Tutorium Wirtschaftspolitik Thema 11: Agrarpolitik - Wiwi Uni-Frankfurt
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<strong>Tutorium</strong> <strong>Wirtschaftspolitik</strong><br />
<strong>Thema</strong> <strong>11</strong>: <strong>Agrarpolitik</strong><br />
<strong>Thema</strong> <strong>11</strong>: <strong>Agrarpolitik</strong>, 26.01.-30.01.2004<br />
26.01.-30.01.2004<br />
von Michael Lepherc und Gabor Erfert<br />
Frage 1: Vergleichen Sie die allokativen Wirkungen von direkten<br />
Einkommenshilfen für die Landwirtschaft mit denen einer Politik der<br />
Preisstützung.<br />
Die Agrarmärkte sind insofern von speziellem Interesse, da das Angebot seitens der Landwirte auf<br />
eine relativ starre Nachfrage nach Nahrungsmitteln trifft, was bei steigender Produktivität zu einem<br />
anhaltenden Preisverfall führt. Somit kann es aus verteilungspolitischen oder auch allgemein<br />
politischen Gründen erwünscht sein, die Einkommenslage der Landwirte zu verbessern bzw. zu<br />
stabilisieren. Dieses Bestreben spiegelt sich in der Gemeinsamen <strong>Agrarpolitik</strong> (GAP) der EU<br />
wieder.<br />
Als die wichtigsten Arten dieser Unterstützung sind zu nennen:<br />
• Preisstützung<br />
• Direkte Einkommenshilfen<br />
1.1. Preisstützung<br />
Bei der Politik der Preisstützung werden die Landwirte gefördert, indem die Preise für<br />
landwirtschaftliche Produkte auf ein Niveau oberhalb der Weltmarktpreise gehoben werden. Dies<br />
lässt sich am Beispiel der EU-Getreidemarktordnung zeigen.<br />
Abbildung 1.1. Die Getreidemarktordnung<br />
Preis<br />
pR - Richtpreis<br />
inländischer - Schwellenpreis<br />
Marktpreis<br />
pI -- Interventionspreis<br />
Transportkosten<br />
EE IA<br />
pW Weltmarktpreis<br />
Export Binnenmarkt Import Menge<br />
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<strong>Thema</strong> <strong>11</strong>: <strong>Agrarpolitik</strong>, 26.01.-30.01.2004<br />
Während auf dem Weltmarkt der Weltmarktpreis (pW) gilt, wird durch die Getreidemarktordnung<br />
der Binnenpreis innerhalb der EU angehoben. Aus einem Richtpreis (pR) wird der für Importeure<br />
geltende Schwellenpreis abgeleitet. Um diesen zu erreichen, werden flexible Zölle (Import-<br />
Abschöpfungen, IA) in Höhe der Differenz aus Schwellenpreis und Weltmarktpreis auf die Importe<br />
erhoben, so dass Importeure nur zu Schwellenpreisen in die EU importieren können. Da Importeure<br />
Transportkosten zu tragen haben, werden auch sie nur zum Richtpreis (pR) anbieten können. Bei<br />
Export wird den europäischen Landwirten hingegen eine Export-Erstattung (EE) gewährt, so dass<br />
sie zumindest den Interventionspreis (pI) erzielen.<br />
Für Landwirte innerhalb der EU besteht die Garantie bestimmter Mindestpreise<br />
(Interventionspreise). Die Interventionsstellen sind im Falle eines Angebotsüberhanges (d.h. wenn<br />
der inländische Preis unter den Interventionspreis zu fallen droht) gezwungen, die überschüssigen<br />
Produktionsmengen zu diesem Preis (pI) aufzukaufen. Der für die folgende Analyse relevante<br />
Interventionspreis liegt zwischen Weltmarkt- und Schwellenpreis. Die Politik bewirkt, dass der<br />
Marktpreis im Inland immer zwischen Interventions- und Richtpreis liegt. Dadurch können<br />
Importeure, die wegen der Zölle und der Transportkosten zum Richtpreis anbieten müssen, nicht<br />
kostengünstiger sein als inländische Produzenten. Der Getreidemarkt wird abgeschottet (vgl.<br />
Abbildung 1.1.).<br />
Allokative Wirkungen der Preisstützung<br />
