Bundesfernstraßen Planen, Bauen und Betreiben - B519neu.de

Schriftenreihe
des Bundesbeauftragten für
Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung
Band 11
Bundesfernstraßen
Planen, Bauen und Betreiben
Empfehlungen des Präsidenten des Bundesrechnungshofes
als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit
in der Verwaltung
für das wirtschaftliche Planen, Bauen und Betreiben
von Bundesfernstraßen
Verlag W. Kohlhammer

Alle Rechte vorbehalten
Herausgeber: Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter
für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 53048 Bonn
Redaktion: Dipl.-Ing. Gerd Ewert, Ministerialrat als Mitglied des
Bundesrechnungshofes, Potsdam
Dipl.-Ing. Gerhard Hacker, Ministerialrat beim Bundesrechnungshof, Bonn
Dipl.-Ing., Dipl.-Wirtsch. Ing. Axel Zentner, Ministerialrat beim
Bundesrechnungshof, Bonn
Dr.-Ing. Christian Fischer, Baudirektor, Potsdam
Herstellung: Druckerei Gerhards GmbH, Bonn-Beuel
Verlag: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Printed in Germany 2004
ISBN 3-17-018757-0

Straßen sind Lebensadern, die Menschen verbinden.
Zum Geleit
UNBEKANNTER AUTOR
Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit
in der Verwaltung wirkt auf eine wirtschaftliche Erfüllung der Bundesaufgaben
hin. Er berät Parlament, Bundesregierung und Verwaltung.
Dieser Band befasst sich mit den Bundesfernstraßen – den Bundesautobahnen und
Bundesstraßen –, einem Thema, das viele berührt. Fast jeder nutzt das ausgedehnte
Netz der Bundesfernstraßen und steht dabei immer öfter im Stau. Um dem abzuhelfen,
sind die Straßenverkehrsprojekte Deutsche Einheit zu vollenden, das Autobahnnetz
durch weitere Neubauten zu ergänzen, überlastete Autobahnabschnitte sechs-
oder achtstreifig zu erweitern und zahlreiche Ortsumgehungen im Zuge von Bundesstraßen
zu bauen. Mit dem neuen Bundesverkehrswegeplan 2003 hat die Bundesregierung
ihre investitionspolitischen Ziele bis zum Jahr 2015 beschrieben.
Ein Finanzvolumen von etwa 5,5 Milliarden Euro jährlich für den Neubau, den Ausbau
und die Erhaltung der Bundesfernstraßen gebietet es, sich sehr sorgfältig mit den
Ausgaben für den Straßenbau auseinanderzusetzen.
Der vorliegende Bericht enthält aufbauend auf den Prüfungserkenntnissen des Bundesrechnungshofes
Empfehlungen, um Bundesfernstraßen wirtschaftlich zu planen,
zu bauen und zu betreiben, auch wenn ein umfangreiches Regelwerk dies nicht immer
leicht gestaltet. Dieser Band verdeutlicht, dass die wichtigsten Entscheidungen
schon vor Baubeginn einer Maßnahme getroffen werden, nämlich bei der Definition
des Bedarfes, bei der Entwurfsplanung und bei der Bauvorbereitung. In diesen Phasen
können Ausgaben noch beeinflusst werden, während des Baus ist nicht mehr viel
zu retten.
Der Band richtet sich nicht nur an die in den Straßenbauverwaltungen Beschäftigten,
sondern auch an Studierende, Lehrende, Ingenieure und Architekten sowie Unternehmen,
die im Auftrage der Verwaltungen tätig werden oder deren Interesse es ist,
bei diesen Aufgaben mitzuwirken, und darüber hinaus auch an deren Verbände und
Kammern. Der Band soll das wirtschaftliche Denken und Handeln aller Beteiligten
fördern mit dem Ziel, die zur Verfügung stehenden Mittel für den Bundesfernstraßenbau
wirtschaftlich und sparsam einzusetzen.
I

Ich danke allen, die an diesem Band mitgewirkt haben, vor allem Herrn Direktor
beim Bundesrechnungshof Friedrich Hausmann, Herrn Ministerialrat als Mitglied
des Bundesrechnungshofes Gerd Ewert sowie den Herren Ministerialrat Gerhard
Hacker, Ministerialrat Axel Zentner und Baudirektor Dr.-Ing. Fischer beim Bundesrechnungshof.
Bonn, im Oktober 2004
Prof. Dr. Dieter Engels
Präsident des Bundesrechnungshofes
als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung
II

Inhaltsüberblick
1 Bundesfernstraßen............................................................................. 1
2 Planungs- und Finanzierungsrahmen .............................................. 5
3 Planen und Entwerfen von Bundesfernstraßen............................. 18
4 Vorbereiten von Straßenbaumaßnahmen...................................... 47
5 Ausschreiben und Vergeben von Bauleistungen ........................... 53
6 Ausführen von Straßenbaumaßnahmen ........................................ 81
7 Abrechnen von Straßenbaumaßnahmen ....................................... 89
8 Betriebliche Unterhaltung der Bundesautobahnen....................... 98
9 Grundsatzfragen............................................................................ 100
10 Ausblicke ........................................................................................ 120
Anhänge:
Anhang 1: Rechtsgrundlagen ............................................................................ 123
Anhang 2: Organisation und Aufgaben der Straßenbauverwaltung .................. 131
Anhang 3: Aufgaben und Organisation der externen Finanzkontrolle .............. 135
Anhang 4: Methodik der Bundesverkehrswegeplanung.................................... 138
Anhang 5: Hinweise und Empfehlungen zur Korruptionsbekämpfung im
Straßenbau ....................................................................................... 143
Anhang 6: Bemerkungen des Bundesrechnungshofes zum Thema
Straßenbau des Bundes der Jahre 1993 bis 2003 ............................. 160
Anhang 7: Geschichte des Straßenbaus............................................................. 259
III

IV
Inhaltsverzeichnis
Zum Geleit......................................................................................... I
Abkürzungen.................................................................................VIII
1 Bundesfernstraßen ............................................................................... 1
1.1 Bedeutung............................................................................................ 1
1.2 Rechtlicher Rahmen ............................................................................ 3
2 Planungs- und Finanzierungsrahmen................................................... 5
2.1 Bundesverkehrswegeplan und Bedarfsplan für die
Bundesfernstraßen ............................................................................... 5
2.1.1 Grundlagen .......................................................................................... 5
2.1.2 Prioritäten bei der Umsetzung von Bedarfsplanmaßnahmen............... 7
2.1.3 Bedarfsplanung bei Ortsumgehungen.................................................. 9
2.2 Finanzierung und Kostenmanagement............................................... 10
2.2.1 Haushaltsfinanzierung ....................................................................... 10
2.2.2 Private Finanzierung von Bundesfernstraßen .................................... 12
2.2.3 Finanzierungsprogramme .................................................................. 15
2.2.4 Kostenmanagement............................................................................ 16
3 Planen und Entwerfen von Bundesfernstraßen .................................. 18
3.1 Planungsverfahren und -ablauf .......................................................... 18
3.2 Netzgestaltung ................................................................................... 19
3.3 Linienführung .................................................................................... 24
3.4 Straßenquerschnitte ........................................................................... 26
3.5 Straßenaufbau .................................................................................... 28
3.6 Gestalten von Brücken und anderen Ingenieurbauwerken................. 30
3.7 Tunnelbauwerke ................................................................................ 33
3.8 Ortsumgehungen................................................................................ 35
3.9 Lärmschutz ........................................................................................ 37
3.9.1 Lärmvorsorge..................................................................................... 38
3.9.2 Lärmsanierung................................................................................... 40
3.9.3 Passiver Lärmschutz .......................................................................... 41

3.9.4 Feststellungen und Empfehlungen..................................................... 41
3.10 Landschaftsbau .................................................................................. 43
3.11 Grünbrücken ...................................................................................... 44
3.12 Einsparungsmöglichkeiten................................................................. 44
4 Vorbereiten von Straßenbaumaßnahmen........................................... 47
4.1 Grundsätzliches ................................................................................. 47
4.2 Planen durch freiberuflich Tätige (Ingenieurbüros)........................... 50
5 Ausschreiben und Vergeben von Bauleistungen................................ 53
5.1 Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen ............................ 53
5.2 Vergabeverfahren .............................................................................. 54
5.2.1 Wettbewerb........................................................................................ 54
5.2.2 Öffentliche Ausschreibung ................................................................ 55
5.2.3 Beschränkte Ausschreibung............................................................... 56
5.2.4 Freihändige Vergabe.......................................................................... 56
5.2.5 Auswahl des Teilnehmerkreises ........................................................ 57
5.3 Verdingungsunterlagen...................................................................... 58
5.3.1 Bestandteile und wesentliche Inhalte der Verdingungsunterlagen..... 58
5.3.2 Vertragsbedingungen......................................................................... 58
5.3.3 Anforderungen an die Leistungsbeschreibung................................... 60
5.4 Prüfen und Werten von Angeboten.................................................... 61
5.4.1 Eröffnungstermin, Zuschlags- und Bindefrist.................................... 61
5.4.2 Anforderungen an die Prüfung und Wertung von Angeboten ........... 63
5.4.3 Mängel bei der Angebotswertung...................................................... 65
5.5 Bauverträge mit vereinbarter Lohngleitung....................................... 66
5.5.1 Grundlagen ........................................................................................ 66
5.5.2 Verfahren der Lohngleitung............................................................... 67
5.6 Ausschreibung und Vergabe der Straßenausstattung......................... 72
5.7 Errichten und Warten von Lichtzeichenanlagen................................ 74
5.8 Einsatz von General- und Totalunternehmern ................................... 75
5.9 Manipulation und Korruption ............................................................ 79
V

6 Ausführen von Straßenbaumaßnahmen ............................................. 81
6.1 Bauüberwachung ............................................................................... 81
6.2 Schäden an Straßen durch überladene Baustofftransportfahrzeuge ... 84
6.3 Behandeln von Nachträgen................................................................ 85
6.4 Preisbildung bei Mengenmehrungen ................................................. 87
7 Abrechnen von Straßenbaumaßnahmen............................................. 89
7.1 Zahlungsbegründende Unterlagen ..................................................... 89
7.2 Erstellen von Aufmaßen .................................................................... 90
7.3 Bituminöse Fahrbahnbefestigungen................................................... 91
7.4 Abrechnen von vertraglich vereinbarten Fahrbahnbreiten................. 93
7.5 Abrechnen von Baustoffen über Wiegescheine ................................. 93
7.6 Vergüten von Nebenleistungen.......................................................... 94
7.7 Zuordnen von Verwaltungsausgaben................................................. 95
7.8 Überzahlen von Auftragnehmern....................................................... 96
8 Betriebliche Unterhaltung der Bundesautobahnen............................. 98
9 Grundsatzfragen............................................................................... 100
9.1 Abstufen von Bundesstraßen ........................................................... 100
9.2 Ausbau von Ortsdurchfahrten während des Baus der
Ortsumgehung ................................................................................. 102
9.3 Ausbau von Umleitungsstrecken für vorübergehend gesperrte
Bundesfernstraßen ........................................................................... 103
9.4 Kostenteilung bei Maßnahmen mit geteilter Baulast ....................... 105
9.4.1 Kreuzungen von Straßen mit anderen Verkehrswegen.................... 105
9.4.1.1 Rechtsgrundlagen ............................................................................ 105
9.4.1.2 Straßenkreuzungsmaßnahmen ......................................................... 106
9.4.1.3 Unterhaltung der Straßenkreuzungen .............................................. 108
9.4.1.4 Änderung und Unterhaltung von Lichtzeichenanlagen.................... 109
9.4.1.5 Eisenbahnkreuzungsmaßnahmen..................................................... 110
9.4.2 Baumaßnahmen in Ortsdurchfahrten ............................................... 113
9.4.3 Maßnahmen an Leitungen ............................................................... 115
10 Ausblicke......................................................................................... 120
VI

Abbildungen:
Abbildung 1: Fernstraßennetz der Bundesrepublik Deutschland......................2
Abbildung 2: Kategoriengruppen (Bild 1 RAS-N).........................................21
Abbildung 3: Verknüpfungsmatrix zur Ableitung der
Straßenkategorien (Bild 4 RAS-N)...........................................22
Abbildung 4: Ausgewählte Regelquerschnitte einbahniger Straßen...............26
Abbildung 5: Ausgewählte Regelquerschnitte zweibahniger Straßen ............27
Abbildung 6: Beispielhafter Straßenaufbau in Beton- und Asphaltbauweise.28
Tabellen:
Tabelle 1: Bezeichnung der Straßenabschnitte in Abhängigkeit
von der Straßenkategorie (Bild 5 RAS-N)................................23
Tabelle 2: Immissionsgrenzwerte für Lärmvorsorge .................................39
Tabelle 3: Immissionsgrenzwerte für Lärmsanierung ...............................40
Anhänge:
Anhang 1: Rechtsgrundlagen ............................................................................ 123
Anhang 2: Organisation und Aufgaben der Straßenbauverwaltung .................. 131
Anhang 3: Aufgaben und Organisation der externen Finanzkontrolle .............. 135
Anhang 4: Methodik der Bundesverkehrswegeplanung.................................... 138
Anhang 5: Hinweise und Empfehlungen zur Korruptionsbekämpfung im
Straßenbau ....................................................................................... 143
Anhang 6: Bemerkungen des Bundesrechnungshofes zum Thema
Straßenbau des Bundes der Jahre 1993 bis 2003 ............................. 160
Anhang 7: Geschichte des Straßenbaus............................................................. 259
VII

VIII
Abkürzungen
AGB Allgemeine Geschäftsbedingungen
ARS Allgemeines Rundschreiben Straßenbau des
Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen
ATV Allgemeine Technische Vertragsbedingungen
AVB Allgemeine Vertragsbedingungen
B Bundesstraße
BAB Bundesautobahn
BASt Bundesanstalt für Straßenwesen
BGB Bürgerliches Gesetzbuch
BHO Bundeshaushaltsordnung
BImSchG Bundes-Immissionsschutzgesetz
16. BImSchV Sechzehnte Verordnung zur Durchführung des
Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verkehrslärmschutzverordnung)
24. BImSchV Verkehrswege-Schallschutzmaßnahmenverordnung
BKR Baukoordinierungsrichtlinie
BStrVermG Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse
der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen
des Fernverkehrs
BT-Drs. Drucksache des Deutschen Bundestages
dB(A) Dezibel; Bewertungsmaß für die Lautstärke nach
der Bewertungskurve A
DB Deutsche Bahn Aktiengesellschaft
DEGES Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs- und
-bau GmbH
DIN Deutsches Institut für Normung e.V.

EFRE Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung
EG Europäische Gemeinschaft
EKrG Eisenbahnkreuzungsgesetz
1. EKrV 1. Eisenbahnkreuzungsverordnung
EU Europäische Union
FFH Flora-Fauna-Habitat[-Richtlinie der EU]
FGSV Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen
e.V.
FStrAbG Fernstraßenausbaugesetz
FStrG Bundesfernstraßengesetz
FStrKrV Verordnung über Kreuzungsanlagen im Zuge von
Bundesfernstraßen (Bundesfernstraßenkreuzungsverordnung)
GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz
HOAI Honorarordnung für Architekten und Ingenieure
HVA B-StB Handbuch für die Vergabe und Ausführung von
Bauleistungen im Straßen- und Brückenbau
IT Informations-Technik
NKA Nutzen-Kosten-Analyse
NKV Nutzen-Kosten-Verhältnis
ODR Ortsdurchfahrtenrichtlinien
RABT Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb
von Straßentunneln
RAL Richtlinien für die Anlage von Landstraßen
IX

RAS
RAS-L
RAS-N
X
RAS-Q
Richtlinien für die Anlage von Straßen
Teil: Linienführung
Teil: Leitfaden für die funktionale Gliederung
des Straßennetzes
Teil: Querschnitte
RE Richtlinien für die Gestaltung von einheitlichen
Entwurfsunterlagen im Straßenbau
RLS Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen
RQ Regelquerschnitt
RStO Richtlinien für die Standardisierung des Oberbau
von Verkehrsflächen
RWA Raumwirksamkeitsanalyse
StraKR Straßen-Kreuzungsrichtlinien
StVO Straßenverkehrs-Ordnung
StVZO Straßenverkehrs-Zulassungsordnung
UVPG Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung
VB Vordringlicher Bedarf
VDI Verein Deutscher Ingenieure e.V.
VgV Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge
(Vergabeverordnung)
VOB Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen
Teil A: Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe
von Bauleistungen (VOB/A),
Teil B: Allgemeine Vertragsbedingungen für
die Ausführung von Bauleistungen
(VOB/B)
Teil C: Allgemeine Technische Vertragsbedingungen
für Bauleistungen (VOB/C)
VOF Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen
VOL Verdingungsordnung für Leistungen – außer Bauleistungen

VV-BHO Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung
WB Weiterer Bedarf
ZIP Zukunftsinvestitionsprogramm
ZTV Zusätzliche Technische Vertragsbedingungen
ZVB Zusätzliche Vertragsbedingungen
XI

1 Bundesfernstraßen
1.1 Bedeutung
Chaussee – ein Streifen Land, der von einem Ort, wo es langweilig ist, zu einem
anderen führt, wo der Aufenthalt sinnlos ist.
AMBROSE BIERCE
Die Orte sind wohl interessanter geworden: Viel Verkehr auf den Straßen … Wer
kennt das nicht? Bei mehr als 82 Mio. Einwohnern und über 53 Mio. Kraftfahrzeugen
in Deutschland ist diese Situation leicht verständlich. Doch nicht nur der „hausgemachte“,
sondern auch der europäische und internationale Transitverkehr belasten
unsere Straßen. Kaum ein Land Europas besitzt derart viele Grenzen (insgesamt
neun) zu seinen Nachbarn. Durch seine geographische Lage in Mitteleuropa ist
Deutschland eine verkehrliche Schnittstelle zwischen den Staaten Europas.
Um der Rolle Deutschlands als Transitland gerecht zu werden und den innerdeutschen
Verkehr zu bewältigen, unterhalten der Bund und die Bundesländer ein überörtliches
Straßennetz von über 231.000 km Länge 1 . Das Netz der Bundesfernstraßen
– Bundesstraßen und Bundesautobahnen – misst über 53.000 km, davon rd.
12.000 km Autobahnen (siehe Abbildung 1).
Obwohl der Anteil der Bundesfernstraßen am gesamten überörtlichen Straßennetz
nur knapp ein Viertel beträgt, bewältigen sie fast die Hälfte aller Kfz-Jahresfahrzeugleistungen,
und auf ihnen rollen rd. 56 % des Straßenpersonen- sowie fast
drei Viertel des Straßengüterverkehrs. 2 Besondere Bedeutung kommt den Autobahnen
zu, die bei einem Längenanteil von rd. 5 % am überörtlichen Straßennetz rd. ein
Drittel der gesamten Fahrzeugjahresleistung übernehmen.
Mit rd. 83 % des Personenverkehrs und rd. 70 % des Güterverkehrs bewältigt die
Straße die Hauptlast des deutschen Verkehrs. 3 Eisenbahn und Binnenschifffahrt
spielen eine zwar wichtige, aber dennoch untergeordnete Rolle, und die Transportleistungen
dieser Verkehrsträger sind seit Jahren rückläufig.
Der Bund gab bisher rd. 5,5 Mrd. Euro jährlich für Neubau und Ausbau, Betrieb und
Unterhaltung der Bundesfernstraßen aus; das sind rd. 24 % des gesamten Verkehrshaushaltes.
Der „Löwenanteil“ mit rd. 35 % ist für so genannte Ingenieurbauwerke
(Brücken und andere aufgehende Konstruktionen) vorgesehen, gefolgt vom Erdbau
mit rd. 25 %. Der klassische Deckenbau schlägt beim Straßen-Verkehrshaushalt mit
1
Das ist weit über die halbe Entfernung Erde – Mond oder eine Reise fast sechs Mal um den Erdäquator!
2
Jahresfahrzeugleistung in Kfz-Kilometer (Kfzkm), Straßenpersonenverkehr in Personenkilometer (Pkm),
Straßengüterverkehr in Tonnenkilometer (tkm)
3 Quelle: Straßenbaubericht 2003 des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
1

lediglich 18 % zu Buche.
Der Bundesrechnungshof unterstützt durch seine Prüfungen die Bemühungen des
Bundes und der Länder, die zur Verfügung stehenden Mittel für die Bundesfernstraßen
sinnvoll und wirtschaftlich zu investieren.
2
Abbildung 1: Fernstraßennetz der Bundesrepublik Deutschland 4
4 Mit freundlicher Genehmigung der Ralf Brennemann RB-Deskkart, Hamburg, ©.

1.2 Rechtlicher Rahmen
Der Bund ist nach dem Grundgesetz 5 Eigentümer der Bundesfernstraßen (Bundesautobahnen
und Bundesstraßen) und der Bundeswasserstraßen. 6 Die Bundesschienenwege
stehen im Eigentum der Deutschen Bahn AG (DB) als Eisenbahn des Bundes.
Der Bund finanziert Bau, Erneuerung und Erhaltung seiner Verkehrswege. 7
Bundesfernstraßen müssen die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz
8 (FStrG) erfüllen. Demnach sind sie öffentliche Straßen, die
• ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und
• einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind.
Der Bund ist Träger der Straßenbaulast für die Bundesfernstraßen. 9 Gemeinden mit
mehr als 80.000 Einwohnern sind Träger der Straßenbaulast für die Ortsdurchfahrten
im Zuge von Bundesstraßen. Dies setzt voraus, dass die Bundesstraße innerhalb der
geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der anschließenden Grundstücke
oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient. Andernfalls
handelt es sich um eine so genannte freie Strecke, für die der Bund die Baulast trägt.
Die Länder verwalten im Auftrag des Bundes die Bundesfernstraßen. 10 Die dabei
entstehenden Zweckausgaben
• aus der Wahrnehmung der Straßenbaulast (Bau und Unterhaltung),
• im Zusammenhang mit der Erhaltung und Bewirtschaftung des bundeseigenen
Vermögens sowie
• für die Entwurfsbearbeitung und Bauaufsicht
trägt der Bund (siehe auch Nr. 7.7). 11
Die Zweckausgaben für die Entwurfsbearbeitung und Bauaufsicht gilt der Bund den
Ländern pauschal mit 2 % der Baukosten für die Entwurfsbearbeitung und 1 % der
Baukosten für die Bauaufsicht ab. 12 Dafür zahlt der Bund den Ländern jährlich rd.
100 Mio. Euro.
5 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (GG,) BGBl. S. 1, zuletzt geändert
durch Gesetz vom 26. Juli 2002, BGBl. I, S. 2863
6
Art. 89, 90 Grundgesetz
7
Weitere Einzelheiten siehe Anhang 1.
8
Bundesfernstraßengesetz (FStrG) i.d.F. vom 20.02.2003, BGBl. I 2003 Nr. 9, S. 286
9
§ 5 FStrG
10
Art. 90 Abs. 2 GG
11
Art. 104 a Abs. 2 GG
12
§ 6 Abs. 3 Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen
Bundesstraßen des Fernverkehrs (BStrVermG) vom 2. März 1951, BGBl. I, S. 157; geändert durch Gesetz
vom 30. August 1971
3

Im Übrigen tragen der Bund und die Länder die bei ihren Behörden entstehenden
Verwaltungsausgaben. 13 Daher müssen die Straßenbauverwaltungen der Länder 14
sowohl für das Personal und die Gebäude 15 der Straßenbaubehörden als auch für
Aufträge an freiberuflich Tätige aufkommen.
13
Art. 104 a Abs. 5 GG
14
Zur Organisation der Straßenbauverwaltungen der Länder – im Weiteren „Straßenbauverwaltungen“ ge-
4
nannt – siehe Anhang 2. Im Folgenden werden die Straßenbaudienststellen der Unteren Straßenbaubehörde
als „Straßenbauamt/-ämter“ und „Autobahnamt/-ämter“ bezeichnet.
15 Allerdings teilen sich Bund und Länder die Bauausgaben für Straßenmeistereien nach bestimmten
Schlüsseln.

2 Planungs- und Finanzierungsrahmen
2.1 Bundesverkehrswegeplan und Bedarfsplan für
die Bundesfernstraßen
2.1.1 Grundlagen
Verfahren
Der Bundesverkehrswegeplan ist der Verkehrsträger übergreifende Investitions-Rahmenplan
für alle Bundesverkehrswege. In ihm gibt die Bundesregierung den investitionspolitischen
Rahmen im Verkehrssektor vor mit dem Ziel, dem Wohl der Allgemeinheit
Rechnung zu tragen.
Bevor die Bundesregierung den Bundesverkehrswegeplan für einen überschaubaren
Zeitraum beschließt, stimmt das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
16 dessen Entwurf mit den Ressorts und den Ländern ab.
Nach dem Kabinettsbeschluss zum Bundesverkehrswegeplan verabschiedet das Parlament
den darauf aufbauenden Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen als Anlage
zum Fernstraßenausbaugesetz. Damit sind der Neubau und der Ausbau von Bundesfernstraßen
für einen überschaubaren Zeitraum gesetzlich festgelegt.
Bundesverkehrswegeplan 1992 und Bedarfsplan 1992
Der Bundesverkehrswegeplan 1992 17 ordnete – abhängig von den voraussichtlich
zur Verfügung stehenden Finanzmitteln – die Neubau- und Ausbauprojekte entsprechend
ihrer gesamtwirtschaftlichen Bewertung einschließlich ökologischer Beurteilung
in die Dringlichkeitsstufen „vordringlicher Bedarf“ und „weiterer Bedarf“ ein.
Die Grundlage zur gesamtwirtschaftlichen Bewertung der Projekte bildeten Nutzen-
Kosten-Analysen, in denen alle Vor- und Nachteile (Projektwirkungen) den Kosten
der Verkehrswegeinvestition gegenüber gestellt wurden.
Eine positive Bewertung erforderte einen möglichst hohen Überschuss der positiven
über die negativen Wirkungen. Ein Nutzen-Kosten-Verhältnis (NKV) über „1“ galt
zwar bereits als wirtschaftlich; eine Maßnahme wurde jedoch erst bei einem NKV
größer als „3“ in den vordringlichen Bedarf des Bundesverkehrswegeplans 1992
eingestellt.
16
Im Weiteren „Bundesministerium“ genannt.
17
Bundesverkehrswegeplan 1992 vom 15. Juli 1992
5

Der Bundesrechnungshof hatte dem Bundesministerium
vorgeschlagen, eine Reihung
von Maßnahmen des vordringlichen
Bedarfs innerhalb eines Landes vorzunehmen,
um die Maßnahmen mit dem größten
Nutzen-Kosten-Verhältnis zuerst zu verwirklichen.
Der Bund folgte dieser Empfehlung
mit dem Bundesverkehrswegeplan
2003 insoweit, als er den Ländern nahe legte,
so genannte Prädikatsprojekte vorrangig
zu realisieren. 18
Bundesverkehrswegeplan 2003 und Bedarfsplan 2004
6
Der Bundesverkehrswegeplan 1992
für den Planungszeitraum von 1991
bis 2012 sah ein Investitionsvolumen
von rd. 107 Mrd. Euro für die
Bundesfernstraßen vor. Die im Bundeshaushalt
eingestellten und eingeplanten
Mittel reichten nicht aus, alle
Maßnahmen des vordringlichen
Bedarfs bis zum Jahr 2012 auszuführen.
Deshalb galt der Bundesverkehrswegeplan
1992 als „unterfinanziert“.
Da Bundesverkehrswegeplan 1992 und Bedarfsplan 1992 inzwischen als „unrealistisch“
angesehen werden und unterfinanziert sind, entschloss sich der Bund zu einem
neuen Bundesverkehrswegeplan mit modernisierter Bewertungsmethodik. 19
Der neue Bundesverkehrswegeplan 2003 – rückwirkend gültig ab dem Jahr 2001 bis
zum Jahr 2015 – verzichtet im Unterschied zum Bundesverkehrswegeplan 1992 auf
ein „Grenz-Nutzen-Kosten-Verhältnis“. Stattdessen sieht er zur Priorisierung der
Verkehrsprojekte drei Säulen vor: 20
1. Die Nutzen-Kosten-Analyse (Wirtschaftlichkeitsbetrachtung),
2. die Raumwirksamkeitsanalyse (raumordnerische und städtebauliche Wirkungen)
und
3. die Umweltrisikoeinschätzung.
Die Ergebnisse der Nutzen-Kosten-Analyse und die Effekte der Raumwirksamkeitsanalyse
können jeweils unterschiedliche Rang-Platzierungen der Verkehrsprojekte
ergeben. Daher werden die „Skalenbeiträge“ beider Ergebnisse verknüpft und haben
gegebenenfalls eine neue Rangreihung der Projekte zur Folge.
Die Ergebnisse der Umweltrisikoeinschätzung lassen sich nicht quantifizieren. Bei
hohem Umweltrisiko unterliegt ein Projekt einem besonderen „naturschutzfachlichen
Planungsauftrag“, der jedoch nicht zwangsweise die Abstufung eines Vorhabens
zur Folge haben muss.
18 siehe Nr. 3.4.6.3 des Bundesverkehrswegeplans 2003; Prädikatsprojekte sind Straßenbaumaßnahmen des
Vordinglichen Bedarfs mit herausragender Wirtschaftlichkeits- und Raumwirksamkeitsbewertung
19
siehe auch Anhang 5
20
siehe „Bundesverkehrswegeplan 2003 – Grundzüge der gesamtwirtschaftlichen Bewertung“; Bundesmi-
nisterium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Juli 2002

Der Bundesverkehrswegeplan 2003 unterscheidet die Dringlichkeitsstufen
• Vordringlicher Bedarf (VB):
o laufende und fest disponierte Vorhaben,
o neue Vorhaben,
o neue Vorhaben mit besonderem naturschutzfachlichen Planungsauftrag.
• Weiterer Bedarf (WB):
o neue Vorhaben mit Planungsrecht (WB*),
o neue Vorhaben mit Planungsrecht und besonderem naturschutzfachlichen
Planungsauftrag für WB*,
o neue Vorhaben,
o neue Vorhaben mit festgestelltem hohen ökologischen Risiko.
Der Bundesverkehrswegeplan 2003 sieht ein Finanzvolumen von rd. 86 Mrd. Euro
für die Bundesfernstraßen vor, davon über 34 Mrd. Euro für Erhaltungs- und über
51 Mrd. Euro für Investitionsmaßnahmen (Ausbau und Neubau). Zusätzliche Mittel
von knapp 1,5 Mrd. Euro sollen in strukturschwachen Regionen Vorhaben finanzieren,
in denen sonst Verkehrsprojekte aufgrund geringer Wirtschaftlichkeit und
Raumwirksamkeit nicht verwirklicht werden könnten. 21
Die Bundesregierung hat den Bundesverkehrswegeplan 2003 am 2. Juli 2003 beschlossen,
und der Deutsche Bundestag hat den darauf aufbauenden Bedarfsplan am
1. Juli 2004 als Anlage zum Fernstraßenausbaugesetz verabschiedet. 22
2.1.2 Prioritäten bei der Umsetzung von Bedarfsplanmaßnahmen
Ein Ziel der Bedarfsplanung ist, Engpässe auf den Bundesautobahnen zu beseitigen.
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die Länder bei der Verwirklichung von
Bedarfsplanmaßnahmen mitunter andere Prioritäten setzen, als es die Belange des
Fernverkehrs erfordern. So neigen die Länder dazu, innerstädtischen Autobahnen
mit möglichst zahlreichen Anschlussstellen den Vorzug vor dem Ausbau der für den
Fernverkehr wichtigen Autobahnen zu geben, um innerstädtische Verkehrsprobleme
zu lösen.
21
vergleiche Nr. 3.4.6.3 Bundesverkehrswegeplan 2003 – „RWA-Pool“
22
Artikel 1 Nr. 2 Fünftes Gesetz zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes (5. FStrAbÄndG); Gesetz
verabschiedet nach dritter Lesung durch den Deutschen Bundestag am 1. Juli 2004
7

