gPDF - SFB 580
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s t r at e g i e n zu r be w ä lt i g u n g<br />
d e s de m o g r a p h i s c h e n wa n d e l s<br />
im öf f e n t l i c h e n se k t o r<br />
i n t e r k o m m u n a l e ve r g l e i c h e in<br />
o s t- u n d we s t d e u t s c h l a n d so w i e in po l e n<br />
reinhold sackmann<br />
walter bartl<br />
katarzyna kopycka<br />
christian rademacher<br />
(Hg.)<br />
<strong>SFB</strong> <strong>580</strong> Mi t t e i l u n g e n 2007<br />
<strong>SFB</strong> <strong>580</strong><br />
Gesellschaftliche Diskontinuität<br />
Entwicklungen Tradition<br />
nach dem Systemumbruch<br />
Strukturbildung<br />
24
24 sfb <strong>580</strong> mi t t e i l u n g<br />
Heft 24, Dezember 2007<br />
Sonderforschungsbereich <strong>580</strong><br />
„Strategien zur Bewältigung<br />
des demographischen Wandels<br />
im öffentlichen Sektor“<br />
Sprecher: Prof. Dr. Everhard Holtmann<br />
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg<br />
Institut für Politikwissenschaft<br />
Emil-Abderhalden-Str. 7, 06108 Halle/Saale<br />
Tel: +49 (0) 345-5524211<br />
E-mail: everhard.holtmann@politik.uni-halle.de<br />
Verantwortlich für dieses Heft:<br />
Prof. Dr. Reinhold Sackmann<br />
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg<br />
Institut für Soziologie<br />
06099 Halle/Saale<br />
Tel.: +49 (0) 345-5524252<br />
Fax: +49 (0) 345-5527150<br />
E-Mail: Reinhold.Sackmann@soziologie.uni-halle.de<br />
Logo: Elisabeth Blum; Peter Neitzke (Zürich)<br />
Cover & Satz: Andreas Cavazzini, Sabrina Laufer; Jarno Müller<br />
Druck: Universität Jena<br />
ISSN: 1619-6171<br />
Diese Arbeit ist im Sonderforschungsbereich <strong>580</strong> „Gesellschaftliche<br />
Entwicklungen nach dem Systemumbruch. Diskontinuität, Tradition und Strukturbildung“<br />
entstanden und wurde auf seine Veranlassung unter Verwendung<br />
der ihm von der Deutschen Forschungsgemeinschaft zur Verfügung gestellten<br />
Mittel gedruckt. Alle Rechte vorbehalten.
str at e g i e n zu r be w ä lt i g u n g<br />
d e s de m o g r a p h i s c h e n<br />
wan d e l s im öf f e n t l i c h e n<br />
sek t o r<br />
<strong>SFB</strong> <strong>580</strong><br />
Gesellschaftliche Diskontinuität<br />
Entwicklungen Tradition<br />
nach dem Systemumbruch<br />
Strukturbildung
1<br />
2<br />
3<br />
4<br />
Seite 6<br />
Inhaltsverzeichnis<br />
Einleitung<br />
Beiträge<br />
Einleitung - Bewältigung und Folgen des demographischen Wandels<br />
im öffentlichen Sektor:<br />
Interkommunale Vergleiche in Ost- und Westdeutschland<br />
sowie in Polen<br />
Walter Bartl, Katarzyna Kopycka, Christian Rademacher ..........06<br />
Die kommunale Bewältigung demographischer Herausforderungen:<br />
Deskriptive Ergebnisse im deutsch-polnischen Vergleich<br />
Christian Rademacher ..........12<br />
Demographischer Wandel und Personalflexibilität von Kommunen<br />
in Ostdeutschland, Polen und Westdeutschland<br />
Walter Bartl ..........50<br />
Employment strategies in Polish public schools under changing de-<br />
mographic conditions<br />
Katarzyna Kopycka ..........98
5<br />
6<br />
7<br />
Bartl, Inhaltsverzeichnis<br />
Kopycka, Rademacher<br />
Abkürzungsverzeichnis ........132<br />
Literaturverzeichnis ........134<br />
Autoren<br />
Angaben zu den Autoren ..........142<br />
Seite 7
Seite 8<br />
Beitrag 1<br />
be w ä lt i g u n g u n d fo l g e n d e s<br />
d e m o g r a p h i s c h e n wa n d e l s im<br />
ö f f e n t l i c h e n se k t o r:<br />
in t e r k o m m u n a l e ve r g l e i c h e in<br />
ost- u n d we s t d e u t s c h l a n d<br />
s o w i e in po l e n<br />
Walter Bartl, Katarzyna Kopycka, Christian<br />
Rademacher<br />
Einleitung<br />
Der demographische Wandel stellt ein zentrales<br />
Zukunftsproblem von fortgeschrittenen<br />
Gesellschaften dar. Für den Bereich staatlicher<br />
Gemeinwesen wird als Folge demographischer<br />
Umbrüche ein schleichender Kollaps prognostiziert,<br />
weil sich die Nachfrage nach<br />
öffentlichen Gütern und Dienstleistungen<br />
demographisch bedingt verändert. Entgegen<br />
derartiger Krisenszenarien geht das Teilprojekt<br />
B8 „Demographischer Wandel und Arbeitsmarkt<br />
des öffentlichen Sektors“ im Sonderforschungsbereichs<br />
<strong>580</strong> „Entwicklungen<br />
nach dem Systemumbruch: Diskontinuität,<br />
Tradition, Strukturbildung“ davon aus, dass<br />
Reaktionen auf demographische Herausforderungen<br />
entscheidend für deren gesellschaftliche<br />
Auswirkungen sind. Untersucht werden dabei<br />
demographische Herausforderungen, deren<br />
akteurspezifische Bewältigung und die daraus<br />
sich ergebenden Folgen werden in einem<br />
exemplarischen Feld studiert, nämlich dem<br />
Personalwesen des öffentlichen Sektors.<br />
Der Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors<br />
steht im Fokus des Forschungsinteresses, da<br />
er als institutionelles Setting quantitativ wie<br />
qualitativ Leitbildcharakter trägt.<br />
Die Untersuchung konzentriert sich auf<br />
Deutschland und Polen, weil Transformationsländer<br />
besonders stark von demographischen<br />
Entwicklungen betroffen sind und ihnen<br />
daher bei der Bewältigung demographisch<br />
induzierter Folgeprobleme eine Vorreiterrolle<br />
innerhalb der OECD zukommt. Um empirisch<br />
die Bedeutung von einzelnen institutionellen<br />
Vorgaben und akteursspezifischen<br />
Bewältigungsstrategien bestimmen zu können,<br />
sieht das empirische Design des Projektes eine
qualitative und quantitative Untersuchung<br />
der Bewältigungsstrategien auf verschiedenen<br />
Ebenen des Staatshandelns (Kommune, Zwischenebene,<br />
Zentralstaat) vor. Die bisherige<br />
Arbeit des Teilprojektes B8 konzentrierte sich<br />
auf die kommunale Ebene in Ostdeutschland,<br />
Polen und Westdeutschland. Das Untersu-<br />
Abb. 1: Untersuchungsdesign<br />
Quelle: Eigene Darstellung<br />
Bartl, Kopycka, Rademacher<br />
chungsdesign sieht vor, dass in den folgenden<br />
Förderphasen auch die zwischenstaatlichen<br />
Ebenen der Bundesländer und Woiwodschaften<br />
genauso wie die zentralstaatliche<br />
Ebene in den Blick genommen werden sollen<br />
(vgl. Abb. 1)<br />
Seite 9
Einleitung<br />
Das Forschungsvorhaben ist auch auf der<br />
kommunalen Ebene noch nicht abgeschlossen,<br />
daher tragen die in diesem Heft präsentierten,<br />
empirischen Ergebnisse des Teilprojektes B8,<br />
lediglich Vorstudiencharakter. Die Generalisierung<br />
der hier vorgelegten Ergebnisse ist für<br />
das Jahr 2009 vorgesehen.<br />
Das Teilprojekt B8 arbeitet mit einem institutionalistischen<br />
Challenge und Response<br />
Modell (Sackmann 2008). Diese Challenge-<br />
Response-Heuristik ist auch im gesamten<br />
Sonderforschungsbereich etabliert (Nevé/<br />
Reiser/Schnapp 2007; Best 2004).<br />
In der Perspektive des Teilprojektes B8 bildet<br />
der demographische Wandel die zentrale<br />
Herausforderung für kommunales Handeln.<br />
Daher beschäftigt sich der erste Beitrag in<br />
diesem Heft zunächst mit der Frage, wie stark<br />
ausgewählte Kommunen in Deutschland und<br />
Polen von diesem Challenge und den diesbezüglichen<br />
Nachfrageveränderungen nach<br />
Leistungen der kommunalen Daseinsfürsorge<br />
betroffen sind. Daneben wird auch die Performanz<br />
der deutschen Kommunen anhand<br />
ökonomischer und arbeitsmarktbezogener<br />
Indikatoren ermittelt und verglichen. Die ostdeutschen<br />
Gemeinden sind nachweislich stärker<br />
von Bevölkerungsrückgängen betroffen als<br />
die westdeutschen und polnischen Kommunen.<br />
Demgegenüber verändert sich die Nachfrage<br />
nach kommunaler Daseinsfürsorge in<br />
den Bereichen Kinder- und Alten-<br />
Seite 10 betreuung sehr viel einheitlicher. Im<br />
deutsch-polnischen Vergleich zeigt<br />
sich, dass polnische Kommunen von<br />
den gesetzlichen Möglichkeiten, kommunale<br />
Defizite aufzubauen, so gut wie keinen<br />
Gebrauch machen. Abschließend wird die<br />
Frage aufgeworfen, ob unterschiedliche demographische<br />
Betroffenheiten und heterogene<br />
Rahmenbedingungen zu unterschiedlichen<br />
Bewältigungsmustern führen.<br />
Der folgende Beitrag analysiert Problemwahrnehmungen<br />
und kommunale personalrelevante<br />
Bewältigungsstrategien in den drei Untersuchungsgebieten<br />
(Ostdeutschland, Polen und<br />
Westdeutschland) anhand von leitfadengestützten<br />
Experteninterviews. Es wird deutlich,<br />
dass der Challenge „demographischer Wandel“<br />
in Deutschland und Polen unterschiedlich<br />
wahrgenommen wird. In Polen ist dieses Thema<br />
den Verantwortlichen in den Kommunen<br />
zwar bekannt, es wird jedoch lediglich im<br />
Kontext der öffentlichen Bildung und Kinderbetreuung<br />
als Problem thematisiert, während<br />
es im Bereich der Hauptverwaltung kaum als<br />
problematisch angesehen wird. In Deutschland<br />
hat sich dagegen ausgehend von Ostdeutschland<br />
eine Demographisierung des Verständnisses<br />
der Problemlagen von Kommunen<br />
durchgesetzt, die allerdings in der Bearbeitung<br />
des Problems nur selten demographisch bleibt<br />
(Sackmann/Bartl 2008; vgl. auch Hradil/Jonda<br />
2004; Barlösius/Schiek 2007; Berger/Kahlert<br />
2006; Heinze 2006, 207ff ). Der Beitrag stellt<br />
vergleichend die Varianz der Bewältigungsstrategien<br />
dar.<br />
Der dritte Beitrag gibt einen detaillierten<br />
Einblick in die Personalstrategien an öffentlichen<br />
Schulen in Polen. Während deutsche<br />
Kommunen personell lediglich für die Kinderbetreuung<br />
zuständig sind, gehören in Polen<br />
auch die allgemein bildenden Schulen zu den<br />
kommunalen Aufgaben. Polnische Kommunen<br />
tragen auch die Personalkosten für die Lehrer.<br />
In dieser Hinsicht sind in Polen die Gemein-
den die Gestalter der Lehrerarbeitsmärkte des<br />
öffentlichen Sektors, während in Deutschland<br />
diese Aufgabe den Ländern zufällt. Es zeigt<br />
sich, dass polnische kommunale Schulen demographischen<br />
Veränderungen ein relativ einheitliches<br />
Bewältigungsmuster entgegensetzen,<br />
das zu einer Spaltung der Lehrer in Kern- und<br />
Randbelegschaft führt.<br />
Bartl, Kopycka, Rademacher<br />
Seite 11
die k o m m u n a l e be w ä lt i g u n g<br />
d e m o g r a p h i s c h e r he r a u s f o r d e r u n g e n:<br />
de s k r i p t i v e er g e b n i s s e im<br />
d e u t s c h-p o l n i s c h e n ve r g l e i c h
Seite 14<br />
die k o m m u n a l e be w ä lt i g u n g<br />
d e m o g r a p h i s c h e r he r a u s f o r d e-<br />
r u n g e n:<br />
Beitrag 2<br />
de s k r i p t i v e er g e b n i s s e im<br />
d e u t s c h-p o l n i s c h e n ve r g l e i c h<br />
Christian Rademacher<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Üb e r s i c h t<br />
1. de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l a l s k o m m u -<br />
n a l e s pr o b l e m<br />
- fr a g e s t e l l u n g e n u n d hy p o t h e s e n<br />
- an a ly s e f o k u s<br />
2. me t h o d i s c h e r zu g a n g<br />
- un t e r s u c h u n g s d e s i g n<br />
- er k l ä r u n g s m o d e l l<br />
- be s c h r e i b u n g d e r dat e n<br />
3. de s k r i p t i v e er g e b n i s s e<br />
- de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l a l s ch a ll<br />
e n g e f Ü r ko m m u n a lv e rwa lt u n g e n<br />
- lo k a l e r ha n d l u n g s d r u c k<br />
- ko m m u n a l e i m pa c t s<br />
4. zu s a m m e n h ä n g e z w i s c h e n i m p u t s u n d<br />
i m pa c t s<br />
- die i n p u t-di m e n s i o n<br />
- die i m pa c t-di m e n s i o n<br />
- be w ä lt i g u n g s s t r at e g i e n:<br />
ve r m i t t l u n g z w i s c h e n i n p u t u n d i m pa c t?<br />
5. fa z i t u n d au s b l i c k
1. de m o g r a p h i s c h e r w a n d e l<br />
a l s ko m m u n a l e s pr o b l e m<br />
In den letzten Jahren entwickelte sich der<br />
demographische Wandel zu einem „Megathema<br />
im wissenschaftlichen und politischen<br />
Diskurs“ (Sarcinelli/Stopper 2006: 3). Im<br />
Gefolge der Transformationsprozesse in Mittel<br />
und Osteuropa kam es dort in kürzester Zeit<br />
zu Geburtenrückgängen, einem Anstieg der<br />
Lebenserwartung und zu einer Veränderung<br />
der Migrationsströme.<br />
Diese Entwicklungen sind in Ostdeutschland<br />
und Polen besonders prägnant (vgl. Gołata/<br />
Jonda 2008). So wies Deutschland 2005 unter<br />
den EU-15-Mitgliedsstaaten eine der niedrigsten<br />
Fertilitätsraten (1,34) auf, die insgesamt<br />
nur noch von Griechenland (1,33) sowie<br />
sieben der damals acht neuen osteuropäischen<br />
EU-Mitglieder unterboten wurde (Eurostat<br />
2007). Polen hatte zu diesem Zeitpunkt sogar<br />
die niedrigste Geburtenrate (1,24) innerhalb<br />
der EU-25 (ebd.). Parallel zum Geburtenrückgang<br />
stieg seit 1991 auch die Lebenserwartung<br />
sowohl in Deutschland wie auch in Polen kontinuierlich<br />
an (ebd.). Beide Prozesse bewirkten<br />
eine rasante Alterung der Bevölkerung, die in<br />
Ostdeutschland (Mai/Scharein 2007; 2006)<br />
und Polen (GUS 2007) zusätzlich durch eine<br />
grenzüberschreitende Abwanderung verstärkt<br />
wurde. Allerdings werden auch die übrigen<br />
OECD-Staaten künftig vor vergleichbaren<br />
Herausforderungen stehen (Guest 2007).<br />
Demographen gehen davon aus, dass sich demographische<br />
Prozesse kurz- bis mittelfristig<br />
kaum beeinflussen lassen, deshalb kommt dem<br />
Umgang mit demographischen Problemen<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
und ihren Folgen zentrale Bedeutung zu. So<br />
werden in Deutschland Prozesse von Alterung<br />
und Schrumpfung derzeit als „Megatrend“<br />
(Fiedler 2007) betrachtet, der Bund, Länder<br />
und Kommunen vor neue Herausforderungen<br />
stellt (vgl. Sackmann/Jonda/Reinhold 2008).<br />
In diesem Kontext untersucht das Teilprojekt<br />
B8 „Demographischer Wandel und Arbeitsmarkt<br />
des öffentlichen Sektors“ seit dem<br />
Jahr 2006 im Sonderforschungsbereich <strong>580</strong><br />
„Gesellschaftliche Entwicklungen nach dem<br />
Systemumbruch: Diskontinuität, Tradition,<br />
Strukturbildung“ in einem deutsch-polnischen<br />
Vergleich wie die demographischen<br />
Herausforderungen, die sich zwischen beiden<br />
Nationen ähneln, sowie die sich daraus<br />
ergebenden Nachfrageverschiebungen durch<br />
die Personalpolitik des öffentlichen Sektors<br />
bearbeitet werden. Dabei konzentrierte sich<br />
die Arbeit des Projektes bisher vor allem auf<br />
demographische Herausforderungen in und<br />
ihre Bewältigungen durch Kommunen. In<br />
diesem Beitrag werden dazu erste quantifizierende<br />
Ergebnisse präsentiert.<br />
Seite 15
Seite 16<br />
fr a g e s t e l l u n g e n u n d hy p o t h e s e n<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Im Rahmen der Heuristik von Challenge und<br />
Response (Toynbee 1979), die im <strong>SFB</strong> <strong>580</strong><br />
etabliert ist (Néve/Reiser/Schnapp 2007; Best<br />
2004) und auch im Teilprojekt B8 angewendet<br />
wird (vgl. Sackmann/Bartl 2007), sind für die<br />
Untersuchung demographischer Prozesse, ihrer<br />
Folgen und deren Bearbeitung auf lokaler<br />
Ebene fünf Fragen relevant:<br />
1. Wie werden die untersuchten Kommunen<br />
demographisch herausgefordert?<br />
2. Nehmen sie ihre Betroffenheit von demographischem<br />
Wandel unterschiedlich wahr?<br />
3. Wie bewältigen einzelne Kommunen die<br />
daraus resultierenden Probleme?<br />
4. Welche Bewältigungsstrategien dominieren<br />
unter welchen konkreten Rahmenbedingungen?<br />
5. Wie erfolgreich sind die Kommunen in<br />
ihrer Problembewältigung?<br />
Abb. 1: Untersuchungsgegenstand<br />
Demographischer Wandel<br />
Quelle: Eigene Darstellung<br />
Die aufgeworfenen Fragen lassen sich in bekannte<br />
handlungstheoretische Erklärungsschemata<br />
(Esser 1999; Coleman 1995) transponieren.<br />
Während die erste auf die gesellschaftlichen<br />
Verhältnisse bzw. Gelegenheitsstrukturen und<br />
die fünfte Frage auf kollektive Wirkungen ausgerichtet<br />
ist, spiegelt die zweite Fragestellung<br />
die Logik der Situation und die dritte die der<br />
Selektion wider. Die vierte Frage nach den<br />
dominanten Lösungsstrategien bietet dagegen<br />
eine Option mit dem Problem der Aggregation<br />
individueller Handlungen umzugehen.<br />
Analog zu einer der handlungstheoretischen<br />
Grundannahmen des methodologischen Individualismus<br />
besagt daher auch eine der Kernthesen<br />
des Projektes, dass demographischer<br />
Wandel keine direkten Auswirkungen auf eine<br />
Gebietskörperschaft hat, sondern nur vermittelt<br />
durch personalrelevante Bewältigungsstrategien<br />
des öffentlichen Sektors (vgl. Abb. 1).<br />
Die gleichzeitige Zuspitzung auf die Problemwahrnehmung<br />
(ad 2), die von Lazarus und<br />
Folkman auch als „cognitive appraisal“ (1984:<br />
↓<br />
personalrelevante Bewältigungsstrategien<br />
des öffentlichen Sektors<br />
↓<br />
Folgen demographischen Wandels
31) bezeichnet wird, sowie auf die Bewältigung<br />
(ad 3 und 4) von Problemen lässt neben den<br />
klassischen Handlungstheorien auch Spielraum<br />
für interdisziplinäre systemische Coping-<br />
Ansätze (Greve/Strobl 2004; vgl. dazu Bartl/<br />
Jonda 2008).<br />
Aus dem Copingansatz kann die Annahme<br />
abgeleitet werden, dass Gemeinden, die (ad<br />
1) stärker von demographischen Umbrüchen<br />
betroffen sind, diese (ad 2) auch stärker als<br />
Herausforderung wahrnehmen und (ad 3) ihre<br />
Bewältigungsstrategien auf die Überwindung<br />
der daraus entstehenden aversiven Soll-Ist-<br />
Diskrepanzen (Greve/Strobl 2004: 194) ausrichten<br />
(vgl. Rademacher 2008; Bartl/Jonda<br />
2008).<br />
Erste Auswertungen qualitativer Interviews<br />
machen deutlich, dass die Wahrnehmung des<br />
demographischen Wandel zwischen deutschen<br />
und polnischen Städten und Gemeinden divergiert.<br />
Während polnische Kommunen diesen<br />
Aspekt vor allem im Bereich von Bildung<br />
und Kinderbetreuung, in der Hauptverwaltung<br />
dagegen kaum thematisieren, hat sich in der<br />
Bundesrepublik von Ostdeutschland ausgehend<br />
eine „Demographisierung“ (Sackmann/<br />
Bartl 2008) kommunaler Problemlagen durchgesetzt.<br />
Dabei bleibt die Bearbeitung dieser<br />
Probleme jedoch selten demographisch (vgl.<br />
Barlösius/Schiek 2007; Berger/Kahlert 2006;<br />
Heinze 2006; Hradil/Jonda 2004). Bei der<br />
Entwicklung problemadäquater Umgangsweisen<br />
sind die Transformationsländer Pioniere<br />
einer Entwicklung, die in den nächsten Jahrzehnten<br />
in fast allen OECD-Ländern relevant<br />
wird (Guest 2007).<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
an a ly s e f o k u s<br />
Allerdings sind die lokalen demographischen<br />
Challenges in Deutschland und Polen nicht<br />
homogen. Vor allem die Veränderung der<br />
Binnenmigrationen bewirkt eine Zunahme<br />
regionaler Heterogenität. Deshalb können<br />
schrumpfende Städte neben Wachstumsregionen,<br />
einem sich verjüngendem Umland und<br />
sich gleichzeitig entvölkernden Peripherien<br />
koexistieren (Oswalt/Rieniets 2006; Franz<br />
2005; Gestring/Glasauer/Hannemann et al.<br />
2005; Kabisch/Bernt/Peter 2004).<br />
Diese Heterogenität macht eine genaue<br />
Deskription der Bedingungen, unter denen<br />
Kommunen demographisch induzierte<br />
Probleme bewältigen müssen, unerlässlich.<br />
Daher beschreibt dieser Beitrag vornehmlich<br />
die demographische Lage der Kommunen im<br />
Untersuchungsfeld (Tab. 2). Die Problemwahrnehmung,<br />
die Problembewältigung sowie<br />
die dominanten Handlungsstrategien werden<br />
lediglich anhand der qualitativen Ergebnisse<br />
skizziert, die die übrigen Beiträge dieses<br />
Heftes genauer darlegen.<br />
Die Evaluation des Bewältigungserfolges (ad 5)<br />
kann zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht vorgenommen<br />
werden. Sie ist erst möglich, wenn<br />
quantitative Daten über die Personalstrategien<br />
kommunaler Beschäftiger in Deutschland und<br />
Polen vorliegen. Deren Erhebung ist<br />
jedoch erst 2008 geplant (vgl. Tab.1).<br />
Evaluation, als „Beurteilung des Wer- Seite 17<br />
tes eines […] Programmes“ (Wottawa/Thierau<br />
1998: 13), ergänzt dabei<br />
das Handlungs- und das Coping-Paradigma<br />
(vgl. Rademacher 2008).
Tab. 1: Datenerhebungen im Teilprojekt B8<br />
Quelle: Eigene Darstellung<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
1. Förderphase<br />
2006-2008<br />
2. me t h o d i s c h e r zu g a n g<br />
Wie andere Teilprojekte des <strong>SFB</strong> <strong>580</strong>, die<br />
sich mit veränderten Arbeitsmarktstrukturen<br />
befassen (Köhler/Struck/Bultemeier et al.<br />
2004: 8f.), verbindet auch das Teilprojekt B8<br />
qualitative mit quantitativen Erhebungsmethoden,<br />
um deren Ergebnisse mit Sekundäradatenanalysen<br />
von Individual- sowie<br />
Aggregatdatensätzen zu verknüpfen. Diesem<br />
integrierenden Ansatz kommt dieser Beitrag<br />
in besonderer Weise nach, denn er beschreibt<br />
einerseits einen Kennzifferndatensatz, der<br />
makrostrukturelle Indikatoren von Kommunen<br />
beinhaltet und daher ihre Gestaltungsspielräume<br />
operationalisiert. Diese Daten<br />
werden andererseits mit den Resultaten von<br />
inhaltsanalytischen Auswertungen<br />
von leitfadengestützter Expertenin-<br />
Seite 18 terviews mit kommunalpolitischen<br />
Entscheidern in ausgewählten Kommunen<br />
konfrontiert.<br />
2. Förderphase<br />
2008-2012<br />
un t e r s u c h u n g s d e s i g n<br />
Auslaufphase<br />
2012-2014<br />
Experteninterviews Kommunen Zwischenebene Zentralstaat<br />
Quantifizierung Pretest für<br />
Beschäftigerbefragung<br />
Datenerhebung: Beschäftiger<br />
von Kommunen<br />
(1. Panelwelle)<br />
Beschäftiger<br />
Zwischenebene<br />
(1. Panelwelle)<br />
Datenerhebung:<br />
Beschäftiger Zentralstaat<br />
2. Panelwelle kommunale<br />
und Zwischenebene<br />
Für die Interviews mit den lokalen Experten<br />
wurden in Ostdeutschland – in den Bundesländern<br />
Brandenburg (BB) und Sachsen-Anhalt<br />
(ST) – sowie in Polen – in den Woiwodschaften<br />
Mazowieckie (MW) und Śląskie (ŚL)<br />
– jeweils sieben Städte und Gemeinden zufällig<br />
ausgewählt und mit sieben weiteren westdeutschen<br />
Kommunen aus Rheinland-Pfalz (RP)<br />
kontrastiert. Zentrales Auswahlkriterium war<br />
die lokale Bevölkerungsentwicklung zwischen<br />
1994 und 2005. Weil Gemeinden, die ihre Einwohnerzahl<br />
nur durch Eingemeindung ausbauen<br />
bzw. stabilisieren konnten, nicht bevorzugt<br />
werden sollten, wurde diese Verteilung anhand<br />
der Entwicklung der Bevölkerungsdichte<br />
kontrolliert (zur Auswahl vgl. den Beitrag von<br />
Bartl in diesem Heft).<br />
Um in Deutschland institutionalisierte Formen<br />
interkommunaler Kooperation zu berücksichtigen,<br />
wurden jeweils drei deutsche Gemeinden<br />
und drei Gemeindeverbände ausgewählt. In<br />
Brandenburg bestehen Gemeindeämter und in
Sachsen-Anhalt Verwaltungsgemeinschaften<br />
(vgl. Däumer 1997). Lediglich bei den Verbandsgemeinden<br />
in Rheinland-Pfalz handelt<br />
es sich dabei um eigenständige politische<br />
Einheiten mit eigenem Verbandsgemeinderat.<br />
In Polen gibt es derartige Gemeindeverbände<br />
nicht.<br />
Weil die Daten, die der späteren empirischen<br />
Auswertung zugrunde liegen, nur für Gemeinden<br />
und Kreise nicht aber für Gemeindeverbände<br />
erhoben oder geführt werden, bleiben<br />
diese im Folgenden unberücksichtigt. Alle<br />
Tab. 2: Untersuchungsgebiete<br />
Quelle: Eigene Darstellung<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
Deutschland Polen<br />
Aussagen beziehen sich stattdessen auf die<br />
folgenden 15 Kommunen (Tab. 2). Die Namen<br />
der Städte und Gemeinden wurden aus<br />
Datenschutzgründen anonymisiert, da ansonsten<br />
die Aussagen einzelner Befragter in den<br />
Leitfadeninterviews individuell zugeschrieben<br />
werden könnten.<br />
Land Kommune Woiwodschaft Kommune<br />
Rheinland-Pfalz<br />
Brandenburg<br />
Sachsen-Anhalt<br />
Dahrenberg<br />
Bracewo<br />
Streelenau Mazowieckie<br />
Buciszewo<br />
Wabental Starów<br />
Kaulshafen, kreisfreie Stadt<br />
Bautenbach-Feldow<br />
Kołowina<br />
Pötzberg Mielcz<br />
Śląskie<br />
Bolfin Sierowice<br />
Linten, kreisfreie Stadt Goromierz, kreisfreie Stadt<br />
Seite 19
er k l ä r u n g s m o d e l l<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Obwohl die Evaluation kommunaler Verwaltungspolitik<br />
auf der Basis von Strukturkennzahlen<br />
auf eine lange Tradition zurückblicken<br />
kann (vgl. Kuhlmann 2007; Bogumil/<br />
Kuhlmann 2006; Kuhlmann 2004; Pollitt/<br />
Bouckaert 2003), warnen kritische Stimmen<br />
häufig vor einer allzu „blinden“ Neigung zur<br />
Abb. 2: Systemansatz im Neuen Steuerungsmodell<br />
Quelle: Darstellung nach Krems 2007 (© Krems – olev.de – 2005-09-25)<br />
Nach Widmer (2004: 84) wird mit output<br />
die Leistungserbringung (einer Kommune)<br />
bezeichnet. Outcomes heißen dagegen die<br />
Wirkungen auf die direkten Adressaten – in<br />
Bezug auf lokale Personalstrategien demnach<br />
auf die kommunalen Beschäftigten. Impacts<br />
umfassen des Weiteren alle gesamtgesellschaftlichen<br />
Auswirkungen – beispielsweise<br />
die Zufriedenheit der Bürger, die<br />
Responsivität der lokalen Verwaltung<br />
Seite 20 und damit auch die Performanz einer<br />
Kommune.<br />
Institutionelle Anpassungen an sich durch Demographie<br />
verändernde inputs erfolgen dabei<br />
kurzfristig vor allem durch die Verfolgung von<br />
Standardisierung. Aus unserer Sicht ist bei<br />
transnationalen Vergleichen mit hohen Fallzahlen<br />
Standardisierung jedoch unverzichtbar<br />
(vgl. Rademacher 2008). In diesem Sinne wird<br />
auf einen etablierten systemischen Ansatz<br />
verwaltungspolitischen Handelns nach dem<br />
Neuen Steuerungsmodell zurückgegriffen (vgl.<br />
Abb. 2).<br />
Zielanpassungsstrategien. Eine Optimierung<br />
des lokalen Personalmanagements zur Verbesserung<br />
der outputs setzt dagegen eher auf<br />
eine längerfristige Verfolgung von Zielen (vgl.<br />
Bartl/Jonda 2008). Beide Formen von Bewältigung<br />
(demographischer) Herausforderungen<br />
vollbringen Kommunalverwaltungen als System-Durchsatz<br />
(throughput) selbst. Outputs<br />
und outcomes sowie ihre Rückkopplung an die<br />
inputs über impacts (vgl. Abb. 2) sind hingegen<br />
in der Umwelt einer Kommune verortet.<br />
Die impact-Rückkopplung verdeutlicht, dass<br />
die Resultate von Verwaltung die Rahmenbedingungen<br />
(inputs), die im Zentrum dieses<br />
Beitrages stehen, im Zeitverlauf verändern<br />
(Rademacher 2008). Dieses „ganzheitliche“
Modell lokalen Bewältigungshandelns hat den<br />
Nachteil, dass es unmöglich wird, sich auf Einzelaspekte<br />
der Wirkungskette zu beschränken.<br />
Dies gilt vor allem auch deshalb, weil Verwaltungspolitik<br />
mehrdimensionale „multiple“<br />
Ziele verfolgt, die sich ergänzen, aber auch<br />
widersprechen können (vgl. Wollmann 2004:<br />
207f.; Kuhlmann 2004: 372; Pollitt/Bouckaert<br />
2003: 17-19).<br />
Für den transnationalen Vergleich von deutschen<br />
und polnischen Kommunen und deren<br />
Bewältigungsstrategien besteht die konzeptionelle<br />
Anforderung insofern darin, einen Zielzustand<br />
zu definieren, der für jede Kommune<br />
gelten und gleichzeitig auch operationalisiert<br />
werden kann.<br />
Die Messung von Bewältigungserfolg auf der<br />
Basis subjektiver Selbsteinschätzungen des<br />
kommunalen Führungspersonals mit Hilfe von<br />
so genannten „Goal Attainment Scales“ (Bortz/<br />
Döring 2006: 118), die messen, ob intendierte<br />
Ziele erreicht wurden, führt zu unzuverlässigen<br />
Ergebnissen. Eine Kommune muss ihre Ziele<br />
nur niedrig genug ansetzen, um immer als<br />
erfolgreich gelten zu können.<br />
Eine auf objektivierbaren Kriterien basierende<br />
Alternative bietet das Konzept der Good<br />
Local Governance aus dem Kontext der Lokalen<br />
Agenda 21. Diese „hat die nachhaltige<br />
Verbesserung der Lebensqualität zum Ziel“<br />
(Pröhl 2002: 12). Dieses Konzept weist mehrere<br />
Vorteile auf:<br />
• Für die beiden Dimensionen, Nachhaltigkeit<br />
und Lebensqualität, liegen bereits getestete<br />
Standardindikatoren vor, die ‚spezifische’ lokale<br />
Besonderheiten berücksichtigen.<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
• Auf diese Weise kann Vergleichbarkeit<br />
zwischen unterschiedlichen Gebietskörperschaften<br />
gewährleisten werden (vgl. Hill 2002:<br />
18).<br />
• Die Indikatorenbündel zur Good Local<br />
Governance lassen sich in drei Kernzielen<br />
zusammenfassen: Umwelt, Wirtschaft und<br />
politische Partizipation (ebd.: 71; Teichert/<br />
Diefenbacher/Düming et al. 2002: 35–41, vgl.<br />
Tab 3).<br />
• Sie sind in aktuellen Indikatorensystemen<br />
enthalten (z.B. in DUH 2007; HEINZ<br />
[=Hamburger Entwicklungs-Indikatoren Zukunftsfähigkeit]<br />
2006; Pröhl 2002; Teichert/<br />
Diefenbacher/Düming et al. 2002).<br />
• Außerdem zeigt eine international vergleichende<br />
Untersuchung (Hagerty/Cummins/<br />
Ferriss et al. 2001) von Lebensqualität-Indizes,<br />
dass sie verlässliche longitudinale Erhebungen<br />
ermöglichen.<br />
• Demnach lassen sich die entsprechenden<br />
Informationen auch retrospektiv erheben und<br />
verringern so das „scarcity of key data problem“<br />
(Pollitt/Bouckaert 2003: 15-17).<br />
Nachteile der bestehenden Lebensqualität-<br />
Indikatoren lassen sich dagegen durch Mittelwertzentrierungen<br />
minimieren (vgl. dazu<br />
Rademacher 2008).<br />
be s c h r e i b u n g d e r dat e n<br />
In der praktischen Anwendung der<br />
Indikatoren ist allerdings stärker als in der bisherigen<br />
kommunalen Evaluationsforschung<br />
zwischen input, throughput, output, outcome<br />
Seite 21
Quelle: eigene Darstellung<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Tab. 3a: Datenerhebung: Indikatoren, Konstrukte, Datenquellen und Vergleichsstudien<br />
und impact zu differenzieren (vgl. Hill 2002:<br />
45). In der Anwendung des Erklärungsmodells<br />
(Abb. 2) auf den Untersuchungsgegenstand<br />
(Abb. 1) wird deutlich, dass die aktuellen demographischen<br />
Herausforderungen<br />
neben den Kommunalfinanzen<br />
Seite 22 auch zu den zentralen inputs der<br />
Kommunen zu zählen sind. Der<br />
Zusammenhang zwischen Bevölkerungsentwicklung<br />
und Kommunalfinanzen ist<br />
außerdem empirisch nachgewiesen (vgl. Seitz<br />
2006; 2002). Sowohl in Deutschland als auch<br />
inputs<br />
Bevölkerungsentwicklung Konstrukt Datenquellen und Verweise<br />
B1 Bevölkerungsfortschreibung seit 1991<br />
B2 Bevölkerungsdichte<br />
B3 Geschlechterverteilung<br />
B4 Altersverteilung (5-Jahreskohorten)<br />
B5 Altersmedian<br />
B6 natürliche Bevölkerungsentwicklung<br />
B7 Wanderungsbilanz<br />
B8 Ausländeranteil<br />
B9 Zahl der unter 5-jährigen<br />
B10 Zahl der über 70jährigen<br />
Kommunale Einnahmen<br />
E1 nach Einnahmearten<br />
E2 nach Aufgabenbereichen<br />
E3 kommunale Steuereinnahmen pro Kopf<br />
demographische<br />
Herausforderung<br />
Nachfrage nach<br />
Kita-Plätzen<br />
Nachfrage nach<br />
Altenbetreuung<br />
kommunale<br />
Finanzausstattung<br />
Standarddemographie<br />
(Statistische Landesämter;<br />
GUS)<br />
Kommunale Hauhalte (ebd.)<br />
in Polen erfolgen Finanzzuweisungen pro Kopf.<br />
In dieser Hinsicht stellen auch die Einnahmen<br />
einer Kommune eine wichtige Handlungsressource<br />
und insofern einen zentralen input dar.<br />
Sie werden flankiert von zwei Proxivariablen<br />
aus der Bevölkerungsstruktur zur Messung<br />
von Nachfrageschwankungen in den beiden<br />
demographiesensiblen Aufgabenbereichen<br />
öffentlicher Daseinsfürsorge: Kinderbetreuung<br />
und Altenpflege.
Die Durchsatzdimension (troughput) wird aus<br />
den personalrelevanten Bewältigungsstrategien<br />
konstruiert, mit denen sich der Beitrag von<br />
Bartl detailliert auseinandersetzt. Im Kontext<br />
von output stehen kommunale Ausgaben im<br />
Vordergrund. Der lokale outcome operationa-<br />
Quelle: eigene Darstellung<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
Tab. 3b: Datenerhebung: Indikatoren, Konstrukte, Datenquellen und Vergleichsstudien<br />
outputs<br />
lisiert die Folgen der lokalen Personalstrategien<br />
für die kommunalen Beschäftigten. Die<br />
Dimension der lokalen impacts orientert sich<br />
hingegen an den Indikatoren der nachhaltigen<br />
Lebensqualität aus dem Bereich der Good<br />
Local Governace (vgl. dazu Tab. 3).<br />
Kommunale Ausgaben nach … Konstrukt Datenquellen und Verweise<br />
A1 … Ausgabearten<br />
A2 … Aufgabenbereichen<br />
A3 … Personalausgaben<br />
finanzieller<br />
Durchsatz<br />
outcomes<br />
Kommunale Hauhalte (ebd.)<br />
Kommunales Personal Konstrukt Datenquellen und Verweise<br />
P1 Gesamtes kommunales Personal<br />
P2 nach Aufgabenarten<br />
P3<br />
P4<br />
nach Dienstverhältnissen (Beamte,<br />
Angestellte, Arbeiter)<br />
nach Beschäftigungsverhältnissen<br />
(vollzeit, teilzeit, befristet, unbefristet )<br />
Folgen (outputs)<br />
der kommunalen<br />
personalrelevantenBewältigungsstrategien<br />
für Deutschland: Personalstandsstatistik<br />
(Statistische Landesämter)<br />
für Polen nur eingeschränkt verfügbar (GUS)<br />
Seite 23
Seite 24<br />
Quelle: eigene Darstellung<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Tab. 3c: Datenerhebung: Indikatoren, Konstrukte, Datenquellen und Vergleichsstudien<br />
impacts<br />
Umwelt Konstrukt Datenquellen und Verweise<br />
U1 Bodenfläche nach Nutzungsarten<br />
schonender Umgang<br />
mit nicht erneuerbaren<br />
Ressourcen<br />
U2 Flächen zur Erholung pro Einwohner Attraktivität<br />
Kommunalstatistik (Statistische Landesämter);<br />
für Polen nur Gesamtfläche, Landwirtschaftliche<br />
Nutzfläche und Waldfläche<br />
vorhanden (GUS) (vgl. Teichert/Diefenbacher/<br />
Düming et al. 2002; DUH 2007)<br />
Wirtschaft Konstrukt Datenquellen und Verweise<br />
W1 Arbeitslosenquote<br />
W2 Arbeitsplatzentwicklung<br />
W3 Arbeitsplatzzentralität<br />
W4<br />
sozialversicherungspflichtig Beschäftigte<br />
nach Wirtschaftsbereichen<br />
W5 Gewerbesaldo<br />
W6 Anzahl aller Umsatzsteuerpflichtigen<br />
W7 kommunale Schulden<br />
P1<br />
lokaler Arbeitsmarkt<br />
Wirtschaftskraft<br />
Ausgeglichener<br />
Haushalt<br />
Beschäftigtenstatistik (Bundesagentur<br />
für Arbeit; GUS) (vgl. DUH 2007;<br />
Bertelsmann Stiftung 2006; Teichert/<br />
Diefenbacher/Düming et al. 2002)<br />
Kommunalstatistik (Statistische<br />
Landesämter; GUS) (vgl. ebd.)<br />
Partizipation Konstrukt Datenquellen und Verweise<br />
Wahlbeteiligung bei<br />
Kommunalwahlen<br />
Demokratisches<br />
Engagement<br />
Kommunalwahlstatistik (Statistische Landesämter;<br />
GUS) (Vgl. DUH 2007; Teichert/Diefenbacher/Düming<br />
et al. 2002)
3. de s k r i p t i v e er g e b n i s s e<br />
Weder die Aufarbeitung der Kommunalstatistiken<br />
noch die empirischen Analysen des Teilprojektes<br />
B8 sind vollständig abgeschlossen.<br />
Daher beschränkt sich die folgende Präsentation<br />
aussagekräftiger Ergebnisse auf Daten,<br />
die bisher erhoben, vergleichbar gemacht und<br />
ausgewertet wurden.<br />
Zunächst wird an lokalen Bevölkerungsfortschreibungen<br />
und der Entwicklung der<br />
Altersmediane das Ausmaß der demographischen<br />
Challenges beschrieben, denen die<br />
untersuchten polnischen sowie ost- und westdeutschen<br />
Kommunen (Tab. 2) unterliegen.<br />
Anschließend wird anhand der Anzahlen der<br />
bis 5- und der über 70jährigen Alterskohorten<br />
den Veränderungen der Nachfrage an kommunaler<br />
Daseinsfürsorge in den Bereichen Kinderbetreuung<br />
und Altenpflege nachgegangen.<br />
Die lokalen Arbeitslosenquoten, die Höhe der<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
kommunalen Pro-Kopf-Verschuldung und<br />
zumindest für die deutschen Kommunen die<br />
Wahlbeteiligung bei den letzten drei Kommunalwahlen<br />
vor dem Jahr 2005 geben einen<br />
Aufschluss über die Leistungen und Erfolge,<br />
die die jeweilige lokale Verwaltung bis zu diesem<br />
Jahr vorzuweisen hatte.<br />
de m o g r a p h i s c h e r wan d e l a l s cha l l e ng<br />
e f Ü r ko m m u n a lv e rwa lt u n g e n<br />
Gemeindegröße: Während sich Pötzberg (BB)<br />
und Streelenau (RP) unter den kreisangehörigen<br />
deutschen Gemeinden (Abb. 3) durch<br />
eine hohe Kontinuität der Einwohnerzahlen<br />
auszeichnen, wachsen die Gemeinden Wabental<br />
(RP) und Bautenbach-Feldow (BB)<br />
deutlich. Bolfin (ST) und Dahrenberg (RP)<br />
mussten Verluste hinnehmen. Bolfin konnte<br />
diese Entwicklung auch nicht durch gezielte<br />
Eingemeindungen stoppen. Auffällig an der<br />
Bevölkerungsentwicklung der deutschen Gemeinden<br />
ist, dass sowohl Wachstum als auch<br />
Abb. 3: Bevölkerungsfortschreibung der deutschen Gemeinden 1991-2005<br />
40.000<br />
30.000<br />
20.000<br />
10.000<br />
0<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Dahrenberg Streelenau Wabental<br />
Bautenbach-Feldow Pötzberg Bolfin<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter<br />
Seite 25
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Schrumpfung in Ostdeutschland viel stärker<br />
ausgeprägt sind als in den westdeutschen<br />
Kommunen.<br />
Die polnischen Gemeinden (Abb. 4) zeichnen<br />
sich durch homogenere Dynamiken aus. Nur<br />
60.000<br />
40.000<br />
20.000<br />
Weil die Bevölkerungsentwicklungen<br />
Seite 26 zwischen den Untersuchungsregionen<br />
divergieren, ist gemäß der Wahrnehmungshypothese<br />
zu erwarten, dass<br />
der demographische Wandel in den ostdeutschen<br />
Kommunen am problematischsten in<br />
den westdeutschen Kommunen kaum und in<br />
Bracewo (MW) fällt durch kontinuierliches<br />
Bevölkerungswachstum auf, wohingegen<br />
Kołowina (ŚL) stetige Bevölkerungsrückgänge<br />
verzeichnete. Die Einwohnerzahl der übrigen<br />
polnischen Gemeinden stagnierte mehr oder<br />
weniger im Zeitverlauf.<br />
Abb. 4: Bevölkerungsfortschreibung der polnischen Gemeinden 1995-2005<br />
0<br />
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Quelle: Nach Angaben des GUS<br />
Bei den kreisfreien Städten (Abb. 5) fällt auf,<br />
dass das polnische Goromierz (ŚL) seit 1997<br />
zeitversetzt einem ähnlichen Abwärtstrend<br />
folgt, wie ihn die ostdeutsche Stadt Linten<br />
(ST) schon zwischen 1992 und 2002 aufwies,<br />
während die Bevölkerung der westdeutschen<br />
Stadt Kaulshafen (RP) stagnierte.<br />
Bracewo Buciszew o Starów<br />
Kołowina Mielcz Sierow ice<br />
den polnischen Kommunen gar nicht wahrgenommen<br />
wird. Die Ergebnisse der qualitativen<br />
Leitfadeninterviews mit Vertretern der jeweiligen<br />
Kommunen (vgl. den Beitrag von Bartl)<br />
bestätigen diese Vermutung tendenziell.<br />
Alterung: Die Entwicklung der Altersmediane<br />
(Abb. 6-8) zeigt jedoch, dass die Indifferenz<br />
einzelner kommunaler Verantwortlicher zum<br />
Teil irrational ist, da bis auf Bracewo (MW)<br />
alle anderen untersuchten Kommunen von<br />
Überalterung betroffen sind.
