Rechtsfragen der Krankenhausaufsicht

Rechtsfragen der Krankenhausaufsicht
Prof. Dr. Martin Rehborn
Rechtsanwalt, Fachanwalt für Medizinrecht, Dortmund 1
Inhaltsübersicht
A. Einleitung/Historie ........................... 41
B. Allgemeine Grundlagen der Aufsicht . . . ............. 42
I. Der Begriff „Aufsicht“ und Aufsichtsformen .......... 43
1. Wirtschaftsaufsicht, Verwaltungsaufsicht, Staatsaufsicht 43
2. Trägeraufsicht ......................... 44
II. Maßstäbe der Aufsicht (Rechts- und Fachaufsicht) . ..... 49
III. Gesetzgebungskompetenzen für die Krankenhausaufsicht . . 50
C. Krankenhausaufsicht in den Ländern . . . ............. 52
I. (Umfassende) Rechtsaufsicht ................... 52
II. Die Ausgestaltung der Krankenhausaufsicht am Beispiel
Nordrhein-Westfalens . . ..................... 53
1. Aufsichtsobjekte allgemein ................. 53
2. Inhalte der Aufsicht im Sinne des § 11 Abs. 2 KHGG
NRW .............................. 61
3. Mittel der Aufsicht im Sinne des § 11 Abs. 3 KHGG NRW 62
4. Organisation der Rechtsaufsicht . ............. 64
III. Mçgliche Interessenkollisionen ................. 65
D. Fehlerhafte Rechtsaufsicht . ..................... 67
I. Drittbezogenheit von Aufsichtspflichten ............ 68
II. Drittschützende Wirkung der Krankenhausaufsicht in NRW . 69
Anhang relevanter Rechtsvorschriften ................... 73
A. Einleitung/Historie
Eine staatliche Aufsicht über die Krankenhäuser existiert nicht erst seit den
letzten Jahrzehnten und ist nicht allein in der Bundesrepublik Deutschland
üblich. Bereits im Handbuch der Gesetzeskunde im Sanitäts- und Medicinal-Gebiete
stellte von Hempe-Kürsinger fest, dass „alle verschiedenen
Abtheilungen, nämlich: Das Kranken-, Toll-, Gebär- und Siechenhaus,
dann die Findlings- und Weisen-Institute und die gestifteten Pfründner“
„Unter der Aufsicht der Ober-Direction stehen“. 2 Die Länder-Chefs hatten
die Oberaufsicht und persçnliche Pflicht für die Aufrechterhaltung der
1 Besonderer Dank für tatkräftige Unterstützung bei der schriftlichen Fassung gilt Frau Rechtsanwältin
Anne Schäfer, M.A., und Herrn Diplom-Wirtschaftsjuristen Jens Ahlhaus, Sozietät
Dr. Rehborn, Rechtsanwälte, Dortmund.
2 Von Hempe-Kürsinger, Handbuch der Gesetzeskunde im Sanitäts- und Medicinal-Gebiete,
Wien 1830, Bd. 2, S. 17.
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genannten Anstalten. 3 Im Abschnitt über das Recht der Gemeindeanstalten
und der gewerblichen Unternehmungen der Gemeinden heißt es im Handbuch
des kommunalen Verfassungs- und Verwaltungsrechts in Preußen:
„Alle Krankenanstalten . . . sind nämlich der Aufsicht des zuständigen
Kreisarztes unterworfen (§ 6 Nr. 3, § 100 G. vom 16. September 1899,
GS. 172). Das Recht des Kreisarztes erstreckt sich aber, da seine Befugnisse
nicht näher angegeben und umgrenzt sind, nur auf die Besichtung und Prüfung
der Einrichtungen des Betriebes, nicht aber auf sonstige Angelegenheiten
der Krankenanstalten, insbesondere nicht auf Angelegenheiten verwaltungsrechtlicher
oder verwaltungs- oder wirtschaftstechnischer Art. Hierfür
ist der besondere Leiter der Anstalt allein verantwortlich und zuständig.“ 4
Krankenhäuser stehen folglich traditionell unter staatlicher Aufsicht. Die
Zuständigkeit für die Ausübung der Aufsicht und die Reichweite der Aufsichtsbefugnisse
waren teilweise schon früh explizit geregelt.
Heute wie damals stützt sich die Aufsicht über Krankenanstalten bzw.