Das Bundesministerium stimmte dem
Neubau der Autobahneckverbindung
A 281 zu Lasten des sechsstreifigen Ausbaus
der vorhandenen Autobahn A 27 zu,
obwohl die A 27 im seinerzeit geltenden
Bundesverkehrswegeplan 1985 ein Nutzen-Kosten-Verhältnis
von 5,7 gegenüber
der A 281 mit einem Nutzen-Kosten-
Verhältnis von 1,1 hatte. Damit verstieß es
gegen Grundsätze der Bedarfsplanung, die
auf volkswirtschaftlichen Bewertungen
aufbauen. Hinzu kommt, dass der Ausbau
der vorhandenen Autobahn nur ein Zwölftel
des Neubaues der A 281 kostet und
wesentlich schneller verwirklicht werden
kann. Das Bundesministerium nahm die
Prüfung des Bundesrechnungshofes zum
Anlass, ab dem Jahr 2002 auch Mittel für
den Ausbau der A 27 zur Verfügung zu
stellen. 23
8
Die Straßenbauverwaltung sollte die
Autobahn A 27 wegen Überlastung
schon Ende der achtziger Jahre zwischen
den Anschlussstellen Bremen-
Freihafen und Bremen-Burglesum
sechsstreifig ausbauen. Die vorhandene
Autobahn dient in ihrem gesamten
Verlauf überwiegend dem weiträumigen
Verkehr, der durch den Engpass
bei Bremen empfindlich gestört wird.
Die Straßenbauverwaltung hatte jedoch
ein außerordentlich starkes Interesse
am Neubau der Autobahneckverbindung
A 281. Diese wird in hohem
Maße auch innerstädtischen Verkehr
auf sich ziehen, die Innenstadt
Bremens verkehrlich entlasten und
damit nur eingeschränkt die ihr als
Autobahn obliegende Funktion für
den Fernverkehr übernehmen.
Der Bund finanzierte den Bau der Umgehung Fuhlsbüttel (B 433) im Stadtgebiet
von Hamburg mit rd. 230 Mio. Euro. Infolge dessen standen im Land Hamburg keine
Bundesmittel zum Ausbau überlasteter Autobahnabschnitte zur Verfügung. So hat
die ansonsten sechsstreifige Bundesautobahn A 1 im Bereich von Hamburg auf einer
Länge von 5 km immer noch nur vier Fahrstreifen, obwohl der sechsstreifige Lückenschluss
nur 30 bis 40 Mio. Euro gekostet hätte. Auch den weiteren Ausbau der
Bundesautobahn A 7 stellte die Straßenbauverwaltung zurück, da auch in den kommenden
Jahren Finanzierungsengpässe beim Autobahnbau auftreten werden. 24
Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium aufgefordert, den Ausbau der
Fernverkehrsmagistralen A 1 und A 7 voranzutreiben und konkurrierende, den innerstädtischen
Verkehr entlastende Maßnahmen zunächst zurück zu stellen.
Der Bundesrechnungshof hat grundsätzlich nichts gegen den Bau innerstädtischer
Autobahnen einzuwenden, zumal der Ziel- und Quellverkehr auch Fernverkehrsanteile
enthält. Dies darf aber nicht dazu führen, dass der Ausbau von für den Fernverkehr
besonders wichtigen Autobahnen zurückgestellt wird. Welche Maßnahmen zuerst
verwirklicht werden, hängt entscheidend von ihrer volkswirtschaftlichen Bewertung
ab. Das Bundesministerium hat dies bei seinen Entscheidungen zu beachten.
23
siehe auch die Bemerkung Nr. 46 aus dem Jahr 2002 [im Anhang 6 ab Seite 252]
24
siehe auch die Bemerkung Nr. 36 aus dem Jahr 2001 [im Anhang 6 ab Seite 233]

2.1.3 Bedarfsplanung bei Ortsumgehungen
Das Bundesministerium hatte im Jahr 1995 ein Abstufungskonzept entwickelt, in
dem die Länder die Baulast der Bundesstraßen übernehmen, die in einem Abstand
von weniger als fünf Kilometer parallel zu Bundesautobahnen verlaufen, da diese
Bundesstraßen nicht mehr dem weiträumigen Verkehr dienen. Nach dem Abstufungskonzept
1995 sollten rd. 2.800 km sofort in eine niedrigere Straßenklasse abgestuft
werden. Weitere rd. 2.300 km sollten erst abgestuft werden, nachdem sie gemäß
Bedarfsplan 1992 ausgebaut worden sind (siehe auch Nr. 9.1).
Der Bedarfsplan 1992 sah noch den
Bau zahlreicher Ortsumgehungen im
Verlaufe von autobahnparallelen
Bundesstraßen vor. Der Bund stellte
die Mittel für den Bau dieser autobahnparallelen
Ortsumgehungen zur
Verfügung, obwohl diese keine Bedeutung
mehr für den weiträumigen
Verkehr hatten. Deshalb bestand für
den Bund auch keine gesetzliche
Verpflichtung zur Finanzierung dieser
Ortsumgehungen. Das Bundesministerium
hatte mitgeteilt, dass es
an seiner Absicht festhalte, die autobahnparallelen
Bundesstraßen abstu-
fen zu lassen. Dies werde nur möglich sein, wenn zuvor mit der Streichung im aktuellen
Bedarfsplan signalisiert werde, dass der betreffende Straßenzug seine Bedeutung
für den Fernverkehr verloren habe. Dem Gesetzgeber solle daher vorgeschlagen
werden, als Voraussetzung für eine umgehende Abstufung autobahnparalleler Bundesstraßen
alle Bedarfsplanprojekte auf diesen Strecken zu streichen. Der Bundesrechnungshof
begrüßte diese Absicht des Bundesministeriums. Damit wären die
Voraussetzungen für eine sofortige Abstufung dieser Streckenabschnitte geschaffen.
Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages forderte das Bundesministerium
im Juni 2002 auf, darauf hinzuwirken,
dass bei der anstehenden Fortschreibung
des Bedarfsplans für die
Bundesfernstraßen alle Bedarfsplanprojekte
auf abzustufenden Bundesstraßen
gestrichen werden. 26
25 siehe auch die Bemerkung Nr. 33 aus dem Jahr 2001 [im Anhang 6 ab Seite 230]
26 vergleiche Bundestagsdrucksache 14/9460 vom 12.06.2002
Der Bedarfsplan 1992 für die Bundesfernstraßen
enthielt auch den Bau der Ortsumgehungen
Jüchen der B 265 und Hürth-
Hermühlheim der B 59n. Hierfür waren
insgesamt etwa 50 Mio. Euro veranschlagt.
Der Bundesrechnungshof hatte festgestellt,
dass beide Maßnahmen für den weiträumigen
Verkehr nicht erforderlich sind. Er
hielt den Bau der Ortsumgehungen Jüchen
und Hürth-Hermühlheim zu Lasten des
Bundes für unzulässig. Diese autobahnparallelen
Bundesstraßen sollten möglichst
umgehend abgestuft werden. 25
Durch Verzicht auf den Bau von Ortsumgehungen
auf abzustufenden Bundesstraßen
lassen sich Bundesmittel in dreistelliger
Millionenhöhe einsparen und für andere
Maßnahmen verwenden.
9

Im neuen Bundesverkehrswegeplan 2003 sind 93 Vorhaben auf autobahnparallelen,
abzustufenden Bundesstraßen nicht mehr enthalten, die bereits im Bedarfsplan 1992
enthalten waren und von den Ländern erneut angemeldet worden sind. Dagegen hat
das Bundesministerium 25 Maßnahmen auf autobahnparallelen Bundesstraßen in
den neuen Bundesverkehrswegeplan wieder aufgenommen, davon 12 im Vordringlichen
Bedarf und 13 im Weiteren Bedarf. Das Bundesministerium begründete dies
damit, dass es in den bilateralen Verhandlungen mit den Ländern nicht durchsetzen
konnte, diese Vorhaben zu streichen, da sich zwischenzeitlich neue Gesichtspunkte
hinsichtlich der Fernverkehrsrelevanz ergeben hätten.
2.2 Finanzierung und Kostenmanagement
2.2.1 Haushaltsfinanzierung
Die für den Neubau, Ausbau und Umbau sowie die Unterhaltung der Bundesfernstraßen
vorgesehenen Mittel werden hauptsächlich im Bundeshaushalt, Kapitel 1210
veranschlagt. Der Straßenbauplan für Bundesfernstraßen ist dem Kapitel 1210 als
Anlage beigefügt.
Die Straßenbauhaushalte waren mit etwa 5,5 Mrd. Euro jährlich in den letzten Jahren
nahezu konstant. Im Bundeshaushaltsplan 2004 sind im Einzelplan 12, Kapitel
1210 nur noch rd. 4,7 Mrd. Euro für das Jahr 2004 veranschlagt, da weitere rd.
1 Mrd. Euro aus Schifffahrtsabgaben und den Einnahmen aus der „LKW-Maut“ im
Kapitel 1202 für den Bundesfernstraßenbau zur Verfügung gestellt werden sollten. 27
Die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft 28 wird die Mauteinnahmen bewirtschaften.
Zuschüsse der Europäischen Union von insgesamt 320 Mio. Euro für
alle Verkehrsträger sind in den Fonds für Regionale Entwicklung und für transeuropäische
Netze enthalten.
Maßnahmen des Bundesfernstraßenbaus dürfen nur dann im Straßenbauplan veranschlagt
werden, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Hierzu müssen Pläne,
Kostenberechnungen und Erläuterungen vorliegen, aus denen die Art der Ausführung,
die Kosten der Baumaßnahme und des Grunderwerbs sowie die vorgesehene
Finanzierung und ein Zeitplan ersichtlich sind („Etatreife“). 29 Kriterien der Etatreife
27 Bundeshaushaltsplan 2004, Einzelplan 12, Kapitel 1202, Titel 741 51; die in der Vergangenheit erhobe-
10
ne zeitbezogene Autobahnbenutzungsgebühr für deutsche und ausländische LKW sollte im Jahr 2003
durch eine streckenbezogene Gebühr ersetzt werden.
28 Gesetz zur Änderung des Autobahnmautgesetzes für schwere Nutzfahrzeuge und zur Errichtung einer
Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft (Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesetz - VIFGG)
vom 28. Juni 2003 (BGBl. I, S. 1050)
29 § 24 BHO

sind u. a.: 30
• Vollständigkeit, Klarheit, Schlüssigkeit
und Aussagefähigkeit der Unterlagen
(Erläuterungsbericht, Pläne, Kostenberechnung,
Zeitplan),
• Notwendigkeit und Wirtschaftlichkeit,
• Verfügbarkeit der Ausgabemittel und
Verpflichtungsermächtigungen,
• Zweckbestimmung,
• Bedarfsplanrelevanz bei Maßnahmen
der Hauptbautitel,
• Konzepte zur Abstufung von Bundesstraßen,
• Kreuzungsvereinbarungen und
• Vollständigkeit der Prüf- und Gesehenvermerke
im Rahmen der Zuständigkeiten.
Das Haushaltsrecht setzt voraus, dass die Ansätze im jeweiligen Haushalt richtig
ermittelt worden sind und somit den Grundsätzen der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit
entsprechen. Die Kostenberechnungen sind daher regelmäßig zu überprüfen.
Bei wesentlichen Änderungen - in der Regel mehr als 10 % - sind die Kosten
fortzuschreiben.
Die Straßenbaumittel werden jährlich im Voraus auf die Bundesländer nach einem
bestimmten Schlüssel aufgeteilt (jährlicher Verfügungsrahmen). 31 Die prozentualen
Quoten haben sich in den letzten Jahren nur unwesentlich geändert. Die Straßenbauverwaltungen
bewirtschaften diese Bundesmittel und gleichen sie – soweit erforderlich
– während des Haushaltsjahres zwischen den einzelnen Dienststellen aus. Können
die Mittel nicht innerhalb einer Straßenbauverwaltung ausgeglichen werden,
stellt das betreffende Land die nicht mehr benötigten Mittel dem Bundesministerium
zur Verfügung. Dieses weist dann die Mittel einem anderen Land zu oder gibt sie
dem Bundesministerium der Finanzen zurück.
Der Bundesrechnungshof stellte regelmäßig fest, dass die Straßenbauverwaltungen
versuchten, die zu Beginn und während des Haushaltsjahres vom Bund zur Verfügung
gestellten Mittel unter allen Umständen zu verausgaben. Die Straßenbauverwaltungen
nahmen dabei auch Nachteile in Kauf, um zu vermeiden, dass
nicht benötigte Mittel an den Bund zurückfließen.
30 Leitfaden zur Veranschlagung und Kostenfortschreibung von Baumaßnahmen (Investitionen) des Bun-
desfernstraßenbaus im Straßenbauplan, ARS-Nr. 15/1995 vom 22. Mai 1995
31 Die prozentuale Schlüsselung berücksichtigt u. a. die Länge der Bundesfernstraßen und das Ver-
kehrsaufkommen im jeweiligen Bundesland.
Gegen Ende des Haushaltsjahres
noch verfügbare Bundesmittel zogen
die Straßenbauverwaltungen für
Baumaßnahmen heran, die sich
kurzfristig vorbereiten und ausführen
oder erweitern ließen; das waren
in erster Linie Erneuerungen oder
Ausbesserungen von bituminösen
Fahrbahndecken.
Der Bundesrechnungshof hat das
Vorgehen beanstandet und die Straßenbauverwaltungen
auf Probleme
hingewiesen. So können witterungsempfindliche
bituminöse
Deckenbauarbeiten in der kalten
und nassen Jahreszeit zu minderer
Qualität und höherem Unterhaltungsaufwand
führen.
11

2.2.2 Private Finanzierung von Bundesfernstraßen
Immer wieder wird gefordert, auch Private zur Finanzierung von Bundesfernstraßen
heranzuziehen. Begründet wird das mit „Effizienzvorteilen“ 32 bei Bau, Finanzierung,
Betrieb und Unterhaltung der Straßen, die nur von Privaten erreicht werden könnten.
Außerdem könnten gesamtwirtschaftlich vorteilhafte Maßnahmen früher verwirklicht
werden, als es bei einer Finanzierung mit Haushaltsmitteln möglich wäre. Der
Bund hat die erforderlichen Rechtsgrundlagen 33 geschaffen, verschiedene Finanzierungsmodelle
entwickelt und diese teilweise in der Praxis erprobt.
Das Bundesministerium ließ zunächst 12 und später weitere 15 Abschnitte von Bundesfernstraßen
im Rahmen von Pilotprojekten durch private Unternehmen erstellen und vorfinanzieren.
Für insgesamt 27 privat vorfinanzierte Projekte veranschlagte es rd. 4,6 Mrd. Euro. Davon
entfallen rd. 2,2 Mrd. Euro auf die Finanzierungskosten. Die Belastung des Straßenbauhaushaltes
wird sich in den nächsten Jahren, in denen Ratenzahlungen für alle Maßnahmen gleichzeitig
anfallen, auf rd. 330 Mio. Euro jährlich kumulieren.
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes stellt die private Vorfinanzierung von Straßenbaumaßnahmen
grundsätzlich keine wirksame Entlastung der öffentlichen Haushalte dar. Der
Bundesrechnungshof hat mehrere der Pilotprojekte geprüft und dabei u. a. festgestellt:
• Die private Vorfinanzierung ist gegenüber einer Haushaltsfinanzierung unwirtschaftlich. 34
• Der Hauptbautitel wird in den Jahren der Rückzahlung um bis zu 330 Mio. Euro gekürzt,
32 Effizienzvorteile oder Effizienzgewinne sollen dadurch entstehen, dass Private eine höhere Wirtschaft-
12
und es tritt ein Rückgang der Bauleistungen in der genannten Größenordnung ein.
• General- und Totalunternehmer erhoben Zuschläge, die den Bund zusätzlich belasteten.
Bei einer Maßnahme betrug diese Zusatzbelastung allein aus dem so genannten Generalunternehmerzuschlag
rd. 17 Mio. Euro.
• Bei einigen Projekten wurden die geplanten Bauzeiten und Baukosten erheblich über-
schritten. So genannte Effizienzvorteile waren nicht nachweisbar.
lichkeit als staatliche Stellen durch Optimierung des Projektes in den Bereichen Finanzierung, Planung,
Bau, Betrieb und Unterhaltung erreichen.
33 Beginnend im Jahr 1994 durch das Fernstraßenausbauprivatfinanzierungsgesetz, gefolgt vom Entwurf
des Gesetzes zur Änderung des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes und straßenverkehrsrechtlicher
Vorschriften, 4. Dezember 2001 und der Neufassung des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes
vom 20. Januar 2003
34 Durch betriebswirtschaftliche Vergleichsrechnungen hat der Bundesrechnungshof nachgewiesen, dass
beispielsweise für die private Vorfinanzierung der Bundesautobahn A 8 die Barwerte bei unterschiedlichen
kalkulatorischen Zinssätzen um 3 bis 11 % höher liegen als bei einer Haushaltsfinanzierung. Ursache
hierfür sind die etwas höheren Zinssätze, die ein privater Finanzier gegenüber dem Bund zu zahlen
hat. Der Bund genießt am Kapitalmarkt die höchste Bonität und kann sich deshalb zu den besten Konditionen
aller am Kapitalmarkt befindlichen Kreditnehmer verschulden. Hinzu kommen Zuschläge der privaten
Finanziers für Wagnis und Gewinn.

Die Finanzierungsmodelle unterscheiden sich grundsätzlich durch den Umfang der
Aufgaben, die Dritten übertragenen werden. Zwei wesentliche Modelle sind
hervorzuheben:
• Private Vorfinanzierung 35 und
• Betreibermodelle.
Private Vorfinanzierung
Bei der privaten Vorfinanzierung werden Bau- und Finanzierungsleistungen für
bestimmte Streckenabschnitte von einem General- oder Totalunternehmer erbracht.
Im Betreibermodell hat der Dritte diese zusätzlich zu betreiben und gegebenenfalls
zu erhalten. Bei der privaten Vorfinanzierung, die einem Ratenkauf entspricht, zahlt
der Bund die Herstellungskosten einschließlich Zinsen in jährlichen Raten an den
Finanzier zurück.
Bisher sind 27 Pilotprojekte der privaten Vorfinanzierung verwirklicht, bei denen
der Bund die aufgelaufenen Verbindlichkeiten in 15 Jahresraten (Zins und Tilgung)
zahlt. Die Zahlungen beginnen ein Jahr nach Fertigstellung des Streckenabschnitts.
Die Jahresraten setzen sich zusammen aus den Baukosten, den während der Bauzeit
aufgelaufenen Zinsen (Bauzinsen), der Tilgung und den während der Zahlung der
Jahresraten anfallenden Zinsen auf die Restschuld sowie den Gewinn- und Verwaltungskostenzuschlägen
(Marge).
Der Bundesrechnungshof hat sowohl in seinen Bemerkungen 36 als auch im Zusammenhang
mit Prüfungsfeststellungen wiederholt darauf hingewiesen, dass private
Vorfinanzierungen in ihren Auswirkungen Kreditaufnahmen des Staates gleichzusetzen
sind. Die notwendige Bereitstellung von Mitteln für den Straßenbau wird
auf den privaten Darlehensgeber verlagert, der diese Mittel außerhalb des Bundeshaushaltes
auf dem freien Kapitalmarkt beschafft. Über die Ratenzahlungen werden
diese Mittel aus dem Bundeshaushalt über mehrere Jahre verteilt zurückgezahlt. Diese
Mittel werden so außerhalb des vom Parlament vorgegebenen Kreditrahmens verausgabt,
obwohl sie den haushaltspolitischen Handlungsspielraum für die Zukunft in
stärkerem Maße einengen als eine unmittelbare staatliche Kreditaufnahme. Die private
Vorfinanzierung kann als Instrument missbraucht werden, um die im Haushaltsverfahren
zu vollziehenden Prioritätenentscheidungen zu umgehen und um die notwendige
Selbstbeschränkung der öffentlichen Haushalte zu unterlaufen.
Bei allen privat vorfinanzierten Maßnahmen fallen neben den Baukosten, die auch
bei einer Haushaltsfinanzierung entstünden, zusätzliche Finanzierungskosten (Zinsen
und Marge) an. Diese Finanzierungskosten stehen somit innerhalb des Rückzah-
35
Dieses Modell wurde in der Anfangsphase „Konzessionsmodell“ genannt.
36
Siehe auch die Bemerkung Nr. 46 aus dem Jahr 2000 [im Anhang 6 ab Seite 208]. Die Bemerkung
Nr. 32 aus dem Jahr 1995 ist im Anhang nicht abgedruckt (erhältlich als Bundestags-Drucksache
13/2600 vom 09.10.1995)
13

Der Bundesrechnungshof hat empfohlen,
grundsätzlich von der privaten Vorfinanzierung
abzusehen. Das Parlament hatte das
Bundesministerium bereits im Zusammenhang
mit den ersten 12 Pilotprojekten aufgefordert,
mit dem Instrument der privaten Vorfinanzierung
vorsichtig umzugehen. Nachdem
das Bundesministerium über seine Erfahrungen
mit der privaten Vorfinanzierung
berichtet und dargelegt hatte, in den kommenden
Jahren keine weiteren privat vorfinanzierten
Straßenbaumaßnahmen zu planen,
erwartete der Rechnungsprüfungsausschuss
vom Bundesministerium, dass das Instrument
der privaten Vorfinanzierung auch wegen der
hohen zusätzlichen Vorbelastungen des Straßenbauplanes
durch die Refinanzierung nicht
wieder eingesetzt wird. 37
14
lungszeitraums nicht für andere
Projekte als Baukosten zur Verfügung.
Daher können im Vergleich
zur unmittelbaren Finanzierung aus
dem Bundeshaushalt insgesamt
weniger Projekte realisiert werden,
Projekte im Werte eben dieser Finanzierungskosten.
Die Straßenbauverwaltungen müssen
laufende Straßenbaumaßnahmen
bereits heute aufgrund der finanziellen
Engpässe zeitlich strecken
und neue Maßnahmen – trotz
vorhandenen Baurechts – zurückstellen.
Diese Situation hat sich mit
Beginn der Ratenzahlungen weiter
verschärft. Der Bundesrechnungshof
sieht die Gefahr, dass bestandskräftige
Planungen nach Zeitablauf
außer Kraft treten, wenn die Straßenbauverwaltungen nicht innerhalb der gesetzlich
vorgeschriebenen Frist 38 mit dem Bau beginnen. Die Zahlungsverpflichtungen aus
der privaten Vorfinanzierung werden deshalb weitere gesamtwirtschaftlich vorteilhafte
Investitionen erheblich verzögern oder gar gefährden.
Betreibermodelle
Das Bundesministerium verfolgt zwei Betreibermodelle. Mit der Einführung einer
streckenbezogenen Gebühr für schwere Lastkraftwagen auf Autobahnen (LKW-
Maut) wird das A-Modell mit folgenden Merkmalen möglich:
• Der Ausbau von Autobahnabschnitten mit zusätzlichen Fahrstreifen einschließlich
der Erhaltung und des Betriebs aller Fahrstreifen sowie die Finanzierung
werden einem Privaten übertragen.
• Die Maut auf dem ausgebauten Streckenabschnitt wird vollständig an den Privaten
weitergeleitet.
• Die durch Nutzung der PKW und anderer nicht mautpflichtiger Fahrzeuge entstehenden
Infrastrukturkosten werden in Form einer Anschubfinanzierung (bis
zu 50 % der sonst üblichen Baukosten) aus dem Bundeshaushalt finanziert.
37 vergleiche Bundestagsdrucksache 14/243 vom 30.12.1998, Ergebnisbericht 2002 des Bundesrechnungs-
hofes, Seite 53 f und Protokoll der Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses vom 19. April 2002
38 Nach § 17 Abs. FStrG in der Fassung vom 20. Februar 2003 beträgt die Frist fünf Jahre.

Das F-Modell unterscheidet sich vom A-Modell durch folgende Punkte:
• Es ist nur bei Investitionen für Brücken, Tunnel und Pässe rechtlich zulässig.
• Der private Investor bzw. Betreiber erhebt eine Maut von allen nutzenden Fahrzeugen
zur Refinanzierung.
In der Neufassung des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes 39 sind weitere erforderliche
Konkretisierungen und Ergänzungen vor allem im Bereich der Erhebung
und Entrichtung der Mautgebühr festgelegt worden.
2.2.3 Finanzierungsprogramme
Der Bund stellt bzw. stellte in verschiedenen Programmen Mittel für den Ausbau
und Neubau der Bundesfernstraßen zur Verfügung:
• Das Investitionsprogramm für den Ausbau der Bundesschienenwege, Bundesfernstraßen
und Bundeswasserstraßen von 1999 bis 2002 stellte eine Übergangslösung
vom Bundesverkehrswegeplan 1992 zum Bundesverkehrswegeplan 2003
dar. Es war somit kein Programm mit zusätzlichen Finanzmitteln. Vielmehr wurden
mit dem Investitionsprogramm die Projekte des vordringlichen Bedarfes des
Bundesverkehrswegeplanes 1992 – unterteilt nach prioritären und hoch prioritären
Maßnahmen – finanziell gesichert mit besonderem Schwerpunkt auf den
Verkehrsprojekten Deutsche Einheit.
• Das Anti-Stau-Programm von 2003 bis 2007 soll mit einem Finanzierungsvolumen
von rd. 1,9 Mrd. Euro aus der LKW-Maut nahtlos an das Investitionsprogramm
anschließen. Kriterien für eine Zusatzfinanzierung aus diesem Programm
sind:
o Überwiegend vierstreifige Autobahnen mit durchschnittlichen Verkehrsstärken
von über 65.000 Kraftfahrzeugen pro Tag (Kfz/24 Std.), die sechsstreifig
erweitert werden müssen,
o Autobahnstrecken mit hohem LKW-Anteil, fehlenden Standstreifen und
großen Steigungen oder Gefälle,
o das Schließen von Lücken im Netz, die bislang regelmäßig zu Staus im vorhandenen
Netz geführt haben.
39 siehe Gesetz zur Änderung des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz und straßenrechtlicher Vor-
schriften (FStrPrivFinÄndG) vom 1. September 2002
15

• Das Zukunftsinvestitionsprogramms 2001 bis 2003 (ZIP) mit einem Finanzierungsvolumen
von rd. 1,4 Mrd. Euro aus den Zinsersparnissen der UMTS 40 -Mobilfunklizenz-Versteigerungen
legte den Schwerpunkt auf den Bau von 125 Ortsumgehungen.
Mittel aus diesem Programm sollten nur für baureife Projekte fließen,
die im Bedarfsplan 1992 enthalten waren.
Die Europäische Union (EU) stellt im Rahmen des Europäischen Fonds für Regionale
Entwicklung (EFRE) ebenfalls Mittel für den Verkehrswegebau und die Verkehrstelematik
bereit, die der Kofinanzierung durch die öffentliche Hand unterliegen.
Im operationellen Programm „Verkehrsinfrastruktur“ sind im Zeitraum 2000 bis
2006 rd. 1,6 Mrd. Euro EFRE-Fördermittel mit einer Kofinanzierung von
rd. 1,2 Mrd. Euro eingeplant.
Der Bund hat im Bereich des Bundesfernstraßenbaus ausschließlich Fördermittel für
die neuen Länder beantragt, die den Kriterien der Ziel-1-Regionen mit einem Brutto-
Inlandsprodukt je Einwohner unter 75 % des EU-Durchschnitts genügen. Bei einem
geplanten Gesamtinvestitionsvolumen für den Bundesfernstraßenbau von rd.
1,75 Mrd. Euro beträgt der Anteil der EFRE-Mittel rd. 880 Mio. Euro. Großprojekte
über 50 Mio. Euro unterliegen dem Genehmigungsvorbehalt der EU-Kommission.
2.2.4 Kostenmanagement
Baumaßnahmen sind Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu unterziehen, während sie
geplant und gebaut werden und nachdem sie fertig gestellt sind. 41 Dabei ist in jeder
Phase zu kontrollieren, ob die Planungsziele wirtschaftlich zu erreichen oder die
Planungen anzupassen sind, und zu entscheiden, ob die Maßnahmen weiterzuführen
oder einzustellen sind.
Das Bundesministerium hat für alle Bedarfsplanmaßnahmen ein Kostenmanagement
eingeführt, das für die einzelnen Planungsphasen fünf Kostenprüfstationen mit jeweils
drei Prüfkriterien vorsieht. 42 Die fünf Stationen stellen die einzelnen Prüfungszeitpunkte
vor dem Raumordnungsverfahren, bei der Linienbestimmung, vor der
Genehmigung des Entwurfes, während der Planfeststellung und vor der Auftragsvergabe
dar.
Art und Anzahl der Prüfkriterien hängen vom jeweiligen Stand der Planung ab:
• Für das Raumordnungsverfahren und die Linienbestimmung reichen aktuelle
Kostenschätzungen aus.
• Für den Entwurf sind die Kosten detailliert zu berechnen.
40
Universal Mobile Telecommunications System
41
Nr. 2 VV-BHO zu § 7 BHO
42
ARS-Nr. 17/1995 vom 31. Mai 1995
16

• Während der Planfeststellung ist nachzuweisen, dass die Entwurfskosten nicht
überschritten werden.
• Vor der Vergabe sind dem Bundesministerium aktualisierte Kostenberechnungen
vorzulegen. 43
Ein Prüfungskriterium ist das Nutzen-Kosten-Verhältnis, das ständig an die fortgeschriebenen
Kosten und gegebenenfalls an die geänderten Nutzen anzupassen ist.
Unwirtschaftliche Maßnahmen, deren Kosten z. B. durch Umplanen nicht mehr gesenkt
werden können, sind ergänzend hinsichtlich der Bau- und Finanzierungswürdigkeit
zu prüfen. Je nach Stand der Planung kann das Bundesministerium bei negativ
bewerteten Maßnahmen
• die Einleitung des Raumordnungsverfahrens ablehnen,
• die Linienbestimmung zurückstellen,
• den Gesehenvermerk verweigern,
• das Einstellen in den Haushalt ablehnen,
• die Mittel sperren,
• die Baufreigabe verweigern oder
• den Auftrag zum Umplanen erteilen mit dem Ziel, die Kosten
zu mindern.
Positiv bewertete Maßnahmen hingegen können von der Straßenbauverwaltung weiter
verfolgt werden.
43 Anweisung zur Kostenberechnung für Straßenbaumaßnahmen (AKS 85)
in der Neufassung des ARS-Nr. 24/1984 vom 12. Dezember 1984
17

3 Planen und Entwerfen von Bundesfernstraßen
Planung ersetzt den Zufall durch den Irrtum.
3.1 Planungsverfahren und -ablauf
18
WINSTON CHURCHILL
Bei der Planung neuer oder auszubauender Bundesfernstraßen sind insbesondere die
Belange des Verkehrs, der Raumordnung, des Natur- und Umweltschutzes sowie der
Wirtschaftlichkeit zu berücksichtigen und untereinander abzuwägen. Große raumbedeutsame
Maßnahmen, wie der Neubau einer Autobahn, sind zudem ressortübergreifend
abzustimmen. Die Planungsphasen vom groben bis zum detaillierten Maßstab
lassen sich insbesondere beim Neubau untergliedern in
Beim vorgesehenen Neubau einer Autobahn
ließ ein Landesumweltministerium ein
Vogelschutzgebiet nach der Vogelschutzrichtlinie
der Europäischen Union ausweisen,
ohne dies ressortübergreifend abzustimmen.
Das Vogelschutzgebiet streifte
den ursprünglich für die neue Autobahn
vorgesehenen Korridor. Deshalb musste die
Linienführung der Autobahn geändert werden.
Dies führte neben anderen Zwängen zu
einer Verlängerung der Autobahn, zu zusätzlichen
Ingenieurbauwerken und somit
zu Kostenerhöhungen in Höhe von mehreren
10 Mio. Euro. Hätte das Landesumweltministerium
den Zuschnitt des Vogelschutzgebietes
mit dem Verkehrsministerium
des Landes abgestimmt, dann hätte es
aller Voraussicht nach durch eine geringfügige
Verschiebung der Grenze des Vogelschutzgebietes
den Einfluss auf die Linienführung
der Autobahn vermeiden können.
• Vorplanung (Linienentwurf),
• Raumordnungsverfahren mit
Korridorbestimmung,
• Linienbestimmung durch das
Bundesministerium auf Vorschlag
der Straßenbauverwaltung,
• Vorentwurfsplanung durch das
Straßenbauamt und Genehmigung
durch das Bundesministerium
bei Überschreiten der
Vorlagegrenzen,
• Planfeststellungsentwurf,
• Planfeststellung mit Umweltverträglichkeitsprüfung
44 und
• Ausführungsentwurf durch das
Straßenbauamt unter Berücksichtigung
des Planfeststellungsbeschlusses.
44 gemäß Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz –
UVPG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. September 2001 (BGBl. I, S. 2350), zuletzt geändert durch
Art. 2 des Gesetzes vom 18. Juni 2002 (BGBl. I, S. 1914)