350.000<br />
300.000<br />
250.000<br />
200.000<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
Abb. 5: Bevölkerungsfortschreibung der kreisfreien Städte 1991/95-2005<br />
150.000<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Kaulshafen Linten Goromierz<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter und des GUS<br />
Abb. 6: Entwicklungen der Altersmediane in den deutschen<br />
Gemeinden 1991-2005 (in Altersjahren)<br />
47<br />
44<br />
41<br />
38<br />
35<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Dahrenberg Streelenau Wabental<br />
Bautenbach-Feldow Pötzberg Bolfin<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter und des GUS<br />
Seite 27
Seite 28<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Die Alterung fällt in den polnischen (Abb. 7)<br />
zwischen 1995 und 2005 allerdings moderater<br />
Abb. 7: Entwicklungen der Altersmediane in den<br />
polnischen Gemeinden 1991-2005 (in Altersjahren)<br />
40<br />
37<br />
34<br />
aus als in den deutschen Gemeinden (Abb. 6).<br />
31<br />
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Bracewo Buciszew o Starów<br />
Kołowina Mielcz Sierow ice<br />
Quelle: Nach Angaben des GUS<br />
Ein Blick auf die kreisfreien Städte (Abb.<br />
8) zeigt jedoch, dass dieser Befund auch<br />
vorübergehender Natur sein könnte, denn<br />
Abb. 8: Entwicklungen der Altersmediane in den<br />
kreisfreien Städten 1991/95-2005 (in Altersjahren)<br />
45<br />
42<br />
39<br />
der Alterungstrend der polnischen Stadt Goromierz<br />
(Śl) ähnelt stark der Entwicklung im<br />
ostdeutschen Linten (ST).<br />
36<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Kaulshafen Linten Goromierz<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter und des GUS
lo k a l e r ha n d l u n g s d r u c k<br />
Nach dem Copingparadigma (Bartl/Jonda<br />
2008) setzen die demographische Entwicklung<br />
einerseits und deren Wahrnehmung durch die<br />
Kommunen andererseits diese zunehmend<br />
unter Handlungsdruck. Parallel zu einer gesamten<br />
Überalterung (Abb. 6-8) gingen in<br />
den meistem Kommunen auch die Zahlen<br />
der Kinder unter 5 Jahren zurück (Abb. 9-11).<br />
Damit sank natürlich auch die Nachfrage nach<br />
Kindergartenplätzen.<br />
Nur in den beiden wachsenden deutschen<br />
Gemeinden Wabental (RP) und Bautenbach-<br />
Feldow (BB) blieb der Kinderbetreuungsbedarf<br />
relativ stabil. In Bautenbach-Feldow stieg<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
Abb. 9: Zahl der unter 5jährigen in den deutschen<br />
Gemeinden 1991-2005 (Kinderbetreuungsbedarf )<br />
2.500<br />
2.000<br />
1.500<br />
1.000<br />
500<br />
der entsprechende Wert der Proxivariable im<br />
Untersuchungszeitraum sogar um 16%. In<br />
der stagnierenden ostdeutschen Gemeinde<br />
Pötzberg (BB) war der allgemeine Alterungsprozess<br />
jedoch so stark, dass der Bedarf für<br />
Kinderbetreuung zwischen 1991 und 1995 um<br />
ca. 50% sank. Allerdings entspannte sich die<br />
Lage anschließend wieder, so dass der Bedarf<br />
zwischen 1991 und 2005 in dieser Gemeinde<br />
lediglich um 35% zurückging. Viel dramatischer<br />
war die Situation in Bolfin (ST). Hier<br />
führten Bevölkerungsrückgang und Alterung<br />
dazu, dass der Kinderbetreuungsbedarf 2005<br />
nur 42% des Wertes von 1991 erreichte. Selbst<br />
im westdeutschen Dahrenberg (RP) sank der<br />
Kinderbetreuungsbedarf in dieser Zeit um<br />
25%.<br />
0<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Dahrenberg Streelenau Wabental<br />
Bautenbach-Feldow Pötzberg Bolfin<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter<br />
Seite 29
Seite 30<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
In den polnischen Gemeinden (Abb. 10)<br />
Buciszewo (MW), Mielcz und Sierowice<br />
(ŚL) ging der Kinderbetreuungsbedarf zwischen<br />
1995 und 2005 ebenfalls um jeweils<br />
25% zurück. Im am stärksten schrumpfenden<br />
Abb. 10: Zahl der unter 5jährigen in den polnischen<br />
Gemeinden 1991-2005 (Kinderbetreuungsbedarf )<br />
3.000<br />
2.500<br />
2.000<br />
1.500<br />
1.000<br />
500<br />
Kołowina (ŚL) waren es sogar 35%. In Starów<br />
(MW) blieb der Bedarf weitgehend konstant.<br />
Die Gemeinde Bracewo (MW) erlebte als<br />
einzige aller untersuchten Gemeinden einen<br />
Nachfrageanstieg von fast 50% (46%).<br />
0<br />
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Quelle: Nach Angaben des GUS<br />
20.000<br />
16.000<br />
12.000<br />
Bracewo Buciszew o Starów<br />
Kołowina Mielcz Sierow ice<br />
Abb. 11: Zahl der unter 5jährigen in den kreisfreien Städten<br />
1991/95-2005 (Kinderbetreuungsbedarf )<br />
8.000<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Kaulshafen Linten Goromierz<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter und des GUS
In allen kreisfreien Städten ging der Bedarf<br />
an Kindergartenplätzen ebenfalls zurück. In<br />
Kaulshafen (RP) zwischen 1991 und 2005 um<br />
10% in Linten (ST) im selben Zeitraum um<br />
45% und im polnischen Goromierz (ŚL) seit<br />
1995 um 33% (Abb. 11).<br />
Die Betreuung alter und pflegebedürftiger<br />
Menschen ist zwar weder in Deutschland noch<br />
in Polen eine kommunale Pflichtaufgabe, trotzdem<br />
konfrontiert die zunehmende Alterung<br />
alle Kommunen auch mit Erwartungen der<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
Abb. 12: Zahl der über 70jährigen in den deutschen Gemeinden<br />
1991-2005 (Altenbetreuungsbedarf )<br />
20.000<br />
16.000<br />
12.000<br />
Bürger an eine altersgerechte Infrastruktur,<br />
deren Ausmaß künftig immer mehr ansteigen<br />
wird (Abb. 12-14).<br />
In allen deutschen Gemeinden ist die Zahl der<br />
über 70jährigen und damit die Nachfrage nach<br />
kommunaler Altenbetreuung gestiegen (Abb.<br />
12). In der Wachstumsgemeinde Bautenbach-<br />
Feldow (BB) stieg die Zahl der über 70jährigen<br />
von 610 (1991) auf 1.224 (2005), wobei<br />
sich der Bedarf demnach verdoppelt hat.<br />
8.000<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Kaulshafen Linten Goromierz<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter<br />
In den polnischen Gemeinden (Abb. 13) der<br />
Woiwodschaft Mazowieckie stieg der Bedarf<br />
an Altenbetreuung zwischen 1995 und 2005<br />
um jeweils mehr als 40% (in Starów um 45,<br />
in Bracewo und Buciszewo um 41%). Der<br />
Bedarfszuwachs betrug in Sierowice (ŚL) 27<br />
und in Mielcz (ŚL) 34%. Im Gegensatz zum<br />
deutschen Befund, wo der stärkste relative Anstieg<br />
der über 70jährigen in einer wachsenden<br />
Gemeinde (Bautenbach-Feldow) verzeichnet<br />
wurde, stieg der Bedarf an kommunaler Altenbetreuung<br />
in Polen jedoch am stärksten (um<br />
91%) in Kołowina (ŚL), in der Gemeinde,<br />
die am stärksten schrumpfte.<br />
Seite 31
Seite 32<br />
4.000<br />
3.000<br />
2.000<br />
1.000<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Abb. 13: Zahl der über 70jährigen in den polnischen Gemeinden<br />
1991-2005 (Altenbetreuungsbedarf )<br />
0<br />
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Bracewo Buciszew o Starów<br />
Kołowina Mielcz Sierow ice<br />
Quelle: Nach Angaben des GUS<br />
Der Bedarf nach altersgerechter Infrastruktur<br />
wuchs auch in den untersuchten kreisfreien<br />
Städten und zwar überall in etwa gleichem<br />
Abb. 14: Zahl der über 70jährigen in den kreisfreien Städten<br />
1991/95-2005 (Altenbetreuungsbedarf )<br />
35.000<br />
30.000<br />
25.000<br />
20.000<br />
Maße (Abb. 14): in Kaulshafen (RP) um 20, in<br />
Linten (ST) um 22 und im polnischen Goromierz<br />
(ŚL) seit 1995 um 25%.<br />
15.000<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Kaulshafen Linten Goromierz<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter und des GUS
Auf diese Nachfrageverschiebungen haben<br />
die untersuchten Kommunen im Hinblick<br />
auf ihre Personalpolitik in jeweils recht unterschiedlicher<br />
Weise reagiert, wie die Auswertung<br />
der Interviews mit den entsprechenden<br />
kommunalen Entscheidern zeigte (vgl. dazu<br />
den Beitrag von Bartl). Insofern kann auch die<br />
These, dass unterschiedliche demographische<br />
Situationen zu unterschiedlichen Bewältigungsmustern<br />
führen vorläufig als bestätigt<br />
angesehen werden. Die daran unmittelbar<br />
anschließende Frage ist allerdings, wozu diese<br />
Bewältigungsmuster führen.<br />
ko m m u n a l e i m pa c t s<br />
Arbeitslosigkeit: Standortdebatten im Rahmen<br />
interkommunalen Wettbewerbs betonen, dass<br />
die Arbeitsmarktentwicklung neben dem demographischen<br />
Wandel ein weiteres wichtiges<br />
Thema kommunalen Handelns bildet. Insofern<br />
führt eine Beschreibung der Entwicklung der<br />
lokalen Arbeitsmärkte zu wichtigen Erkenntnissen<br />
über Leistungsfähigkeit und die Erfolge<br />
der untersuchten Gebietskörperschaften in<br />
diesem Bereich.<br />
In Deutschland macht die Bundesagentur für<br />
Arbeit (BA) in Nürnberg Statistiken über die<br />
Zahlen der Arbeitslosen seit 1998 nach Gemeinden<br />
zugänglich (BA 2007a). Allerdings<br />
wird die Arbeitslosenquote nach wie vor nur<br />
bis auf Kreisebene ausgegeben. Der Wegweiser<br />
demographischer Wandel der Bertelsmann<br />
Stiftung schlägt daher vor, die Arbeitslosenquote<br />
abweichend von den Berechnungen der<br />
Bundesagentur auf die am Wohnort sozialversicherungspflichtig<br />
Beschäftigten zu beziehen:<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
„Arbeitslose / (sozialversicherungspflichtig<br />
Beschäftigte am Wohnort + Arbeitslose) x<br />
100“ (Bertelsmann Stiftung 2006: 201). Die<br />
entsprechenden Bezugsgrößen stellt wiederum<br />
die Bundesagentur für Arbeit auch auf<br />
Gemeindeebene kostenfrei zur Verfügung<br />
(BA 2007b).<br />
In den deutschen Gemeinden stellt sich<br />
die Arbeitsmarktentwicklung ebenfalls sehr<br />
heterogen dar (Abb. 15). Hinsichtlich der<br />
Entwicklung der lokalen Arbeitslosigkeit<br />
lassen sich auf der Basis so weniger Fälle keine<br />
klaren Aussagen zu deren Zusammenhang<br />
mit den jeweiligen demographischen Herausforderungen<br />
treffen. Dass die ostdeutschen<br />
Kommunen Pötzberg (BB) und Bolfin (ST)<br />
dabei die schlechtesten Werte aufweisen, erstaunt<br />
dabei ebenso wenig, wie die Tatsache,<br />
dass das Niveau der Arbeitslosenquoten in<br />
den ostdeutschen Kommunen in der Regel<br />
höher liegt als in den westdeutschen. Dass<br />
die in Ost- und Westdeutschland jeweils am<br />
stärksten von demographischem Wandel betroffenen<br />
Kommunen, Dahrenberg (RP) und<br />
Bolfin (ST) auch regional die jeweils höchste<br />
Arbeitslosigkeit aufwiesen, legt die Vermutung<br />
nahe, dass das Niveau der Arbeitslosigkeit in<br />
einer deutschen Kommune generell mit ihrer<br />
Betroffenheit von demographischem Wandel<br />
ansteigt. Diese Aussage bedarf aber weiterer<br />
Analysen anhand größerer Fallzahlen. In<br />
der Diskussion über die Zukunft<br />
schrumpfender Städte wird häufig<br />
unterstellt, rückgängige Einwohner- Seite 33<br />
zahlen würden auch mit zurückbleibendem<br />
wirtschaftlichem Wachstum<br />
einhergehen. Franz (2004) untersuchte die<br />
wechselseitigen Einflüsse zwischen demographischen<br />
Größen und ökonomischen Wachs-
Seite 34<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
tumsfaktoren oder indikatoren. In zahlreichen<br />
großen ostdeutschen Städten stellte er ein<br />
Muster eines Wachstums ohne Beschäftigungseffekte<br />
(jobless growth) fest. Darüber<br />
Abb. 15: Arbeitslosenquoten der deutschen Gemeinden 1998-2005<br />
40,0<br />
30,0<br />
20,0<br />
10,0<br />
hinaus lassen die Ergebnisse erkennen, dass die<br />
ökonomischen Entwicklungspfade der Städte<br />
zunehmend unterschiedlich werden (vgl. ebd.).<br />
0,0<br />
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Dahrenberg Streelenau Wabental<br />
Bautenbach-Feldow Pötzberg Bolfin<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter und des GUS<br />
In Polen werden Arbeitslosenzahlen auf<br />
Gemeindeebene erst seit 2003 erhoben (GUS<br />
2007). Eine graphische Darstellung wäre daher<br />
Tab. 4: Arbeitslosenquoten der polnischen Gemeinden 2003-2005<br />
Quelle: Nach Angaben des GUS<br />
wenig aufschlussreich. Die Tabelle 4 bietet eine<br />
Übersicht über die Arbeitsmarktentwicklung<br />
anhand desselben Indikators.<br />
Gemeinde 2003 2004 2005<br />
Bracewo 35,0 36,6 33,4<br />
Buciszewo 39,6 34,4 25,4<br />
Starów 37,8 36,3 32,9<br />
Kołowina 37,1 35,5 33,2<br />
Mielcz 33,7 33,5 29,9<br />
Sierowice 16,1 15,4 15,8
Dabei lassen sich weder zur Entwicklung noch<br />
zum Niveau der lokalen Arbeitslosigkeit in Polen<br />
eindeutige Aussagen treffen. Es fällt jedoch<br />
auf, dass die zweitgrößte Gemeinde Sierowice<br />
(ŚL) die niedrigste Arbeitslosigkeit aufweist.<br />
Daraus die Vermutung abzuleiten, dass Niveau<br />
der Arbeitslosigkeit in Polen sei von der<br />
Gemeindegröße abhängig, verbietet sich aber<br />
angesichts der Tatsache, dass Starów (MW)<br />
eine relativ hohe Arbeitslosigkeit aufweist.<br />
Erstaunlich ist auch, dass entgegen unserer Erwartungen<br />
die Arbeitslosigkeit in den Gemeinden<br />
der Woiwodschaft Mazowieckie (Bracewo,<br />
Buciszewo und Starów), die die Hauptstadt<br />
Warschau mit einschließt, höher ausfallen, als<br />
die der Gemeinden der Woiwodschaft Śląskie<br />
(Kołowina, Mielcz und Sierowice).<br />
Die Befunde zum lokalen Arbeitsmarkt in den<br />
kreisangehörigen Städten und Gemeinden in<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
Abb. 16: Arbeitslosenquoten der kreisfreien Städte 1998-2005<br />
30,0<br />
20,0<br />
10,0<br />
Deutschland und Polen spiegeln sich auch<br />
im Vergleich der kreisfreien Städte wider. Einerseits<br />
ist das Niveau der Arbeitslosigkeit in<br />
Linten (ST) mehr als doppelt so hoch wie in<br />
Kaulshafen (RP). Andererseits hat die kreisfreie<br />
Stadt Goromierz (ŚL) wiederum eine im<br />
Vergleich unerwartet niedrige Arbeitslosenquote.<br />
Anhand der offiziellen Arbeitslosenquoten<br />
der Bundesagentur für Arbeit, die für die<br />
kreisfreien Städte in Deutschland vorliegen,<br />
lässt sich die Validität des vorgeschlagenen<br />
Indikators (Bertelsmann Stiftung 2006) prüfen.<br />
Die Arbeitslosenquoten in Bezug auf die<br />
sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am<br />
Wohnort liegen um 2 bis 2,3% höher als in<br />
Bezug auf die abhängig zivilen Erwerbstätigen.<br />
Diese Abweichung tritt jedoch kontinuierlich<br />
auf.<br />
0,0<br />
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Kaulshafen Linten Goromierz<br />
Quelle: Nach Angaben der BA und des GUS<br />
Seite 35
Seite 36<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Kommunale Verschuldung: Die Verschuldung<br />
der kommunalen Haushalte in Deutschland<br />
birgt große Probleme, da mit zunehmender<br />
Verschuldung die Handlungsmöglichkeiten<br />
der Städte und Gemeinden abnehmen (vgl.<br />
Friedrich 2004). Insofern sind mit dem jährlichen<br />
kommunalen Schuldenstand auch Aussagen<br />
über die finanzielle Leistungsfähigkeit<br />
der einzelnen Kommunen verbunden.<br />
Es wird deutlich (Abb. 17), dass das jährliche<br />
Niveau der kommunalen Schulden je<br />
Einwohner in den Kommunen am größten<br />
ist, die die größten Bevölkerungsverluste<br />
aufweisen, Dahrenberg (RP) und Bolfin (ST).<br />
Hatten sie keine andere Wahl, als sich zu<br />
verschulden? Die größte Steigerung um 627<br />
€ pro Kopf weist dagegen die westdeutsche<br />
bevölkerungsmäßig wachsende Kommune<br />
Wabental (RP) auf. Konnte sie es sich eher<br />
leisten, sich zu verschulden? Auffällig ist auch,<br />
1.500,00<br />
1.000,00<br />
500,00<br />
dass mit Ausnahme von Streelenau (RP) und<br />
Bolfin (ST), die westdeutschen Kommunen<br />
eine höhere Pro-Kopf-Verschuldung aufweisen<br />
als die ostdeutschen. Wurde hier im Zuge des<br />
Transformationsprozesses ein Muster zur Lösung<br />
kommunaler Finanzprobleme und damit<br />
auch alle damit zusammenhängenden Folgen<br />
übernommen?<br />
Insbesondere die letzte Frage wird besonders<br />
virulent, wenn man die kommunale Verschuldung<br />
der polnischen Gemeinden betrachtet,<br />
denn diese ist in keinem nennenswerten Maße<br />
vorhanden. Rechnet man die Gesamtverschuldung<br />
aller polnischen Gemeinden im Jahr<br />
2005 auf ihre Bevölkerung um, so ergibt sich<br />
eine durchschnittlich Pro Kopf-Verschuldung<br />
von 70,47 € (vgl. GUS 2007). Das liegt auch<br />
nicht daran, dass polnische Kommunen keine<br />
Schulden aufnehmen dürfen. „Seit 1993 ist es<br />
den polnischen Kommunen erlaubt, Defizite<br />
Abb. 17: Pro-Kopf-Verschuldung der deutschen Gmeinden 1995-2005 (in €/Kopf )<br />
0,00<br />
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Dahrenberg Streelenau Wabental<br />
Bautenbach-Feldow Pötzberg Bolfin<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter
im Haushalt zu haben. […] Kommunen in<br />
Polen können [auch; C.R.] Bonds auflegen,<br />
jedoch haben davon bis 1999 nur etwa vierzig<br />
Kommunen Gebrauch gemacht.“ (Wegener<br />
2004). Allerdings sind die Regelungen rigider<br />
als in Deutschland, denn die Ausgaben für<br />
Zinsen dürfen nicht höher als 15% der Ausgaben<br />
eines Haushaltsjahres ausfallen (vgl. ebd.).<br />
Obwohl durch die Gesetzesänderung seit 1993<br />
die Möglichkeit besteht, kommunale Schulden<br />
aufzunehmen, machen nur wenige polnische<br />
Kommunen Gebrauch davon (vgl. ebd.).<br />
Wie die Abbildung (18) zeigt, werden kommunale<br />
Schulden nur kurzfristig und projektbezogen<br />
aufgenommen und so schnell wie möglich<br />
wieder abgebaut. Jede der sechs untersuchten<br />
polnischen Kommunen ist in einzelnen Jahren<br />
völlig schuldenfrei gewesen und selbst die beiden<br />
Spitzenwerte, die 1995 in Mielcz (20,73 €/<br />
Kopf ) und 2005 in Buciszewo (26,14 €/Kopf )<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
Abb. 18: Pro-Kopf-Verschuldung der polnischen Gemeinden<br />
1995-2005 (in €-Äquivalenten/Kopf )<br />
30,00<br />
25,00<br />
20,00<br />
15,00<br />
10,00<br />
5,00<br />
erreicht wurden, würden an den Verhältnissen<br />
deutscher Kommunalverschuldung gemessen<br />
als ausgeglichene Haushalte gelten.<br />
Zur besseren Vergleichbarkeit wurden die monetären<br />
Angaben zwischen 1995 bis 1998 von<br />
polnischen Złoty (PLN) nach den jährlichen<br />
Wechselkursen der polnischen Staatsbank<br />
(NBP 2007) zunächst in DM und dann nach<br />
dem Einführungspreis in € umgerechnet. Ab<br />
1999 orientierte sich die Umrechnung an den<br />
jahresdurchschnittlichen Euroreferenzkursen<br />
der Europäischen Zentralbank (Bundesbank<br />
2007).<br />
0,00<br />
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Bracewo Buciszew o Starów<br />
Kołowina Mielcz Sierow ice<br />
Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben der GUS, der NBP und der EZB<br />
Seite 37
Seite 38<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Besonders augenfällig wird dieser Unterschied<br />
im Vergleich der kommunalen Schulden der<br />
kreisfreien Städte (Abb. 19). Während es sowohl<br />
in Kaulshafen (RP) als auch in Linten<br />
(ST) eher die Regel als die Ausnahme ist, die<br />
Bevölkerung mit einer Pro-Kopf-Verschuldung<br />
von mehr als 1.000 € zu belasten, übersteigt<br />
die jährliche Verschuldung der polnischen<br />
Stadt Goromierz (ŚL) im Jahr 2005 lediglich<br />
den Wert von 10 € je Einwohner. Abgesehen<br />
von der Tatsache, dass keine deutsche Groß-<br />
Abb. 19: Pro-Kopf-Verschuldung der kreisfreien Städte 1995-2005<br />
(in € bzw. €-Äquivalenten (PLN €-Ä) pro Kopf )<br />
1.500,00<br />
€<br />
1.000,00<br />
500,00<br />
stadt diesen Wert in absehbarer Zeit anstreben<br />
oder gar erreichen könnte, war Goromierz in<br />
den Jahren 1999, 2000 und 2002 sogar völlig<br />
schuldenfrei.<br />
Im Rahmen ihrer Finanzen scheinen polnischen<br />
Kommunen gänzlich andere Wege zu<br />
gehen, als ihre deutschen Nachbarn. Es dürfte<br />
sich in Zukunft als interessant erweisen, den<br />
Ursachen für diese Divergenzen auf den Grund<br />
zu gehen.<br />
15,00<br />
10,00<br />
0,00<br />
0,00<br />
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br />
Kaulshafen Linten Goromierz<br />
Quelle: Nach Angaben der Statistischen Landesämter sowie eigene<br />
Berechnungen nach Angaben der GUS, der NBP und der EZB<br />
PLN<br />
€-Ä<br />
5,00
4. zu s a m m e n h ä n g e z w i s c h e n<br />
i n p u t s un d im pa c t s<br />
Die bisher präsentierten Indikatoren wurden<br />
zur Messung von inputs und impacts kommunaler<br />
Personalpolitik entwickelt. Auch auf<br />
deren mögliche Zusammenhänge mit den<br />
spezifisch lokalen Strategien zur Bewältigung<br />
demographischer Herausforderungen<br />
(throughput) wurde gegebenenfalls hingewiesen.<br />
Im Folgenden sollen die Struktur personalrelevanter<br />
Bewältigungsstrategien, die sich aus<br />
den leitfragengestützten Interviews ergeben<br />
hat (vgl. den Anhang bei Bartl), systematisch<br />
aufgearbeitet und analysiert werden.<br />
Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass<br />
demographische Veränderungen von den polnischen<br />
Kommunen eher indifferent behandelt<br />
werden (vgl. den Beitrag von Bartl). Gemäß<br />
der Copinghypothese (Bartl/Jonda 2008)<br />
war demnach auch nur eine geringe Varianz<br />
in den personalpolitischen Maßnahmen der<br />
polnischen Städte und Gemeinde zu erwarten.<br />
Diese Erwartung wurde weitgehend bestätigt.<br />
Demzufolge konzentriert sich der folgende<br />
Vergleich auf die deutschen Bundesländer,<br />
Brandenburg, Rheinland-Pfalz und Sachsen-<br />
Anhalt, die die Grundlage der Stichprobenziehung<br />
bildeten. Mit der Unterstützung der<br />
Statistischen Landesämter wurde auf der<br />
Basis der oben vorgestellten Indikatoren ein<br />
Datensatz aller Kommunen (N = 154) dieser<br />
drei Bundesländer aufgebaut, die kontinuierlich<br />
seit 1991 existierten und 2005 mindestens<br />
5.000 Einwohner hatte. Diese Gemeindegröße<br />
hatte sich bereits bei anderen kommunalen<br />
Vergleichsstudien (DUH 2007; Bertelsmann<br />
Stiftung 2006) bewährt.<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
Die empirische Analyse soll – bei aller Vorläufigkeit<br />
der bisherigen Ergebnisse – auf<br />
deskriptive Weise die in den acht detailliert<br />
untersuchten deutschen Kommunen, Dahrenberg,<br />
Kaulshafen, Streelenau, Wabental (RP),<br />
Bautenbach-Feldow, Pötzberg (BB), Bolfin<br />
und Linten (ST), erarbeiteten dominanten<br />
Strategien zu seiner Bewältigung (ebd.) mit<br />
den lokalen Folgen des demographischen<br />
Wandels verknüpfen (Abb. 1).<br />
die i n p u t-di m e n s i o n<br />
Ausgehend von der Perspektive des gesamten<br />
Forschungsprojektes, dass der demographische<br />
Wandel einen außerordentlichen Challenge<br />
für Kommunalverwaltungen darstellt, bildeten<br />
die entsprechenden Indikatoren die input-<br />
Dimension. Es sei daran erinnert, dass der<br />
aktuelle demographische Wandel von drei wesentlichen<br />
Phänomenen konstituiert wird: (1)<br />
einem erheblichen Bevölkerungsrückgang, (2)<br />
einer rapiden Alterung der Bevölkerung, die<br />
durch von Geburtenrückgänge und steigende<br />
Lebenserwartungen verursacht wird sowie (3)<br />
einer Veränderung der Migrationströme. Es<br />
galt diese Entwicklungen im Zeitverlauf zu<br />
erheben. Um der Dynamik demographischer<br />
Veränderungen gerecht zu werden, wurden<br />
immer die zentrale Tendenz und der lineare<br />
Trend der Zeitreihen zur Analyse herangezogen.<br />
Die Dimension der lokalen inputs der demographischen<br />
Entwicklung wurde<br />
dementsprechend über die folgenden<br />
10 Indikatoren operationalisiert:<br />
Seite 39
Seite 40<br />
1. die durchschnittliche Einwohnerzahl der<br />
Kommune zwischen 1991 und 2005 (d_gb),<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
2. den durchschnittlichen Anstieg bzw. Rückgang<br />
der Gemeindegröße in % im selben<br />
Zeitraum (v_gb),<br />
3. das durchschnittliche Medianalter 1991 bis<br />
2005 (d_mda),<br />
4. die durchschnittliche Veränderung des Medianalters<br />
(v_mda),<br />
5. die durchschnittliche natürliche Bevölkerungsentwicklung<br />
1992 bis 2005 (d_nbb),<br />
6. deren durchschnittliche Veränderungsrate<br />
in % (v_nbb),<br />
7. das durchschnittliche Wanderungssaldo<br />
1992 bis 2005 (d_wds),<br />
8. seine Veränderungsrate (v_wds),<br />
9. der durchschnittliche Ausländeranteil 1991<br />
bis 2005 (d_ala) sowie<br />
10. dessen Veränderungsrate (v_ala).<br />
In Anlehnung an den Wegweiser Demographischer<br />
Wandel (Bertelsmann Stiftung 2006)<br />
wurden diese Variablen einer Clusteranalyse<br />
unterzogen. Um die input-output-Unterscheidung<br />
des Erklärungsmodells (Abb. 2) nicht<br />
wieder aufheben zu müssen, wurden entgegen<br />
der Vorgehensweise des Wegweisers (ebd.) die<br />
übrigen Indikatoren zu lokalen impacts nicht<br />
in die Clusterlösung integriert, sondern in einer<br />
eigenen Berechnung ausgewertet.<br />
Im iterativen Prozess des gewählten Two-Step-<br />
Clusterverfahrens wurde deutlich, dass nur die<br />
prozentuale Veränderungsrate der Bevölkerung<br />
(v_gb), die Änderung des Medianalters<br />
(v_mda), die durchschnittliche natürliche<br />
Bevölkerungsentwicklung (d_nbb) sowie der<br />
Wanderungssaldo (d_wds) geeignet waren, die<br />
154 Kommunen strukturell zu differenzieren<br />
(Tab. 5). Die übrigen sechs Indikatoren zeigten<br />
keinen signifikanten Einfluss auf die Clusterlösung<br />
(Tab. 6).<br />
Anhand von Akaikes Informationskriterium<br />
(AIC) wurde eine optimale Lösung mit den<br />
folgenden sechs Clustern ermittelt:
Tab. 5: Clusterprofile: lokale demographische Herausforderung<br />
Cluster<br />
Quelle: Eigene Berechnungen<br />
Tab. 6: Demographiecluster<br />
Quelle: Eigene Berechnungen; eigene Darstellung<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
v_gb v_mda d_nbb d_wds<br />
Mittelwert s Mittelwert s Mittelwert s Mittelwert s<br />
1 -2,2 ,869 ,80 ,144 -243,06 144,746 -976,48 300,657<br />
2 -1,3 ,401 ,65 ,079 -141,08 61,917 -174,57 122,550<br />
3 -1,5 ,276 ,49 ,012 -1101,46 138,946 -2954,07 1043,589<br />
4 ,2 ,775 ,58 ,075 -74,63 43,861 113,17 150,635<br />
5 ,4 ,618 ,30 ,076 -62,30 85,298 142,31 140,948<br />
6 4,1 1,367 ,31 ,131 -29,85 31,795 531,84 205,487<br />
Gesamt ,2 1,899 ,48 ,197 -107,76 145,445 -12,27 506,733<br />
Cluster N<br />
Anteil<br />
(in %)<br />
1 9 5,8<br />
Beschreibung<br />
stark schrumpfende und alternde Kommunen mit hoher<br />
Abwanderung und niedrigen Geburtenraten<br />
2 46 29,9 schrumpfende und alternde Kommunen mit moderater Abwanderung<br />
3 2* 1,3 zwei kreisfreie Städte mit besonderer demographischer Entwicklung<br />
4 26 16,9<br />
5 51 33,1<br />
6 20 13,0<br />
Gesamt 154 100,0<br />
stagnierende Kommunen mit mittlerer Alterung (Zuwanderung und<br />
Bevölkerungsentwicklung gleichen sich aus)<br />
wachsende Kommunen mit geringer Alterung (Zuwanderung<br />
übersteigt die natürliche Bevölkerungsentwicklung)<br />
stark wachsende Kommunen mit geringer Alterung<br />
und sehr starker Zuwanderung<br />
Seite 41
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Die Kommunen in Cluster 1 haben mit<br />
durchschnittlich -2,22% den höchsten Bevölkerungsrückgang<br />
(v_gb). Sie unterliegen<br />
zugleich der stärksten Alterung. In diesen<br />
Kommunen stieg der Altersmedian (v_mda)<br />
zwischen 1991 und 2005 im Mittel pro Jahr<br />
um 0,8 Jahre. Abgesehen von den beiden<br />
kreisfreien Städten in Cluster 3 ist hier auch<br />
die natürliche Bevölkerungsentwicklung<br />
(d_nbb) am schlechtesten. Im Durchschnitt<br />
starben hier in jedem Jahr 243 Personen mehr<br />
als geboren wurde.<br />
Mit Ausnahme der Städte in Cluster 3 sind<br />
die Kommunen in den übrigen vier Clustern<br />
in aufsteigender Reihenfolge immer weniger<br />
von demographischem Wandel betroffen.<br />
Die impact-Dimension<br />
Analog zur input-Dimension wurden auch die<br />
Indikatoren für die lokalen impacts bearbeitet.<br />
Nach ihrem jeweiligen Aufbereitungsgrad<br />
stehen dabei bisher Variablen für die Umwelt-<br />
und die Wirtschaftsperformanz der 154<br />
Kommunen zur Verfügung.<br />
Lokale Umweltperformanz: Es wurden zwei<br />
Umweltindikatoren gebildet:<br />
1. der durchschnittliche Anteil von Freiflächen<br />
an der Gesamtfläche (d_freifl) in den Jahren<br />
1997, 2001 und 2004,<br />
Dieser Indikator misst den Anteil der<br />
Seite 42 Summe ausgewiesenen Flächen zur<br />
Erholung, der Wald- und der Wasserfläche<br />
innerhalb und außerhalb<br />
der Kommune in den angegebenen Jahren<br />
(vgl. DUH 2007).<br />
2. die Veränderung des Freiflächenanteils<br />
(v_freifl) in diesen Jahren.<br />
Dieser Indikator misst längerfristige Veränderungen<br />
des Freiflächenanteils.<br />
Beide Variablen geben Hinweise auf eine<br />
nachhaltige Flächen- bzw. Ressourcennutzung<br />
(ebd.). In Rheinland-Pfalz und Sachsen-<br />
Anhalt stehen die Daten für die Berechnung<br />
in geringeren Zeitabständen zur Verfügung.<br />
In Brandenburg wurden sie seit 1990 dagegen<br />
nur in den drei angegebenen Jahren erhoben.<br />
Aus Gründen der Vergleichbarkeit bildeten sie<br />
daher den zeitlichen Bezugsrahmen.<br />
Lokale Wirtschaftperformanz: Zur Analyse<br />
der wirtschaftlichen Erfolge wurden die Umsatzsteuerstatistik,<br />
der Gewerbesaldo und die<br />
kommunale Schuldenstatistik herangezogen.<br />
Dabei wurden fünf weitere Performanzindikatoren<br />
gebildet. Aus der Umsatzsteuerstatistik:<br />
3. die durchschnittliche Anzahl von Umsatzsteuerpflichtigen<br />
der Jahre 1996 bis 2004<br />
(d_ust) und<br />
4. ihre mittlere Veränderung (v_ust).<br />
Da die Umsatzsteuerstatistik nur in den angegebenen<br />
Jahren für alle 154 Kommunen<br />
vollständig zur Verfügung stand, wurde zur<br />
Messung der lokalen Wirtschaftskraft des Jahres<br />
2005 ein weiterer Indikator gebildet:<br />
5. der Gewerbesaldo 2005 (gws_05).<br />
Er bildet die aktuelle Geschäftslage ab und<br />
besagt, wie viele Unternehmen im Jahr 2005<br />
mehr bzw. weniger an- als abgemeldet wurden.<br />
Aus der kommunalen Schuldenstatistik und
der lokalen Bevölkerungsfortschreibung wurden<br />
zwei weitere Variablen gebildet:<br />
6. die durchschnittliche jährliche Pro-Kopf-<br />
Verschuldung zwischen 1995 und 2005 (d_spc)<br />
in 1.000 € je Einwohner und<br />
7. die entsprechende mittlere Veränderung<br />
(v_spc).<br />
Die sieben impact-Variablen flossen in eine<br />
seperate Two-Step-Clusteranalyse ein. Dabei<br />
Tab. 7: Clusterprofile: lokale impacts<br />
Quelle: Eigene Berechnungen<br />
Bezüglich der ökonomischen Performanz lassen<br />
sich 140 der 154 Kommunen in drei Cluster<br />
unterteilen. Für die übrigen 14 Städte und<br />
Gemeinden fehlt jeweils mindestens eine für<br />
die Berechnung der Indikatoren notwendige<br />
Information.<br />
Die acht Kommunen des zweiten Ökonomieclusters<br />
haben offenbar eine leistungsfähige lokale<br />
Wirtschaft. Im Schnitt ist die Zahl der gemeldeten<br />
umsatzsteuerpflichtigen juristischen<br />
Personen (d_ust) ca. fünfmal so groß wie im<br />
Gesamtdurchschnitt aller 140 gültigen Fälle<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
zeigten lediglich drei ökonomische Faktoren,<br />
die Zahl der Umsatzsteuerpflichtigen (d_ust)<br />
im Jahresdurchschnitt zwischen 1996 und<br />
2004, der Gewerbesaldo 2005 (gws_05) sowie<br />
die Pro-Kopf-Verschuldung von 1995 bis 2005<br />
im Jahresmittel (d_spc) einen signifikanten<br />
Einfluss auf die explorative Zuordnung der<br />
Daten (Tab. 7).<br />
Unter Anwendung des AIC wurden die folgenden<br />
drei Ökonomiecluster als optimale<br />
Lösung ausgegeben (Tab. 8):<br />
Cluster d_ust gws_05 d_spc<br />
Mittelwert s Mittelwert s Mittelwert s<br />
1 942,71 706,878 45,18 47,205 1,01 ,249<br />
2 5031,54 1247,032 359,75 224,571 1,37 ,517<br />
3 613,16 325,637 35,17 40,639 ,40 ,174<br />
Gültig 999,82 1163,446 57,79 99,527 ,70 ,408<br />
(Tab. 8). Das gilt auch für den Gewerbesaldo<br />
des Jahres 2005. Es wurden etwa 360 Unternehmen<br />
mehr an- als abgemeldet (gws_05).<br />
Im Gesamtdurchschnitt der 140 gültigen<br />
Fälle waren es dagegen nur 58 Mehranmeldungen.<br />
Andererseits scheinen die<br />
Kommunen dafür aber die höchste<br />
kommunale Verschuldung in Kauf Seite 43<br />
zu nehmen. Sie beträgt mit 1.400 €<br />
je Einwohner fast doppelt so viel wie<br />
der Gesamtdurchschnitt aller 140 Fälle, der<br />
bei nur etwa 700 € pro Kopf liegt.
Tab. 8: Ökonomiecluster<br />
Cluster N Anteil<br />
(in %)<br />
Quelle: Eigene Berechnungen; eigene Darstellung<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Die 57 Gebietskörperschaften in Cluster 1<br />
weisen in allen drei Variablen Werte auf, die<br />
relativ nahe am Gesamtdurchschnitt liegen.<br />
Die 75 Kommunen in Cluster 3 weisen<br />
dagegen unterdurchschnittliche Zahlen von<br />
Umsaztsteuer (d_ust) entrichtenden Personen<br />
oder Gewerbemehranmeldungen (gws_05)<br />
und somit auch eine unterdurchschnittliche<br />
Wirtschaftsdynamik auf. Gleichzeitig sind<br />
sie gemessen an ihrer Einwohnerzahl auch<br />
am niedrigsten verschuldet. Ihre mittlere Pro-<br />
Kopf-Verschuldung von 400 € liegt etwa 300 €<br />
pro Kopf niedriger als der Mittelwert der 140<br />
gültigen Fälle.<br />
Nach den gängigen Indikatorensystemen<br />
zur Good Local Governance gilt<br />
Seite 44 es als positiv, wenn eine Kommune<br />
eine niedrige Pro-Kopf-Verschuldung<br />
hat (vgl. DUH 2007; Teichert/Diefenbacher/Düming<br />
et al. 2002). Demzufolge<br />
sind beide Dimensionen der Ökonomieclusterung<br />
gegenläufig und lassen sich daher<br />
Beschreibung<br />
1 57 37,0 Kommunen mit mittlerer Wirtschaftdynamik und Verschuldung<br />
2 8 5,2 Kommunen mit überdurchschnittlicher Wirtschaftsdynamik und Verschuldung<br />
3 75 48,7 Kommunen mit unterdurchschnittlicher Wirtschaftsdynamik und Verschuldung<br />
Gültig 140 90,9 Gültige Fälle<br />
Missing 14 9,1 Ausgeschlossene Fälle<br />
Gesamt 154 100,0<br />
nicht so eindeutig in eine ordinale Rangfolge<br />
bringen wie die sechs Demographiecluster.<br />
be w ä lt i g u n g s s t r at e g i e n: ve r m i t t l u n g<br />
z w i s c h e n i n p u t u n d i m pa c t?<br />
Um die Wirkungskette von demographischen<br />
inputs, deren kommunalen troughputs sowie<br />
deren impacts (Abb. 2) darstellen zu können,<br />
wurden die „objektiven“ demographischen<br />
Herausforderungen der acht deutschen Kommunen,<br />
Dahrenberg, Kaulshafen, Streelenau,<br />
Wabental (RP), Bautenbach-Feldow, Pötzberg<br />
(BB), Bolfin und Linten (ST), anhand ihrer<br />
Zugehörigkeiten zu den sechs Demographieclustern<br />
(DC), mit den jeweiligen lokalen<br />
Wahrnehmungen des demographischen Wandels<br />
und den diesbezüglich dominierenden<br />
Bewältigungsstrategien sowie deren ökonomischen<br />
Folgen für die einzelne Kommune,<br />
die über die Zugehörigkeiten zu den drei<br />
Ökonomieclustern (ÖC) gemessen werden,<br />
gegenübergestellt.