Krankenhäuser auf die jeweils gültigen allgemeinen Grundsätze staatlicher
Aufsicht (B. Allgemeine Grundlagen der Aufsicht). Die Krankenhausaufsicht
der Gegenwart obliegt in der Bundesrepublik Deutschland weit überwiegend
den Ländern (C. Krankenhausaufsicht in den Ländern); ihre Ausgestaltung
soll am Beispiel des Landes Nordrhein-Westfalen vorgestellt
werden. Weist die staatliche Krankenhausaufsicht Mängel auf, so stellt
sich die Frage nach einer mçglichen Haftung des Staates für hieraus entstandene
Schäden (D. Amtshaftung bei fehlerhafter Rechtsaufsicht).
B. Allgemeine Grundlagen der Aufsicht
Der Begriff der Krankenhausaufsicht ist inhaltlich anzureichern und auszufüllen.
Eine sachgemäße Annäherung kann zunächst einmal über den
positivrechtlichen Weg führen: Dieser geht von dem Verständnis der Aufsicht
aus, wie sie in den rechtlich maßgeblichen Vorschriften für das Krankenhauswesen
definiert wird. Die Krankenhausgesetze verwenden den
Begriff der Aufsicht jedoch, ohne diesen zu definieren, und setzen damit
gleichsam ein grundlegendes Verständnis dessen voraus, was allgemein
unter Aufsicht gefasst wird. Vor der Analyse der Krankenhausaufsicht in
den Ländern ist daher eine Fundierung des Begriffs der Aufsicht und der
Aufsichtsformen (I.) sinnvoll sowie der Blick auf die mçglichen Maßstäbe
der Aufsicht im Sinne der Rechts- und der Fachaufsicht (II.). Letztlich soll
die kompetenzrechtliche Grundlage für die Krankenhausaufsicht im
Bereich der Gesetzgebung (III.) gelegt werden.
3 Von Hempe-Kürsinger, Handbuch der Gesetzeskunde im Sanitäts- und Medicinal-Gebiete,
Wien 1830, Bd. 2, S. 17.
4 Stier-Somlo, Handbuch des kommunalen Verfassungs- und Verwaltungsrechts in Preußen,
Bd. II, 2. Teil, Oldenburg 1917, S. 202f.
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I. Der Begriff „Aufsicht“ und Aufsichtsformen
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Der Begriff der Aufsicht ist vielgestaltig, weil er sich rechtswissenschaftlich
im Hinblick auf unterschiedliche Aspekte untergliedern lässt. Als grundlegendes
Definitionselement lässt sich Aufsicht als ein einseitiges und
damit subordinationsrechtliches Mittel der Einwirkung auf eine Organisation
zum Zweck der Zielerreichung verstehen, das aus den drei idealtypisch
aufeinanderfolgenden Phasen des Beobachtens, des Prüfens und
des ggf. berichtigenden Einschreitens besteht. 5
1. Wirtschaftsaufsicht, Verwaltungsaufsicht, Staatsaufsicht
Die Aufsicht kann in Wirtschaftsaufsicht, Verwaltungsaufsicht und Staatsaufsicht
unterteilt werden, wobei eine nähere Konturierung dieser Kategorien
aufgrund der Fülle des Meinungsstandes ein schwieriges Unterfangen
darstellt. 6 Als geklärt wird der Begriff der Wirtschaftsaufsicht angesehen. 7
Diese ist als überwiegend staatliche Aufsicht über alle Wirtschaftssubjekte
zu definieren, also Hersteller, Anbieter oder Verteiler von Gütern oder
Dienstleistungen, welche die selbstverantwortliche Teilnahme am Wirtschaftsverkehr
mit den dafür geltenden Rechtsregeln in Einklang halten
soll. 8 Den Gegenbegriff zur Wirtschaftsaufsicht bildet die Verwaltungsaufsicht,
die zumeist als staatliche Aufsicht über verselbstständigte Verwaltungsträger
definiert wird, teilweise auch auf das Behçrdeninternum bezogen
und im Sinne einer Dienst- und Behçrdenaufsicht benutzt wird. 9
5 Jestaedt, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts,
Bd. I, München 2006, § 14 Rn. 59 mit Bezug auf Kahl, Die Staatsaufsicht, Tübingen 2000,
S. 355; ähnlich Krebs, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, Bd. III, 2. Aufl., Heidelberg 1996, § 69 Rn. 41.
6 Vgl. dazu insbesondere die systematische Darstellung bei Kahl, Die Staatsaufsicht, Tübingen
2000, S. 362 ff.; bei Groß, DVBl. 2002, 793, 795ff. Differenzierung nach Wirtschaftsaufsicht,
Bundesaufsicht, Rechtsaufsicht, Behçrdenaufsicht, Organaufsicht, Dienstaufsicht und Sonderaufsicht.