Die von den Straßenbauverwaltungen in jeder der Planungsphasen zu treffenden
Entscheidungen können sich erheblich auf den Umfang der erforderlichen Ingenieurbauwerke
sowie der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen und damit auf die Kosten
der Maßnahmen auswirken. So kann ein umweltsensibler Korridor den Bau von
Umweltschutztunneln, Grünbrücken oder aufgeständerten Fahrbahnen erfordern. Die
Linienführung nahe einem Wohngebiet kann den Bau von Lärmschutzeinrichtungen
bis hin zu einer Einhausung (Umbauung) der Bundesfernstraße auslösen.
Der Bundesrechnungshof befasst sich zunehmend mit der Prüfung von Planungen.
Besonders in diesem Stadium besteht noch die Möglichkeit, kostenintensive Fehlentscheidungen
zu verhindern.
3.2 Netzgestaltung
Die Wechselbeziehungen zwischen den verschiedenen Lebensbereichen Wohnen,
Arbeiten, Bilden, Versorgen und Erholen sowie die vielschichtigen wirtschaftlichen
Verflechtungen erfordern unterschiedliche, auf die jeweilige Aufgabe abgestimmte
Verkehrssysteme. Diese sollen der Verbesserung der Lebensbedingungen der Menschen
dienen.
Aufgabe der Verkehrsplanung ist es, Art und Umfang der Verkehrsbedürfnisse zu
ermitteln und Entscheidungsgrundlagen für die Gestaltung und den Betrieb der einzelnen
Verkehrssysteme zu schaffen. Dabei ist davon auszugehen, dass sich Raum-,
Siedlungs- und Verkehrsstruktur in gegenseitiger Abhängigkeit entwickelt haben
und nur über längere Zeiträume in andere Strukturen übergeführt werden können.
Das Straßennetz beeinflusst maßgeblich die räumliche Entwicklung sowie die regionale
und örtliche Raumstruktur. Seine Gestaltung ist deshalb mit der Raumplanung
und den Planungen anderer Fachplanungsträger abzustimmen. Aufgabe der Straßenplaner
ist es, das Straßennetz im Rahmen der Verkehrs- und Raumplanung entsprechend
den jeweiligen Funktionen der einzelnen Straßenabschnitte zu gliedern und zu
gestalten. Dabei ist das Netz unabhängig von der Lage innerhalb oder außerhalb bebauter
Gebiete in seiner Gesamtheit zu sehen.
Nach dem „Leitfaden für die funktionale Gliederung des Straßennetzes“ 45 können
Straßen folgende Funktionen haben:
• Straßen haben in einer arbeitsteiligen Wirtschaft eine Verbindungsfunktion für
den Transport von Personen und Gütern.
• Mit ihrer Erschließungsfunktion dienen Straßen innerhalb bebauter Gebiete
insbesondere der „inneren Erschließung“. Die Erschließungsfunktion wird durch
den Durchgangsverkehr in der Regel beeinträchtigt, ebenso wie der Erschlie-
45 Richtlinien für die Anlage von Straßen, Teil: Leitfaden für die funktionale Gliederung des Straßennetzes
(RAS-N), ARS-Nr. 1/1988 vom 29. Januar 1988
19

ßungsverkehr im Allgemeinen eine Beeinträchtigung für die Verbindungsfunktion
bedeutet.
• Die Aufenthaltsfunktion (zugleich Kommunikationsfunktion) ist in erster Linie
ein typisches Merkmal angebauter Straßen. Sie ergibt sich aus den über die reine
Erschließung hinausgehenden Aktivitäten, die im Zusammenhang mit der angrenzenden
Nutzung bzw. mit der Bebauung des Straßenraumes stehen. Hierzu
zählen u. a. spielende Kinder, der Aufenthalt im Straßenraum, in Vorgärten und
angrenzenden Grünflächen oder in Straßencafés und der Einkaufsbummel. Eine
ausgeprägte Aufenthaltsfunktion löst innerhalb eines Straßenabschnittes vermehrt
Überquerungen der Fahrbahn aus.
Zwischen Aufenthalts-, Erschließungs-, und Verbindungsfunktion bestehen in der
Regel Konflikte, deren Lösung wesentlicher Inhalt der Straßennetz- und Straßenraumgestaltung
ist. Innerhalb bebauter Gebiete ist die Funktionsüberlagerung die
Regel. Eine Überlagerung von Verbindung, Erschließung und Aufenthalt ist immer
dann problematisch, wenn zwei oder alle drei Funktionsbereiche mit hohen Qualitätsansprüchen
zusammentreffen. In solchen Fällen können einzelne oder sogar alle
Funktionen wesentlich beeinträchtigt werden. Das Straßennetz sollte in diesen Fällen
auf eine Trennung der Funktionen „Verbindung“ und „Erschließung“ ausgerichtet
werden. Einen klassischen Fall hierzu stellt der Bau einer Ortsumgehung zur Entlastung
der Ortsdurchfahrt dar.
Straßen außerhalb bebauter Gebiete nehmen überwiegend die Verbindungsfunktion
wahr. Diese bestimmt die Gestaltung der Streckenabschnitte.
Zur planerischen und entwurfstechnischen Bewältigung der Nutzungskonflikte muss
die planerische Funktion im Rahmen einer Kategorisierung ermittelt oder festgelegt
werden. Straßen werden daher nach folgenden Kriterien eingeteilt:
• Lage außerhalb oder innerhalb bebauter Gebiete,
• Nutzungsart des Straßenumfeldes (anbaufrei, angebaut oder anbaufähig) und
• planerisch maßgebende Funktion (Ergebnis der Abwägung der Nutzungsansprüche
aus den drei Funktionsbereichen Verbindung, Erschließung und Aufenthalt).
Aufgrund dieser Kriterien werden die fünf Kategoriengruppen A bis E definiert (siehe
Abbildung 2).
20

Lage Lage
StraßenStraßenumfeldumfeld planerisch planerisch
maßgebende
maßgebende
Funktion Funktion
KategorienKategoriengruppegruppe
außerhalb außerhalb
bebauter bebauter
Gebiete Gebiete
anbaufrei anbaufrei
Verbindung
Verbindung
innerhalb innerhalb bebauter bebauter Gebiete Gebiete
(einschließlich (einschließlich Übergangsbereich)
Übergangsbereich)
angebaut angebaut
Erschließung
Erschließung
Aufenthalt Aufenthalt
AA BB CC DD EE
Abbildung 2: Kategoriengruppen (Bild 1 RAS-N)
So umfasst die Kategoriengruppe A anbaufreie Straßen außerhalb bebauter Gebiete,
die vorwiegend der Verbindung von Gemeinden dienen. Maßgebend für die Gestaltung
dieser Straßen sind die Qualitätsansprüche der Verbindungsfunktion. Demgegenüber
steht die Kategoriengruppe E mit angebauten Straßen, die vorrangig dem
Aufenthalt dienen. Maßgebend für die Gestaltung dieser Straßenabschnitte sind die
Qualitätsansprüche der Aufenthaltsfunktion. Der motorisierte Verkehr hat dagegen
eine untergeordnete Bedeutung.
Die Ausbauqualitäten der einzelnen Straßenabschnitte werden anhand von sechs
Verbindungsfunktions-Stufen festgelegt. 46 Sie reichen von der großräumigen Straßenverbindung
zwischen Oberzentren (Stufe I) bis zur Wegeverbindung zur Anbindung
von Grundstücken (Stufe VI).
Die Straßenkategorie bezieht sich auf einen Abschnitt im Straßennetz. Sie ergibt sich
durch Verknüpfung
• der Kategoriengruppe (A bis E) mit
• der Verbindungsfunktions-Stufe (I bis VI)
(siehe Abbildung 3). Die Kategoriengruppe kennzeichnet dabei die Ansprüche, die
der Straße aus der Nutzung des Straßenumfeldes erwachsen. Die Verbindungsfunktions-Stufe
zeigt dagegen die verkehrliche Bedeutung der Straße an.
46 Nähere Erläuterungen zu den Verbindungsfunktions-Stufen enthalten die RAS-N.
21

22
Kategoriengruppe
außerhalb
bebauter
Gebiete
innerhalb bebauter Gebiete
anbaufrei angebaut
Verbindung
Erschließung
Aufenthalt
Verbindungsfunktions-Stufe
A B C D E
großräumige Verbindung I A I B I C I
überregionale/regionale
Straßenverbindung II A II B II C II D II
zwischengemeindliche
Straßenverbindung III A III B III C III D III E III
flächenerschließende
Straßenverbindung IV A IV B IV C IV D IV E IV
untergeordnete Straßenverbindung
V A V – – D V E V
Wegverbindung VI A VI – – – E VI
in der Regel
nicht vorkommend
problematisch
besonders
problematisch
nicht vetretbar
Abbildung 3: Verknüpfungsmatrix zur Ableitung der Straßenkategorien
(Bild 4 RAS-N)
Wegen des unterschiedlich großen Konfliktpotentials zwischen Ansprüchen aus dem
Straßenumfeld und der Verbindungsbedeutung einer Straße sind nicht alle möglichen
Kombinationen zwischen den Kategoriengruppen und den Verbindungsfunktions-Stufen
planerisch erwünscht. In Tabelle 1 sind diejenigen Kombinationen bezeichnet,
die aufgrund ihrer Funktionsmischung in der Regel befriedigende Lösungen
in baulicher und betrieblicher Hinsicht erwarten lassen.
–

Kategoriengruppe
A
B
Straßen-
Straßenbezeichnung
kategorie
A I Fernstraße
A II überregionale/regionale Straße
A III zwischengemeindliche Straße
A IV flächenerschließende Straße
A V untergeordnete Straße
A VI Wirtschaftsweg
B II anbaufreie Schnellverkehrsstraße *)
B III anbaufreie Hauptverkehrsstraße
B IV anbaufreie Hauptsammelstraße
C III Hauptverkehrsstraße
C C IV Hauptsammelstraße
D IV Sammelstraße
D D V Anliegerstraße
E V Anliegerstraße
E E VI Anliegerweg
*) Stadtautobahn, Zubringer
Tabelle 1: Bezeichnung der Straßenabschnitte in Abhängigkeit von der
Straßenkategorie (Bild 5 RAS-N)
In Abhängigkeit von der Straßenkategorie
ist in den Richtlinien der Rahmen für
die anzustrebende Reisegeschwindigkeit
sowie für die Entwurfs- und Betriebsmerkmale
vorgegeben. Zu diesen zählen
• die zulässige Geschwindigkeit,
• der Querschnitt,
• die Ausbildung der Knotenpunkte
und
• die Entwurfsgeschwindigkeit.
Hieraus wird deutlich, in welch hohem
Maße die Straßenkategorie die Entwurfselemente
einer Straße bestimmt und somit
auch deren Kosten maßgeblich beeinflusst.
Eine Straßenbauverwaltung stufte eine
geplante Bundesstraße in die höchste
Straßenkategorie A I ein, obwohl gemäß
Verbindungsfunktion allenfalls die Kategorie
A II gerechtfertigt gewesen wäre.
Deswegen mussten eine gestreckte Linienführung
und eine planfreie Ausbildung
der Knotenpunkte gewählt sowie
zwei Zusatzfahrstreifen in Steigungsstrecken
gebaut werden. Damit war der
Bau dieser Straße wesentlich aufwendiger,
als er bei einer sachgerechten Einstufung
in die Kategorie A II gewesen
wäre. Dem Bund entstanden dadurch
Mehrausgaben in zweistelliger Millionenhöhe.
23

3.3 Linienführung
Die Linienführung einer Straße bestimmt die Verkehrsqualität, die Verkehrssicherheit
sowie die Kosten für Bau und Unterhaltung. Die dazu eingeführten Richtlinien 47
gelten für
• anbaufreie Straßen außerhalb bebauter Gebiete mit maßgebender Verbindungsfunktion
(Kategorien A I bis A VI) und
• anbaufreie Straßen im Vorfeld und innerhalb bebauter Gebiete mit maßgeblicher
Verbindungsfunktion (Kategorien B I bis B IV, siehe auch Nr. 3.2, Tabelle 1).
Für angebaute Straßen innerhalb bebauter Gebiete mit Erschließungs- oder Aufenthaltfunktion
gelten besondere Empfehlungen 48 , auf die hier nicht näher eingegangen
werden soll.
Maßgebend für die Bemessung der Entwurfselemente sind die Entwurfsgeschwindigkeit
Ve und die Geschwindigkeit V85, die 85 % der unbehindert fahrenden PKW
auf nasser Fahrbahn nicht überschreiten. 49
Die Entwurfsgeschwindigkeit als wirtschaftliche und technische Leitgröße wird unter
Beachten umfeldbezogener Belange anhand der vorgesehenen Netzfunktion der
Straße festgelegt. Sie bestimmt Grenz- und Richtwerte für die wesentlichen Entwurfselemente
wie die
• Kurvenmindestradien,
• Klothoidenmindestparameter,
• Höchstlängsneigungen und
• Kuppen- und Wannenmindesthalbmesser.
Die Entwurfsgeschwindigkeit beeinflusst die Streckencharakteristik und damit die
Sicherheit und Qualität des Verkehrsablaufs sowie die Wirtschaftlichkeit. Für alle
Straßenkategorien sind Richtwerte für die Entwurfsgeschwindigkeit in den Richtlinien
enthalten.
Die Straßenplaner geben für die Linienführung nicht nur die Kurvenradien oder die
Steigung der Straße vor. So müssen sie bei einem Querneigungswechsel zwischen
einer Links- und Rechtskurve auch die Fahrbahnentwässerung auf dem Übergangsstück
ohne Querneigung sicherstellen. Außerdem müssen sie die erforderliche Haltesichtweite
und die notwendige Überholsichtweite berücksichtigen. Während die er-
47 Richtlinien für die Anlage von Straßen, Teil: Linienführung (RAS-L), Ausgabe 1995, ARS-Nr. 34/1995
24
vom 24. November 1995
48 Empfehlungen für die Anlage von Hauptverkehrsstraßen (EAHV 93) und Empfehlungen für die Anlage
von Erschließungsstraßen (EAE 85/95)
49 RAS-L

forderliche Haltesichtweite bei allen Straßen auf der gesamten Länge vorhanden sein
muss, gelten als Richtwert für den Streckenanteil mit Überholmöglichkeit 20 bis
25 %. Diese Größen werden mit der Geschwindigkeit V 85 bestimmt. Anhand dieser
Geschwindigkeit, die für das tatsächliche Fahrverhalten steht, sollen der Entwurf
und seine Vorgaben im Lage- und Höhenplan für die fahrdynamische Bemessung sicherheitsrelevanter
Entwurfselemente kontrolliert werden.
Die Straßenplaner müssen auch für eine ausgewogene Streckencharakteristik sorgen.
Diese wäre z. B. nicht gegeben, wenn im Verlauf eines gestreckten Straßenzuges eine
scharfe Kurve läge („kurvenunstetige Straße“). Dagegen wird die Sicherheit des
Verkehrsablaufes einer geschlängelten Trasse mit vielen Kurven durch eine kleinere
Kurve nicht wesentlich beeinträchtigt. Um die Stetigkeit der Streckencharakteristik
zu gewährleisten, soll die Entwurfsgeschwindigkeit nach Möglichkeit auf längeren
zusammenhängenden Abschnitten innerhalb eines topografisch einheitlichen Landschaftsraumes
konstant bleiben. Weiter sollen die Entwurfsgeschwindigkeit und die
Geschwindigkeit V 85 in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. Damit
wird angestrebt, dass die Streckencharakteristik und das Fahrverhalten der Kraftfahrer
aufeinander abgestimmt sind.
Darüber hinaus müssen Straßenplaner
auf die Gestaltung des
Fahrraumes achten. Dabei ist die
Fahrerperspektive die einzig
brauchbare perspektivische Darstellung
zur verkehrlichen Beurteilung
einer Straße. So sollte
zwischen Geraden auf kurze Bögen
mit kleinen Tangentenlängen
verzichten werden, da sie
vom Kraftfahrer als Knick wahrgenommen
werden. Kuppen mit
kleinen Halbmessern beschränken
die Sichtweite.
Eine gute optische Führung ist
Voraussetzung für ausreichende
Sicherheit und Verkehrsqualität
eines Straßenzuges. Sie wird erreicht,
wenn das Bild der Straße
„ruhig“ wirkt und ihr Verlauf
ausreichend überschaubar ist.
Kraftfahrer können somit die
Straße rechtzeitig erfassen und
eindeutig begreifen.
Eine geplante, von Norden nach Süden verlaufende
Bundesstraße schwenkt nach Westen ab,
kreuzt hierbei eine Hauptstrecke der DB, verläuft
dann etwa 3 km in Nord-Süd-Richtung,
um wieder nach Osten zurückzuschwenken.
Dabei kreuzt sie erneut die Bahnstrecke und
verläuft anschließend wieder in Nord-Süd-
Richtung.
Die Bundesstraße wäre bei durchgehendem
Verlauf von Norden nach Süden ohne Verschwenkungen
etwa 5 km kürzer, und die beiden
Kreuzungsbauwerke wären entbehrlich.
Die Straßenbauverwaltung hätte dadurch mindestens
30 Mio. Euro einsparen können. Zudem
wäre die Linienführung gestreckter, die Verkehrsqualität
besser und die Straße sicherer. Da
die im Norden gelegene – in geringeren Dimensionen
ohnehin erforderliche – Überführung
bereits gebaut ist, mindert sich das Einsparpotenzial
entsprechend. Gleichwohl hat der
Bundesrechnungshof der Straßenbauverwaltung
empfohlen, die Linie der Bundesstraße
durchgängig von Norden nach Süden zu planen.
25

3.4 Straßenquerschnitte
Wie bei der Linienführung sind für die Wahl des Straßenquerschnittes die Verkehrssicherheit,
die Qualität des Verkehrsablaufs und die Kosten für Bau und Unterhaltung
maßgebend. Die Querschnittswahl beeinflusst in hohem Maße die Leistungsfähigkeit
einer Straße, da mit ihr die Anzahl der Fahrstreifen festgelegt wird. Die für
sie maßgebenden Richtlinien 50 gelten für anbaufreie Straßen außerhalb und innerhalb
bebauter Gebiete.
Die Richtlinien enthalten mögliche Regelquerschnitte (RQ) in Abhängigkeit von der
Verkehrsbelastung. Bundesstraßen erhalten in der Regel einen RQ 10,5. Diese Zahl
ist die Kronenbreite in Metern gemessen zwischen den Außenkanten der Bankette.
Sie setzt sich zusammen aus den beiden 3,50 m breiten Fahrstreifen, zwei 0,25 m
breiten Seitenstreifen und den beiden 1,50 m breiten Banketten (siehe Abbildung 4).
Dieser Querschnitt kann eine Verkehrsstärke von höchstens 20.000 Kfz/24 Std. verkraften.
26
Abbildung 4: Ausgewählte Regelquerschnitte einbahniger Straßen
50 Richtlinien für die Anlage von Straßen, Teil: Querschnitte (RAS-Q), Ausgabe 1996, ARS-Nr. 28/1996
vom 15. August 1996

Der RQ 15,5 ist ein Querschnitt für
zweistreifige Straßen mit der Bau- und
Betriebsform 2+1, bei der der dritte
Fahrstreifen abwechselnd einer Fahrtrichtung
als Überholstreifen dient. Weil
nur zwei Fahrstreifen durchgängig befahren
werden können, ist dessen Kapazität
nicht deutlich höher als die eines
RQ 10,5. Der Vorteil des RQ 15,5
im Vergleich zum RQ 10,5 liegt in der
höheren Verkehrssicherheit und demzufolge
geringeren Unfall(folge-)kosten,
die insbesondere bei hohen Verkehrsbelastungen
auch höhere Baukosten
rechtfertigen können. Deshalb müssen
die Planer diesen volkswirtschaftlichen
Nutzen in die Überlegungen zur Querschnittsausbildung
einfließen lassen
und den Kosten gegenüberstellen.
Bei der Prüfung von Maßnahmen des
Zukunftsinvestitionsprogramms 2001 –
2003 hat der Bundesrechnungshof festgestellt,
dass eine Straßenbauverwaltung
eine Bundesstraße mit einem RQ 15,5
plante, ohne dessen volkswirtschaftlichen
Nutzen nachzuweisen. Deshalb
konnte sie auch nicht begründen, ob die
zusätzlichen Kosten gegenüber einem
RQ 10,5 gerechtfertigt sind. Aller Voraussicht
nach würde ein RQ 10,5 mit
verbreiterten Randstreifen wegen des relativ
hohen Schwerverkehrsanteils ausreichen.
Der Bundesrechnungshof hat
die Straßenbauverwaltung angehalten,
die Bauwürdigkeit des RQ 15,5 nachzuweisen
oder die Bundesstraßen mit
einem RQ 10,5 mit verstärktem Randstreifen
zu bauen.
Autobahnen der Kategorie A 1 erhalten
in der Regel einen RQ 29,5, um bei Sperrung einer Fahrbahn einen so genannten
4+0-Verkehr mit vier Fahrstreifen auf der verbleibenden Fahrbahn zu ermöglichen.
Ab einer Verkehrsstärke von 60.000 Kfz/24 Std. wird ein sechsstreifiger Querschnitt
RQ 35,5 erforderlich (siehe Abbildung 5).
Abbildung 5: Ausgewählte Regelquerschnitte zweibahniger Straßen
27

Außer den beschriebenen enthalten die Richtlinien noch weitere Regelquerschnitte.
Hinzu kommen noch Querschnitte neben Bauwerken und auf Brücken. Für Straßen
in Tunneln hat das Bundesministeriums besondere Querschnitte festgelegt. 51
Für die bereits erwähnte, von Norden nach Süden verlaufende Bundesstraße ist für
das Jahr 2012 eine Verkehrsbelastung von bis zu 18.000 Kfz/24 Std. prognostiziert.
In einer Variantenstudie mit Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ermittelte ein Ingenieurbüro
auf der Grundlage der Verkehrsprognose als wirtschaftlichsten Querschnitt den
RQ 15,5, ohne dabei den Querschnitt RQ 10,5 in die Untersuchung einzubeziehen.
Nach Intervention des Ministerpräsidenten des betreffenden Landes plante die Straßenbauverwaltung
die Bundesstraße mit einem vierstreifigen Querschnitt RQ 26,
obwohl ein zweistreifiger Querschnitt eine Verkehrsbelastung von bis zu
20.000 Kfz/24 Std. aufnehmen kann. Der Bundesrechnungshof hat die Straßenbauverwaltung
aufgefordert, weitere Untersuchungen vorzunehmen und darauf aufbauend
nach sachlichen Kriterien über den Querschnitt der Bundesstraße zu entscheiden.
3.5 Straßenaufbau
Für Laien ist es oft unverständlich, dass der Oberbau einer Straße bis zu 85 cm dick
sein kann. Nach ihrem Verständnis müssten 20 bis 30 cm Asphaltdecke oder Beton
ausreichen, um eine ausreichende Tragfähigkeit zu erlangen. Damit liegen sie eigentlich
richtig, vorausgesetzt, der anstehende Boden (Untergrund) ist frostunempfindlich
und lässt sich ausreichend verdichten. Da dies aber in der Regel nicht der
Fall ist, müssen zusätzliche Schichten eingebaut werden.
28
26 26
10 10
Beton Beton Asphalt Asphalt
Betondecke Betondecke
Asphalttragschicht
Asphalttragschicht
Frostschutzschicht
Frostschutzschicht
Untergrund/ Untergrund/
Unterbau Unterbau
44
88
18 18
15 15
Asphaltdeckschicht
Asphaltdeckschicht
Asphaltbinderschicht
Asphaltbinderschicht
Asphalttragschicht
Asphalttragschicht
Schottertragschicht
Schottertragschicht
Frostschutzschicht
Frostschutzschicht
Untergrund/ Untergrund/
Unterbau Unterbau
Abbildung 6: Beispielhafter Straßenaufbau in Beton- und Asphaltbauweise
51 ARS-Nr. 6/2000 vom 22. Februar 2000

Abbildung 6 zeigt einen möglichen Straßenaufbau in Beton- und Asphaltbauweise
für Schwerverkehr. Der Straßenaufbau könnte bei gleicher Tragfähigkeit variieren.
Welche von den in den „Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen“
52 dargestellten Oberbauweisen letztlich den Vorzug erhält, hängt von
der örtlichen Situation und den Marktpreisen ab.
Besonders wichtig ist der frostunempfindliche
Aufbau einer Straße,
damit eindringendes Oberflächenwasser
versickern kann, ohne vom
Frost erfasst zu werden. Andernfalls
kommt es zu Frosthebungen
infolge Eislinsenbildung. In der
Tauperiode kommt es dann zu Setzungen
der Straße mit Rissbildungen.
Die Risse wiederum erleichtern
das Eindringen von Oberflächenwasser
und beschleunigen die
Zerstörung des Oberbaus. Die
Schichten, in die Wasser eindringen
kann, müssen deshalb wasser-
durchlässig sein. Sie sollten keine feinkörnige oder bindige Böden wie Lehm oder
Ton enthalten.
Die Dicke des gesamten Straßenaufbaus hängt auch von der regional unterschiedlichen
Frosteindringtiefe ab. Die Richtlinien teilen Deutschland in die Frosteinwirkungszonen
I bis III ein. So ist in Schleswig-Holstein oder im Weser-Ems-Land
die Frosteindringtiefe geringer (Frosteinwirkungszone I) als in den bayrischen Alpen
oder den Mittelgebirgen (Frosteinwirkungszone II oder III). In der Zone II muss der
Straßenaufbau 5 cm und in der Zone III 15 cm dicker als in der Zone I gewählt werden.
Maßgeblich für einen dauerhaften
Straßenaufbau ist auch die Verdichtbarkeit
von Untergrund, Unterbau
und Oberbau (Frostschutzschicht).
Ein Maß für den Verdichtungsgrad
ist der Verformungsmodul
E v2. Er sollte auf dem Planum,
der Oberfläche des Untergrundes
bzw. des Unterbaus mindestens
45 MN/m² und auf der Frostschutzschicht
mindestens 100 MN/m²
betragen.
52 Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaus von Verkehrsflächen, Ausgabe 2001 (RStO 01), ARS-
Nr. 34/2001 vom 25. September 2001
Gelegentlich kommt es vor, dass Baufirmen
durch unsachgemäße Arbeit das Material für
die Schottertragschicht oder Frostschutzschicht
mit bindigem Boden vermischen.
Die mit solch einem Gemisch hergestellten
Schichten können die ihnen zugedachte
Funktion nicht mehr erfüllen, da sie nicht
mehr frostunempfindlich sind. An den Straßen
entstehen dadurch wesentlich früher
Schäden als bei einem ordnungsgemäßen
Schichtenaufbau. Den Straßenbauämtern obliegt
es, durch eine sachgerechte Bauüberwachung
Sorge zu tragen, dass Mängel
rechtzeitig erkannt und beseitigt werden.
Ein Straßenbauamt berechnete aus den Ergebnissen
von Lastplattendruckversuchen
den Verformungsmodul Ev2 auf der Frostschutzschicht
falsch. Es ermittelte doppelt so
hohe Verformungsmodule als tatsächlich
vorhanden. Letztere lagen aber zum Teil unter
dem geforderten Wert von 100 MN/m².
Der Bundesrechnungshof empfahl dem Straßenbauamt,
die neue Straße intensiver zu inspizieren,
um Gewährleistungsansprüche
rechtzeitig geltend machen zu können.
29