Abbildung 1.2. Garantierter Verkauf zum Interventionspreis<br />
p I<br />
p*<br />
p W<br />
O<br />
P<br />
F<br />
C<br />
B<br />
Y D<br />
Y 1<br />
D E<br />
A<br />
G H<br />
Y 2<br />
Y S<br />
Wohlfahrtsverlust<br />
Y<br />
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<strong>Thema</strong> <strong>11</strong>: <strong>Agrarpolitik</strong>, 26.01.-30.01.2004<br />
Im Ausgangspunkt bei (Autarkie-) Marktgleichgewicht in Punkt A entspricht die Konsumentenrente<br />
dem Dreieck ABC, die Produzentenrente dem Dreieck OAC.<br />
Wird nun der oberhalb des Gleichgewichtspreises p* liegende Interventionspreis pI eingeführt, so<br />
sinkt die Konsumentenrente um das Trapez ADFC. Die Produzentenrente allerdings, wie geplant,<br />
steigt um das Trapez CAEF.<br />
Nur liegt in dieser Situation ein Angebotsüberhang vor, so dass die Interventionsstelle gezwungen<br />
ist, die Differenz zwischen Y1 und Y2 zum Interventionspreis aufzukaufen. Dieser Teil der<br />
Produktion kann nun von der Interventionsstelle entweder zum niedrigeren Weltmarktpreis pW<br />
verkauft werden oder muss vernichtet werden. Im Falle einer Vernichtung entstehen Kosten in<br />
Höhe des Rechtecks EDy1y2 (plus Vernichtungskosten), denen aber keinerlei Nutzen<br />
gegenübersteht, es ergibt sich somit ein Wohlfahrtsverlust in Höhe der Fläche Y1DAEY2 (rote und<br />
violette Fläche, Saldo: Konsumenten / Landwirte / Staat).<br />
Wird der Überschuss auf dem Weltmarkt abgesetzt, so bewirkt die Preisstützung durch Protektion<br />
und den Ankauf von Überschüssen für das gesamte Inland einen geringeren Wohlfahrtsverlust als<br />
bei Vernichtung. Die Höhe dieses Verlustes ist letztlich davon abhängig, welcher Preis für die<br />
Überschüsse auf dem Weltmarkt erzielt werden kann. In der Graphik entsprechen die Erlöse aus<br />
dem Export dem Rechteck Y1GHY2 (violette Fläche). Der Wohlfahrtsverlust verringert sich also für<br />
die EU auf die Fläche GDAEH (rote Fläche). Diese Verringerung des Wohlfahrtsverlustes durch<br />
Export ins Ausland reduziert allerdings die Produzentenrente der Nicht-EU-Produzenten (nicht<br />
abgebildet). Es bleibt zu klären, ob durch direkte Einkommenshilfen dieser negative<br />
Wohlfahrtseffekt vermieden werden kann.<br />
1.2. Direkte Einkommenshilfen<br />
Bei direkten Einkommenshilfen findet kein Eingriff in den Agrarmarkt statt. Der Markt verharrt<br />
somit im Marktgleichgewicht A. Es finden keine Importe statt, da diese bei niedrigem<br />
Weltmarktpreis durch die Importabschöpfungen im Inland teurer als p I angeboten werden müssten.<br />
Abbildung 1.3. Direkte Einkommenshilfen<br />
p I<br />
p*<br />
P<br />
A<br />
Y s (inländisches Angebot)<br />
Y d<br />
Y` Y<br />
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Wenn, wie in diesem Beispiel etwa, Einkommenstransfers in Höhe der Differenz zwischen<br />
ehemaligem Interventionspreis und Gleichgewichtspreis gezahlt würden, so ergäbe sich ein<br />
Zuwachs an Produzentenrente in Höhe des schattierten Rechtecks. Da wir uns aber weiterhin im<br />
Marktgleichgewicht befinden, ändert sich die Konsumentenrente nicht.<br />
Es handelt sich hierbei also um eine Umverteilungsmaßnahme von den Steuerzahlern hin zu den<br />
Landwirten, bei der, abgesehen von den Verlusten bei der Steuererhebung, keine nennenswerten<br />
Wohlfahrtsverluste in Kauf genommen werden müssen. Die Wohlfahrt bleibt somit (fast)<br />
unverändert und die Marktpreise werden nicht verzerrt. Es wird nur die Menge Y` produziert, die<br />