7 So Kahl, Die Staatsaufsicht, Tübingen 2000, S. 362 mit ausführlicher Darstellung des Meinungsstands.
8 Vgl. Kahl, Die Staatsaufsicht, Tübingen 2000, S. 362 mit Bezug auf Bullinger, VVDStRL 22
(1965), S. 264 (324 These 8); Ehlers, Ziele der Wirtschaftsaufsicht, Kçln 1997, S. 6, der darauf
hinweist, dass auch staatliche Wirtschaftssubjekte, die wie Private am Wirtschaftsleben teilnehmen,
der Wirtschaftsaufsicht unterfallen kçnnen und ausführt: „Bei der Wirtschaftsaufsicht
handelt es sich demnach um eine Jedermannaufsicht über Wirtschaftstreibende, nicht
dagegen zwingend um eine Aufsicht über Private.“; Schmidt, in: Handwçrterbuch der Wirtschaftswissenschaften,
Bd. 9, 1982, S. 34, 35; ders., Öffentliches Wirtschaftsrecht, AT, S. 300,
338f; ders., in Achterberg/Püttner, Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 1, Heidelberg 1990, S. 3,
38, 51; Scholz, Wirtschaftsaufsicht und subjektiver Konkurrentenschutz, Berlin 1971, S. 16;
Tettinger, Rechtsanwendung und gerichtliche Kontrolle im Wirtschaftsverwaltungsrecht, München
1980, S. 254; Ziekow, WUR 1991, 243, 243.
9 Vgl. zu den unterschiedlichen Verständnissen der Verwaltungsaufsicht Kahl, Die Staatsaufsicht,
Tübingen 2000, S. 363.
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Schwierig stellt sich die Lage bei der Staatsaufsicht dar. Hier stehen sich
im Großen und Ganzen zwei Ansichten gegenüber: ein weites und ein
enges Verständnis von Staatsaufsicht. Nach einer weiten Auslegung kann
Staatsaufsicht als Oberbegriff für die Aufsicht über Verwaltungsträger und
private Wirtschaftssubjekte verstanden werden. 10 Dagegen scheidet nach
einer engen Auslegung die Aufsicht über Privatrechtssubjekte aus der
Staatsaufsicht aus. 11 Für eine begrifflich klare Abgrenzung der Staatsaufsicht
von der Wirtschaftsaufsicht ist ein enges Verständnis von der Staatsaufsicht
vorzugswürdig, weil nur dieses Verständnis Überschneidungen
verhindert. 12
2. Trägeraufsicht
Aufsicht lässt sich weiterhin nach dem Aufsichtsverantwortlichen und den
Aufsichtsbereichen in externe und interne Aufsicht untergliedern. Während
die externe Aufsicht mit der Staatsaufsicht im engeren Sinne korrespondiert,
also Aufsicht des Staates über Verwaltungsträger meint (die Landesregierung
über Regierungspräsidien, Regierungspräsidien über Kreise
und kreisfreie Städte), ist unter interner Aufsicht die Aufsicht von Gremien
oder anderen Beauftragten des Unternehmensträgers über die Einhaltung
von Rechtsvorschriften durch das Unternehmen zu verstehen. Interne Aufsicht
kann daher auch verkürzt als „Trägeraufsicht“ bezeichnet werden.
Für diese interne Aufsicht ist der Begriff des Unternehmens weit zu fassen
und an dem sogenannten funktionalen Unternehmensbegriff 13 zu orientieren,
wie er für das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) gilt.
Dies ist deswegen sachangemessen, weil sich die Trägeraufsicht innerhalb
von Unternehmen auf die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften bezieht, die
nicht an Unternehmen als Institution anknüpfen, sondern an die Tätigkeit
im geschäftlichen Verkehr. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs
(BGH) zum Begriff des Unternehmens nach dem GWB ist für
10 Breit, Staatsaufsicht über Privatunternehmungen, Diss. Erlangen 1937; Brohm, Das Verhältnis
von mittelbarer Staatsverwaltung und Staatsaufsicht im Wirtschaftsrecht, in: Mestmäcker
(Hrsg.), Kommunikation ohne Monopole, Bd. II, Baden-Baden 1995, S. 253 – 289; weitere
Nachweise bei Kahl, Die Staatsaufsicht, Tübingen 2000, S. 363.
