Welt im Wandel: Energiewende zur Nachhaltigkeit - WBGU

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156 5 Die WBGU-Transformationsstrategie derung moderner Energieformen und effizienter Energienutzung in Entwicklungs-, Schwellen- und Transformationsländern (Kap. 5.2.3) sind daher von zentraler Bedeutung. 5.2.1.3 Fazit Ökologische Finanzreformen sind eine wichtige Komponente im Maßnahmenbündel zur Transformation von Energiesystemen hin zu globaler Nachhaltigkeit.An oberster Stelle muss dabei die Internalisierung externer Kosten fossiler und nuklearer Energieformen stehen, da sie eine wichtige Voraussetzung dafür ist, dass nachhaltige Energieformen, die heutzutage in der Regel durch sehr viel geringere negative Externalitäten, aber höhere Marktpreise gekennzeichnet sind, eine Durchsetzungschance bekommen.Als Instrumente zum Nachteilsausgleich bieten sich Abgaben für fossile und nukleare Energieformen wegen ihrer ökologischen Lenkungswirkungen und gegebenenfalls eine vorübergehend zweckgebundene Verwendung der resultierenden Einnahmen an. In den OECD-Ländern sollte bis 2020, langfristig global, eine ökologische Finanzreform realisiert werden. Neben der Internalisierung erscheint ein Abbau der nach wie vor vorhandenen Subventionen für fossile und nukleare Energieträger unverzichtbar. Fossile und nukleare Energieformen sollen also nicht mehr gefördert, sondern sogar – im Ausmaß der negativen Externalitäten – fiskalisch belastet werden. Ökologische Finanzreformen werden zu einer Verteuerung fossiler und nuklearer Energieträger führen und damit deren Anteil am globalen Energie- mix zurückdrängen. Der Anteil erneuerbarer Energien wird folglich ansteigen. Dieser Anstieg wird jedoch deutlich unter der angestrebten Erhöhung auf 20% bzw. 50% liegen. Der WBGU empfiehlt daher einen aktiven Ausbau erneuerbarer Energien. Während ökologische Finanzreformen zunächst vor allem in Industrieländern verwirklicht werden dürften, sind die im nächsten Kapitel behandelten Maßnahmen auch in Entwicklungs-, Schwellen und Transformationsländern umsetzbar. 5.2.2 Fördermaßnahmen 5.2.2.1 Förderung erneuerbarer Energien Die Grundidee Erneuerbare Energien decken weltweit bisher nur einen geringen Anteil des Primärenergiebedarfs. In den Ländern der OECD wird ihr Anteil auf 4% geschätzt, vor allem aus Wasserkraft und Windenergie (Kap. 2.3). Direkte Fördermaßnahmen für regenerative Energien können z. B. staatliche Direktzahlungen an die betreffenden Akteure, die Befreiung von Steuerlasten, eine staatliche Finanzierung von Forschung und Entwicklung oder von Maßnahmen zur Markteinführung sein. In den Industrieländern sind unterschiedliche Fördermaßnahmen zu finden (Tab. 5.2-1). Die derzeit schwächste Form der Förderung existiert in den USA, wo Ausgaben für F&E- Projekte zur Kommerzialisierung erneuerbarer Energien mit Steuergutschriften für Kraftwerksbetreiber, die erneuerbare Energien einsetzen, kombi- Tabelle 5.2-1 Übersicht der politischen Instrumente für den Umweltschutz einzelner Industrieländer. X vorhanden, P in Planung. Quelle: modifiziert nach Espey, 2001 Preissteuerung Mengensteuerung Förderprogramme Subventionen für erneuerbare Energien Besteuerung fossiler Energieträger Einspeisevergütungen Politische EmissionsAusschreiZielvorgaben in Form quantitativer Ziele handelbungen Quoten- modell Staatliche F&E Deutschland X X X X X X Dänemark X X X X X P X Frankreich X X X X X X X Großbritannien X X X X X P X X Niederlande X X X X X X X Schweden X X X X P P X X Spanien X X X X USA X X X P X EU (Rahmensetzung) X X P X X Markteinführung
niert werden (IEA, 2002b). Die Staaten der EU greifen stärker in die liberalisierten Energiemärkte ein. Neben F&E-Förderprogrammen nutzen sie vor allem Maßnahmen der Preis- und Mengensteuerung. Im Rahmen der Preissteuerung werden erneuerbaren Energien bisher überwiegend direkt subventioniert. In einigen Staaten der EU, so auch in Deutschland, werden zusätzlich so genannte Einspeisevergütungen gezahlt. Bei diesen bestimmt der Staat zunächst eine Annahmepflicht der Netzbetreiber für Elektrizität aus erneuerbaren Energieträgern. Für die Einspeisungen wird anschließend gesetzlich oder in freien Verträgen zwischen Erzeuger und Netzbetreiber eine über dem Marktpreis liegende Vergütung für den Strom vereinbart. Je nach Energieträger werden unterschiedliche Vergütungssätze vereinbart, die sich im Wesentlichen an den Kostennachteilen der erneuerbaren Energieträger