Welt im Wandel: Energiewende zur Nachhaltigkeit - WBGU

5.2.1.1
Internalisierung externer Kosten bei fossiler und
nuklearer Energie
Die Grundidee
Zentrales Hemmnis für die Schaffung global nachhaltiger
Energiesysteme ist die unzureichende Internalisierung
externer Effekte der fossilen und nuklearen
Energiekette von der Förderung bis zur Nutzung.
Fossile und nukleare Energie sind daher für den einzelnen
Verbraucher preiswerter als erneuerbare
Energiequellen, deren externe Effekte aber viel
geringer sind. Hierdurch entstehen den erneuerbaren
Energiequellen nachteilige Wettbewerbsverzerrungen.
Eine vollständige Internalisierung externer Kosten
würde weltweit den wesentlichsten Beitrag zur
Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen der
verschiedenen Energieformen darstellen. Nur unter
gleichen Wettbewerbsbedingungen können erneuerbare
Energiequellen und Effizienzsteigerungen rentabler
als bisherige Energieformen sein. Dadurch
wären Chancen für eine rasche Energiewende zur
Nachhaltigkeit gegeben.
Eine ökologische Steuerreform wird im Wesentlichen
mit zwei Effekten begründet:
1. Der ökologische Lenkungseffekt durch die Besteuerung
nicht erneuerbarer Energieträger: Durch
eine Besteuerung fossiler Brennstoffe erhöht sich
deren Preis, die Nachfrage bei ansonsten gleichen
Marktbedingungen sinkt, und sie werden durch
andere Energieträger ersetzt. Außerdem gibt es
einen Anreiz zur Steigerung der Energieeffizienz
sowie zur technologischen Entwicklung bei erneuerbaren
Energien.
2. Der fiskalische Effekt durch Verwendung der Einnahmen:
Streng genommen sind die Einnahmen
nur ein Nebeneffekt, der für den Internalisierungsansatz
unwesentlich ist. Wird der „richtige“
Steuersatz gewählt, ist die Allokationsverzerrung
beseitigt. Bei ökologischen Steuerreformen geht
es jedoch nicht um die isolierte Einführung einer
einzelnen Schadstoffabgabe, sondern darum,
andere Einnahmen durch eine effizientere
Umweltabgabe zu ersetzen.
Hintergrund dieser Idee ist die These der „doppelten
Dividende“ (Goulder, 1995): Neben umweltpolitischen
Lenkungswirkungen (erste Dividende) kann
auch eine Steigerung der Effizienz der nationalen
Steuersysteme (zweite Dividende) herbeigeführt
werden. Die zweite Dividende basiert darauf, dass
durch das Steueraufkommen verzerrende und damit
Effizienz mindernde Abgaben, wie z. B. die Einkommensteuer
oder Sozialabgaben, aufkommensneutral
gesenkt werden. Sind die Verzerrungen der zu senkenden
Steuer größer als die Verzerrungen durch
Handlungsempfehlungen für die Länderebene 5.2
eine Umweltabgabe (etwa Substitutionseffekte im
Vorleistungsbereich), würde man eine doppelte Dividende
erzielen. In der Praxis führt jedoch etwa eine
Entlastung des Faktors Arbeit durch eine Senkung
der Lohnnebenkosten nur unter bestimmten Annahmen
über die Arbeits- und Gütermärkte zu einer
doppelten Dividende (SRW, 1998;Wissenschaftlicher
Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, 1997).
Aufgrund dieser Unsicherheit schließt sich der Beirat
der Meinung des Sachverständigenrats für
Umweltfragen an, dass auf nationaler Ebene die
Besteuerung fossiler Energieträger nicht durch die
zweite Dividende, sondern allein durch die ökologische
Lenkungswirkung gerechtfertigt ist (SRU,
2002).
Prinzipiell können mit handelbaren Emissionsrechten
(Zertifikaten), d. h. einer Mengenlösung, die
gleichen ökologischen Ziele erreicht werden wie mit
Steuern; allerdings sind Zertifikate nicht für alle
Schadstoffe und nicht für alle Emittenten praktikabel.
Daher dominiert vor allem auf nationaler Ebene
meist die Diskussion einer ökologisch orientierten
Besteuerung. In der globalen und europäischen Klimapolitik
rückt jedoch vermehrt der Zertifikatsansatz
in den Vordergrund. Damit das zunehmende
Nebeneinander von Mengen- und Steuerlösungen
weder die nationale noch die internationale Umweltund
Energiepolitik blockiert, ist künftig insbesondere
in der internationalen Klimapolitik stärker auf
die Kompatibilität von nationalen mit internationalen
Instrumenten zu achten.
Konkrete Schritte
Vor dem Hintergrund der oben erläuterten Grundidee
empfiehlt der WBGU der Bundesregierung folgende
Maßnahmen:
• Ökologische Lenkungsanreize durch Besteuerung
nicht erneuerbarer Energieträger stärken: Unter
Klimaschutzaspekten müssen die Braun- und
Steinkohle am höchsten besteuert werden, gefolgt
von Heizöl, Benzin und Erdgas. Für die dynamischen
Innovationsanreize ist es entscheidend, dass
die Abgabensätze stetig in kleinen Schritten
erhöht werden, damit die Akteure Energiepreiserhöhungen
langfristig in ihren Entscheidungen
berücksichtigen können. Ökologisch bedenkliche
Ausnahmeregeln für energieintensive Branchen
sind schrittweise abzubauen. In hochintegrierten
Wirtschaftsräumen wie der EU ist ein gemeinsames
Vorgehen essenziell und langfristig auch global
anzustreben.
• Ökologisch effektiven und ökonomisch effizienten
Instrumentenmix umsetzen: Die Weiterentwicklung
ökologischer Steuerreformen sollte sich an
dem im Rahmen des Kioto-Protokolls bzw. EU-
153