Weil der demographische Wandel als zentrale<br />
Herausforderung von Kommunen betrachtet<br />
wird, orientiert sich die Reihenfolge an der ordinalen<br />
Reihenfolge der Demographiecluster.<br />
Die sachsen-anhaltinische Stadt Linten wird<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
Tab. 9: Gegenüberstellung lokaler inputs, troughputs und impacts<br />
Gemeinde Land DC<br />
Quelle: Eigene Berechnungen; eigene Darstellung<br />
Wahrnehmung des<br />
demographischen<br />
Wandels<br />
dabei gesondert hervorgehoben, da sie gewissermaßen<br />
einen demographischen Sonderfall<br />
bildet (Tab. 6). Die vergleichende Gegenüberstellung<br />
ergab dabei folgendes Bild:<br />
dominante Bewältigungsstrategie ÖC<br />
Linten ST 3 Schrumpfung kollektive Arbeitszeit- und Lohnreduktion 2<br />
Bolfin ST 2 Schrumpfung<br />
Arbeitszeit- und Lohnreduktion<br />
über Änderungskündigungen<br />
Pötzberg BB 4 als Herausforderung sozialverträglicher Personalabbau 3<br />
Dahrenberg RP 5 kein Problem Privatisierung/Angebotsausweitung 1<br />
Kaulshafen RP 5 Geburtenrückgang Angebotsausweitung 2<br />
Streelenau RP 5 irrelevant Angebotsausweitung 3<br />
Wabental RP 5 Geburtenrückgang Angebotsausweitung 3<br />
Bautenbach-Feldow BB 6<br />
Geburtenrückgang/<br />
Wachstum<br />
Arbeitszeit- und Lohnreduktion 3<br />
1<br />
Seite 45
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
Deutlich wird, dass unterschiedliche demographische<br />
Betroffenheiten häufig mit<br />
unterschiedlichen Wahrnehmungen, Bewältigungsmustern<br />
und deren Folgen einhergehen.<br />
Stärker betroffene Kommunen, die niedrigen<br />
Demographieclustern angehören, neigen zu<br />
einer ausgeprägten Problematisierung. Westdeutsche<br />
Kommunen mit nur geringfügigen<br />
Schwankungen der Bevölkerungszahl – wie<br />
Dahrenberg und Streelenau – tendieren dagegen<br />
eher zu Bagatellisierungen.<br />
Dass die Wahrnehmungen und Erwartungen<br />
in Bezug auf demographischen Wandel aber<br />
auch bei ähnlicher Betroffenheit divergieren<br />
können, zeigt sich an den vier rheinlandpfälzischen<br />
Kommunen. Obwohl sie alle dem<br />
Demographiecluster 5 angehören und sich<br />
mithin durch relativ stabile Einwohnerzahlen<br />
auszeichnen, sind ihre Einstellungen zum demographischen<br />
Wandel unterschiedlich.<br />
Es wurde bereits gezeigt, dass die Indifferenz<br />
der Gemeinden Dahrenberg und Streelenau<br />
gegenüber demographischen Entwicklungen<br />
angesichts einer allgemein verbreiteten Alterung<br />
der Bevölkerung (Abb. 6), die auch<br />
an ihnen nicht vorübergeht, das Problem nur<br />
unvollständig erfasst. Letzten Endes haben<br />
beide Kommunen ihr kommunales Leistungsangebot<br />
trotz ihrer niedrigen Einstufung<br />
demographischer Probleme ausgeweitet. Diese<br />
Strategie verfolgten auch Kaulshafen<br />
und Wabental, die beide meinen,<br />
Seite 46 derzeit mit Geburtenrückgängen<br />
konfrontiert zu sein bzw. in Kürze<br />
damit konfrontiert zu werden. In<br />
beiden Fällen können diese Einschätzungen<br />
und Strategien jedoch kaum mit ihren realen<br />
Erfahrungen korrespondieren, denn die Zahl<br />
der jüngsten Gemeindemitglieder ist in beiden<br />
Gemeinden im Zeitverlauf relativ stabil (Abb.<br />
9). Es scheint außerdem, dass sich die jeweiligen<br />
Kommunen Ausweitungen ihres Angebotes<br />
leisten wollen und leisten können. Bisher wurde<br />
diese Strategie vorrangig von Gemeinden mit<br />
unterdurchschnittlicher Verschuldung verfolgt<br />
(Abb. 17). Das hohe Niveau der kommunalen<br />
Verschuldung in Kaulshafen könnte in diesem<br />
Zusammenhang eher auf einen Größeneffekt<br />
zurückzugehen.<br />
Die ostdeutschen Kommunen neigen weniger<br />
zur Indifferenz gegenüber demographischem<br />
Wandel. Stattdessen werden diesbezügliche<br />
Probleme sogar in der Wachstumsgemeinde<br />
Bautenbach-Feldow (BB) eher überbewertet.<br />
Die dort durchgeführte Arbeitszeit- und<br />
Lohnreduktion erscheint gemessen an der<br />
Kommunalstatistik sogar überangepasst. Der<br />
Anfang der 1990er Jahre konstatierte Geburtenrückgang<br />
spiegelt sich im Bedarf nach Kinderbetreuung<br />
(Abb. 9) kaum wider. Dabei muss<br />
jedoch eingeräumt werden, dass die Stagnation<br />
der entsprechenden Nachfrage bei gleichzeitigem<br />
Bevölkerungsanstieg (Abb. 3) durchaus<br />
Anlass zur Sorge geben kann.<br />
Die Gemeinde Pötzberg (BB) betrachtet ihre<br />
demographische Entwicklung trotz konstanter<br />
Einwohnerzahlen (Abb. 3) im Gegensatz zu<br />
den westdeutschen Kommunen, die in einer<br />
ähnlichen Situation sind, als Herausforderung<br />
und damit als schwerwiegender. Sie reagiert<br />
darauf mit sozialverträglichem Personalabbau.<br />
Die Schrumpfung in Bolfin (Abb. 3) und<br />
Linten (Abb. 5) in Sachsen-Anhalt ist dagegen<br />
so stark ausgeprägt, dass sie sich beim besten<br />
Willen nicht ignorieren ließe. Reduzierung von<br />
Arbeitszeit und Löhnen sind die dominanten
Bewältigungsmuster. In Bolfin werden sie außerdem<br />
von Änderungskündigungen flankiert<br />
(vgl. detaillierter zu den Bewältgungsmustern<br />
den Beitrag von Bartl).<br />
5. fa z i t un d au s b l i c k<br />
Anhand der gewählten quantitativen strukturellen<br />
Indikatoren der Kommunalstatistiken<br />
können die jeweiligen demographischen Herausforderungen<br />
einzelner Kommunen sehr<br />
genau beschrieben werden. Allerdings scheint<br />
die kommunale „Demographisierung“ (Sackmann/Bartl<br />
2008) so stark ausgeprägt, dass die<br />
kognitive Wahrnehmung nicht immer mit den<br />
realen Rahmenbedingungen korrespondiert.<br />
Während die westdeutschen und polnischen<br />
Kommunen zu Bagatellisierungen neigen, ist<br />
die Problemwahrnehmung in Ostdeutschland<br />
sehr viel ausgeprägter.<br />
Die Geringschätzung des demographischen<br />
Challenge scheint zumindest in den untersuchten<br />
polnischen und westdeutschen Kommunen<br />
mit einer Ausweitung der Leistungen<br />
der kommunalen Daseinsfürsorge einherzugehen,<br />
während in den ostdeutschen Kommunen<br />
Arbeitszeit- und Lohnabbau vorherrschen.<br />
Aber auch diese Strategien stehen nicht immer<br />
im Einklang mit den demographischen Gegebenheiten,<br />
die den offiziellen Kommunalstatistiken<br />
zu entnehmen sind und daher auch den<br />
Kommunen, die an ihrer Erstellung beteiligt<br />
sind, bekannt sein müssten.<br />
Daher lassen sich bisher noch keine klaren<br />
Zusammenhänge zwischen den dominanten<br />
personalrelevanten Bewältigungsstrategien des<br />
demographischen Wandels und der konkreten<br />
Bartl, Christian Kopycka, Rademacher<br />
demographischen Betroffenheit der Kommunen<br />
erkennen. Stattdessen folgt die Varianz<br />
vornehmlich den heterogenen institutionellen<br />
Rahmenbedingungen in den Bundesländern<br />
und Woiwodschaften.<br />
Solange die Bewältigungsstrategien nicht<br />
quantifiziert sind, kann der Erfolg einzelner<br />
Kommunen in ihrer Demographiebewältigung<br />
nicht gemessen und nicht evaluiert werden.<br />
Darüber hinaus wurden noch nicht alle<br />
Aspekte der Kausalkette personalpolitischer<br />
inputs, throughputs, outputs, outcomes und<br />
impacts (Abb. 2) in Bezug auf den lokalen<br />
demokratischen Wandel und seine Folgen<br />
für den Arbeitsmarkt des öffentlichen Sektors<br />
angeschnitten. Gerade die systematische<br />
Erarbeitung der finanziellen und juristischen<br />
Rahmenbedingungen kommunaler personalpolitischer<br />
Entscheidungen steht noch<br />
weitgehend aus.<br />
Auch die personalrelevanten outputs, also die<br />
individuellen sowie kollektiven Wirkungen der<br />
Bewältigungsstrategien auf die kommunalen<br />
Beschäftigten, wurden noch nicht erhoben.<br />
Insofern tragen die präsentierten empirischen<br />
Ergebnisse den vorläufigen Charakter einer<br />
Vorstudie.<br />
Zukünftig wird im Teilprojekt das Problem<br />
der Handlungsautonomie von Kommunen ins<br />
Zentrum des Forschungsinteresses<br />
gestellt werden müssen. In diesem<br />
Kontext wirft der vorliegende Beitrag Seite 47<br />
bereits drei Fragen auf, die die weitere<br />
Arbeit in diese Richtung lenken:
Seite 48<br />
Kommunale Einleitung Bewältigung<br />
1. Warum wird die gesetzlich eingeräumte<br />
Möglichkeit zur Verschuldung von polnischen<br />
im Vergleich zu deutschen Städten und<br />
Gemeinden in so verschwindend geringem<br />
Umfang genutzt?<br />
2. Divergieren die Wahrnehmungen des<br />
demographischen Wandels generell nur zwischen<br />
polnischen, ost- und westdeutschen<br />
Kommunen ohne Bezug auf die konkrete<br />
demographische Situation?<br />
3. Welche Relevanz hat das für die lokalen<br />
Strategien zur Bewältigung der Folgen demographischen<br />
Wandels in den Kommunen?
de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l u n d<br />
pe r s o n a l f l e x i b i l i t ä t v o n<br />
ko m m u n e n in os t d e u t s c h l a n d,<br />
po l e n u n d we s t d e u t s c h l a n d
Seite 52<br />
de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l u n d<br />
pe r s o n a l f l e x i b i l i t ä t v o n<br />
ko m m u n e n in os t d e u t s c h l a n d,<br />
po l e n u n d we s t d e u t s c h l a n d<br />
Walter Bartl<br />
Beitrag 3<br />
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Üb e r s i c h t<br />
1. ei n l e i t u n g<br />
2. die i d e a lt y p i s c h e prob l e m l a g e v o n<br />
ko m m u n e n b e i sc h r u m p f u n g<br />
3. ge z i e lt e s sa m p l i n g u n d b e w ä lt i g u n g s-<br />
t h e o r e t i s c h s e n s i t i v e au s w e rt u n g<br />
4. de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l u n d<br />
k o m m u n a l e r response<br />
5. zu s a m m e n fa s s u n g: äh n l i c h e r<br />
ch a l l e n g e, va r i a n t e n r e i c h e r response<br />
6. fr u c h t b a r k e i t d e s t h e o r e t i s c h e n mo-<br />
d e l l s u n d w e i t e r e r fo r s c h u n g s b e d a r f<br />
1. ei n l e i t u n g<br />
Die demographische Entwicklung im Sinne<br />
einer rückläufigen Geburtenrate und einer<br />
steigenden Lebenserwartung wurde bislang<br />
insbesondere für die zentralstaatlich organisierten<br />
sozialen Sicherungssysteme und den<br />
Arbeitsmarkt als gesellschaftliche Herausforderung<br />
diskutiert (vgl. z.B. Struck 2005). In<br />
einem räumlich kleineren Maßstab betrachtet,<br />
spielen nationale und internationale Wanderungsbewegungen<br />
zusätzlich eine große Rolle<br />
für die Entwicklung der Bevölkerungszahl. Sie<br />
führen zu einem demographisch recht heterogenen<br />
Bild: Jährlich etwa 4,8 Mio. Wohnortwechsel<br />
zwischen den über Zehntausend Gemeinden<br />
Deutschlands schaffen koexistierende<br />
Kommunen mit wachsender, schrumpfender
oder stagnierender Bevölkerung. Der prominente<br />
Demograph Herwig Birg (2006: 137ff )<br />
befürchtet, dass daraus eine Spaltung der<br />
Gesellschaft entlang territorialer Verwaltungszuständigkeiten<br />
entsteht, in der insbesondere<br />
schrumpfende Gemeinden das Nachsehen haben.<br />
Das ist jedoch keine zwangsläufige Folge,<br />
wie zu zeigen sein wird. Vielmehr scheint es<br />
eine Frage angemessener Reaktionen der Kommunen<br />
auf demographische Veränderungen zu<br />
sein, welche Konsequenzen für Kommunen<br />
sich insbesondere aus Schrumpfungsprozessen<br />
ergeben. Ein diesbezüglich besonders wichtiges<br />
Feld, über das die Kommunen relativ autonom<br />
entscheiden können, ist die Personalpolitik.<br />
Daher untersucht dieser Aufsatz in vergleichender<br />
Perspektive, welche personalpolitischen<br />
Bewältigungsstrategien Kommunen in<br />
Ostdeutschland, Westdeutschland und Polen<br />
entwickeln, um in einer Situation mit großen<br />
demographischen Nachfrageveränderungen<br />
ihre Handlungsautonomie zu bewahren.<br />
Zunächst wird im ersten Kapitel die Problemstellung<br />
für Kommunen im demographischen<br />
Wandel präzisiert (2), sowie im<br />
darauf folgenden Kapitel die Methode der<br />
Datenerhebung erläutert (3), um anschließend<br />
systematisch zu rekonstruieren, welche personalpolitischen<br />
Bewältigungsstrategien sich<br />
in den spezifischen institutionellen Settings<br />
der drei Vergleichsregionen empirisch finden<br />
lassen (4). Nach einer Synopse (5) werden die<br />
empirischen Ergebnisse abschließend im Hinblick<br />
auf die Fruchtbarkeit des theoretischen<br />
Ansatzes sowie weiteren Forschungsbedarf<br />
diskutiert (6).<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
Das folgende Kapitel beschreibt in einem<br />
ersten Zugriff, welche Probleme durch demographischen<br />
Wandel für Kommunen erwartet<br />
werden.<br />
2. die i d e a lt y p i s c h e pr o-<br />
b l e m l a g e v o n ko m m u n e n<br />
b e i sc h r u m p f u n g<br />
Der Prozess der Alterung und Schrumpfung<br />
der Bevölkerung ist hauptsächlich einer in der<br />
DDR seit 1968 und in der BRD seit 1972<br />
rückläufigen Geburtenrate zuzuschreiben<br />
(vgl. Abb. 1). In Ostdeutschland wurde nach<br />
der politischen Wende 1989 noch einmal<br />
ein dramatischer Einbruch verzeichnet, der<br />
tendenziell ähnlich auch in Polen, sowie in<br />
den meisten anderen Transformationsstaaten<br />
beobachtet wurde. Dieser Makrotrend führt<br />
dazu, dass sich die Zahl der Kinder in einer<br />
Gemeinde relativ unabhängig von der<br />
Entwicklung der Bevölkerungszahl in einer<br />
Gemeinde verändert. Mit anderen Worten<br />
kommt es dadurch häufig zu demographisch<br />
divergenten Entwicklungen: typischerweise in<br />
dem Sinne, dass auch wachsende Gemeinden<br />
rückläufige Kinderzahlen verzeichnen.<br />
Seite 53
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Abbildung 1: Zusammengefasste Geburtenziffer (TFR) in Ostdeutschland, Polen und Westdeutschland<br />
TFR pro Frau (15-49 Jahre)<br />
3,5<br />
3<br />
2,5<br />
2<br />
1,5<br />
1<br />
0,5<br />
0<br />
Zusammengefasste Geburtenziffer (TFR) in Ostdeutschland,<br />
Polen und Westdeutschland<br />
1950<br />
1953<br />
1956<br />
1959<br />
1962<br />
1965<br />
1968<br />
Quelle: Statistisches Bundesamt, GUS<br />
Für Kommunen ergeben sich daraus Nachfrageveränderungen<br />
(primäres Problem)<br />
im Bereich der technischen und sozialen<br />
Infrastruktur. Im Bereich der sozialen Infrastruktur<br />
gibt es tendenziell weniger Kinder<br />
und Jugendliche, die Kindertagesstätten und<br />
Schulen nutzen, sowie mehr alte Menschen,<br />
für die potenziell eine adäquate Pflegeinfrastruktur<br />
bereitzustellen ist. Außerdem<br />
führen Abwanderungen und Zuwan-<br />
Seite 54 derungen relativ kurzfristig auch zu<br />
Nachfrageveränderungen im Bereich<br />
der Kernverwaltung, deren Funktion<br />
sich nicht auf bestimmte Altersgruppen beschränkt.<br />
Da die Bereitstellung von Altenpflegeeinrichtungen<br />
weder in Deutschland noch<br />
1971<br />
1974<br />
1977<br />
1980<br />
1983<br />
1986<br />
1989<br />
1992<br />
Polen Ostdeutschland Westdeutschland<br />
1995<br />
1998<br />
2001<br />
2004<br />
in Polen zu den Pflichtaufgaben der Kommunen<br />
gehört, kann sich der vorliegende Beitrag<br />
auf die Problemdarstellung im Bereich der Bildung<br />
und der Kernverwaltung konzentrieren.<br />
In diesen Bereichen sind Nachfrageveränderungen<br />
deswegen relevant, weil die Einnahmen<br />
von Kommunen relativ strikt damit gekoppelt<br />
sind, während sich ein Großteil der Ausgaben<br />
nur durch kommunale Entscheidungen ändert.<br />
Wie flexibel können sich Kommunen auf derartige<br />
Nachfrageveränderungen einstellen?<br />
Die bisherige Arbeitsmarktforschung über den<br />
öffentlichen Sektor in Westdeutschland (Luhmann/Mayntz<br />
1973; Brandes/Buttler/Kraft<br />
u.a. 1990; Becker 1993; 1994) hat gezeigt, dass
die zu beobachtenden Flexibilitätsmuster geradezu<br />
idealtypisch dem Modell eines internen<br />
Arbeitsmarktes entsprechen. Vereinfachend<br />
wird angenommen, dass in Ostdeutschland<br />
und Polen ähnliche Flexibilitätsmuster wie in<br />
Westdeutschland zu erwarten sind. Begreift<br />
man Organisationen als mehr oder weniger geschlossene<br />
Positionssysteme, dann sind interne<br />
Arbeitsmärkte strukturell durch definierte<br />
Eintrittspositionen (z.B. Ausbildung), klar<br />
strukturierte Karriereleitern (z.B. Laufbahnsysteme)<br />
sowie definierte Austrittspositionen<br />
gekennzeichnet. Theoretisch ermöglicht die<br />
hierbei charakteristische lange Verweildauer<br />
des Personals informelle Lernprozesse zwischen<br />
den Organisationsmitgliedern, wodurch<br />
anspruchsvolle Produktionsprozesse effizienter<br />
als durch ständig wechselndes Personal geleistet<br />
werden können. Der öffentliche Dienst sichert<br />
über diese Abschottung gegenüber dem externen<br />
Arbeitsmarkt zudem die Rechtmäßigkeit<br />
der Verwaltungsentscheidungen sowie die<br />
Loyalität der Beschäftigten gegenüber ihrem<br />
Dienstherrn (Lane 2000; Luhmann 1966). Historisch<br />
wurden solche internen Arbeitsmärkte<br />
über Varianten des Berufsbeamtentums institutionalisiert,<br />
deren Laufbahnen in Deutschland<br />
nach den Prinzipien der Lebenszeit und<br />
der Alimentation verfasst sind (Battis 2006).<br />
In Polen gelten vergleichbare Sonderrechte<br />
ebenfalls, allerdings in abgeschwächter Form<br />
(Redecker 2001). In der Begrifflichkeit betrieblicher<br />
Beschäftigungssysteme garantiert<br />
das Lebenszeitprinzip eine maximale Verweildauer,<br />
während das Beamtenverhältnis<br />
gemäß dem Alimentationsprinzip so viel<br />
Beschäftigungssicherheit bieten muss, dass<br />
der Lebensunterhalt finanziell gewährleistet<br />
ist. Der Begriff des Normalarbeitsverhältnisses<br />
bezeichnet Beschäftigungsverhältnisse auf in-<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
ternen Arbeitsmärkten, die diesen Prinzipien<br />
nahe kommen.<br />
Allerdings kann die Institutionalisierung umfassender<br />
Schutzrechte für die Beschäftigten<br />
in Zeiten des Aufgabenwachstums oder der<br />
-stabilität in Zeiten schrumpfender Nachfrage<br />
zu Anpassungsschwierigkeiten führen. Idealtypisch<br />
ist zu erwarten, dass Kommunen nicht<br />
durch Kündigung auf Nachfragerückgänge<br />
reagieren, sondern ihre Nachwuchsrekrutierung<br />
drosseln und versuchen, bestehende<br />
Überhänge durch freiwillige Abgänge sowie<br />
Übertritte in den Ruhestand abzubauen. Diese<br />
Art der Personalreduktion entspricht einer<br />
Blockierung des über interne Arbeitsmärkte<br />
quasi-natürlich institutionalisierten Generationenaustauschs.<br />
Daraus ergeben sich eine<br />
Reihe von Folgeproblemen für die Kommune<br />
als Organisation (sekundäre Probleme): Der<br />
Personalabbau geht langsamer vonstatten als<br />
die Nachfrage sinkt, weil nicht genügend freiwillige<br />
und „natürliche“ Fluktuation besteht.<br />
Anreize zur Steigerung der Fluktuationsrate<br />
über Abfindungszahlungen oder Frühverrentungsregelungen<br />
belasten den kommunalen<br />
Haushalt bzw. andere öffentliche Haushalte.<br />
Wird der Generationenaustausch über lange<br />
Zeit unterbrochen, sinkt die Innovationsfähigkeit<br />
der Organisation, weil nicht genügend<br />
neue Kompetenzen über Nachwuchskräfte in<br />
die Organisation einfließen. Zudem ist damit<br />
zu rechnen, dass Aufgabenverschiebungen<br />
und Verrentungsprozesse<br />
fachlich nicht kongruent zueinander Seite 55<br />
verlaufen, so dass sich die Passungslücke<br />
(mismatch) zwischen Stellenanforderungen<br />
und Stelleninhabern vergrößert.<br />
Steigende Motivationsprobleme und sinkende<br />
Lernbereitschaft von stark alternden Beleg
schaften führen dazu, dass die Gesamtleistung<br />
der Organisation abnimmt.<br />
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Darüber hinaus sind auch unintendierte externe<br />
Folgen (tertiäre Probleme) zu konstatieren:<br />
So verschlechtert eine Schließung kommunaler<br />
Arbeitsmärkte die Gelegenheitsstruktur<br />
insbesondere für Berufeinsteiger und erhöht<br />
deren Verweildauer in Arbeitslosigkeit. Der<br />
Schließungsmechanismus wirkt grundsätzlich<br />
natürlich auch gegenüber Outsidern des<br />
Arbeitsmarktes, die bereits Berufserfahrung<br />
haben. Eine länger andauernde Schließung<br />
interner Arbeitsmärkte bei gleichzeitiger<br />
Aufrechterhaltung hoher Qualifikationsanforderungen<br />
für die Nachwuchsrekrutierung<br />
kann mittelfristig zu einem Fachkräftemangel<br />
führen (vgl. Wiekert 2002; Baethge/Solga/<br />
Wieck 2007). Außerdem verursachen zu<br />
geringe Personalanpassungen in der Gegenwart<br />
eine steigende Pro-Kopf-Verschuldung<br />
kommunaler Haushalte, die über die Zeit kumuliert<br />
und dann von künftigen Generationen<br />
ausgeglichen werden muss. Sowohl die länger<br />
andauernde Schließung interner Arbeitsmärkte<br />
als auch eine steigende Verschuldung<br />
öffentlicher Haushalte verstärkt die Ungleichheit<br />
zwischen Generationen.<br />
Die bisherige Problembeschreibung berücksichtigt<br />
allerdings lediglich strukturelle<br />
Bedingungen, deren Aufeinandertreffen theoretisch<br />
dann als problematisch gelten<br />
Seite 56<br />
kann, wenn man Organisationen als<br />
relativ geschlossene Positionssysteme<br />
begreift. Konzeptualisiert man Organisationen<br />
komplementär zu dieser<br />
etwas einseitigen Perspektive als Systeme, die<br />
ihre spezifische Differenz zur Umwelt unter<br />
strategischen1 Gesichtspunkten aufrecht er-<br />
halten, so ist zwar weiterhin davon auszugehen,<br />
dass es sich bei Schrumpfung um eine Form<br />
von Umweltveränderung handelt, die für Kommunen<br />
nur schwer zu bewältigen sein dürfte,<br />
weil sie den auf internen Arbeitsmärkten üblichen<br />
Entscheidungsprämissen widerspricht.<br />
Allerdings kann damit aber eine gewisse Varianz<br />
hinsichtlich der Bewältigungsstrategien<br />
angenommen werden, da Situationsdefinitionen<br />
durch spezifische Institutionen lediglich<br />
gerahmt aber nicht determiniert werden (vgl.<br />
Child 1997; Goedicke 2006: 512ff ). Diese<br />
theoretischen Annahmen entsprechen einem<br />
institutionalistischen Challenge-Response-<br />
Modell (Bartl/Jonda 2008; Sackmann/Bartl<br />
2007).<br />
Die nachfolgende Darstellung konzentriert sich<br />
darauf, empirisch zu rekonstruieren, wie kommunale<br />
Entscheidungsträger das idealtypisch<br />
dargestellte Problem des demographischen<br />
Wandels wahrnehmen und darauf reagieren.<br />
Zunächst wird jedoch das methodische Vorgehen<br />
genauer erläutert.<br />
3. ge z i e lt e s sa m p l i n g u n d<br />
b e w ä lt i g u n g s t h e o r e t i s c h<br />
s e n s i t i v e au s w e rt u n g<br />
Die Ergebnisse basieren auf leitfadengestützten<br />
Experteninterviews in jeweils sieben ostdeutschen,<br />
polnischen und westdeutschen Kommunen,<br />
sowie Gesprächen mit intermediären<br />
Experten (Vertreter von Gewerkschaften und<br />
kommunalen Verbänden) in den Vergleichsregionen.<br />
Das Sample wurde mehrstufig bestimmt. Als
Kommunen gelten die kreisfreien Städte und<br />
die Gemeinden (in Deutschland ca. 12.400<br />
Städte und Gemeinden, in Polen ca. 2.500<br />
gminy). Aufgrund der geringeren Entscheidungsmacht<br />
und dem geringen Personalbestand<br />
der Landkreise in Polen wurde bei<br />
ländlichen Regionen die Entscheidungsebene<br />
Gemeinde und nicht Landkreis gewählt. Die<br />
Grundgesamtheit der Auswahl bilden alle<br />
kreisangehörigen Städte und Gemeinden in<br />
den ostdeutschen Bundesländern Brandenburg<br />
und Sachsen-Anhalt, in dem westdeutschen<br />
Bundesland Rheinland-Pfalz und sowie in den<br />
polnischen Wojwodschaften Mazowieckie und<br />
Śląskie, die im Jahr 2005 mindestens 10.000<br />
Einwohner hatten. Dieser Schwellenwert hat<br />
sich bereits bei einer Bürgermeisterbefragung<br />
der Bertelsmann Stiftung (2005) bewährt.<br />
Zudem konnte damit auch ein minimaler<br />
Personalbestand im öffentlichen Sektor sichergestellt<br />
werden.<br />
In einem ersten Schritt wurden die jeweils<br />
größten kreisfreien Städte der Untersuchungskontexte<br />
ausgewählt. Mit dem Ziel,<br />
größtmögliche Kontraste zu erhalten, wurde<br />
außerdem eine Auswahl von jeweils sechs<br />
ostdeutschen und sechs polnischen kreisangehörigen<br />
Kommunen aus den bereits genannten<br />
Transformationsgebieten Ostdeutschlands und<br />
Polens getroffen. Dieser Auswahl wurde eine<br />
Vergleichsgruppe von sechs westdeutschen<br />
Gebietskörperschaften gegenübergestellt. Als<br />
Kriterium für die gezielte Auswahl der Kommunen<br />
wurden signifikante Bevölkerungsentwicklungen<br />
seit 1994 in den drei Kategorien<br />
Schrumpfung, Wachstum und Stagnation<br />
genutzt. In diesen Kategorien werden aus den<br />
Transformationskontexten (Brandenburg und<br />
Sachsen-Anhalt vs. Mazowieckie und Śląskie)<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
und dem Vergleichsgebiet (Rheinland-Pfalz)<br />
jeweils zwei kreisangehörige Kommunen ausgewählt.<br />
Um Fälle von Bevölkerungsgewinnen<br />
durch Eingemeindungen bei der Auswahl<br />
kontrollieren zu können, wurden neben der<br />
relativen Bevölkerungsveränderung auch die<br />
relative Veränderung der Bevölkerungsdichte<br />
berücksichtigt (vgl. Tab. 1). Um die Anonymität<br />
der Befragten zu wahren, wurden sowohl<br />
Namen der Städte und Gemeinden als auch<br />
die Namen der Befragten von uns anonymisiert.<br />
Seite 57
kreisfreie Stadt Linten<br />
(-18,2/-18,5)<br />
wachsend Bautenbach-Feldow<br />
(70,8/74,6)<br />
Sentig-Sendow*<br />
(48,3/14,0)<br />
stagnierend Pötzberg<br />
(-0,6/-1,3)<br />
Talstedt*<br />
(-4,3/-4,3)<br />
schrumpfend Bolfin<br />
(0,4/-78,7)<br />
Stechwitz*<br />
(-15,6/-30,7)<br />
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Tabelle 1: Auswahlkriterien des anonymisierten Samples der untersuchten Kommunen<br />
In jeder Gemeinde wurden Bürgermeister,<br />
Personalverantwortliche und Verantwortliche<br />
der Kommunalverwaltung für Kindergärten<br />
(Deutschland) und Schulen (Polen)2 befragt,<br />
um die generelle Steuerung der Kommunalverwaltung<br />
und die besonderen<br />
Seite 58 Bewältigungsstrategien in demographiesensiblen<br />
Aufgabenbereichen<br />
zu erkunden. Außerdem wurden<br />
Gespräche mit Vertretern intermediärer Organisationen<br />
(Gewerkschaften, Kommunalverbände)<br />
geführt (vgl. Tab. 2).<br />
Ostdeutschland Polen Westdeutschland<br />
Goromierz<br />
(-9,0/-8,9)<br />
Bracewo<br />
(65,1/65,1)<br />
Mielcz<br />
(50,4/34,8)<br />
Starów<br />
(0,0/0,0)<br />
Sierowice<br />
(-0,5/-0,5)<br />
Buciszewo<br />
(0,7/-31,9)<br />
Kołowina<br />
(-12,5/-12,5)<br />
Kaulshafen<br />
(+5,3/+5,3)<br />
Wabental<br />
(14,4/14,4)<br />
Merzenfels*<br />
(6,8/6,8)<br />
Streelenau<br />
(-0,1/-0,1)<br />
Bingenzell*<br />
(0,0/0,0)<br />
Dahrenberg<br />
(-6,6/-6,6)<br />
Giebelsdorf*<br />
(-2,9/-2,9)<br />
(standard) = relative Veränderungen der Bevölkerungszahl; (fett) = relative Veränderungen der Bevölkerungsdichte<br />
(jeweils in %, in Deutschland von 1994-2005, in Polen von 1995-2005) basierend auf Daten der statistischen<br />
Landesämter und des polnischen Statistikamtes GUS, *Gemeindeverband<br />
Dabei lieferte die Außenperspektive der Vertreter<br />
intermediärer Organisationen in der<br />
Anfangsphase der Erhebung wichtige Kontextinformationen<br />
über das Feld der Kommunen.<br />
Die Interviews in den Kommunen hingegen<br />
erlauben eine Analyse des handlungsleitenden<br />
Wissens kommunaler Entscheidungsträger<br />
(vgl. Bogner/Menz 2001; Meuser/Nagel 1997)<br />
als Repräsentanten potentiell strategiefähiger<br />
Organisationen. Die Gespräche orientierten<br />
sich an einem problemzentrierten Leitfaden<br />
(Witzel 2000), der Fragen A) zur Position
des Experten, B) zum Thema Personalpolitik<br />
allgemein, C) speziell zum Thema demographischer<br />
Wandel sowie D) zu sonstigen<br />
Problemen der Kommunalpolitik enthielt. Die<br />
Fragen wurden in dieser Reihenfolge gestellt,<br />
da die Gesprächspartner die Gelegenheit haben<br />
sollten, zunächst ihre Relevanzen bezüglich<br />
der praktizierten Personalpolitik einzubringen,<br />
Tabelle 2: Datenerhebung durch Experteninterviews<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
bevor Sie direkt mit der Frage nach der Rolle<br />
des demographischen Wandels für ihre Arbeit<br />
konfrontiert wurden. Die Experteninterviews<br />
wurden komplett transkribiert sowie nach der<br />
Methode der Grounded Theory codiert und<br />
vergleichend ausgewertet (vgl. Glaser/Strauss<br />
2006: 101-116).<br />
Polen Ostdeutschland Westdeutschland Insgesamt<br />
Intermediäre 15 8 10 33<br />
Kommunen<br />
(Bürgermeister,<br />
Personalverantwortliche,<br />
Bildung/Soziales)<br />
24 a 18 20 62<br />
Schulen 14 14<br />
Insgesamt 53 26 30 109<br />
a Von 24 Interviews mit Vertretern der polnischen Kommunalverwaltung wurden aus forschungspragmatischen Gründen<br />
zunächst exemplarisch acht Interviews komplett ins Deutsche übersetzt. Diese Übersetzungen wurden analog zu den<br />
Transkripten der deutschen Interviews codiert und analysiert. Die Ergebnisse der Analyse wurden mit den Kolleginnen<br />
im Teilprojekt B8, die sämtliche Interviewtranskripte auch auf Polnisch kennen (Katarzyna Kopycka, Dominika Pawleta<br />
und Bernadette Jonda), einem Cross-Check unterzogen. Die übersetzten Interviews erwiesen sich dabei jedoch als valide<br />
Grundlage der Auswertung. Die Interviews mit den Schuldirektoren und mit Intermediären des Bildungssektors wurden<br />
von Katarzyna Kopycka ausgewertet. Auf die korrespondierenden Veröffentlichungen wird in diesem Aufsatz an entsprechender<br />
Stelle Bezug genommen.<br />
Seite 59
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Als Codierraster dienten zunächst die Fragen<br />
des Leitfadens, die allen Gesprächspartnern<br />
annähernd gleich gestellt wurden. In einem<br />
zweiten Schritt wurden Memos mit Kurzzusammenfassungen<br />
der Interviews zu einer<br />
Kommune angefertigt. Der dritte Auswertungsschritt<br />
beinhaltete die detaillierte Codierung<br />
der jeweiligen Antworten auf Fragen aus<br />
dem Fragenblock B) nach a) Veränderungen<br />
der Verwaltungsstruktur, b) Personalveränderungen,<br />
c) Instrumenten der Personalpolitik<br />
sowie d) der Rolle des demographischen<br />
Wandels für die Personalpolitik.<br />
Der systematische Vergleich zwischen den<br />
Vergleichsregionen setzt einerseits am jeweiligen<br />
Institutionensetting und andererseits an<br />
der objektiven Betroffenheit der Kommunen<br />
durch demographischen Wandel an. Im Zentrum<br />
steht die Frage nach Varianzen hinsichtlich<br />
der Bewertung und personalrelevanten<br />
Bewältigungstrategien von demographischem<br />
Wandel.<br />
Die Kategorien für die Wahrnehmung des<br />
demographischen Wandels orientierten sich<br />
an der Bewältigungstheorie von Lazarus<br />
und Folkman (1984). Demnach bewerten<br />
Personen jede Situation nach ihrer Relevanz<br />
für eigene Ziele, Bindungen und das eigene<br />
Wohlbefinden. Die Autoren unterscheiden<br />
dabei primary und secondary appraisal: Die<br />
Frage nach der Bewertung der Situation<br />
und die Frage nach adäquaten<br />
Seite 60 Handlungsmöglichkeiten. Tangiert<br />
eine Situation keine Interessen oder<br />
Werte der Person, gilt die Situation<br />
als irrelevant. Scheint die Situation im Rahmen<br />
eingeübter Routine und unter Rückgriff<br />
auf vorhandene Ressourcen zu meistern zu<br />
sein, wird sie mit positiven Erwartungen für<br />
das eigene Wohlbefinden verbunden und gilt<br />
als kein Problem (benign positive). Übersteigen<br />
die Anforderungen einer Situation die<br />
spezifisch verfügbaren Ressourcen – z.B. sind<br />
neue Situationen durch hergebrachte Routinen<br />
meist nicht adäquat zu meistern, kommt es<br />
retrospektiv zu einer Bewertung als Verlust,<br />
bzw. prospektiv zu einer Bewertung als Gefahr<br />
oder Herausforderung. Alle drei Bewertungen<br />
erfordern eine besondere Anstrengung zu ihrer<br />
Bewältigung, so genannte Coping-Strategien.<br />
Verluste und Gefahren bedürfen zunächst einer<br />
nach innen gerichteten Strategie der Emotionskontrolle,<br />
während auf herausfordernde<br />
Bewertungen typischerweise Anstrengungen<br />
folgen, um die Situation zu ändern. Da der<br />
Vorgang der Bewertung (appraisal) nach Lazarus<br />
und Folkman (1984) im wachen Zustand<br />
Erwachsener ständig abläuft, werden vorgenommene<br />
Bewertungen auch immer wieder<br />
erneuert durch so genannt Reappraisals, die<br />
aufgrund externer oder interner Informationen<br />
die Situation redefinieren. Bewähren sich diese<br />
Redefinitionsprozesse durch adäquate Reaktionen<br />
in sich wiederholenden Situationen, so<br />
entstehen neue identitätsstiftende Routinen,<br />
die es erlauben, konsistente Ziele zu verfolgen<br />
(Hitlin/Elder 2007: 179ff ). In Organisationen<br />
ist das der Fall, wenn sich Entscheidungen an<br />
neuen Leitbildern und Prämissen orientieren.<br />
Da Kognitionen von Personen erst als Kommunikation<br />
gesellschaftlich relevant werden,<br />
wurde geprüft, inwiefern die Gesprächspartner<br />
ein Vokabular einsetzten, das auf entsprechende<br />
Bewertungs- und Entscheidungsprozesse in<br />
der Organisation schließen lässt.