gegenüber konventioneller Energie orientieren. Da die Kosten regenerativer Energienutzung durch technischen Fortschritt und realisierte Skalenerträge langfristig sinken werden, sind die Vergütungen in der Regel zeitlich degressiv ausgestaltet. Annahmepflicht und Einspeisevergütungen kommen einer Quersubventionierung innerhalb des Energieversorgungssektors gleich. Sie stellen Mehrkosten für die Netzbetreiber bzw. Energieversorger dar, die sie weitgehend auf die Endverbraucher überwälzen. Daraus resultieren höhere Verbraucherpreise, die zu ressourcenschonenderer, geringerer Nachfrage führen können. In Deutschland, Spanien, Dänemark und Frankreich hat das System der Einspeisevergütungen zu kontinuierlich höheren Nutzung erneuerbarer Energien geführt. In den vergangenen Jahren haben sich Belgien, Luxemburg und Österreich dem Konzept angeschlossen. Kritisch beurteilt wurde eine preisorientierte Förderpolitik für regenerative Energiequellen hingegen lange Zeit von Seiten der EU (EU-Kommission, 1998). Die Kommission argumentiert, dass die Verbraucher auf einem vollständig liberalisierten europäischen Strommarkt den Anbieter mit den günstigsten Endpreisen auswählen werden, und dass dies eher ein Anbieter aus Ländern ohne kostentreibende Einspeisevergütung sein dürfte. Im Konkurrenzkampf mit ausländischen Anbietern wäre eine Überwälzung der höheren Energiekosten der heimischen Versorger nicht mehr möglich. Deshalb befürwortet die EU-Kommission eine Förderung von regenerativen Energiequellen über eine Mengensteuerung (EU-Kommission, 1999a), auch wenn bis zu einer für 2005 anvisierten Harmonisierung der Fördermechanismen Maßnahmen der Preissteuerung weiter mit den geltenden Beihilferegelungen der EU vereinbar sind und sich die EU gegenwärtig Handlungsempfehlungen für die Länderebene 5.2 mit Kritik an den Einspeisevergütungen zurückhält (EU-Kommission, 2001d). Einfachstes Modell einer mengenbasierten Förderung ist die Vorgabe von Quoten für die Energiebereitstellung aus erneuerbaren Energiequellen (Kasten 5.2-1). Das Modell verpflichtet alle Energieversorger bzw. Netzbetreiber, einen bestimmten, gesetzlich festgelegten Mindestanteil der Wärme- oder Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien durch Eigenerzeugung oder Zukauf zu decken. Auch staatliche Ausschreibungen bestimmter einzuspeisender Energiemengen aus erneuerbarer Energien sind denkbar. Bei diesem Verfahren schreibt der Staat festgelegte Einspeisemengen aus bestimmten Energiequellen aus, wobei in der Regel der günstigste Investor den Zuschlag erhält. Durch den Wettbewerb auf der Erzeugerebene garantiert das Ausschreibungsverfahren, dass vor allem die Produzenten bzw. Erzeugungstechnologien zum Zuge kommen, die in kürzester Zeit die Kostenbarriere des Marktzugangs überwinden könnten. In jüngster Zeit wird innerhalb der EU über handelbare Quoten und Green Energy Certificates für den Einsatz regenerativer Energien diskutiert. Grundlage des in den Niederlanden und neuerdings auch in Dänemark praktizierten Modells ist die staatliche Festlegung einer Mindestmenge oder eines Mindestanteils (Quote) an Strom oder Wärme aus erneuerbaren Energieträgern, die flexibel erfüllbar ist (Kasten 5.2-1). Handelbare Quoten und Green Energy Certificates sorgen für eine flexible und kosteneffiziente Umsetzung der staatlichen Quotenvorgabe. Die Erzeugungskapazitäten werden dort ausgebaut, wo dies am kostengünstigsten möglich ist. Allerdings werden heute noch teure Technologien, die in Zukunft aber in entscheidendem Umfang benötigt werden, hierdurch nicht gezielt gefördert. Hierfür wäre eine komplementäre staatliche Subventionierung erforderlich. Konkrete Schritte Einen Königsweg zur Erhöhung des Anteils regenerativer Energien durch direkte Fördermaßnahmen gibt es nicht. Die Notwendigkeit, staatliche Forschungsmittel und Forschungsförderung deutlich auszubauen, ist als einzige Maßnahme weitgehend unumstritten. Angesichts des hohen Anteils, den erneuerbare Energieträger in global nachhaltigen Energiesystemen bereits in wenigen Jahrzehnten einnehmen sollen und ihres gegenwärtig sehr geringen Anteils, hält es der WBGU für unumgänglich, die Förderung staatlicher sowie privater Forschung und Entwicklung bei regenerativen Energien rasch und massiv zu stärken (Kap. 6). Nach Auffassung des Beirats sollte die Bundesregierung zusätzlich sowohl mengen- als auch preisba- 157
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