11 Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, Berlin 1984, S. 268; Krebs, in: Isensee/Kirchhof,
Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III, 2. Aufl., Heidelberg
1996, § 69 Rn. 43; Schrçder, JuS 1986, S. 371 (371 f.); vgl. auch Kirchhof, in: Handbuch des
Staatsrechts, Bd. V, Heidelberg 2007, § 99 Rn. 239 ff., der zwischen allgemeiner Aufsicht
gegenüber der Gesellschaft, Gewährleistungsverantwortung nach der Privatisierung von Wirtschaftszweigen
und Aufsicht über die mittelbare Staatsverwaltung unterscheidet; weitere
Ausdifferenzierung des Meinungsstands bei Kahl, Die Staatsaufsicht, Tübingen 2000, S. 363.
12 ¾hnlich Kahl, Die Staatsaufsicht, Tübingen 2000, S. 363.
13 Vgl. zum funktionalen Unternehmensbegriff Bechtold, GWB, 5. Aufl. 2008, Heidelberg, § 1
Rn. 6; Zimmer, in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht, Bd. 2 GWB, 4. Aufl. 2007, München,
§ 1 Rn. 27; Nordemann, in: Loewenheim/Meessen/Riesenkampff, Kartellrecht, Bd. 2
GWB, München 2006, § 1 Rn. 18.
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den funktionalen Unternehmensbegriff „jedwede Tätigkeit im geschäftlichen
Verkehr“ prägend. 14 Als weitere Kriterien müssen die Selbstständigkeit
der Marktteilnehmer und eine Abgrenzung zum privaten Nachfrager
gegeben sein, sodass der Begriff des Unternehmens „jede selbstständige
und nicht lediglich dem privaten Verbrauch dienende Tätigkeit im
geschäftlichen Verkehr“ erfasst. 15
Die Trägeraufsicht – verstanden als weitgehend eigenständige vom Staat
entkoppelte Aufsicht innerhalb eigenständiger rechtlicher Organisationseinheiten
– ist weit zu fassen und bezieht auch konfessionelle Einrichtungen
wie die evangelische und die katholische Kirche und ihre Stiftungen
ein. So bilden die kirchlichen Stiftungsgesetze der Landeskirchen, die Kirchengesetze
und die kirchlichen Verordnungen den rechtlichen Rahmen
für die Aufsicht über die Stiftungen innerhalb der evangelischen Kirche. 16
Für die kirchlichen Stiftungen in der katholischen Kirche gelten die Rahmenvorschriften
des Codex Iuris Canonici (CIC) 1983, die teilweise ausfüllungsbedürftig
sind. Dazu wurde bspw. für Bayerische Diçzesen die Ordnung
für kirchliche Stiftungen vom 15. September 1959 (KStiftO)
geschaffen, die noch aufgrund des CIC 1917 ergangen ist. 17
a) Aufsichtsgremien und -beauftragte
Die Aufsicht innerhalb eines Unternehmens kann durch Aufsichtsgremien
des Trägers wahrgenommen werden. Welches Gremium die Aufsicht oder
– wie zumeist positivrechtlich formuliert – die Überwachung vornimmt,
ergibt sich aus dem Gesetz (z. B. § 111 Abs. 1 AktG für den so genannten
Pflichtaufsichtsrat innerhalb von Aktiengesellschaften, § 52 Abs. 1 GmbHG,
demzufolge durch den Gesellschaftsvertrag fakultativ 18 ein Aufsichtsrat als
Überwachungsgremium bestellt werden kann) oder aus Satzungen und Verordnungen.
14 BGH GrZS 22. 3. 1976 WuW/E BGH 1469 „Autoanalyser“ = BGHZ 67, 81; BGH 19. 9. 1974
WuW/E BGH 1325 „Schreibvollautomat“ = NJW 1974, 2236; BGH 14. 3. 1990 WuW/E BGH
2627, 2632 „Sportübertragungen“ = BGHZ 110, 371, 380 = NJW 1990, 2815; BGH 11. 12.
1997 WuW/E DE-R 17, 19 „Europapokalheimspiele“ = WRP 1998, 188; BGH 9. 3. 1999 WuW/E
DE-R 289, 291 „Lottospielgemeinschaft“.
15 BGH 16. 2. 1981 WuW/E BGH 1841, 1842 „Ganser-Dahlke“ = BGHZ 80, 69.
16 Vgl. von Camphausen/de Wall, Staatskirchenrecht, 4. Aufl. 2006, München, S. 276 f.; ausführlich
zur Aufsicht über kirchliche Stiftungen: Achilles, Die Aufsicht über die kirchlichen Stiftungen
der Evangelischen Kirche in der Bundesrepublik Deutschland, JuS Ecclesiasticum 32,
1986.