im Inland auch abgesetzt werden kann.<br />
Jedoch bestehen die Wohlfahrtsverluste, die mit dem Zollschutz aufgrund mangelnder Einbindung<br />
in den Welthandel (und damit Verzicht auf die Vorteile internationaler Arbeitsteilung) verbunden<br />
sind, in beiden Fällen. Im Falle direkter Einkommenshilfen, wird jedoch der Anreiz zu einer<br />
inländischen Überproduktion vermieden. Die Produktionsmenge verharrt nämlich bei Y’ im Falle<br />
der direkten Einkommenshilfen, während sie im Falle der Preisstützung auf Y2 ansteigt.<br />
Insgesamt sind dem gemäß direkte Einkommenshilfen der Preisstützung vorzuziehen und der mit<br />
der EU-Agrarreform 1992 einhergehende Übergang von Interventionspreisen zu<br />
Einkommenstransfers ist als positiv zu beurteilen.<br />
Dieser Übergang wird zudem um so dringlicher aufgrund der in der GATT Uruguay Runde<br />
vereinbarten Maßnahmen zur Liberalisierung des Welthandels mit Agrarprodukten und dem sich<br />
daraus für die EU ergebenden Handlungsbedarf.<br />
Frage 2: Zählen Sie Gründe auf, warum sich die EU-Kommission zur Reform der<br />
Gemeinsamen <strong>Agrarpolitik</strong> (GAP) durch die Agenda 2000 und die Reform 2003<br />
gezwungen sah.<br />
Die Probleme der EU-<strong>Agrarpolitik</strong> gehen weit in die 1950er-Jahre zurück. Damals wurde diskutiert,<br />
ob der Agrarsektor ebenso wie andere Sektoren der sozialen Marktwirtschaft unterworfen werden<br />
sollten. Man entschied, dem Agrarsektor eine Sonderrolle zu verschaffen, da die deutsche<br />
Landwirtschaft auf dem Weltmarkt nicht konkurrenzfähig war und Deutschland aufgrund des<br />
Verlustes der ehemaligen Ostgebiete Nettoimporteur von Agrarprodukten geworden war. Die<br />
europäische <strong>Agrarpolitik</strong> orientierte sich daran. Allerdings spielten auch die Interessen der<br />
französischen Landwirtschaft eine erhebliche Rolle. Es entstand ein Agrarprotektionismus in der<br />
Form, dass ein Einfuhrschutz durch Zollschranken aufgebaut wurde und die innereuropäische<br />
Produktion durch Manipulation der Preise massiv subventioniert wurde. Das führte zu<br />
Überproduktionen, z.B. zu „Butterbergen“ oder „Milchseen“. Es wurde nicht mehr produziert, was<br />
nachgefragt wurde, sondern was subventioniert wurde, und damit häufig am Markt vorbei. Dies<br />
führte zu Überkapazitäten. Es ähnelte einer Planwirtschaft. Allerdings wurden keine Marktpreise<br />
festgelegt, sondern vielmehr Marktordnungspreise, die sich bei einzelnen Produkten unterschiedlich<br />
stark in der Bestimmung der Marktpreise auswirken.<br />
Die Handelspartner der EU beklagten die Weltmarkteffekte, die zunehmend größer wurden, weil die<br />
EU sich von sechs auf 15 Länder vergrößerte. Die immer größer werdende Überproduktion wurde<br />
auf den Weltmärkten verkauft, so dass die weltweiten Agrarpreise verfielen. Darunter litten die<br />
Produzenten in Entwicklungsländern, aber auch große Agrarexporteure, wie z.B. Argentinien<br />
(Rindfleisch) oder Neuseeland (Wolle).<br />
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<strong>Thema</strong> <strong>11</strong>: <strong>Agrarpolitik</strong>, 26.01.-30.01.2004<br />
Die Steuerausgaben für diesen Sektor wuchsen und auch die Wirksamkeit wurde in Frage gestellt.<br />
Die Verbraucher klagten über zu hohe Preise. Dem Ausgabendruck begegnete man zunächst mit<br />
einer Erhöhung der Regelungsintensität; Milchquoten und Flächenstilllegungen sollten die<br />
Ausgabensteigerung dämpfen.<br />
Verbraucherschützer forderten vehement die Abkehr von der Quantitätsförderung in der<br />