Eng gestufte, gleichförmige Böden lassen sich nur unzureichend verdichten. Deshalb
wird für Frostschutz- und Tragschichten eine große Bandbreite an Korngrößen verwendet.
Die kleineren füllen die Hohlräume zwischen den größeren Körnern aus und
verhelfen dem Korngerüst damit zu einer größeren Tragfähigkeit. Gebrochenes anstelle
rundkörnigen Materials erhöht die Tragfähigkeit einer Schicht weiter. Das gebrochene
Material verkantet sich ineinander und gibt dem Korngerüst eine größere
Stabilität. Bei gleicher Tragfähigkeit benötigt eine Schicht aus gebrochenem Material
deshalb eine geringere Dicke als ein rundkörniges Kies-Sand-Gemisch.
Die Richtlinien unterscheiden sieben Bauklassen: SV 53 und I bis VI. Für welche
Bauklasse der Oberbau ausgelegt werden soll, hängt von der Beanspruchung ab. Für
die höchste Beanspruchung ist die Bauklasse SV und für die niedrigste die Bauklasse
VI zu wählen.
Asphaltoberbau und Betonoberbau stehen in direkter Konkurrenz zueinander. Dies
wirkt sich positiv auf die Preise aus, da es zu jeder Bauweise eine Alternative gibt,
die eine Monopolbildung erschwert. Welche Oberbauweise zweckmäßiger und wirtschaftlicher
ist, müssen die Straßenbauverwaltungen im Einzelfall untersuchen. So
hat sich im Land Brandenburg die Betonbauweise bei Autobahnen durchgesetzt, da
es nahe gelegene zahlreiche Kiesvorkommen zur Herstellung von Beton gibt. Dagegen
fehlen Steinbrüche zur Gewinnung von gebrochenem Material, das zur Herstellung
von Asphalt benötigt wird. Stärker belastete Autobahnen lassen alle Straßenbauverwaltungen
überwiegend in Betonbauweise erstellen.
Eine weitere Möglichkeit für eine Straßenbefestigung stellt die Pflasterdecke dar.
Sie ist jedoch für die Bauklassen SV, I und II ungeeignet. Nach Auffassung des
Bundesrechnungshofes sollte auch bei innerörtlichen Straßen mit angrenzender
Wohnbebauung auf Pflaster verzichtet werden, da von Pflasterbelägen wesentlich
höhere Lärmemissionen ausgehen als beispielsweise von bituminösen Belägen.
3.6 Gestalten von Brücken und anderen
Ingenieurbauwerken
Bei der Planung sind die Straßenbauverwaltungen gehalten, nur die Baumaßnahmen,
Lärmschutz-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im Straßenentwurf und im landschaftspflegerischen
Begleitplan zu berücksichtigen, die sich allein aus den rechtlichen
Verpflichtungen ergeben; darüber hinaus gehenden Forderungen dürfen sie
nicht nachgeben (siehe auch Nr. 3.12, Punkt „B“). Dabei ist das Gebot der Verhältnismäßigkeit,
das auch in den Natur- und Umweltschutzgesetzen verankert ist, zu
beachten. Manchmal vernachlässigen Straßenbauverwaltungen die Belange der
Wirtschaftlichkeit und messen anderen Belangen eine höhere Bedeutung bei. Dies
trifft insbesondere für so genannte Konsensplanungen zu, bei denen die Straßenbau-
53 SV steht für Schwerverkehr.
30

verwaltungen versuchen, ungeachtet der Kosten allen Belangen Rechnung zu tragen.
Folgende technische und wirtschaftliche Grundsätze sollten bei der Gestaltung von
Brücken beachtet werden:
• Robuste Konstruktion;
• Geringe Ausführungsrisiken;
• Funktionstüchtigkeit und Dauerhaftigkeit;
• Wirtschaftlichkeit;
• Leichte Prüfbarkeit; 54
• Erhaltungsfreundlichkeit und
• Verkehrssicherheit.
Werden diese Grundsätze missachtet, so führt dies zu negativen Folgen wie
• überladene, disharmonische, nach dem Zeitgeist gestaltete modische Bauwerke,
derer man nach wenigen Jahren überdrüssig wird,
• komplizierte Bauteilformen mit erhöhten Ausführungsrisiken,
• hohe Instandsetzungskosten bei Konstruktionsmängeln (Bauwerk mit „Geburtsfehlern“)
und
• hoher Aufwand bei der Prüfung und Erhaltung.
Die Missachtung der Grundsätze wirtschaftlicher Gestaltung beanstandete der Bundesrechnungshof
auch bei anderen Ingenieurbauwerken.
Bauwerke mit „Geburtsfehlern“ haben nur eine stark eingeschränkte Lebensdauer.
So mussten die Straßenbauverwaltungen zahlreiche Spannbetonüberbauten aus den
sechziger Jahren schon nach etwa dreißig Jahren ersetzen, da die Spannbetontechnik
noch nicht ausgereift und die Querschnitte zu knapp bemessen waren. Dazu zählt
auch die Autobahnbrücke bei Marktheidenfeld über dem Main im Zuge der Autobahn
A 3. Diese Brückenüberbauten erreichten damit nicht einmal die Hälfte der
durchschnittlichen Lebensdauer, die für Überbauten bei achtzig Jahren liegt.
Das Bundesministerium hatte schon im September 1993 die Straßenbauverwaltungen
angehalten, auf eine besondere Gestaltung von Brücken und anderen Ingenieurbauwerken
zu verzichten, wenn dadurch Mehrkosten entstehen. 55 Bei Gestaltungswünschen
Dritter sollten diese die Mehrkosten tragen. Im Jahr 1994 gab das Bundesministerium
besondere Hinweise zur Gestaltung von Brücken und anderen Ingenieurbauwerken
heraus. 56 Trotzdem stellte der Bundesrechnungshof wiederholt fest,
dass die Straßenbauverwaltungen ihre Bauwerke zu großzügig gestalteten und dabei
54 DIN 1076
55 Schreiben des Bundesministeriums vom 08.09.1993, Gz.: StB 30/06.26.10/79 Va 93
56 ARS-Nr. 8/1994 vom 17. Februar 1994
31

einen Aufwand trieben, der in keinem angemessenen Verhältnis zu den Erfordernissen
der örtlichen Situation stand.
Ein Straßenbauamt errichtete beim Ausbau einer Bundesstraße weitab jeder Bebauung
eine 1,6 km lange, mit grauem Naturstein verkleidete Stützmauer. Als weiteres
Gestaltungselement ließ das Straßenbauamt Rundbögen im oberen Teil der Stützmauer
einarbeiten. Da die Bundesstraße oberhalb der Stützmauer verläuft, kann die
Verkleidung von den Verkehrsteilnehmern nicht gesehen werden. Wegen des direkt
vor der Stützmauer angrenzenden breiten Flusses gibt es auch für andere Passanten
keine Möglichkeit, sie aus der Nähe zu betrachten. Die wenigen Spaziergänger oder
Radfahrer im entfernten Vorfeld der Stützmauer nehmen diese lediglich als graues
Band in der Landschaft wahr und können die gestalterischen Elemente nicht erkennen.
In anderen Fällen, insbesondere in innerstädtischen Bereichen, gestalteten die Stra-
Ein Straßenbauamt ließ über eine innerörtliche
Bundesstraße eine Fußgängerbrücke
errichten. Für Länge, Breite
und sonstige aufwendige architektonische
Gestaltungen der Brücke waren
städtebauliche Gründe maßgebend.
Dadurch kostete die Brücke rd. 2,3
statt 0,5 Mio. Euro.
32
ßenbauämter auf Wunsch Dritter ihre
Bauwerke viel zu aufwendig. Aus verkehrlicher
Sicht bestand dafür keine Veranlassung.
Der Bundesrechnungshof teilt
die Auffassung des Bundesministeriums,
wonach die Straßenbauämter den Gestaltungswünschen
Dritter nur folgen sollen,
wenn diese die städtebaulich begründeten
Mehrkosten übernehmen (siehe auch
Nr. 3.12, Punkt „A“).
Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium empfohlen, die von den Straßenbauverwaltungen
geplanten Maßnahmen kritischer zu prüfen und zu aufwendigen
Ausführungen nicht zuzustimmen, da die hierfür benötigten Mittel anderen dringenden
Straßenprojekten entzogen werden.
Zur Beseitigung eines Bahnübergangs baute eine Straßenbauverwaltung aus städtebaulichen
Erwägungen eine über 300 m lange Brücke, obwohl die Straße nur eine
knapp 20 m breite Bahnstrecke und einen schmalen Flusslauf zu überqueren hatte.
Die lange Brücke führte zu einer unangemessenen Verlängerung der Fußwege, so
dass für Fußgänger zusätzlich eine Unterführung an der Stelle des alten Bahnübergangs
gebaut werden musste. Die zu aufwendige Baumaßnahme verursachte vermeidbare
Mehrkosten von mindestens 8 Mio. Euro. 57
57 siehe auch die Bemerkung Nr. 23 aus dem Jahr 1994 [im Anhang 6 ab Seite 165]

3.7 Tunnelbauwerke
Der Straßenbauhaushalt des Bundes wird in zunehmendem Maße mit Ausgaben für
den Tunnelbau im Zuge von Bundesfernstraßen belastet. So hat sich die Zahl der
Tunnel in den Jahren 1980 bis 1999 von 41 auf 162 fast vervierfacht. Während sich
die durchschnittlichen Kosten für einen Kilometer oberirdisch geführter Autobahnen
auf rd. 6 bis 10 Mio. Euro belaufen, betragen diese bei einem zweiröhrigen Autobahntunnel
je nach Bauweise und Boden- oder Gebirgsbeschaffenheit etwa das
Fünf- bis Zehnfache.
Hinzu kommen die wesentlich höheren Ausgaben für Betrieb und Instandhaltung der
Tunnelbauwerke. Lange Tunnel müssen beleuchtet und belüftet werden. Bei besonders
langen Tunneln reicht eine einfache Längslüftung durch Deckenverdichter nicht
mehr aus. Hier wird eine aufwendige Querlüftung über Lüftungskanäle erforderlich.
Näheres über die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln kann den „Richtlinien
für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln“ 58 entnommen werden.
Beim Bau eines Autobahnabschnittes in einem ländlichen Raum mit überwiegend
intensiv genutzten Ackerflächen sah die Straßenbauverwaltung statt eines preiswerteren
Einschnitts einen Tunnel vor. Der Bund musste dadurch rd. 20 Mio. Euro mehr
aufwenden. Würden die beim Bau dieser Bundesautobahn angewandten Kriterien
für den Landschaftsschutz auch auf andere Neubauten übertragen, so müssten neue
Straßen überwiegend in Tunneln verlaufen.
Der Bundesrechnungshof nahm den Bau des aus seiner Sicht nicht erforderlichen
Tunnels zum Anlass, dem Bundesministerium vorzuschlagen, allgemein gültige Kriterien
für den Bau von Tunneln beim Bundesfernstraßenbau aufzustellen. 59 Das
Bundesministerium folgte dieser Empfehlung und entwarf einen „Leitfaden für die
Planungsentscheidung Einschnitt oder Tunnel“. Nach Abstimmung mit den Obersten
Straßenbaubehörden der Länder und dem Bundesrechnungshof sowie der Zustimmung
durch den Rechnungsprüfungsausschuss führte es diesen Leitfaden Mitte 1998
für den Geschäftsbereich der Bundesfernstraßen ein. 60
Bei der Planung langer Tunnel im Zuge von einbahnigen Bundesstraßen sollten die
Straßenbauämter zudem bedenken, dass infolge der katastrophalen Tunnelbrände im
Mont-Blanc-Tunnel, Tauerntunnel und Pfändertunnel der Ruf nach mehr Sicherheit
immer lauter wird. Um die Tunnel sicherer zu machen, erwägt man sogar, eine zweite
Röhre zu bauen. Durch den dann möglichen Richtungsverkehr könnten Frontalzusammenstöße
vermieden werden. Falls sich diese Auffassung, die eine Experten-
58 Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln (RABT), Ausgabe 2003,
ARS-Nr. 17/2003 vom 24. März 2003
59 siehe auch die Bemerkung Nr. 57 aus dem Jahr 1995 [im Anhang 6 ab Seite 172]
60 ARS-Nr. 25/1998 vom 28. Juni 1998
33

gruppe des Bundesministeriums allerdings nicht mitträgt, durchsetzen sollte, müssten
lange einröhrige Tunnel eine zweite Röhre erhalten.
Tunnelbauwerke sollten nur geplant werden, wenn sie unumgänglich sind. Der Wahl
des Querschnitts ist besondere Bedeutung beizumessen, weil sie die Kosten eines
Tunnels maßgeblich beeinflusst. So führt eine Verbreiterung eines kreisförmigen
Tunnelquerschnittes für einen Standstreifen von 10 auf 12 m oder um 20 % zu einer
Zunahme des Ausbruchquerschnittes um 44 %.
Das Bundesministerium hat ein Verfahren für die Auswahl von Straßenquerschnitten
in Tunneln eingeführt. 61 Untersuchungen über die Verkehrssicherheit führten zu dem
Ergebnis, dass in Tunneln die maßgeblichen Unfallkenngrößen bei zweibahnigen
Straßen etwa nur die Hälfte und bei einbahnigen Straßen etwa ein Drittel der entsprechenden
Kenngrößen freier Strecken betragen. Deshalb ist es unter Berücksichtigung
der erheblichen Tunnelbaukosten nach Auffassung des Bundesministeriums
vertretbar, die Abmessungen der Querschnittselemente im Tunnel gegenüber der
freien Strecke geringfügig einzuschränken.
Die neue vierte Elbtunnelröhre in Hamburg
ermöglicht nun auch in der vorhandenen Mittelröhre
einen Richtungsverkehr anstelle des
verkehrlich problematischen Gegenverkehrs.
Damit erhöht sich die Sicherheit im Elbtunnel.
Trotzdem plante und baute die Straßenbauverwaltung
einen Standstreifen und begründete
dies mit Sicherheitsbedenken. Nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes wäre der
Standstreifen nicht erforderlich gewesen.
Durch ein Tunnelbauwerk ohne Standstreifen
hätte ein dreistelliger Millionenbetrag eingespart
werden können. 62
34
Die Regelbauweise bei Tunnelstrecken
im Zuge mehrstreifiger
Richtungsfahrbahnen ist deshalb
zunächst ein abgeminderter Regelquerschnitt
ohne Standstreifen
(RQ 26 t, RQ 33 t). Danach ist zu
prüfen, ob die durch die zusätzlichen
Standstreifen entstehenden
Nutzen größer sind als die Kosten
für den Standstreifen im Tunnel.
Einige Straßenbauämter planen in
Tunnelbauwerken Standstreifen,
obwohl diese nur in begründeten
Fällen vorzusehen sind. Sie be-
gründen ihr Vorgehen mit Sicherheitsaspekten oder bei einer sechsstreifigen Autobahn
mit der Notwendigkeit einer vierstreifigen 4+0-Verkehrsführung auf einer
Richtungsfahrbahn im Störungsfall (Sperrung einer Tunnelröhre). Nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes reichen diese Argumente allein nicht aus, den Bau teurer
Standstreifen in Tunneln zu rechtfertigen, sondern bedürfen einer detaillierten Abwägung.
61
vergleiche ARS-Nr. 6/2000 vom 22. Februar 2000
62
siehe auch die Bemerkung Nr. 24 aus dem Jahr 1997 [im Anhang 6 ab Seite 185]

3.8 Ortsumgehungen
Der Bau von Ortsumgehungen hat hohe politische Bedeutung, da er von den Betroffenen
überwiegend gewünscht wird. Ortsumgehungen entlasten die Ortsdurchfahrten
vom Durchgangsverkehr und führen damit zu einer besseren Lebensqualität bei den
Einwohnern.
Im neuen Bundesverkehrswegeplan 2003 sind 740 Ortsumgehungen mit einer Gesamtlänge
von 3.050 km und einem Finanzvolumen von rd. 10 Mrd. Euro im vordringlichen
Bedarf vorgesehen. Damit entfallen etwa die Hälfte aller neuen Strecken
und 20 % aller Investitionsmittel für Maßnahmen des vordringlichen Bedarfs auf den
Bau von Ortsumgehungen.
Der Planung von Ortsumgehungen lassen sich – abhängig von der Verkehrsbelastung,
Topografie und Raumempfindlichkeit – verschiedene Ausbaustandards
zugrunde legen. Eine Ortsumgehung, die vor dem Ortseingang die Trasse der Ortsdurchfahrt
verlässt und nach der Umfahrung am Ortsende wieder auf die vorhandene
Trasse trifft, wäre im zweistreifigen Profil RQ 10,5 mit relativ geringem Aufwand
herzustellen. Zudem könnten die Einmündungen der Ortsdurchfahrt höhengleich
(ohne Überführungsbauwerke) hergestellt werden.
Im Zuge der B 64 plante ein Straßenbauamt den Bau der drei Ortsumgehungen Herzebrock-Clarholz,
Beelen und Warendorf als neue „dreistreifige“ Kraftfahrstraße,
bei der der dritte Fahrstreifen jeweils abwechselnd einer Fahrtrichtung als Überholstreifen
dient. Die Planung von höhenungleichen Knotenpunkten zog weitere Kosten
im nachgeordneten Wegenetz für deren An- und Verbindungen nach sich. Die Verkehrsbelastung
war im Planungsbereich auf der B 64 rückläufig und wies einen geringen
Fernverkehrsanteil auf. Im Zuge der Vorplanung im Jahr 1997 ermittelte das
Straßenbauamt Baukosten in Höhe von etwa 94 Mio. Euro, die den Ansatz des Bedarfsplanes
1992 um etwa 50 Mio. Euro überschritten. Obwohl die Kostensteigerung
erheblich war, erwogen das Bundesministerium und die Straßenbauverwaltung
nicht, die vorgesehenen Ausbaustandards zu reduzieren. 63
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das Bundesministerium die Straßenbauverwaltung
nicht veranlasst hat, den Ausbaustandard der B 64 bei dem sehr geringen
Nutzen-Kosten-Verhältnis zu senken. Er hat empfohlen, die Neubaustrecke
höhengleich und zweistreifig zu planen und sie unter weitgehender Beibehaltung
des vorhandenen Ausbauquerschnittes der B 64 zu verkürzen. Damit ließen sich gegenüber
der Planung des Straßenbauamtes rd. 46 Mio. Euro einsparen.
Aus Gründen der Verkehrsqualität und der Verkehrssicherheit kann auch der Bau eines
RQ 15,5 mit der Bau- und Betriebsform 2+1 Fahrstreifen (siehe auch Nr. 3.4)
sinnvoll sein. Da nur zwei Fahrstreifen durchgängig befahren werden, ist dessen Kapazität
nicht deutlich höher als die eines RQ 10,5.
63 siehe auch die Bemerkung Nr. 33 aus dem Jahr 2001 [im Anhang 6 ab Seite 230]
35

Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass Straßenbauverwaltungen Ortsumgehungen
oftmals zu aufwendig planen und bauen. Es hat ausgeführt, dass sich für die
Planungen der Ortsumgehungen Herzebrock-Clarholz, Beelen und Warendorf im
Zuge der B 64 sowie der Ortsumgehung Salzkotten der B 1 wesentliche Grunddaten
gegenüber den ursprünglichen Annahmen verändert hätten. Vor diesem Hintergrund
solle bei der eingeleiteten Überarbeitung des Bundesverkehrswegeplans der künftige
Bedarf und auch der bisherige Ausbaustandard auf Basis aktueller Kostenangaben,
Verkehrsdaten und -prognosen geprüft werden. Neben den bisher verfolgten Planungen
sollen auch Varianten für die Ortsumgehungen bewertet werden, die den Forderungen
des Bundesrechnungshofes entsprächen.
Der Haushaltsausschuss forderte in seinem Beschluss vom 12. Juni 2002 das Bundesministerium
auf, die Straßenbauverwaltungen zu veranlassen, künftig Ortsumgehungen
so zu planen, dass der maßnahmenbezogene Ausbaustandard sich stärker
nach den verkehrlichen und wirtschaftlichen Erfordernissen richtet. 64
Auch die Ortsumgehung Salzkotten im Zuge der B 1 plante ein Straßenbauamt zu
aufwendig. Bei der Linienabstimmung ermittelte es im Jahr 1998 Kosten von etwa
35 Mio. Euro, die den Ansatz des Bedarfsplanes 1992 von 18 Mio. Euro erheblich
überschritten. Die Kostensteigerung war zum Teil auf die Verbreiterung auf einen
„dreistreifigen“ Querschnitt sowie den Bau höhenungleicher Kreuzungen und Verknüpfungen
mit dem nachgeordneten Straßennetz zurückzuführen. Eine von der
Straßenbauverwaltung veranlasste Nachbewertung für die Ortsumgehung ergab nur
noch ein sehr geringes Nutzen-Kosten-Verhältnis und machte die Vordringlichkeit
dieser Maßnahme fraglich. Trotzdem stimmte das Bundesministerium der Planung
zu. Das Straßenbauamt beabsichtigte, die Kosten durch Verzicht auf die Anbindung
einer Landesstraße zu senken, um das Nutzen-Kosten-Verhältnis zu verbessern. Es
hielt jedoch weiter an dem „dreistreifigen“ Querschnitt und den höhenungleichen
Verknüpfungen mit dem nachgeordneten Wegenetz fest. 65
Der Bundesrechnungshof hält den geplanten „dreistreifigen“ und höhenungleichen
Neubau der Ortsumgehung Salzkotten der B 1 für zu aufwendig. Er hat bei einer
zweistreifigen, im Wesentlichen höhengleichen Trassenführung Einsparungen gegenüber
der ursprünglichen Planung des Amtes von rd. 19 Mio. Euro aufgezeigt.
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes sollte das Bundesministerium künftig
bereits bei den Abstimmungsgesprächen über die Vorentwürfe darauf achten, dass
die Straßenbauverwaltungen einen angemessenen Ausbaustandard zugrunde legen
und somit wirtschaftlich planen.
64
siehe Bundestags-Drucksache 14/9460 zur Bemerkung Nr. 33 aus dem Jahr 2001
65
siehe auch die Bemerkung Nr. 33 aus dem Jahr 2001 [im Anhang 6 ab Seite 230]
36

Die Straßenbauverwaltung plant den Bau einer Ortsumgehung Bad Bramstedt im
Zuge der Bundesstraße 206. Das Vorhaben hat sich wegen der aufwendigen Planung
bis zum Jahr 2003 gegenüber der Bedarfsplanung aus dem Jahr 1993 von rd.
14 auf 29 Mio. Euro verteuert. Dadurch hat sich das Nutzen-Kosten-Verhältnis so
stark verringert, dass diese Maßnahme gerade noch als bauwürdig eingestuft werden
kann. Eine Einstufung als Maßnahme des vordringlichen Bedarfs ist daher nicht
mehr gerechtfertigt. Ferner plant die Straßenbauverwaltung, die Bundesautobahn
A 20 von Lübeck in Richtung Niedersachsen zu verlängern. Je nach Linienführung
könnte die neue Autobahn als Ortsumgehung dienen und die geplante Ortsumgehung
überflüssig machen. 66
Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium aufgefordert, die Notwendigkeit
der Ortsumgehung Bad Bramstedt wegen des geplanten Neubaus der Bundesautobahn
A 20 nochmals zu überprüfen. Zumindest sollte es die Straßenbauverwaltung
veranlassen, die Wirtschaftlichkeit der Maßnahme durch Einsparungen bei den Baukosten
deutlich zu verbessern.
Der Haushaltsausschuss forderte das Bundesministerium auf, den Bau der Ortsumgehung
so lange zurückzustellen, bis der Verlauf der Bundesautobahn A 20 im
Raum Bad Bramstedt geklärt ist.
3.9 Lärmschutz
Es gibt vielerlei Lärm. Aber es gibt nur eine Stille.
KURT TUCHOLSKY
Der in den letzten Jahrzehnten stark angestiegene Straßenverkehr hat natürlich auch
eine Zunahme des von ihm ausgehenden Lärms zur Folge. Deshalb wurde in Rechtsnormen
und weiteren Bestimmungen geregelt, wie Betroffene vor möglicher Lärmbeeinträchtigung
geschützt werden sollen. Dabei wird zwischen zwei „Programmen“
unterschieden:
1. Beim Neubau oder Ausbau von Straßen besteht dem Grunde nach ein Anspruch
auf Lärmschutzmaßnahmen im Rahmen der Lärmvorsorge, für die
der Bund in den Jahren 1978 bis 2002 rd. 2,8 Mrd. Euro ausgegeben hat bei
einem jährlichen Höchstwert von rd. 208 Mio. Euro im Jahr 1998 und einem
aktuellen Jahreswert für 2002 von rd. 119 Mio. Euro.
2. Im Gegensatz zur Lärmvorsorge wird Lärmsanierung an bestehenden Bundesfernstraßen
betrieben. Die Lärmsanierung ist eine freiwillige Leistung des
Bundes, und ihr Ausmaß richtet sich nach der jeweiligen Haushaltslage. In
66 siehe auch die Bemerkung Nr. 45 aus dem Jahr 2002 [im Anhang 6 ab Seite 254]
37

38
den Jahren 1978 bis 2002 hat der Bund hierfür rd. 705 Mio. Euro aufgewendet.
Die jährlichen Ausgaben für Lärmsanierung sanken seit dem „Spitzenjahr“
1989 von rd. 56 Mio. Euro auf 16 Mio. Euro im Jahr 2002 mit einer
Talsohle von rd. 13 Mio. Euro im Jahr 1999.
3.9.1 Lärmvorsorge
Beim Bau oder bei einer wesentlichen Änderung öffentlicher Straßen ist sicherzustellen,
dass durch diese Maßnahmen keine schädlichen Umwelteinwirkungen in
Form von Verkehrsgeräuschen hervorgerufen werden, die nach dem Stand der Technik
vermeidbar sind („Gebot des aktiven Lärmschutzes“). 67 Voraussetzung ist, dass
die Kosten der Schutzmaßnahme nicht außer Verhältnis zum angestrebten Schutzzweck
stehen („Gebot der Verhältnismäßigkeit“). 68
Diese Bestimmungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes werden durch die Verkehrslärmschutzverordnung
69 und die Verkehrswege-Schallschutzmaßnahmenverordnung
70 konkretisiert. Die „Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen“ 71 ergänzen
die Verkehrslärmschutzverordnung.
Beim Bau oder bei einer wesentlichen Änderung öffentlicher Straßen ist zum Schutz
der Nachbarschaft vor Belästigungen durch Verkehrsgeräusche zu gewährleisten,
dass die aufgrund der Prognoseverkehrsstärken 72 errechneten Beurteilungspegel 73
die Immissionsgrenzwerte der Verkehrslärmschutzverordnung nicht überschreiten.
Werden die Grenzwerte (siehe Tabelle 2) überschritten, besteht dem Grunde nach
ein Rechtsanspruch auf Lärmschutz im Rahmen der Lärmvorsorge.
Bau im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ist der Neubau von Straßen.
Die Änderung einer öffentlichen Straße ist nach der Verkehrslärmschutzverordnung
67
§ 41 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche,
Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz – BImSchG) vom
15. März 1974, BGBl I 1974, S. 721; i.d.F. d. Bekanntmachung vom 26.09.2002
68
§ 43 BImSchG
69
Sechzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verkehrslärmschutzverordnung
– 16. BImSchV) vom 12. Juni 1990, BGBl I 1990, S. 1036
70
Vierundzwanzigste Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verkehrswege-Schallschutzmaßnahmenverordnung
– 24. BImSchV) vom 4. Februar 1997, BGBl I 1997, S. 172, zuletzt
geändert am 23.09.1997
71
Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen (RLS-90), ARS-Nr. 8/1990 vom 10.04.1990
72
vergleiche § 3 der 16. BImSchV
73
Vergleichswert mit den Immissionsgrenzwerten nach § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV; er ist die Höhe des
Schallpegels am Immissionsort, erweitert um einen rechnerischen Zuschlag aus Anfahren und Bremsen
für lichtzeichengeregelte Kreuzungen oder Einmündungen (näher beschrieben in den RLS-90).

dann wesentlich, 74 wenn
1. eine Straße um einen oder mehrere durchgehende Fahrstreifen erweitert
wird,
2. der bisher vorhandene Beurteilungspegel durch einen erheblichen baulichen
Eingriff an einer Straße um mindestens 3 dB(A) oder auf mindestens
70 dB(A) am Tage oder 60 dB(A) in der Nacht am jeweiligen Immissionsort
erhöht wird oder
3. ein vorhandener Beurteilungspegel von mindestens 70 dB(A) am Tage oder
60 dB(A) in der Nacht weiter erhöht wird. Dies gilt nicht für Gewerbegebiete.
Festlegung gemäß gültigem Immissionsgrenzwerte in dB(A)
Bebauungsplan Tag Nacht
Krankenhäuser, Schulen,
Kur- und Altenheime
reine und allgemeine Wohn- und
Kleinsiedlungsgebiete
57 49
59 49
Kern-, Dorf- und Mischgebiete 64 54
Gewerbegebiete 69 59
Tabelle 2: Immissionsgrenzwerte für Lärmvorsorge
Kennzeichnend für einen „erheblichen baulichen Eingriff“ sind nach den Verkehrslärmschutzrichtlinien
1997 75 solche Maßnahmen, die in die bauliche Substanz und in
die Funktion der Straße eingreifen und auf eine Steigerung der Leistungsfähigkeit
abzielen. Verkehrsrechtliche Maßnahmen allein begründen keinen Anspruch auf
Lärmschutz.
Nach den genannten Vorschriften gilt bei Lärmvorsorge die Rangfolge:
1. Lärmreduzierung am Immissionsort durch geeignete Linienführung.
2. Aktiver Lärmschutz: Schutzmaßnahmen am Emissionsort oder in der Nähe,
bestehend aus Lärmschutzwänden und -wällen, Vollabdeckungen sowie Einhausungen
und/oder lärmmindernder Gestaltung der Straßenoberfläche.
74
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 der 16. BImSchV
75
Richtlinien für den Verkehrslärmschutz an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes – VLärmSchR
97, ARS-Nr. 26/1997 vom 2. Juni 1997; sie fassen alle Richtlinien zum Lärmschutz außer den RLS-90
zusammen und konkretisieren die Bestimmungen der 16. und 24. BImSchV hinsichtlich Lärmvorsorge,
Lärmsanierung sowie Entschädigung nicht vermeidbarer Lärmbeeinträchtigungen
39

3. Passiver Lärmschutz: Entschädigung nicht zu vermeidender Lärmeinwirkung
in Höhe der erbrachten notwendigen Aufwendungen für bauliche Verbesserungen
am Objekt, z. B. Einbau von Schallschutzfenstern im Haus (Schutzmaßnahmen
am Immissionsort).
Aktiver Lärmschutz hat somit unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit Vorrang vor
passiven Lärmschutzmaßnahmen.
Aus Gründen des Lärmschutzes können zudem Verkehrsbeschränkungen (z. B. Geschwindigkeitsbeschränkungen)
ausgesprochen werden, deren Vor- und Nachteile
sorgfältig gegeneinander abzuwägen sind. 76
3.9.2 Lärmsanierung
An bestehenden Bundesfernstraßen wird Lärmschutz (Lärmsanierung) als freiwillige
Leistung des Bundes nur im Rahmen vorhandener Haushaltsmittel – im Jahr 2002
rd. 16 Mio. Euro – gewährt.
Lärmschutzmaßnahmen im Rahmen der Lärmsanierung setzen voraus, dass der aufgrund
der vorhandenen Verkehrsbelastung errechnete Beurteilungspegel folgende im
Bundeshaushaltsplan festgelegte Immissionsgrenzwerte übersteigt:
40
Festlegung gemäß gültigem Immissionsgrenzwerte in dB(A)
Bebauungsplan Tag Nacht
Krankenhäuser, Schulen, Kur-
und Altenheime, reine und allgemeine
Wohn- und Kleinsiedlungsgebiete
70 60
Kern-, Dorf- und Mischgebiete 72 62
Gewerbegebiete 75 65
Tabelle 3: Immissionsgrenzwerte für Lärmsanierung
Maßnahmen der Lärmsanierung können sowohl aktive als auch passive Maßnahmen
sein. Ein Vorrang von aktiven Lärmschutzmaßnahmen besteht jedoch nicht. Wie
auch bei der Lärmvorsorge sind Schutzmaßnahmen an baulichen Anlagen vom Eigentümer
vorzunehmen. Der Straßenbaulastträger erstattet auf Antrag bis zu 75 %
der Aufwendungen.
76 § 45 Abs. 1 Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) vom 16. November 1970 (BGBl. I, S. 1565; 1971 BGBl.
I, S. 38), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 1. September 2002 (BGBl. I, S. 3444)

3.9.3 Passiver Lärmschutz
In innerörtlichen Bereichen kann mit vertretbarem Aufwand oft kein aktiver Lärmschutz
wie eine Lärmschutzwand hergestellt werden. Deshalb werden alternativ passive
Lärmschutzmaßnahmen an schutzbedürftigen baulichen Anlagen vorgenommen,
hauptsächlich in Form von Lärmschutzfenstern. Dabei werden nur
Räume geschützt, die zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt
sind. 77 Hierzu gehören insbesondere Wohn- und Schlafräume. Beispiele für
nicht schutzbedürftige Räume sind Bäder, Toiletten, Treppenhäuser und Flure, bei
Maßnahmen im Rahmen der Lärmsanierung zudem auch gewerblich genutzte Räume
wie Hotelzimmer, Büros, Praxis- und Laborräume.
3.9.4 Feststellungen und Empfehlungen
Der Bundesrechnungshof stellte wiederholt fest, dass die Straßenbauverwaltungen
ungerechtfertigt Bundesmittel für Lärmschutzmaßnahmen an Bundesfernstraßen einsetzten,
indem sie
• eine wesentliche Änderung der Straße unterstellten, obwohl diese nach den gesetzlichen
Vorgaben nicht vorlag und somit ein Anspruch auf Lärmschutz im
Rahmen der Lärmvorsorge nicht bestand,
• die Nutzung der betroffenen Gebiete falsch einstuften – z. B. ein Mischgebiet
als Wohngebiet – und damit zu niedrige Immissionsgrenzwerte heranzogen, die
zu teuren Lösungen führten,
• die Beurteilungspegel nicht nach den vorgeschriebenen Verfahren berechneten,
• unzutreffende Annahmen in die Berechnungen der Pegel einfließen ließen,
• fälschlich Lärmschutzmaßnahmen schon bei Erreichen und nicht wie vorgeschrieben
erst bei Überschreiten der Immissionsgrenzwerte zustanden,
• aktiven Lärmschutz (in der Regel Lärmschutzwände) zu aufwendig gestalteten
und
• zwischen verschiedenen möglichen Ausführungsarten des Lärmschutzes („Gebot
der Verhältnismäßigkeit“) nicht abwogen und wirtschaftlichere Maßnahmen
nicht betrachteten.
77 vergleiche VLärmSchR 97
41