4. de m o g r a p h i s c h e r w a n d e l<br />
u n d ko m m u n a l e r re s p o n s e<br />
In diesem Abschnitt geht es darum, zunächst<br />
den analytischen Möglichkeitsraum für kommunale<br />
Bewältigungsstrategien abzustecken.<br />
Das idealtypisch dargestellte Problem demographischen<br />
Wandels für interne Arbeitsmärkte<br />
fokussiert auf den Bereich der Personalstrategien,<br />
die die interne Grenze zwischen<br />
der Organisation und ihren Mitgliedern neu<br />
definieren bzw. sie unverändert reproduzieren.<br />
Dazu gehören Entscheidungen über Eintritte<br />
und Austritte, die den Beschäftigungsstatus<br />
(intern/extern), die Beschäftigungsdauer (unbefristet/befristet),<br />
den Beschäftigungsumfang<br />
(vollzeit/teilzeit) sowie deren Entlohnung<br />
(hoch/niedrig; senioritätsbasiert/leistungsbasiert)<br />
definieren.<br />
Als Merkmale interner Beschäftigungssysteme<br />
gelten Rekrutierungen über Ausbildungsverhältnisse<br />
und gesetzlich normierte Übertritte<br />
in den Ruhestand entsprechend dem Muster<br />
des Normalarbeitsverhältnisses. Bei einem<br />
Gleichgewicht zwischen Eintritten und Austritten<br />
kommt es idealtypisch zu einem „natürlichen“<br />
oder stabilen Generationenwechsel.<br />
Dabei bestimmt das Verhältnis von Eintritten<br />
und Austritten zueinander, ob der Generationenaustausch<br />
blockiert wird oder beschleunigt<br />
erfolgt. Im Gegensatz dazu basieren externe<br />
Beschäftigungssysteme grundsätzlich auf kürzeren<br />
Verweildauern. Als Merkmale externer<br />
Beschäftigungssysteme gelten Einstellungen<br />
durch den Abschluss befristeter Beschäftigungsverträge<br />
und die vorzeitige Beendigung<br />
unbefristeter Beschäftigungsverhältnisse.<br />
Dadurch wird der Abstand zwischen den<br />
Generationen verkürzt und Eintritte aber auch<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
Austritte erhöht.<br />
Personalstrategien können demnach entweder<br />
auf externe Personalflexibilität durch einen<br />
regen Austausch mit dem externen Arbeitsmarkt<br />
setzen, oder das Ziel interner Personalflexibilität<br />
verfolgen, indem sie eine variable<br />
Gestaltung der Arbeitszeit, des Lohns oder<br />
der räumlichen und fachlichen Zuordnung<br />
von Personen auf Stellen verfolgen. Es sind<br />
auch Kombinationen beider Formen möglich.<br />
Idealtypisch wird dabei eine Kernbelegschaft<br />
bei langen Verweildauern intern flexibel<br />
eingesetzt, während häufige Eintritte und<br />
Austritte im Bereich der Randbelegschaft bei<br />
dieser Gruppe längere Verweildauern in der<br />
Organisation verhindern.<br />
Davon zu unterscheiden sind Angebots- oder<br />
Publikumsstrategien, die die Positionierung<br />
der Organisation gegenüber ihren Kunden<br />
oder Klienten betreffen und eine Neudefinition<br />
bzw. eine Beibehaltung des bestehenden<br />
Leistungsangebotes bedeuten. Unter den Publikumsstrategien<br />
können bei Kommunen im<br />
Bereich der Leistungsverwaltung, ebenso wie<br />
bei Wettbewerbsstrategien von Unternehmen,<br />
Expansions-, Reduktions- und Konsolidierungsstrategien<br />
unterschieden werden, die je<br />
unterschiedliche „Marktanteile“ im Standortwettbewerb<br />
um Einwohner und Unternehmensansiedlungen<br />
anstreben. Publikums- und<br />
Personalstrategien stehen in einem<br />
engen Wechselverhältnis zueinander,<br />
wobei der Führungsimpuls theore- Seite 61<br />
tisch von beiden Seiten ausgehen<br />
kann. Privatisierungen stellen beispielsweise<br />
eine typische Reduktionsstrategie<br />
dar, bei der die Personalverantwortung durch<br />
Betriebsüberleitung auf eine neue Organisati-
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
on übergeht. Umgekehrt können vorhandene<br />
Personalbestände dazu führen, dass eine<br />
Erweiterung des bestehenden Angebotes angestrebt<br />
wird, um Personalüberhänge bei einer<br />
rückläufigen Nachfrage zu vermeiden.<br />
Bisherige Auswertungen des Interviewmaterials<br />
haben sechs Grundtypen personalrelevanter<br />
Bewältigungsstrategien bei schrumpfender<br />
Nachfrage ergeben: a) interne Bewältigungsstrategien,<br />
die den „natürlichen“ Generationenaustausch<br />
durch ausgesetzte Einstellungen<br />
und Anreize zu vorgezogenen Übertritten in<br />
den Ruhestand variieren, b) Reduktionen von<br />
Arbeitszeit und Entlohnung über so genannte<br />
Haustarifverträge oder Änderungskündigungen,<br />
c) betriebsbedingte Kündigungen, d)<br />
Angebotsausweitung durch die Übernahme/<br />
Generierung neuer Aufgaben, e) Angebotsreduktion<br />
durch Privatisierungen (Sackmann/<br />
Bartl 2007), sowie f ) eine Spaltung der Belegschaft<br />
in einen intern flexiblen Kern und einen<br />
extern flexiblen Rand (vgl. Kopycka in diesem<br />
Heft). Dieser Beitrag prüft, ob und inwiefern<br />
diese Typologie die empirische Varianz in den<br />
untersuchten Kommunen insgesamt abbildet<br />
bzw. gegebenenfalls zu präzisieren ist. Darüber<br />
hinaus wird untersucht, welche Problemeinschätzungen<br />
den jeweiligen Bewältigungsstrategien<br />
zugrunde liegen.<br />
Bezüglich der objektiven Betroffenheit durch<br />
demographischen Wandel zeigt sich,<br />
dass in fast allen untersuchten Kom-<br />
Seite 62 munen ein Rückgang der Kinderzahlen<br />
zu verzeichnen war. Wie bereits<br />
aus den Makrodaten zu erwarten<br />
war, fällt der Rückgang der Kinderzahlen in<br />
den Kommunen in Ostdeutschland und Polen<br />
deutlich stärker aus als in Westdeutschland.<br />
Das objektive Maß der Betroffenheit vom<br />
Geburtenrückgang zugrunde legend, wird<br />
der Vergleich beginnend mit Westdeutschland<br />
anschließend übergehend auf Polen und<br />
Ostdeutschland dargestellt. Je deutlicher der<br />
demographische Nachfragerückgang, desto<br />
mehr Ressourcen müssen im Rahmen interner<br />
Arbeitsmärkte für seine Bewältigung mobilisiert<br />
werden, ist die dabei zugrunde liegende<br />
These.<br />
Auf welche Prämissen kommunale Entscheidungsträger<br />
ihre Problemwahrnehmung und<br />
ihre Personalpolitik gründen, ist eine empirische<br />
Frage, der in den folgenden Abschnitten<br />
genauer nachgegangen wird. Die folgenden<br />
Abschnitte zeigen jeweils in einem ersten<br />
Schritt, wie die routinemäßige Personalpolitik<br />
in den Vergleichsgebieten sich in den Interviews<br />
darstellt und analysieren in einem zweiten<br />
Schritt inwiefern sich diese Logik durch<br />
demographischen Wandel verändert.<br />
4.1 de m o g r a p h i e u n d k o m m u n a l e be w ä l -<br />
t i g u n g s s t r at e g i e n in we s t d e u t s c h l a n d<br />
Das theoretische Konstrukt interner Arbeitsmärkte<br />
wurde vor dem Hintergrund großer<br />
Industrieorganisationen entwickelt, die ihren<br />
Arbeitskräftebedarf nicht auf dem externen<br />
Arbeitsmarkt decken konnten. Dabei wird unterstellt,<br />
dass es eine Situation der Arbeitskräfteknappheit<br />
bei gleichzeitig hoher Nachfrage<br />
gibt. Derartige Situationen gab es historisch<br />
und gibt es aktuell auch im öffentlichen Dienst.<br />
Der folgende Abschnitt stellt Beispiele aus den<br />
Untersuchungsgebieten dar, wobei einerseits<br />
die Rationalitätskriterien deutlich werden, an<br />
denen sich die kommunale Rekrutierungslogik<br />
auf dem Arbeitsmarkt in diesen Situationen
orientiert und wie sie sich ändert, wenn aus<br />
dem Angebotsmarkt ein Nachfragemarkt wird.<br />
Um das „normale“ Einstellungsverhalten von<br />
Kommunen in Westdeutschland zu verstehen,<br />
bietet es sich an, mit einigen Beispielen wachsender<br />
Kommunen zu beginnen.<br />
4.1.1 sta n d o rt p o l i t i k u n d an g e b o t s e x-<br />
pa n s i o n m i t i n t e r n e n ar b e i t s m ä r k t e n<br />
Zu den charakteristischen Merkmalen interner<br />
Arbeitsmärkte zählt der Eintritt über<br />
definierte Eintrittspositionen. In Deutschland<br />
findet dies im einfachen und mittleren Dienst<br />
über ein duales Ausbildungssystem statt. Eine<br />
dezidierte Ausbildungsstrategie verfolgt beispielsweise<br />
die Gemeinde Bingenzell, wie der<br />
Bürgermeister der Gemeinde Herr Schlattner<br />
erläutert<br />
I: Sagen wir mal so, im Bereich der Angestellten<br />
in der Vergangenheit regelmäßig immer zwei<br />
Auszubildende hier im Verwaltungsbereich gehabt.<br />
Wir haben aktuell wieder einen Auszubildenden<br />
im Bereich der Wasserversorgung und<br />
werden auch in Zukunft hier, insbesondere im<br />
Verwaltungsbereich, weiter Ausbildungsplätze<br />
vorhalten. Für diese Ausbildung ist in erster<br />
Linie die Personalabteilung zuständig, die<br />
natürlich auch entsprechende Pläne aufstellt<br />
und dann auch die Auszubildenden in die einzelnen<br />
Abteilungen hinein schickt. Und auch<br />
den Ausbildungsstand dieser Leute mehr oder<br />
weniger kontinuierlich überwacht. Es besteht<br />
schon ein sehr genauer Überblick auch über die<br />
schulischen Leistungen dieser Auszubildenden<br />
und darauf lege ich auch persönlich Wert,<br />
dass das vernünftig funktioniert. I1: Welche<br />
Chancen haben die Auszubildenden, von Ihnen<br />
irgendwann übernommen zu werden? P1:<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
Wir haben […] unsere Auszubildenden in der<br />
Vergangenheit größtenteils alle übernommen.<br />
Zunächst allerdings in befristete Arbeitsverhältnisse.<br />
Das hängt damit zusammen, dass wir<br />
auch sehr viele junge Frauen im Mutterschutz<br />
haben, die also auch Anspruch darauf haben,<br />
dass, nach Beendigung des Mutterschutzes,<br />
sie hier wieder arbeiten können. Vor dem<br />
Hintergrund waren und sind wir gezwungen<br />
gewesen, diesen jungen Leuten, die die Ausbildung<br />
beendet haben, zunächst befristete<br />
Arbeitsverhältnisse anzubieten. Aber sobald<br />
es möglich war, dass wir also entsprechende<br />
Stellen da auch wieder frei haben, haben wir<br />
dann uns auch insbesondere der Jugendlichen<br />
bedient, die hier bei uns die Ausbildung absolviert<br />
haben. (Bingenzell BM: 47-49)<br />
Es wird deutlich, dass ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis<br />
die oberste Präferenz<br />
darstellt und befristete Beschäftigung nicht<br />
dauerhaft als legitime Form gelten kann. Zudem<br />
erlaubt das Arbeitsrecht in Deutschland<br />
lediglich zweimal in Folge den Abschluss<br />
sachgrundlos befristeter Arbeitsverträge und<br />
sieht danach eine Übernahme oder Beendigung<br />
des Beschäftigungsverhältnisses vor.<br />
Diese Regelung gilt ähnlich in Polen, wo<br />
Befristungen meist für Berufseinsteiger im<br />
Sinne einer Probezeit genutzt werden und<br />
danach eine Entfristung oder eine Auflösung<br />
des Beschäftigungsverhältnisses erfolgt.<br />
Exemplarisch für die normale strategische<br />
Ausrichtung von Kommunen Seite 63<br />
in Westdeutschland kann Wabental,<br />
eine verbandsfreie Gemeinde3 in<br />
Rheinland-Pfalz gelten. Die Kommune ist<br />
seit 1974 von ca. 6.500 auf derzeit über 11.000<br />
Einwohner gewachsen. Aktuell stagniert je
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
doch die Einwohnerzahl und die Kinderzahlen<br />
beginnen zu fallen. Der demographische<br />
Wandel hat hier bislang keine dramatische<br />
Rolle gespielt, allerdings ist das Phänomen<br />
durchaus bekannt und man versucht, sich<br />
rechtzeitig darauf einzustellen. Hier gibt es<br />
Ansatzpunkte für bemerkenswert weitsichtige<br />
Planungen im Bereich der Kinderbetreuung.<br />
Gleichwohl laufen die Reaktionsweisen insgesamt<br />
weitgehend im Rahmen bekannter<br />
kommunaler Routinen.<br />
Die Strategie der Kommune bestand in der<br />
Vergangenheit vorwiegend in einer Standortpolitik<br />
im Wettbewerb um Einwohner<br />
durch das Ausweisen neuen Baulands, mit der<br />
Folge, dass mittlerweile kein freies Bauland<br />
mehr zur Verfügung steht (Wabental BM:<br />
47). An Personal beschäftigt die Verwaltung<br />
etwa 80 Personen, davon knapp die Hälfte in<br />
der allgemeinen Verwaltung und den Rest in<br />
drei Kindergärten sowie einem Bauhof. Das<br />
Personal wurde in den letzten fünf Jahren<br />
nicht vermehrt, um die Personalkosten unter<br />
Kontrolle zu halten (Wabental BM 19).<br />
Während Wabental im Bereich der Personalpolitik<br />
eine an finanziellen Kriterien<br />
orientierte Konsolidierungsstrategie verfolgt,<br />
die Personalzuwächse vermeidet, bricht die<br />
Reaktion auf eine rückläufige Nachfrage im<br />
Bereich der Kindereinrichtungen aus diesem<br />
Muster aus. Hier ist vielmehr eine<br />
Wettbewerbsstrategie zu beobachten,<br />
Seite 64 die auf wachsende Marktanteile setzt.<br />
Dies wird unterstützt durch eine Initiative<br />
des Landes Rheinland-Pfalz,<br />
die Schaffung von Kinderbetreuungsplätzen<br />
auch über den Rechtsanspruch auf einen<br />
Kindergartenplatz hinaus mitzufinanzieren.<br />
Gleichwohl tragen die Kommunen einen wesentlichen<br />
Finanzierungsanteil dieser expansiven<br />
Angebotspolitik selbst, wie Herr Fuchs,<br />
verantwortlich für die Kinderbetreuungseinrichtungen<br />
in Wabental erläutert:<br />
Ich mache ja auch hier die statistischen Planungen.<br />
Ab dem 2009 zeichnet sich ein Rückgang<br />
an Kindern ab, in nicht unerheblichem<br />
Ausmaße. In der Vergangenheit zeichnete sich<br />
auch immer ein Rückgang ab, aber wir hatten<br />
das immer noch durch einen Zuzug kompensieren<br />
können. Nur wird der meines Erachtens<br />
nicht mehr so hoch ausfallen, wie das in der<br />
Vergangenheit war. Deshalb die Aufnahme der<br />
Zweijährigen. Denke ich mal ist vom Land,<br />
nicht nur damit die Kinder schlauer werden,<br />
sondern ich sage mal, man war auch weitsichtig<br />
und erkannte auch, dass die Kinderzahlen<br />
rückläufig sind und versucht das so ein bisschen<br />
abzufedern. Hier geht es ja letztlich auch um<br />
Arbeitsplätze, ja. `91 der Rechtsanspruch, die<br />
Arbeitsämter sagten: „Mach die Ausbildung als<br />
Erzieherin.“ Die Kindergärten sind wie Pilze<br />
aus dem Boden geschossen, man hat überhaupt<br />
nicht die, das qualifizierte Personal gekriegt,<br />
so viele wurden hier benötigt. Das mit dem<br />
Ergebnis mindestens eine 100% Bedarfsabdeckung,<br />
ja. Und jetzt kommt der, der Einbruch<br />
und ich denke mal schon, die eine oder andere<br />
Gruppe wird geschlossen. Bei den Kirchen<br />
wird das hier so der Fall sein. Man kann es<br />
ausgleichen, wie gesagt. In echt mit der Krippengruppe<br />
und dann muss man mal gucken,<br />
wie ist denn der weitere Bedarf. Gibt es mehr<br />
Bedarf für Krippengruppen? Das können sie<br />
dann abfedern zum Beispiel, indem sie wieder<br />
andere, bedarfsgerechte Angebote anbieten.<br />
Das geht aber immer nur mit Zustimmung<br />
des Kreises, mit Zustimmung des Landes, weil
die doch in nicht unerheblichem Maße Personalkosten<br />
tragen. Das ist eine Möglichkeit<br />
des abzufedern und eben der Rechtsanspruch<br />
der Zweijährigen. Sie haben ja dann immer<br />
praktisch einen Jahrgang wieder zusätzlich<br />
mit drin. Aber allein an Dreijährigen, das wäre<br />
schon ein Rückgang und das würde sicherlich<br />
zur einen oder anderen Gruppenschließung<br />
führen (Wabental KIT: 54-55). 4<br />
Die Reaktion der Gemeinde auf die rückläufige<br />
Kinderzahl bestand in einer recht ausgefeilten<br />
Strategie die Kundenzufriedenheit zu<br />
steigern indem eine Umfrage unter den Eltern<br />
durchgeführt und anschließend beispielsweise<br />
kundenorientierte Öffnungszeiten eingeführt<br />
wurden (Wabental KIT 31). Als dennoch die<br />
Schließung einer Gruppe abzusehen war, reagierte<br />
man mit der Ausweitung der Betreuungsangebots<br />
auf den Kinderkrippenbereich (Ein-<br />
bis Dreijährige). Um die Planungssicherheit<br />
der Gemeinde zu verbessern, werden Eltern<br />
frühzeitig auf ihren voraussichtlichen Bedarf<br />
an Kinderbetreuung angefragt. In Vorbereitung<br />
dessen werden Geburten und Zuzüge quartalsmäßig<br />
geprüft. Dass der demographische<br />
Wandel hier noch kein drängendes Problem<br />
darstellt, bezeugt die Win-Win-Perspektive<br />
von Herrn Hochstrasser: Damit „schlage man<br />
zwei Fliegen mit einer Klappe“, da Personalüberhänge<br />
vermieden werden und das Angebot<br />
verbessert wird (Wabental BM: 53, 85). Diese<br />
Angebotsausweitung wird in Rheinland-Pfalz<br />
in jeder der untersuchten Gemeinden praktiziert.<br />
Im Personalbereich hält man generell am Modell<br />
interner Arbeitsmärkte fest. Zwar werden<br />
im Bereich der Kindergärten bei Neueinstellungen<br />
auch Zeitarbeitsverträge eingesetzt<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
(Wabental ORG 19; 29). Das scheint jedoch<br />
eher ein Randphänomen zu sein. Im Bereich<br />
der allgemeinen Verwaltung, wo der Bedarf<br />
für einen gesonderten Schreibdienst durch<br />
technische Entwicklungen entfiel, werden<br />
ehemalige Schreibdienstkräfte heute für andere<br />
Zuarbeiten eingesetzt. Für ein Festhalten<br />
am Modell interner Arbeitsmärkte spricht<br />
auch der Plan, die ehemals an Fremdfirmen<br />
ausgelagerte Gebäudereinigung wieder mit<br />
eigenem Personal durchführen zu lassen. Der<br />
Landesrechnungshof hat zwar eine Fremdvergabe<br />
gefordert, allerdings habe eine genaue<br />
Prüfung ergeben, dass eine interne Lösung<br />
wirtschaftlicher sei.<br />
Auch in Kaulshafen hat man den Geburtenrückgang<br />
als Herausforderung erkannt und<br />
nutzt das Landesprogramm einerseits, um im<br />
Bereich der Kinderbetreuung neue Märkte zu<br />
erschließen. Personell kann ein Großteil dieser<br />
Angebotsausweitung über interne Umsetzungen<br />
abgedeckt werden. Darüber hinaus ist<br />
man sich in Kaulshafen dessen bewusst, dass<br />
demographische Schwankungen aufmerksam<br />
zu beobachten sind, und hat demzufolge<br />
die Gebäude für neue Kindereinrichtungen<br />
nicht selbst errichtet oder erworben sondern<br />
lediglich angemietet, um bei Änderungen der<br />
Landespolitik flexibler reagieren zu können.<br />
4.1.2 an g e b o t s e rw e i t e r u n g u n d spa l-<br />
t u n g s va r i a n t e n d e r be l e g s c h a f t<br />
Während Befristungen auf internen Seite 65<br />
Arbeitsmärkten definitionsgemäß<br />
in unbefristete Beschäftigungsverhältnisse<br />
münden, werden im Bereich der<br />
Kindereinrichtungen in Westdeutschland bei<br />
wachsender Nachfrage mittlerweile sehr häu
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
fig befristete Verträge eingesetzt, um den Personalbedarf<br />
gegebenenfalls schnell anpassen zu<br />
können. Dadurch kommt es zu einer Spaltung<br />
der Belegschaft in einen dauerhaft beschäftigten<br />
Kern und eine Randbelegschaft, die<br />
den Übertritt in unbefristete Beschäftigungsverhältnisse<br />
nur selten schafft. Gleichwohl gilt<br />
diese häufig betriebene Form einer Spaltung<br />
der Belegschaft noch lange nicht als legitim,<br />
wie die Äußerungen von Herrn Schlattner aus<br />
Bingenzell zum Thema Befristungen belegen<br />
(vgl. 3.1.1). Andererseits werden Befristungen<br />
als legitime Form einer verlängerten Probezeit<br />
gerechtfertigt:<br />
Die Befristung von Arbeitsverträgen kommt<br />
bei uns ebenfalls vor. Dann wenn jemand bei<br />
uns ne Lehre gemacht hat, dann ist es nicht<br />
mehr so wie früher, dass von vornherein deutlich<br />
und klar ist, dass eine Übernahme erfolgt.<br />
Sondern mehrheitlich wird dann so vereinbart,<br />
dass unmittelbar dann nach der Lehre ein<br />
befristeter Arbeitsvertrag sich anschließt - ein<br />
Jahr oder zwei -, um auch der betroffenen Personen<br />
die Möglichkeit zu geben, die Leistung<br />
zu zeigen, die sie können. Beziehungsweise für<br />
die Verwaltung, sich ein Bild halt in der Endkonsequenz<br />
darüber zu machen (Dahrenberg<br />
BM: 18).<br />
In Wabental beispielsweise werden Befristungen<br />
allerdings explizit als Bewältigungstrategie<br />
im Bereich der Kindereinrichtungen<br />
eingesetzt:<br />
Seite 66<br />
Dann ist es also so, dass wir, insbesondere<br />
im Kindergartenbereich, viel<br />
mehr mit Zeitarbeitsverträgen arbeiten, ja.<br />
Früher war’s also so, wo wir (lachend) noch<br />
genug Kinder hatten, da ist also dann gesagt<br />
worden, ‚okay, wir machen Langzeitverträge’.<br />
Aber hier wird also jetzt sehr viel mit Zeitarbeitsverträgen<br />
gearbeitet, ja. Ich hab Ihnen das<br />
also auch mal raussuchen lassen. AV-Zeit im<br />
Kindergarten, in Ringen zum Beispiel, bei uns<br />
ne, ham wir Teilzeitverträge sechs, Vollzeitverträge<br />
nur noch fünf, ja. Das gleiche gilt für die<br />
Kindergärten Lahmes und Esch, da haben wir<br />
drei Vollzeitverträge und fünf Teilzeit. Kindergarten<br />
Esch drei Vollzeit, drei Teilzeit. Also<br />
man sieht schon, das hat sich etwas verändert<br />
alles, ja. Und das hängt damit zusammen durch<br />
den Geburtenrückgang oder auch dem Kinderrückgang,<br />
der sich in den letzten Jahren…<br />
(Wabental ORG: 19)<br />
Eine Besonderheit der internen Arbeitsmärkte<br />
des öffentlichen Sektors in Deutschland erwächst<br />
aus dem Selbstverständnis der Kommunen,<br />
nicht nur Leistungen der Daseinsvorsorge<br />
zu erbringen, sondern lokale Sozialpolitik auch<br />
über die Schaffung von geringfügiger Beschäftigungsverhältnisse<br />
auf dem sekundären<br />
Arbeitsmarkt zu betreiben. Auch dies kann als<br />
eine Form der Spaltung der Belegschaft gelten,<br />
bei der Übertritte in reguläre Beschäftigungsverhältnisse<br />
zweifelhaft sind. Die zugrunde<br />
liegende sozialpolitische Logik wird in den<br />
Äußerungen des Bürgermeisters von Bingenzell,<br />
Herr Schlattner, deutlich:<br />
P1: Ja! Thema geringfügige Beschäftigung -<br />
das Thema wird bei uns in der Tat durchaus<br />
großgeschrieben. Wobei das nicht in erster<br />
Linie deswegen geschieht, weil wir uns davon<br />
eine Kostenersparnis versprechen, sondern wir<br />
arbeiten hier sehr eng mit der Arbeitsagentur<br />
beziehungsweise jetzt auch mit der Arbeitsgemeinschaft<br />
zusammen und bieten also auch<br />
hier Stellen für diese, in Anführungszeichen,
geringfügig Beschäftigten an. Weil ich es auch<br />
wirklich für eine Notwendigkeit erachte auch<br />
den Leuten, die insbesondere von Langzeitarbeitslosigkeit<br />
betroffen sind, dass man denen<br />
eine sinnvolle Beschäftigung anbietet. Wir haben<br />
es hier zum größten Teil mit Leute zu tun,<br />
die wenig oder nur gering qualifiziert sind. Aber<br />
auch für diese Leute ist es, nach meiner Ansicht,<br />
erforderlich, dass sie in der Gesellschaft einen<br />
Platz finden und sich einbringen können und<br />
dass man den Leuten auch das Gefühl gibt, sie<br />
werden von der Gesellschaft gebraucht. Das<br />
fängt also bei einfachen Reinigungsarbeiten<br />
an im öffentlichen Bereich bis über die Pflege<br />
von öffentlichen Anlagen und umfasst auch<br />
gewisse Handwerkerleistungen, die ansonsten<br />
nicht unbedingt gemacht würden, wenn wir auf<br />
diese Personen da nicht zurückgreifen könnten<br />
(Bingenzell BM: 97)<br />
Die Spaltung der Belegschaft kann hierbei<br />
einerseits am Kriterium der Verweildauer im<br />
Betrieb, aber auch an der geringen Entlohnung<br />
und Qualifizierungswirkung dieser Arbeitsplätze<br />
ermessen werden, die zusammengenommen<br />
wenig Beschäftigungssicherheit bieten. Nichtsdestotrotz<br />
kann diese Form der Beschäftigung<br />
für langfristige Outsider des Arbeitsmarktes<br />
Etablierungschancen eröffnen.<br />
4.1.3 privatisierung<br />
Eine weitere Bewältigungsform stellen Privatisierungen<br />
dar. Rechtlich gelten sie als so<br />
genannte Betriebsübergänge weil dabei ganze<br />
Aufgabenbereiche aus einer bestehenden<br />
Organisation ausgelagert werden. Jüngere<br />
Forschungen zeigen, dass die Gründe dafür<br />
sich nicht nur auf Kostenaspekte beschränken<br />
(Alewell/Bähring/Canis u.a. 2007). Gleichwohl<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
spielen Wettbewerbsaspekte eine wesentliche<br />
Rolle. Dies gilt auch für Kommunen im demographischen<br />
Wandel.<br />
Obwohl Herr Wrobel, der Bürgermeister einer<br />
schrumpfenden Stadt in Rheinland-Pfalz den<br />
demographischen Wandel zwar nicht explizit<br />
als Schrumpfung thematisiert, lassen seine<br />
umfangreichen Erläuterungen zu den Privatisierungstätigkeiten<br />
in der Stadt dennoch auf<br />
eine „latente“ Bewältigungsstrategie schließen.<br />
Zumal andere Vertreter dieser Kommunalverwaltung<br />
den Geburtenrückgang durchaus als<br />
relevant betrachten (vgl. 3.1.4):<br />
Sie müssen ja gucken, dass die Leerstände<br />
nicht so groß werden. Wir haben ein eigenes<br />
Leerstandsmanagement! Sie müssen gucken,<br />
dass sie die Grundstücke unter die Leute bringen.<br />
Sie müssen gucken, dass sie einen kriegen,<br />
der ansiedelt. Das ist heut so schwer! Sie kriegen<br />
kaum noch einen Markt zum ansiedeln.<br />
Dennoch würde er [der Verantwortliche für<br />
Stadtentwicklung] zum Beispiel es ablehnen<br />
zu sagen: Ich mache jetzt die Messehalle. Weil<br />
wir das einfach in der Form nicht können. Deshalb<br />
wollen wir die Privatisierung nicht jetzt<br />
so frisch vorantreiben, aber alles was sinnloses<br />
Vermögen ist, also was wirklich uns nichts<br />
bringt - zum Beispiel 700, 800 Wohnungen zu<br />
verwalten. Das Thema ist vorbei! Das haben<br />
wir abgegeben. Wir haben allerdings ne eigene<br />
Wohnungsgesellschaft dorthin<br />
schon mal abgegeben und uns bei<br />
der Stadt entsprechend befreit. Und Seite 67<br />
die handeln dann auf dem Markt, wie<br />
sie es für richtig halten. Wir haben<br />
ohnehin ein Überangebot an Wohnraum.<br />
Aber das Problem ist dabei, wenn ich in den<br />
Stadtrat gehe und für unsere Wohnungen 50
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Cent oder, was weiß ich, ne Erhöhung von 5<br />
Prozent beantrage würde, dann ist der ganze<br />
Rat oder Teile des Rates zuerst einmal dagegen,<br />
weil sie ja von den Mietern anschließend<br />
fürchterlich verprügelt werden. Natürlich<br />
nicht im wörtlich Sinn! Wenn wir das Gleiche<br />
machen über unsere Bauhilfe - also über unsere<br />
Wohnungsbaugesellschaft, die auch mit<br />
anderen Gesellschaften verflochten ist -, dann<br />
ist das kein Thema. Und vielleicht fühlen sich<br />
die Mieter dort auch gut aufgehoben - denke<br />
ich mal (Dahrenberg BM: 9).<br />
Neben der Privatisierung der Wohnungsgesellschaft,<br />
führt er noch den Betrieb der<br />
Messehalle, des ÖPNV und den Betrieb eines<br />
Spaßbades an (Dahrenberg BM: 5). All diese<br />
zum Teil erst vor kurzem geschaffenen Angebote<br />
sind Teil eines massiven Standortwettbewerbes,<br />
in dem Dahrenberg zu bestehen<br />
versucht.<br />
Auch in anderen Kommunen Westdeutschlands<br />
werden zum Teil umfangreiche Privatisierungen<br />
vorgenommen, doch erscheint dort<br />
eine Einordnung als Bewältigungsstrategie<br />
des demographischen Wandels nicht gerechtfertigt.<br />
In Ostdeutschland vorgenommene<br />
Privatisierungen (vgl. 3.3.3) erfüllen die Voraussetzungen<br />
dafür hingegen eindeutig.<br />
Interkommunale Kooperationen stellen<br />
Seite 68<br />
eine weitere Bewältigungsstrategie<br />
des demographischen Wandels dar.<br />
Diese Form der Bewältigung wird<br />
insbesondere durch die Bertelsmann<br />
Stiftung, die eine lange Tradition in<br />
der kommunalen Politikberatung hat und um<br />
eine Professionalisierung kommunaler Entscheidungsträger<br />
im Umgang mit demogra-<br />
phischem Wandel bemüht ist (Esche/Schmidt/<br />
Meier u.a. 2005; Bertelsmann Stiftung 2006),<br />
favorisiert. Empirisch teilen kommunale Akteure<br />
diese Präferenz jedoch nur selten.<br />
4.1.4 dr o h e n d e ge b i e t s r e f o r m u n d i n t e r-<br />
k o m m u n a l e ko o p e r at i o n<br />
Kommunen sind in der Regel eher zögerlich<br />
damit, interkommunale Kooperationen einzugehen,<br />
weil sie dadurch gezwungen sind, einen<br />
Teil ihrer Autonomie aufzugeben. Bisherige<br />
Forschungen haben ergeben, dass der demographische<br />
Wandel die Konkurrenz im Standortwettbewerb<br />
teilweise sogar noch verschärft<br />
(Sarcinelli/Stopper 2006). Daher ist es umso<br />
bemerkenswerter, dass die kommunalen Entscheidungsträger<br />
in Dahrenberg sich um eine<br />
Kooperation mit benachbarten Gemeinden<br />
und dem Landkreis bemühen:<br />
I1: Und welche Rolle spielt bei den Kooperationen<br />
der mit dem Landkreis oder mit dem<br />
Land der demographische Wandel? B: Ja,<br />
das ist etwas, was uns eigentlich in gewisser<br />
Weise auch antreibt. Wir erkennen, dass die<br />
Bevölkerung gerade bei uns schwindet, dass<br />
das was viele mal in der Vergangenheit als<br />
Vorteil dargestellt haben, in der Realität nicht<br />
eintritt. Vorteil in einem Dreiländereck zu<br />
liegen, Brückenfunktion zu haben in den Saar-<br />
Lux-Raum, also Luxemburg, Frankfurt und<br />
neuerdings halt den Hahn, das scheint so nicht<br />
zu laufen, so dass wir davon ausgehen, dass es<br />
nicht mehr allzu lange dauern wird, dass es eine<br />
kommunale Gebietsreform geben wird. Und da<br />
möchte man sich schon so aufstellen, dass wir<br />
Strukturen festigen in der Zusammenarbeit<br />
(lacht), weil wir ungern zerschnippelt würden<br />
und der Eine kommt dann dorthin und der
Nächste dorthin. Jetzt, was die zukünftige Verwaltungszuschnitte<br />
betrifft, wir hätten es gern<br />
lieber, dass zu uns was dazukommt, um das<br />
vereinfacht darzustellen. Insofern treibt uns das<br />
schon zu bestimmten Kooperationen an, die<br />
ohne die Erkenntnis, da tut sich etwas in der<br />
Zukunft, was Bevölkerungsentwicklung angeht,<br />
so nicht möglich gewesen wären. Da treffen<br />
sich die leitenden Bürobeamten der Verbandsgemeinden,<br />
des Landkreises und der Stadt um<br />
Kooperationen zu überlegen, wie können wir<br />
Dinge gemeinsam machen. Das wäre vielleicht<br />
vor fünf Jahren noch nicht möglich gewesen.<br />
Aber dass wir jetzt ganz konkret überlegen, wo<br />
müssen wir Anpassungen vornehmen, das ist<br />
mehr so das tägliche Geschäft. Also wir wären<br />
nie in eine Krippenbetreuung eingestiegen,<br />
hätten wir nicht die Entlastung auf der anderen<br />
Seite durch den demographischen Wandel,<br />
der eingesetzt hat, erlebt. Weil das, zusätzlich<br />
hätten wir das nicht schaffen können, weil wir<br />
unseren Haushalt halt auch nicht ausgleichen<br />
können, da fehlen ein paar Millionen (Dahrenberg<br />
SOZ: 89).<br />
Es wird allerdings auch deutlich, dass diese<br />
Zusammenarbeit entgegen der unterstellten<br />
Freiwilligkeit, die der Begriff impliziert, erst<br />
unter dem Druck einer drohenden Gebietsreform<br />
zustande gekommen ist (vgl. auch Giebelsdorf<br />
BM: 41). Nichtsdestotrotz bedeutet<br />
diese Strategie eine innovative Abweichung<br />
von bisherigen Routinen, die die Akteure hoffen,<br />
stabilisieren zu können.<br />
In Merzenfels konnte durch interkommunale<br />
Kooperation eine Hauptschule zur Ganztagsschule<br />
ausgebaut und somit gerettet werden.<br />
Dafür waren auch bürokratische Hürden zu<br />
überwinden, wie der Bürgermeister von Mer-<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
zenfels, Herr Kauten berichtet:<br />
I: Sind Sie in den letzten fünf Jahren zu einer<br />
verstärkten Kooperation mit anderen Kommunen<br />
bewegt worden? P1: Ja. Ja, wir haben<br />
einen Schulzweckverband mit der Verbandsgemeinde<br />
[D.]. Wir hatten jeder eine sterbende<br />
Hauptschule und wir haben dann eine prosperierende<br />
Regionalschule daraus gemacht,<br />
an zwei Standorten. Habe ich lange Zeit im<br />
Ministerium für kämpfen müssen, weil die<br />
nicht unbedingt wollten, dass zwei Standorte<br />
und dann noch zwei verschiedene kommunale<br />
Gebietskörperschaften das tun. Klappt bei<br />
uns bestens. Wir sind jetzt seit letztem Jahr<br />
Ganztagsschule - mit unwahrscheinlichem<br />
Erfolg. Wir haben der Stadt [BD.] sechzig<br />
Schülerinnen und Schüler rüber gezogen.<br />
Jetzt haben die eine sterbende Hauptschule.<br />
Und beim ersten Durchlauf haben sich bei uns<br />
in der Ganztagsschule 190 angemeldet. Also<br />
war für uns wirklich ein Riesenerfolg. Meine<br />
oder eine meiner Grundschulen, ich habe also<br />
drei Grundschulstandorte am selben Ort hier<br />
in Merzenfels, ist ebenfalls Ganztagsschule.<br />
Also das ist ein Erfolg, den ich mir zuschreibe.<br />
Habe ich lange für kämpfen müssen. Auch gegen<br />
den Widerstand von Eltern und Kollegium,<br />
die waren also anfänglich nicht dafür. Jetzt<br />
finden Sie das, was abläuft, prima (Merzenfels<br />
BM: 69).<br />
Wo auf der einen Seite Gewinner<br />
entstehen, gibt es bei sinkenden<br />
Geburtenraten und gleich bleibenden Seite 69<br />
Einwohnerzahlen auch Verlierer.<br />
Insofern stellt Kooperation zwar eine<br />
mögliche Form der Bewältigung dar, sie hat jedoch<br />
auch ihre Grenzen, wenn ein bestimmter<br />
Schwellenwert unterschritten ist.
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Dies war beispielsweise in der schrumpfenden 5<br />
Gemeinde Giebelsdorf der Fall. Obwohl<br />
diese Gemeinde in einem Gemeindeverband<br />
organisiert ist, was im Grunde ja eine Form<br />
von formalisiertem sozialem Kapital bedeuten<br />
sollte, mussten zwei Schulen und (trotz<br />
der allgemeinen Angebotsausweitung in<br />
Rheinland-Pfalz) eine Kindergartengruppe<br />
geschlossen werden (Giebelsdorf BM: 32-39,<br />
SOZ: 37-55).<br />
In dem regionalen Kontext von Rheinland-<br />
Pfalz erscheint die im Vergleich zu vielen<br />
Gemeinden Ostdeutschlands eher moderate<br />
Schrumpfung der Einwohnerzahl in Giebelsdorf<br />
dem Bürgermeister, Herr Gerber, im<br />
Grunde als eine Bedrohung:<br />
I: Inwiefern beeinflusst der demographische<br />
Wandel die Personalpolitik in Ihrer Verbandsgemeinde?<br />
B: Inwieweit beeinflusst? Ja, wie<br />
gesagt, im Moment ist das hier schwer. Wir<br />
haben, hier sehr, sehr schwer zu kämpfen mit<br />
diesem demographischen Wandel. Zum Einen<br />
ist das ja allgemein zu verzeichnen bei uns in<br />
der Bundesrepublik. Zum Anderen haben wir<br />
hier im Raume sehr damit zu kämpfen. Wegen<br />
fehlender Arbeitsplätze geht die Jugend fort,<br />
wir überaltern hier immer mehr und wie wir<br />
dem entgegen wirken können, hat bisher noch<br />
keiner ein Patentrezept gefunden. Scheitert<br />
teilweise auch an unserer geografischen Lage<br />
und den Standortnachteilen, die wir<br />
hier, hier haben. Ohne Arbeitsplätze<br />
Seite 70 kann ich auf Dauer die Jugend, ohne<br />
qualifizierte Arbeitsplätze, die Jugend<br />
nicht hier halten. Die, die ne qualifizierte<br />
Ausbildung haben gehen irgendwann<br />
weg. […] Und damit haben wir hier halt zu<br />
kämpfen. Und dementsprechend werden<br />
natürlich die Aufgaben, je nach dem, wie sich<br />
das entwickelt, die Aufgaben der Verwaltung<br />
werden sich natürlich dann ändern, wenn die<br />
Jugend hier fortzieht. Wir merken jetzt schon<br />
die Probleme im Bereich der Schulen. Wir<br />
müssen sehr wahrscheinlich in den nächste<br />
drei oder vier Jahren - wir haben hier in der<br />
Verbandsgemeinde vier Grundschulen mit<br />
fünf Standorten - mindestens zwei der Grundschulen<br />
mit drei Standorten schließen, da die<br />
entsprechenden Schülerzahlen nicht mehr<br />
erreicht werden beziehungsweise es auch auf<br />
Dauer unwirtschaftlich wäre, diese Schulen<br />
weiter zu unterhalten. Und das wird ein großes<br />
Problem hier für unsere Region werden. Und<br />
wenn wir es da nicht schaffen, dass zumindest<br />
die vorhandenen Arbeitsplätze erhalten und<br />
vielleicht auch der ein oder neue, neue Arbeitsplatz<br />
hinzukommt, kriegen wir hier eine<br />
Überalterung. Und das ist natürlich dann ne<br />
ganz andere Aufgabenstellung auch wieder für<br />
die Verwaltung, als heute. Und von daher wird,<br />
das mit Sicherheit auch Auswirkung auf die<br />
Personalpolitik für die Zukunft haben. Gerade<br />
im Bereich der Schulen, wo die Standorte<br />
schließen mussten, bedeutet das Verlust von<br />
Arbeitsplätzen auch im öffentlichen Bereich,<br />
im Schulbereich und darauf müssen wir uns<br />
aber einstellen (Giebelsdorf BM: 32-39).<br />
In dieser eher pessimistischen Haltung gegenüber<br />
dem Phänomen der Schrumpfung kommt<br />
ein Effekt der relativen Deprivation zum Ausdruck,<br />
der auch aus der Bewältigungsforschung<br />
auf der Individualebene bekannt ist: Während<br />
allgemein gilt, dass je höher die Betroffenheit<br />
von Umweltveränderungen desto aktiver der<br />
Umgang damit, so variiert das Ergebnis der<br />
Bewältigungsprozesse je nach wirtschaftlicher<br />
Situation der Region: In vergleichsweise
wohlhabenden Regionen steigert der aktive<br />
Umgang mit Umweltveränderungen das individuelle<br />
Wohlbefinden weniger deutlich als<br />
in wirtschaftlich benachteiligten Regionen<br />
(Pinquart/Silbereisen/Körner 2007). Umso<br />
erstaunlicher ist, dass man es in Dahrenberg,<br />
der zweiten schrumpfenden Gemeinde unseres<br />
Samples in Rheinland-Pfalz, schafft, deutlich<br />
optimistischer in die Zukunft zu blicken.<br />
Wenn diese beachtliche Varianz an Bewältigungsformen<br />
in dem bislang eher mäßig<br />
vom demographischen Wandel betroffenen<br />
Westdeutschland zu beobachten ist, wie wird<br />
demographischer Wandel dann in dem stärker<br />
vom Geburtenrückgang betroffenen Transformationsland<br />
Polen wahrgenommen, bewertet<br />
und bewältigt?<br />
4.2 de m o g r a p h i s c h e r wa n d e l u n d k o m-<br />
m u n a l e be w ä lt i g u n g s s t r at e g i e n in po l e n<br />
Aus der Forschung zu sozialen Problemen<br />
ist bekannt, dass die Veränderung objektiver<br />
Bedingungen allein keineswegs automatisch zu<br />
Bewältigungsstrategien führt. Vielmehr bedarf<br />
es einer Problematisierung dieser Bedingungen<br />
durch Akteure. In Organisationen haben nur<br />
solche Umweltbedingungen eine Chance<br />
problematisiert zu werden, die eine Relevanz<br />
für die Zwecke der Organisation haben. Wenn<br />
sich Organisationszwecke und Umweltbedingungen<br />
gleichzeitig ändern, kann es sein, dass<br />
unter neuen internen Entscheidungsprämissen<br />
bestimmte Umweltbedingungen nicht als problematisch<br />
gelten oder von konkurrierenden<br />
Problemen verdrängt werden.<br />
Dies wird besonders deutlich in Polen, wo der<br />
demographische Wandel in der Wahrnehmung<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
der kommunalen Entscheidungsträger insbesondere<br />
durch drei politische Entwicklungen<br />
geprägt wird: Erstens hat in Polen seit 1990<br />
eine massive Dezentralisierung von Kompetenzen<br />
auf die kommunale Ebene stattgefunden,<br />
die teilweise noch verstärkt wird. So wurde<br />
etwa 2003 die Zuständigkeit für Sozialhilfe<br />
auf die Kommunen übertragen. Zweitens sorgt<br />
der EU-Beitritt Polens dafür, dass derzeit viele<br />
Fördergelder ins Land fließen, die zu einem<br />
großen Teil in den Aufbau kommunaler Infrastruktur<br />
fließen und für deren Abwicklung<br />
zusätzliches Personal notwendig ist. Drittens<br />
hat die zentralstaatliche Gesetzgebung eine<br />
Ausweitung des kommunalen Bildungsangebotes<br />
beschlossen (Kopycka 2008). Um die<br />
schlechten Ergebnisse des Landes bei der<br />
PISA-Untersuchung zu kompensieren, wurde<br />
zusätzlich eine neue Schulform eingeführt<br />
und damit die Schüler-Lehrer-Relation verbessert.<br />
Ein vergleichbar herausgehobenes Sonderrecht<br />
des öffentlichen Dienstes, wie es in Deutschland<br />
durch die hergebrachten Grundsätze<br />
des Berufsbeamtentums konstituiert und im<br />
Tarifbereich insbesondere in Westdeutschland<br />
nahezu übernommen wurde, ist in Polen aktuell<br />
nicht gegeben (Redecker 2003). Gleichwohl<br />
war Polen unter den ehemaligen Ostblockländern<br />
der einzige Staat, der im öffentlichen<br />
Dienst bis 1974 einzelne Elemente eines<br />
öffentlichen Dienstrechts institutionalisiert<br />
hatte. Nach der Ersetzung<br />
durch das allgemeine Arbeitsrecht, Seite 71<br />
wurden vergleichbare Elemente 1982<br />
wieder eingeführt. Ältere Regelungen<br />
für den Staatsdienst wurden 2003 durch das<br />
1998 neu erlassene Gesetz über den Zivilen<br />
Dienst abgelöst. Abgesehen davon gilt für Be
Seite 72<br />
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
schäftigte in bestimmten Schlüsselpositionen<br />
auf der kommunalen Ebene (z.B. Kämmerer)<br />
seit 1990 das Gesetz über die Beschäftigten<br />
der kommunalen Selbstverwaltung, das den<br />
Betroffenen umfangreichere Schutzrechte gewährt<br />
als das normale Arbeitsrecht. Für andere<br />
Beschäftigte der kommunalen Selbstverwaltung<br />
gilt das generelle Arbeitsrecht, während<br />
für Lehrer ein gesondertes Lehrerarbeitsrecht<br />
existiert. Sowohl Arbeitsrecht als auch Lehrerarbeitsrecht<br />
sehen jedoch die Möglichkeit<br />
betriebsbedingter Kündigungen vor. Neu bei<br />
der Rekrutierung von Personal ist die Vorgabe,<br />
Einstellungen nur über öffentliche Ausschreibungen<br />
vorzunehmen.<br />
In den Interviews wird deutlich, dass der<br />
Challenge „demographischer Wandel“ in<br />
Deutschland und Polen unterschiedlich wahrgenommen<br />
wird. Während in Deutschland<br />
ausgehend von Ostdeutschland eine Demographisierung<br />
der Problemlagen von Kommunen<br />
stattgefunden hat (Sackmann/Bartl<br />
2008; vgl. Sarcinelli/Stopper 2006), ist dieses<br />
Thema in Polen den Verantwortlichen in den<br />
Kommunen typischerweise zwar bekannt,<br />
es wird jedoch vorwiegend im Kontext der<br />
öffentlichen Bildung und Kinderbetreuung als<br />
Problem thematisiert. Der folgende Abschnitt<br />
stellt drei verschiedene Situationsdefinitionen<br />
und entsprechende Reaktionen dar.<br />
4.2.1 ir r e l e va n z d e m o g r ap<br />
h i s c h e n wa n d e l s u n d b e s c h l e u-<br />
n i g t e r ge n e r at i o n e n w e c h s e l<br />
Die befragten Entscheidungsträger<br />
in sieben Kommunen messen dem demographischen<br />
Wandel lediglich in zwei Fällen Bedeutung<br />
für ihre Arbeit bei. Die Bürgermeister<br />
der restlichen fünf Kommunen betrachten die<br />
demographische Entwicklung als weitgehend<br />
irrelevant für die kommunale Personalpolitik.<br />
Vielmehr gelten politische Faktoren als entscheidend<br />
für vorhandene Personalveränderungen.<br />
Die Wahrnehmung des demographischen<br />
Wandels als irrelevant lässt sich am Beispiel der<br />
Aussage des Bürgermeisters der Stadt Starow,<br />
Michał Jadwiszczok, verdeutlichen. Die Stadt<br />
Starow verzeichnete eine stabile Bevölkerungsentwicklung<br />
bei derzeit etwas über 50.000<br />
Einwohnern:<br />
I: In welchem Umfang wird Ihre Personalpolitik<br />
von den demographischen Prozessen in dieser<br />
Gemeinde beeinflusst? B: Ehrlich gesagt, hat<br />
sich kein Einfluss bis jetzt bemerkbar gemacht.<br />
Bekannt ist uns die Bevölkerungsüberalterung.<br />
Junge Menschen sind zahlreich entweder in<br />
die Hauptstadt oder ins Ausland gegangen und<br />
wiederum alte Menschen verließen Warszawa,<br />
verkauften ihre kleinen Eigentumswohnungen,<br />
um bei uns ruhiger und preiswerter weiter zu<br />
leben. […] Auf meine Personalpolitik in der<br />
Stadtverwaltung haben aber diese Prozesse<br />
keinen Einfluss. Wie ich schon sagte, die<br />
Mehrzahl der Beschäftigten bei uns, sind junge<br />
Menschen. Vor vier Jahren, also vor meiner<br />
Amtszeit, fehlten junge Mitarbeiter hier ganz.<br />
Bei dem Mitarbeiterstamm in der Stadtverwaltung<br />
kann man von einer Personalkontinuität<br />
noch aus den Zeiten der Volksrepublik Polen<br />
sprechen: dieselben Mitarbeiter an denselben<br />
Arbeitsplätzen - überwiegend weibliche. Wie<br />
es in den alten Zeiten gang und gebe gewesen<br />
ist, haben sie Antragsteller als ungebetene Gäste<br />
betrachtet. Die Einstellung der Mitarbeiter<br />
der jungen Generation, die bereits in einer
anderen Realität groß geworden sind, hat sich<br />
gewandelt: sie nehmen den Bürger als Kunden<br />
sehr wichtig und ich versuche es meinen<br />
Mitarbeitern nahe zu legen, dass eine Stadtverwaltung<br />
ein öffentliches Dienstleistungsunternehmen<br />
ist, und jeder der hier anklopft,<br />
zuvorkommend und höflich behandelt werden<br />
muss. Zusammenfassend kann ich sagen, dass<br />
obwohl man auch in Starow von einer Bevölkerungsüberalterung<br />
sprechen kann, werden als<br />
Verwaltungsmitarbeiter nur junge Leute, die<br />
man noch formen kann, bevorzugt eingestellt<br />
(Starow BM: 34-35).<br />
Herr Jadwiszczok verweist auf die Unabhängigkeit<br />
seiner Personalpolitik von demographischen<br />
Nachfrageveränderungen und<br />
deutet selbst die personalpolitische Verjüngung<br />
seiner Belegschaft als einen Prozess, der sich<br />
unabhängig von der allgemeinen Alterung der<br />
Bevölkerung vollzieht. Vielmehr geht es ihm<br />
um eine Professionalisierung der kommunalen<br />
Beschäftigten, wobei er deren Kompetenz<br />
bezeichnenderweise nicht direkt am Alter<br />
sondern an einer historisch spezifisch geprägten<br />
Generation festmacht. Im Gegensatz<br />
dazu wird in vielen deutschen Interviews der<br />
Prozess der Alterung der Belegschaft an sich<br />
als eine problematische Entwicklung gedeutet.<br />
Das bezeugt, dass der demographische Wandel<br />
im öffentlichen Diskurs Polens bislang weit<br />
weniger problematisiert wurde.<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
sonals] sprechen, die zweifelsohne eine Folge<br />
des politischen Systems gewesen ist, das dasselbe<br />
geblieben ist, wie vor dieser Zeitspanne,<br />
die Sie interessiert. Das ist die eine Sache und<br />
man hat eigentlich nur einige Personen, die<br />
notwendig waren, der Verwaltung hinzugefügt.<br />
So wie die bereits erwähnte neue Kraft,<br />
die für den Fonds der Unionsmittel benötigt<br />
wurde, einige einzelne Personen in dem<br />
Dienstleistungsbereich der Verwaltung und<br />
auf den Schlüsselpositionen, auf der Stelle des<br />
Bürgermeisters. Vor fünf Jahren war jemand<br />
anderer auf dem Posten des Bürgermeisters,<br />
der jetzt die Stelle des Kassenwarts innehat<br />
und ich bin der stellvertretende Bürgermeister<br />
gewesen. Jetzt bekam diese Stelle der frühere<br />
Vorsitzende des Stadtrates, es gab also eine<br />
Veränderung, aber mit denselben Personen,<br />
es waren alles Personen, die bereits früher<br />
miteinander gearbeitet haben. Es folgte ein<br />
Wechsel von einer Stelle auf die andere. Sonst<br />
war kein Bedarf da. Weil leider ist es so in<br />
Polen, dass einem Machtwechsel der Wechsel<br />
auf den Schlüsselstellen folgt. Ist dies gut oder<br />
schlecht (Buciszewo BM: 23)?<br />
Herr Kozłowski spricht einerseits davon, dass<br />
die Stabilität des Personalkörpers maßgeblich<br />
durch politische Rahmenbedingungen<br />
bestimmt wird. Das gilt auch für das angestrebte<br />
Personalwachstum, um neue Aufgaben<br />
erfüllen zu können. Andererseits thematisiert<br />
er den politischen Personalwechsel,<br />
Der Fall Buciszewo, zeigt zudem deutlich, welche<br />
Bedingungen bei der Frage nach Verände-<br />
der zumindest auf den kommunalen<br />
Spitzenpositionen nach jeder Wahl Seite 73<br />
rungen der Personalpolitik in den letzten fünf in Polen üblich ist. Das Ausmaß<br />
Jahren dem Bürgermeister Paweł Kozłowski dieses politischen Personalwechsels<br />
relevant erscheinen:<br />
unterscheidet sich jedoch von Fall zu Fall und<br />
wird teilweise hingenommen, teilweise aber<br />
Man kann von einer Stabilisierung [des Per-<br />
auch distanzierend kommentiert. Da diese
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Form des Personalwechsels nur für wenige<br />
Positionen zutrifft, durchbricht sie allerdings<br />
nicht das dominante Muster eines stabilen<br />
Generationenaustauschs mit expansiven Tendenzen<br />
im Bereich der kommunalen Investitionen,<br />
das sich für Polen insgesamt abzeichnet.<br />
Die einzige Form demographischen Wandels,<br />
die Herr Kozłowski wahrnimmt, betrifft die<br />
Abwanderung junger Menschen ins Ausland,<br />
die die konkurrenzfähigen Löhne auf dem<br />
polnischen Arbeitsmarkt in die Höhe treiben<br />
und einen beginnenden Fachkräftemangel zur<br />
Folge haben (Buciszewo BM: 59-61).<br />
Nun könnte man vermuten, dass die Bewertung<br />
des demographischen Wandels als irrelevant<br />
der demographischen Situation wachsender<br />
und stabiler Kommunen geschuldet ist.<br />
Tatsächlich steigt die Wahrscheinlichkeit der<br />
Bewertung des demographischen Wandels als<br />
Problem auch in Polen bei einer stärkeren Betroffenheit<br />
von rückläufigen Einwohner- oder<br />
Kinderzahlen.<br />
Kontraintuitiv kann dies an der bezeichnenden<br />
Ausnahme der Stadt Buciszewo<br />
verdeutlicht werden: Deren Einwohnerzahl ist<br />
zwischen 1994 und 2005 insgesamt zwar stabil<br />
geblieben, ihre Einwohnerdichte hat sich<br />
im gleichen Zeitraum jedoch um rund 30%<br />
verringert. Die statistischen Daten verweisen<br />
auf einen massiven Schrumpfungprozess. Vermutlich<br />
wurden diese Einwohnerverluste,<br />
durch die Eingemeindung von<br />
Seite 74 Umlandgemeinden kompensiert. Sie<br />
haben beim Bürgermeister der Stadt<br />
sogar zur Wahrnehmung eines Einwohnerwachstums<br />
geführt (vgl. Buciszewo<br />
BM: 43), obwohl dadurch die absolute Einwohnerzahl<br />
gerade einmal stabilisiert werden<br />
konnte.<br />
Aber auch unabhängig von solch paradox<br />
anmutenden Beispielen, unterscheidet sich die<br />
Wahrnehmung des demographischen Wandels<br />
in Polen deutlich von der Wahrnehmungsweise<br />