17 Vgl. von Camphausen/de Wall, Staatskirchenrecht, 4. Aufl. 2006, München, S. 277.
18 Zu den Mçglichkeiten des fakultativen und in bestimmten Fällen obligatorisch zu errichtenden
Aufsichtsrats vgl. Fichtemann, in: Bartl/Bartl/Fichtelmann/Koch/Schlarb, GmbH-Recht,
6. Aufl. 2009, Heidelberg, § 52 Rn. 1ff.; zur früheren Fassung des GmbHG ausführlich Lutter/
Hommelhoff, GmbH-Gesetz, 16. Aufl. 2004, Kçln, § 52 Rn. 1ff; ausführlich dazu auch Schneider,
in: Scholz, GmbHG, II. Bd., 10. Aufl. 2007, Kçln, § 52 Rn. 2ff. und Rn. 401 ff.
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Dass die Trägeraufsicht nicht stets durch ein Gremium ausgeführt wird,
zeigt das çffentliche Recht. Die Unterteilung der Aufsicht in externe und
interne Aufsicht ist dort ebenfalls gebräuchlich, auch wenn dort andere
Bezeichnungen dieser Formen der Aufsicht üblich sind. Im Gewässerschutzrecht
bspw. wird die Gewässerüberwachung in „staatliche Überwachung“
und „Eigenüberwachung“ untergliedert, wobei Letztere betriebliche
Eigenüberwachung meint. 19 Die interne betriebliche Eigenüberwachung
erfolgt nach dem Gewässerschutzrecht durch den „Betriebsbeauftragten für
Gewässerschutz“ 20 (§§ 21a – 21g WHG). Die rechtliche Zuordnung des
internen Gewässerschutzbeauftragten 21 kann problematisch sein, weil
§ 21a Abs. 1 WHG vorsieht, dass dieser Beauftragte bestellt wird, ohne
jedoch klarzustellen, ob dies im Sinne einer Beleihung zu verstehen ist.
Die Übertragung einer Aufsichtsaufgabe auf Private durch Gesetz ist nicht
zwingend als Beleihung zu qualifizieren, weil der Beauftragte regelmäßig
mit dem Unternehmen über einen Arbeits- oder Anstellungsvertrag oder
als externer Beauftragter durch einen Werk- oder Dienstleistungsvertrag verbunden
ist. 22 Gegen die Beleihung und damit für eine rechtsklare Abgrenzung
von externer staatsgebundener und interner eigenbetrieblicher Aufsicht
im Gewässerrecht spricht neben der beratenden Stabsfunktion des
Gewässerschutzbeauftragten (vgl. § 21b WHG) das Fehlen von Weisungsbefugnissen.
23 Letztlich kann dieser Streit hier jedoch offenbleiben, da der
Exkurs in das Gewässerschutzrecht an dieser Stelle nur verdeutlichen soll,
dass auch in anderen Bereichen des çffentlichen Gefahrenabwehrrechts die
Unterscheidung zwischen externer und interner Aufsicht existiert.
Zu dieser Form der Trägeraufsicht zählt auch die Aufsicht im Bereich der
Krankenhaushygiene. Für die Einhaltung der Hygienevorschriften ist nach
den Krankenhausgesetzen der Länder und deren Krankenhaushygienever-
19 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl. 2004, München, § 13 Rn. 216ff.; Koch, Umweltrecht,
2. Aufl. 2007, München, § 5 Rn. 113ff;
20 Zum Gewässerschutzbeauftragten ausführlich H. Rehborn/M. Rehborn, ZfW 1999, 363 ff.
21 Daneben existieren in anderen Gesetzen Unterstützungs- und Beratungsfunktionen eines
Unternehmens durch besonders zu bestellende Beauftragte, wie den Betriebsbeauftragten für
Immissionsschutz (§ 53 BImSchG) und den Betriebsbeauftragten für Abfall (§ 54 KrW-/AbfG).
Zur Vorkehrung von Unfall- und Gesundheitsgefahren sieht weiterhin § 22 Sozialgesetzbuch
Siebtes Buch (SGB VII) die Bestellung eines Sicherheitsbeauftragten für Unternehmen mit
mehr als 20 Beschäftigten vor. Überwachungsfunktionen werden im Bereich der Arbeitssicherheit
auch durch zu bestellende Betriebsärzte (vgl. §§ 2 und 3 Arbeitssicherheitsgesetz)
und Fachkräfte für Arbeitssicherheit erbracht (§§ 5ff. Arbeitssicherheitsgesetz).
22 So Giesberts/Reinhardt, in: Beck’scher Online-Kommentar WHG § 21a, Stand: 1. 4. 2009,
Rn. 3.