Auch wenn die Beurteilungspegel die
Immissionsgrenzwerte tatsächlich überschritten
hatten, führten die Straßenbauämter
insbesondere im Rahmen der Lärmsanierung
nicht erforderliche Maßnahmen
aus oder erstatteten zu hohe Beträge und
nicht zuschussfähige Aufwendungen, indem
sie
• in Kenntnis des kurzfristig anstehenden Baues einer Ortsumgehung eine Lärmsanierung
an der bestehenden, innerörtlichen und später abzustufenden Bundesstraße
ausführten,
• bei der Lärmsanierung 100 % anstelle der vorgesehenen 75 % der Aufwendungen
erstatteten und
• Aufwendungen für nicht schutzbedürftige Räume wie Bäder, Toiletten, Treppenhäuser
oder Büroräume anerkannten.
Eine rd. 1 km lange Lärmschutzwand an
der Bundesautobahn A 5 kostete über
2,6 Mio. Euro und war damit – nicht nur
wegen der Kostensteigerungen, sondern
auch auf Grund der aufwendigen Gestaltung
– doppelt so teuer wie ursprünglich
veranschlagt.
42
Ein Autobahnamt führte statt Lärmschutzwänden
in Kombination mit
Lärm mindernder Straßenoberfläche
eine Lärmschutz-Einhausung aus. Die
Mehrkosten zu Lasten des Bundes betrugen
ca. 47 Mio. Euro.
Dem Bund entstehen jährlich vermeidbare
Kosten in mehrfacher Millionenhöhe,
wenn Lärmschutzanlagen
unangemessen aufwendig gestaltet
werden. 78 Das Bundesministerium
hatte den Straßenbauverwaltungen
empfohlen, Lärmschutzwände der örtlichen
Situation angemessen zu gestal-
ten und möglichst unauffällig in die Landschaft einzugliedern 79 sowie auf eine besondere
Gestaltung von Lärmschutzwänden zu verzichten, wenn damit Mehrkosten
verbunden seien. 80 Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die Straßenbauverwaltungen
die Vorgaben des Bundesministeriums vielfach nicht eingehalten hatten, so
dass in einigen Fällen die Mehrausgaben über ein Viertel der Gesamtausgaben betrugen.
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes sollten die Straßenbauverwaltungen
die Empfehlungen des Bundesministeriums zur Gestaltung von Lärmschutzwänden
in stärkerem Maße als bisher beachten. Die wesentliche Zielrichtung sollte dabei
sein, Lärmschutzwände weniger aufwendig zu gestalten, als dies der Bundesrechnungshof
vielerorts festgestellt hat. Der Einsatz von teuren transparenten Lärmschutzwänden
sollte sich auf die vom Bundesministerium empfohlenen Ausnahmen
beschränken. Das Bundesministerium wiederum sollte die Straßenbauverwaltungen
durch geeignete Maßnahmen dazu veranlassen, seine Empfehlungen und Weisungen
besser zu beachten und unwirtschaftliche, überflüssige Maßnahmen zu Lasten des
Bundeshaushalts zu unterlassen.
78
siehe auch die Bemerkung Nr. 35 aus dem Jahr 1998 [im Anhang 6 ab Seite 194]
79
ARS-Nr. 19/1985 vom 2. Dezember 1985
80
Schreiben des Bundesministeriums vom 08.09.1993, Gz.: StB 30/06.26. 10/79 Va 93

3.10 Landschaftsbau
Unkraut nennt man Pflanzen, deren Vorzüge noch nicht erkannt worden sind.
EMERSON
Nachdem eine Straße weitgehend hergerichtet ist, werden landschaftspflegerische
Maßnahmen notwendig, um die „Bauwunden“ zu heilen und gegebenenfalls erosionsgefährdete
Böden zu sichern. Größere Anpflanzungen können auch als Ersatz-
oder Ausgleichsmaßnahmen bei Planfeststellungsverfahren gefordert werden, die in
landschaftspflegerischen Begleit- und Ausführungsplänen niedergelegt sein müssen.
Weitere Anlässe für Ansaaten oder Pflanzungen können die optische Einpassung einer
Straße in die Landschaft oder Blendschutz bei Bundesfernstraßen mit getrennten
Fahrbahnen (Mittelstreifenbepflanzung) sein.
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass die Straßenbauämter häufig zu geringe
Pflanzabstände wählten, die nicht den Richtlinien 81 des Bundesministeriums
entsprachen. Außerdem sahen sie oft zu alte und zu große Gehölze vor, die nach
kurzer Zeit hätten ausgelichtet werden müssen. Dadurch entstanden dem Bund allein
in den Jahren 1992 bis 1998 rd. 11 Mio. Euro vermeidbare Kosten. 82 Die Pflanzflächen
wurden zudem oft vernachlässigt, so dass ihre ökologische Funktion gefährdet
war. Das Bundesministerium hat die Beanstandungen des Bundesrechnungshofes
aufgegriffen und die Überarbeitung der Richtlinien veranlasst.
Weitere finanzielle Nachteile in Millionenhöhe
entstanden dem Bund durch mangelhafte
Bauüberwachung und Überzahlungen
durch die Straßenbauämter.
Der Bundesrechnungshof hat empfohlen,
die Pflanzabstände entsprechend den Richtlinien
des Bundesministeriums zu gestalten
und jüngere Gehölze zu verwenden sowie
die Bauüberwachung zu verbessern.
81 Richtlinien für die Anlage von Straßen, Teil Landschaftspflege, Landschaftsgestaltung, Abschnitt 2
(RAS-LP 2), ARS-Nr. 11/2001 vom 2. Oktober 2001
82 siehe auch die Bemerkung Nr. 47 aus dem Jahr 2000 [im Anhang 6 ab Seite 214]
Ein Autobahnamt im Südosten
Deutschlands führte im Zeitraum
1992 bis 1998 Landschaftsbaumaßnahmen
mit einem Kostenumfang
von rd. 6,9 Mio. Euro durch. Allein
durch zu geringe Pflanzabstände
wurde der Bund mit vermeidbaren
Kosten in Höhe von rd.
460.000 Euro belastet.
43

3.11 Grünbrücken
Grünbrücken erleichtern es Wildtieren, Straßen zu überqueren. Zudem verbinden sie
Landschaftsräume. Grünbrücken sollen bei einem Straßenneubau die Folgen des
Eingriffs in Natur und Landschaft vermeiden oder mindern.
Der Bundesrechnungshof hatte einheitliche
Standards empfohlen, um möglichst wirtschaftlich
den Anforderungen des Naturschutzes
bei Straßenbauprojekten gerecht
zu werden. 83
Das Bundesministerium wird die Empfehlungen
des Bundesrechnungshofes berücksichtigen
und die Planung und den Bau
von Grünbrücken vereinheitlichen. Es hat
zugesagt, bis voraussichtlich Ende 2003
Regeln für den Bau von Grünbrücken und
vergleichbaren Querungsbauwerken zu
erstellen.
44
Obwohl die Straßenbauverwaltungen
seit Anfang der neunziger Jahre
Grünbrücken planen und errichten,
fehlt es bisher an einheitlichen Standards
für deren Bau. Es gibt keine
Maßstäbe, die die ökologischen und
wirtschaftlichen Aspekte gleichermaßen
berücksichtigen. Der Bundesrechnungshof
hat angeregt, die Planung
und den Bau von Grünbrücken
einheitlich zu regeln, damit diese
möglichst wirtschaftlich gebaut werden.
Er hat u. a. empfohlen, für
Grünbrücken eine nutzbare Breite
von 30 bis 40 m als Richtwert festzu-
legen. In der Regel sollten Grünbrücken als kostengünstige Bogen- oder Gewölbebauwerke
ausgeführt werden.
3.12 Einsparungsmöglichkeiten
Das Suchen nach Einsparungsmöglichkeiten ist inzwischen eine Daueraufgabe im
Planungsprozess geworden. Dabei ist allen Belangen – z. B. der Verkehrssicherheit
und dem Umweltschutz – Rechnung zu tragen, ohne dass Einsparungen zu qualitativen
oder anderen Nachteilen führen. Zusätzliche Probleme entstehen, wenn am Planungsprozess
Beteiligte oder Dritte Forderungen und Auflagen einbringen, die über
rechtliche Verpflichtungen hinaus gehen.
Die ständig größer werdende Lücke zwischen Finanzbedarf und vorhandenen Wirtschaftsmitteln
erhöhte den Druck auf das Bundesministerium und die Straßenbauverwaltungen,
sämtliche Einsparungsmöglichkeiten zu nutzen. Überlegungen hierzu
Anfang der neunziger Jahre mündeten in den so genannten 30-Punkte-Katalog, den
das Bundesministerium unter Mitwirkung des Bundesrechnungshofes erstellte. 84
83 siehe auch die Bemerkung Nr. 73 aus dem Jahr 2003 [im Anhang 6 ab Seite 255]
84 ARS-Nr. 17/1995 vom 31. Mai 1995

Der folgende Auszug aus dem 30-Punkte-Katalog – untergliedert in vier Hauptgruppen
– zeigt Möglichkeiten auf, wie das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
85 bereits in der Planung berücksichtigt werden kann:
A. Überprüfen der Standards
• Bei der Wahl des Querschnittes von Autobahnen sollten Spielräume und
Sparmaße genutzt werden; 86 allerdings müssen gegebenenfalls Beeinträchtigungen
bei Behelfs-Verkehrsführungen in Baustellen in Kauf genommen
werden.
• Zwischenquerschnitte für Bundesfernstraßen – z. B. (2+1)-Querschnitte anstelle
vierstreifiger Straßen – stellen kostenmindernde Varianten dar.
• Bei zweibahnigen Straßen kann für Verkehrsstärken unter
25.000 Kfz/24 Std. – gegebenenfalls in Verbindung mit Verkehrsbeeinflussungsanlagen
– ein Standstreifen entfallen.
• Bei einbahnigen Bundesstraßen ist zu erwägen, ob höhengleiche Knoten höhenungleiche
Kreuzungen ersetzen können.
• Auf besondere Gestaltung von Kunstbauwerken und Lärmschutzanlagen ist
zu verzichten, wenn zusätzliche Kosten entstehen. Bei besonderen Gestaltungswünschen
Dritter sollten diese die Mehrkosten für Herstellung und Erhaltung
tragen.
• Die Standardisierung von Brückenbauwerken hilft, Kosten zu senken, z. B.
durch Einbau von Spannbetonfertigteilträgern.
• Typen-Bauwerksentwürfe für Brücken wie Fertigteilbrücken können zu
wirtschaftlichen Bauweisen beitragen.
B. Ausübung des Ermessens bei Planungsentscheidungen
• Bevor alle Varianten untereinander abgewogen und alle Belange zusammen
gestellt sind, sollten keine kostenwirksamen Festlegungen getroffen oder Zusagen
gemacht werden.
• Abgestimmte Planungen sind konsequent einzuhalten und Änderungen genehmigter
Planungen mit dem Bund abzustimmen. Zwingend notwendige
Mehrkosten sind nachzuweisen. Dadurch bedingte Verzögerungen sind in
Kauf zu nehmen.
• Lärmschutz sowie Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen dürfen nur im rechtlich
verpflichtenden Umfang ausgeführt werden. Das gilt ebenso für die Forderungen
von Umwelt- und Naturschutzbehörden. Im Einzelfall sind Not-
85
§ 6 HGrG und § 7 BHO
86
ARS-Nr. 25/1991 vom 30.09.1991 und ARS-Nr. 27/1982 vom 05.10.1982
45

46
wendigkeit, Umfang und Angemessenheit eingehend zu prüfen (siehe auch
Nrn. 3.9.1 und 3.9.4).
C. Konzentration der Baulastaufgaben
• Bei Lärmsanierungsmaßnahmen sind strenge Maßstäbe anzulegen. Wenn die
Grenzwerte nur geringfügig überschritten werden, sind die Maßnahmen zurückzustellen
(siehe auch Nr. 3.9.4).
• In abzustufenden Ortsdurchfahrten darf kein Rückbau zu Lasten des Bundes
stattfinden (siehe auch Nr. 9.2).
• Wenn die Voraussetzungen vorliegen, sind Bundesstraßen unverzüglich abzustufen
(siehe auch Nr. 9.1).
• Forderungen nach zusätzlichen Anschlussstellen an Autobahnen sind aus der
Sicht des Bundes zu prüfen.
• Forderungen ohne rechtliche Grundlage – z. B. nach Parkplätzen oder Zubringern
zu großen Verkehrserzeugern - sind zurückzuweisen.
• Bei zeitgleichen Planungen mehrerer Bundesprojekte ist nur das vorrangige
voranzutreiben. In Zweifelsfällen sind Maßnahmen bis zur nächsten gesetzlichen
Prüfung zurückzustellen.
D. Sonstige Maßnahmen
• Bei der Organisation des Betriebs- und Unterhaltungsdienstes sind alle notwendigen
Rationalisierungsmaßnahmen zu ergreifen (siehe auch Nr. 8).
• Eine qualitätsorientierte Aufsicht verringert die Kosten für spätere Unterhaltung
und Erneuerung.
• Richtlinien-Spielräume sind konsequent auszunutzen. Grenzwerte und Ausnahmeregelungen
sind voll auszuschöpfen, wenn Variationen der Ausgangsparameter
(z. B. Entwurfsgeschwindigkeit, Gradientenneigung, Ausrundungs-
und Kurvenradien) Einsparungen ermöglichen.
• Wegen des technischen Fortschritts und neuerer Erkenntnisse sind Regelwerke
ständig darauf hin zu prüfen, ob neue oder geänderte Planungsparameter
kostengünstig wirken können.
• Ausländische Erfahrungen sind zu analysieren und gegebenenfalls zu nutzen.
Der Bundesrechnungshof hat wiederholt darauf gedrungen, den 30-Punkte-Katalog
konsequent anzuwenden. Er hat bei einigen Maßnahmen festgestellt, dass die Umsetzung
einzelner oder mehrerer Punkte des Kataloges bereits Kosten in Millionenhöhe
vermieden hat.

4 Vorbereiten von Straßenbaumaßnahmen
4.1 Grundsätzliches
Zum Vorbereiten von Straßenbaumaßnahmen gehören in Abhängigkeit von der Größe
und der Bedeutung der Maßnahme im weiteren Sinne
• die Vorentwurfsplanung (RE 87 -Entwurf) mit vorausgegangener Bodenerkundung
und
• das Vorhaben durch die Linienbestimmung und die Planfeststellung baurechtlich
abzusichern
sowie im engeren Sinne
• die Entwurfsplanung, gegebenenfalls mit erweiterter Bodenerkundung,
• die erforderlichen Leistungen gegebenenfalls mit einer Bestandsaufnahme zu erfassen
und zu beschreiben,
• das Ausschreiben und Vergeben der Leistungen.
Vorhaben zum Neubau, Ausbau
oder Umbau von Bundesfernstraßen
mit einem Finanzvolumen
von mehr als
5 Mio. Euro veranschlagt das
Bundesministerium einzeln im
Straßenbauhaushalt. Zudem
bedürfen größere Bauvorhaben
– je nach Finanzvolumen
und Art des Projekts – der Zustimmung
des Bundesministeriums
(„Gesehenvermerk“).
So wirkt das Bundesministerium
bei der Vorentwurfsplanung
mit.
Zu einer soliden Bauvorbereitung gehören zuerst eine sorgfältige Bestandsaufnahme
und Bodenerkundung sowie eine darauf aufbauende, fundierte Planung und Leistungsbeschreibung.
Nach einer guten Bauvorbereitung müssen während der Bauausführung
– wenn überhaupt – nur noch geringfügige Änderungen vorgenommen werden,
um ein nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik erstelltes Bauwerk
zu erhalten.
87 Richtlinien für die Gestaltung von einheitlichen Entwurfsunterlagen im Straßenbau (RE),
ARS-Nr. 1/1985 vom 11. Dezember 1984
Eine Straßenbauverwaltung plante den Bau einer
Ortsumgehung mit einem rd. 2,4 km langen zweiröhrigen
Tunnel nicht mit der gebotenen Sorgfalt.
Dem auf der Grundlage fehlerhafter Planungen
und unzureichender Bodenerkundungen erarbeiteten
Leistungsverzeichnis fehlten notwendige Positionen,
andere Leistungen beschrieb es häufig unzutreffend.
Die Straßenbauverwaltung musste
deshalb geänderte oder zusätzliche Leistungen
mit über 238 Nachträgen beauftragen. Die insbesondere
mit den Nachträgen verbundene Baukostensteigerung
betrug rd. 51 Mio. Euro oder 50 %
der Hauptauftragssumme.
47

Die Straßenbauverwaltungen haben für große Projekte umfangreiche Planungsunterlagen
zu erstellen. Bei kleineren Maßnahmen bis zu 500.000 Euro – insbesondere
bei Instandsetzungen von Fahrbahnbelägen und Entwässerungsanlagen, aber auch
von Brücken, Tunneln und Stützbauwerken – sind dagegen in den meisten Fällen
weniger umfangreiche Pläne erforderlich, und das Bundesministerium wird im Allgemeinen
nicht beteiligt. Dennoch kommt es bei kleineren Maßnahmen – wie auch
bei Großprojekten – auf eine genaue Bestands- und Schadenerfassung an, um daraus
die erforderlichen Leistungen für die Ausschreibung ableiten zu können.
Die für den Bau der o. g. Ortsumgehung zuständige Straßenbauverwaltung bemaß
den Tunnel zunächst mit einem zu geringen Wasserdruck. Erst während des Tunnelvortriebes
entschied sie sich, den Wasserdruck anhand von Bohrungen genauer
zu ermitteln. Daraufhin musste die Tunnelkonstruktion in weiten Bereichen geändert
werden. So war der Querschnitt an die aus statischer Sicht stabile Kreisform
anzunähern. Dies bedingte u. a. den Bau eines tiefen Sohlgewölbes. Zudem musste
der Auftragnehmer die Tunnelschale wesentlich dicker herstellen. Für die zusätzlichen
und geänderten Leistungen vergütete die Straßenbauverwaltung dem Auftragnehmer
über Nachtragsvereinbarungen rd. 6,7 Mio. Euro.
Die Straßenbauverwaltung hätte vor der Ausschreibung und nicht erst während des
Tunnelvortriebs den Wasserdruck genauer untersuchen und den Tunnel entsprechend
planen müssen.
Fehlerhafte Leistungsbeschreibungen führen zu Änderungen, in deren Folge die
Straßenbauämter zahlreiche Nachtragsaufträge vergeben. Sie entziehen auf diese
Ein Straßenbauamt erfasste beim Bau einer
durch städtisches Gebiet führenden Bundesstraße
den Bestand an Versorgungs- und Entsorgungsleitungen
nur lückenhaft und schrieb
darauf aufbauend die Leistungen für diese
Leitungen aus. Der spätere Auftragnehmer
bot diese Leistungen für rd. 5 Mio. Euro an.
Wegen der unvollständigen Bestandsaufnahme
und infolge der geänderten Bauausführung
88 reichte der Auftragnehmer dafür Nachtragsangebote
über rd. 14 Mio. Euro ein, die
das Amt überwiegend anerkennen und vergüten
musste.
48
Weise umfangreiche Leistungen
dem Wettbewerb. Dies führt in der
Regel zu höheren, teilweise zu unangemessen
hohen Preisen. Die
Straßenbauämter unterließen es
häufig, niedrigere Preise bei Mengenmehrungen
auszuhandeln, die
mit den aus Öffentlichen Ausschreibungen
hervorgegangenen
Wettbewerbspreisen für größere
Mengen vergleichbar waren.
Wenn sie es versuchten, hatten sie
meistens nicht den gewünschten
Erfolg. Den Auftragnehmern gelang
es immer wieder, ihre über-
höhten Preise zu begründen und nachzuweisen. Der Bund wurde dadurch mit vermeidbaren
Zusatzkosten belastet.
88 grabenloses Bauen anstelle offener Bauweise

Ungenaue Mengenangaben und Leistungsbeschreibungen können auch zu Spekulationen
bei einem Auftragnehmern führen. So setzt er einen höheren Einheitspreis bei
vermuteten Mehrmengen ein und einen niedrigen Einheitspreis, wenn er auf Mindermengen
spekuliert. 89
Beim Bau einer Ortsumgehung mit einem rd. 2,4 km langen Tunnel betrugen die
vertraglichen Einheitspreise der Position „Aufbereiten von Felsausbruch zum Wiedereinbau“
0,17 Euro/m³ für 20.000 m³ Material der Kantenlänge 300 mm (Pos. „a“)
sowie 3,99 Euro/m³ für 2.500 m³ Material der Kantenlänge 200 mm (Pos. „b“). Auf
Forderung der DB AG, die dem Auftragnehmer vermutlich bekannt war, musste der
Bahndamm einer zu verlegenden Eisenbahnlinie entgegen der ursprünglichen Planung
mit Material der Kantenlänge 200 mm geschüttet werden. Dadurch ergab sich
bei der Position „b“ eine Mengenmehrung auf 75.000 m³.
Die zuständige Straßenbauverwaltung vermutete in dem Preis von 3,99 Euro/m³ einen
Spekulationspreis. Nach langwierigen Verhandlungen einigten sich Straßenbauverwaltung
und Auftragnehmer für die über 110 % hinausgehende Überschreitung
des Mengenansatzes auf einen neuen Einheitspreis von 2,92 Euro/m³. Wird ein Preis
von 0,42 Euro/m³ als realistisch unterstellt, so führte der Spekulationspreis zu zusätzlichen
Kosten von rd. 190.000 Euro.
Über Nachträge vergüten die Straßenbauämter nicht nur zusätzliche, ohnehin erforderliche
Leistungen, sondern auch solche, die bei einer einwandfreien Bauvorberei-
tung gar nicht erforderlich gewesen
wären. Erkennt der Auftragnehmer
während der Bauausführung,
dass zusätzliche oder geänderte
Leistungen erforderlich
werden, muss er seinen Bauablauf
anpassen. Dies führt im Allgemeinen
zu einer Störung seines Bauablaufes.
Dies kann so weit gehen,
dass der Auftragnehmer die Baumaßnahme
vorübergehend einstellen
muss, weil für die zusätzlichen
Leistungen weitere Planungen erforderlich
werden oder zusätzliche
Vorarbeiten die Ausführung der
eigentlichen Baumaßnahme blo-
Umfangreiche zusätzliche und geänderte
Leistungen an den Versorgungs- und Entsorgungsleitungen
beeinträchtigten erheblich
den Tunnelvortrieb beim Bau einer innerstädtischen
Bundesstraße. Erst nachdem die Versorgungs-
und Entsorgungsleitungen im Bereich
der Tunneltrasse verlegt waren, konnte
der Auftragnehmer seinen Vortrieb fortsetzen.
Für Aufwendungen aus gestörtem Bauablauf
stellte er rd. 16 Mio. Euro in Rechnung,
die ihm die Straßenbauverwaltung voraussichtlich
überwiegend vergüten muss. Für
diese unnötigen Ausgaben erhält der Bund
keinen adäquaten Gegenwert.
ckieren. Für den damit verbundenen zusätzlichen Aufwand steht dem Auftragnehmer
eine gesonderte Vergütung zu.
89 Ein „Spekulationsangebot“ ist ein Angebot, bei dem der Bieter die Preise nicht an den vor-
aussichtlichen Kosten einer unveränderten Leistungsbeschreibung orientiert, sondern an der
Erwartung, dass aus von ihm angenommenen künftigen Änderungen des Leistungsinhaltes
sich für ihn ein finanzieller Vorteil ergibt.
49

Der Bundesrechnungshof empfiehlt, bei der Bauvorbereitung größere Sorgfalt walten
zu lassen. Er verkennt nicht, dass es wegen der Vielschichtigkeit von Straßenbaumaßnahmen
und aufgrund unvorhersehbarer und nicht zu steuernder äußerer Einflüsse
immer wieder zu Mengenänderungen sowie zusätzlichen und geänderten Leistungen
kommen kann. Dennoch könnten nach seiner Auffassung bei verbesserter
Bauvorbereitung nachträgliche Auftragserweiterungen und unnötige Ausgaben vermieden
werden.
4.2 Planen durch freiberuflich Tätige
(Ingenieurbüros)
Das Vorbereiten von Baumaßnahmen fällt grundsätzlich in die Zuständigkeit der
Straßenbauverwaltungen. Die Straßenbauämter vergeben die notwendigen Planungsarbeiten
bis zum Erstellen der Ausschreibungsunterlagen zunehmend an Ingenieurbüros,
nach Angaben der Straßenbauverwaltungen größtenteils wegen Personalmangels.
Vom Bundesrechnungshof befragte Straßenbauämter
beurteilten die Qualität der von Ingenieurbüros
eingereichten Unterlagen als
überwiegend verbesserungsbedürftig. So waren
erforderliche Leistungen für die Ausschreibung
von Baumaßnahmen nicht genau
genug beschrieben, überhaupt nicht erfasst
oder Mengenansätze unzutreffend ermittelt.
Diese Feststellungen zur Qualität der Leistungen
von Ingenieurbüros bestätigten viele
Obere und Oberste Straßenbaubehörden.
Nach deren Erfahrungen sind fast alle vorgelegten
Entwurfsunterlagen mit Mängeln behaftet.
Trotz dieser Erkenntnis sei es jedoch
wegen Personalmangels nicht möglich, alle
Entwurfsunterlagen eingehend zu prüfen.
50
Unzureichende Planungsleistungen
von Ingenieurbüros betreffen
nicht nur das jeweilige Land als
Träger der Planungskosten, sondern
haben auch für den Bund zum
Teil erhebliche finanzielle Auswirkungen.
Qualitätsmängel bei der
Planung haben häufig im Verlauf
der Bauausführung zusätzliche oder
geänderte Leistungen und
Mengenmehrungen bei den ausgeschriebenen
Leistungspositionen
zur Folge. In solchen Fällen müssen
die Straßenbauämter entsprechende
Nachtragsvereinbarungen
schließen, die in der Regel zu finanziellen
Nachteilen für den Auftraggeber
Bund führen.
Regressforderungen wegen Baukostensteigerungen infolge von Planungsmängeln
der Ingenieurbüros könnten problematisch sein, weil den Straßenbauverwaltungen
eine unzureichende Prüfung der Leistung entgegengehalten werden könnte. Zudem
ist nicht auszuschließen, dass mangelhafte Ergebnisse freiberuflich Tätiger auf unscharfen
Vorgaben, geringem Informationsfluss und/oder ungenügender Überwachung
seitens der Straßenbauämter beruhen.

Der Bundesrechnungshof kann jedoch die Begründung von Straßenbauverwaltungen
nicht hinnehmen, dass die von freiberuflich Tätigen aufgestellten Entwurfsunterlagen
wegen personeller Unterbesetzung der Straßenbauämter nicht geprüft werden
könnten. Die Straßenbauverwaltungen haben aufgrund ihrer rechtlichen Verpflichtungen
dafür zu sorgen, dass die Aufgaben aus der Auftragsverwaltung ordnungsgemäß
erfüllt werden. 90 Dazu gehört auch eine ausreichende Personalausstattung der
damit befassten Straßenbauämter. Die „Ergänzenden Vereinbarungen“ eines Bundeslandes
zu Ingenieurverträgen sieht der Bundesrechnungshof als ersten Schritt,
immer wieder auftretende Planungsfehler der freiberuflich Tätigen zu vermindern.
Gleichwohl sollten die Straßenbauverwaltungen weiter prüfen, ob und inwieweit Ingenieurbüros
bei Baukostensteigerungen infolge von Planungsfehlern in Regress zu
nehmen sind. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes können Ingenieurbüros
vor allem zu qualitätsgerechter Arbeit veranlasst werden, wenn sie für aus ihren Fehlern
entstandene Schäden oder Kosten haften müssen. Eine besondere Definition der
Prüfpflicht der Straßenbauverwaltung ist dafür nicht Voraussetzung.
Eine Oberste Landesbehörde hat die Problematik inzwischen aufgegriffen. Sie wies
– auch wegen der Feststellungen des Bundesrechnungshofes – die ihr unterstellten
Straßenbauämter an, in den „Ergänzenden Vereinbarungen“ der Ingenieurverträge
folgendes aufzunehmen:
„Entsteht aufgrund fehlerhafter oder unvollständiger Leistungen des Auftragnehmers
beim Auftraggeber ein erhöhter Prüfaufwand, kann der Auftraggeber vom Auftragnehmer
die Erstattung der Mehrkosten verlangen. Als üblicher Prüfaufwand gilt
3 % des Honorars.
Sofern bei Überschreitung der vertraglich festgelegten Termine eine Nachfrist für
die Bearbeitung vereinbart werden muss, behält sich der Auftraggeber vor, eine
Vertragsstrafe zu fordern. Die Vertragsstrafe wird für jeden Tag der Nachfristüberschreitung
mit 0,1 % des Honorars festgesetzt; sie ist auf insgesamt 10 % der Gesamtvergütung
begrenzt und bezieht sich auf die von der Fristsetzung betroffenen
Teile der Leistung.“
Aufgabe und Verantwortung des freiberuflich Tätigen (hier des freischaffenden Ingenieurs)
werden durch einen Werkvertrag begründet. Dieser Vertrag verpflichtet
den freiberuflich Tätigen, ein den Plänen, Berechnungen und Beschreibungen entsprechendes
mangelfreies Bauwerk entstehen zu lassen. Die Verantwortung des mit
der Planung beauftragten freischaffenden Ingenieurs besteht unabhängig von der Gesamtverantwortung
der Bauverwaltung für das wirtschaftliche und mangelfreie öffentliche
Bauen.
Der freischaffende Ingenieur trägt die Verantwortung für seine Leistungen und haftet
unmittelbar für etwaige Fehler. Die Straßenbauämter haben unabhängig davon für
ihre eigenen und für das Überwachen der fremden Leistungen einzustehen. Sie haben
durch ihre Überwachung sicherzustellen, dass der Freischaffende seine Pflichten
vertragsgemäß und umfassend erfüllt, und sind dafür verantwortlich, dass etwaige
90 Art. 90 Abs. 2 und Art. 104 a Abs. 5 GG
51

Mängel behoben werden. Dieses Handeln ist Bauherrenaufgabe und begründet keine
Teilhabe an der Verantwortung des Freischaffenden. Diese wird durch die Überwachung
nicht eingeschränkt.
Wegen der grundsätzlichen Bedeutung empfiehlt der Bundesrechnungshof dem
Bundesministerium, auf die Länder einzuwirken, auch bei vermehrtem Einsatz von
Ingenieurbüros genügend fachkundiges Personal in den Straßenbauverwaltungen
vorzuhalten. Nur so ist gewährleistet, dass Ingenieurverträge ordnungsgemäß vergeben
und abgewickelt sowie alle Leistungen der Ingenieurbüros auf vollständige Vertragserfüllung
geprüft werden können. Dies ist Voraussetzung dafür, Baumaßnahmen
an Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes wirtschaftlich auszuführen und
abzuwickeln.
52

5 Ausschreiben und Vergeben von Bauleistungen
5.1 Vergabe- und Vertragsordnung für
Bauleistungen
Schon seit Ende des 19. Jahrhunderts gibt es Verdingungsordnungen, die das Vergabegeschehen
durch Vorgabe einheitlicher Regelungen rationalisierten. Sie verringern
den Aufwand beim Erstellen der Ausschreibungsunterlagen für den Auftraggeber
und für die beteiligten Bieter, die im Übrigen eine verlässliche Grundlage
für ihre Kalkulation erhalten. Zu den Zielen der vergaberechtlichen Regelungen gehören
u. a. die sparsame und wirtschaftliche Verwendung der Haushaltsmittel, ein
funktionierender Wettbewerb und die Förderung kleiner und mittelständischer Betriebe.
Die Verdingungsordnung für Bauleistungen (VOB) wurde im Jahr 1926 deutschlandweit
eingeführt. Ihr Grundgerüst blieb trotz zahlreicher Änderungen bis heute
erhalten. Der Begriff „Verdingungsordnung für Bauleistungen (VOB)“ wurde mit
der Ausgabe 2002 in „Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB)“ geändert.
Den öffentlichen Auftraggebern ist verbindlich vorgeschrieben, die Verdingungsordnungen
91 anzuwenden. Sie stellen auch ein wesentliches Element der Korruptionsbekämpfung
dar, weil das transparente und formalisierte Verfahren unzulässige
Manipulationen erschwert und damit hilft, Unregelmäßigkeiten zu verhindern.
Der Bundeshaushaltsordnung entsprechend sind Bauleistungen im Regelfall öffentlich
auszuschreiben. 92 Ausnahmen sind nur unter eng begrenzten, einzeln aufgeführten
Voraussetzungen zulässig.
Verstöße gegen das Gebot der Öffentlichen Ausschreibung
• führen zu einer Beschränkung des Wettbewerbs mit einhergehendem höheren
Preisniveau, da sich nur wenige Bieter den Markt teilen,
• erleichtern Absprachen innerhalb der Bieterschaft, wie Erkenntnisse des Bundeskartellamtes
zeigen, und
• können zur Bestechung und Korruption von Bediensteten der Straßenbauämter
beitragen (siehe auch Nrn. 5.2.2 und 5.9).
91 VOB, VOL und VOF gemäß BHO in Verbindung mit den VV-BHO sowie der Zweiten Allgemeinen
Verwaltungsvorschrift für die Auftragsverwaltung der Bundesfernstraßen (2. AVVFStr), hinzu kommen
die besonderen Regelungen für das Nachprüfungsverfahren gemäß GWB (vergleiche Nr. 5.2.1)
92 § 55 Abs. 1 BHO und § 3 VOB/A
53