in Westdeutschland und Ostdeutschland.<br />
4.2.2 ab wa n d e r u n g a l s w i rt s c h a f t l i c h e<br />
he r a u s f o r d e r u n g<br />
Die folgenden beiden Fälle einer schrumpfenden<br />
Gemeinde und einer schrumpfenden<br />
Großstadt verdeutlichen die spezifische Selektionswirkung<br />
der polnischen politischen<br />
Institutionen auf die Wahrnehmung und<br />
Bewertung demographischer Phänomene. So<br />
manifestiert die Deutung des Einwohnerrückgangs<br />
als „Glücksfall“ durch den Bürgermeister<br />
von Kołowina, Herrn Staniszewski einerseits<br />
die Bedeutung des EU-Beitritts Polens, seine<br />
Zurechnung auf wirtschaftliche Veränderungen<br />
aber auch, dass demographische Veränderungen<br />
in Polen typischerweise nicht als genuin demographisch,<br />
sondern vielmehr als wirtschaftlich<br />
bedingt wahrgenommen werden:<br />
I: Welche Veränderungen die Personalpolitik<br />
betreffend, haben in den letzten fünf Jahren<br />
in der Gemeinde stattgefunden? B1: Bei uns<br />
in Kołowina, sind die Bevölkerungszahlen zurückgegangen.<br />
In der Vergangenheit betrug die<br />
Einwohnerzahl über 20.000, gegenwärtig haben<br />
wir nur noch 18.000 […] und so befinden wir<br />
uns jetzt in einer anderen Städtezuordnung als<br />
früher: Jetzt sind wir eine größere Stadt unter<br />
Kleineren, was uns einen vorteilhaften Platz im<br />
Bezug auf die Zuteilung der Unionsgelder garantiert.<br />
Dies hängt mit der organisatorischen<br />
Unterteilung der Städte in bis zu 20.000 und
ab 20.000 bis 100.000 Einwohner zusammen.<br />
[…] Die zurückgehende Einwohnerzahl ist<br />
nichtsdestotrotz sehr beunruhigend und lässt<br />
nur eine Folgerung zu, dass viele Menschen<br />
unsere Stadt aus Gründen der Arbeitslosigkeit<br />
verlassen. Ich weiß nicht, ob sie danach fragen<br />
würden, aber man kann bei uns in Kołowina,<br />
eine strukturelle Arbeitslosigkeit beobachten<br />
[…]. Diese ist zwar um ein Viertel zurückgegangen,<br />
hatte aber den Stand von 25% schon<br />
erreicht und war die Folge einer Neustrukturierung<br />
von drei Betrieben in [Name einer größeren<br />
Stadt], die nur 6 km von unserer entfernt<br />
ist (Kołowina BM: 40-44).<br />
Entsprechend dieser Problemwahrnehmung<br />
zielen Bewältigungsstrategien des demographischen<br />
Wandels in Kołowina primär<br />
darauf, Unternehmen anzusiedeln, um die<br />
Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, und nicht auf<br />
die Personalpolitik der Kommunalverwaltung.<br />
Allerdings wird man im Referat für Infrastrukturinvestitionen<br />
Personal einstellen, um<br />
Fördergelder der EU akquirieren und investieren<br />
zu können. Dies ist eine Personalstrategie,<br />
die sich in fast allen polnischen Kommunen<br />
abzeichnet. Demnach kommt es durch demographischen<br />
Wandel zu keiner Änderung<br />
der institutionalisierten Personalpolitik in<br />
polnischen Kommunalverwaltungen.<br />
4.2.3 ge b u rt e n r Ü c k g a n g u n d expa n s i o n<br />
d e s bi l d u n g s w e s e n s<br />
In Goromierz einer polnischen Großstadt, die<br />
in den letzten Jahren deutlich geschrumpft<br />
ist, erwartet der dortige Stadtpräsident Lech<br />
Lisowski auch für die Zukunft weiteren Personalbedarf<br />
– möglicherweise durch Aufgabenzuwächse<br />
auf kommunaler Ebene:<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
I: Wie hoch wird - Ihrer Meinung nach, der<br />
Beschäftigungsstand zukünftig in dieser Gemeinde<br />
sein? B: Diese Stadt verändert sich<br />
sehr: es wird viel unternommen und investiert,<br />
neue Entwicklungsprozesse und Projekte<br />
bringen einen erhöhten Bedarf an immer<br />
höher und besser qualifizierten Arbeitskräften<br />
mit sich. Das heißt, auch wenn ich einen zu<br />
großen Zuwachs an Mitarbeitern vermeiden<br />
möchte, wird sich die Mitarbeiterzahl in den<br />
kommenden vier Jahren um etwa über 20 neue<br />
Arbeitskräfte erhöhen. Die Weichen stellt der<br />
Gesetzgeber: sollte das Parlament uns neue<br />
Aufgaben auferlegen, werde ich dem Rechnung<br />
tragen und neue Arbeitskräfte einstellen<br />
(Goromierz BM: 45-46)<br />
Gleichzeitig misst Herr Lisowski als einziger<br />
unter den polnischen Befragten der Kommunalverwaltung<br />
demographischen Veränderungen<br />
deutliches Gewicht für Personalfragen<br />
insbesondere im Bildungsbereich zu:<br />
I: Und welchen Einfluss auf die Personalpolitik<br />
in der Gemeindeverwaltung haben die<br />
demographischen Veränderungen? B: In der<br />
Gemeindeadministration spiegeln sich die demographischen<br />
Veränderungen auf jeden Fall<br />
wieder. Am deutlichsten finden sie ihren Niederschlag<br />
im Bildungsbereich […]: 80 Schulklassen<br />
wurden im Stadtkreis geschlossen und<br />
die Lehrkräfte – weil die Gesetzgebung dies<br />
erlaubte – einfach entlassen […] Die<br />
Folgen des demographischen Tiefs<br />
kann man immer noch beobachten: Seite 75<br />
2002 hatten wir 327.000 Einwohner<br />
und jetzt nur 317.000. Diese negative<br />
Entwicklung aufzuhalten, betrachten wir als<br />
unsere größte Herausforderung. Wir wollen<br />
keine Schulen mehr schließen müssen. Wenn
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
jedoch ökonomische und rationale Gründe<br />
dies verlangen, müssen wir es tun. Ich kenne<br />
eine Stadt, die zweimal so groß ist, wie Goromierz,<br />
in der man mehrere Dutzend Schulen<br />
schließen musste. Obwohl die demographische<br />
Situation sich langsam zu ändern scheint, und<br />
es gibt Kinderzahlen, sind die Folgen der<br />
negativen Entwicklung doch noch in den<br />
Grund- und Mittelschulen zu sehen und in<br />
ein paar Jahren sicherlich auch noch in den<br />
höheren Schulen (Goromierz BM: 47-48).<br />
Entsprechend dieser Problemwahrnehmung<br />
des demographischen Wandels gibt es in den<br />
polnischen Kommunen nur im Bildungsbereich<br />
explizite Personalstrategien, um<br />
demographische Nachfrageveränderungen<br />
zu bewältigen. In den primär untersuchten<br />
Interviews mit Vertretern der kommunalen<br />
Hauptverwaltung werden schulische Bewältigungsformen<br />
lediglich von drei Interviewpartnern<br />
thematisiert: Außer den zitierten<br />
Aussagen des Präsidenten von Goromierz<br />
weiß der Bürgermeister von Kołowina zu<br />
berichten, dass es in seiner Stadt keine Entlassungen<br />
im Bildungsbereich gegeben habe<br />
(Kołowina BM: 94-103). Der Bürgermeister<br />
von Mielcz hingegen trifft die auf den ersten<br />
Blick etwas widersprüchliche Aussage, dass es<br />
zwar Schulzusammenlegungen (Mielcz BM:<br />
114), aber keine Schulschließungen (Mielcz<br />
BM: 80) gegeben habe. Das liegt daran, dass<br />
in dieser Stadt im Zuge der Bildungsreform<br />
Grundschulen um Sekundar-<br />
Seite 76 schulen erweitert wurden, wobei eine<br />
organisatorisch den deutschen Gesamtschulen<br />
vergleichbare Schulform<br />
gebildet wurde. 6<br />
Die scheinbar selektive Wahrnehmung des<br />
Bildungsbereiches durch die Hauptverwaltung<br />
mag einerseits daran liegen, dass Schulen in<br />
Polen eine größere Autonomie besitzen und<br />
deshalb weniger im Relevanzbereich der Kommunalverwaltung<br />
präsent sind. Andererseits<br />
verweist sie aber auch auf institutionelle Setzungen<br />
durch die zentralstaatliche Legislative,<br />
die die Betroffenheit des kommunalen Bildungsbereiches<br />
durch den Geburtenrückgang<br />
abmildern.<br />
4.2.4 spa lt u n g d e r be l e g s c h a f t<br />
Da die vorliegende Untersuchung sich für<br />
Polen primär auf Interviews mit kommunalen<br />
Entscheidungsträgern der Hauptverwaltung<br />
bezieht, rekurriert der Vergleich personalpolitischer<br />
Bewältigungsstrategien im Bildungsbereich<br />
ergänzend auf bereits vorliegende<br />
Ergebnisse über den polnischen Lehrerarbeitsmarkt<br />
(Kopycka/Reinhold 2007, vgl.<br />
Kopycka in diesem Heft). In Polen tragen die<br />
einzelnen Schulen die Personalverantwortung<br />
für das Lehrpersonal. Die personalpolitischen<br />
Reaktionsweisen im Bildungsbereich ähneln<br />
stark dem Modell interner Arbeitsmärkte. In<br />
den Schulen besteht die erste personalpolitische<br />
Reaktion normalerweise in internen<br />
Umsetzungen innerhalb einer Schule. Sofern<br />
die institutionell vorgegebene Angebotsausweitung<br />
nicht ausreicht, um das vorhandene<br />
Personal gemäß der politisch definierten<br />
Schlüssel zu beschäftigen, wechselt das Personal<br />
zur Kommune als Beschäftiger und<br />
wird von dort aus in mehreren kommunalen<br />
Schulen parallel eingesetzt. Die Definition<br />
des internen Arbeitsmarktes wird dabei auf<br />
den Zuständigkeitsbereich der Kommune als<br />
Verwaltungseinheit ausgeweitet. Erst in letzter<br />
Konsequenz kommt es zu Entlassungen. Diese
sind nach dem polnischen Lehrergesetz möglich.<br />
Allerdings stellt diese Maßnahme auch in<br />
Polen eine ultima Ratio dar.<br />
Gleichzeitig wird – speziell in wachsenden<br />
Kommunen (z.B. Bracewo, Mielcz) – auch<br />
Personal eingestellt. Diese Neueinstellungen<br />
sind häufig Berufseinsteiger, die zumeist befristete<br />
Verträge erhalten. Dadurch entsteht eine<br />
Polarisierung der Arbeitsmarktsstruktur, die<br />
weitgehend altersspezifisch ist. Die Randpositionen<br />
werden größtenteils Berufseinsteigern<br />
zugeteilt, stabile Kernposten nehmen vorwiegend<br />
ältere Arbeitnehmer für sich in Anspruch.<br />
Dieser Altersbezug kann auf der einen Seite<br />
ein Hinweis darauf sein, dass die beobachteten<br />
Prozesse der Polarisierung lediglich eine Ausweitung<br />
der Übergangsphase und damit keine<br />
Veränderung der Arbeitsmarktstruktur in qualitativer<br />
Hinsicht darstellen. Dies wäre der Fall,<br />
wenn ein Übergang in den stabilen Kern auch<br />
für jüngere Kohorten, zwar zeitlich verzögert,<br />
aber doch stattfinden würde. Auf der anderen<br />
Seite können die neuen Standards, die sich zurzeit<br />
für Neueinsteiger etablieren, ein Zeichen<br />
für einen weit reichenden Wandlungsprozess<br />
in Richtung Öffnung der internen Strukturen<br />
der Lehrerarbeitsmärkte darstellen. In welche<br />
Richtung die sich abzeichnende Struktur stabilisierbar<br />
ist, bleibt abzuwarten.<br />
Ähnliche Tendenzen der Polarisierung sind<br />
sowohl in Ostdeutschland als auch in Westdeutschland<br />
insbesondere im Bildungsbereich<br />
zu beobachten. Die weite und in dieser Durchgängigkeit<br />
bereichsspezifische Verbreitung<br />
dieses Musters gibt jedoch keinen endgültigen<br />
Aufschluss über eine Stabilisierung.<br />
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass de-<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
mographischer Wandel in Polen primär im<br />
Bildungsbereich als Problem wahrgenommen<br />
und bearbeitet wird. In den Kommunen, die<br />
den demographischen Wandel auch im Bereich<br />
der Kernverwaltung als Problem wahrnehmen,<br />
werden Bewältigungsstrategien weniger<br />
im Bereich der Personalpolitik sondern<br />
eher als Strategie der Angebotsverbesserung<br />
für Unternehmen und Einwohner entwickelt.<br />
Damit versuchen die Kommunen sich im<br />
Standortwettbewerb günstig zu positionieren<br />
und reagieren dabei analog zur Logik der<br />
Angebotsexpansion, die institutionell durch<br />
übergeordnete politische Ebenen gesetzt<br />
(Zentralstaat) oder zumindest nahe gelegt<br />
(EU) wurde.<br />
Da die Angebotsexpansion meist auch mit<br />
einer Verstärkung der Personaldecke einhergeht,<br />
resultieren Einstellungen nicht nur in<br />
einer Verjüngung sondern auch in einer Steigerung<br />
der Professionalität der Verwaltung.<br />
Die Einstellungspolitik zielt ausdrücklich<br />
darauf, die Qualität der Leistungserbringung<br />
zu verbessern, wie die oben zitierte Aussage<br />
des Bürgermeisters von Starów verdeutlicht.<br />
Die Personalverantwortliche von Goromierz<br />
weist ebenfalls ausdrücklich darauf hin, dass<br />
sich der Anteil der höher Qualifizierten in<br />
den letzten Jahren deutlich erhöht habe (Goromierz<br />
PER: 36-38, 42-43). Zur Verjüngung<br />
der Altersstruktur trägt zudem ein – ähnlich<br />
wie in Deutschland – demnächst auslaufendes<br />
Frühverrentungsprogramm<br />
bei, das somit einen zusätzlichen Seite 77<br />
Anreiz für viele ältere Arbeitnehmer<br />
schaffte, diese Möglichkeit noch zu<br />
nutzen. Ein Grund dafür, dass die Qualität<br />
kommunaler Leistungserbringung in Polen<br />
verbesserungswürdig erscheint, liegt teilweise
Seite 78<br />
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
wohl auch in dem politisch motivierten Personalwechsel,<br />
der nach jeder Kommunalwahl in<br />
den meisten Kommunen zu beobachten ist.<br />
4.3 de m o g r a p h i e u n d k o m m u n a l e be w ä l -<br />
t i g u n g s s t r at e g i e n in os t d e u t s c h l a n d<br />
In Ostdeutschland trat der Geburtenrückgang<br />
am abruptesten von allen drei Vergleichsregionen<br />
ein. Demnach ist es plausibel, dass er<br />
hier durchweg als Verlust, Herausforderung<br />
oder gar Bedrohung empfunden wird. In den<br />
folgenden Abschnitten konzentriert sich die<br />
Darstellung daher insbesondere auf den Aspekt<br />
der Bewältigungsstrategien.<br />
Der öffentliche Dienst in Deutschland besteht<br />
aus Beamtenverhältnissen einerseits und<br />
tariflich geregelten Beschäftigungsverhältnissen<br />
andererseits. Auf kommunaler Ebene<br />
sind Beamtenverhältnisse quantitativ nur von<br />
untergeordneter Bedeutung. Lediglich für<br />
bestimmte Spitzenpositionen in der Kommune<br />
ist eine Besetzung mit Beamten rechtlich<br />
zwingend. Allerdings gelten in Westdeutschland<br />
tariflich Beschäftigte nach 15 Jahren<br />
ebenso wie Beamte als unkündbar. Bei der<br />
Anschlusstransformation von Ostdeutschland<br />
wurde diese Regelung von den Tarifparteien<br />
hingegen nicht übernommen. Hier sind betriebsbedingte<br />
Kündigungen bei Einhaltung<br />
einer entsprechenden Frist rechtlich möglich.<br />
4.3.1 be w ä lt i g u n g d u r c h ar-<br />
b e i t s z e i t- u n d lo h n r e d u k t i o n<br />
Herr Kreuzer, Bürgermeister einer<br />
Einheitsgemeinde mit mittlerweile 12.000<br />
Einwohnern im Umland von Berlin, stand<br />
entgegen dem Trend in den anderen ostdeut-<br />
schen Kommunen unseres Samples in den letzten<br />
Jahren vor der Aufgabe, das Personal der<br />
Verwaltung aufzustocken. Abgesehen von den<br />
wachstumsbedingten Problemen der kleinen<br />
Gemeinde, geeignetes Verwaltungsfachpersonal<br />
für verschiedene neu hinzugekommene Aufgabenfelder<br />
7 auf dem externen Arbeitsmarkt zu<br />
bekommen, gibt es aber auch in Bautenbach-<br />
Feldow schwankende Nachfragebedingungen<br />
im Kindergartenbereich. Das lag in der Vergangenheit<br />
an temporären Nachfragerückgängen,<br />
liegt aber allgemein daran, dass die Nachfrage<br />
im Vorschulbereich 8 nicht nur von der Kinderzahl,<br />
sondern auch vom Nachfrageverhalten<br />
der Eltern abhängt. Die Ausführungen von<br />
Herrn Kreuzer illustrieren die Bewältigung<br />
kurzfristiger Nachfrageschwankungen durch<br />
eine Kombination aus befristeten Arbeitsverträgen,<br />
Teilzeitbeschäftigung sowie einem<br />
kollektiven Vertrag zur Stundenreduzierung in<br />
den Kindereinrichtungen:<br />
Mit Befristung von Arbeitsverträgen arbeiten<br />
wir sehr stark. Das ist besonders bei uns ausgeprägt<br />
im Erziehungs… im Erzieherbereich, weil<br />
wir dort immer entsprechend der Kinderzahlen<br />
ja das Arbeitsvermögen anpassen müssen. Denn<br />
wir bekommen nur für bestimmte Arbeitskräfte<br />
bzw. Erziehungspersonal die entsprechenden<br />
Personalkostenzuschüsse durch den Landkreis<br />
und das muss man ziemlich genau einhalten.<br />
Von daher sind wir also immer auch angewiesen,<br />
die Arbeitszeit der Erzieherin anzupassen.<br />
Wir hatten mal eine Situation, wo wir vor<br />
der Frage standen: müssen wir Erzieherinnen<br />
entlassen in Größenordnungen und sind dann<br />
mit Personalrat und sämtlichen Erzieherinnen<br />
zu einer Lösung gekommen, die da hieß: alle<br />
Erzieherinnen nehmen Stundenkürzungen<br />
hin und es kommt zu keiner Entlassung. Und
seitdem haben wir einen festen Vertrag für eine<br />
bestimmte Stundengröße, ich glaube 30 Stunden<br />
oder 32 hatten wir damals verabredet. Und<br />
nach Bedarf werden die Stunden erhöht. Wobei<br />
in der Folge sind dann fast alle wieder erhöht<br />
worden, weil die Kinderzahl stieg bei uns. Von<br />
daher sind die Belastungen dann also wirklich<br />
gering gewesen und manche waren also richtig<br />
auch froh. Für die war es auch ein persönliches<br />
Plus, dass sie eben weniger auch arbeiten<br />
konnten. Die haben das gerne in Anspruch<br />
genommen. Und so verfahren wir eigentlich<br />
immer, dass wir dort die Arbeitszeit flexibel<br />
handhaben für die Erzieherinnen, die werden<br />
aller halbe Jahre überprüft, die Arbeitsverträge<br />
und die Arbeitszeit dann angepasst. Teilzeitarbeit<br />
machen wir auch, das ist ebenfalls in der<br />
kleinen Verwaltung eine wichtige Sache, weil<br />
wenn eine Vollzeitkraft ausfällt, ist der gesamte<br />
Arbeitsplatz nicht besetzt. Wenn ich zwei Teilzeitkräfte<br />
für eine Stelle habe, habe ich immer<br />
noch einen, wo ich dann vielleicht über mehr<br />
Arbeit auch den Ausfall des anderen Mitarbeiters<br />
kompensieren kann. (Bautenbach-Feldow<br />
BM: 12)<br />
Wenn absehbar ist, dass sich die Nachfrage<br />
stabilisiert, werden die befristeten Verträge<br />
jedoch entfristet:<br />
Man muss also immer gucken, dass man sieht,<br />
stabilisiert sich so eine Entwicklung oder ist<br />
es bloß eine vorübergehende Entscheidung.<br />
Machen wir befristete Verträge und wenn es<br />
sich stabilisiert hat, wird es in der Regel so<br />
sein, dass es zu einer Festeinstellung kommt<br />
(Bautenbach-Feldow BM: 52).<br />
Abgesehen von personalpolitischen Strategien<br />
ist die Kommune stark darum bemüht, ein<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
familienfreundliches Umfeld zu schaffen, um<br />
weiterhin Einwohner aus dem nahen Berlin<br />
anzulocken.<br />
Die personalpolitische Bewältigungsstrategie<br />
in Bautenbach-Feldow verdeutlicht, dass auch<br />
unter der Bedingung von demographischen<br />
Schwankungen im Bildungsbereich am Leitbild<br />
des Normalarbeitsverhältnisses festgehalten<br />
wird. Gleichwohl ist es durch die bisherige<br />
Befristungspraxis eine Spaltung der Belegschaft<br />
in einen relativ stabilen Kern und einen<br />
extern flexiblen Rand gekommen, bei dem es<br />
abzuwarten gilt, ob dies ein vorübergehendes<br />
oder ein dauerhaftes Phänomen darstellt.<br />
Im Bereich der Kindereinrichtungen gehören<br />
befristete Arbeitsverträge und Teilzeitarbeit<br />
auch in anderen ostdeutschen Kommunen<br />
derzeit zu den routinemäßigen Instrumenten<br />
der Personalpolitik. Am Leitbild des Normalarbeitsverhältnisses<br />
auf internen Arbeitsmärkten<br />
wird in den meisten Bereiche der Kommunalverwaltung<br />
in Ostdeutschland nach wie vor<br />
festgehalten; faktisch wird seine Realisierung<br />
jedoch teilweise unterlaufen, weil man gerade<br />
nachgeordnete Wirtschaftsleistungen häufig<br />
privatisiert hat und das entsprechende Personal<br />
betriebsbedingt gekündigt wurde.<br />
4.3.2 be t r i e b s b e d i n g t e kÜ n d i g u n g e n a l s<br />
i l l e g i t i m e fo r m d e r be w ä lt i g u n g<br />
In stark schrumpfenden Kommunen<br />
Ostdeutschlands wurden nicht nur Seite 79<br />
zahlreiche Einrichtungen geschlossen,<br />
sondern auch betriebsbedingte<br />
Kündigungen eingesetzt, um eine Anpassung<br />
an neue Nachfragebedingungen zu erreichen.<br />
Allerdings gelten betriebsbedingte Kündi
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
gungen stets als das letzte Mittel der Personalpolitik,<br />
das nur eingesetzt wird, wenn der<br />
Entscheidungsdruck besonders drängend ist.<br />
Frau Felsing, die Personalverantwortliche in<br />
Stechwitz, wo es sogar zu Demonstrationen<br />
vor der Stadtverwaltung kam, als Massenentlassungen<br />
angesetzt waren, erläutert die<br />
Hintergründe und auch die Verbindung mit<br />
Privatisierungsstrategien:<br />
B1: Betriebsbedingte Kündigungen: ja. […]<br />
Aber - Ja. Aber hauptsächlich in nachgeordneten<br />
Einrichtungen. Das heißt also, wie ich<br />
schon sagte, in den letzten fünf Jahren, auch<br />
im Kindereinrichtungsbereich nicht mehr so<br />
sehr, aber in den Jahren ich sag mal zwischen<br />
1996 und 2000/2001 extrem. Also das waren<br />
die fünf Jahre, die uns also da richtig Personal<br />
auch gekostet haben. Weil wir das eben dem<br />
absolut gesunkenen Bedarf anpassen mussten.<br />
In den Jahren darauf eigentlich eher nicht<br />
mehr. Aber durchaus noch in Einzelfällen,<br />
zum Beispiel in den Mitgliedsgemeinden,<br />
wenn auch dort im nachgeordneten Bereich,<br />
hatten wir beispielsweise jetzt dieses Jahr,<br />
dass eben Wirtschaftsleistungen ausgelagert<br />
werden. Also dass zum Beispiel, was weiß<br />
ich, Reinigungs-, Wäschereileistungen, Küchenleistungen<br />
ausgelagert werden, an Firmen<br />
übertragen werden. Das geht dann schon mal<br />
einher mit betriebsbedingten Kündigungen.<br />
Aber ist eigentlich nicht von besonderer<br />
Bedeutung würde ich sagen, weil die<br />
Personalpolitik der Stadt Stechwitz<br />
Seite 80 sowohl also übereinstimmend Rat<br />
und auch Oberbürgermeister auch<br />
unserer vorheriger Oberbürgermeister<br />
bis 2001 und auch jetzt auch Frau Brecheisen<br />
eigentlich dahin geht, sozialverträglich abzubauen;<br />
wenn also Personalabbau nötig ist, das<br />
über sozialverträgliche Maßnahmen zu machen,<br />
also über Altersteilzeit, über Förderung<br />
vorzeitigen Ruhestand, über Teilzeitregelungen<br />
und nicht in erster Linie über betriebsbedingte<br />
Kündigungen. Einfach auch was die Motivation<br />
der Mitarbeiter betrifft, das ist eigentlich nicht<br />
unbedingt so das bevorzugte und gewünschte<br />
Instrument. Sonstiges, was kann man da noch<br />
sagen. Eigentlich so das Übliche. Wie gesagt,<br />
unser Maßnahmekatalog habe ich ja schon erwähnt,<br />
den der Stadtrat 2003 beschlossen hat,<br />
hinsichtlich Förderung von Altersübergängen<br />
und Teilzeit (Stechwitz PER: 134-136).<br />
Betriebsbedingte Kündigungen gelten als<br />
eine pragmatische weil notwendige Reaktion,<br />
während ein „sozialverträglicher“ Abbau eher<br />
als ein selbst gesetztes Ziel ausweisbar ist.<br />
Selbstverständlicher Hintergrund ist auch in<br />
diesen Fällen eine Reduktionsstrategie, die<br />
sich am natürlichen Generationenaustausch<br />
orientiert und den Abbau über ein Aussetzen<br />
von Einstellungen und Übertritte in den Ruhestand<br />
oder Teilzeitregelungen fördert. Es<br />
sind jedoch nicht nur moralisch-normative<br />
Gründe sondern auch aufwendige rechtliche<br />
Auflagen sowie drohende Gerichtsprozesse, die<br />
zur Suche nach einvernehmlichen Alternativen<br />
motivieren:<br />
I: Bei den betriebsbedingten Kündigungen, wie<br />
verhält sich das rechtlich? Ist das problemlos<br />
möglich, oder? B1: […] Also ich sag mal so,<br />
[…] Betriebsbedingte Kündigungen problemlos<br />
sind sie nie, weil sie ja als Arbeitgeber für alles<br />
darlegungs- und beweispflichtig sind. Also,<br />
ob das der betriebsbedingte Grund ist, ob das<br />
eine ordentliche Sozialauswahl, die Personalratsbeteiligung…<br />
Allerdings haben wir eigentlich,<br />
wenn wir schon betriebsbedingt kündigen
mussten, das immer so gehandhabt, dass wir<br />
das unter möglichst frühzeitiger Einbeziehung<br />
des Personalrates und des betroffenen Arbeitnehmers<br />
gemacht haben. Wir haben dann also<br />
immer versucht, dem Arbeitnehmer das auch<br />
zu vermitteln. Gerade im Kindereinrichtungsbereich,<br />
da lag es auch wirklich dann, was den<br />
betriebsbedingten Grund anging, klar auf der<br />
Hand, weil die Kinder einfach nicht mehr da<br />
waren. Der Bedarf war nicht mehr da. Da lässt<br />
es sich ja auch wirklich anhand von Zahlen<br />
konkret belegen, (gestikulierend) und haben<br />
dann auch eine Sozialauswahl ordnungsgemäß<br />
durchgeführt, und haben dann mit den<br />
betroffenen Arbeitnehmern dahingehend gesprochen,<br />
ob man sich einvernehmlich trennt.<br />
I: Hmm. B1: Und das war zwar im ersten Jahr<br />
damals sechsundneunzig, als die erste große<br />
Kündigungswelle war noch gar nicht, aber in<br />
den Jahren danach hat sich das eigentlich doch<br />
bemerkbar gemacht und die meisten Arbeitsverhältnisse,<br />
die wir beenden mussten, haben<br />
wir einvernehmlich beendet (Stechwitz PER:<br />
137-141).<br />
Um einvernehmliche Lösungen zu erreichen,<br />
und der besonderen Situation Rechnung zu<br />
tragen, werden auch Genehmigungen für<br />
außertarifliche Abfindungen vom Innenministerium<br />
des Landes Sachsen-Anhalt eingeholt:<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
lichkeit durch diesen Stadtratsbeschluss, der<br />
also auch genehmigt ist, bei einvernehmlichem<br />
Ausscheiden im Wege von betriebsbedingter<br />
Personalreduzierung dann auch erhöhte Abfindungen<br />
zu zahlen. So dass also da auch ein<br />
gewisser Anreiz für den Mitarbeiter da ist,<br />
zu sagen, also wenn‘s jetzt wirklich gar nicht<br />
anders geht, und es liegt ja auf der Hand, und<br />
es ist alles belegt, dann doch zu sagen, okay,<br />
dann nehme ich halt ein bisschen mehr Geld<br />
mit. Das sind natürlich nicht die Bereiche, die<br />
die freie Wirtschaft, also das sind ja horrende<br />
Summen, können wir nicht leisten, aber bei<br />
uns ist das dann gedeckelt, bei 26.000 Euro<br />
maximal, aber auch nur, wenn derjenige dann<br />
mit den Beschäftigungsjahren auf diese Zahl<br />
dann auch wirklich kommt. Aber es ist doch<br />
so, dass wenn wir in den letzten Jahren betriebsbedingt<br />
Personal abbauen mussten, das<br />
in der Regel einvernehmlich passiert ist. Und<br />
immer so sozialverträglich, wie möglich. Auch<br />
wenn sich das auf den ersten Blick vielleicht<br />
ausschließt, aber wir haben‘s halt wirklich immer<br />
so versucht, dass der Arbeitnehmer noch<br />
mit einer gewissen sozialen Sicherung dann,<br />
die uns auch möglich war, die auch gestattet<br />
war, also nicht in Überschreitung irgendwelcher<br />
gesetzlicher oder tariflicher Vorgaben,<br />
sondern schon im Rahmen dessen, was uns<br />
möglich war, das dann auch zu gewähren ja<br />
(Stechwitz PER: 145).<br />
Haben das dann natürlich auch mit der Arbeitsagentur<br />
entsprechend abgeklärt, dass Gegenüber dem Stadtrat werden<br />
den Beschäftigten keine Nachteile entstehen,<br />
und haben 2002 auch durch den Stadtrat die<br />
einvernehmliche Lösungen durch<br />
erhöhte Abfindungen legitimiert, Seite 81<br />
Möglichkeit bekommen, mit Genehmigung indem auf die Beeinträchtigung<br />
Innenministerium außertariflich erhöhte der Motivation der verbleibenden<br />
Abfindungen zu zahlen. Also es gibt ja Abfin- Belegschaft im Falle von Betriebsbedingten<br />
dungsregelungen, die wir rein tarifvertraglich Kündigungen verwiesen wird. Auch in Bolfin<br />
einzuhalten zu hätten, haben aber die Mög-<br />
wurden erhöhte Abfindungsregelungen ge
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
troffen.<br />
Mittlerweile konnten im Bereich der Kindereinrichtungen<br />
dank der unliebsamen betriebsbedingten<br />
Kündigungen bereits wieder<br />
Einstellungen getätigt werden. Hier arbeitet<br />
man nun allerdings ebenfalls mit Verträgen<br />
auf reduzierter Stundenbasis und die Beschäftigten<br />
werden bei saisonalen Schwankungen<br />
flexibel zwischen der verbliebenen kommunalen<br />
Kindereinrichtung und zwei Horten<br />
eingesetzt. Die Haushaltskonsolidierung ist<br />
zudem soweit gediehen, dass das kommunale<br />
Dienstleistungsangebot 2003 um ein kommunales<br />
Schwimmbad erweitert werden konnte.<br />
Als am weitesten gehende standortpolitische<br />
Neuausrichtung der Stadt Stechwitz wurde<br />
2007 die Fusion mit einer etwa gleich großen<br />
Nachbarstadt vollzogen. Diese Art der Bewältigung<br />
wird unter 3.3.5 näher erläutert.<br />
4.3.3 „so z i a lv e rt r ä g l i c h e“ än d e r u n g s-<br />
k Ü n d i g u n g e n, privatisierung<br />
Nachdem der Fall Stechwitz eindrucksvoll<br />
verdeutlicht, wie nach einer anfänglichen Phase<br />
der Problemverdrängung massive Nachfrageänderungen<br />
zu einem Zusammenbruch<br />
etablierter Routinen führen, die erst nach<br />
und nach wieder identitätskonform aufgebaut<br />
werden (vgl. Bartl/Jonda 2007), kann der Fall<br />
Bolfin weitere Varianten der Bewältigung und<br />
Legitimierung spezifischer Bewältigungsstrategien<br />
aufzeigen.<br />
Seite 82 Auch die Äußerungen des Bürgermeisters<br />
Herr Francken bezeugen,<br />
dass betriebsbedingte Kündigungen<br />
das letzte Mittel in der Präferenzhierarchie<br />
kommunaler Entscheidungsträger darstellen.<br />
Er führt an, dass in Bolfin Personal stattdessen<br />
„sozialverträglich“ oder über Änderungskündigungen<br />
abgebaut wurde:<br />
I: Welche Veränderungen bezüglich des Personals<br />
sind in den letzten fünf Jahren aufgetreten?<br />
B: Ja, wir haben einen immensen Abbau<br />
an Personal vorgenommen. […] Wir haben na<br />
etwa ein gutes Drittel an Personal abgebaut in<br />
verschiedensten Bereichen. Haben das immer<br />
versucht auf sozial verträgliche Art und Weise.<br />
Es hat auch bei allen Änderungskündigungen,<br />
die wir vorgenommen [haben], oder bei Fragen,<br />
wo es um vorzeitigen Ruhestand oder ähnliche<br />
Dinge ging, so gut wie keine großen rechtlichen<br />
Auseinandersetzungen – es kam immer<br />
mal vor, aber nicht in Dimensionen – gegeben.<br />
Und das ist ein Zeichen, dass wir auch in dieser<br />
Form versucht haben, den notwendigen Abbau<br />
mit den Mitarbeitern und dem Personalrat, den<br />
ich ja vorhin schon erwähnte, so gut zu organisieren,<br />
dass das Verständnis für die Situation da<br />
war (Bolfin BM: 15-16).<br />
Die Begründung der Strategien durch Herrn<br />
Francken verweist einerseits darauf, dass bei<br />
Personalabbau jedweder Form um Verständnis<br />
geworben werden muss. Allenfalls scheint er<br />
legitim, wenn er „sozialverträglich“ abgewickelt<br />
wird. Andererseits wird auch deutlich, dass Beschäftiger<br />
arbeitsgerichtlichen Konsequenzen<br />
durch überzeugende organisationsinterne<br />
Kommunikation vorbeugen können. In den<br />
Verhandlungen mit dem Personalrat spielte<br />
das Argument der kommunalen Finanzen<br />
eine wichtige Rolle. Beispielsweise bei Änderungskündigungen,<br />
die in der Regel mit der<br />
Verlagerung von Tätigkeitsbereichen in die<br />
Privatwirtschaft verbunden sind:<br />
Wir haben im Bauhof, also im Bereich der
Arbeiter, Reduzierungen vorgenommen.<br />
Haben einiges an Aufgaben outgesourced,<br />
wie man ja nun heute immer wieder sagt.<br />
Reinigungsleistungen, wir haben also keine<br />
Reinigungskräfte, eigene Reinigungskräfte,<br />
mehr in der Verwaltung. Das ist auch ne ganze<br />
Menge, was dort weggegangen ist. Wir haben<br />
keine Reinigungskräfte mehr in den Schulen,<br />
das wird alles von Fremdfirmen unternommen.<br />
Wir haben die Speiseversorgung in den<br />
Kindereinrichtungen und Grundschulen auch<br />
vergeben, sodass da auch ne ganze Reihe von<br />
Personal weggegangen ist. Hat immer ein<br />
Problem. Ich bin mir dessen bewusst […]. Es<br />
sind manchmal die gleichen Kollegen, die die<br />
Arbeit wieder machen, von einer Fremdfirma<br />
übernommen, aber für dreißig Prozent weniger<br />
Gehalt. Ja. Aber das ist so eine Situation, wo<br />
ich dann auch um Verständnis immer versucht<br />
habe zu werben. Wir Kommunen haben unsere<br />
finanziellen Mittel in den letzten Jahren nur<br />
verringern können. Es hat sich keiner groß einen<br />
Kopf gemacht, wie das kommunale Leben,<br />
auch verwaltungsmäßig organisiert, erhalten<br />
bleibt (Bolfin BM: 16).<br />
Allerdings bedürfen nicht nur Entscheidungen<br />
über Entlassungen einer organisationsinternen<br />
Legitimität, auch für einen Wandel der Bewältigungsstrategien<br />
bedarf es guter Gründe.<br />
Frau Schmittke, die zuständige Abteilungsleiterin<br />
für Kindereinrichtungen erinnert sich<br />
anders als Herr Francken noch deutlich, dass<br />
anfangs auch in Bolfin bei der Schließung<br />
von Einrichtungen betriebsbedingt gekündigt<br />
wurde. Sie weist aber auch darauf hin, dass<br />
der Wandel von der Bewältigungsstrategie<br />
von betriebsbedingten Kündigungen hin zu<br />
einer Arbeits- und Lohnreduktion seinerseits<br />
gegenüber den verbliebenen, aufgrund der<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
Sozialauswahl meist älteren Belegschaftsmitgliedern<br />
begründet werden musste. Dazu<br />
wurde laut Frau Schmittke die Änderung<br />
des Betreuungsanspruches für Arbeitslose im<br />
Kinderfördergesetz 2003 genutzt:<br />
Also die letzten fünf Jahre waren schon verträglicher,<br />
als die letzten 15 Jahre, sage ich<br />
mal. Wir haben ja hier 23 Einrichtungen<br />
geschlossen. Da können Sie sich vorstellen,<br />
was das hieß, immer dieses Personal dann am<br />
Anfang gekündigt wurden, später Stundenreduzierungen<br />
vorgenommen wurden, was<br />
das für alle hieß eigentlich. Es sind weniger<br />
Kündigungen, also ganz am Anfang, aber später<br />
nicht mehr. Es ist da Überzeugungsarbeit<br />
auch geleistet worden, dass Stunden reduziert<br />
werden müssen aufgrund Kinderförderungsgesetzes<br />
auch. Ja. Diese Stundenreduzierung,<br />
dieser, dieses Rechtsanspruchs für Eltern die<br />
keinen Arbeitsvollzeitjob haben. Und da muss<br />
ich sagen, da haben unsere Erzieher eigentlich<br />
schon ganz schön was hinnehmen müssen,<br />
zugunsten der Jüngeren dann ihre Stunden<br />
zu reduzieren, und ja, das ist schon gravierend<br />
gewesen (Bolfin SOZ: 8-17).<br />
In den Erläuterungen von Herrn Francken<br />
schwingt auch ein gewisser Stolz über erfolgreiches<br />
Krisenmanagement durch die kommunalen<br />
Entscheidungsträger mit. Die Bewältigungsstrategie<br />
der Stundenreduzierung in den<br />
kommunalen Kindereinrichtungen<br />
wurde explizit gegen die drohende<br />
Alternative von betriebsbedingten Seite 83<br />
Kündigungen, die auf einer Sozialauswahl<br />
basiert hätten, entwickelt:<br />
Wir haben also im Kindertagesstättenbereich<br />
Stunden reduziert. Wir haben kein Personal
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
entlassen, sondern haben mit allen gesprochen,<br />
in mehreren Betriebsversammlungen, und, dass<br />
es notwendig wird, aus finanziellen Gründen<br />
durch die Änderung Kinderförderungsgesetz<br />
und ähnlichem, dass die Stunden reduziert<br />
werden. Und es gibt nur zwei Möglichkeiten:<br />
Entweder entlassen wir Personal oder wir<br />
versuchen es, auf die Schultern, einigermaßen<br />
verträglich, aller zu verteilen. Entlassen hieße,<br />
dass wieder eine Sozialauswahl stattfindet. Das<br />
würde bedeuten, dass die Jüngeren, Leistungsfähigeren<br />
und vielleicht auch von der Ausbildung<br />
her moderner ausgebildeten - ich will<br />
jetzt nicht von der Qualität der Ausbildung<br />
- moderner ausgebildeten zuerst entlassen<br />
werden und die Älteren da geblieben wären,<br />
die ihre Arbeit ohne Zweifel recht ordentlich<br />
machen. Es gibt also gerade in diesem Bereich<br />
ganz wenig Ausnahmen, wo man sagen muss,<br />
dass die Kollegen ihrer Aufgabe nur bedingt<br />
nachkommen. Denn die sind wirklich alle<br />
engagiert die Kindergärtnerinnen. Und wie<br />
gesagt, da war das Diskussionsthema, dass wir<br />
gesagt haben: Von 38, erst auf 31 und dann<br />
sind wir in einer zweiten Welle auf 24 Stunden<br />
zurückgegangen. Hatten aber auch mit<br />
dem Personalrat durchgesprochen, Optionen<br />
durchgesprochen, wenn Veränderungen sich<br />
ergeben, […] dass wir dann die Chance bieten,<br />
jedem, auch wieder mehr zu arbeiten. Und das<br />
wird recht flexibel auch gehandhabt und auch<br />
akzeptiert (Bolfin BM: 16).<br />
Es ist jedoch nicht allein die Illegiti-<br />
Seite 84 mität betriebsbedingter Kündigungen,<br />
die die Wahl der Bewältigungsstrategie<br />
bestimmt. Vielmehr sind es auch<br />
rein personalwirtschaftliche Interessen, keine<br />
jungen „Leistungsträger“ verlieren zu wollen,<br />
wobei ältere Mitarbeiter automatisch als we-<br />
niger leistungsfähig erscheinen. Dieser generalisierenden<br />
Implikation wird politisch korrekt<br />
der Verweis auf die wenigen Ausnahmen nachgeschoben,<br />
bei denen die Leistungsfähigkeit<br />
tatsächlich mangelhaft sei. Das Problem der<br />
Motivation wird allerdings auch in anderen<br />
Interviews am Alter der Beschäftigten festgemacht.<br />
In diesen Aussagen wird die Ambivalenz<br />
wirtschaftlicher und politischer Erwartungen<br />
deutlich, die gesellschaftlich in der Rolle<br />
kommunaler Entscheidungsträger gebündelt<br />
werden. Herr Francken deutet aber auch an,<br />
in welche Richtung er diese Ambivalenz in<br />
Zukunft aufzulösen gedenkt:<br />
[Wir haben jetzt] auch der Politik gegenüber<br />
schon mehrfach deutlich gemacht […]: Es<br />
geht nicht mehr abzubauen! Schon gar nicht<br />
jetzt, wo wir als Stadt wieder viel größer<br />
geworden sind. […] Und wir müssen dazu<br />
kommen, dass wir in den einen oder anderen<br />
Fachbereichen auch Einstellungen wieder<br />
vornehmen. Nicht in Größenordnungen, aber<br />
damit das Funktionieren wieder gegeben ist.<br />
Das ist überall so. Man kann zwar bis zu einem<br />
gewissen Grade zwar sagen: Schluss aus. Das<br />
müssen andere mitmachen. Aber wenn ich<br />
sehe, dass die Überstundenzahl bei den anderen<br />
überdimensional steigt und damit wieder<br />
verbunden Bezahlung, wir haben kein Geld,<br />
also abbummeln irgendwo. Und dann fehlt<br />
wieder jemand. (lachend) Also das ist ne Kette<br />
ohne Ende, die nach unten führt. Das kann so<br />
nicht sein. (Bolfin BM: 16)<br />
Die personalwirtschaftliche Argumentationsweise<br />
kann demnach auch gegenüber<br />
politischen Organen verwendet werden, um
eine Änderung der bisherigen Bewältigungsstrategien<br />
des Personalabbaus durchzusetzen,<br />
die maßgeblich durch den Gemeinderat forciert<br />
worden war. Die Allgegenwärtigkeit von<br />
Knappheiten führt dazu, dass wirtschaftliche<br />
Argumente auf beiden Seiten schneiden und<br />
auch Gegenmachttendenzen der Verwaltung<br />
gegenüber der Politik unterstützen können.<br />
4.3.4 sc h l i e s s u n g o d e r er h a lt v o n einr<br />
i c h t u n g e n?<br />
Bereits in den bisherigen Beispielen wurde<br />
deutlich, dass kommunale Bewältigungsstrategien<br />
nicht nur Entscheidungen auf der Personalebene<br />
sondern auch auf der Ebene einzelner<br />
Einrichtungen erfordern. Dies sind besonders<br />
dann schwierige Entscheidungen, wenn es sich<br />
um die letzten Einrichtungen handelt. Herr<br />
Eberhard aus Talstedt verdeutlicht vorangehende<br />
Abwägungen von Bedarf und entstehenden<br />
Kosten beim Erhalt von kommunalen<br />
Bildungseinrichtungen:<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
muss also das was gefordert ist, sozusagen,<br />
vorhalten in ausreichendem Maße, aber alles<br />
was darüber ist, will man natürlich nicht, weil<br />
das denn zusätzliche Kosten wären. Also man<br />
muss dementsprechend also bei Kindergarten,<br />
also anhand der Geburten gibt’s also Hochrechnungen,<br />
das wird einerseits zum Beispiel<br />
in der Schulentwicklung wird’s immer vom<br />
Landkreis, der also Planungsträger ist, auch<br />
mit abgefordert, wir machen’s aber sowieso für<br />
uns selber, um also eigentlich auch zu gucken,<br />
was brauch ich denn (Talstedt SOZ: 30-32).<br />
Bei diesen Planungen sind statistische Daten<br />
über die demographische Entwicklung<br />
unentbehrlich. Während man in Talstedt wie<br />
in vielen anderen ostdeutschen Kommunen<br />
zahlreiche Einrichtungen geschlossen hat, bemüht<br />
man sich in Sentig besonders die einzige<br />
Oberschule des Ortes zu erhalten. Dazu wurde<br />
in Kooperation mit regionalen Unternehmen<br />
das Angebot der Schule auf die Vermittlung<br />
von Lehrstellen erweitert (vgl. Sackmann/<br />
Bartl 2007).<br />
4.3.5 be w ä lt i g u n g d e s d e m o g r a p h i s c h e n<br />
I: Inwiefern beeinflußt der demographische<br />
Wandel die Personalpolitik in ihrem Verantwortungsbereich?<br />
B: (14) Also, es ist natürlich<br />
wa n d e l s d u r c h ge b i e t s v e r ä n d e r u n g e n<br />
so, dass wir ja seit der Wende kontinuierlich Das Beispiel Dahrenberg aus Westdeutschland<br />
Bevölkerungsrückgänge zu verzeichnen haben. hatte bereits verdeutlicht, dass eine drohende<br />
a) Durch Wegzug und b) durch niedrige Ge- Gebietsreform Kommunen zu Kooperationen<br />
burtenrate. Was also bedingt, dass es insgesamt bewegen kann, die sie freiwillig nicht eingehen<br />
weniger werden. Das bedeutet, das weiß ich würden. Die extremste Form derartiger Koo-<br />
nun mittlerweile nicht ganz genau, aber ich perationen stellen Eingemeindungen<br />
glaube, wir haben insgesamt, glaub ich, fünf<br />
oder sechs Kindereinrichtungen geschlossen,<br />
oder Fusionen dar. Sie werden vollzogen,<br />
um ein bestimmtes Maß an Seite 85<br />
weil der Bedarf nicht da ist. Und haben auch kommunalen Angeboten aufrecht<br />
zwei Grundschulen geschlossen. Das heißt, erhalten zu können, beinhalten in<br />
man muss also aufpassen, dass man genügend der Regel Personalübernahmen und in der<br />
vorhält, also nicht, dass man dann zu viel zu- Folge normalerweise auch Personalabbau, da<br />
macht und man denn ein Problem hat. Man<br />
Rationalisierungseffekte entstehen. Da die so
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
entstehenden Gemeinden nunmehr aber auch<br />
eine größere Fläche zu betreuen haben, gelten<br />
für sie auch großzügigere Personalschlüssel als<br />
legitim. In Westdeutschland trifft dies beispielsweise<br />
auf Giebelsdorf zu. In Ostdeutschland<br />
wurden Gebietsveränderungen etwa von<br />
Sentig, Bolfin und Stechwitz vorgenommen.<br />
Bolfin strebte es durch Eingemeindungen an,<br />
den Status einer Kreisstadt zu erhalten:<br />
Mittlerweile, das muss man dazu sagen, haben<br />
wir im Jahre 2005, zum ersten Oktober, 12<br />
Ortschaften eingemeindet und im Dezember<br />
kam noch eine 13 dazu. Und das bedurfte natürlich<br />
auch neuer personaler, aber auch struktureller<br />
Veränderungen in der Verwaltung. Das<br />
heißt, wir haben dann, zu diesem Zeitpunkt<br />
Oktober 2005, ein neues Amt - oberste Verwaltungsangelegenheiten<br />
- eingerichtet. Da<br />
ist die ehemalige Verwaltungsamtsleiterin der<br />
Verwaltungsgemeinschaft, die wir zu großen<br />
Teilen übernommen haben - Verwaltungsgemeinschaft<br />
[V.] oder [S.] hat dieses Amt<br />
übernommen. Und sie hat die Aufgabe, letzten<br />
Endes das gesamte Ratssystem zu planen,<br />
vorzubereiten - also auf Ratssitzungen und<br />
ähnliche Sachen - und natürlich die Kontakte<br />
zu den Ortschaften, zu den Ortsbürgermeistern<br />
vor allen Dingen zu halten. Muss man<br />
insofern erklären: Wir haben diese Eingemeindungen<br />
innerhalb eines viertel Jahres<br />
oder vier Monaten durchgezogen. Das hing<br />
mit dem Kreisstadtstatus zusammen<br />
(Bolfin BM: 10).<br />
Seite 86<br />
Diese Strategie hat insofern einen gewissen<br />
Reiz gerade für größere Städte,<br />
weil sie damit die leidige Stadt-Umland-Problematik<br />
in ihrem Sinne lösen. Aber auch in<br />
einer neuen „gemeinsamen Stadt“ (Stechwitz)<br />
wollen Haushaltsmittel und Personal klug<br />
bewirtschaftet werden, wenn die kommunale<br />
Handlungsfähigkeit bewahrt werden soll. Da<br />
die Kommunalaufsicht darüber allerdings recht<br />
sorgfältig wacht, beinhalten demographisch<br />
ausgelöste Rationalisierungsmaßnahmen<br />
durchaus ein Potenzial für nachhaltige Kommunalpolitik.<br />
5. zu s a m m e n fa s s u n g: äh nl<br />
i c h e r ch a l l e n g e, va r i a n-<br />
t e n r e i c h e r re s p o n s e<br />
Die Ausgangsthese, dass das Ausmaß der<br />
Betroffenheit durch demographischen Wandel<br />
weder einheitliche Bewältigungsstrategien<br />
noch Folgen determiniert, hat sich bestätigt. Es<br />
überwiegen unterschiedliche Responsemuster,<br />
deren Zielsetzungen sich in der Eigenlogik<br />
des Institutionen- und Transformationspfades<br />
verorten lassen (Sackmann 2007). Das zeigt<br />
sich sowohl, wenn man die Idealtypen der<br />
personalwirtschaftlichen Bewältigungsstrategien<br />
im Bereich der Kindereinrichtungen bzw.<br />
Schulen in den einzelnen Untersuchungsgebieten<br />
kontrastiert, als auch im Vergleich der<br />
personalwirtschaftlichen Vorgehensweisen der<br />
restlichen Kommunalverwaltung.<br />
a) In Westdeutschland sind es vor allem<br />
knappe Haushaltsmittel, die in den Kommunen<br />
allgemein zu Personalabbau führen. Dies<br />
geschieht vorwiegend „sozialverträglich“ über<br />
Verrentungsprozesse bei ausgesetzten Neueinstellungen,<br />
so dass als Folge dieses blockierten<br />
Generationenaustauschs häufig über alternde<br />
Belegschaften geklagt wird. Privatisierungen<br />
spielen in Westdeutschland eine gewisse Rolle
und werden teilweise sogar als selbstverständlich<br />
betrachtet. Es wäre jedoch unangemessen,<br />
diese als Bewältigungsstrategie des demographischen<br />
Wandels einzuordnen. Vielmehr<br />
scheinen sie einerseits haushaltspolitisch motiviert,<br />
andererseits spiegeln sie auch ein teilweise<br />
gewandeltes Selbstverständnis der Kommunen<br />
wider, die sich auf ihre Kernaufgaben zurückziehen<br />
wollen. In der Kernverwaltung dominieren<br />
weiterhin am Modell interner Arbeitsmärkte<br />
orientierte Beschäftigungsstrategien.<br />
In Westdeutschland kam es in den von uns<br />
untersuchten Kommunen in Rheinland-Pfalz<br />
in den Kindereinrichtungen zu kompensierenden<br />
Ausweitungen und einer Differenzierung<br />
der Beschäftigten. Das Land<br />
Rheinland-Pfalz bezuschusst die Ausweitung<br />
des Betreuungsangebots für unter Dreijährige<br />
über den seit 1996 geltenden Rechtsanspruch<br />
auf einen Kindergartenplatz hinaus. Während<br />
die Ausweitung des Schulsystems in Polen<br />
als nachholende Modernisierung bezogen auf<br />
Westeuropa gewertet werden kann, so gilt das<br />
für die Ausweitung der Kinderbetreuungseinrichtungen<br />
in Westdeutschland bezogen auf<br />
das Gebiet der ehemaligen DDR ebenfalls.<br />
Auf kommunaler Ebene können mit der Betreuungsoffensive<br />
des Landes Rheinland-Pfalz<br />
Personalüberhänge und somit auch Konflikte<br />
zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer<br />
vermieden werden. Personalüberhänge stellen<br />
in Westdeutschland ein Problem dar, da Angestellte<br />
im öffentlichen Dienst nach 15 Jahren<br />
Beschäftigung unkündbar werden und Formen<br />
interner Flexibilität bei großen Nachfragerückgängen<br />
an ihre Grenzen stoßen. In Westdeutschland<br />
sind es Einzelfälle in ländlichen<br />
Kommunen, in denen sozialverträglicher<br />
Personalabbau über Verrentungsprozesse bei<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
ausgesetzten Neueinstellungen nicht ausreicht,<br />
um Nachfragerückgänge auszugleichen.<br />
Wenn es durch die Angebotsausweitung oder<br />
durch demographischen Zuwachs zu einem<br />
neuen Bedarf an Personal kommt, so werden<br />
diese Erzieherinnen vorwiegend befristet<br />
eingestellt. Nur wenige dieser Beschäftigten<br />
erhalten unbefristete Verträge. Damit kommt<br />
es auch in den Kindereinrichtungen in Westdeutschland<br />
zu einer Spaltung in Kern- und<br />
Randbelegschaften. Anders als im Schulsektor<br />
in Polen fungieren jedoch die Kommunen<br />
und nicht die einzelnen Einrichtungen als<br />
Beschäftiger. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob<br />
diese Spaltung andauert, oder ob die derzeit<br />
befristet beschäftigten Erzieherinnen in den<br />
nächsten Jahren in unbefristete Beschäftigungsverhältnisse<br />
überwechseln.<br />
b) Für die Kernverwaltung in Polen hat sich<br />
der demographische Wandel als weitgehend<br />
irrelevant erwiesen. Stattdessen bestimmen<br />
der EU-Beitritt Polens und Dezentralisierungsprozesse<br />
staatlicher Aufgaben die Personalpolitik<br />
in den Kommunen. Abgesehen<br />
von politischen Personalwechseln in den Spitzenpositionen<br />
kann man insgesamt von einem<br />
stabilen Generationenwechsel mit expansiven<br />
Tendenzen in der Kommunalverwaltung<br />
sprechen. Als Folge des Personalaufbaus und<br />
des durch ein auslaufendes Frühverrentungsprogramm<br />
beschleunigten Generationenwechsels<br />
tritt eine Verjüngung der<br />
Belegschaften bei steigendem Qualifikationsniveau<br />
ein.<br />
Seite 87<br />
Während Kommunen in Deutschland<br />
personell lediglich für die Kinderbetreuung<br />
zuständig sind, gehören in Polen auch die<br />
allgemein bildenden Schulen zu den kommu
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
nalen Aufgaben. Polnische Kommunen tragen<br />
auch die Personalkosten für die Lehrer. In<br />
dieser Hinsicht sind in Polen die Gemeinden<br />
die Gestalter der Lehrerarbeitsmärkte des<br />
öffentlichen Sektors, während in Deutschland<br />
diese Aufgabe den Ländern zufällt. Das polnische<br />
Schulsystem wurde 1999 weitgehend<br />
umgebaut: Die zeitliche Ausweitung der<br />
Schulpflicht und schulorganisatorische Veränderungen<br />
in gesamtschulischer Richtung<br />
kompensierten den auch in Polen objektiv vorhandenen<br />
Rückgang von Kleinkindkohorten.<br />