23 Giesberts/Reinhardt, in; Beck’scher Online-Kommentar WHG § 21a, Stand: 1. 4. 2009, Rn. 3.
Gegen eine Qualifizierung der so genannten Umweltschutzbeauftragten in ein Beleihungsoder
Auftragsverhältnis zum Staat auch Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl. 2004, München, § 4
Rn. 425.
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ordnungen regelmäßig ein Hygienebeauftragter zu bestellen (z. B. § 5 Saarländische
Krankenhaushygieneverordnung, § 23 Krankenhaus-Verordnung
Berlin, § 4 Krankenhaushygiene-Verordnung NRW, § 6 Krankenhaushygieneverordnung
Bremen, § 32 Landeskrankenhausgesetz Rheinland-Pfalz, § 3
Sächsische Krankenhaushygienerahmenverordnung). Den Hygienebeauftragten
obliegen Unterstützungs- und Mitwirkungspflichten. So sieht § 5
Abs. 3 Satz 1 Saarländische Krankenhaushygieneverordnung vor, dass die
Hygienebeauftragten die Krankenhaushygienikerin oder den Krankenhaushygieniker
bei der Aufgabenwahrnehmung unterstützen und eng mit den
Hygienefachkräften zusammenwirken. Insbesondere haben sie bei der Einhaltung
der Regeln der Hygiene- und Infektionsprävention in ihrem Verantwortungsbereich
mitzuwirken und dabei Verbesserungen des Hygieneplans
und der Funktionsabläufe anzuregen, bei der Erkennung bestimmter Infektionen
mitzuwirken und dabei die Infektionsketten und -ursachen zu
erforschen sowie in Zusammenarbeit mit der ärztlichen Leitung Gegenmaßnahmen
einzuleiten, die Einhaltung der Anordnungen der ¾rztlichen
Direktorin oder des ¾rztlichen Direktors zur Krankenhaushygiene zu überwachen
und bei der hausinternen Fortbildung des Krankenhauspersonals
in der Krankenhaushygiene mitzuwirken. Diese interne Aufsicht ist ersichtlich
schwerpunktmäßig durch ein modernes kooperatives Zusammenwirken
von Beauftragtem und weiteren hausinternen Fachkräften geprägt und
weniger von dem herkçmmlichen Kontroll- und Steuerungsverständnis,
wie es in der Ausgestaltung des Aufgabenkreises des Gewässerschutzbeauftragten
zum Ausdruck kommt.
Für den Bereich der Sicherheit von Rçntgeneinrichtungen existiert das
Institut des Strahlenschutzbeauftragten (§ 13 Abs. 2 Rçntgenverordnung).
Auch dieser wird zur internen unternehmensinternen Beaufsichtigung
bestellt (vgl. § 13 Abs. 2 RçV). Dem Strahlenschutzbeauftragten obliegen
sowohl Mitwirkungspflichten – z. B. in Form von Unterrichtungspflichten
(vgl. § 14 Abs. 2 RçV) gegenüber dem Strahlenschutzverantwortlichen und
gegenüber dem Betriebsrat und den Fachkräften für Arbeitssicherheit (vgl.
§ 14 Abs. 4 RçV) – als auch ein Vorschlagsrecht für eine Abhilfemaßnahme
zur Behebung von aufgetretenen Mängeln (§ 14 Abs. 2 RçV) und Beratungspflichten
(§ 14 Abs. 4 RçV).
Eine Sonderstellung nimmt der Strahlenschutzbeauftragte nach § 31
Strahlenschutzverordnung ein. Dieser hat nicht schwerpunktmäßig – wie
die allgemeinen Betriebsbeauftragten für Umweltschutz (Gewässerschutz,
Immissionsschutz, Abfall) – Unterrichtungs- und Mitwirkungspflichten,
sondern ist mit der Leitung und Beaufsichtigung bestimmter überwachungspflichtiger
Tätigkeiten betraut. 24
24 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl. 2004, München, § 4 Rn. 426.