Gerade in den letzten Jahren hat die Staatsanwaltschaft in Zusammenarbeit mit der
Kriminalpolizei – in einigen Fällen auch nach Hinweisen des Bundesrechnungshofes
– zahlreiche Korruptionsdelikte und unzulässige Preisabsprachen aufgedeckt, in die
auch Straßenbauämter, Straßen- und Autobahnmeistereien involviert waren. Über
diese Verfahren ist in der Presse ausführlich berichtet worden, so dass sich daher an
dieser Stelle eine Darstellung erübrigt. Die Vielzahl und die Art der Fälle zu diesem
Thema dürfte jedoch unterstreichen, welche Bedeutung dem regelgerecht angewandten
Vergabeverfahren zukommt.
5.2 Vergabeverfahren
5.2.1 Wettbewerb
Nach den Erfahrungen des Bundesrechnungshofes haben sich die VOB und weitere
Regelwerke wie das „Handbuch für die Vergabe und Ausführung von Bauleistungen
im Straßen- und Brückenbau“ 93 als die wesentliche Instrumente zur wirtschaftlichen
und sparsamen Verwendung der für den Straßenbau eingesetzten Haushaltsmittel
erwiesen. Wirtschaftliche Nachteile, die im Einzelfall aufgrund einer konsequenten
Handhabung der Vergabebestimmungen entstehen mögen (z. B. durch Ausschluss
eines preisgünstigen, aber unvollständigen Angebots), fallen dem gegenüber nicht
ins Gewicht. Sie werden insgesamt durch den Vorteil eines funktionierenden Wettbewerbswesens
und einer leistungsfähigen Bauwirtschaft mehr als aufgewogen. 94
Die Bedeutung des Wettbewerbs wird auch darin deutlich, dass mit Europäischen
Richtlinien die Chancengleichheit von Unternehmen im Europäischen Binnenmarkt
beim Zugang zu öffentlichen Aufträgen unabhängig von der nationalen Herkunft gesichert
werden soll. Diese Bestimmungen greifen, wenn der Gesamtauftragswert einer
Baumaßnahme den Schwellenwert von 5 Mio. Euro überschreitet. Seit dem
1. Januar 1999 besteht mit der Neufassung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen
95 eine rechtliche Grundlage, die bei der Vergabe öffentlicher Aufträge
oberhalb des Schwellenwertes den Bietern ein subjektives Recht auf Beachtung
der Vergabevorschriften einräumt. Der verbesserte Rechtsschutz greift bei der
Verletzung von Vergabevorschriften, die zum Schutz der Bieterinteressen dienen,
93 Handbuch für die Vergabe und Ausführung von Bauleistungen im Straßen- und Brückenbau“ (HVA B-
54
StB), ARS-Nr. 15/2003 vom 13. März 2003. Einen vergleichbaren Aufbau haben das „Handbuch für die
Vergabe von Lieferungen und Leistungen im Straßen- und Brückenbau“ (HVA L-StB) und das „Handbuch
für die Vergabe von Leistungen der Ingenieure und Landschaftsarchitekten (HVA F-StB).
94 Vergleiche hierzu Schriftenreihe des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Band
7, „Hochbau des Bundes – Wirtschaftlichkeit bei Baumaßnahmen“, zweite Auflage 2002, Seite 53 ff.
95 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), i.d.F vom 26. August 1998 (BGBl. I, S. 2546), ge-
ändert bis zum Jahr 2003 durch div. Gesetze

und kann mittels eines gerichtlichen Nachprüfungsverfahrens geltend gemacht werden.
Er verleiht dem Wettbewerbsaspekt bei öffentlichen Bauaufträgen ein erheblich
größeres Gewicht als bisher. Die Vergabevorschriften zu beachten, liegt wegen der
mit einem Nachprüfungsverfahren verbundenen Gefahr der Verzögerung der betroffenen
Baumaßnahmen auch im Interesse des öffentlichen Auftraggebers.
Aus den genannten Gründen misst der Bundesrechnungshof einem Vergabeverfahren
unter strikter Einhaltung der Regelungen – einschließlich der Formvorschriften,
die im Einzelfall zwar keine unmittelbar erkennbaren wirtschaftlichen Auswirkungen
haben, aber der Sicherung eines regelgerechten Verfahrens dienen – große
Bedeutung zu. Er macht dies immer wieder zu einem Schwerpunkt seiner Prüfungen.
Da die erheblichen wirtschaftlichen Interessen der Beteiligten einen Anreiz darstellen,
durch unlautere Mittel den Wettbewerb bewusst zu unterlaufen und sich dadurch
Vorteile zu verschaffen, achtet der Bundesrechnungshof bei der Prüfung von Vergabeverfahren
auch auf Anzeichen für Manipulationen und Korruption (siehe auch
Nr. 5.9). 96
5.2.2 Öffentliche Ausschreibung
Dem Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen der Öffentlichen
Hand muss eine Öffentliche Ausschreibung 97 vorausgehen, sofern nicht die Natur
des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. 98
Der Bundesrechnungshof weist die Straßenbauverwaltung immer wieder auf den
Vorrang der Öffentlichen Ausschreibung und die damit verbundenen Vorteile hin:
• Nur die Öffentliche Ausschreibung gewährleistet einen uneingeschränkten Wettbewerb
und insoweit eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Haushaltsmittel
aufgrund günstiger Angebotsergebnisse.
• Bei Öffentlichen Ausschreibungen liegen in der Regel mehr Angebote vor als
bei Beschränkten Ausschreibungen.
• Bei Öffentlicher Ausschreibung sind in der Regel günstigere Angebotsergebnisse
zu erwarten als bei einer Beschränkten Ausschreibung.
Die Öffentliche Ausschreibung ist am ehesten geeignet, Preisabsprachen und Manipulationen
bei der Vergabe von Bauleistungen entgegenzuwirken, da durch den unbegrenzten
Bieterkreis entsprechende Versuche erheblich erschwert werden.
96 Zu den beispielhaft aufgeführten Grundsätzen bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge siehe die § 2
Nr. 1, §§ 3, 4 und 8 Nr. 1 VOB/A sowie § 55 Abs. 1 BHO. Diese Grundsätze haben bei einer EU-weiten
Vergabe oberhalb des EU-Schwellenwertes Gesetzesqualität (siehe § 100 Abs. 1, § 97 Abs. 2 bis 5 und
§ 101 Abs. 5 GWB).
97 bei EU-weiten Vergaben: Offenes Verfahren
98 §§ 3 und 3a Nr. 2 VOB/A; vergleiche § 101 Abs. 5 GWB.
55

5.2.3 Beschränkte Ausschreibung
Eine Beschränkte Ausschreibung 99 ist u. a. nur dann zulässig, wenn
• die Öffentliche Ausschreibung einen Aufwand verursachen würde, der zu dem
erreichbaren Vorteil oder dem Wert der Leistung im Missverhältnis stehen würde,
oder
• die Öffentliche Ausschreibung aus anderen Gründen (z. B. Dringlichkeit, Gefahr
im Verzug) unzweckmäßig ist.
Straßenbauämter schrieben große Teile der Leistungen
für den Straßenbau beschränkt aus oder
vergaben sie freihändig, obwohl die Voraussetzungen
dafür nicht gegeben waren. Sie verstießen
damit gegen das Gebot, öffentlich auszuschreiben.
Beschränkt ausgeschrieben oder freihändig vergeben
wurden insbesondere Leistungen für die Unterhaltung,
Straßenausstattung und Lichtzeichenanlagen
(vergleiche Nrn. 5.6 und 5.7).
56
Nach Feststellungen des Bundesrechnungshofes
schrieben
Straßenbauämter in vielen
Fällen Bauleistungen beschränkt
aus, ohne dies stichhaltig
zu begründen. Einige
Straßenbauämter rechtfertigten
dies mit dem Hinweis, es
seien Öffentliche Teilnahmewettbewerbe
vorausgegangen.
Die notwendige Begründung,
warum sie von der gebotenen Öffentlichen Ausschreibung abgesehen hatten, fehlte.
In diesen Fällen ist nicht auszuschließen, dass die Straßenbauämter geeignete Bewerber
unberücksichtigt ließen.
5.2.4 Freihändige Vergabe
Bei der Freihändigen Vergabe 100 findet im Gegensatz zu der Öffentlichen und Beschränkten
Ausschreibung kein förmlicher Wettbewerb statt. Sie ist nur dann zulässig,
wenn die Öffentliche und die Beschränkte Ausschreibung unzweckmäßig sind,
z. B. weil
• für die Leistung aus besonderen Gründen (z. B. Patentschutz, besondere Erfahrung
oder Geräte) nur ein bestimmter Unternehmer in Betracht kommt,
• sich eine kleine Leistung von einer vergebenen größeren nicht ohne Nachteil
trennen lässt oder
• nach Aufhebung einer Öffentlichen oder Beschränkten Ausschreibung eine erneute
Ausschreibung kein annehmbares Ergebnis verspricht.
99
bei EU-weiten Vergaben: Nichtoffenes Verfahren
100
bei EU-weiten Vergaben: Verhandlungsverfahren

Die Einschränkungen für die Freihändige
Vergabe gelten auch für
Nachaufträge. Diese stellen eine
der am häufigsten angewendeten
Form der Freihändigen Vergabe
dar. Als Grund wird hierbei meist
angeführt, dass sich eine kleine von
einer vergebenen größeren Leis-
tung nicht ohne Nachteil trennen lasse. Dies ist nicht immer stichhaltig. Der Bundesrechnungshof
stellt bei Nachaufträgen immer wieder fest, dass die nicht dem Wettbewerb
unterstellten Angebotspreise überhöht sind. Er sieht dies als Bestätigung dafür,
dass der Wettbewerb und die strikte Beachtung der dafür geltenden Bestimmungen
nicht nur im Hinblick auf ein ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln, sondern
vor allem im Hinblick auf eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Haushaltsmittel
von großer Bedeutung sind.
5.2.5 Auswahl des Teilnehmerkreises
Ebenso wie die Beschränkten Ausschreibungen
entsprachen auch die vom Bundesrechnungshof
geprüften Freihändigen Vergaben
nicht immer den Zulässigkeitsvoraussetzungen.
Die entsprechenden Leistungen
hätten deshalb einem förmlichen Wettbewerb
unterstellt werden müssen.
Bei Beschränkter Ausschreibung und Freihändiger Vergabe ist im Gegensatz zur Öffentlichen
Ausschreibung vor der Aufforderung zur Angebotsabgabe eine Bewerberauswahl
zu treffen. Dabei ist – anders als bei der Öffentlichen Ausschreibung – die
Eignung der Bewerber vor der Aufforderung zur Angebotsabgabe zu prüfen. 101
Der Bundesrechnungshof stellte immer wieder fest, dass gegen diese Bestimmungen
der VOB/A verstoßen wurde und dass dies weitere Regelverletzungen sowie
Nachteile zur Folge hatte. Weil Straßenbauämter z. B. versäumt hatten, bei Beschränkten
Ausschreibungen die Eignung von Bietern vor der Aufforderung zur Angebotsabgabe
zu prüfen, sahen sie sich vorschriftenwidrig bei der Wertung der Angebote
gezwungen, ungeeignete Bieter auszuschließen. Auch hat sich mehrfach bestätigt,
dass bei einem begrenzten Bewerberkreis die Gefahr von Preisabsprachen
besteht. Dies trifft grundsätzlich auf Beschränkte Ausschreibungen zu und gilt in besonderem
Maße dann, wenn unter den Bewerbern nicht genügend gewechselt wird
und eine vertrauliche Behandlung von so genannten Bieterlisten nicht gewährleistet
ist.
101 Zum Vorrang der Öffentlichen Ausschreibung und zur Zulässigkeit der Beschränkten Ausschreibung
und der Freihändigen Vergabe siehe § 55 Abs. 1 BHO sowie § 3 Nrn. 2 bis 4 VOB/A. Zur Auswahl des
Teilnehmerkreises siehe § 8 VOB/A. Zu den entsprechenden Vergabearten bei EU-weiten Vergaben siehe
die entsprechenden a-Paragrafen der VOB/A. Zur Bekanntmachung der Öffentlichen Ausschreibung
siehe § 17 Nr. 1 VOB/A. Zur Dauer der Angebots-/Bewerbungsfrist siehe § 18 oder § 18a VOB/A.
57

5.3 Verdingungsunterlagen
5.3.1 Bestandteile und wesentliche Inhalte der
Verdingungsunterlagen
In den Verdingungsunterlagen werden die Bauleistungen auf der Grundlage von
Planungen beschrieben und die Anforderungen festgelegt, die die bauausführenden
Unternehmen zu erbringen und zu erfüllen haben. Die Verdingungsunterlagen bilden
die Grundlage für
• die Ausschreibung der Bauleistungen und die Abgabe von Angeboten (als Ausschreibungsunterlagen),
• die Vergabe der Bauleistungen (als Vergabeunterlagen) sowie
• die Ausführung und Abrechnung der Bauleistungen (als Vertragsinhalt).
Die Verdingungsunterlagen sind – aufbauend auf einer ausgereiften Planung – maßgebend
für die wirtschaftliche und störungsfreie Ausführung einer Baumaßnahme.
Bei Streitigkeiten zwischen den Vertragspartnern dienen sie als Maßstab für eine außergerichtliche
Einigung oder eine gerichtliche Klärung.
Eine Verdingungsunterlage besteht in der Regel aus
• einer Leistungsbeschreibung mit Leistungsverzeichnis für die jeweilige Bauaufgabe
und die Leistungen, die im Einzelnen zu ihrer Realisierung erforderlich
sind, und
• den Vertragsbedingungen, die die immer wiederkehrenden allgemeinen rechtlichen
und technischen Anforderungen definieren oder die grundsätzliche Fragen
bei einer Baumaßnahme regeln. 102
5.3.2 Vertragsbedingungen
Die Straßenbauverwaltung als öffentlicher Auftraggeber legt ihren Verdingungsunterlagen
folgende Vertragsbedingungen zugrunde:
102 Zu den Verdingungsunterlagen und ihren Bestandteilen siehe § 9 und § 10 Nrn. 1 Abs. 1 bis 2 und
58
Nrn. 2 bis 4 VOB/A sowie die Aufzählung in § 1 Nr. 1 VOB/B. Bei Widersprüchen im Vertrag ist in den
Allgemeinen Vertragsbedingungen die Rangfolge der Vertragsbestandteile dahingehend geregelt, dass
der konkretere und Einzelfall bezogene Vertragsbestandteil Vorrang vor dem allgemeineren Vertragsbestandteil
hat (§ 1 VOB/B). Die Leistungsbeschreibung ist dem gemäß der Vertragsbestandteil mit dem
größten Gewicht.

• Allgemeine Vertragsbedingungen für die Ausführung von Bauleistungen (AVB)
und Allgemeine Technische Vertragsbedingungen für Bauleistungen (ATV). Sie
sind identisch mit der VOB/B und Teilen der VOB/C.
• Zusätzliche Vertragsbedingungen (ZVB) und Zusätzliche Technische Vertragsbedingungen
(ZTV). Sie ergänzen die AVB und ATV durch besondere technische
Normen und Regelungen für Straßenbaumaßnahmen.
• Besondere Vertragsbedingungen (BVB). Diese regeln grundsätzliche Fragen für
die jeweilige Bauaufgabe – z. B. zu Ausführungsfristen und Rechnungsstellungen.
103
Dieses Gefüge aus Vertragsbedingungen
bildet zusammen mit der
Leistungsbeschreibung eine Verdingungsunterlage,
in der einerseits
die einzelfallspezifische Bauleistung
genau beschrieben und
andererseits bewährte auftraggeberspezifische
und allgemeine Regelungen
eingebracht werden.
Der Bundesrechnungshof stellte
immer wieder fest, dass Regelungen
in den Leistungsbeschreibungen
oder ihren Vorbemerkungen
wiederholt oder gar abgeändert
wurden, die bereits Gegenstand
der im HVA B-StB vorfor-
Straßenbauämter trafen in den Vorbemerkungen
zur Leistungsbeschreibung und in den
Besonderen Vertragsbedingungen Regelungen,
die so wesentlich von der VOB/B
abwichen, dass sie gegen die Bestimmungen
des BGB zu den Allgemeinen Geschäftsbedingungen
104 verstießen und daher unwirksam
waren. Dies stört die Ausgewogenheit der
VOB/B hinsichtlich der Interessen von Auftragnehmer
und Auftraggeber so stark, dass
jede einzelne Regelung der VOB/B einer Inhaltskontrolle
nach § 307 BGB (früher § 9
AGB-Gesetz) unterliegt. Dies führt dann zur
Unwirksamkeit von weiteren Teilen des Vertrages.
mulierten Vertragsmuster und Vertragsklauseln der VOB/B sind. Dies stört die
Klarheit der Vertragsbedingungen. Bei der Kalkulation der Preise kann dies zu Unsicherheiten
und damit erhöhten Risikozuschlägen führen.
Wiederholungen der vorformulierten Vertragsklauseln oder gar Abweichungen davon
beruhen teilweise auf der unzureichenden Kenntnis der vorformulierten Vertragsbedingungen
und auf Unkenntnis der Rechtsfolgen. Dies betrifft gerade auch
freiberuflich Tätige, die mit dem Erstellen von Verdingungsunterlagen beauftragt
sind, so dass die Bauverwaltung in diesem Bereich hinsichtlich ihrer Kontrolle der
freiberuflich Tätigen besonders gefordert ist. Diese Unkenntnis kann auch dazu führen,
dass die Straßenbauämter während der Bauausführung ihre vertraglichen Ansprüche
nicht durchsetzen oder Leistungen zusätzlich vergüten, zu denen ein Auftragnehmer
gemäß den Allgemeinen Vertragsbedingungen oder den Allgemeinen
103 Die Einbeziehung der VOB/B und VOB/C als Bestandteil des Vertrages ist in § 10 Nr. 1 Abs. 2 VOB/A
verbindlich vorgeschrieben. Die zusätzlichen Vertragsbedingungen sowie die Besonderen Vertragsbedingungen
sind als vorformulierte Vertragsmuster im Vergabehandbuch enthalten.
104 Die Bestimmungen zu den Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) waren bis Ende 2001 in einem
eigenen Gesetz geregelt. Das AGB-Gesetz wurde mit Wirkung vom 01.01.2002 in das BGB integriert
(§§ 305 bis 310 BGB).
59

Technische Vertragsbedingungen bereits aufgrund des Hauptauftrags verpflichtet ist.
Eine genaue Kenntnis der vorformulierten Vertragsbestandteile ist deshalb sowohl
für die Erstellung der Verdingungsunterlagen als auch für die Bauausführung und
Bauabrechnung unerlässlich.
5.3.3 Anforderungen an die Leistungsbeschreibung
Wegen der umfassenden Bedeutung und Verbindlichkeit der Verdingungsunterlagen
sind an ihren wesentlichsten Bestandteil, die Leistungsbeschreibung, besonders hohe
Anforderungen zu stellen. Die Leistung ist eindeutig und so erschöpfend zu beschreiben,
dass alle Bewerber
• die Beschreibung im gleichen Sinn verstehen und
• ihre Preise sicher und ohne umfangreiche Vorarbeiten berechnen können. 105
In der Regel soll die Leistung in einem in die einzelnen Teilleistungen gegliederten
Leistungsverzeichnis beschrieben werden. Hierzu muss – im Gegensatz zu der
Leistungsbeschreibung mit Leistungsprogramm – eine ausgereifte Planung vorliegen,
um den Forderungen nach Eindeutigkeit und Vollständigkeit der Leistungsbeschreibung
entsprechen zu können.
Der Bundesrechnungshof stellte immer wieder fest, dass Leistungsverzeichnisse ungenau,
unvollständig und die zugrunde liegenden Planungsvoraussetzungen nicht erfüllt
waren.
Ein Straßenbauamt vergab die Planungsarbeiten für zwei Straßenbaumaßnahmen
einschließlich Ausschreibungsunterlagen wegen Personalmangels an Ingenieurbüros.
Bei einer Maßnahme zur bituminösen Überbauung einer Anschlussstelle der Autobahn
A 4 ergaben sich wegen mangelhafter Planungsleistungen Nachträge über zusätzliche
Bauarbeiten und Mengenmehrungen, die zu Kostenerhöhungen von rd.
196.000 Euro (rd. 45 % der Auftragssumme) führten.
Bei einer anderen Maßnahme zum Ausbau einer Anschlussstelle der Autobahn A 9
führten Auftragserweiterungen zu Kostenerhöhungen von rd. 108.000 Euro (rd.
70 % der Auftragssumme).
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das Straßenbauamt die Ausschreibungsunterlagen
nicht geprüft und Fehler deshalb nicht entdeckt hatte.
105 Zu den Anforderungen an eine Leistungsbeschreibung siehe § 9 VOB/A und Abschnitt 1.4 HVA B-StB.
60

Ein Straßenbauamt vergab nach Öffentlicher Ausschreibung zunächst nur die Sanierung
der Betonfahrbahn (Auftragssumme rd. 619.000 Euro). Nach der Auftragsvergabe
erweiterte es die Maßnahme um weitere 60 m. Zudem forderte der
Auftragnehmer zur Übernahme der Gewährleistung für seine Arbeiten, die Oberflächenentwässerung
und die Borde zu sanieren. Diese Arbeiten hatte das Straßenbauamt
wegen fehlender Mittel zunächst zurückgestellt. Es erweiterte den
Auftrag und schloss drei Nachtragsvereinbarungen über rd. 1,47 Mio. Euro. Die
Abrechnungssumme betrug rd. 1,53 Mio. Euro, also rd. das 2,5-fache der ursprünglichen
Vergabesumme.
Das Straßenbauamt bearbeitete die Baumaßnahme nicht mit der gebotenen Sorgfalt.
Eine Fahrbahnsanierung ohne Instandsetzung der Oberflächenentwässerung
und der Borde hätte zu Schäden an der erneuerten Fahrbahn führen können. Spätestens
bei der Prüfung der Ausschreibungsunterlagen hätte es erkennen müssen,
dass es die Baumaßnahme ohne Instandsetzen der Oberflächenentwässerung und
der Borde nicht sachgemäß ausführen konnte.
Ein ungenaues Leistungsverzeichnis führt zu Auslegungsspielräumen. Dies ist häufig
mit späteren Auseinandersetzungen verbunden. Soweit Bieter die Risiken einer
ungenauen Leistungsbeschreibung als Wagnis in ihre Preise einkalkulieren, ohne
dass der Auftraggeber dies bei der Angebotsprüfung und -wertung erkennen kann,
können sie zu Wettbewerbsverzerrungen und Mehrkosten führen. In besonderen Fällen
sind mangelhafte Bauleistungen die Folge.
Mangelhafte Leistungsbeschreibungen führen in der Regel dazu, dass während der
Bauausführung zusätzliche oder vom Hauptvertrag abweichende Leistungen vereinbart
werden müssen. Da diese Nachtragsangebote nicht dem Wettbewerb unterliegen,
muss der Auftraggeber mit vergleichsweise höheren Preisen rechnen. Nachträge
sind insoweit unwirtschaftlich. Zudem kann die Kosten- und Terminkontrolle
erheblich erschwert werden oder dem Bauherrn sogar entgleiten. Auch können mangelhafte
Leistungsbeschreibungen Spielräume für Manipulationen bieten und Ansatzpunkte
für Korruption eröffnen.
5.4 Prüfen und Werten von Angeboten
5.4.1 Eröffnungstermin, Zuschlags- und Bindefrist
Die Vergabeunterlagen bestehen aus dem Anschreiben (Aufforderung zur Angebotsabgabe),
gegebenenfalls den Bewerbungsbedingungen und den Verdingungsunterlagen
einschließlich der Beschreibung der Leistung. Das HVA B-StB enthält hierzu
entsprechende Muster.
61

Sobald die Angebote vorliegen, obliegt es dem Auftraggeber, diese innerhalb der
Zuschlagsfrist zu prüfen und zu werten sowie eine Vergabeentscheidung zu treffen.
Insbesondere beim Eröffnungstermin, aber auch bei der Behandlung der Angebote
während der Zuschlags- und Bindefrist muss sich der öffentliche Auftraggeber an
Regeln halten, die – ungeachtet ihres teilweise formalen Charakters – für einen funktionierenden
Wettbewerb von großer Bedeutung sind.
Beim Öffnen und Verlesen (Eröffnung) der Angebote 106 gilt u. a.:
• Bis zum Eröffnungstermin sind die Angebote, die beim Eingang auf dem ungeöffneten
Umschlag zu kennzeichnen sind, unter Verschluss zu halten.
• Zur Eröffnung zuzulassen sind nur Angebote, die dem Verhandlungsleiter bei
Öffnen des ersten Angebotes vorliegen.
• Die Angebote sind in allen wesentlichen Teilen zu kennzeichnen. Es wird bekannt
gegeben, ob und wer Änderungsvorschläge oder Nebenangebote eingereicht
hat.
Der Bundesrechnungshof stellte immer wieder Regelverstöße und Mängel beim Eröffnungstermin
fest, die wesentliche Ziele des Vergabehandelns in Frage stellen
können wie
• die Transparenz des Verfahrens,
• die Gleichbehandlung der Bieter und
• der Schutz vor Manipulationen.
Der Bundesrechnungshof betont insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Korruptionsabwehr
die Bedeutung eines regelgerechten Ablaufs bei der Angebotseröffnung.
Vor allem soll dabei verhindert werden, dass
• Bieter sich durch vorzeitige Kenntnis der Angebote von Mitbewerbern Vorteile
verschaffen, indem sie diese gezielt unterbieten, und
• nachträgliche Ergänzungen oder verdeckte Änderungen an den Angebotsunterlagen
(z. B. Austausch von Blättern und damit von Preisen) vorgenommen
werden.
106 Die Angebotseröffnung wird – obwohl nicht offiziell verwendet – auch als „Submission“ bezeichnet.
62

Regelverstöße und Mängel beim Eröffnungstermin betrafen vor allem:
• Beim Eröffnungstermin wurde versäumt, eingereichte Angebote ordnungsgemäß
zu kennzeichnen.
• Räume, in denen der Eröffnungstermin stattfand, waren unzureichend gekennzeichnet;
dies kann dazu führen, dass sich Bieter zur Angebotsabgabe verspäten
und deren möglicherweise günstigere Angebote nicht gewertet werden dürfen.
• In Gebäuden mit Publikumsverkehr waren Submissionsräume und Kennzeichnungsmaschinen
und – in Abwesenheit von Bediensteten der Bauverwaltung –
unverschlossene Arbeitszimmer sowie Bieterunterlagen auf Tischen frei zugänglich.
• Verspätet eingegangene Angebote wurden nicht regelgerecht behandelt.
• Den Preis betreffende Angaben (z. B. Nachlässe in Angebotsbegleitschreiben)
wurden bei der Eröffnung der Angebote nicht oder nur unzureichend erkannt
oder verlesen und vermittelten dadurch den Anwesenden ein unzutreffendes
Bild über die Angebotspreise.
• Leere Blätter des Leistungsverzeichnisses oder dem Angebot zweimal – einmal
mit Preisen und einmal leer oder beide mit unterschiedlichen Preisen – beigefügte
Seiten des Leistungsverzeichnisses blieben beim Eröffnungstermin unbemerkt
und wurden mit Paginierstempel gelocht.
5.4.2 Anforderungen an die Prüfung und Wertung
von Angeboten
Angebote, die zur Prüfung und Wertung zugelassen werden, müssen insbesondere
folgende Anforderungen erfüllen:
• Sie sollen nur die Preise und die geforderten Erklärungen enthalten.
• Sie müssen schriftlich eingereicht und unterzeichnet sein. 107
• Änderungen des Bieters an seinen Eintragungen müssen zweifelsfrei sein.
107 Falls digitale Angebote zugelassen sind, müssen sie verschlüsselt und mit digitaler Signatur versehen
sein.
63

Ein Straßenbauamt übergab nach Beendigung
der Submission alle Verdingungsunterlagen
an einen freiberuflich Tätigen zur rechnerischen
und fachtechnischen Prüfung. Es überprüfte
die eingereichten Leistungsverzeichnisse
nicht auf fehlende oder fehlerhafte
Bietereintragungen und überließ auch
das Nachrechnen und das Erstellen des Preisspiegels
dem freiberuflich Tätigen.
64
Änderungen an den Verdingungsunterlagen
sind unzulässig. Angebote,
die diese Anforderungen
nicht erfüllen, sind von der Wertung
auszuschließen. Die übrigen
Angebote sind rechnerisch, technisch
und wirtschaftlich zu prüfen.
Die rechnerische Prüfung der Angebote
hat allein das Straßenbauamt
vorzunehmen, die Vergabe
dieser Leistungen an freiberuflich Tätige ist nicht gestattet. Der Bundesrechnungshof
sieht dies als Maßnahme zur Korruptionsvorbeugung. Die Regelung dient insbesondere
dazu, Auffälligkeiten (z. B. fehlende Einheitspreise) durch das Straßenbauamt
kenntlich zu machen und nachträgliche Manipulationen der Leistungsverzeichnisse
weitgehend auszuschließen.
Ein Straßenbauamt änderte während des Vergabeverfahrens
die Verdingungsunterlagen,
indem es den Mengenansatz für Leistungen
zur Verkehrssicherung erhöhte. Durch mangelnde
Sorgfalt bei der Ermittlung der Angebotssumme
blieb der Bieter mit dem wirtschaftlichsten
Angebot bei der Auftragsvergabe
unberücksichtigt. Der Bieter, der den
Zuschlag erhielt, hatte weder ohne noch mit
der Mengenmehrung das wirtschaftlichste
Angebot abgegeben.
Bei der Wertung der Angebote
sind insbesondere die Angemessenheit
der Preise und – bei öffentlicher
Ausschreibung – die Eignung
der Bieter (Fachkunde, Leistungsfähigkeit
und Zuverlässigkeit)
für die Auftragserfüllung zu
beurteilen. Der Zuschlag soll auf
das Angebot erteilt werden, das
unter Berücksichtigung aller technischen
und wirtschaftlichen, gegebenenfalls
auch gestalterischen
und funktionsbedingten Gesichtspunkte als das annehmbarste erscheint. Der niedrigste
Angebotspreis allein ist nicht entscheidend. 108
Eine mangelhafte Prüfung und Wertung von Angeboten kann zu erheblichen wirtschaftlichen
Nachteilen führen. Beurteilt ein Straßenbauamt z. B. die Eignung von
Bietern nicht richtig, kann dies im Fall einer Auftragsvergabe zu erheblichen Verzögerungen
bei der Bauausführung oder zu Baumängeln führen. Täuscht sich die Bauverwaltung
bei der Feststellung des preisgünstigsten Angebots und erteilt den Zuschlag
nicht an den wirtschaftlichsten Bieter, verteuert sich die Bauleistung entsprechend.
Wertet die Bauverwaltung die Qualitäten oder Risiken einer angebotenen
Ausführungsart oder eines angebotenen Fabrikats nicht zutreffend, können ebenfalls
erhebliche Mehrkosten oder Baumängel entstehen.
108 Zu den Themen Billigstbieter, Bietereignung, angemessene Preise und Spekulationsangebote siehe auch:
„Gutachten des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung für den Haushaltsausschuss
des Deutschen Bundestages zur Wirtschaftlichkeit der Vergabe an Billigstbieter im Bereich des
Bundesfernstraßenbaues und der Bundeshochbauten“ vom 18. Juni 2002, Bonn, der Präsident des Bundesrechnungshofes
als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Gz.: V 3 - 2002 -
1195; das Gutachten steht auf den Internet-Seiten des Bundesrechnungshofes unter
www.bundesrechnungshof.de, Rubrik „Veröffentlichungen“, zur Verfügung.