Personalabbau war deshalb nur in geringem<br />
Umfang erforderlich ((Kopycka/Reinhold<br />
2008, vgl. Kopycka in diesem Heft).<br />
Im Bereich der Schulen kommt es in Reaktion<br />
auf den demographischen Wandel zu<br />
einer Spaltung der Belegschaft in einen intern<br />
flexiblen Kern und einen extern flexiblen<br />
Rand. Die festgestellte Polarisierung der Arbeitsmarktsstruktur<br />
ist zugleich weitgehend<br />
altersspezifisch. Die Randpositionen werden<br />
größtenteils durch junge „newcomer“ besetzt,<br />
wobei stabile Kernposten vorwiegend durch<br />
ältere Arbeitnehmer in Anspruch genommen<br />
werden. Dieser Altersbezug kann auf<br />
der einen Seite ein Hinweis darauf sein, dass<br />
die beobachteten Prozesse der Polarisierung<br />
lediglich eine Ausweitung der Übergangsphase<br />
und damit keine Veränderung der<br />
Arbeitsmarktstruktur in qualitativer Hinsicht<br />
darstellen. Dies wäre der Fall, wenn<br />
ein Übergang in den stabilen Kern<br />
Seite 88 auch für jüngere Kohorten, zwar<br />
zeitlich verzögert, aber doch stattfinden<br />
würde. Auf der anderen Seite<br />
können die neuen Standards, die sich zurzeit<br />
für Neueinsteiger etablieren, ein Zeichen für<br />
einen weit reichenden Wandlungsprozess in<br />
Richtung Öffnung der internen Strukturen<br />
der Lehrerarbeitsmärkte darstellen. In diesem<br />
Fall würden die jungen Kohorten eine Rolle<br />
als „Träger des sozialen Wandels“ (Sackmann/<br />
Wingens 1996: 12) spielen.<br />
c) In Ostdeutschland fand ein umfangreicher<br />
Personalabbau in den Kommunen statt, insbesondere<br />
in vorschulischen Kindereinrichtungen.<br />
Der Rückgang der Kinderzahlen war verglichen<br />
mit anderen Transformationsländern aber auch<br />
im Vergleich zu Westdeutschland am deutlichsten.<br />
Das gilt sowohl für das Ausmaß als<br />
auch für die Geschwindigkeit, mit der er eintrat.<br />
Gleichzeitig war das System der Kinderbetreuung<br />
hier vor dem Geburtenrückgang weiter<br />
ausgebaut als in Westdeutschland oder Polen.<br />
Da die Tarifverträge des öffentlichen Dienstes<br />
für die neuen Bundesländer bei Aufgabenwegfall<br />
betriebsbedingte Kündigungen ermöglichen,<br />
ergriffen viele Kommunen angesichts<br />
der Höhe der demographischen Rückgänge<br />
diese Option. Der Zeitverlauf, die Dynamik<br />
von institutionellen Bewältigungsstrategien,<br />
zeigt aber auch, dass Externalisierung nicht<br />
gut mit dem Selbstverständnis der Kommunen<br />
in Einklang zu bringen war: Kommunen, die<br />
in der Anfangsphase des Geburtenrückgangs<br />
betriebsbedingte Kündigungen ausgesprochen<br />
hatten, entwickelten später klar am Modell<br />
interner Arbeitsmärkte orientierte Strategien,<br />
die eine Reduzierung von Lohn und Arbeitszeit<br />
vorsahen. Ähnlich wie bei individuellen<br />
Bewältigungsprozessen sozialen Wandels<br />
zeigt sich, dass eine größere Betroffenheit von<br />
demographischem Wandel zu einem aktiveren<br />
Umgang damit führt (vgl. Pinquart/Silbereisen/Körner<br />
2007). Rechtlich basieren diese<br />
Lösungen teilweise auf solidarischen Kollektivvereinbarungen,<br />
teilweise auf Individual
verträgen nach Änderungskündigungen (vgl.<br />
Kohte 2007; Schulze-Doll 2007). Wenn keine<br />
Neueinstellungen vorgenommen werden, führen<br />
arbeitszeitbasierte Reduktionsstrategien zu<br />
einer noch stärkeren Schließung des internen<br />
Arbeitsmarktes, als das bei stabilen oder expandierenden<br />
internen Arbeitsmärkten der Fall ist.<br />
Dabei altert die Belegschaft besonders schnell.<br />
Das hat in der jüngeren Zeit dazu geführt,<br />
dass viele der untersuchten Kommunen trotz<br />
mehrheitlich niedriger Kinderzahlen minimale<br />
Einstellungskorridore mit dem Personalrat bzw.<br />
mit der Kommunalaufsichtsbehörde vereinbart<br />
haben. Dieses Beispiel zeigt, dass teilweise eine<br />
prozesshafte Evolution personalpolitischer Bewältigungsstrategien<br />
erfolgt. Von der spontan<br />
und pragmatisch generierten externen Lösung<br />
der betriebsbedingten Kündigung wenden sich<br />
die Kommunen idealtypischer Weise in einer<br />
zweiten Phase dem Modell der Reduktion<br />
von Lohn und Arbeitszeit zu, das stärker die<br />
hergebrachten Identitäten der Beteiligten<br />
berücksichtigt (insbesondere Personalrat) und<br />
die Aufrechterhaltung von internen Märkten<br />
bestärkt. Das Thema der Exklusion junger<br />
Arbeitsloser taucht in den Interviews nicht<br />
direkt mit Bezug auf die eigene Personalpolitik<br />
auf. Einige Kommunen beklagen allerdings als<br />
Folge der Abwanderung mangelhafte Möglichkeiten<br />
der Nachwuchsrekrutierung.<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
Seite 89
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Tabelle 3: Beschäftigungsstrategien in polnischen und deutschen Kommunen nach Aufgabenbereichen<br />
6. fr u c h t b a r k e i t d e s t h e or<br />
e t i s c h e n mo d e l l s u n d w e i-<br />
t e r e r fo r s c h u n g s b e d a r f<br />
Abschließend soll insbesondere der analytische<br />
Wert der Theoriefigur interner Arbeitsmärkte<br />
für eine empirische Typenbildung diskutiert<br />
werden. Dazu werden die bisher rekonstruierten<br />
Bewältigungsstrategien (vgl. Kap.<br />
4) noch einmal idealtypisch aufge-<br />
Seite 90 griffen und auf die Vergleichsgebiete<br />
bezogen.<br />
Kommunalverwaltung generell Kindereinrichtungen/Schulen<br />
Ostdeutschland Personalabbau<br />
(blockierter Generationsaustausch;<br />
z.T. betriebsbedingte Kündigungen;<br />
Änderungskündigungen bei Privatisierung;<br />
beginnende Nachwuchsrekrutierung)<br />
Abgeschwächte Dominanz interner<br />
Arbeitsmärkte<br />
Polen Stabiler Generationenwechsel<br />
(teilweise beschleunigt, Personaleinstellungen<br />
im Bereich Infrastrukturinvestitionen,<br />
befristete Einstellungen von<br />
Berufseinsteigern, politischer<br />
Personalwechsel in Schlüsselpositionen)<br />
Dominanz interner Arbeitsmärkte<br />
Westdeutschland<br />
Personalabbau<br />
(blockierter Generationsaustausch,<br />
Privatisierungen)<br />
Dominanz interner Arbeitsmärkte<br />
Geht man von dem Muster interner Arbeitsmärkte<br />
als einer historisch gewachsenen und<br />
rechtlich institutionalisierten Leitidee des<br />
Umfangreicher Personalabbau<br />
(betriebsbedingte Kündigungen, Arbeitszeit-<br />
und Lohnreduktion, erhöhte Abfindungen,<br />
befristete Einstellungen)<br />
Spaltung in Kern- und Randbelegschaften<br />
Angebotserweiterung<br />
(interne Umsetzungen, Befristete<br />
Einstellungen und selten Kündigungen)<br />
Spaltung in Kern- und Randbelegschaften<br />
Angebotserweiterung<br />
(interne Umsetzungen und<br />
befristete Einstellungen)<br />
Spaltung in Kern- und Randbelegschaften<br />
guten Arbeitgebers aus, so bietet sie eine idealtypische<br />
Vergleichsfolie, die nicht nur analytischen<br />
Wert besitzt, sondern auch normativ<br />
und identitätsstiftend wirkt. So zeigt sich die<br />
relativ gleichförmig selektive Wirkung dieser<br />
Entscheidungsprämisse auf die Personalentscheidungen<br />
der Kommunen am prägnantesten<br />
in den Aufgabenbereichen der Kernverwaltung<br />
aller drei Vergleichsregionen, die keine altersspezifischen<br />
Dienstleistungen bereitstellen und<br />
nicht von einer rückläufigen Nachfrage betroffen<br />
sind: Hier finden routinemäßig mehr oder<br />
weniger stabile Varianten des auf internen Arbeitsmärkten<br />
üblichen Generationenwechsels<br />
als Reaktionen auf Nachfrageschwankungen<br />
statt. Da zugrunde liegende Situationsdefinitionen<br />
keine außergewöhnlichen Probleme
identifizieren und diese Praxis bislang keine<br />
für die Kommune bedrohlichen Folgen<br />
zeitigte, bleiben sowohl krisenhaft-spontan<br />
generierte als auch langfristig strategische Bewältigungsstrategien<br />
aus. Allerdings bemühen<br />
sich die meisten Kommunen in Deutschland<br />
unabhängig vom demographischen Wandel<br />
um Einsparungen, während die Kommunen in<br />
Polen einen Bedarf für nachholende Entwicklungen<br />
befriedigen, so dass ein vollkommen<br />
gleichgewichtiger Generationenaustausch<br />
insgesamt ein selten anzutreffendes Phänomen<br />
ist. In den stark von Nachfragerückgängen<br />
betroffenen Aufgabenbereichen der Kinderbetreuung<br />
und der Schulen unterscheiden sich<br />
die Bewältigungsstrategien in den einzelnen<br />
Vergleichsregionen am deutlichsten.<br />
a) Die Personalflexibilität in den altersunspezifischen<br />
Aufgabenbereichen in Ostdeutschland<br />
und Westdeutschland tendieren zu der in<br />
der Problemdarstellung skizzierten und am<br />
ehesten erwartbaren Bewältigungsstrategie des<br />
blockierten Generationenaustausches durch<br />
Einstellungsstopp bei „natürlicher“ Fluktuation<br />
durch reguläre Übertritte in den Ruhestand.<br />
Dies ist nicht nur analytisch sondern auch<br />
empirisch der selbstverständliche Hintergrund<br />
aller anderen Bewältigungsstrategien in diesen<br />
beiden Vergleichsregionen. Meist wird sie<br />
zusätzlich mit Formen freiwilliger Fluktuation<br />
kombiniert, bei denen Regelungen zur Frühverrentung<br />
oder Altersteilzeit Anreize für ein<br />
vorzeitiges Ausscheiden aus der Organisation<br />
schaffen. In Polen führt die Kombination<br />
expansiver Angebotstendenzen und einer bald<br />
auslaufenden Frühverrentungsregelung zu<br />
einem beschleunigten Generationenaustausch,<br />
der empirisch ebenfalls weit verbreitet sein<br />
dürfte, auch wenn die Folge der Verjüngung<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
allerdings seltener angesprochen wird (Goromierz,<br />
Starów) als die umgekehrte Folge der<br />
Alterung beim blockierten Generationenaustausch.<br />
b) In den von starken Nachfragerückgängen<br />
betroffenen Kindereinrichtungen in<br />
Ostdeutschland wurden häufig die reguläre<br />
Wochenarbeitszeit und entsprechend auch die<br />
Bezüge reduziert. Die Strategie der Arbeitszeit-<br />
und Lohnreduktion wurde teilweise über<br />
organisationsspezifische Kollektivverträge<br />
(Linten, Stechwitz), teilweise aber auch über<br />
Änderungskündigungen und anschließende<br />
Individualverträge (Bolfin) realisiert.<br />
c) Einige der am stärksten von Nachfragerückgängen<br />
betroffenen Kommunen in Ostdeutschland<br />
haben in mehreren aufeinander<br />
folgenden Jahren auch betriebsbedingte Kündigungen<br />
ausgesprochen (Stechwitz, Bolfin,<br />
Linten, Pötzberg, Sentig). Dabei wird in der<br />
Regel eine Sozialauswahl vorgenommen, bei<br />
der vorwiegend Angehörige jüngerer Altersgruppen<br />
entlassen werden. Können betriebsbedingte<br />
Kündigungen vermieden werden, so<br />
dient die Sozialauswahl dazu, die Personen zu<br />
bestimmen, denen eine Abfindung für eine<br />
einvernehmliche Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses<br />
angeboten wird. In den<br />
untersuchten Schulen in Polen kam es in eher<br />
seltenen Fällen ebenfalls zu betriebsbedingten<br />
Kündigungen (vgl. Kopycka in diesem<br />
Heft).<br />
Seite 91<br />
d) Die in Polen ebenfalls deutlichen<br />
Rückgänge der Schülerzahl wurden<br />
allerdings nicht derart relevant für die einzelnen<br />
Einrichtungen, weil es im Jahr 1999 zu<br />
einer expansiven Bildungsreform durch den
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Zentralstaat gekommen war. Wurden demographische<br />
Nachfragerückgänge trotz verbessertem<br />
Lehrer-Schüler-Schlüssel spürbar, so<br />
bestand die dominante Strategie im Bereich<br />
der polnischen Primar- und Sekundarschulen<br />
I in einer Überleitung der betroffenen<br />
Lehrkräfte auf die Kommune, wo sie fortan<br />
intern flexibel für den Unterricht in mehreren<br />
Schulen der Gemeinde zuständig war. Eine<br />
vergleichbare Angebotsexpansion an kommunalen<br />
Dienstleistungen wurde auch in der Untersuchungsregion<br />
Rheinland-Pfalz betrieben.<br />
Dort wird derzeit das Angebot der Kindereinrichtungen<br />
schrittweise auf das Krippenalter<br />
ausgedehnt und die Erzieherinnen werden<br />
auf die neuen Posten umgesetzt. Auf der Basis<br />
der vorliegenden Daten ist es jedoch fraglich,<br />
ob das ein Bewältigungsmuster darstellt, das<br />
auch auf andere westdeutsche Bundesländer<br />
zutrifft. Vereinzelt betreiben auch Kommunen<br />
in Ostdeutschland Angebotsausweitungen als<br />
eine Form der Standortpolitik (Bautenbach-<br />
Feldow, Stechwitz, Sentig).<br />
e) Angebotsexpansionen im Bildungsbereich<br />
werden in allen drei Vergleichsregionen von<br />
einer Spaltung der Belegschaft durch befristete<br />
Neueinstellungen häufig auch auf Teilzeitbasis<br />
begleitet.<br />
f ) Relativ unabhängig von demographisch<br />
bedingten Nachfragerückgängen treten Auslagerungen<br />
von Tätigkeitsbereichen<br />
durch Privatisierung auf. Dies gilt für<br />
Seite 92 alle drei Vergleichsregionen und ist in<br />
Westdeutschland wohl am stärksten<br />
verbreitet (z.B. Dahrenberg). Privatisierungen<br />
werden nur in einzelnen Kommunen<br />
Ostdeutschland als eine explizite Bewältigungsstrategie<br />
demographischen Wandels<br />
thematisiert (Talstedt, Sentig). Häufig werden<br />
den in den betroffenen Tätigkeitsfeldern Beschäftigten<br />
Änderungskündigungen zugestellt,<br />
die mit dem Angebot auf eine vergleichbare<br />
Tätigkeit bei einem privatrechtlich verfassten<br />
Betrieb gekoppelt sind. Mit dem Arbeitgeberwechsel<br />
sind für die Beschäftigten in der Regel<br />
geringere Bezüge verbunden.<br />
g) In allen drei Vergleichsregionen ist es zu<br />
Schließungen von Einrichtungen gekommen.<br />
In Westdeutschland und Polen waren Schließungen<br />
allerdings eine seltene Ausnahme<br />
(Giebelsdorf bzw. Goromierz), in den stark<br />
schrumpfenden Städten und Gemeinden<br />
Ostdeutschlands hingegen sehr häufig. Dies<br />
sind insbesondere die Fälle, in denen betriebsbedingte<br />
Kündigungen ausgesprochen wurden<br />
(Stechwitz, Bolfin, Linten, Pötzberg, Sentig).<br />
h) Noch seltener als Schließungen von Einrichtungen<br />
konnten interkommunale Kooperationen<br />
und Fusionen beobachtet werden.<br />
Diese Einzelfälle treten in der Regel vor dem<br />
Hintergrund drohender Gebietsreformen<br />
durch die Landesregierung auf (Dahrenberg,<br />
Giebelsdorf, Stechwitz, Bolfin, Sentig-Sendow,<br />
Buciszewo). Durch einen Verzicht auf Autonomie<br />
werden Synergieeffekte angestrebt, um ein<br />
bestimmtes Spektrum kommunaler Aufgaben<br />
erhalten zu können.<br />
Weiterer Forschungsbedarf besteht dahingehend,<br />
welche organisationsspezifischen<br />
Ressourcen für das Zustandekommen der<br />
erheblichen Varianz an Bewältigungsmustern<br />
entscheidend sind. Daher sollen in weiteren<br />
Auswertungsschritten die Selbstkonzepte der<br />
Organisationen rekonstruiert werden. Dazu<br />
gehören a) Rollenverständnisse der Personen,
) Beziehungsnetzwerke innerhalb und außerhalb<br />
der Organisation sowie c) die Gestalt<br />
und Verbreitung von Leitideen des New Public<br />
Management an denen sich die Personalpolitik<br />
möglicherweise orientiert. Die bisherigen<br />
Auswertungen deuten an, dass sich diesbezüglich<br />
ein Wandel des Selbstverständnisses der<br />
Kommunen abzeichnen könnte. Es wäre zu<br />
prüfen, inwiefern ein solcher Identitätswandel<br />
konsistent mit bisher rekonstruierten Bewältigungsstrategien<br />
ist.<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
Seite 93
Seite 94<br />
Endnoten<br />
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
1 Der Begriff der Strategie wird bewusst so weit gefasst, dass<br />
er im Sinne Henry Mintzbergs (1985) sowohl antizipative<br />
Strategien der Zielverfolgung („deliberate“) als auch ex post<br />
beobachtete und eher inkrementalistisch zustande gekommene<br />
Entscheidungsmuster („emergent“) umfasst.<br />
2 In Polen wurden neben den kommunalen Entscheidungsträgern<br />
auch die Leiter von je zwei Schulen pro Gemeinde befragt.<br />
3 Da die Verbandsgemeinde das Standardmodell in Rheinland-<br />
Pfalz ist, gibt es nur wenige verbandsfreie Gemeinden. Diese<br />
sind den Städten rechtlich nahezu gleichgestellt, haben jedoch<br />
weniger Einwohner.<br />
4 Die Angaben zu den Zitaten beziehen sich auf den anonymisierten<br />
Ortsnamen der Kommune, die Position der Interviewten<br />
sowie die Absatznummern im Interviewtranskript, denen das<br />
Zitat entnommen ist.<br />
5 Laut Bürgermeister ist die Gemeinde in 15 Jahren um 1.500<br />
Einwohner geschrumpft; laut Statistik von 1994-2005 um<br />
2,9%.<br />
6 Rücksprache mit Katarzyna Kopycka.<br />
7 Im Ordnungsamt, in der Hoch- und Tiefbauverwaltung aber<br />
auch in den freiwilligen Aufgabenbereichen Jugend, Kultur und<br />
Öffentlichkeitsarbeit (Bautenbach-Feldow BM, 31ff ).<br />
8 Im Schulbereich wird eine derartige Diskrepanz<br />
durch die Schulpflicht vermieden.
Anhang<br />
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
Tabelle 4: Bewertung des demographischen Wandels in Polen und Bewältigungsstrategien<br />
Kommune<br />
Bracewo<br />
(wachsend)<br />
Buciszewo<br />
(schrumpfend)<br />
Goromierz<br />
(schrumpfend)<br />
Kołowina<br />
(schrumpfend)<br />
Mielcz<br />
(wachsend)<br />
Sierowice<br />
(stabil)<br />
Starów<br />
(stabil)<br />
subjektive Bewertung<br />
demographischer Wandel<br />
irrelevant<br />
irrelevant<br />
Herausforderung<br />
Herausforderung<br />
Abwanderung<br />
(BM 39-53)<br />
Geburtenrückgang<br />
irrelevant, (demographische<br />
Schwankungen BM<br />
94-103; 113-116)<br />
irrelevant<br />
irrelevant<br />
(BM 29-30, 43-45)<br />
irrelevant<br />
(BM 34-35)<br />
Bewältigungsstrategien erwähnte Folgen<br />
Personalaufbau<br />
(Infrastruktur, BM 56-57)<br />
Private Kindergärten<br />
(BM 21)<br />
stabiler Generationenwechsel<br />
Wirtschafts- und Einwohnerpolitik<br />
Personalaufbau<br />
(PER 32)<br />
2 Schulschließungen (80<br />
Klassen), Massenentlassungen<br />
(BM 42-48)<br />
Wirtschafts- und Einwohnerpolitik<br />
(BM 39-53)<br />
keine Entlassungen<br />
(BM 94-103)<br />
Schulzusammenlegung<br />
(BM 14) aber: keine<br />
Schließung (BM 80)<br />
stabiler Generationenwechsel<br />
Personalaufbau<br />
(Investitionsabteilung<br />
BM 18)<br />
Bildungsverwaltung<br />
konzentriert (BM 10-11)<br />
Verjüngung (PER<br />
42-43) Professionalisierung<br />
(PER 36-38)<br />
Verjüngung (BM 34-35)<br />
Seite 95
Seite 96<br />
Personalflexibilität<br />
Einleitung<br />
Tabelle 5: Bewertung des demographischen Wandels in Westdeutschland und Bewältigungsstrategien<br />
Kommune<br />
Bingenzell<br />
(stabil)<br />
Dahrenberg<br />
(schrumpfend)<br />
Giebelsdorf<br />
(leicht schrumpfend)<br />
Kaulshafen<br />
(leicht wachsend)<br />
Merzenfels<br />
(wachsend)<br />
Streelenau<br />
(stabil)<br />
Wabental<br />
(wachsend)<br />
subjektive Bewertung<br />
demographischer Wandel<br />
irrelevant<br />
(BM 140-150;<br />
SOZ 84-96)<br />
kein Problem /<br />
Herausforderung<br />
(PER 34-35)<br />
Bedrohung Geburtenrückgang<br />
(BM 32-39; aber:<br />
irrelevant PER 43-46)<br />
Herausforderung<br />
Geburtenrückgang<br />
Herausforderung<br />
Geburtenrückgang<br />
(sonst irrelevant:<br />
ZEN 46-49)<br />
irrelevant<br />
(Geburtenrückgang<br />
„überrascht“ BÜR<br />
111-112; PER 67-69)<br />
irrelevant/Herausforderung<br />
Geburtenrückgang<br />
(BM 44-45)<br />
Bewältigungsstrategien erwähnte Folgen<br />
Angebotsausweitung<br />
sozialverträglicher<br />
Personalabbau (BM 25)<br />
Personalabbau (BM 11-12)<br />
Privatisierung<br />
Angebotsausweitung<br />
Angebotsausweitung<br />
2 Schulen (BM 32-39)<br />
1 Kindergartengruppe<br />
geschlossen (SOZ 37-55)<br />
Angebotsausweitung<br />
(Gebäude angemietet,<br />
PER 40)<br />
Personalabbau Verwaltung<br />
Kooperation Ganztagsschule<br />
(BM 66-75)<br />
Angebotsausweitung (KIT<br />
40-41; ZEN 16-22)<br />
stabiler Generationenwechsel<br />
(ZEN 46-49)<br />
Personalabbau (BM<br />
2; PER 24)<br />
Angebotsausweitung<br />
(BÜR 111-112)<br />
Konsolidierung Personal<br />
(BM 19) Angebotsausweitung<br />
(KIG 54f )<br />
Teilzeitverträge<br />
(ORG 106-108)<br />
befristete Arbeitsverträge<br />
(ORG 19)<br />
Alterung<br />
Alterung<br />
(BM 2; beginnende<br />
Neueinstellungen)<br />
ausgeglichene Altersstruktur<br />
in Kindereinrichtungen<br />
(ORG 89-108)
Bartl, Kopycka, Walter Bartl Rademacher<br />
Tabelle 6: Bewertung des demographischen Wandels in Ostdeutschland und Bewältigungsstrategien<br />
Kommune<br />
Bautenbach-<br />
Feldow<br />
Bolfin<br />
(schrumpfend)<br />
Linten<br />
(schrumpfend)<br />
subjektive Bewertung<br />
demographischer<br />
Wandel<br />
Herausforderung<br />
Geburtenrückgang<br />
Wachstum<br />
(BM 34)<br />
Bedrohung (PER 12)<br />
Verlust (PER 29-31)<br />
Herausforderung<br />
Schrumpfung<br />
Verlust<br />
Herausforderung<br />
Schrumpfung<br />
(BM 35-37)<br />
Pötzberg Herausforderung<br />
Sentig<br />
(wachsend)<br />
Stechwitz<br />
(schrumpfend)<br />
Talstedt<br />
(stabil)<br />
Herausforderung<br />
Geburtenrückgang,<br />
Abwanderung<br />
(BM 52)<br />
Verlust Schrumpfung<br />
(BM 8, PER 201-223,<br />
SOZ 9-10)<br />
Herausforderung<br />
Verlust Schrumpfung<br />
(SOZ 30-32)<br />
Herausforderung<br />
(BM 30-32)<br />
Bewältigungsstrategien erwähnte Folgen<br />
Arbeitszeit- und<br />
Lohnreduktion<br />
Personalaufbau<br />
(Teilzeitverträge, befristete<br />
Arbeitsverträge)<br />
erhöhte Abfindungen<br />
(BM15-16; PER 12)<br />
Arbeitszeit- und Lohnreduktion<br />
über Änderungskündigungen<br />
(BM 39-40)<br />
Schließungen und<br />
Kündigungen (SOZ)<br />
Einstellungsstopp (PER 14)<br />
kollektive Arbeitszeit- und<br />
Lohnreduktion (BM 11)<br />
Schließungen<br />
sozialverträglicher<br />
Personalabbau (SOZ<br />
36, Einstellungsstopp,<br />
Altersteilzeit (PER 10-11)<br />
betriebsbedingte Kündigungen<br />
Privatisierung (Reinigung,<br />
Küchen: BM 10)<br />
betriebsbedingte Kündigungen<br />
Arbeitszeit- und Lohnreduktion<br />
(SOZ 40)<br />
Oberschule kooperiert<br />
mit Unternehmen,<br />
Kitas zusammengelegt<br />
(BM 52)<br />
betriebsbedingte Kündigungen<br />
(BM 9-10; SOZ 9-10)<br />
kollektive Arbeitszeit- und<br />
Lohnreduktion<br />
Erweiterung Verwaltungsgemeinschaft<br />
(SOZ 9-10), Fusion mit<br />
Nachbarstadt (BM 23-24)<br />
sozialverträglicher<br />
Personalabbau (Einstellungsstopp<br />
BM 7-8)<br />
Betriebsüberleitung<br />
an freie Träger<br />
Schließung von Einrichtungen<br />
Alterung<br />
(PER 14, SOZ 33-34)<br />
Alterung<br />
(BM 11, Ziel:<br />
Neueinstellungen)<br />
Alterung<br />
(Nachwuchsrekrutierung<br />
SOZ 36)<br />
Alterung<br />
(reduzierte Nachwuchsrekrutierung:<br />
SOZ 82-102)<br />
Alterung<br />
Alterung<br />
(Altersteilzeit eingestellt,<br />
Übernahmen nach<br />
der Ausbildung BM 26)<br />
Seite 97
em p l o y m e n t s t r at e g i e s in<br />
po l i s h p u b l i c s c h o o l s u n d e r<br />
c h a n g i n g d e m o g r a p h i c c o n d i t i o n s
Seite 100<br />
Beitrag 4<br />
em p l o y m e n t s t r at e g i e s in po l i s h<br />
p u b l i c s c h o o l s u n d e r c h a n g i n g<br />
d e m o g r a p h i c c o n d i t i o n s<br />
Katarzyna Kopycka<br />
Employment Einleitung strategies<br />
ov e rv i e w<br />
1. in t r o d u c t i o n<br />
2. co n s t r a i n t s u p o n t h e s c h o o l s e c t o r in<br />
po l a n d: d e m o g r a p h i c, i n s t i t u t i o n a l (te-<br />
a c h e r s’ ch a rt e r) a n d f i n a n c i a l<br />
3. em p l o y m e n t p o l i c i e s in poli s h pub<br />
l i c s c h o o l s in t h e fa c e o f d e m o g r a p h i c<br />
c h a n g e s<br />
3.1 pr o b l e m awa r e n e s s<br />
3.2 in s t r u m e n t s o f p e r s o n n e l m a n a g e-<br />
m e n t u s e d in po l i s h p u b l i c s c h o o l s in t h e<br />
fa c e o f d e m o g r a p h i c fa l l<br />
3.3 st r at e g i e s a n d a c t i o n s c h e m e s in m a -<br />
n a g i n g t e a c h i n g p e r s o n n e l u n d e r d e m o -<br />
g r a p h i c d o w n t u r n<br />
4. co n c l u d i n g r e m a r k s o n t h e n at u r e o f<br />
t h e p u b l i c s e c t o r l a b o u r m a r k e t f o r t e-<br />
a c h e r s in po l a n d<br />
1. in t r o d u c t i o n<br />
The paper focuses on the dynamics of the<br />
public sector labour market for teachers in Poland.<br />
Public sector labour markets in general,<br />
although commonly neglected (Henneberger<br />
1997: 1; Fairbrother 1991: 69), require attention<br />
for a few good reasons. Labour markets<br />
of the public sector make up a substantial<br />
amount of all employment relations in national<br />
economies. Furthermore, at least until recently,
work relations within the public sector have<br />
been said to set standards for the employment<br />
forms in the private economy. Public sector<br />
labour markets are also especially interesting<br />
because of their highly institutionalised settings<br />
and their political intertwinement (Fairbrother<br />
1991: 70). On the other hand, changing<br />
economy and social environments pose new<br />
problems and challenges for the public sector<br />
structures. Financial shortages create a need for<br />
more efficient provision of public goods and<br />
services. At the same time recent phenomena<br />
such as globalisation, demographic changes,<br />
changing cultural patterns and lifestyles result<br />
in major shifts in demand for public services.<br />
What coping strategies do public employers<br />
develop with regard to these tensions? To<br />
what extent are flexible working arrangements<br />
introduced? This article tries to address these<br />
vital questions with regard to the Polish public<br />
sector labour market for teachers.<br />
The subject of the following analysis is the<br />
current employment strategies in the Polish public<br />
school sector. Of interest are employment<br />
practices adopted in the face of demographic<br />
changes. In recent years Poland has faced<br />
a substantial decrease in demand for public<br />
schooling brought about by the changing demographic<br />
structure of the population. As an<br />
illustration it suffices to say that since 2000<br />
the number of children of primary school age<br />
has decreased by almost 20% (GUS 2006: 31).<br />
Moreover, the public school sector operates<br />
under two constraints: financial shortages and<br />
high institutionalisation of school organisation<br />
and employment of teachers, which impede the<br />
adaptation to changes in demand. Falling pupil<br />
rates are a direct cause of financial shortages<br />
in the local administration since the subsidies<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
for educational tasks, which a municipality<br />
receives from the central budget, depends on<br />
the absolute number of children in school age<br />
living within its limits. Additionally, there are<br />
stiff legal regulations concerning working<br />
arrangements for Polish teachers in public<br />
schools codified in a Teachers’ Charter.<br />
Based on the 39 narrative expert interviews<br />
carried out in 8 Polish municipalities, the<br />
article analyses the employment strategies<br />
implemented in Polish public schools in<br />
reaction to falling student rates resulting<br />
from demographic changes. The article is<br />
structured as follows. First, a general situation<br />
of the public school sector is described with<br />
regard to three main conditions affecting the<br />
functioning of the public schooling in Poland:<br />
the demographic structure, financial resources<br />
and institutional arrangements. Then, I go on<br />
to discuss nine of the most common personnel<br />
policy measures that are used with regard to<br />
teaching staff in public schools in Poland. In<br />
the third step I try to reconstruct two strategic<br />
action schemes in management of teaching<br />
personnel, which base on the previously introduced<br />
single instruments of personnel policy.<br />
Finally I offer some concluding remarks on<br />
the structure and dynamics of the Polish public<br />
sector labour market for teachers.<br />
Seite 101
Employment Einleitung strategies<br />
2. co n s t r a i n t s u p o n t h e<br />
s c h o o l s e c t o r in po l a n d:<br />
d e m o g r a p h i c, i n s t i t u t i o n a l<br />
(te a c h e r s’ ch a rt e r) a n d<br />
f i n a n c i a l<br />
Demographic tendencies such as shrinking,<br />
ageing and falling birth rates are phenomena<br />
that most European countries are familiar<br />
with. They can also be observed in Poland,<br />
where their pace has increased substantially<br />
since the political transformation of 1989.<br />
Although demography is a much wider field,<br />
in this article I will limit myself to presenting<br />
some information to birth rate developments<br />
and migrations, as these two factors are particularly<br />
important to the school sector.<br />
The number of newly born babies in Poland<br />
has fallen steadily since 1984. In the year 2004<br />
there were 356.1 thousand children born there<br />
– 22.2 thousand less than in 2000 and 367.5<br />
thousand less than in 1983, which is a fall by<br />
more than 50% in ca. 25 years. This decrease<br />
in birth rates results from a drastic fall in the<br />
number of women having children. Between<br />
1989 and 2003 the total fertility rate (TFR)<br />
fell systematically from 2.08 to 1.22. A major<br />
change in the pattern of fertility behaviour manifests<br />
not only through extremely low birth<br />
rates, which lay far behind the level<br />
of simple reproduction, though, but<br />
Seite 102 also in the shift of the highest birth<br />
frequency from the group of 20-24<br />
year olds to the group of 25-29 year<br />
old women. These tendencies result in lacking<br />
sustainability of the population and hence in<br />
shrinking processes. According to experts<br />
from Polish National Statistical Office (GUS),<br />
there is no fundamental change to be expected<br />
in this matter. On the contrary, in the following<br />
years TFR is about to fall even more and in the<br />
year 2010 reach the level of 1.1. For the next<br />
ten years it will again grow but only to the level<br />
of 1.2 in 2020. At the same time the average<br />
child-bearing age will grow steadily and between<br />
2025 and 2030 it will reach 30 years.<br />
These negative tendencies with regard to falling<br />
birth rates are accompanied by high emigration<br />
rates. Although the present (still negative)<br />
balance of migrations is a lot smaller than it<br />
was in the 80s, when massive migrations out<br />
of Poland occurred (Okólski 2004: 192-194),<br />
migrations still exert a substantial influence<br />
on the population records and the population<br />
structure. Even the steadily growing number<br />
of immigrants since 1989 can compensate this<br />
negative emigration record to only a slight extent.<br />
According to demographic prognoses of<br />
the Polish National Statistical Office (GUS) it<br />
is expected that emigration rates will increase<br />
again in the following years resulting from an<br />
opening of EU labour markets for the Polish<br />
workforce.<br />
These demographic constraints put a pressure<br />
upon the existing organizational structures of<br />
the public services and their delivery, as they<br />
cause major shifts in the demand for those<br />
services. There is a growing need for services<br />
concerning the elderly, whereas the demand for<br />
various child-care facilities falls in the face of<br />
declining birth rates. The adjustment of the existing<br />
public infrastructure is not an easy task,<br />
though. Whereas an increase in the service provision<br />
in one area of public services is a task<br />
that does not pose as many problems for the
public providers, the reduction and contraction<br />
of the existing facilities bring about not only financial,<br />
but also political and administrational<br />
problems. The reduction of service provision<br />
in a particular area of public services has various<br />
consequences not only for the provider but<br />
also for the community. On the one hand, the<br />
diversity and availability of the public service<br />
falls prey to the reduction in the service provision.<br />
On the other hand the downsizing of the<br />
public facilities endangers the interests of those<br />
engaged in the service provision. Downsizing<br />
leads to a reduction of employment and hence<br />
to redundancies. Moreover, the reduction of<br />
the service provision may cause property value<br />
losses of the existing infrastructure.<br />
In the case of the Polish public school sector,<br />
the impact of demographic changes is obvious.<br />
With the loss of approximately 20% of students<br />
within 15 years the public school sector stood<br />
before a need of a rapid adjustment to new levels<br />
of service provision. A new policy for the<br />
distribution of schools was introduced. Many<br />
primary schools were merged or closed. The<br />
demographic decrease also led to the need of<br />
an adjustment of teachers’ employment levels.<br />
This aspect of the undergoing restructuring<br />
processes in the Polish public school sector<br />
is of particular interest in this article. Before I<br />
move to the analysis of the changes in teachers’<br />
employment in Polish schools, I will first introduce<br />
two other factors that reinforce the impact<br />
of demographic changes on the school system<br />
in Poland and make the adaptation a hard but<br />
therefore an even more vital task.<br />
The main feature of the Polish educational<br />
system is its decentralisation. Introduced in<br />
early 90s, it was eventually in ‘96 when all<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
regular schools were put under the jurisdiction<br />
of municipalities. From then on the provision<br />
of public education has been a municipal task.<br />
This means that Polish municipalities are<br />
responsible not only for financing of school<br />
infrastructure but also for employment and<br />
remuneration of the teaching personnel. Vital<br />
for the municipality in this respect are special<br />
subsidies from the central budget that municipalities<br />
receive for the provision of public education.<br />
Yet, as very often happens when the<br />
expenditures in the area of public education<br />
are greater than the subsidies, the municipality<br />
has to put additional financial means from<br />
other income sources to cover this difference.<br />
The amount of the subsidies is directly related<br />
to the number of school-age children living<br />
in the municipality. Hence, decreases in the<br />
absolute numbers of pupils in the municipality<br />
which are the outcome of demographic<br />
changes, influence the subsidies for school<br />
tasks that the local government gets from the<br />
central budget. This means that changes in the<br />
student rates directly affect the municipality’s<br />
finances. Whereas the financing scheme of<br />
public education in Poland from the point<br />
of view of a central government allows an<br />
almost instant reaction on changing demand<br />
for schooling, the school infrastructure and<br />
the real expenses in this area are far from that<br />
level of flexibility. As the result there are growing<br />
financial strains and budgetary pressures<br />
to be discerned in the Polish municipalities.<br />
Seite 103<br />
An important part of the expenses in<br />
the public schooling is the remunerations<br />
of the teaching personnel. According to<br />
the budgetary data from Polish municipalities,<br />
teachers’ salaries make out up to 80% of all
Employment Einleitung strategies<br />
their expenditures in public education. In this<br />
respect the question concerning the flexibility<br />
of teachers’ employment relations and the<br />
resulting ability of their adjustment to falling<br />
demand for public schooling is especially<br />
important.<br />
Public schools in Poland are a part of the public<br />
sector and hence teachers are public employees.<br />
That is also why the work relationships<br />
with teachers in the Polish public schools are<br />
not regulated by a common labour law, but<br />
fall under a special employment law known as<br />
the Teachers’ Charter. This detailed document<br />
defines the possible employment relationships<br />
with teachers in the public schools, regulates<br />
the remuneration issues together with the<br />
payment of salary benefits, determines the<br />
weekly working time and the amount of possible<br />
overtime hours, grants teachers many<br />
social privileges, e.g. health leaves, and, most<br />
importantly, it specifies the conditions under<br />
which the employment relationship with a<br />
teacher can be terminated. From this brief<br />
description of only a few fields covered by<br />
specific regulations of the Teachers’ Charter,<br />
it is clear that this legal document contributes<br />
to a high institutionalisation of teachers’ employment<br />
relations. In the following sections<br />
concerning the instruments of the personnel<br />
policy introduced in the Polish municipalities,<br />
the relevant regulations of the Teachers’ Charter<br />
will be revised in a more detailed<br />
way.<br />
Seite 104<br />
3. em p l o y m e n t p o l i c i e s in<br />
pol i s h p u b l i c s c h o o l s in<br />
t h e fa c e o f d e m o g r a p h i c<br />
c h a n g e s<br />
The article aims to discuss the employment strategies<br />
of public employers in the Polish school<br />
sector in the face of vast drops in numbers<br />
of students. Expert interviews with people<br />
responsible for personnel policies towards<br />
teachers in Polish public schools serve as a<br />
basis for their reconstruction. These interviews<br />
were carried out in Polish municipalities in<br />
October 2006. Because negative demographic<br />
tendencies have already been present in Poland<br />
for some time, it is possible to observe in retrospection<br />
the implemented measures in the face<br />
of declining demand for public schooling. The<br />
stated similarities between both municipalities<br />
and schools with regard to the implemented<br />
instruments enable, furthermore, a generalization<br />
of the patterns of reaction on demographic<br />
changes in the Polish public education sector.<br />
In the course of the empirical research there<br />
were 39 narrative expert interviews carried<br />
out in 7 municipalities in voivodship Śląskie<br />
and voivodship Mazowieckie and in the city<br />
of Lodz in October 2006. In each municipality<br />
a mayor, a head of the education department<br />
and headmasters of two randomly chosen public<br />
schools were interviewed. Due to the fact<br />
that demographic shrinking processes are not<br />
equally spread out over the whole country, but<br />
on the contrary vary substantially from region<br />
to region, these differences were accounted for<br />
in the sampling procedure in order to enable<br />
comparisons of personnel policies under dif
ferent demographic conditions. In addition interviews<br />
were carried out with representatives<br />
of teachers’ labour unions, school inspectorate<br />
clerks and other experts in the field of public<br />
school sector in Poland. The analysis of the<br />
collected material was carried out by the means<br />
of the qualitative data analysis software<br />
MaxQda.<br />
The comparative case analysis showed substantial<br />
differences in the personnel policies<br />
in municipalities and schools confronted with<br />
demographic changes and those, where a steady<br />
increase in pupils’ rates can be observed. As<br />
the aim of this article is to describe measures<br />
and strategies introduced in the face of falling<br />
student numbers, the focus of my analysis lies<br />
in the following on the specific reactions to<br />
those changes in demand for public schooling.<br />
Therefore I discuss firstly various personnel<br />
policy instruments that were used in managing<br />
the teaching staff in “shrinking” schools. To<br />
show the institutional background of these<br />
policy measures, I also discuss the legal regulations<br />
concerning them. In the second step<br />
I attempt to reconstruct the overall personnel<br />
strategies: the employment strategy and the<br />
strategy of the reduction of employment both<br />
under the condition of expected drops in the<br />
number of children in school age. In conclusion<br />
I summarise the model of personnel management<br />
adopted in Polish schools in the face<br />
of demographic changes and contrast it with<br />
employment structures, which can be found in<br />
schools with growing student numbers.<br />
3.1 pr o b l e m awa r e n e s s<br />
Discussing strategies directed at solving a<br />
particular problem, or, in other words, finding<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
strategic responses to a concrete challenge<br />
requires first of all a definition of the problem.<br />
Only if a particular problem is perceived, can<br />
coping strategies be developed. In the research<br />
on problem solving the construction of a definition<br />
of a problem is treated as a crucial<br />
element in the coping process. As Greve und<br />
Strobl (2004: 194) put it, “on the individual<br />
level, the reaction of a person depends on<br />
the subjective perception and interpretation<br />
of the problem […]”. Further on they define<br />
problems “as is-ought discrepancies with an<br />
aversive character, that is, as discrepancies<br />
between a (perceived) actual situation and<br />
a normative standard or expectation that the<br />
system involved endeavours to overcome”.<br />
Therefore, it is crucial to ask what awareness<br />
of the problem of demographic changes with<br />
regard to education exists in Polish municipalities.<br />
In the light of the collected interviews<br />
demographic changes and specifically falling<br />
pupil rates seem to be an important factor taken<br />
into consideration by the school headmasters<br />
as well as by the municipal department of education.<br />
Most interviewees already expressed<br />
their concern with negative demographic<br />
tendencies in the first part of the interview, not<br />
being specifically asked about the impact of<br />
the demographic changes on their work. The<br />
problem of falling rates of children in schoolage<br />
is therefore acknowledged and the major<br />
agents in the area of municipal education<br />
are aware of it, of its origins<br />
and consequences for the managing Seite 105<br />
of education. In every municipality a<br />
detailed demographic prognosis was<br />
carried out. Some headmasters have also done<br />
such prognoses for the very district of their<br />
school, so as to be able to plan their personnel
accordingly:<br />
Employment Einleitung strategies<br />
I: You have said that you had made a kind<br />
of demographic prognosis for the upcoming<br />
years. Was this your own initiative and was it<br />
performed only in…for your school?<br />
H: Yes, the school district, because I was<br />
interested. Most importantly from the point<br />
of view of personnel policy, which you were<br />
asking about. I wanted to know how it would<br />
develop, where I should send my teachers,<br />
what kind of extra courses will be necessary<br />
for them and if they would need to change<br />
their qualifications, so that for example they<br />
would not only teach mathematics but also<br />
informatics. It was very important for me to<br />
know this and that is why I have asked the<br />
municipal registration office for the birth<br />
statistics. You know, some of the children will<br />
move out and some will move in but I could<br />
get a more or less precise estimation. So we<br />
have received the data, prepared the tools and<br />
finally I have completed this task.<br />
Whereas headmasters conceive demographic<br />
changes as problems in the field of personnel<br />
policies, municipalities see them rather in the<br />
context of shrinking financial resources, as<br />
the subsidies they get for educational tasks<br />
form the central budget is based on the absolute<br />
number of children in school-age living<br />
in a municipality. The head of the education<br />
department in Dobroniec recalls it as<br />
follows:<br />
Seite 106<br />
I: In what context, in what way did<br />
you notice the problem of demographic<br />
changes?<br />
H: In what context...After all the main concern<br />
are these so called education subsidies, which<br />
the city gets. The distribution of these resources<br />
is unanimous, it is per a so called student and<br />
so when the resources are allocated per student,<br />
of course virtual resources, but still per a particular<br />
student, then of course from the point<br />
of view of finances we must have noticed that<br />
there is a [demographic] problem.<br />
Judging from the interviews it can be said, that<br />
the problem of demographic changes and their<br />
consequences for the organization of public<br />
education in the municipalities is a well-known<br />
fact and has been thoroughly discussed. What<br />
are, therefore, the personnel strategies, that the<br />
municipalities and single schools implement in<br />
response to those drops in student numbers?<br />
3.2 in s t r u m e n t s o f p e r s o n n e l m a n a g e-<br />
m e n t u s e d in po l i s h p u b l i c s c h o o l s in t h e<br />
fa c e o f d e m o g r a p h i c fa l l<br />
In the analysed interviews with headmasters<br />
and municipal education departments there are<br />
nine dominating instruments of the personnel<br />
policy to be found. In the following paragraphs<br />
I am going to discuss them in detail. They represent<br />
external as well as internal flexibility<br />
measures. The external personnel policies are<br />
transition into retirement, redundancies, part<br />
time employment and fixed term contracts.<br />
Overtime, working time reductions and multiple<br />
qualifications enabling teachers to take up<br />
various posts within a school are considered<br />
internal. Most interestingly, there are also<br />
instruments, which are external with regard<br />
to single schools within the municipality, but<br />
internal for the municipality as a whole. Such<br />
internal-external mechanisms include the<br />
transfers of teachers between schools as well<br />
as combined posts (one teacher realizes his full
time occupation in two schools).<br />
Transition into retirement. Teachers employed<br />
in Polish public schools have the right<br />
to go into retirement after having worked for<br />
30 years in public educational institutions, no<br />
matter how old they are. Therefore, after being<br />
employed in a public school for 30 years a<br />
teacher can either retire or stay at work until he<br />
or she reaches the retirement age stated in the<br />
common labour law (60 for women and 65 for<br />
men). This privilege is written down in the Teachers’<br />
Charter and is going to be valid only till<br />
the end of 2007. Afterwards it will no longer be<br />
possible for teachers to retire until they reach<br />
standard retirement age. This is also why many<br />
municipalities expect an elevated number of<br />
transitions into retirement in 2007. On the one<br />
hand it will lead to a “spontaneous rejuvenation<br />
of the teaching personnel” (Dobroniec01).<br />
The head of the educational department in<br />
Lodz forecasts that in this year approximately<br />
15% of teachers in his municipality will retire<br />
and will have to be replaced by younger ones.<br />
This massive transition into retirement will<br />
have a positive effect on the age structure of<br />
the teaching personnel. Moreover, it will allow<br />
many graduates to find employment in public<br />
schools. On the other hand a high number<br />
of retiring teachers at one time poses a great<br />
financial burden on the municipal budget, as<br />
the Teachers’ Charter assures retiring teachers<br />
a “retirement benefit” in the amount of three<br />
monthly salaries. Municipalities, as they hold<br />
the jurisdiction over public schools, also cover<br />
all personnel costs in education and among<br />
those the payment of retirement benefits as<br />
well. They get no special subsidies from the<br />
central budget to cover these expenses though<br />
and have to finance them from their own me-<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
ans. As the head of educational department in<br />
Bracewo puts it:<br />
It means that certain persons were retiring, but<br />
the real exodus will start in 2007, because the<br />
regulations will change again. So the teachers<br />
who will not retire by that time will then have<br />
to go into retirement on less favourable terms.<br />
We expect to see a large number of teachers,<br />
who will retire, and in the national scale it is<br />
quite a problem. It is also a problem for the<br />
municipalities because the financial resources<br />
for the retirement benefits have not been fully<br />
secured. So, we more or less know, we are<br />
planning ahead a little bit, but it usually comes<br />
