft sind (Button 2010: 241–244 und 323–325).
Obwohl die Länder die Aufgabenträgerschaft sehr unterschiedlich geregelt haben – zentralisiert auf
Landesebene, dezentralisiert auf der Ebene der Kreise und deren Zweckverbänden oder in hybriden
Modellen mit Öffnungsklauseln zugunsten von Verkehrsverbünden –, ist von der Möglichkeit der
Ausschreibung in einer Reihe von Bundesländern durchaus Gebrauch gemacht worden, so gerade auch
in Baden-Württemberg (Laaser 1999: 279 ff.). Der Marktanteil von Wettbewerbern der DBAG belief
sich bundesweit im Jahre 2008 nach den Angaben der Monopolkommission (2009: 28) auf
10,1 Prozent bei der Maßzahl der Personenkilometer und 18,4 Prozent bei den Zugkilometern. Letztlich
ist der SPNV derjenige Bereich des Schienenverkehrs, wo mittels steuerfinanzierter Finanzhilfen
Wettbewerb veranstaltet wird, der im eigenwirtschaftlich zu betreibenden Personenfernverkehr auf der
Schiene eher nur sporadisch stattfindet (Aberle 2010: 7). Anzeichen für Effizienzsteigerungen gibt es
durchaus: Wie bereits ein Jahr nach Inkrafttreten der Regionalisierung in der ersten obligatorischen
überprüfungsrunde festgestellt wurde, ließen sich die Nahverkehrsleistungen für 514 Mill. DM billiger
bereitstellen (Laaser 1999: 278 ff.). Insofern wäre es unter wettbewerblichen Gesichtspunkten bedauerlich,
wenn gerade dieser relativ ausgeprägt dem Wettbewerb unterliegende Bereich einer zu starken
Kürzung unterliegen würde. 17
Dass die Regionalisierungsmittel für einen Teil des Schienenverkehrs wettbewerbliche Lösungen
ermöglichen und damit der Kosteneffizienz dienen, sollte allerdings nicht darüber hinwegtäuschen,
dass an diesen Subventionen einiges zu kritisieren ist. 18 Finanzwirtschaftlich bedeutet die Regionalisierung,
dass die frühere Bundessteuer Mineralölsteuer – jetzt in der Energiesteuer aufgegangen –
gewissermaßen zu einer Gemeinschaftssteuer gemacht worden ist und durch die Zuweisungen des
Bundes an die Länder ein Mischfinanzierungstatbestand geschaffen worden ist. Mischfinanzierungstatbestände
enthalten immer die Gefahr, dass Verantwortlichkeiten teilweise auf andere Ebenen
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16 Die Regelungen zur Beauftragung von EVU sehen vor, dass es einen Ausschreibungswettbewerb geben kann, aber
nicht notwendigerweise geben muss. Auch die freihändige Vergabe an einen Auftragnehmer ist möglich. So wird noch
heute weniger als ein Drittel der Leistungen – 31,6 Prozent der Zugkilometer – im Ausschreibungsverfahren vergeben
(Monopolkommission 2009: 30 f.). Vor allem nach Auslaufen der in der ersten Runde von 1996 abgeschlossenen
Verträge mit EVU wurden ab 2002 zahlreiche Verkehrsgebiete bundesweit freihändig an die DBAG-Regionalverkehrstochter
„DB Regio“ vergeben, wobei lange Laufzeiten von 10–12 Jahren gelten. Erst für die Zukunft wird sich
dies zugunsten einer umfassenderen Anwendung des Ausschreibungsverfahrens ändern, zumal das Vergaberecht ausschreibungsfreundlicher
gestaltet wurde (Monopolkommission 2009: 31 f. und 41 ff.).
17 Der wettbewerbsintensivste Bereich im Schienenverkehr ist allerdings der eigenwirtschaftlich betriebene Güterverkehr,
bei dem die Wettbewerber der DBAG inzwischen über 20 Prozent der tonnenkilometrischen Verkehrsleistung
erbringen und im Einklang mit dem Wachstum der Weltgüterverkehrsmärkte expandiert haben. Allerdings sind sie
vorwiegend im Ganzzug- und kombinierten Verkehr tätig, wo sie weniger von Engpassressourcen der DBAG (z.B.
Güterbahnhöfe und Rangierdienst) abhängen (Monopolkommission 2009: 83–92, Tz. 137–159).
18 Die Subventionierung des ÖPNV kann generell dadurch gerechtfertigt werden, dass, (a) eine Art Grunderschließung
der Fläche durch Erreichbarkeit von Standorten unabhängig vom Besitz eines Kraftfahrzeuges zu bieten
und (b) durch seine Existenz externen Nutzen in Form von geringeren Staukosten innerhalb des Straßennetzes zu stiften.
Es sind also gewisse Externalitäten nicht zu leugnen, die mittels der Subventionen abgegolten werden sollen.
Nahverkehrsleistungen sind zwar private Güter im Sinne der Wohlfahrtstheorie – zahlungsunwillige Nutzer können
sehr leicht vom Genuss der Leistungen ausgeschlossen werden –, aber in den meisten Fällen dürften die Fahrgeldeinnahmen
nicht hinreichend sein, und viele Nahverkehrsverbindungen müssten mangels Rentabilität eingestellt werden.