RA 10/2016 - Entscheidung des Monats

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538 Öffentliches Recht RA 10/2016
Problem: Rederecht für ausländisches Staatsoberhaupt
auf einer Versammlung in Deutschland
(„Erdogan-Entscheidung“)?
Einordnung: Versammlungsrecht
OVG Münster, Beschluss vom 29.07.2016
15 B 876/16
LEITSATZ
Das prinzipielle Selbstbestimmungsrecht
des Veranstalters aus Art. 8
Abs. 1 GG, die auf der Versammlung
auftretenden Redner festzulegen, ist
kein Instrument dafür, ausländischen
Staatsoberhäuptern oder Regierungsmitgliedern
ein Forum zu eröffnen,
sich auf öffentlichen
Versammlungen im Bundesgebiet in
ihrer Eigenschaft als Hoheitsträger
amtlich zu politischen Fragestellungen
zu äußern. Darüber zu
entscheiden ist allein Sache der Bundesrepublik
Deutschland.
EINLEITUNG
Dass die Versammlungsfreiheit das Recht des Veranstalters umfasst, die Redner
selber bestimmen zu dürfen, ist im Grunde unstrittig. Fraglich ist jedoch, ob es
auch zum Gewährleistungsgehalt gehört, ausländischen Staatsoberhäuptern
oder Regierungsmitgliedern per Liveschaltung zu ermöglichen, sich an die
Versammlungsteilnehmer zu wenden.
SACHVERHALT
K ist deutscher Staatsangehöriger und meldete für den 31.07.2016 eine
Versammlung auf einer großen Freifläche in Köln unter dem Motto
„Militärputsch in der Türkei“ an. Er möchte, dass die Versammlungsteilnehmer
ihre Solidarität mit der türkischen Regierung zum Ausdruck bringen.
K plant, eine große Videoleinwand neben der Rednerbühne aufzustellen,
damit alle Veranstaltungsteilnehmer den jeweiligen Redner sehen
können. Die Videoleinwand soll auch genutzt werden, um den türkischen
Staatspräsidenten und/oder weitere Mitglieder der türkischen Regierung live
als Redner zuzuschalten. Die zuständige Behörde untersagt jedoch formell
ordnungsgemäß den Aufbau der Videoleinwand, weil die Gefahr bestehe,
dass insbesondere bei der Liveschaltung des türkischen Staatspräsidenten
die Teilnehmer sich emotionalisieren ließen und es dann zu Straftaten sowohl
durch Versammlungsteilnehmer als auch durch Gegendemonstranten
kommen könne. K hält diese Annahme für abwegig und meint zudem, die
Videoleinwand müsse zumindest für die vergrößerte Darstellung von anwesenden
Rednern genutzt werden dürfen.
Ist das behördliche Verbot rechtmäßig?
[Anm.: In Nordrhein-Westfalen existiert kein Landesversammlungsgesetz.]
LÖSUNG
Das behördliche Verbot ist rechtmäßig, wenn es auf einer wirksamen
Ermächtigungsgrundlage beruht, die formell und materiell rechtmäßig angewandt
wurde.
Beachte: Da Versammlungen nicht
genehmigt werden, handelt es
sich um keine „echte“ Auflage i.S.v.
§ 36 VwVfG.
I. Ermächtigungsgrundlage für das Verbot
Als Ermächtigungsgrundlage für das Verbot kommt § 15 I VersammlG (i.V.m.
Art. 125a I GG) in Betracht. Die Norm ermöglicht auch den Erlass von „Auflagen“,
also sonstiger Beschränkungen jenseits des Verbots einer Versammlung.
II. Formelle Rechtmäßigkeit des Verbots
Das Verbot ist von der zuständigen Behörde formell rechtmäßig erlassen
worden.

RA 10/2016
Öffentliches Recht
539
III. Materielle Rechtmäßigkeit des Verbots
Das Verbot ist materiell rechtmäßig, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen
des § 15 I VersammlG erfüllt sind und das behördliche Ermessen fehlerfrei ausgeübt
wurde.
1. Versammlung
Bei der von K angemeldeten Veranstaltung handelt es sich um eine
Versammlung i.S.d. VersammlG und des Art. 8 I GG. Fraglich ist jedoch, ob auch
der allein strittige Aufbau der Videoleinwand ein versammlungsrechtlich
geschütztes Verhalten darstellt.
„Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zweck einer
gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung
gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen.
[…] Damit die Bürger selbst entscheiden können, wann, wo und unter
welchen Modalitäten sie ihr Anliegen am wirksamsten zur Geltung bringen
können, gewährleistet Art. 8 Abs. 1 GG nicht nur die Freiheit, an einer
öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben, sondern
umfasst zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über die Durchführung
der Versammlung als Aufzug, die Auswahl des Ortes und die
Bestimmung der sonstigen Modalitäten wie Zeitpunkt, Art und Inhalt
der Veranstaltung.
Zu dem Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters der Versammlung
gehört prinzipiell auch das Recht, die auf ihnen auftretenden
Redner festzulegen. Zählt ein Redebeitrag zu den Programmpunkten
einer öffentlichen Versammlung, so beeinträchtigt ein Redeverbot die
Möglichkeit kommunikativer Entfaltung in Gemeinschaft mit anderen
Versammlungsteilnehmern und damit auch das Grundrecht der
Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG.
Allerdings findet der Schutzbereich dieses Grundrechts seine inhaltliche
Grenze dort, wo es mit den oben angesprochenen konstituierenden
Merkmalen des Art. 8 Abs. 1 GG in keinem Zusammenhang mehr
steht. Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit ist […] in erster Linie
als Abwehrrecht des Bürgers gegen den Staat konzipiert. […] Indem der
Demonstrant seine Meinung in physischer Präsenz, in voller Öffentlichkeit
und ohne Zwischenschaltung von Medien kundgibt, entfaltet auch er seine
Persönlichkeit in unmittelbarer Weise. In ihrer idealtypischen Ausformung
sind Demonstrationen die gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von
Überzeugungen, wobei die Teilnehmer einerseits in der Gemeinschaft mit
anderen eine Vergewisserung dieser Überzeugungen erfahren und andererseits
nach außen […] im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen
und ihren Standpunkt bezeugen.
Der von dem Antragsteller verfolgte […] Anspruch, es insbesondere zu
ermöglichen, dass sich der […] Staatspräsident per Livebildübertragung
an die Teilnehmer der Versammlung wendet, liegt jedoch erkennbar
außerhalb dieses Schutzzwecks. Art. 8 Abs. 1 GG ist kein Instrument
dafür, ausländischen Staatsoberhäuptern oder Regierungsmitgliedern
ein Forum zu eröffnen, sich auf öffentlichen Versammlungen im
Bundesgebiet in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträger amtlich zu politischen
Fragestellungen zu äußern. […]
Dass die Veranstaltung selbst als
Versammlung zu qualifizieren ist,
ist so eindeutig, dass dies mit einem
kurzen Ergebnissatz festgestellt
werden kann.
Schutzumfang der Versammlungsfreiheit/Selbstbestimmungsrecht
des Veranstalters
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.12.2012,
1 BvR 2794/10, juris Rn 16
Auswahl der Redner gehört grds.
zum Selbstbestimmungsrecht des
Veranstalters.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.2007,
1 BvR 2793/04, juris Rn 14
Kernproblem: Grenzen des geschützten
Verhaltens
Teleologische Überlegung
Kernaussage: Art. 8 I GG schützt
nicht amtliche Äußerungen von
Hoheitsträgern im Rahmen einer
Versammlung.