Agrarproduktion. Sie verlangten stattdessen, die Qualität der Agrarprodukte anzuheben. Im Zuge<br />
der Schweinepest und der BSE-Krise verstärkte sich der Druck.<br />
Weitere Gründe sind die Beschränkungen von externen Protektionen des Agrarsektors auf der<br />
Ebene der WTO (Welthandelsorganisation als Nachfolgeorganisation zum GATT). Die dort<br />
verabschiedete Agenda hält fest, dass die Exporterstattungen weiterhin abgebaut werden müssen<br />
und auslaufen sollen. Zölle sollen reduziert und der Marktzugang erweitert werden. Bei Nicht-<br />
Einhaltung drohen empfindliche Strafen und Strafzölle auf andere industrielle Produkte. Dies<br />
verstärkte auch den Druck der Industrie, im Agrarsektor auf Protektionismus zu verzichten.<br />
Schließlich bedeutet die Erweiterung der EU ab 2004, dass viele Staaten mit hohem<br />
Beschäftigungsanteil im Agrarsektor in den Rahmen der Gemeinsamen <strong>Agrarpolitik</strong> (GAP)<br />
integriert werden müssen. Wenn auch kurzfristig durch Kappungsgrenzen die finanzielle Stabilität<br />
noch gesichert ist, so lässt sich langfristig die Ausdehnung der GAP auf das östliche Mitteleuropa<br />
nicht mehr finanzieren.<br />
Mit der Agenda 2000 wurden weitgehende Reformen beschlossen. Allerdings waren die<br />
Regierungschefs nicht in der Lage, sich auf grundlegende Reformen zu einigen. Deswegen wurden<br />
im Januar 2003 neue Reformvorschläge vorgelegt. Am 26. Juni 2003 hat sich der Agrarrat auf eine<br />
grundlegende Neuausrichtung der gemeinsamen <strong>Agrarpolitik</strong> geeinigt.<br />
Frage 3: Erklären Sie die allokations- und distributionspolitischen Auswirkungen<br />
der flächennutzungsungebundenen Direktzahlungen, der Degression von<br />
Direktzahlungen, der ökologischen Flächenstilllegungen und der Modulation, wie<br />
sie in der Agrarreform 2003 beschlossen wurden.<br />
Im Juni 2003 beschloss der Agrarrat (bestehend aus den Fachministern der EU-Mitgliedsstaaten)<br />
die Reform der Gemeinsamen <strong>Agrarpolitik</strong>. Als wesentliche Neuausrichtung kann die Entkoppelung<br />
der Direktzahlungen von der Produktion identifiziert werden. Bei der im Jahr 1992 eingeführten<br />
und 2000 modifizierten Ausgestaltung der Direktzahlungen waren diese entweder an die<br />
Bodennutzung oder den Tierbestand gebunden. Somit war die bis zur aktuellen Reform praktizierte<br />
Form der Direktzahlungen nicht produktionsneutral.<br />
Mit den flächennutzungsungebundenen Direktzahlungen (als Berechnungsbasis ist der<br />
Durchschnitt der Jahre 2000 bis 2002 gewählt worden) wurden zwei negative Allokationseffekte,<br />
die sich aus der alten Regelung ergeben, weitestgehend ausgeschlossen:<br />
• Tierhaltung und Bodennutzung wurden nur in einer bestimmten Weise genutzt, weil es eine<br />
Direktzahlung gab. Die Marktpreise als Indikator für Knappheit dienten nicht als<br />
entscheidende Signale für die Wahl der Ausbringungsmenge und die Ausrichtung der<br />
Produktion.<br />
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<strong>Thema</strong> <strong>11</strong>: <strong>Agrarpolitik</strong>, 26.01.-30.01.2004<br />
• Produktionsstimulierende Direktzahlungen führen zu einem Einsatz von ertragssteigernden<br />
Vorleistungen (z.B. Dünge- und Pflanzenschutzmittel), welche negative Effekte auf die<br />
Umweltqualität haben.<br />
Darüber hinaus erhöht sich die Transfereffizienz: Nur der Bewirtschafter erhält die Zahlungen, da er<br />
einen Prämienanspruch hat. Dieser Anspruch ist aber handelbar, kann also an andere<br />