from our own sources and not the central budget,<br />
where the subsidies should be enough to<br />
cover those expenses.<br />
Nevertheless, as the head of the educational<br />
department in Dobroniec underlines, the<br />
replacement of the elderly teachers with graduates<br />
only just entering the labour market<br />
shall in the following years have also positive<br />
consequences for the municipal budgets. Because<br />
a teachers’ salary in the Polish public<br />
school system depends to a great extend on<br />
his/ her promotion level, younger teachers get<br />
a substantially lower remuneration than their<br />
older colleagues (A monthly pay of a teacher<br />
on the highest rung of the career ladder is<br />
225% of that of a beginner). Consequently,<br />
they are also relatively “cheaper” for<br />
the municipality:<br />
Seite 107<br />
On one hand of course the experienced<br />
teachers will leave, but on the<br />
other a large group of young ones will come<br />
in their place. And I am not saying worse<br />
teachers, I can smile, cheaper teachers. From
Employment Einleitung strategies<br />
this point of view it will be advantageous for<br />
the educational budget.<br />
Transition into retirement is also an important<br />
personnel policy instrument in Polish public<br />
schools with regard to demographic changes.<br />
In the light of the interviews carried out in Polish<br />
municipalities and schools retirement occurs<br />
to be a most commonly used measure of<br />
staff reduction in the process of its adjustment<br />
to falling student numbers. Moreover, it is<br />
described as a success by the decision makers<br />
(school headmasters and municipal educational<br />
offices), as in the course of it nobody is<br />
left without financial resources or not socially<br />
secured. It seems that although this measure<br />
must be regarded by a municipality as fairly<br />
costly , it is perceived as a better option than a<br />
dismissal on economic grounds, which would<br />
create high social and emotional costs. A good<br />
representation of this very typical line of argument<br />
that appears in almost all interviews,<br />
poses a statement from the interview with the<br />
head of educational department in Buciszewo:<br />
We were quite lucky in these manners, when<br />
there was a need, and practically every year<br />
there was such a situation, due to organisational<br />
changes, which means that the number<br />
of class units was decreasing, the number of<br />
teachers would also have to decrease […].<br />
So it would always be that we tried<br />
to come ahead, that the teachers who<br />
Seite 108 were leaving, were usually retiring.<br />
This is the merit of the headmasters<br />
and the teachers themselves. They<br />
were aware that they could retire and now they<br />
could choose to do so while their colleague<br />
who teaches the same subject and has only ten<br />
years of teaching experience would stay. They<br />
would think, I will retire because I have means<br />
to live. I have retirement and the younger colleague<br />
will continue to work. So that is how it<br />
was usually done with retiring of the teachers,<br />
painless I would say. I am thinking right now,<br />
trying to remember if we had such case when<br />
we had to lay off a teacher who remained…<br />
no, no we didn’t have ever such a case that<br />
someone remained without a job due to organisational<br />
changes.<br />
A very similar concern we find in the interview<br />
with a headmistress in Kołowina:<br />
I have to sadly admit it, but with some satisfaction<br />
as well, that I never let someone off, who<br />
wouldn’t find any job at all. Usually those were<br />
the persons who decided to retire, so called<br />
privileged retirement, and thanks God, because<br />
it is an employer’s dilemma, right? To have to<br />
lay off a young person right after finishing the<br />
studies, this is not very nice. It always bugs<br />
you later on, even though those are objective<br />
factors.<br />
Furthermore, a transition into retirement was<br />
in many cases also a solution to the problem<br />
of not sufficient qualification levels of some<br />
of the teaching staff. Lately, a new legislation<br />
concerning the necessary qualifications of the<br />
teaching personnel has been established, which<br />
requires higher qualifications of teachers than<br />
before. Those teachers who did not have an<br />
according university degree were to be made<br />
redundant or in best case, degraded to the first<br />
promotion level, which resulted in a substantial<br />
reduction of their salaries. As this legislation<br />
hit mostly older teachers, a transition into<br />
retirement was also a suitable solution of the
problem of low qualifications.<br />
A concern often expressed in the literature to<br />
the topic with regard to retirements, and especially<br />
early retirements is that such solutions<br />
can lead to shortages of qualified personnel<br />
on the labour market. According to the interviewees,<br />
this is not to be regarded as a real<br />
problem on the Polish teacher labour market,<br />
though. Although in some areas there are still<br />
not enough qualified teachers (especially western<br />
foreign languages), generally there is a<br />
substantial surplus of teachers in Poland.<br />
Redundancies. Involuntary terminations of<br />
indefinite contracts with teachers pose in turn<br />
a relatively rare personnel policy measure. As<br />
already mentioned, there is a strong tendency<br />
in the Polish public schooling sector to avoid<br />
redundancies. Furthermore, there are stiff legal<br />
regulations in the Teachers’ Charter concerning<br />
termination of infinite contracts, which make<br />
such measures on the one hand costly and on<br />
the other very troublesome for the employer.<br />
Except for long illnesses and such extreme<br />
cases like committing criminal acts, teachers<br />
who are indefinitely employed can practically<br />
only be made redundant in cases of a school<br />
reorganization (i.e. reduction in number of<br />
classes). Although the right of the employer<br />
to terminate a contract when a teacher does<br />
not do his job well is formally reserved in the<br />
legislation, such a step is virtually impossible.<br />
It requires detailed bureaucratic procedures together<br />
with a negative opinion on the teacher’s<br />
work issued by a school inspectorate office. A<br />
teacher, having been negatively assessed and<br />
made redundant, has the right to claim against<br />
the headmaster’s decision before court. Because<br />
of a strong unionisation and high professi-<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
onal solidarity between teachers, it is already<br />
immensely difficult to get a negative opinion<br />
of a teacher. For the same reason teachers’<br />
claims against their headmasters usually end<br />
up advantageous for the claimers . Furthermore,<br />
according to the literature, legal disputes<br />
are expected to have a negative impact on<br />
the atmosphere at the workplace and lower<br />
the morale of other employees. An attempt<br />
to dismiss a bad teacher is therefore a very<br />
troublesome and risky task and is usually not<br />
even taken into consideration by headmasters<br />
as a possible option. In many interviews headmasters<br />
expressed their frustration because of<br />
their powerlessness in this respect. On the one<br />
hand they are expected to care for the quality<br />
of their school, on the other, their hands are<br />
tied when it comes to meeting personnel decisions.<br />
More interesting with regard to demographic<br />
changes and the reduction of the teaching staff<br />
in Polish public schools is the possibility to<br />
end the employment relationship in case of a<br />
reorganization of the education facility (i.e.<br />
school). According to the article 20 of the<br />
Teachers’ Charter an indefinite contract with a<br />
teacher may be terminated if structural or organizational<br />
conditions of the school change so<br />
that a continuation of his or her employment is<br />
no longer possible. In case of such a dismissal<br />
on economic grounds a teacher has a right for<br />
a redundancy payment of 6 monthly<br />
salaries. The amount of the benefit<br />
depends on a type of labour contract Seite 109<br />
(indefinite work relationship or public<br />
servant status) and the promotion<br />
level of the teacher being made redundant.<br />
This regulation, which enables the dismissal<br />
of a teacher under the circumstances of school
Employment Einleitung strategies<br />
reorganization in the course of a reduction<br />
in pupils’ numbers, makes the Polish teacher<br />
labour law distinctly different from, for example,<br />
German institutional arrangements in the<br />
form of the unbreakable “Dienstverhältnis”.<br />
Although the dismissal on economic grounds<br />
poses an expensive measure of staff reduction<br />
it still allows for an exchange with the external<br />
labour market.<br />
As already mentioned, the dismissals on<br />
economic grounds are rather seldom. The<br />
collected interviews allow one to speak about<br />
three possible reasons for it. First of all, the<br />
legal regulations concerning this type of<br />
termination of work relationship codified<br />
in the Teachers’ Charter make this measure<br />
relatively costly. The means for additional<br />
payments for teachers are not financed by the<br />
central state and pose an additional burden<br />
on the municipal budgets. In case of smaller<br />
municipalities, it is to be expected that there<br />
will not be enough resources, which can have<br />
a fairly negative effect on their financial stability.<br />
This concern is expressed by the head of<br />
the educational department of a small town in<br />
Śląskie (Mielcz):<br />
To make [a teacher] redundant even because<br />
of some reorganisation, we pay money, because<br />
the teacher has a right to a redundancy<br />
payment, we here try to avoid. We try to avoid<br />
this in order not to have to pay, it is all<br />
connected with finances, we do not<br />
Seite 110 have enough, 6-month redundancy<br />
payment it is a lot, we try, we prefer, it<br />
is also for the good of the employee,<br />
to find him a post in another school rather than<br />
lay him off. To make redundant is the last resort,<br />
and we try to avoid it, it is a lot of money<br />
which we do not have.<br />
At the same time, as described above, municipalities<br />
very often use retirements as a measure<br />
of reduction of the staff numbers, although it<br />
creates comparable, or in some cases even greater<br />
costs for them. Nevertheless, transitions<br />
into retirement are regarded as superior and<br />
are more eagerly implemented than redundancies.<br />
In my view this lies in a strong general<br />
reluctance towards teachers’ dismissals, which<br />
I ascribe to two further structural conditions<br />
of the Polish public school sector. To begin<br />
with, characteristic for Polish teachers as a<br />
professional group is their high solidarity. This<br />
is also shown in their labour union enrolment<br />
and the political influence of teacher labour<br />
unions in the Polish parliament. This relationship,<br />
characterised by solidarity, also stretches<br />
over a formal organization of a public school<br />
as headmasters are recruited almost exclusively<br />
from teachers. Moreover, the definition<br />
of a headmaster is that being a teacher always<br />
comes first. To illustrate this very typical way<br />
of self-description, let me quote a line from an<br />
interview with a headmaster in Buciszewo:<br />
Above all I am a teacher since 1985. I became<br />
a headmaster on the first of September 1999. I<br />
have a rule that one can be a headmaster from<br />
time to time but one always is a teacher.<br />
It seems therefore, that the relationship between<br />
a headmaster and a teacher is on the one hand<br />
comparable to an employer employee situation.<br />
On the other hand however the professional<br />
solidarity between them makes the process of<br />
decision making emotionally hard for the headmaster.<br />
This intertwinement may be the reason<br />
for a profound reluctance towards external
solutions of personnel problems. The same<br />
problem, albeit in a broader perspective, can<br />
be found on all levels of public school administration.<br />
An interviewed researcher in the field<br />
of public education points out this distinctive<br />
feature of the Polish school system:<br />
The problem with municipalities is such that<br />
there is a shortage of experts on education. If<br />
there are any, those people are, like in school<br />
inspectorate and the ministry, they are teachers.<br />
It is not written anywhere that an expert on public<br />
education should be a teacher. Such a person<br />
should of course have a good knowledge<br />
of pedagogic problems but it also has to be a<br />
person who knows how to manage the education<br />
and so on. It does not necessarily have to<br />
be a teacher.<br />
The headmaster is also a teacher, and unfortunately<br />
it is the same background, it is however<br />
becoming more professional, and is more and<br />
more a kind of real managerial personnel …<br />
[…] but still those are teachers.<br />
Secondly, it is very common in the Polish public<br />
education that the headmaster is a former<br />
teacher of this very same school that he is<br />
now in charge of. Such a situation creates an<br />
even stronger bond between a headmaster and<br />
his teaching staff. It is no longer a loyalty to<br />
the profession alone, but also personal bonds<br />
with one’s former colleagues that shape the<br />
relationship between the headmaster and his<br />
employees. As a good example of such emotional<br />
involvements let me quote an interview<br />
with a headmaster in Goromierz:<br />
May is unfortunately, in the context of shrinking<br />
of our school and falling numbers of pu-<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
pils and, connected to this, number of classes,<br />
[May is] a very difficult time. I had to lay off<br />
some teachers, and resulting from this, I had to<br />
make some decisions, which, as I was saying,<br />
were personnel decisions concerning the people<br />
I have worked with for many years, and<br />
that’s why I would say human or psychological<br />
reasons they were very difficult decisions.<br />
Therefore, due to a specific structural setting<br />
of personnel decisions, or in other words, to a<br />
specific employment context in Polish public<br />
schools external personnel policy measures in<br />
the form of redundancies are relatively rare.<br />
Moreover, they are perceived by the decision<br />
makers as an extreme, ultimate solution,<br />
which should be avoided if possible. Hence,<br />
although legally feasible, exchanges with the<br />
external labour market are not a common a<br />
strategy of staff reduction in the face of falling<br />
student numbers in Polish schools.<br />
In contrast, an external measure of personnel<br />
policy that is fairly common in the Polish public<br />
school system is the fixed term contracts.<br />
The number of such forms of employment has<br />
grown over the last years. Judging from the<br />
interviews it can be said, that the headmasters<br />
appreciate this measure as an important form<br />
of personnel flexibility, and that it serves various<br />
aims in their personnel management. A<br />
fixed term contract with a teacher in a public<br />
education facility in Poland cannot<br />
be concluded at will, though. There<br />
are specific regulations concerning Seite 111<br />
the conditions, under which a fixed<br />
term employment relationship can<br />
be contracted and they are codified in the<br />
Teachers’ Charter. Firstly, graduates, who start<br />
their professional career as a teacher, are to
Employment Einleitung strategies<br />
be employed on a fixed term contract. They<br />
are employed at first for one year. Within this<br />
time they are supposed to do their apprenticeship.<br />
This apprenticeship can be extended for<br />
another year if it was not accomplished in the<br />
first year.<br />
Secondly, a headmaster is allowed to employ<br />
a teacher on a fixed term contract when the<br />
teacher in question fills in for a teacher employed<br />
on the regular basis. Such “substitution”<br />
employment contracts are concluded in Polish<br />
public schools in the case of a long sick leave<br />
or maternity leave of an indefinitely employed<br />
teacher. In fact, longer leaves are not a rarity in<br />
public schools, as they are one of the privileges<br />
that the Teachers’ Charter grants. According to<br />
the legislation, a teacher has a right to take a<br />
one-year leave from teaching for three times in<br />
the course of his career in public schooling. As<br />
a result, longer leaves create a certain pool of<br />
free posts that can be seen as a buffer between<br />
the external and the internal labour market. I<br />
will return to this point towards the end of this<br />
article.<br />
Furthermore, in the course of changes in the<br />
Teachers’ Charter it is now possible for a<br />
headmaster to employ a teacher on a fixed term<br />
contract also when a reduction of classes (and<br />
therefore teaching posts) is to be expected in<br />
the following years. This is a very interesting<br />
legal construct, which allows for a<br />
certain manoeuvre by conclusion of<br />
Seite 112 an employment relationship. Whenever<br />
a headmaster can prove that<br />
further employment of a teacher will<br />
not be possible in the next years, he or she is<br />
allowed to employ on a fixed term basis. On<br />
top of that a fixed term contract can also result<br />
from the situation of part time employment. If<br />
a teacher does not have a full time post, he or<br />
she can always be employed on a fixed term.<br />
Fixed term contract is dictated by the need to<br />
employ someone as substitute for a sick employee.<br />
It is also a contract that one can have<br />
with a teacher beginning their professional<br />
career. This teacher is employed for a fixed<br />
time internship. So as I was saying, when there<br />
are only few teaching hours available and there<br />
is no other way to find some more of them, as<br />
a result of the school schedule, a fixed term<br />
contract is signed in such cases.<br />
This brief description shows that although in<br />
the Polish public schools teachers should generally<br />
be employed on indefinite contracts,<br />
there are still several possibilities of fixed<br />
term work arrangements. Although limited to<br />
certain conditions, the number of fixed term<br />
contracts is increasing in Polish schools. This<br />
is because they serve an important role in<br />
management of the teaching personnel. Firstly,<br />
fixed term contracts enable better assessment<br />
of new employees. This traditional reason for<br />
the use of fixed term contracts as a certain probation<br />
time is widespread in the Polish public<br />
school sector. It has even found its reflection<br />
in the legislation in the form of an obligatory<br />
apprenticeship for beginners entering the teaching<br />
profession. Nevertheless, according to<br />
the headmasters interviewed, the possibility to<br />
test an employee is important also in case of<br />
older, established teachers. This, however, is<br />
limited by the existing regulations. As the head<br />
of education department in Starów puts it:<br />
The Teachers’ Charter does not allow us, and<br />
this is its drawback, to employ a person for
a probation, as I would call it, so for a short<br />
time, for example a year, so that to be able to<br />
check him or her, there is no such possibility.<br />
An apprentice teacher has to be employed for<br />
one year according to the Teachers’ Charter,<br />
but this results only from their promotion level,<br />
and I am talking about a fully qualified teacher<br />
who is already established, has for example 15<br />
years of work experience, is nominated, whom<br />
it is not allowed to employ otherwise than on<br />
an indefinite contract.<br />
Secondly, what is of main interest here, fixed<br />
term contracts serve also as a certain buffer<br />
which enables a fairly easy adjustment of the<br />
staff numbers to new levels of demand. Such<br />
personnel flexibility should be seen as especially<br />
important in the public school sector<br />
with regard to falling student numbers because<br />
a use of a typical exit option (redundancy) is<br />
fairly limited. Therefore an optimal, directed<br />
implementation of fixed term contracts can<br />
turn out to be a suitable strategy to avoid future<br />
oversupply of the employed personnel. To<br />
illustrate an implementation of such a measure<br />
let me quote the interview with a headmaster<br />
in Goromierz:<br />
That is why, especially the previous headmistress,<br />
who held her function for more than ten<br />
years, having the perspective, such a prognosis<br />
[of the falling number of children] tried to plan<br />
the employment, so that the contract would<br />
end at the proper point of time without causing<br />
too many problems. So usually those were the<br />
fixed term contracts. So when one knows that<br />
there will not be a need for so many hours of<br />
foreign languages or mathematics, even though<br />
in a given moment of time there is a need to<br />
employ a teacher, in the future years, though,<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
there would not be any job for the teacher, the<br />
headmaster would offer a fixed term contract.<br />
Fixed term contracts have also certain disadvantages,<br />
though. Teachers on fixed term contracts<br />
have no employment security and they<br />
cannot enjoy a feeling of financial stability. A<br />
headmaster in Mielcz sees these problems and<br />
therefore tries to conclude indefinite contracts<br />
whenever it is possible:<br />
Fixed term contracts, I don’t know, I rather<br />
try, when it is possible to employ someone,<br />
and I know that I can secure him/her a post, to<br />
sign an indefinite contract. […] When there<br />
is a possibility to change from the fixed term<br />
to indefinite contract, when the fixed term<br />
employee has fulfilled these requirements that<br />
were stated by the headmaster, I try to do it. I<br />
am trying to avoid unnecessary complications,<br />
the fixed term contract closes many opportunities<br />
for an employee, for example something<br />
as trivial as obtaining a loan from the bank.<br />
Moreover, as one of the interviewees points<br />
out, there is a danger of misuse of this instrument<br />
by the municipalities, which can have<br />
negative consequences on the quality of the<br />
educational process:<br />
As far as I know the municipalities sometimes<br />
do it like this, they employ someone for a<br />
probation period, usually a year. In<br />
case of young teachers the rotation of<br />
personnel is quite high, but of course Seite 113<br />
it gives more freedom for the municipalities<br />
and that is the positive side.<br />
[…] From the other side of course there is a<br />
very negative effect, when a rural municipality,<br />
because of financial reasons, constantly
Employment Einleitung strategies<br />
changes this young personnel. Because of<br />
course a teacher…such workforce should be<br />
rather stable for the school do be teaching<br />
well.<br />
Fixed term contracts very often are connected<br />
with part time employment, which is a yet<br />
another instrument of external personnel policy.<br />
Surprisingly enough, the Teachers’ Charter<br />
does not include any special regulations<br />
concerning this measure. The analysis of the<br />
collected interviews allows one to recognise<br />
two major reasons for a part time employment<br />
of teachers. Firstly, in some cases part time<br />
contracts are concluded for the sake of a teacher.<br />
For some employees, family situation<br />
and other possible commitments make this<br />
type of working time flexibility an especially<br />
convenient arrangement. Moreover, a part<br />
time employment at a school can be easily<br />
combined with other jobs. In such a case, a<br />
part time employed teacher on the one hand<br />
benefits socially, as a job at school guaranties<br />
him or her social insurance and other<br />
payments. On the other hand a part time employment<br />
at school leaves much free time to<br />
take up other forms of paid occupations, this<br />
time without the additional burden of social<br />
security payments.<br />
Secondly, part time contracts with teachers in<br />
Polish public schools are in most cases simply<br />
an effect of curricular arrangements.<br />
Part time employment results from<br />
Seite 114 small number of hours for some subjects<br />
in the educational process at a<br />
certain level. A good example of such<br />
subjects is art, drawing, music, practical tasks,<br />
but also chemistry at schools of the middle<br />
level (7-9th education year). The problem<br />
of not having enough hours in one subject to<br />
sum up into a full time job occurs especially<br />
in small schools, where there are few classes<br />
at the same level. Because of falling student<br />
numbers such a situation is not uncommon and<br />
especially common in the rural areas, where it<br />
is difficult to merge schools due to big distances<br />
and low population density.. A lack of hours<br />
reserved in the curriculum for some subjects<br />
started to be a problem of personnel policy and<br />
became a reason for implementating part time<br />
employment with more stringent requirements<br />
regarding qualifications needed to teach at a<br />
public school. This tightening of regulations<br />
concerning obligatory qualifications makes<br />
it impossible for a teacher to teach a similar<br />
subject without an extra university degree in<br />
this second subject. If a teacher does not have<br />
any further qualifications, he or she is not allowed<br />
to teach in any other but the one subject<br />
in which they are originally qualified. When a<br />
school curriculum contains only a few hours of<br />
a specific subject, a school has to employ such<br />
a teacher on a part time basis.<br />
Part time employment resulting from a small<br />
amount of hours for certain subjects leads, subsequently,<br />
to many problems of personnel management.<br />
Firstly, it is difficult acquire accordingly<br />
qualified teachers for such employment.<br />
Low salaries mean that it is not profitable for<br />
a teacher to travel to some village school only<br />
for a couple of hours. Secondly, teachers who<br />
work for only a few hours at one school are<br />
mostly employed in more than one educational<br />
facility. That is why they pose also additional<br />
organisational problem to the headmaster.<br />
They usually require a certain amount of flexibility<br />
when it comes to their times of work and<br />
therefore it is harder to construct a schedule for
the whole school. Problems also occur when it<br />
comes to teachers’ meetings, as such teachers<br />
have to be present not just in one, but in several<br />
places of work. Thirdly, an employment in a<br />
few schools at the same time leads also to a<br />
certain alienation of a teacher, which is seen as<br />
a major drawback by the headmasters. “Hourly<br />
teachers” do not develop a feeling of belonging<br />
to one school. They do not have time to engage<br />
in additional work for its benefit. Therefore a<br />
school does not have much use of such an employee.<br />
Such a teacher is not able to develop a<br />
personal bond with children, as he has to work<br />
with too many of them and he stays a stranger<br />
to them. One of the headmasters interviewed<br />
compared those “hourly teachers” to meteors<br />
that come and go. A good example of a feeling<br />
about hourly teachers that is shared by many<br />
interviewed headmasters poses a following<br />
citation from the interview in Mielcz:<br />
Exactly such an hourly teacher, does not interest<br />
me, and the second thing is that an hourly<br />
teacher will not do anything extra in the school<br />
because he runs form one school to another.<br />
However, a teacher, whom I have here and has<br />
the same qualifications, I know that he will do<br />
his job well and will also perform many activities<br />
connected with other tasks at school, like<br />
preparation of some ceremony, the school’s<br />
newspaper or extra work with children. […]<br />
For these reasons headmasters in general are<br />
not in favour of such “hourly teaches” (as they<br />
call them) and try to avoid employing them<br />
if it is only possible. A good solution in this<br />
case represents teachers, who are qualified to<br />
teach more than one subject. Such teachers can<br />
combine their working time teaching various<br />
subjects so that eventually they come up with<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
a sufficient amount of hours for a full time<br />
employment. Such a situation is preferred by<br />
the headmasters for a number of reasons that<br />
will be analysed further on in this article. Here<br />
it suffices to say, that in this way the headmasters<br />
can assure themselves an adequately<br />
qualified person and therefore do not face the<br />
yearly problem of acquiring an appropriate<br />
labour force and at the same time they do not<br />
encounter various organisational problems<br />
stemming from the fact, that a teacher is employed<br />
in several schools at the same time.<br />
A specific type of part time work poses a<br />
reduction of weekly working time. Such<br />
reductions happen in Polish schools fairly<br />
often because of falling student numbers and<br />
hence, a decreasing number of class units.<br />
Working time reductions, although they are in<br />
fact similar to part time employment, should<br />
be considered as an internal instrument of<br />
personnel management and therefore require<br />
a separate attention. Regulations concerning<br />
the usage of this personnel policy measure<br />
are codified in the Teachers’ Charter. In case<br />
of a fall in the number of students attending a<br />
particular school, which make further full time<br />
employment of a certain teacher impossible,<br />
a headmaster is allowed to propose a teacher<br />
a reduction of his or her working time with<br />
a corresponding reduction in remuneration.<br />
A teacher can either agree to such new working<br />
arrangements, or not accept the<br />
reduction. In the latter case a teacher<br />
has to be made redundant and get Seite 115<br />
the redundancy benefits guaranteed.<br />
According to the interviewees, such<br />
extreme solutions are rather seldom. Far more<br />
often a teacher accepts the reduction. He or<br />
she has then a possibility to look for additi
Employment Einleitung strategies<br />
onal part time employment in other schools,<br />
or, which is a very interesting measure of personnel<br />
policy, they can make up the missing<br />
hours to full employment by combining their<br />
job in two schools. In such case a teacher has<br />
formally only one employment contract, but it<br />
is realised in two facilities. I come back to this<br />
instrument later on in the article.<br />
With reduction of a weekly working time the<br />
argument is swept from external to internal<br />
personnel policy measures. The most prominent<br />
of them is multiple tasking and hence<br />
internal division of work between the teaching<br />
staff. In the case of schools and teaching<br />
personnel exchanging personnel between<br />
various posts within the same facility is not a<br />
straightforward and easy task, though, because<br />
the qualification requirements concerning<br />
teachers in the Polish public schooling system<br />
are very high. Therefore, acquiring further qualifications<br />
by the teaching staff is considered<br />
by headmasters as a crucial element in their<br />
personnel management. In the total amount<br />
of interviews, there was not a one, where this<br />
concern was not mentioned. Moreover, a vast<br />
majority of the interviewees found having teachers<br />
qualified in more than one subject most<br />
important in their personnel strategies. As one<br />
of the headmasters interviewed put it, having<br />
teachers qualified in more than one subject<br />
makes the assignment of teaching hours in<br />
various subjects to employed teachers<br />
more flexible (Bracewo02)<br />
Seite 116<br />
In the course of their studies teachers<br />
usually acquire a grade that enables<br />
them to teach in only one school subject – the<br />
one that they have studied. In order to get<br />
qualified in a further subject they have to<br />
accomplish post gradual studies in this field.<br />
As a rule those studies last for about 3 to 4<br />
semesters. There is a tuition fee for the studies<br />
which is compensated to some extend by the<br />
municipality. The amount of the grant differs<br />
from municipality to municipality but is usually<br />
not higher than a half of the tuition fee. This<br />
makes the acquisition of further qualifications<br />
a relatively costly investment for teachers and<br />
therefore these are predominantly the younger<br />
ones who decide to take up additional studies,<br />
as the amortisation time of this investment is<br />
in their case the longest. Municipalities do not<br />
give financial aid to every post graduate student<br />
but only those, who are within priorities<br />
that are set either centrally for the whole municipality,<br />
or decentrally in each school.<br />
“Multisubject” teachers serve an important<br />
role in managing teaching personnel and on<br />
the teacher labour market. Qualifications to<br />
teach several subjects are on the one hand<br />
advantageous for teachers themselves. Having<br />
qualifications required by a teacher in the<br />
Polish school sector in more than one subject<br />
makes it is easier to find employment and more<br />
importantly, to keep a full time job in case of<br />
reductions of class units. For when the amount<br />
of hours in a particular subject decreases because<br />
of the falling student numbers, so that it<br />
is no longer enough for the full time employment,<br />
such a multi-qualified teacher has the<br />
possibility to teach another subject and in this<br />
way compensate for these missing hours. In<br />
consequence he or she is able to keep a full<br />
time post through combining teaching hours<br />
in two or more subjects at the same school. In<br />
the face of a difficult situation on the labour<br />
market and high levels of unemployment,<br />
being multi-subject gives a teacher a greater<br />
employment security. That is why acquiring
further qualifications is currently very popular<br />
among Polish teachers, especially considering<br />
the fact, that the cost of additional studies is<br />
compensated only up to 50% and the rest has<br />
to be financed by the teachers themselves from<br />
their moderate, if not to say low, salaries.<br />
Multisubject teachers are also very convenient<br />
for a headmaster for several good reasons. To<br />
begin with, it is easier to ensure them a full time<br />
employment, even in the face of reductions of<br />
class units. Having teachers qualified in more<br />
than one subject a headmaster can avoid using<br />
external measures of staff adjustment more<br />
easily, such as the transition into retirement or<br />
redundancies as well as working time reductions<br />
that have been just discussed. As already<br />
mentioned, such measures are not favoured<br />
in Polish public schools for a number of reasons.<br />
Firstly, a general trend exists to avoid<br />
redundancies as they are connected with great<br />
financial and social costs. Solidarity towards<br />
other teachers, secondly, makes a decision on<br />
reducing the working time also very hard for<br />
a headmaster, as it results in lower pay for a<br />
teacher. Furthermore, when a teacher cannot<br />
be employed full time at one school, he or she<br />
will probably look for additional jobs in other<br />
schools or even outside the educational sector.<br />
Such a situation, when a teacher has more than<br />
one workplace, is considered as having a negative<br />
impact on his performance and engagement<br />
in a particular school, though. As thoroughly<br />
discussed above, headmasters are not in favour<br />
of such “hourly teachers” combining employment<br />
in several schools at the same time. The<br />
following quote comes from an interview with<br />
a headmaster in Mielcz:<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
have at least 16 [hours], and this chemistry teacher<br />
did additionally postgraduate studies in<br />
mathematics, this means some related subject.<br />
This is assuring oneself for the future, when<br />
one or two classes will leave the school [and<br />
therefore the number of chemistry hours will<br />
fall], so that he does not have to teach in two<br />
schools. For I am a supporter of the situation<br />
that the teacher teaches at only one school, because<br />
the teacher should be always available<br />
for the pupil. For me the worst kind of teacher<br />
is the one that does not necessarily teaches<br />
badly, but the one that has to leave for another<br />
school, he finishes the lessons and leaves.<br />
Moreover, multisubject teachers pose a good<br />
solution to the problem of acquisition of<br />
adequately qualified personnel. As already<br />
mentioned in this article, finding a sufficiently<br />
qualified teacher is especially hard in small<br />
schools and in those subjects, of which there<br />
is only a small amount of hours in the curriculum.<br />
In the case of such schools, it turns out<br />
that having a teacher additionally qualified to<br />
realize those subjects is the most comfortable<br />
situation and therefore the most desirable. To<br />
illustrate this argument let me quote a headmaster<br />
from a small school in Śląskie:<br />
Surely education, [it is welcome] when the<br />
teacher continues his education. Because the<br />
school is very small and for many subjects<br />
there is very little hours, the teacher<br />
who completes extra post graduate<br />
studies, and gains additional qua- Seite 117<br />
lifications is very precious to me. I<br />
know that I do not have to employ<br />
two or three additional persons, because one<br />
has qualifications to teach three subjects, and<br />
The chemistry teacher has now 19 and will<br />
I have the comfort that I do not have to search
for anyone else.<br />
Employment Einleitung strategies<br />
The advantage of having a teacher trained<br />
in more than one subject when it comes to<br />
having adequately qualified personnel is not<br />
only recognized in small rural schools. Multisubject<br />
teachers can take over a subject after<br />
a colleague quits his job or goes into retirement.<br />
In this way, they are a certain buffer for<br />
a headmaster as they give him more time to<br />
acquire an adequate person from the external<br />
labour market. On the other hand, in the case<br />
of falling student numbers and decreasing<br />
amount of teaching hours, multi-qualified<br />
teachers can simply replace those, who end<br />
their employment. Multisubject teachers<br />
therefore enable the headmaster to avoid a<br />
common problem of staff reductions based on<br />
retirements. As retirements do not necessarily<br />
happen in the area where there is too much<br />
staff, a relocation of employees often takes<br />
place. This can lead to the situation, when the<br />
tasks are done by insufficiently qualified personnel.<br />
In the case of schools such inadequacies<br />
of qualifications and tasks are, however,<br />
legally very restricted and almost impossible.<br />
Therefore, qualifications enabling teachers to<br />
teach several subjects are of great importance<br />
in the Polish public schooling, as they pose a<br />
facilitating condition in the reduction of the<br />
teaching staff.<br />
To be most beneficial, post graduate<br />
studies have to be planned accordingly<br />
Seite 118 and match the needs of a particular<br />
school. That is why it is very often<br />
the case that headmasters propose<br />
or suggest certain teachers to take up further<br />
studies in a particular subject. He cannot force<br />
a teacher to take up a certain subject, though.<br />
Nevertheless, in most cases a teacher studies<br />
the subject that was suggested by his headmaster,<br />
as this is where the personnel shortages are<br />
expected or already occur. Acquiring additional<br />
qualifications by the employees can be a very<br />
powerful and useful mechanism for a headmaster<br />
in his personnel planning. Using this<br />
instrument wisely, they are able to maintain a<br />
stable personnel structure, avoid redundancies<br />
and assure themselves an adequately qualified<br />
workforce, but only if they plan their teaching<br />
staff group well in advance. As a headmistress<br />
in Starów puts it:<br />
I employ teachers, math and physics teacher,<br />
right? The so called multisubject teachers […]<br />
for example I have asked the biology teacher to<br />
finish post graduate studies in geography, and<br />
now I have two of such teachers. The biology<br />
teacher to finish nature studies, and so we have<br />
nature lessons in primary school and biology<br />
[in gymnasium]. If there are no hours to give<br />
[the teacher] here [in primary school], I have<br />
some there [in gymnasium]. So also such planning<br />
of the self development of the teachers is<br />
crucial for the teacher to keep his or her job.<br />
[…] So the headmaster has to act here early<br />
enough, and I do it, so that the teacher becomes<br />
multisubject, as we say, has competed two<br />
studies. I have a teacher who can teach physics<br />
and informatics. Very good mixture, right?<br />
The old informatics teacher retires and I have<br />
already a qualified person for her post. One<br />
has to think and plan ahead, for example, not<br />
planning 2 or 3 years ahead would be very bad<br />
for the school. I think that this could happen to<br />
a lazy headmaster, who would employ teachers<br />
without thinking too much about the future.<br />
[…] When employing a teacher you have to<br />
consider if you will still have a job for that
person after one or two years, because you will<br />
have to tell this person. The apprentice teacher<br />
is ok, he is secure, he will be here one year, the<br />
apprenticeship lasts one year, this is written in<br />
the Teachers’ Charter. But in case of a teacher<br />
employed on indefinite contract, right? When<br />
the teacher gets nominated his employment is<br />
based on nomination, and one cannot fire him<br />
and if you do, you have to bear the expenses,<br />
do you understand?<br />
Furthermore, multi-qualified teaching staff also<br />
comes in handy in case of temporary absences<br />
of teachers because of illness. Then a headmaster<br />
can ask an adequately qualified colleague<br />
to fill in for an absent teacher so that a lesson<br />
can be held as planned.<br />
Another important internal measure of personnel<br />
policy in Polish schools is the possibility to<br />
extend the weekly working hours in the form<br />
of overtime. This instrument of internal time<br />
flexibility is fairly popular in public schooling<br />
because it is both rewarding for a teacher and<br />
convenient for the headmaster. There are certain<br />
regulations concerning the implementation<br />
of overtime that are codified in the Teachers’<br />
Charter. According to the legislation, a headmaster<br />
has the right to tell a teacher to do 5<br />
hours of overtime and therefore to extend his<br />
working time from 18 to 23 hours per week.<br />
The weekly working time can be furthermore<br />
lengthened by an additional 4 hours (up to 27)<br />
but only if a teacher agrees to it. As a rule, teachers<br />
eagerly accept it, though, as they benefit<br />
financially from overtime.<br />
Two policies towards overtime can be recognized<br />
in Polish public schools from the analysis<br />
of the collected empirical material. Firstly,<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
some municipalities try to reduce overtime<br />
and rather employ a new employee than give<br />
extra work hours to teachers that are already<br />
employed. The reasoning behind this is that<br />
overtime is a fairly expensive measure and<br />
that it is cheaper to employ another teacher,<br />
especially a recent graduate, who has the<br />
lowest hourly pay. Furthermore, in the face<br />
of a difficult situation on the labour market<br />
reducing overtime enables young teachers to<br />
find employment. As the head of educational<br />
department in Sierowice puts it:<br />
Practically speaking, because of financial reasons<br />
a teacher wants to work as long as he can,<br />
on one and a half posts, or to have 1¾ posts.<br />
And this is, so to speak, not entirely right according<br />
to the legislation, this is the first thing.<br />
And secondly in case of a young personnel,<br />
who is looking for a job we are trying to do it<br />
like this that in the yearly organisation projects<br />
of schools, when there is for example, I don’t<br />
know, in a particular school, let’s say more<br />
than one and a half posts for example in one<br />
subject, so in such a case one teacher gets the<br />
full post and the other gets this half and a bit.<br />
Apart from the policy towards reduction of<br />
overtime there is also a second tendency<br />
concerning this measure to be observed in the<br />
Polish public school sector. It shows especially<br />
in those municipalities, which are affected<br />
by demographic changes and hence<br />
can be viewed as an explicit personnel<br />
strategy in the reaction to falling Seite 119<br />
demand in public schooling. There is<br />
a general understanding, that in the<br />
face of falling student numbers and shrinking<br />
of schools and with the perspective of further<br />
falls in this respect it is very risky to employ
Employment Einleitung strategies<br />
a new teacher, even if at the present time the<br />
workload extends the normal working time of<br />
those already employed. As the head of education<br />
department in Mielcz mentions, maybe<br />
it is better to give more overtime in one year,<br />
so as not to bind oneself with an additional<br />
employment contract. Predicting a further fall<br />
in class units, headmasters would rather grant<br />
already employed teachers some amount of<br />
overtime and not hire somebody new from the<br />
external labour market, so that they will not<br />
need to let them go after a year or two years of<br />
work. To illustrate this policy I quote a headmistress<br />
from Kołowina:<br />
[...] I did such a perspective plan, how many<br />
children there will be at school for the next<br />
10 years and resulting from this, how many<br />
classes there will be, what kind of education<br />
hours and subjects there will be and how will<br />
the number of teaching hours decrease, how<br />
many teachers will be needed […] Because<br />
there are certain pressures, because of the high<br />
unemployment rate, mainly from the side of<br />
the school inspectorate to employ as many<br />
young teachers as possible and not to leave<br />
so called overtime hours […] Yet if I have the<br />
perspective that in two years I will have to<br />
make somebody redundant, that is why I try<br />
somehow to resist these pressures, because it<br />
is very difficult to lay off a teacher, even if<br />
you hire them only for a year and this person<br />
knows that this is only for a year,<br />
they always hope that they will stay<br />
Seite 120 afterwards, that they will have this<br />
employment. So I try to resist those<br />
pressures quite fiercely because from<br />
year to year the number of class units falls, the<br />
number of hours falls and in this way I do not<br />
have to make people redundant.<br />
In this sense overtime creates a certain buffer<br />
that gives a headmaster space to manoeuvre.<br />
That is also why they try hard to spare those<br />
overtime hours even against the pressures from<br />
the side of the school inspectorate.<br />
Apart from measures presented above that can<br />
clearly be recognized as external or internal,<br />
there are also two ambiguous forms that I call<br />
here external-internal instruments. For they are<br />
external, when assessed from the perspective<br />
of particular schools, but at the same time internal,<br />