540 Öffentliches Recht RA 10/2016
Systematisches Argument: Das
Auftreten ausländischer Staatsoberhäupter
in Deutschland ist
nicht dem Bereich der Grundrechte,
sondern dem Staatsorganisationsrecht
zuzuordnen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 14.7.1999,
1 BvR 2226/94 u.a., juris Rn 198ff.;
Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke,
GG, Art. 32 Rn 11f.
Daran anschließend ist für die Bestimmung der […] subjektiven
Rechtsposition des Antragstellers ferner ausschlaggebend, dass die
Möglichkeit ausländischer Staatsoberhäupter oder Regierungsmitglieder
zur Abgabe politischer Stellungnahmen im Bundesgebiet
nach der Regelungssystematik des Grundgesetzes nicht grundrechtlich
fundiert ist. Der Grundentscheidung der Art. 20 Abs. 1, Abs. 2, 23, 24,
32 Abs. 1, 59, 73 I Nr. 1 GG ist zu entnehmen, dass sich die auswärtigen
Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten
[…] allein nach Maßgabe dieser Bestimmungen auf der zwischenstaatlichen
Ebene vollziehen. Sie sind in diesem Rahmen Gegenstand der
Gestaltung der Außenpolitik des Bundes.
Es ist damit Sache des Bundes zu entscheiden, ob und unter welchen
Rahmenbedingungen sich ausländische Staatsoberhäupter oder
Regierungsmitglieder auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland
im öffentlichen Raum durch amtliche Äußerungen politisch betätigen
dürfen. Die Entscheidung darüber liegt nicht bei dem privaten Anmelder
einer […] Versammlung.
Demnach ist nur die Darstellung der persönlich anwesenden Redner dem
Schutzbereich der Versammlungsfreiheit zuzurechnen, sodass das behördliche
Verbot nur insoweit einer Rechtfertigung bedarf. Es müssen also auch
nur insoweit die weiteren Voraussetzungen des § 15 I VersammlG vorliegen.
2. Öffentlich und unter freiem Himmel
Die Versammlung ist - wie von der Überschrift des Abschnitt III. des VersammlG
gefordert - öffentlich und findet unterfreiem Himmel statt.
BVerfGE 69, 315, 353f.; Dietel/Gintzel/
Kniesel, VersammlG, § 15 Rn 29f.
3. Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
§ 15 I VersammlG setzt weiterhin voraus, dass bei Durchführung der Versammlung
eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
besteht. Angesichts des grundrechtlichen Schutzes der Versammlungsfreiheit
durch Art. 8 I GG und ihrer Bedeutung in einem demokratischen Rechtsstaat
sind strenge Anforderungen an die Gefahrenprognose zu stellen. Bloße
Verdachtsmomente oder Vermutungen sind in diesem Zusammenhang nicht
ausreichend. Stattdessen müssen gesicherte Erkenntnisse vorliegen, dass es
bei Durchführung der konkreten Versammlung jederzeit zu einem Schaden für
das zu schützende Rechtsgut kommen kann.
Bzgl. der Übertragung der persönlich anwesenden Redner ist eine solche
Gefahr nicht erkennbar. Auch die Behörde sieht eine Gefahr nur bei der
Liveschaltung.
Das Verbot ist folglich insoweit rechtswidrig, als es die Darstellung der persönlich
anwesenden Redner untersagt.
FAZIT
Der Beschluss des OVG weist zwei examensrelevante Schwierigkeiten auf:
die Bestimmung der Reichweite des Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit
sowie die Gestaltung des Prüfungsaufbaus. Letzterer ist problematisch, weil
der Gewährleistungsgehalt eines Grundrechts im Rahmen einer verwaltungsgerichtlichen
Rechtmäßigkeitsprüfung zu bestimmen ist. Offen gelassen hat
das OVG, ob die Rechtslage anders zu bewerten ist, wenn sich ein ausländischer
Hoheitsträger als Privatperson äußern möchte.

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