Häufig sind Nachteile aufgrund von Mängeln beim Prüfen und Werten von Angeboten
monetär nicht bezifferbar. Jedoch sind auch in derartigen Fällen Verstöße gegen
vergaberechtliche Bestimmungen bedenklich, da sie den Wettbewerb beeinträchtigen.
109
5.4.3 Mängel bei der Angebotswertung
Mängel bei der Angebotswertung traten nach Feststellungen des Bundesrechnungshofes
besonders häufig im Zusammenhang mit unvollständigen, unklaren oder
geänderten Angeboten sowie in Form unzulässiger Verhandlungen mit Bietern auf.
Der Bundesrechnungshof sieht als wesentliche Ursache dafür die bei den Straßenbauämtern
und den freiberuflich Tätigen weit verbreitete Annahme, bei Mängeln in
den Angeboten Mindestbietender Abstriche an der Ordnungsmäßigkeit des Vergabehandelns
aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit machen zu können.
Der Bundesrechnungshof hat gegenüber den Straßenbauämtern wiederholt betont,
dass Verstöße gegen die Ordnungsmäßigkeit nicht ohne Weiteres durch wirtschaftliche
Überlegungen gerechtfertigt werden können.
Fabrikatsangaben und Einheitspreise sind in der Regel maßgebliche Angebotsbestandteile,
ohne die ein Angebot unvollständig und damit von der Wertung auszuschließen
ist. Das Gleiche gilt für das Fehlen von Angebotsseiten und rechtsverbindlichen
Unterschriften. Letztere sind bei Ausschreibungen des Bundes auf besonderen
Formblättern zu leisten, dabei hat sich der Bieter auch mit den Vertragsbedingungen
des Bundes einverstanden zu erklären. Unterschriften auf Angebotsbegleitschreiben
oder auf dem Deckblatt des Leistungsverzeichnisses reichen
regelmäßig nicht aus, weil in diesen Fällen unklar bleibt, ob sich die Unterschrift auf
alle Angebotsteile bezieht.
Teilweise werteten die Straßenbauämter Angebote, bei denen Bieter im Text von
Leistungsverzeichnissen Änderungen
• zu Mengenansätzen,
• zur technischen Ausführung,
• zu den Abmessungen und
• zum Leistungsumfang
vorgenommen hatten. In derartigen Fällen müssen die Straßenbauämter die Angebote
daraufhin untersuchten, ob die Änderungen ein Nebenangebot des Bieters oder eine
unzulässige Änderung an den Verdingungsunterlagen darstellen. 110 Angebote, in
denen Änderungen des Bieters an seinen Eintragungen – gegebenenfalls nach einem
109
Zur Prüfung und Wertung der Angebote siehe §§ 23 und 25 VOB/A in Verbindung mit § 21 VOB/A.
110
§ 21 Nr. 1 Abs. 2 VOB/A
65

Aufklärungsgespräch – nicht zweifelsfrei sind (z. B. doppelte Preiseintragungen),
müssen von der Wertung ausgeschlossen werden. Sie dürfen nicht durch die Auftraggeberseite
„korrigiert“ werden, da dies ebenfalls eine unzulässige Änderung darstellt.
Nicht bei allen Änderungen in Verdingungsunterlagen war klar, von wem und zu
welchen Zeitpunkten sie vorgenommen wurden (z. B. Preiseintragungen durch Überlacken
und Überschreiben). Die zuständigen Straßenbauämter hatten derartige Änderungen
weder gekennzeichnet noch bei der Wertung Feststellungen dazu getroffen.
Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass Auffälligkeiten an Angeboten
möglichst früh (im Verlauf des Eröffnungstermins oder unmittelbar danach) aktenkundig
zu machen sind, um die Urheberschaft zu dokumentieren und den Verdacht
zu vermeiden, die Änderungen könnten von den Straßenbauämtern vorgenommen
worden sein.
Unvollständige oder unklare Angebote und deren nachträgliche Ergänzung oder Änderung
eröffnen Spielräume für Manipulationen und Ungleichbehandlungen von
Bietern. In derartigen Fällen könnten Bieter Angebotsmängel (z. B. fehlende oder
doppelte Preiseintragungen, das Fehlen von Fabrikatsangaben oder der Unterschrift)
je nach Wettbewerbslage bewusst dazu benutzen, um ihre Angebote nachträglich in
der für sie günstigsten Weise zu ändern oder zu interpretieren. Die Wertung von
mangelhaften Angeboten kann zu einer unzutreffenden Bieterreihenfolge und einer
fehlerhaften Erteilung des Zuschlages führen. 111
5.5 Bauverträge mit vereinbarter Lohngleitung
5.5.1 Grundlagen
Dem Auftragnehmer darf kein ungewöhnliches Wagnis aufgebürdet werden für Umstände
und Ereignisse, auf die er keinen Einfluss hat und deren Einwirkung auf die
Preise und Fristen er nicht im Voraus schätzen kann. 112 In den Verdingungsunterlagen
kann eine angemessene Änderung der Vergütung vorgesehen werden, wenn wesentliche
Änderungen der Preisermittlungsgrundlagen zu erwarten sind, deren Eintritt
oder Ausmaß ungewiss ist. Die Einzelheiten der Preisänderungen sind festzulegen.
113
111 Zur Wertung von unvollständigen oder geänderten Angeboten siehe § 25 Nr. 1 Abs. 1 b VOB/A.
112 § 9 Abs. 2 VOB/A
113 § 15 VOB/A
66

Daher können zur Sicherung einer auskömmlichen Vergütung und eines sachgerechten
Wettbewerbs für Baumaßnahmen, bei denen wegen der Länge der Bauzeit eine
wesentliche Änderung der Preisermittlungsgrundlagen zu erwarten ist, Gleitklauseln
zur Anpassung an steigende Personal- und Sachkosten vereinbart werden.
Preisänderungsklauseln und damit auch die Lohngleitung dürfen bei öffentlichen
Aufträgen nur im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen vereinbart werden. Diese
Bestimmungen sind eingehalten, wenn die vereinbarten Klauseln den „Grundsätzen
zur Anwendung von Preisvorbehalten bei öffentlichen Aufträgen vom 4. Mai 1972“
des damaligen Bundesministers für Wirtschaft und Finanzen entsprechen. 114 Nach
diesen Grundsätzen sind Preisgleitklauseln so zu vereinbaren, dass sie sich nur auf
den Teil der Leistung beziehen, der durch die Änderung der Kostenfaktoren betroffen
wird. Zudem sind Bagatell- und Selbstbeteiligungsklauseln vorzusehen. 115
Nach den „Grundsätzen“ sind Preisvorbehalte nicht zu vereinbaren, wenn der Zeitraum
zwischen der Angebotsabgabe und dem Zeitpunkt der vereinbarten Lieferung
oder Fertigstellung nicht mindestens zehn Monate beträgt. Ist das mit der Vereinbarung
von festen Preisen verbundene Wagnis im Einzelfall besonders hoch, darf ausnahmsweise
von dieser zeitlichen Begrenzung abgesehen werden, sofern der Zeitraum
zwischen der Angebotsabgabe und dem Zeitpunkt der vereinbarten Lieferung
oder Fertigstellung nicht weniger als sechs Monate beträgt. 116
5.5.2 Verfahren der Lohngleitung
Vergabeunterlagen
Soll eine Lohngleitklausel vereinbart werden, hat der Auftraggeber den Vordruck
„Lohngleitklausel für Bauverträge im Straßen- und Brückenbau“ 117 und das Blatt
„Aufwendungen für Lohnänderung“ 118 den Vergabeunterlagen beizufügen. 119 Zudem
hat der Auftraggeber bei der Aufstellung des Blattes festzulegen, ob ein einheitlicher
Änderungssatz für die gesamte Leistung oder gesonderte Änderungssätze für
einzelne Abschnitte oder Unterabschnitte der Leistung vom Bieter anzugeben
sind. 120 Der „maßgebende Lohn“ wird vom Auftraggeber vorgegeben. Bis August
2002 war dies der Gesamttarifstundenlohn (Tarifstundenlohn und Bauzuschlag) des
Spezialbaufacharbeiters gemäß Berufsgruppe III 2, wenn der Auftraggeber in der
114
Abgedruckt im HVA B-StB, Anhang „Grundsätze Preisvorbehalte“
115
Abschnitt 1.4 HVA B-StB: Muster 1.4 - 2.6 „Aufwendungen für Lohnänderung“
116 HVA B-StB, Anhang „Grundsätze Preisvorbehalte“
117
Muster 1.3 - 2 HVA B-StB
118
Muster 1.4 - 2.6 HVA B-StB
119
Abschnitte 1.3 Nr. 4 und 1.4 Nr. 48 HVA B-StB
120 Abschnitt 1.4 Nr. 48 HVA B-StB
67

Leistungsbeschreibung nichts anderes angegeben hatte. 121 Dies galt ebenfalls für die
neuen Bundesländer. 122 Seit September 2002 gilt als maßgebender Lohn der Gesamttarifstundenlohn
(Tarifstundenlohn und Bauzuschlag) des Spezialfacharbeiters gemäß
Lohngruppe 4 (West). 123 Wenn der in der Lohngleitklausel festgelegte „maßgebende
Lohn“ für die im Leistungsverzeichnis enthaltenen Leistungen ganz oder teilweise
nicht gelten soll, ist der jeweils zutreffende, gegebenenfalls regional gültige
Lohn als maßgebender Lohn anzugeben.
Weiter hat der Auftraggeber außer der Abschnittsbezeichnung die „fiktive Lohnänderung“
zur Erfassung der geschätzten Änderung des maßgebenden Lohns vorzugeben.
124 Deren Größe hängt von der Bauzeit, dem Zeitpunkt des vorgesehenen
Eröffnungstermins sowie vom Zeitpunkt und der Höhe der erwarteten Lohnerhöhung
ab. Die fiktive Lohnänderung dient nur zum Vergleich der Angebote.
Berechnung des Änderungssatzes
Der Änderungssatz wird vom Bieter unter Berücksichtigung seiner Kalkulationsgrößen
ermittelt. Dabei dürfen nur seine lohn- und gehaltsbezogenen Bestandteile berücksichtigt
werden. Mit dem Änderungssatz berechnet der Bieter die Mehrvergütung
für gestiegene Lohnkosten.
Der Änderungssatz wird nach folgender Formel berechnet:
68
Änderungssatz [‰] =
Dabei gilt für den Personalkostenanteil:
Personalkostenanteil [%] =
Prüfung und Wertung
Personalkostenanteil an der Angebotssumme [%] × 10
maßgebender Lohn [in Cent/Stunde]
(Lohnkosten [EUR] + lohngebundene Kosten [EUR]) × 100
Nettoangebotssumme [EUR] – Nachunternehmerleistungen [EUR]
Der Auftraggeber hat die angebotenen Änderungssätze beim wirtschaftlichsten Angebot
gesondert zu prüfen, da nach gesetzlichen Bestimmungen 125 nur die für Löhne
121
Muster 1.3 - 2 HVA B-StB
122
Schreiben des Bundesministeriums vom 25.06.1998, Gz.: StB 12/70.51.01-20/23 Ver 98
123
ARS-Nr. 29/2002 vom 29. November 2002
124
Abschnitt 1.4 Nr. 50 HVA B-StB
125
bis 31.12.1998: § 3 Währungsgesetz (WährG) vom 20.06.1948 seit 01.01.1999: § 2 Preisangaben- und
Preisklauselgesetz (PreisAngG) vom 09.06.1998

und Gehälter entstehenden Mehraufwendungen erstattet werden dürfen. 126
Ergibt die Prüfung bei dem wirtschaftlichsten Angebot, dass in dem Änderungssatz
auch andere als lohn- und gehaltsbezogene Anteile enthalten sind, ist der Änderungssatz
im Benehmen mit dem Bieter zu reduzieren und das Ergebnis dem Bieter
rechtzeitig vor Zuschlagserteilung mitzuteilen. Änderungssätze, die auch andere
Faktoren enthalten, sind nicht genehmigungsfähig und somit unwirksam. Deshalb
darf auf überhöhte Änderungssätze, d.h. solche, die nicht nur lohn- und gehaltsbezogene
Mehrkosten enthalten, wegen des unzulässigen Inhaltes ein Zuschlag nicht erteilt
werden.
Eindeutig überhöhte Änderungssätze können schon durch eine einfache Abschätzung
erkannt werden. Wird der Personalkostenanteil mit 100 % angesetzt, so ergäbe
sich bei einem maßgebenden Lohn in Höhe von 14,43 Euro je Stunde ein Änderungssatz
von 0,693 ‰. 127 Dieser Wert des Änderungssatzes wäre der theoretisch
höchstmögliche, da sich die Baukosten regelmäßig nicht nur aus Lohn- und Gehaltskosten,
sondern auch aus anderen Kosten zusammensetzen. Noch höhere Änderungssätze
können schon rechnerisch nicht möglich sein und sind daher nicht zulässig.
Angebotene Änderungssätze unterliegen dem Wettbewerb und werden bei der Prüfung
und Wertung der Angebote wie Einheitspreise berücksichtigt. Fehlt ein Änderungssatz
(kein Eintrag oder Eintrag eines Striches oder einer Null), ist das Angebot
oder der angebotene Angebotsabschnitt ohne Lohngleitung zu werten. 128 Unter Annahme
eines planmäßigen Bauablaufes und möglicher künftiger Lohnerhöhungen
wird die Mehrvergütung mittels dieses Änderungssatzes ermittelt. Die Höhe des angebotenen
Änderungssatzes kann die Angebotsendsumme und damit die Rangfolge
der Angebote erheblich beeinflussen.
Ermittlung der Mehrvergütung
Die Mehrvergütung für gestiegene Lohnkosten wird dadurch berechnet, dass die
nach der Tariflohnerhöhung zu erbringende Restleistung multipliziert wird mit der
Tariflohnerhöhung des maßgebenden Lohnes in Cent und dem vom Bieter im Rahmen
der Ausschreibung angegebenen Änderungssatz:
Mehrvergütung [EUR] =
126
siehe Abschnitt 2.4 Nr. 34 HVA B-StB
127
1000/1443 = 0,693
128
siehe Abschnitt 2.4 Nr. 32 HVA B-StB
Restleistung [EUR] x Tariflohnerhöhung [Cent] x Änderungssatz [‰]
1000
69

Der Wert der bis zum Tage der Änderung des maßgebenden Lohnes erbrachten Leistungen
(Leistungsstand) ist unverzüglich durch ein gemeinsames Aufmaß festzustellen.
Vermeidbare Mehraufwendungen werden nicht erstattet. Vermeidbar sind insbesondere
Mehraufwendungen, die dadurch entstanden sind, dass der Auftragnehmer
Vertragsfristen überschritten oder die Bauausführung nicht angemessen gefördert
hat. 129
Abrechnung, Bagatell- und Selbstbeteiligungsklausel
Bei der Ermittlung der für die Lohngleitklausel maßgebenden Abrechnungssumme
sind die Beträge für
• Minderung der Vergütung,
• Abzüge nach den zusätzlichen Technischen Vertragsbedingungen,
• Vertragsstrafen,
• Schadensersatzbeträge,
• die aufgrund einer Stoffpreisklausel zu erstattenden Beträge und
• Umsatzsteuer
nicht in Ansatz zu bringen. 130
Von den Mehrkosten aus Lohnerhöhungen wird nur der über 0,5 % der Abrechnungssumme
(Vergütung für die insgesamt erbrachte Leistung) hinausgehende Teilbetrag
erstattet (Bagatell- oder Selbstbeteiligungsklausel) 131 . In Abschlagszahlungen
dürfen Mehrkosten erst geltend gemacht werden, wenn der Bagatell- oder Selbstbeteiligungsbetrag
überschritten ist. Solange die Abrechnungssumme nicht feststeht,
wird die Auftragssumme zugrunde gelegt.
Eine Abschlagszahlung kann nur dann als Leistungstand anerkannt werden, wenn sie
alle bis zum Stichtag der Lohnerhöhung erbrachten Leistungen enthält. 132 Werden
vor dem Stichtag erbrachte Nachtragsleistungen ausnahmsweise später vertraglich
vereinbart und vergütet, ist der Leistungsstand gegebenenfalls zu berichtigen.
Hat der Auftragnehmer Vertragsfristen überschritten, so sind ihm nur die Mehraufwendungen
zu erstatten, die auch bei Einhaltung der vereinbarten Termine entstanden
wären. 133
129
Nr. 5 Muster 1.3 - 2 HVA B-StB
130
Abschnitt 3.2 Nr. 51 HVA B-StB
131 Nr. 6 Muster 1.3 - 2 HVA B-StB
132 Abschnitt 3.2 Nr. 49 HVA B-StB
133 Abschnitt 3.2 Nr. 50 HVA B-StB
70

Rückforderung
Das Vereinbaren eines überhöhten Änderungssatzes verstößt gegen gesetzliche Bestimmungen
und ist insoweit unwirksam. Der Änderungssatz ist auf den zulässigen
Wert zu beschränken. Der wegen eines überhöhten Änderungssatzes überzahlte Betrag
für die Mehrvergütung ist zurückzufordern, da er auf einer gesetzwidrigen Vereinbarung
beruht.
Der Bundesrechnungshof prüfte bundesweit, wie die Straßenbauverwaltungen die
Lohngleitklausel anwenden. Er hat erhebliche Mängel beim Anbieten, Prüfen und
Werten sowie beim Abrechnen von Lohngleitklauseln festgestellt. Eine wesentliche
Ursache sieht der Bundesrechnungshof darin, dass bei Beschäftigten der Straßenbauverwaltungen
teilweise erhebliche Defizite in der Handhabung des Verfahrens
der Lohngleitung und seiner Berechnungsgrundlagen bestehen. Der Bundesrechnungshof
empfiehlt, diese Defizite durch geeignete Schulungsmaßnahmen auszuräumen.
Zu Bauverträgen mit vereinbarter Lohngleitung stellte der Bundesrechnungshof fest,
dass Straßenbauämter
• Änderungssätze nicht prüften,
• überhöhte oder unzulässige Änderungssätze – in Einzelfällen mit Personalkostenanteilen
von mehr als 100 % – vereinbarten, weil z. B. auch andere als lohnund
gehaltsbezogene Bestandteile enthalten waren,
• eine Selbstbeteiligung von Auftragnehmern nicht vereinbarten,
• hinnahmen, dass Auftragnehmer der Lohngleitung einen anderen als den in den
Ausschreibungsunterlagen vorgegebenen maßgebenden Lohn zugrunde gelegt
hatten, und
• beim Abrechnen der Mehrvergütung unzutreffende Leistungsstände anerkannten.
Die vom Bundesrechnungshof festgestellten Mängel führten zu Überzahlungen von
Auftragnehmern in mehrstelliger Millionenhöhe. Ein Straßenbauamt zahlte rd.
0,8 Mio. Euro (etwa 60 % der Mehrvergütung), ein anderes insgesamt rd.
2,8 Mio. Euro zu Unrecht aus. Der Bundesrechnungshof hat die betroffenen Straßenbauverwaltungen
aufgefordert, die überzahlten Beträge von den Auftragnehmern
zurück zu fordern.
71

5.6 Ausschreibung und Vergabe der Straßenausstattung
Um ihren Bedarf an Verkehrszeichen, Schutzplanken, Leitpfosten und Straßenmarkierungen
(Straßenausstattung) zu decken, sollen die Straßenbauämter öffentlich
ausschreiben (vergleiche Nr. 5.2.2). Lediglich in Ausnahmefällen dürfen sie beschränkt
ausschreiben oder freihändig vergeben. Mit den Öffentlichen Ausschreibungen
sollen die Straßenbauämter dazu beitragen, die Ausbreitung der Korruption
und auch die Bildung von Kartellen, Oligopolen oder Monopolen zu verhindern oder
zumindest zu erschweren.
Der Gesamtwert der jährlich zu vergebenden Lieferungen und Leistungen im Bereich
der Straßenausstattung beträgt rd. 200 Mio. Euro. Die Straßenbauämter führen
die dazu erforderlichen Planungen überwiegend in eigener Regie durch.
Der Bundesrechnungshof stellte sowohl bei
einer großen bundesweiten Querschnittsprüfung
als auch bei seinen laufenden Prüfungen
erhebliche Mängel bei der Vergabe von Arbeiten
für die Straßenausstattung fest. So verzichteten
die Straßenbauämter in außergewöhnlich
vielen Fällen auf eine Öffentliche
Ausschreibung, ohne dass die Voraussetzungen
gemäß VOB/A vorlagen. Hierdurch entwickelten
sich die Märkte ungünstig, indem
sich die Leistungen auf nur wenige Anbieter
verteilten.
72
Die Straßenausstattung für größere,
zusammenhängende Maßnahmen
sollen die Straßenbauämter in
gesonderten, nach Gewerken getrennten
Einzelverträgen beauftragen.
Für den laufenden Bedarf
können sie so genannte Jahresverträge
schließen, deren Mengenansätze
die Erfahrungen vorangegangener
Jahre widerspiegeln. Jahresverträge
sollen zeitlich begrenzt
nicht über die vorgesehene Laufzeit
hinaus verlängert werden. Die
Vergaben bedürfen nach derzeitiger Praxis nicht der Zustimmung des Bundesministeriums.
Straßenbauämter wickelten umfangreiche Baumaßnahmen über Jahresverträge ab.
Diese Vertragsform brachte häufig wegen ihrer schlechten Kalkulierbarkeit – Ort
und Zeit der Teilleistung sind dem Bieter zum Zeitpunkt der Kalkulation weitgehend
unbekannt – ein besonders hohes Preisniveau mit sich. Zudem schlossen die Straßenbauämter
die Jahresverträge häufig ohne realistische Mengenangaben. Anstelle
von zumindest überschläglich, auf der Grundlage von Vorjahresverträgen ermittelten
Mengenangaben, setzten sie teilweise nur die Menge „1“ ein. Damit fehlte eine wesentliche
Kalkulationsgrundlage; gleichzeitig erhöht sich die Unsicherheit des Unternehmers
hinsichtlich des zu erbringenden Leistungsumfanges. Unter diesen Voraussetzungen
müssen die Anbieter zwangsläufig besonders hohe Preise kalkulieren,
um ihre Angebote auskömmlich zu gestalten.

Einzelne Straßenbauämter verlängerten die Laufzeit der Jahresverträge immer wieder
über mehrere Jahre hinweg. Ein Vertrag hatte sogar eine Gesamtlaufzeit von acht
Jahren. Derartige Vertragsverlängerungen rechtfertigten die Straßenbauämter teilweise
damit, dass es ihnen gelungen sei, auch über einen solch langen Zeitraum das
ursprüngliche Preisniveau zu halten. Sie glaubten, dadurch besonders wirtschaftlich
gehandelt zu haben. Im Gegensatz dazu hält es der Bundesrechnungshof nach seiner
Erfahrung vielmehr für wahrscheinlich, dass die Auftragnehmer die Preise bereits
bei der Auftragsvergabe zu hoch kalkulierten. Dies wiederum war auf ungeeignete
Beschränkte Ausschreibungen mit mangelhaft ermittelten Mengenansätzen zurückzuführen.
Straßenbauämter ließen Planungsleistungen durch Firmen erbringen, die danach an
den Beschränkten Ausschreibungen dieser Leistungen teilnahmen. Hierdurch erwuchs
den betreffenden Firmen ein Wettbewerbsvorteil wegen besonderer Kenntnis
der zu erbringenden Leistungen.
Der zu geringe Anteil an Öffentlichen Ausschreibungen bei den Vergaben begünstigte
Preisabsprachen und die Bildung von Kartellen. Das zeigten auch die Ermittlungen
des Bundeskartellamtes. Allein wegen verbotener Absprachen bei Ausschreibungen
von Straßenmarkierungen verhängte das Bundeskartellamt gegen
27 Unternehmen und 21 Einzelpersonen Geldbußen in Höhe von insgesamt rd.
12 Mio. Euro. Die Mehrzahl der deutschen Fahrbahnmarkierungsunternehmen
stimmte seit vielen Jahren ihr Angebotsverhalten bei Ausschreibungen der Straßenbauverwaltungen
ab. Dabei legten die dem Kartell angeschlossenen Firmen den jeweiligen
Mindestbieter fest und vereinbarten höhere Scheinangebote. Diese kriminellen
Handlungen führten dazu, dass der Bund viele Jahre lang zusätzliche Ausgaben
in Millionenhöhe zu tragen hatte.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt den Straßenbauämtern, den Anteil der Öffentlichen
Ausschreibungen bei der Vergabe von Lieferungen und Leistungen bei der
Straßenausstattung erheblich zu vergrößern. Beschränkte Ausschreibungen sollten
sie nur in begründeten Einzelfällen, Freihändige Vergaben möglichst gar nicht mehr
durchführen. Jahresverträge sollten die Straßenbauämter nur zeitlich begrenzt und
mit realistischen Mengenansätzen schließen. Planungsleistungen sollten sie ausschließlich
unter eigener Regie erbringen. Im Hinblick auf den eingeschränkten Bewerberkreis
bei der Vergabe der Straßenausstattung sollte die Leitung der Straßenbauämter
ein besonderes Augenmerk auf die Vergaben in diesem Bereich legen. Das
Einhalten der obigen Empfehlungen sollten die Straßenbauverwaltungen durch verwaltungsinterne
Kontrolle sicherstellen.
73

5.7 Errichten und Warten von Lichtzeichenanlagen
Auch Leistungen zum Errichten und Warten von Lichtzeichenanlagen sollten die
Straßenbauverwaltungen grundsätzlich öffentlich ausschreiben. Damit können sie
vermeiden, dass sich Kartelle bilden und der Wettbewerb eingeschränkt wird.
Der Bundesrechnungshof stellte immer wieder fest, dass die von Straßenbauämtern
vorgebrachten Gründe für Beschränkte Ausschreibungen oder Freihändige Vergaben
von Leistungen zum Errichten und Warten von Lichtzeichenanlagen nur scheinbar
den Bedingungen der VOB/A entsprachen. Tatsächlich hielten sie jedoch einer näheren
Überprüfung nicht in jedem Fall stand.
Straßenbauämter begründeten das Abweichen vom Gebot der Öffentlichen Ausschreibung
am häufigsten damit, dass
• die im Nahbereich beheimateten Unternehmen dem Straßenbauamt hinsichtlich
Leistungsfähigkeit, Fachkunde, und Zuverlässigkeit bekannt seien,
• im Nahbereich ansässige Unternehmen grundsätzlich günstiger anböten,
• die bereits vorhandenen Lichtzeichenanlagen aus Gründen der fehlenden Kompatibilität
der Anlagen verschiedener Hersteller zwingend einen bestimmten
Auftragnehmer erfordern und
• eine Öffentliche Ausschreibung sinnlos sei, da ohnehin nur wenige, den Straßenbauämtern
bekannte Unternehmen am Wettbewerb teilnähmen.
Regelmäßig erteilten Straßenbauämter ihnen bekannten und bereits früher beauftragten
Unternehmen den Zuschlag. Dieses Vorgehen bei der Vergabe von Aufträgen
begünstigt jedoch Fehlentwicklungen – z. B. Einschränkung des Wettbewerbs durch
Begrenzung der Bieterzahl – und birgt die Gefahr finanzieller Nachteile zu Lasten
des Bundes.
Demgegenüber äußerten die Straßenbauämter vielfach Bedenken gegen die Öffentliche
Ausschreibung von Leistungen zum Errichten und Warten von Lichtzeichenanlagen.
Ihre häufigsten Bedenken waren:
• Kurzfristig erforderliche Instandsetzungsarbeiten zur Gewährleistung einer zuverlässigen
und sicheren Verkehrsregelung könnten wegen unzureichender örtlicher
Präsenz von auswärtigen Firmen beeinträchtigt werden und
• die künftigen Wartungskosten von auswärtigen Firmen könnten höher liegen und
die Preisvorteile aus dem öffentlichen Wettbewerb zunichte machen.
Diese Bedenken sollen auch nach Auffassung des Bundesrechnungshofes nicht außer
Acht gelassen werden. Die mit der Öffentlichen Ausschreibung angestrebte
Chancengleichheit aller tatsächlich auf dem Markt vorhandenen Fachfirmen darf die
Zuverlässigkeit von Lichtzeichenanlagen und eine sichere Verkehrsführung nicht
einschränken oder beeinträchtigen.
74

Der Bundesrechnungshof empfiehlt den Straßenbauämtern, die Leistungen zum Errichten
und Warten von Lichtzeichenanlagen vermehrt im Wege der Öffentlichen
Ausschreibung zu vergeben. Neu hinzu kommende Firmen sind hinsichtlich ihrer
Leistung und Zuverlässigkeit im Instandsetzungs- und Wartungsdienst besonders zu
beobachten. Die Straßenbauämter sollten die dabei gesammelten Erfahrungen bei
späteren Angebotswertungen berücksichtigen.
5.8 Einsatz von General- und Totalunternehmern
Bauleistungen verschiedener Handwerks- oder Gewerbezweige sind in der Regel
nach Fachlosen getrennt zu vergeben. 134 Die zur Herstellung eines Bauwerks erforderlichen
Bauleistungen sollen nur dann zusammengefasst und an einen Generalunternehmer
vergeben werden, wenn dies aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen
geboten ist. Ein Generalunternehmer wird als Totalunternehmer bezeichnet,
wenn er neben allen Fachlosen auch noch die Planungsarbeiten (Architekten- und
Ingenieurleistungen) übernimmt.
Eine Vergabe an einen General- oder Totalunternehmer bietet sich auch an, wenn
der Bauherr fachunkundig ist. Die Straßenbauverwaltungen besitzen allerdings in aller
Regel die entsprechende Fachkunde, so dass sie nicht der fachlichen Unterstützung
eines Generalunternehmers bedürfen.
Die Vergabe nach Fachlosen in Verbindung mit der Öffentlichen Ausschreibung ermöglicht
beim Straßenbau einen vielfältigen Wettbewerb, an dem sich kleine und
mittelständische Baufirmen sowie große Baukonzerne beteiligen. Bei Aufträgen mit
einem Finanzvolumen von unter einer Million Euro bieten nach Erfahrungen des
Bundesrechnungshofes insbesondere in ländlichen Räumen die ansässigen, kleinen
und mittelständischen Baufirmen fast ausnahmslos günstiger an als die großen Baukonzerne,
soweit sich diese überhaupt an einem solchen Wettbewerb beteiligen. Erst
bei Aufträgen mit einem Finanzvolumen von mehreren Millionen Euro oder technisch
anspruchsvollen Leistungen treten die großen Baukonzerne in Ernst zu nehmende
Konkurrenz zu den mittelständischen Baufirmen und erhalten dann auch öfter
den Zuschlag auf ihre Angebote.
Der Bundesrechnungshof stellte in jüngster Zeit fest, dass die Straßenbauverwaltungen
vermehrt Aufträge an General- oder Totalunternehmer vergaben oder dies beabsichtigten.
Nach dem Konzessionsmodell des Bundesministeriums für die private
Vorfinanzierung von Bundesfernstraßenabschnitten sind die Straßenbauverwaltungen
gehalten, die Finanzierung und alle Bau- und Ausstattungsleistungen von einem
Unternehmen oder einer Bietergemeinschaft erbringen zu lassen (siehe auch
Nr. 2.2.2). Teilweise schrieben die Straßenbauverwaltungen die Leistungen nach ei-
134 § 97 Abs. 3 GWB, § 4 Nr. 3 VOB/A
75

nem Leistungsprogramm funktional aus, 135 so dass auch ein großer Teil der Planungen
von dem dann als Totalunternehmer zu bezeichnenden Unternehmer zu erbringen
waren.
Das Finanzvolumen für die von einem General-
oder Totalunternehmer zu erbringenden
Bauleistungen betrug bei den ersten
zwölf vorzufinanzierenden Maßnahmen
ausnahmslos über 50 Mio. Euro. In einem
Fall lagen die Submissionsergebnisse für
die reine Bauleistung über 300 Mio. Euro.
Bei einer weiteren Maßnahme näherten sich
die Submissionsergebnisse für die Bauleistung
einer halben Milliarde Euro.
76
Ein Generalunternehmer kann insbesondere
bei komplizierten Bauabläufen,
die den Einsatz verschiedener
Fachfirmen erfordern, die Baumaßnahme
häufig zügiger ausführen, da
er freier in seinem Handeln und
nicht an verwaltungsinterne Vorschriften
gebunden ist. So kann er
Leistungen freihändig vergeben, anstatt
öffentlich auszuschreiben. Voraussetzung
für das zügigere Bauen
ist allerdings, dass die Straßenbauverwaltung für die betreffende Baumaßnahme bereits
das Baurecht erlangt hat. Dies ist vor allem dann von Bedeutung, wenn sich die
Maßnahme auf mehrere Planfeststellungsabschnitte erstreckt. Andernfalls lässt sich
ohne Generalunternehmer mitunter schneller bauen. Die Verwaltung kann mit dem
Bau bereits beginnen, wenn für den ersten Abschnitt Baurecht besteht.
Der Einsatz von Generalunternehmern hat für die Straßenbauverwaltungen den Vorteil,
dass sie in diesen Fällen von Ausschreibungs- und Vergabeverfahren sowie
während der Bauausführung von Koordinierungstätigkeiten entlastet werden. Der
Totalunternehmer übernimmt darüber hinaus noch einen großen Teil der Planung.
Der General- oder Totalunternehmer verlangt für seine zusätzlichen Leistungen einen
Zuschlag, den er zumindest auf die von ihm weiter zu vergebenden Leistungen
aufschlägt. Der Generalunternehmerzuschlag beträgt nach den Erfahrungen des
Bundesrechnungshofes im Mittel 10 bis 15 %. Der General- oder Totalunternehmer
erbringt dafür auch Leistungen zur Bauvorbereitung und Bauüberwachung, die die
Straßenbauverwaltungen sonst selbst übernehmen. Damit nimmt der General- oder
Totalunternehmer Verwaltungsaufgaben wahr, für deren Kosten nach dem Grundgesetz
das Land selbst aufzukommen hat (vergleiche Nr. 7.7). Der damit im direkten
Zusammenhang stehende Anteil des Generalunternehmerzuschlages muss folglich
auch von den Ländern getragen werden; eine Auffassung, die auch das Bundesministerium
grundsätzlich teilt.
Der oben dargestellte Fall verdeutlicht einerseits, dass sich Straßenbauverwaltungen
mitunter weigern, den zu den Verwaltungskosten zählenden Anteil des Totalunternehmerzuschlages
aus Landesmitteln zu bestreiten. Unter Umständen verbleiben diese
Kosten beim Bund. Andererseits ist festzustellen, dass im dargestellten Fall der
Totalunternehmer zumindest nach Darstellung der Straßenbauverwaltung einen zusätzlichen
Aufwand verursachte, der sich auf 5 Mio. Euro beziffern ließ.
135 § 9 VOB/A