Rechtsfragen der Krankenhausaufsicht
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b) Mçglicher Umfang der Trägeraufsicht
Der Umfang der Überwachungspflichten im Rahmen der Trägeraufsicht
wird durch die gesetzlichen Vorschriften (z. B. § 111 AktG, § 21b WHG,
§§ 8–10 Saarländische Krankenhaushygieneverordnung, § 14 Rçntgenverordnung)
und die Rechtsprechung bestimmt. Dieser Umfang kann sehr
weitgehend sein. 25 Herausgegriffen sei hierfür die ARAG-Entscheidung
des BGH. 26 Der BGH hat in dieser Entscheidung aus der Aufgabe des Aufsichtsrats
einer Aktiengesellschaft, die Tätigkeit des Vorstandes zu überwachen
und zu kontrollieren, die Verpflichtung abgeleitet, das Bestehen
von Schadensersatzansprüchen der Aktiengesellschaft gegenüber den Vorstandsmitgliedern
eigenständig zu prüfen. 27 Gelangt der Aufsichtsrat bei
dieser Prüfung zu dem Ergebnis, dass sich der Vorstand schadensersatzpflichtig
gemacht hat, muss er zunächst aufgrund einer sorgfältigen und
sachgerecht durchzuführenden Risikoanalyse abschätzen, ob und in welchem
Umfang die gerichtliche Geltendmachung zu einem Ausgleich des
entstandenen Schadens führt. 28 Stehen der Aktiengesellschaft danach
durchsetzbare Schadensersatzansprüche zu, besteht für den Aufsichtsrat
die grundsätzliche Pflicht, diese Ansprüche zu verfolgen. 29 Er darf davon
nur dann ausnahmsweise absehen, wenn gewichtige Gründe des Gesellschaftswohls
dagegen sprechen und diese Umstände die Gründe, die für
eine Rechtsverfolgung sprechen, überwiegen oder ihnen sonst gleichwertig
sind. 30 Mit dieser Entscheidung hat der BGH der Ansicht des Berufungsgerichts
(Oberlandesgericht Düsseldorf) 31 eine Absage erteilt, nach der
dem Aufsichtsrat bei der Prüfung der Erfolgsaussicht einer gerichtlichen
Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen gegen Vorstandsmitglieder
eine Entscheidungsprärogative zustehe, die seine Entscheidung wegen
des in ihr enthaltenen prognostischen Elements einer gerichtlichen Überprüfung
jedenfalls teilweise entziehe. 32 Das OLG Düsseldorf hatte zudem
dem Aufsichtsrat bei der Erfüllung seiner Aufgaben einen weiten Ermessensspielraum
zugebilligt, der die gerichtliche Nachprüfung seiner allein
dem Gesellschaftsinteresse verpflichteten Entscheidungen und damit auch
derjenigen über die Inanspruchnahme eines Vorstandsmitglieds auf Ersatz
eines der Gesellschaft zugefügten Schadens in ähnlicher Weise einschrän-
25 Beispielhaft zum Umfang der Überwachungspflichten des Aufsichtsrats innerhalb der
Aktiengesellschaft Hüffer, Aktiengesetz, 8. Aufl. 2008, München, § 111 Rn. 4ff.
26 BGHZ 135, 244, 252.
27 BGHZ 135, 244, 252.
28 BGHZ 135, 244, 245, 253.
29 BGHZ 135, 244, 245, 254f. – Hervorhebung durch den Verfasser.
30 BGHZ 135, 244, 245, 254f.
31 OLG Düsseldorf, ZIP 1995, 1183 ff.
32 BGHZ 135, 244, 251.
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Rechtsfragen der Krankenhausaufsicht
ke, wie die Regelung des § 114 VwGO im verwaltungsgerichtlichen Verfahren.
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Indem der BGH eine solche Entscheidungsprärogative des Aufsichtsrats
ablehnte, 34 hat er zugleich im Bereich der Trägeraufsicht einen Zwang zum
Einschreiten konstruiert und damit die Kontrollpflichten und -folgen innerhalb
von Unternehmen einem strikten Maßstab unterworfen. Ob sich aus
dieser Entscheidung allgemeine Grundsätze für die Überwachungspflichten
und -maßstäbe innerhalb von Unternehmen ergeben, soll an dieser
Stelle dahinstehen, weil dieser Bereich der Trägeraufsicht, die ausschließlich
intern angesiedelt ist, anderen Grundsätzen und Gesetzen folgt als die
Krankenhausaufsicht, die – wie noch zu zeigen sein wird – als Angelegenheit
der Länder çffentlich-rechtlich geprägt ist. Gegenstand der folgenden
Ausführungen wird ausschließlich die staatsgebundene Aufsicht sein.
II. Maßstäbe der Aufsicht (Rechts- und Fachaufsicht)
Die staatsgebundene Aufsicht lässt sich nach dem von ihr anzuwendenden
Maßstab in Rechts- und Fachaufsicht unterscheiden. Die Rechtsaufsicht ist
auf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Handelns beschränkt. 35 Rechtsaufsicht
findet sich zumeist gegenüber Selbstverwaltungskçrperschaften,
soweit es um deren eigenen Wirkungskreis geht, wie z. B. in der Kommunalaufsicht.