Wirtschaftssubjekte veräußert werden. So kann beispielsweise der Verpächter eines<br />
landwirtschaftlichen Grundstücks nicht den Pachtpreis beim Auslaufen der Pacht erhöhen, da er<br />
keinen Anspruch auf die Zahlungen hat. Im Ergebnis führt die neue Regelung dazu, dass die Prämie<br />
weitgehend beim gegenwärtigen Bewirtschafter des Bodens verbleibt.<br />
Das bisherige Beihilfesystem, welches aus flächennutzungsgebundenen Zahlungen und Zahlungen<br />
pro Tier bestand, erhöhte lediglich die Pachtpreise, so dass die Transfers letztendlich bei den<br />
Verpächtern und nicht bei den als Landwirten aktiven Pächtern landeten. Weigerte sich ein Pächter<br />
bei Erhöhung von Transfers eine Erhöhung der Pacht zu bezahlen, so konnte der Verpächter selbst<br />
den Betrieb übernehmen und die Transfers kassieren. Beim neuen System müsste er für den Erhalt<br />
von Transfers zunächst Prämienansprüche von den bisherigen Bewirtschaftern kaufen.<br />
Aus distributionspolitischer Sicht gewährleistet diese Regelung den aktiven Landwirten die<br />
Einkommensstabilität, gleichzeitig werden sich aus allokationspolitischer Sicht ihre Entscheidungen<br />
stärker an den Marktgegebenheiten orientieren.<br />
Über den Paradigmenwechsel in Form der Entkoppelung der Direktzahlungen hinaus wird es eine<br />
Degression der Zahlungen geben: Bei Zahlungen von 5001 bis 50000 Euro gibt es bis 2012 leicht<br />
ansteigende Kürzungen bis zu 12,5 %, bei Zahlungsempfängern über 50000 Euro Kürzungen bis<br />
19% im Endjahr. Bei Zahlungsempfängern bis 5000 Euro gibt es keine Kürzung. Da Empfänger<br />
hoher Transferleistungen wahrscheinlich auch höhere Markteinkommen erzielen, kann diese<br />
Maßnahme distributionspolitisch begründet werden.<br />
Flächenstilllegung: Seit 1995 wird das Instrument der Flächenstilllegung verwendet, um die<br />
inländische Menge an Getreide zu verringern. Für die stillgelegten Flächen werden Prämien bezahlt,<br />
die sich an den durch die Stilllegung orientierten Einkommensverlusten orientieren. Die EU-<br />
Kommission hat vorgeschlagen, dass sich die Empfänger der Prämien für eine zehnjährige<br />
Flächenstilllegung entscheiden sollen. Diese zehnjährige ökologische Flächenstilllegung wird mit<br />
positiven ökologischen Effekten begründet. Dieses ist aus gesamtwirtschaftlicher Sicht kritisch zu<br />
bewerten, da man jeden einzelnen Betrieb unabhängig von der Bodenqualität zu einer Stilllegung<br />
verpflichtet. Ferner wirkt die Flächenstilllegungsprämie wie ein Mindestpreis für Pachtzahlungen,<br />
da ein Verpächter stets die Alternative der Stilllegung hat.<br />
Ein weiteres Element der Agrarreform ist die Stärkung der Förderung des ländlichen Raums durch<br />
die Mittelumschichtung im Rahmen der so genannten Modulation: Die durch die angesprochene<br />
Degression eingesparten Mittel sollen den Ländern zur Förderung des ländlichen Raums zur<br />
Verfügung gestellt werden. Unter anderem sollen alternative Beschäftigungsmöglichkeiten in<br />
ländlichen Regionen und die Erzeugung qualitativ hochwertiger Lebensmittel verstärkt gefördert<br />
werden. Durch das so genannte „Cross-Compliance“ gibt es eine zusätzliche Bindung der<br />
Direktzahlungen an die Einhaltung von Umwelt-, Tierschutz- und Qualitätsvorschriften – die<br />
Betriebe verpflichten sich, ihr Land in einem guten ökologischen Zustand zu halten, da sie<br />
ansonsten einen Teil oder sogar den ganzen Direktzahlungsanspruch verlieren.<br />
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