when observed from the point of view<br />
of the whole municipality as one unit of analysis.<br />
Such measures are transfers of teachers<br />
between schools within the same municipality<br />
as well as so called combined posts, when a<br />
teacher realizes his full time job in two schools<br />
also within the municipality limits. It is hardly<br />
surprising, that the mechanisms of implementation<br />
of both measures are relatively similar.<br />
In both cases it is the municipality in the person<br />
of the mayor, who has the leading role in coordinating<br />
these processes. Nevertheless for the<br />
clearness of the argument I will discuss them<br />
separately.<br />
There are certain legal regulations concerning<br />
transferring teachers between schools that are<br />
written down in the Teachers’ Charter. According<br />
to the legislation, a teacher can be transferred<br />
to another school voluntarily, when such<br />
a possibility occurs. Moreover, a teacher can<br />
also be transferred against his or her will, when<br />
there is such a need. In this case a teacher has<br />
the right to additional benefits, an apartment if<br />
he has to move and a 4-day working week. On<br />
top of that he or she has right to come back to<br />
their previous school after 3 years and has to be
offered a full time post. This regulation should<br />
be seen as a remnant from the previous school<br />
system organisation, though, and therefore as<br />
obsolete and inadequate in the new structural<br />
circumstances as teachers are now employed,<br />
paid and managed at the level of local<br />
municipal administration. Hence it is hardly<br />
surprising that at the present time transfers<br />
between cities hardly ever happen. Nevertheless,<br />
transfers within one municipality are still<br />
a common practice, whereas they are executed<br />
only by mutual agreement with a teacher to<br />
be relocated and headmasters of both schools.<br />
Many transfers took place in the course of the<br />
education reform between 1999 and 2002.<br />
Resulting from major reorganisations of the<br />
whole school system teachers not only changed<br />
schools, but also qualified in new subjects so as<br />
to be able to teach according to the new curriculum.<br />
One of the interviewees estimates the<br />
exchange rate of teachers between schools in<br />
her municipality at about 30% at that time. At<br />
present, transfers of teachers between schools<br />
within a single municipality predominantly<br />
take place either because of personal reasons,<br />
or, of more interest to this study, as the result<br />
of shrinking of schools, closing class units and<br />
a reduction in teaching personnel in the face of<br />
demographic changes. Let us take a closer look<br />
at the mechanisms of such relocations.<br />
The coordination process of teacher transfers<br />
between schools happens at two levels. First of<br />
all, when a headmaster, while planning personnel<br />
for the next school year, finds out, that he<br />
or she will no longer have a job for a certain<br />
teacher, they do not ignore it but try to find a<br />
new employment possibility for this teacher.<br />
For this reason they contact other headmasters<br />
and look for vacancies so that they can offer a<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
teacher another place of work. As especially<br />
in smaller municipalities headmasters know<br />
each other well, there is usually no problem<br />
in finding such possibilities and a teacher who<br />
has to go from one school, has a place guaranteed<br />
in another educational facility in the<br />
municipality. The second level of coordination<br />
takes place in the meantime in municipal education<br />
departments, where yearly organizational<br />
plans of every school are analysed. On<br />
the basis of these plans a municipality knows<br />
where potential vacancies but also surpluses of<br />
teachers will occur and the education department<br />
can then try to balance these differences<br />
by planning teacher transfers. The greatest<br />
limitation of this process pose qualification<br />
requirements, as one school does not necessarily<br />
lack teachers in the specialty, which<br />
another school has too many of. Nevertheless,<br />
as a municipality as one internal labour market<br />
has definite advantages of scale in comparison<br />
to single schools, such mismatches are less<br />
probable. Such internal policy is possible<br />
only if headmasters are disciplined, though,<br />
and do not employ teachers form the external<br />
labour market. A good description of this interesting<br />
strategy, which is representative for<br />
the situation found in many of the interviewed<br />
municipalities, poses a statement of the head<br />
of education department in Buciszewo:<br />
So we have this unwritten agreement between<br />
all the headmasters, that in case of<br />
those organisational changes, which<br />
make a further employment of a te- Seite 121<br />
acher impossible, and there were such<br />
cases, and also in this school year,<br />
namely that if for natural reasons a post at one<br />
school becomes vacant and in another school<br />
there is a surplus resulting from those organi
Employment Einleitung strategies<br />
sational changes, then none of the headmasters<br />
will employ an employee from outside before<br />
here our matters will not be solved. Provided<br />
it is not the case, when there is an evident need<br />
for a mathematician and there is a surplus of<br />
Polish teachers [we hire a new person], but if<br />
let’s say here there are proper qualifications<br />
[we will not employ persons from outside]/<br />
So it really makes our job here easier, it gives<br />
some kind of stabilisation a feeling of stabilisation<br />
for the teachers, which we are happy<br />
about because there is less conflicts.<br />
A very similar situation occurs in Dobroniec,<br />
where this internal policy is even codified in a<br />
local arrangement with teacher labour unions<br />
in the municipality. Such arrangements are<br />
a novelty in Poland, but show distinctly the<br />
power of teacher labour unions o the Polish<br />
political scene. A short description of an occurrence<br />
from an interview with the head of<br />
the education department in Dobroniec:<br />
Practice is in turn such that in the city, I do not<br />
deny it, there are very powerful labour unions,<br />
powerful because of their centralised structure,<br />
which proposed the mayor an agreement that<br />
in the first place guarantees an employment<br />
to nominated teachers, should organisational<br />
changes occur, for example when schools<br />
were being closed, we were in the first place<br />
obliged, because of this agreement, to find a<br />
job for those [nominated] teachers. So<br />
to be able to keep the agreement we<br />
Seite 122 have to practically oblige our headmasters<br />
to consult with us their every<br />
decision concerning employment. So<br />
firstly they have to inform us, that they have<br />
a vacancy. When we have a teacher in such a<br />
situation [that he is threatened with redundan-<br />
cy] we propose this teacher and our proposition<br />
as a rule, so to speak, obliges a headmaster.<br />
Naturally I can imagine such a situation, that<br />
a headmaster comes to the conclusion that [the<br />
proposed teacher] lacks certain qualifications<br />
or experience or even because of the specific<br />
character of the facility they would prefer<br />
somebody else, but generally speaking, our<br />
proposition obliges a headmaster and only in<br />
the situation, when we for example do not have<br />
a particular specialist, a headmaster becomes<br />
an employer, can employ his or her employee.<br />
The logic behind such a closing of the municipal<br />
teacher labour market is that it avoids<br />
redundancies and their financial and social<br />
costs. On the other hand, a municipality has<br />
to face problems connected with closed internal<br />
labour market structures, for example the<br />
ageing of the teaching staff, or lack of fresh<br />
impulses from outside. To what extent such<br />
policies deform the age structures of teaching<br />
personnel in Polish public schools can only be<br />
shown by further quantitative studies.<br />
A second personnel policy measure that requires<br />
municipal coordination is combining<br />
the post by working in two schools at the same<br />
time. When a teacher realises his full time job<br />
in two separate schools, then a mayor takes<br />
up the role of an employer for such a teacher.<br />
Combining employment is a fairly common<br />
measure in Polish public schools resulting<br />
from shrinking processes in education sector.<br />
Because of falling student numbers class units<br />
at schools are being closed and there is a decrease<br />
in teaching hours. In the course of these<br />
processes it often comes to the situation that a<br />
teacher can no longer be employed full time.<br />
A common solution to this problem is wor
king time reductions, which were discussed<br />
earlier in this article. Apart from these, there<br />
is another possibility, which requires neither a<br />
change in employment status nor a reduction of<br />
pay. A teacher, for whom there are not enough<br />
teaching hours in one school can make up these<br />
missing hours by working in another school,<br />
provided it is within the same municipality. In<br />
such a situation he or she keeps a full time post,<br />
which is, realized in two different schools.<br />
Just like in the case of transferring teachers<br />
between schools, the coordination of such post<br />
combining is carried out independently at the<br />
two organisational levels. Hence headmasters<br />
always look for possibilities of securing these<br />
missing hours for their teachers in other schools<br />
and use their informal contacts. Sometimes<br />
even teachers get the information about free<br />
hours that they could take up at another school<br />
and inform their headmaster asking to contact<br />
the school for them. Apart from this informal<br />
way, there is also a more institutionalised solution,<br />
and hence, via municipality. Again, an<br />
education department after having analysed<br />
school organisation plans for the next school<br />
year can point out “missings” and “surpluses”<br />
and bring them to balance. In such a case a<br />
municipality takes a role of an intermediary,<br />
passing information from school to school<br />
about shortages and teachers with free hours.<br />
Combining posts at two schools has a certain<br />
disadvantage, though. This is recognised and<br />
broadly discussed by headmasters in the interviews.<br />
For in case of this measure also occurs<br />
the problem of “hourly teachers”, who do not<br />
belong to one school but have to share their<br />
time and engagement between more than one<br />
facility. I discussed the inconveniences caused<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
by such a situation earlier, while describing<br />
part time employment and therefore shall not<br />
dwell on it again now. Nevertheless it has to<br />
be underlined, that such problems occur also<br />
with respect to an instrument of “combining<br />
the post”.<br />
3.3 st r at e g i e s a n d a c t i o n s c h e m e s in m a -<br />
n a g i n g t e a c h i n g p e r s o n n e l u n d e r d e m o -<br />
g r a p h i c d o w n t u r n<br />
After having thoroughly discussed the instruments<br />
of personnel policy implemented in<br />
Polish schools in management of the teaching<br />
staff, it is now time to have a closer look at the<br />
overall strategies and management patterns<br />
with regard to both employment and contraction<br />
of the teaching staff in public education in<br />
the situation of falling demand for schooling.<br />
These strategic behavioural patterns base on<br />
the instruments discussed above as their elements.<br />
The idea behind the present overview<br />
is to show, how these measures, previously<br />
treated separately, come together to create a<br />
coherent action scheme. I differentiate between<br />
two explicit modes of behaviour: employment<br />
of new personnel and the necessity<br />
of staff reduction.<br />
In the case of a foreseen vacancy, which perhaps<br />
resulted from a transition into retirement,<br />
it is very probable that a headmaster will try to<br />
cover this shortage with the already<br />
employed staff. In order to do so,<br />
he or she either already has a multi- Seite 123<br />
subject teacher, who is accordingly<br />
qualified, or tries to encourage one<br />
of their teachers to take up particular studies<br />
to acquire the additional degree in the subject<br />
needed. When a vacancy occurs suddenly and
Employment Einleitung strategies<br />
there is no possibility of splitting the workload<br />
on the employed staff, either because of the<br />
lack of matching qualifications or due to an already<br />
existing overload of the personnel, such<br />
a vacancy has to be filled from the school-external<br />
labour market. Initially, the information<br />
about the personnel shortage spreads between<br />
headmasters within the municipality, and then<br />
on an official way it reaches the municipal<br />
education department. Hence, in the first step<br />
a vacancy is “processed” internally within the<br />
education labour market of a single municipality.<br />
At this point a vacancy can be covered<br />
either through a teacher transfer from another<br />
school or by the means of post-combining. If<br />
it is for some reasons not possible to acquire<br />
a teacher internally that is within the municipality,<br />
then a headmaster starts his search on<br />
the external labour market. Databases have<br />
been created for such occasions, where the<br />
details of teachers looking for work (in most<br />
cases recent graduates) coming to schools and<br />
leaving their CVs are stored. Such databases<br />
are either held municipally or each school<br />
makes its own contact list. If a headmaster can<br />
find an appropriate candidate from the list,<br />
he or she contacts the person and arranges a<br />
job interview. Many interviewed headmasters<br />
underlined, that it is important for them to<br />
have a teacher from the area. Such a teacher<br />
in their eyes is more flexible when it comes<br />
to planning of extra curricular events, but<br />
also when an unexpected stand-in<br />
for a sick colleague occurs and there<br />
Seite 124 is a need to come to school on short<br />
notice. Another reason for favouring<br />
a teacher coming from the same site<br />
(especially in case of small towns and villages)<br />
is that he or she is known in the neighbourhood,<br />
but also that they are not unknown<br />
to the headmaster as well. It is very often the<br />
case that a headmaster employs teachers who<br />
were his or her prior students. Stemming from<br />
the same area is therefore important for organisational<br />
reasons, but also because it helps to<br />
reduce the uncertainties on both sides resulting<br />
from limited knowledge and bounded rationality.<br />
If headmasters find no appropriate offers in<br />
their databank, they start to look for a teacher<br />
through ads in newspapers, in the internet and<br />
on the web page of a regional school inspectorate<br />
office. At the same time they search via<br />
informal networks, contacting their peers. In<br />
the light of the interviews exactly this way of<br />
finding a teacher is quite common and mostly<br />
successful. The headmistress in Mielcz expresses<br />
it in the following way:<br />
But in most cases it spreads, as we not very<br />
nicely call it, through informal networks, the<br />
information spreads simply, that a headmaster<br />
looks for a teacher, and everybody/ teachers<br />
also have their acquaintances, or they know<br />
that somebody’s child had studied a particular<br />
subject and then somehow somebody applies<br />
after all for the post and it turns out that he<br />
or she has these qualifications. So actually it<br />
never happened so far that a person would apply<br />
through the employment office. These are<br />
mostly persons, who find out that a headmaster<br />
looks for somebody, it somehow spread around<br />
the town that a headmaster looks for a teacher<br />
and this person applies.<br />
Having found an appropriate candidate for a<br />
teacher a headmaster then has to decide what<br />
kind of employment relationship to arrange<br />
with the newcomer. A headmaster has to plan in<br />
advance and be able to predict if there will be<br />
a need for additional workforce also in the fol
lowing years. If a further decrease in numbers<br />
of classes is expected, then an indefinite employment<br />
of a teacher seems to be a rather risky<br />
move, as in the case of necessary staff reductions<br />
making such teachers redundant causes<br />
fairly high financial costs for the municipality,<br />
but also high emotional costs for the headmaster<br />
himself. Therefore, headmasters are rather<br />
cautious when it comes to taking on staff with<br />
an indefinite employment contract. Hence,<br />
despite the existing legal limitations, which I<br />
discussed above, headmasters try to conclude<br />
fixed-term contracts with teachers, which allow<br />
them more flexibility in case of changes in<br />
class numbers. By doing so, they try to make a<br />
full use of existing legal arrangements, which<br />
under certain conditions allow a fixed-term<br />
contract. A more detailed description of these<br />
mechanisms has been presented above, in the<br />
passage about fixed-term employment.<br />
Having discussed strategic responses to vacancies<br />
in Polish public schools let us concentrate<br />
our attention on the usual modes of behaviour<br />
with regard to reductions in student numbers<br />
and hence in the scope of work that is to be<br />
accomplished. From the analysis of the collected<br />
interviews there are two basic strategies<br />
in the face of a falling demand for school<br />
services. One of them is a strict personnel<br />
policy response, whereas the other one poses<br />
a more holistic approach to the problem, which<br />
influences personnel matters to a great extent.<br />
While both of them play an important role in<br />
responding to demographic changes in the Polish<br />
public school sector, they require separate<br />
attention. Let me start by describing a pure<br />
personnel policy strategy and then I will move<br />
on to a holistic solution.<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
Falling numbers of students result in a reduction<br />
in class units. There are informal<br />
standards, which headmasters are expected to<br />
respect. A class should have approximately 26<br />
children and not drop too far from this level.<br />
A reduction by one class causes a reduction<br />
in teaching staff of about one to one and a<br />
half full posts. What are the personnel policy<br />
strategies that are implemented in case of such<br />
reductions? Again there are several possible<br />
reactions. First of all a headmaster looks to see<br />
if there is anybody from the teaching personnel,<br />
who has the right to retire. In such a case<br />
a reduction happens through retirement. This<br />
measure has certain limitations with regard<br />
to strict qualification regulations concerning<br />
teaching of subjects, though. Retirement<br />
as a staff reduction strategy brings the best<br />
results when there is a considerable number<br />
of multisubject teachers among the personnel<br />
employed, who allow for flexibility in<br />
task assignment. Therefore acquiring further<br />
qualifications by teachers is a top priority in<br />
schools affected by demographic changes. If<br />
there are no prospects for any of the teachers<br />
to go to retirement, there is a need for other<br />
measures. The principle is to secure a full<br />
time employment for a teacher, when not<br />
in his or her present school, then at least at<br />
another school within the same municipality.<br />
At this stage other methods are used such<br />
as teacher transfer and post-combining. An<br />
important condition that facilitates<br />
such exchanges and creates a pool of<br />
free posts within the municipality is Seite 125<br />
the teachers’ right to three paid yearly<br />
leaves from work. Together with maternity<br />
leaves, which are relatively common<br />
due to the high level of women in the teaching<br />
profession, they create a supply of free posts,
Employment Einleitung strategies<br />
which can be filled by those threatened with<br />
reduction. The head of educational department<br />
in Buciszewo comments on it in the following<br />
way:<br />
This may be a generalisation that goes too<br />
far, or even a conclusion, that thanks to rights<br />
coming from the Teachers Charter, so above<br />
all the sick leave but as well other social ones,<br />
like maternity leave causes that this group of<br />
teachers, […] that in the entire “educational<br />
pot”, there is such a rotation, that those teachers<br />
manage somehow to stay for a year,<br />
they work and then again for a next year.<br />
If there is no possibility of getting a full time<br />
job in another municipal school or to combine<br />
a post by sharing one’s working time between<br />
two schools and a redundancy becomes a<br />
probable perspective, a headmaster can offer<br />
a teacher taking the already mentioned sick<br />
leave. As regulations concerning a state of<br />
health entitling teachers to go on such a leave<br />
are vague, a common practice is that everyone<br />
wanting to make use of this privilege will be<br />
able to do so. To illustrate how such a measure<br />
can solve the problem of personnel reduction<br />
let me quote a headmistress from Goromierz:<br />
The case concerned a lady, who, like I say,<br />
were to be made redundant, however, we managed,<br />
after a kind of a deeper penetration of<br />
legislation to find a possible way out,<br />
it was no violation of law, this lady<br />
Seite 126 simply had this possibility, she had<br />
those quite serious health problems<br />
earlier, precisely she had problems<br />
with her eye sight, she was operated on, her<br />
eye sight was somewhat getting worse and<br />
caused her as a teacher among other things<br />
some kind of discomfort in her life and in her<br />
job. And because of the fact, that this lady was<br />
relatively shortly after this operation and this<br />
rehabilitation, she could make use of this so<br />
called yearly sick leave and did not have to be<br />
made redundant. So she kept her full post, she<br />
has it, I have to secure this post for her when<br />
she comes back from the sick leave.<br />
The interviews show, that there is a general<br />
principle towards reductions of the teaching<br />
staff which can be summarised as never letting<br />
a teacher go without securing in some way his<br />
or her income. Reductions should be planned<br />
and executed in such a way, as to avoid at all<br />
cost leaving a teacher in a socially insecure<br />
situation. Interestingly enough, such thinking<br />
characterises not only the headmasters, but<br />
also the municipality as such. There is a general<br />
agreement on avoiding redundancies<br />
and instead on implementing other measures,<br />
which sometimes might be even more costly<br />
for the municipality. Therefore, the analysis of<br />
the collected interviews shows that in the face<br />
of reductions of the teaching staff social costs<br />
are taken into consideration first, whereas the<br />
financial side of the implemented policies, although<br />
also very important, comes second.<br />
Having described usual personnel policies adopted<br />
in the face of staff reductions I wish now<br />
to present a second approach to falling student<br />
numbers, which is also very popular in Polish<br />
public schools. The two strategies, here presented<br />
separately, can of course be mixed with<br />
each other, and in most schools affected by<br />
demographic changes we meet some elements<br />
of them both. Nevertheless for the clearness of<br />
the argument I discuss them separately, as each<br />
of them relies on a different logic of action. A
purely personnel strategy, which has just been<br />
described, presents a defensive (accommodative<br />
) solution to the problem of demographic<br />
changes, for it aims at a reduction in staff<br />
numbers, which corresponds with drops in<br />
demand. In this sense such mode of behaviour<br />
is to be called defensive (responsive), adaptive<br />
or accommodative (if we want to use a psychological<br />
vocabulary), as it is based on adjusting<br />
the staff levels downwards as a reaction to<br />
decreases in demand for a particular service (in<br />
this case education). However, apart from such<br />
accommodative (defensive) modes of behaviour,<br />
there is also another possible response to<br />
falling demand, which can be called expansive,<br />
or, using psychological termini, assimilative.<br />
The logic behind such a strategy is to respond<br />
to decrease in demand by extending the offer<br />
of a particular service, so as to avoid reductions<br />
and decapitalisation of the infrastructure.<br />
Hence, instead of downsizing in order to adjust<br />
the employment to the reduced amount of tasks,<br />
the amount of services provided is increased,<br />
to allow for full utilisation of the infrastructure<br />
and the employed staff. Such an expansive<br />
(assimilative) strategy has to be treated as a holistic<br />
solution, though, as it goes over the limits<br />
of personnel policy as such. Nevertheless it<br />
has a considerable impact on personnel policy<br />
matters, as it allows the school to avoid staff<br />
reductions. At the same time it has to be stated<br />
that expansive strategies are met not solely, nor<br />
predominantly in those municipalities that are<br />
affected by demographic drops, but also in the<br />
areas with a demographic growth or stagnation.<br />
Expansive measures are therefore introduced<br />
also because they enhance the quality of education<br />
and make public schools more attractive<br />
for the inhabitants. However, in those regions,<br />
where numbers of students fall, they surely aim<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
at avoiding rapid staff reductions as well.<br />
There are several types of expansive measures,<br />
which are being introduced in Polish public<br />
schools. The most obvious are extracurricular<br />
lessons, which, however, have to be paid<br />
from the municipal budget. Extracurricular<br />
activities are not uncommon in Polish public<br />
schools but fairly often they are offered voluntarily.<br />
They can serve as a measure against<br />
staff reductions only in the situation, though,<br />
when they are paid and therefore can be treated<br />
as normal teaching hours and added to the<br />
regular working time of teachers.<br />
Another form of an expansive strategy is providing<br />
for psychological, pedagogical and logaoedic<br />
help in schools. Such additional hours<br />
are paid regularly from the municipal budget<br />
and therefore can count to the regular working<br />
hours. Such additional offers will assure the<br />
teachers additional workload, yet only under<br />
the condition, that they will be sufficiently<br />
qualified to perform such services. Again the<br />
importance of task flexibility and therefore of<br />
acquiring further qualifications is shown. If a<br />
school has to employ specialists from outside<br />
the internal teacher labour market, the introduction<br />
of such an offer will have no effect on<br />
the situation of the teaching staff.<br />
However, the most interesting type of an<br />
expansive strategy, that, moreover,<br />
results often from falling student<br />
numbers and aims at saving schools Seite 127<br />
from closing and teaching posts from<br />
disappearing is integration. According<br />
to the Polish education law, children<br />
with mild and moderate (medium) physical or<br />
mental disabilities can attend a regular public
Employment Einleitung strategies<br />
school provided the particular school runs the<br />
so called integration classes. These class units<br />
are smaller than a normal class, as they can<br />
count up to 20 students. In every such unit there<br />
are from 3 to 5 children with disability. There<br />
are always two teachers on each lesson, one<br />
is a subject teacher and the other is a so called<br />
supporting teacher. Such a teacher has to be<br />
appropriately qualified in special pedagogy to<br />
be able to do the job. Furthermore, there is a<br />
pool of extra tutoring hours financed from the<br />
municipal means. Starting integration classes<br />
provides a school with a substantial amount<br />
of “extra” posts and hours, which can be used<br />
by teachers to save their full time jobs. Integration<br />
classes are smaller than normal units,<br />
which results in higher number of classes by a<br />
given number of students. Furthermore, each<br />
integration unit requires the presence of not<br />
one, but two teachers at the same time. This regulation<br />
alone results in doubling the number<br />
of teachers needed for the education process.<br />
Last but not least, extra tutoring hours again<br />
enlarge the demand for teaching personnel. To<br />
show how such a strategy works in practice, I<br />
quote a headmaster from Buciszewo:<br />
Partly integration, and I do not deny it, firstly<br />
children and secondly integration saved full<br />
posts for many teachers […] Because right now<br />
we have four, five integration classes, in each<br />
integration class unit there are two teachers<br />
working, so we have already five<br />
full posts […] Additionally we have<br />
Seite 128 also extra tutoring hours, which every<br />
child with disability is entitled to, and<br />
this also do teachers accordingly qualified.<br />
So I do not deny, that integration helped<br />
me to keep those full posts, which also was my<br />
idea, in my mind by creating this integration<br />
school. And here such a funny story, at first my<br />
colleagues were laughing at me a bit, what are<br />
you doing, what are you aiming at, and since<br />
three, four years they envy me and they would<br />
like it too.<br />
Summarizing, expansive policies in public<br />
school sector can have a substantial influence<br />
on the personnel matters with regard to<br />
teaching personnel. They pose an important<br />
strategic alternative to responses based on pure<br />
personnel policy solutions. They help to avoid<br />
or at least mitigate the process of teaching<br />
staff reductions. On the other hand, expansive<br />
solutions are quite expensive and burden municipal<br />
budgets with additional costs. Whereas<br />
wealthier municipalities are able to finance<br />
these extended education costs, in the case<br />
of poorer regions, such strategies can lead to<br />
fierce budgetary crises . In this respect, an expansive<br />
strategy resembles a two edged sword<br />
and therefore should be treated with caution.<br />
4. co n c l u d i n g r e m a r k s o n<br />
t h e n at u r e o f t h e p u b l i c<br />
s e c t o r l a b o u r m a r k e t f o r<br />
t e a c h e r s in po l a n d<br />
Strategies of employment and reduction of<br />
teaching staff under the condition of a demographic<br />
downturn, which were reconstructed<br />
above, are now to be discussed in comparison<br />
to personnel structures found at schools with<br />
growing pupils’ numbers. In order to do so<br />
I firstly draw a general model of personnel<br />
employment in Polish public schools. It is<br />
a result of specific institutional features of<br />
public schooling: its decentralisation and the<br />
principle of long term employment contracts
with teachers. The following graph illustrates<br />
this pattern:<br />
Graph 1<br />
The graph presents four school labour markets<br />
(in the shape of cake pieces) which sum up into<br />
one common municipality labour market for teachers.<br />
Each school is divided into school core<br />
and school periphery positions. Single school<br />
peripheries and cores build together common<br />
municipal periphery and core, respectively.<br />
This two-level dual structure is then surrounded<br />
by the external labour market.<br />
As sketched on the graph, the teacher labour<br />
market in public schooling presents a two-level<br />
structure with an internal and external part on<br />
both levels . The teacher labour market therefore<br />
poses an example of an internal labour<br />
market, which extends firstly over a single<br />
school and then secondly spans across the<br />
whole municipality. At the same time the internal<br />
labour markets both at the municipal and at<br />
the school level have a dual structure, for they<br />
encompass internal-internal parts (“cores”) and<br />
internal-external parts (“peripheries”). On the<br />
school internal labour market there is a distinct<br />
prevalence of internal flexibility measures in<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
form of multitasking (multisubject teachers)<br />
and flexible working time arrangements like<br />
overtime, but also individual working time<br />
reductions. On the other hand there are also<br />
some distinctly peripheral posts to be found<br />
in public schools. This is shown by the relatively<br />
high number of teachers working on<br />
fixed term contracts (in 2005 they made up<br />
almost 23% of all teachers employed in public<br />
schools). Furthermore, such a division into<br />
core and periphery is characteristic for the<br />
teacher labour market at the municipal level<br />
as well. Here again we meet core employees,<br />
who have to be secured from redundancies<br />
by transfers to other schools within the same<br />
municipality, and on the other hand teachers,<br />
who are employed only on fixed term<br />
contracts and therefore easy to lay<br />
off. Important in the presented model Seite 129<br />
is the correspondence between the<br />
internal/ external posts within both<br />
labour markets, so that internal parts of school<br />
labour markets create together the core of the<br />
municipality labour market, whereas external
posts in schools sum up into the municipal<br />
periphery.<br />
Employment Einleitung strategies<br />
The presented model in its general form is<br />
common for all interviewed municipalities<br />
and therefore can be generalised on the whole<br />
public school sector in Poland. However, the<br />
Graph 2 - Model 1: Internal labour market with a transition phase<br />
A model that we find in schools with no demographic<br />
downturn that is schools, which are<br />
not confronted with falling pupils’ numbers,<br />
can be described as a classic internal labour<br />
market with a transition sphere consisting of<br />
the so called ports of entry. Such an internal<br />
structure is commonly associated for example<br />
with the German civil services (Henneberger<br />
1997) and is characterised by internal upward<br />
mobility starting form the ports of entry, which<br />
at the same time are the only places of<br />
exchange with external labour mar-<br />
Seite 130 kets. Cross entries into the system are<br />
relatively rare. Such a model is said<br />
to facilitate the development of firm<br />
specific knowledge and skills and to loose<br />
the principal agent problem with a promise of<br />
long term employment, which should have a<br />
contrastive analysis of the selected interviews<br />
showed that on the basis of this general model<br />
two distinctly different personnel structures<br />
can develop depending on demographic conditions<br />
that a municipality faces. In the following<br />
a description and a schematical illustration of<br />
them is presented.<br />
motivating impact on employees. On the other<br />
hand, the major drawback of such systems<br />
lies in their relatively low responsiveness<br />
on changes in demand for workforce, which<br />
results from their general separation form external<br />
labour markets.
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
Graph 3 - Model 2: Internal labour market with a core-periphery structure<br />
Under the conditions of falling pupils’ numbers<br />
the internal teacher labour market develops a<br />
different structure from that just described. I<br />
call it here a core-periphery model of an internal<br />
labour market, as it bears a strong resemblance<br />
to the core-periphery model of a flexible firm<br />
introduced by John Atkinson (1987). The model<br />
of Atkinson differentiates between a core<br />
personnel and a periphery. A quite small core<br />
workforce possesses a great internal flexibility<br />
potential. Within the core we find, therefore,<br />
such personnel policy measures as flexible<br />
working time arrangements, multitasking and<br />
internal transfers. The labour relations with<br />
the core personnel are indefinite or long term,<br />
there is also a high employment security provided<br />
and the core workforce enjoys good pay<br />
conditions. The periphery, on the other hand,<br />
provides for flexible exchanges with external<br />
labour market and therefore is characterised by<br />
unstable work relationships, fairly low remunerations<br />
and low job security. In this sense, the<br />
periphery acts as a buffer by balancing shocks<br />
in demand, which therefore do not affect the<br />
core personnel. Secondly, it also serves a role<br />
of selecting new employees in the form of a<br />
certain “probation time”.<br />
In the general terms, both of these models<br />
are quite similar. Each of them differentiates<br />
between two groups of employees, or, rather,<br />
two types of employment relationships. One<br />
of them is characterised with employment<br />
security, internal mobility and flexibility and<br />
not least with a very limited exchange with<br />
external labour market. The other one is<br />
dominated by short term contracts and much<br />
external mobility. Moreover, each of the two<br />
presented models fits in the general pattern of<br />
the Polish teacher labour market, which has<br />
been reconstructed at the beginning of this<br />
chapter. However, at a closer look they reveal<br />
a distinct difference, which lies in the direction<br />
and rate of labour force mobility within<br />
them. Whereas in the “transition model” there<br />
is much mobility from the “periphery” into the<br />
core, so that, excluding quits, practically every<br />
employee after a “probation time”<br />
moves to the core staff, in the coreperiphery<br />
model the mobility between Seite 131<br />
those positions is relatively low and<br />
they stay separated from each other.<br />
Extensive mobility happens there between<br />
schools, but only within the core and within<br />
the periphery post respectively. Peripheral
Seite 132<br />
Employment Einleitung strategies<br />
positions are in this model not only ports of<br />
entry, but also “ports of exit” as only a small<br />
number of periphery employees moves to the<br />
core.<br />
On the basis of the qualitative study of personnel<br />
policies towards teachers in eight Polish<br />
municipalities it can be said that in the face of<br />
fluctuations in demand for public schooling,<br />
in this case brought about by demographic<br />
changes, the highly institutionalised internal<br />
labour market for teachers changes from a closed<br />
“two-step” structure into a core-periphery<br />
model with little mobility between these positions.<br />
What was earlier, and in case of growing<br />
student numbers still is, a transition phase from<br />
an external into core labour market, under the<br />
condition of decreasing demand for schooling<br />
develops in an independent periphery, which<br />
is separated from the core positions. Judging<br />
from the collected interviews such a development<br />
path seems to be a dominant strategy of<br />
public employers in the education sector in<br />
Poland in the face of demographic changes.<br />
A further validation and differentiation of<br />
the model requires analyses of a wide range<br />
quantitative data on employment relations<br />
with Polish teachers, though.
gl o s s e s<br />
1 Note that Polish municipalities cover all expenses of public<br />
schooling, including teachers’ remunerations.<br />
2 As a rule, a retiring teacher gets a retirement benefit in the<br />
amount of three monthly pays. However, if the retirement<br />
happens in the face of reductions in class units, then a teacher<br />
is entitled to get both, a redundancy benefit (6 monthly remunerations)<br />
and a retirement benefit. A retirement in the context<br />
of school shrinking means for the municipality therefore an<br />
additional cost of 9 monthly teacher salaries.<br />
3 Such a tendency is typical for most European countries<br />
though.<br />
4 The terms assimilative and accommodative that I use to characterise<br />
modes of response to demographic changes in school sector<br />
are borrowed from Greve and Strobl (2004: 198) (see p. 4),<br />
who differentiate between two problem solving strategies. The<br />
assimilative strategy aims at reducing the is-ought discrepancy<br />
by rising resources to meet a given aspiration level whereas<br />
the accommodative mode of behaviour bases on lowering the<br />
aspiration level so that it matches a given amount of resources<br />
available. In case of personnel planning the aspiration level<br />
can be operationalised as number of full posts and resources as<br />
amount of work contracted and paid.<br />
5 Regression analysis of budgetary structures of Polish municipalities<br />
revealed a statistically significant and strongly negative<br />
dependence between the percentage of expenses for education and<br />
percentage of investments in the municipal budget.<br />
6 The tendency on the Polish teacher labour market for both<br />
stable and short term working arrangements to prevail at the<br />
same time is, moreover, consistent with what Struck (2006: 377<br />
et seq.) has found out for the German national labour market.<br />
Bartl, Katarzyna Kopycka, Kopycka Rademacher<br />
Seite 133
Seite 134<br />
ab k Ü r z u n g e n<br />
AIC Akaikes Informationskriterium<br />
BA Bundesagentur für Arbeit, Nürnberg<br />
BB Brandenburg<br />
DC Demographiecluster<br />
DUH Deutsche Umwelthilfe<br />
GUS Główny Urząd Statystyczny<br />
[Zentralamt für Statistik]<br />
HEINZ Hamburger Entwicklungs-<br />
Indikatoren Zukunftsfähigkeit<br />
MW Woiwodschaft Mazowieckie<br />
NBP Narodowy Bank Polski<br />
[Polnische Staatsbank]<br />
ÖC Ökonomiecluster<br />
PLN polnische Złoty<br />
RP Rheinland-Pfalz<br />
ŚL Woiwodschaft Śląskie<br />
ST Sachsen-Anhalt<br />
Abkürzungsverzeichnis<br />
Einleitung
li t e r at u r<br />
Einleitung<br />
li t e r at u rv e r z e i c h n i s<br />
Alewell, Dorothea/ Bähring, Katrin/ Canis,<br />
Anne et al., 2007: Outsourcing von Personalfunktionen:<br />
Motive und Erfahrungen im<br />
Spiegel von Experteninterviews. München;<br />
Mering: Hampp.<br />
Atkinson, John, 1987: Flexibility or fragmentation?<br />
The United Kingdom Labour Market<br />
in the eighties, Labour and Society 12/1: S.<br />
87-105.<br />
BA, 2007a: Arbeitslose nach Gemeinden:<br />
Jahresdurchschnitt – mit zugelassenen kommunalen<br />
Trägern (1998-2006). Nürnberg:<br />
Bundesagentur für Arbeit. [http://www.pub.<br />
arbeitsamt.de/hst/services/statistik/detail/a.<br />
html; 10.10.2007]<br />
BA, 2007b: Beschäftigte nach Gemeinden,<br />
Kreisen (1993-2006). Nürnberg: Bundesagentur<br />
für Arbeit. [http://www.pub.arbeitsamt.de/hst/services/statistik/detail/b.html;<br />
10.10.2007].<br />
Baethge, Martin/ Solga, Heike/ Wieck,<br />
Markus 2007: Berufsbildung im Umbruch:<br />
Signale eines überfälligen Aufbruchs. Berlin:<br />
Friedrich-Ebert-Stiftung.<br />
Barlösius, Eva/ Daniela Schiek (Hg.): 2007:<br />
Demographisierung des Gesellschaftlichen.<br />
Wiesbaden: VS, Verlag für<br />
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Sackmann, Reinhold/ Jonda, Bernadette/<br />
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Wottawa, Heinrich/ Thierau, Heike, 1998:<br />
Lehrbuch Evaluation. Bern et al.: Huber.<br />
Bartl, Kopycka, Rademacher<br />
li t e r at u rv e r z e i c h n i s<br />
Seite 143
Seite 144<br />
Autoren<br />
Reinhold Sackmann, geb. 1959, Professor am und Geschäftsführender Direktor<br />
des Institutes für Soziologie an der Martin-Luther-Universität Halle.<br />
Verschiedene Forschungsprojekte in Bremen, unter anderem Projektleitung<br />
am Sonderforschungsbereich 186 und 597 der Deutschen Forschungsgemeinschaft,<br />
zu Themen der Lebenslaufsoziologie und Internationalisierung<br />
von Bildungspolitik. Vertretungsprofessuren in Saarbrücken und Berlin.<br />
Mitherausgeber der Buchreihe „Studienskripten zur Soziologie“ im VS<br />
Verlag. Leiter des Teilprojektes B8 des Sonderforschungsbereiches <strong>580</strong>.<br />
Forschungsinteressen: Lebensläufe im sozialen Wandel, Generationen<br />
und Institutionen, Arbeitsmarktspannungen in Längsschnittbetrachtungen,<br />
Dynamik von Familienbildungsprozessen, Technikgenerationen.<br />
Bücher (Auswahl):<br />
Reinhold Sackmann/Bernadette Jonda/Maria Reinhold (Hg.)(2008): Demographie als Herausforderung<br />
für den öffentlichen Sektor. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.<br />
(im Druck)<br />
Reinhold Sackmann (2007): Lebenslaufanalyse und Biografieforschung. Wiesbaden: VS<br />
Verlag für Sozialwissenschaften.<br />
Reinhold Sackmann/Matthias Wingens (Hg.)(2001): Strukturen des Lebenslaufs. Übergang<br />
– Sequenz – Verlauf. Weinheim: Juventa.<br />
Reinhold Sackmann/Ansgar Weymann/Matthias Wingens (Hg.)(2000): Die Generation der<br />
Wende. Berufs- und Lebensverläufe im sozialen Wandel. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag.<br />
Reinhold Sackmann (1998): Konkurrierende Generationen auf dem Arbeitsmarkt. Altersstrukturierung<br />
in Arbeitsmarkt und Sozialpolitik. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Autoren<br />
Walter Bartl, geb. 1975, Studium der Soziologie und<br />
der Politikwissenschaft an der Universität Potsdam und<br />
der Lancaster University, seit 2005 wissenschaftlicher<br />
Mitarbeiter am Institut für Soziologie der Martin-Luther-Universität<br />
Halle-Wittenberg und im Teilprojekt<br />
B8 des <strong>SFB</strong> <strong>580</strong>. Arbeitsschwerpunkte: Verwaltungs-<br />
und Organisationssoziologie, Arbeitsmarkt des öffentlichen<br />
Sektors, Problem- und Bewältigungstheorie.<br />
Kontakt:<br />
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg<br />
Institut für Soziologie<br />
06099 Halle/Saale<br />
Tel.: +49 (0) 5524258<br />
Email: walter.bartl@soziologie.uni-halle.de<br />
Seite 145
Seite 146<br />
Autoren<br />
Katarzyna Kopycka, geb. 1981 in Łodz (Polen),<br />
studierte 2000-2005 Soziologie an der Uniwersytet<br />
Łódzki (Universität Łodz) und an der Otto-von-<br />
Guericke-Universität Magdeburg. Seit 2006 ist sie<br />
Promotionstipendiatin der Gottlieb Daimler- und Karl<br />
Benz-Stiftung und Promotionsstudentin am Institut<br />
für Soziologie der Martin-Luther-Universität Halle-<br />
Wittenberg. Sie arbeitet im Teilprojekt B8 „Demographischer<br />
Wandel und Arbeitsmarkt des öffentlichen<br />
Sektors“ des <strong>SFB</strong> <strong>580</strong> mit. Forschungsschwerpunkte:<br />
demographischer Wandel, Arbeitsmarkt des öffentlichen<br />
Dienstes, Arbeitsmarkttheorie, Arbeitsmarktflexibilität.<br />
Kontakt:<br />
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg<br />
Institut für Soziologie<br />
06099 Halle/Saale<br />
Tel.: +49 (0) 345 5524257<br />
Email: katarzyna.kopycka@soziologie.uni-halle.de
Autoren<br />
Christian Rademacher, geb. 1974, studierte Physik,<br />
Geschichte, Politikwissenschaften und Soziologie an<br />
der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Seit<br />
2006 ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter im Teilprojekt<br />
B8 „Demographischer Wandel und Arbeitsmarkt<br />
des öffentlichen Sektors“ des <strong>SFB</strong> <strong>580</strong> am Institut<br />
für Soziologie der Martin-Luther-Universität Halle-<br />
Wittenberg. Arbeitsschwerpunkte: Sozialstrukturanalyse,<br />
lokale Politikforschung Stadt und Regionalsoziologie<br />
empirische Sozial und Evaluationsforschung.<br />
Kontakt:<br />
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg<br />
Institut für Soziologie<br />
06099 Halle/Saale<br />
Tel.: +49 (0) 5524247<br />
Email: christian.rademacher@soziologie.uni-halle.de<br />
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