36 Instrumente der Rechtsaufsicht sind das Informationsrecht,
die Beanstandung, Anweisungen und Ersatzvornahme sowie in
schwerwiegenden Fällen die Auflçsung von Organen und die Einsetzung
eines Staatsbeauftragten. 37 Mit der Rechtsaufsicht ist ein Einschreiten
nach dem Opportunitätsprinzip verknüpft. 38 Danach steht es im Ermessen
der Aufsichtsbehçrde, ob (Entschließungsermessen) und wie (Auswahlermessen)
sie im konkreten Fall die ihr gesetzlich und damit generell-abstrakt
zur Verfügung gestellten Mittel im konkret-individuellen Fall anwendet. 39
Fachaufsicht ist umfassender als die Rechtsaufsicht und erstreckt sich
auch auf die Zweckmäßigkeit des Handelns. 40 Die Fachaufsicht beinhaltet
33 BGHZ 135, 244, 254.
34 BGHZ 135, 244, 254.
35 Groß, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts,
Bd. I, München 2006, § 13 Rn. 102; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 3, 5. Aufl.
2004, München, § 87 IV Rn. 81; Groß, DVBl. 2002, 793, 796.
36 Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 3, 5. Aufl. 2004, München, § 87 IV Rn. 81.
37 Groß, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts,
Bd. I, München 2006, § 13 Rn. 102.
38 Kahl, Die Staatsaufsicht, Tübingen 2000, S. 550 f.
39 Kahl, Die Staatsaufsicht, Tübingen 2000, S. 550 mit umfassenden Hinweisen zur Geltung des
Opportunitätsprinzips in Fn. 501.
40 Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 3, 5. Aufl. 2004, München, § 87 IV Rn. 81; Krebs,
in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III,
2. Aufl., Heidelberg 1996, § 69 Rn. 44.
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daher Kontrolle der Recht- und der Zweckmäßigkeit. Der Terminus Fachaufsicht
wird nicht einheitlich verwandt, 41 hat sich jedoch für das hierarchische
Verhältnis zwischen verschiedenen Behçrden sowie für den Sonderfall
der Unterordnung von Selbstverwaltungseinheiten im Bereich der
übertragenen Aufgaben eingebürgert. 42 Die Fachaufsicht findet sich daher
am ehesten in der unmittelbaren Bundes- und Landesverwaltung. Beispielhaft
zeigt dies § 11 LOG NRW, der die nachgeordneten Landesbehçrden der
Dienstaufsicht und der Fachaufsicht unterstellt. Typisch für die Fachaufsicht
ist ein Einzelweisungsrecht gegenüber selbstständig nach außen auftretenden
Verwaltungseinheiten. 43 Zu den weiteren Instrumenten der Fachaufsicht
zählen allgemeine Weisungen und Genehmigungsvorbehalte. 44 Ein
Selbsteintrittsrecht der übergeordneten Behçrde kann zulässig sein, ist
jedoch an besondere rechtliche Voraussetzungen gebunden. 45
III. Gesetzgebungskompetenzen für die Krankenhausaufsicht
Die Regelung der Krankenhausaufsicht obliegt den Ländern. Nach der
grundgesetzlichen Kompetenzordnung steht dem Bund für diesen Bereich
keine Gesetzgebungsbefugnis zu, so dass die Grundregel des Art. 70 Abs. 1
GG anzuwenden ist.
Art. 72 Abs. 1 GG gewährt in dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung
dem Bund eine Vorrangposition, indem die Vorschrift vorsieht,
dass die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nur zur
Gesetzgebung befugt sind, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit
nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Zwar
benennt Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG „die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser
und die Regelung der Krankenhauspflegesätze“ als Gegenstände
der konkurrierenden Gesetzgebung. Die Zuständigkeit des Bundes steht
dabei unter dem Vorbehalt der Erforderlichkeit des Art. 72 Abs. 2 GG. Die
Krankenhausaufsicht wird jedoch nicht von dem Kompetenztitel des
Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG erfasst. Der Kompetenztitel enthält keine gene-
41 Vgl. dazu Groß, DVBl. 2002, 793, 794f.
42 Groß, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts,
Bd. I, München 2006, § 13 Rn. 100; für die unmittelbare Staatsverwaltung ähnlich bei Krebs,
in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III,
2. Aufl., Heidelberg 1996, § 69 Rn. 44.
43 Groß, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts,
Bd. I, München 2006, § 13 Rn. 100.
44 Groß, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts,
Bd. I, München 2006, § 13 Rn. 100.
45 Vgl. dazu mit weiteren Hinweisen Krebs, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, Bd. III, 2. Aufl., Heidelberg 1996, § 69 Rn. 44.
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