Bei einem Totalunternehmereinsatz zum Bau eines Großprojektes mit einem Finanzvolumen
von etwa einer halben Milliarde Euro summierten sich die Totalunternehmerzuschläge
auf rd. 26 Mio. Euro. Davon entfielen rd. 5 Mio. Euro auf Leistungen
für die Bauvorbereitung und Bauüberwachung. Der Bundesrechnungshof
forderte deshalb die Straßenbauverwaltung auf, den Teil des Zuschlages für die
Bauvorbereitung und für die Bauüberwachung in Höhe von rd. 5 Mio. Euro aus
Landesmitteln und nicht aus Bundesmitteln zu bestreiten.
Dem verschloss sich die Straßenbauverwaltung und entgegnete, dass ihr insbesondere
für die
• Planung,
• Ausschreibung für den Totalunternehmereinsatz mit funktionaler Leistungsbeschreibung,
• Mitwirkung bei der Weitervergabe an andere Unternehmer und
• zusätzliche Bauüberwachung
ein Aufwand entstanden wäre, der dem einer direkten Ausschreibung, Vergabe und
Bauausführung in eigener Zuständigkeit entspräche.
Ein General- oder Totalunternehmer hat eine große Leistungsspanne vom Erd-, Decken-,
Tunnel- und Brückenbau bis hin zur Straßen- und Tunnelausstattung und der
dazugehörigen elektrotechnischen Betriebstechnik abzudecken. Zudem hat er ein
umfangreiches Leistungsvolumen zu bewältigen. Deshalb ist nur ein beschränkter
Kreis von Unternehmen in der Lage, diese Leistungen anzubieten. Die Straßenbauverwaltung
schreiben deshalb die Leistungen in der Regel im Nichtoffenen Verfahren
aus, das der Beschränkten Ausschreibung nach Öffentlichem Teilnahmewettbewerb
entspricht. Der Einsatz von General- und Totalunternehmern wirkt daher wettbewerbseinschränkend.
Die große Leistungsspanne und das große Auftragsvolumen bei General- und Totalunternehmervergaben
erfordern umfangreiche komplexe Planungen und darauf aufbauend
entsprechend umfangreiche Leistungsbeschreibungen. Den Straßenbauverwaltungen
bereiten diese komplexen Planungen und Leistungsbeschreibungen
Schwierigkeiten. Das liegt zum einen an dem großen Arbeitsumfang, zum anderen
lassen sich bestimmte Leistungen zum Zeitpunkt der Vergabe an einen General- oder
Totalunternehmer nicht genau beschreiben. So kommen bei Großprojekten verschiedene
Leistungen erst am Ende einer mehrjährigen Bauzeit zur Ausführung und können
zwischenzeitlich einer technischen Fortentwicklung unterliegen. Aus alledem
resultiert, dass Straßenbauverwaltungen die Baumaßnahmen unzureichend vorbereiten
und daher umfangreiche Leistungen über Nachtragsvereinbarungen mit den damit
verbundenen erheblichen Nachteilen vergeben müssen (vergleiche Nr. 4.1).
77

Aus einem EU-weiten Öffentlichen Teilnahmewettbewerb
im Zuge eines Nichtoffenes
Verfahrens gingen für den Totalunternehmereinsatz
zum Bau eines privat vorfinanzierten
Großprojektes nur vier Bewerber hervor. Es
handelte sich dabei um
• zwei ausländische Bietergemeinschaften,
• eine Bietergemeinschaft mit einem ausländischen
Großkonzern und einem deutschen
mittelständischen Bauunternehmen sowie
• eine deutsche Bietergemeinschaft.
Die deutsche Bietergemeinschaft, die den Zuschlag
erhielt, bestand aus den drei größten
deutschen Baukonzernen sowie drei weiteren
Großkonzernen. Durch die vorherige Einengung
des Bewerberkreises wurde hier der
Wettbewerb offensichtlich eingeschränkt.
78
Kleine, aber auch kleinere mittelständische
Firmen haben in der
Regel nur im Zusammenwirken
mit großen Baukonzernen die
Möglichkeit, sich unmittelbar an
den Ausschreibungen für die General-
oder Totalunternehmerleistungen
zu beteiligen. Ansonsten
können sie bei der Bauausführung
als Nachunternehmer zu
den Bedingungen der großen
Baufirmen tätig werden. Der Einsatz
von General- oder Totalunternehmern
wirkt sich daher tendenziell
mittelstandsunfreundlich
aus. Auf die Nachteile, die sich
aus einem beschränkten Wettbewerb
ergeben können, wurde bereits
hingewiesen (siehe auch
Nrn. 5.2, 5.6 und 5.7).
Der Totalunternehmer erbringt zusätzliche Planungsleistungen. Soll die Vergabe der
Leistungen unter Wettbewerbsbedingungen stattfinden, so ist jedem Bieter der mit
Bei sieben Maßnahmen mit General- oder Totalunternehmereinsätzen
kam es zu erheblichen
Baukostensteigerungen bezogen auf die ursprüngliche
Auftragssumme des Hauptauftrags.
Bei drei Maßnahmen betrug die Baukostensteigerung
etwa 50 %, bei zwei weiteren Maßnahmen
etwa 30 % und bei den verbleibenden
zwei Maßnahmen etwa 25 %. Die Baukosten
stiegen um insgesamt rd. 500 Mio. Euro, weil
insbesondere umfangreiche Nachtragsvereinbarungen
zu schließen waren.
der Angebotserstellung einhergehende
Planungsaufwand angemessen
zu entschädigen. 136
Bei einem Bauvolumen von
mehreren 100 Mio. Euro ergeben
sich dann zusätzlich zu vergütende,
nicht benötigte und
somit verlorene Planungsleistungen
in einer Größenordnung
von mehreren Mio. Euro. Zudem
kann der verringerte Einfluss der
Straßenbauverwaltung nachteilig
auf die Planung wirken.
Der Bundesrechnungshof lehnt den Einsatz von General- oder Totalunternehmern
nicht grundsätzlich ab; er kann sich durchaus Situationen vorstellen, bei denen sich
der Einsatz eines General- oder Totalunternehmers anbietet. Die Vorteile eines Einsatzes
müssen dabei jedoch die oben genannten Nachteile aufwiegen. Dies haben die
Straßenbauämter vor einer Vergabe an einen General- oder Totalunternehmer nachzuweisen.
Beim Einsatz eines General- oder Totalunternehmers sollte das Bundesministerium
darauf hinwirken, dass die Straßenbauverwaltungen die Maßnahmen
136 § 20 Nr. 2 VOB/A

mit der gebotenen Sorgfalt
vorbereiten. Zudem sollte
es darauf bestehen, dass das
jeweilige Bundesland den
Aufschlag für die auf den
General- oder Totalunternehmer
übertragenen Leistungen
zur Planung und
Bauüberwachung trägt.
5.9 Manipulation und Korruption
Der Bundesrechnungshof beschäftigt sich seit Langem auch mit der Korruption, ihren
Erscheinungsformen, ihren Auswirkungen und den Möglichkeiten, diese zu verhindern
oder zu bekämpfen. Er deckte vielfach Sachverhalte auf, die Korruption
oder Manipulation ermöglichen oder begünstigen. Aufbauend auf diesen Prüfungserfahrungen
hat der Bundesrechnungshof Hinweise und Empfehlungen zur Korruptionsbekämpfung
im Straßenbau erarbeitet und sie den Bundesministerien, Landesrechnungshöfen
und Straßenbauverwaltungen zur Verfügung gestellt (vergleiche
Anhang 5). 137
Weiter stellte der Bundesrechnungshof fest, dass Vorgesetzte und Bedienstete der
Straßenbauverwaltungen bislang noch nicht ausreichend für die Themen Korruptionsbekämpfung
und -verhinderung sensibilisiert sind. Eine leichte Besserung der
bisher geübten Praxis ist dennoch zu erkennen. Die abschreckende Wirkung der in
den letzten Jahren bekannt gewordenen Korruptionsfälle hat sicherlich auch dazu
beigetragen.
Um Korruption, Bestechung und Preisabsprachen zu verhindern, empfiehlt der Bundesrechnungshof
den Straßenbauverwaltungen insbesondere,
• die Vergaberegeln der VOB/A, die die Öffentliche Ausschreibung als Regelfall
vorsieht, strikt zu beachten,
• das Instrument der Beschränkten Ausschreibung oder der Freihändigen Vergabe
wesentlich restriktiver einzusetzen,
• die Dienstaufsicht durch die Amtsleitung und die vorgesetzte Dienststelle zu verstärken,
• die Straßenbauämter jeweils unterschiedliches Personal für die Phasen
o Planung einschließlich Leistungsbeschreibung,
o Vergabe,
o Bauüberwachung und Abrechnung
137 Bundesrechnungshof, Hinweise und Empfehlungen zur Korruptionsbekämpfung im Straßenbau, Frank-
furt am Main, 12. November 1998, Gz.: V 3 - 1998 - 0011
Bei den sieben Maßnahmen mit General- oder Totalunternehmereinsätzen
erhielt nur eine mittelständische
Bietergemeinschaft einen Teilauftrag mit einem
Finanzvolumen von 49 Mio. Euro. Alle anderen
Aufträge gingen an Bietergemeinschaften, an denen
mindestens ein großer Baukonzern oder ausschließlich
große Baukonzerne beteiligt waren.
79

einsetzen zu lassen,
• das Vier-Augen-Prinzip anzuwenden und
• Firmen von der Vergabe öffentlicher Aufträge vorübergehend auszuschließen,
wenn diesen Bestechungen oder Preisabsprachen nachgewiesen worden sind.
Nach Expertenangaben ist auch der regelmäßige Austausch des mit Vergaben befassten
Personals („Rotation“) geeignet, Korruption zu verhindern. Zweifellos ist
dies ein sehr wirksames Mittel, kollusive 138 Absprachen zwischen Amtsträgern und
Wirtschaft zu erschweren. Die Rotation wird jedoch nicht durchgängig einzurichten
sein, insbesondere bei kleineren Dienststellen und angesichts des weiteren Personalabbaus.
Bedenken ergeben sich neben den Problemen der Personalgewinnung auch
hinsichtlich des zu befürchtenden Verlustes von besonderer Sachkenntnis und Erfahrung.
138 Abgeleitet vom lateinischen Verb „colludere“ (zusammen spielen; „unter einer Decke stecken“); Kollu-
80
sion (lat. „collusio“): Geheime, betrügerische Verabredung.

6 Ausführen von Straßenbaumaßnahmen
6.1 Bauüberwachung
Allgemeine Aufgaben
Die Straßenbauämter haben bei der Abwicklung von Baumaßnahmen folgende Aufgaben
wahrzunehmen:
• Bauüberwachung;
• Baupolizeiliche Aufgaben als „Bauaufsichtsbehörde“. 139 Diese zählen nicht zur
eigentlichen Bauüberwachung;
• Bauherrenaufgaben nach der Verordnung über Sicherheit und Gesundheitsschutz
auf Baustellen (Baustellenverordnung);
• Aufgaben als Auftraggeber bei der privat-rechtlichen Abwicklung von Verträgen.
Werden die Aufgaben aus der Baustellenverordnung
nicht von der
Bauüberwachung wahrgenommen,
müssen die Straßenbauämter einen
Sicherheits- und Gesundheitsschutzkoordinator
einsetzen. In
diesem Fall sollen sie eine vertrauensvolle
Zusammenarbeit zwischen
der Bauüberwachung und dem Sicherheits-
und Gesundheitsschutz-
koordinator gewährleisten. Die Kosten für den Koordinator gehören wie die der
Bauüberwachung zu den Verwaltungskosten, die von den Ländern zu tragen sind
(siehe Nr. 7.7).
Die Straßenbauämter haben die vertragsgemäße Ausführung der Leistung des Auftragnehmers
zu überwachen. Sie können diese Aufgaben mit eigenem oder mit Personal
von Ingenieurbüros wahrnehmen. Zu beachten ist dabei, dass die Bauleitung
dem Auftragnehmer obliegt. Die Bauüberwachung darf in die Arbeitsabläufe des
Auftragnehmers nur bei Gefahr im Verzug eingreifen. Dies ist der Fall, wenn von
den Bauarbeiten oder dem Bauwerk eine Gefahr für Leib oder Leben ausgeht oder
wenn Gefahr für den Bestand des Bauwerkes droht. 140
139
§ 4 FStrG
140
Zu den Einzelheiten siehe § 4 VOB/B.
Wenn Straßenbauämter einen zusätzlichen
externen Sicherheits- und Gesundheitsschutzkoordinator
einsetzten, berechnete dieser
seine Leistungen üblicherweise gesondert.
In diesen Fällen stellte der Bundesrechnungshof
wiederholt fest, dass die Straßenbauämter
den Bund mit den Kosten für den
Koordinator belasteten, obwohl diese vom
Land zu tragen waren.
81

Da die Länder die Kosten für die Bauüberwachung tragen, sind sie bestrebt, hierfür
möglichst wenig Personal einzusetzen. Bedarfsweise greifen sie auf externe Kräfte
zurück. Einige Straßenbauverwaltungen gehen noch weiter und lassen die Baumaßnahmen
überwiegend von Ingenieurbüros überwachen. Beim Einsatz von externen
Kräften zur Bauüberwachung haben die Straßenbauämter deren ordnungsgemäße
Leistungserbringung zu überwachen und zu überprüfen. Dies ist mit einem nicht zu
unterschätzenden zusätzlichen Aufwand verbunden.
Straßenbauämter überwachten Baumaßnahmen des Bundes unzulänglich, weil sie
oder die von ihnen beauftragten Ingenieurbüros zu wenig oder unqualifiziertes Personal
einsetzten. Der Bundesrechnungshof hat grundsätzlich Verständnis für einen
sparsamen Umgang mit Landesmitteln bei der Bauüberwachung. Das darf aber nicht
dazu führen, dass dem Bund durch eine unzureichende Bauüberwachung höhere
Aufwendungen entstehen, wenn mit Mängeln behaftete Bauwerke in seine Baulast
übergehen. Die Straßenbauverwaltungen sind deshalb gehalten, für eine ausreichende
und qualifizierte Bauüberwachung zu sorgen. Die Straßenbauämter haben sich
bei Einsatz von externen Kräften zu vergewissern, dass diese die vereinbarte Überwachungsleistung
ordnungsgemäß erbringen.
Führen von Bautagebüchern
Die Bauüberwachung hat in der Regel für jeden Bauvertrag ein Bautagebuch zu führen.
Das Bautagebuch soll Stand und Fortschritt der Bauarbeiten sowie alle bemerkenswerten
Ereignisse des Bauablaufes lückenlos festhalten. Es dient als Grundlage
für alle Meldungen und Berichte, die über die Bauausführung zu erstatten sind. Das
ordnungsgemäß geführte Bautagebuch stellt ein wichtiges Dokument für den Nachweis
der ständigen Überwachung der Baustelle dar und dient als Urkunde bei etwaigen
Auseinandersetzungen mit Auftragnehmern, z. B. bei der Abrechnung der Bauleistungen.
Die Straßenbauämter sollen das Bautagebuch gewissenhaft führen und in
den Unterlagen für die Rechnungslegung sorgfältig aufbewahren. 141 Aufzeichnungen
des Auftragnehmers wie Bautagesberichte können das Bautagebuch nicht ersetzen.
Für das Führen des Bautagebuches soll die Bauüberwachung die vorgeschriebenen
Vordrucke des HVA B-StB verwenden und dessen „Richtlinien für das Führen des
Bautagebuches“ beachten. Danach muss z. B. das Deckblatt Angaben enthalten über
• die Baudienststelle,
• die Bezeichnung der Bauleistungen,
• den Auftragnehmer,
• Baubeginn und Bauende,
• längere Unterbrechungen,
141 Abschnitt 3.1 HVA B-StB
82

• den Verantwortlichen für das Führen des Bautagebuches und
• die Seitenzahl des Bautagebuches.
Der Bundesrechnungshof stellte immer wieder fest, dass Bautagebücher in den Unterlagen
für die Rechnungslegung 142 bei zahlreichen Baumaßnahmen fehlten. Entweder
hatten die Straßenbauämter die Bautagebücher diesen Unterlagen lediglich
nicht zugeordnet oder aber überhaupt nicht geführt. Häufig waren die Bautagebücher
auch unvollständig und lückenhaft. Bei stichprobenweisen Überprüfungen ergab
sich, dass die letzten Eintragungen oft mehrere Monate zurücklagen und dass
Besuche, insbesondere von Dienstvorgesetzten, nicht aufgeführt und/oder durch
diese nicht abgezeichnet waren. Den Straßenbauämtern war die Notwendigkeit,
Bautagebücher zu führen, im Grunde durchaus bekannt. Überwiegend wiesen die
Bediensteten auf Arbeitsüberlastung hin. Sie gaben an, die Bautagebücher daher
insbesondere bei kleineren Baumaßnahmen nicht oder nur unzureichend geführt zu
haben.
Wird das Bautagebuch nicht oder nur lückenhaft geführt, haben die Straßenbauämter
möglicherweise Schwierigkeiten, Auftragnehmern etwaige Fehler oder Unzulänglichkeiten
bei der Bauausführung nachzuweisen. Sie können somit berechtigte Forderungen
gegenüber den Auftragnehmern nicht oder nur unzureichend geltend machen.
Weiter können sie Art und Umfang späterer Instandsetzungsarbeiten nur unzulänglich
bestimmen, da ihnen der Bezug zur Bauwerksentstehung fehlt. Auch im
Hinblick auf die Korruptionsbekämpfung erlangen die Bautagebücher eine besondere
Bedeutung, da sie ein wichtiges Beweismittel sind. Im Übrigen ist das Bautagebuch
in der Regel für jede Baumaßnahme zu führen. Arbeitsüberlastung kann daher
grundsätzlich keine Ausnahme von dieser Pflicht begründen.
Die Straßenbauämter sollten den Bautagebüchern mehr Bedeutung beimessen und
diese sorgfältiger führen. Auch nach Auffassung des Bundesrechnungshofes müssen
die Straßenbauämter nicht bei allen Baumaßnahmen ein Bautagebuch führen. Zumindest
aber bei größeren Baumaßnahmen – nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
ab einem Auftragsvolumen von 50.000 Euro – ist unverzichtbar, ein
Bautagebuch zu führen. Dienstvorgesetzte sollten dies im Rahmen ihrer Aufsichtspflicht
stichprobenweise überwachen. Insbesondere sollten sie sich bei ihren Besuchen
auf den Baustellen von der Qualität der Bücher selbst überzeugen und diese
auch abzeichnen.
142 Muster 3.7 - 1 HVA B-StB
83

6.2 Schäden an Straßen durch überladene Baustofftransportfahrzeuge
Die auf einer Straßenbaustelle benötigten Baustoffe wie Frostschutzmaterial, bituminöses
Mischgut oder Beton werden in der Regel mit Lastkraftwagen geliefert. Das
Gesamtgewicht eines beladenen Sattelschleppers darf nicht mehr als 38 t und das einer
Fahrzeugkombination mit mehr als vier Achsen nicht mehr als 40 t, bei der Beförderung
von 40-Fuß-Containern im kombinierten Verkehr ausnahmsweise bis zu
44 t betragen. 143
Überladene Transportfahrzeuge verursachen nach kurzer Zeit Fahrbahnschäden
– wie Spurrinnen, abgebrochene Fahrbahnränder oder Zerstörung der Entwässerungsanlagen
–, die umfassende Fahrbahninstandsetzungen wesentlich früher als geplant
erfordern. Dies betrifft nicht nur die Bundesfernstraßen, sondern vor allem die
Landes-, Kreis- und Gemeindestraßen, weil diese weniger tragfähig ausgebaut sind.
Den Straßenbaulastträgern entstehen so in erheblichem Umfang vermeidbare Instandsetzungskosten.
Zudem stellt das Überschreiten des zulässigen Fahrzeuggesamtgewichtes
144 eine Ordnungswidrigkeit dar. 145 Diese kann mit einer Geldbuße
geahndet werden.
Häufig hielten Baustofflieferanten das
höchstzulässige Fahrzeuggesamtgewicht
von 38 oder 40 t nicht ein und überschritten
es in einigen Fällen sogar beträchtlich.
Liefer- oder Wiegescheine wiesen Fahrzeuggesamtgewichte
zwischen 41 und 45 t
aus, in Einzelfällen sogar bis 58 t.
84
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
muss es schon im eigenen
Interesse der Straßenbauverwaltungen
liegen, Straßenschäden zu vermeiden,
die durch Missachtung der Straßenverkehrs-Zulassungsordnungverursacht
werden. Dabei sollten sie gemeinsam
mit den zuständigen Stra-
ßenverkehrsbehörden Lösungen erarbeiten, die überladene Baustofftransporte vermeiden.
Im Übrigen vertreten Experten der Strafverfolgungsbehörden die Meinung, dass die
höheren Gewichte in den Liefer- oder Wiegescheinen häufig fingiert sind und nicht
dem tatsächlichen, geringeren Ladegewicht entsprechen.
Der Bundesrechnungshof empfahl den Straßenbauverwaltungen, überladene Baustofftransporte
nicht nur als Ordnungswidrigkeit nachträglich verfolgen zu lassen,
sondern regte an,
143
§ 34 Abs. 4 StVZO
144
§ 69 a Abs. 3 StVZO
145
§ 24 Straßenverkehrsgesetz (StVG)

• durch entsprechende Kontrollen gemeinsam mit den zuständigen Straßenverkehrsbehörden
darauf hinzuwirken, das höchstzulässige Gesamtgewicht einzuhalten,
• in den Verdingungsunterlagen auf das strikte Einhalten des zulässigen Gesamtgewichts
der Transportfahrzeuge hinzuweisen,
• den Straßenbauämtern die Möglichkeit einzuräumen, Unternehmen gegebenenfalls
von künftigen Vergaben auszuschließen, deren Fahrzeuge zuvor das zulässige
Gesamtgewicht überschritten hatten, und
• Auftragnehmer über erstattete Anzeigen bei den zuständigen Straßenverkehrsbehörden
146 in Kenntnis zu setzen.
6.3 Behandeln von Nachträgen
Vor Beginn von Baumaßnahmen sind notwendige Leistungen mitunter nicht oder
nicht in ihrem vollen Umfang zu erkennen. Weiter können neue Erkenntnisse oder
äußere Einflüsse während der Bauzeit Änderungen des Leistungsbildes erfordern. In
einigen Fällen übersehen Straßenbauämter angesichts der Komplexität umfangreicher
Maßnahmen einzelne erforderliche Leistungen.
Nicht vereinbarte Leistungen, die zur Ausführung der vertraglichen Leistung erforderlich
werden, hat der Auftragnehmer auf Verlangen des Auftraggebers mit auszuführen.
147 Auftraggeber und Auftragnehmer haben in diesen Fällen einen oder mehrere
Nachtragsverträge zu schließen. Der jeweilige Nachtragsvertrag ist schriftlich
und zeitnah, d. h. möglichst vor Ausführung der Leistungen zu vereinbaren. Das
Verfahren zur Vertragsabwicklung ist ausführlich im HVA B-StB 148 geregelt.
Die Preise der Nachtragspositionen sollen auf der Grundlage der Urkalkulation gebildet
werden, die der Auftragnehmer im verschlossenen Umschlag beim Straßenbauamt
zu hinterlegen hat. 149 In begründeten Fällen muss das Straßenbauamt diese
Urkalkulation öffnen und zum Vergleich heranziehen. Zur Dokumentation kann es
bei Bedarf entsprechende Teile der Urkalkulation kopieren und den Nachtragsunterlagen
beifügen. Die pauschale Feststellung, dass Nachträge mit den Grundlagen der
Urkalkulation übereinstimmen, reicht wegen fehlender Nachvollziehbarkeit nicht
aus.
146
§ 68 StVZO
147
§ 1 Nr. 4 VOB/B
148
Abschnitt 3.4 HVA B-StB – Nachträge
149
Nr. 3.1 der Zusätzlichen Vertragsbedingungen für die Ausführung von Bauleistungen im Straßen- und
Brückenbau, Ausgabe 2002 (ZVB/E-StB 2002); ARS-Nr. 6/2003 vom 14. Februar 2003
85

Alle Unterlagen wie Nachtragsverträge mit Angebotsschreiben des Auftragnehmers,
detaillierte Preisaufgliederungen, Vergabevorschlag oder -vermerk, gegebenenfalls
auch Genehmigungsschreiben der vorgesetzten Dienststelle gehören zu den zahlungsbegründenden
Unterlagen. Sie sind daher der Rechnung beizufügen.
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die Straßenbauämter in Einzelfällen Nachtragsverträge
unter Verzicht auf die Schriftform schlossen. In der Mehrzahl der Fälle
bearbeiteten sie die Nachträge nicht zeitnah. Häufig schlossen sie die Nachtragsverträge
erst, nachdem die Leistungen bereits erbracht waren. In einer Vielzahl von Fällen
hatten sie die Nachtragsunterlagen nur lückenhaft zusammengestellt oder gänzlich
darauf verzichtet. Teilweise hatten die Straßenbauämter auch die erforderlichen
Auszüge der Urkalkulationen nicht verwahrt. Häufig konnten die Bearbeiter nicht
überzeugend darlegen, dass die Einheitspreise für Nachtragsleistungen ihrer Höhe
nach gerechtfertigt waren und sich aus der Urkalkulation ergaben oder ableiten ließen.
Der Bundesrechnungshof prüfte bundesweit stichprobenhaft das Nachtragsmanagement
bei Baumaßnahmen an Bundesfernstraßen. 150 Die Auswertung umfasste insgesamt
rd. 3.000 Bauverträge mit 7.300 Nachtragsvereinbarungen. Er stellte u. a. fest:
• Die Straßenbauämter vereinbarten die Nachträge in 51 % der Fälle erst, nachdem
die Leistungen bereits erbracht waren.
• In der Mehrzahl der untersuchten Fälle überschritten die Auftragnehmer die Frist
für das Erstellen der Schlussrechnung erheblich. Im Mittel erstellten sie die
Schlussrechnung erst etwa 1 Jahr und 4 Monate nach Fertigstellung der Baumaßnahme.
Lediglich bei etwa 2 % der geprüften Verträge reichten die Auftragnehmer
die Schlussrechnung innerhalb der verbindlichen Fristen 151 ein.
• Die Straßenbauämter bearbeiteten die Schlussrechnungen nicht innerhalb der zulässigen
Fristen. 152
• Bei etwa 10 % der untersuchten Baumaßnahmen machten Nachträge mehr als
30 % der ursprünglichen Auftragshöhe aus.
• Bei den von Ingenieurbüros geplanten und ausgeschriebenen Baumaßnahmen
traten wesentlich häufiger hohe Nachtragsbeträge auf als bei Baumaßnahmen,
die die Straßenbauämter bearbeitet hatten.
Fehlt eine schriftliche Vereinbarung, erleichtert dies Manipulation und Korruption.
Ebenso nachteilig ist es, wenn die Straßenbauämter Nachträge erst nach erbrachter
Leistung bearbeiten, womöglich zu einem viel späteren Zeitpunkt. Damit stärken sie
die Verhandlungsposition der Auftragnehmer beträchtlich. Zudem können sie nicht
mehr die Vorteile des Wettbewerbs nutzen und auf einen günstigeren Bieter ausweichen.
Außerdem sind die Vorgänge wegen der verstrichenen Zeit häufig nur noch
150 siehe auch Bemerkung Nr. 43 aus dem Jahr 2002 [im Anhang 6 ab Seite 242]
151 § 14 Nr. 2 VOB/B
152 § 16 Nr. 3 Abs. 1 VOB/B
86

schwer nachvollziehbar.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, nach den Regelungen des HVA B-StB zu verfahren
und bei Nachtragsleistungen
• keinesfalls auf die Schriftform zu verzichten,
• Nachtragsverträge im Allgemeinen vor dem Erbringen der Leistungen zu schließen,
• grundsätzlich die Urkalkulation vom Auftragnehmer anzufordern,
• Nachträge zeitnah abzuwickeln,
• alle Handlungen und Entscheidungen zu dokumentieren und
• die vollständigen Nachtragsunterlagen der Rechnung beizufügen.
6.4 Preisbildung bei Mengenmehrungen
Wenn Straßenbaumaßnahmen mangelhaft vorbereitet werden oder schwierig und
komplex sind, kann es während der Bauausführung zu unvorhergesehenen Änderungen
der benötigten Mengen kommen. Für die über 10 % hinausgehende Überschreitung
des vereinbarten Mengenansatzes ist auf Verlangen ein neuer Preis unter Berücksichtigung
der Mehr- oder Minderkosten zu vereinbaren. 153
Auftragnehmer kalkulieren ihre Preise, indem
sie für die ausgeschriebene Menge die Lohn-
und Geräteeinsatzkosten zugrunde legen und
daraus Einheitspreise ermitteln. Dabei planen
sie, wie Kolonnen und Gerät am günstigsten
einzusetzen sind, und berücksichtigen z. B.
• Arbeitsunterbrechungen durch Umsetzen und erneutes Aufrüsten der Geräte,
• Dauer des Einsatzes, da mit der Zeit durch Wiederholen der Arbeitsgänge die
Arbeitsleistung der Kolonne steigt und
• Einsatz von Groß- oder Kleingerät.
Der Einheitspreis hängt damit bei der Mehrzahl der Leistungen maßgeblich von der
auszuführenden Menge ab.
Ein typisches Beispiel ist das Fräsen bituminöser Fahrbahndecken. Straßenbauämter
schrieben oft zu kleine Flächen – verteilt auf mehrere Stellen – aus, so dass die Auftragnehmer
wegen zahlreicher Arbeitsunterbrechungen und kurzer Arbeitseinsätze
einen hohen Einheitspreis kalkulierten und anboten. Beim Ausführen der Baumaß-
153 § 2 Nr. 3 Abs. 2 VOB/B
Der Bundesrechnungshof stellte
regelmäßig fest, dass Straßenbauämter
versäumten, neue Einheitspreise
bei Mengenmehrungen
über 10 % zu verhandeln.
87

nahme stellte sich heraus, dass weitaus größere zusammenhängende Flächen zu fräsen
waren. Die Straßenbauämter vereinbarten aber keinen neuen Einheitspreis, obwohl
sich die Kalkulationsgrundlagen grundlegend geändert hatten.
Die Straßenbauämter sollten Leistungen möglichst genau erfassen, bevor sie Aufträge
erteilen. Dadurch könnten sie in vielen Fällen Mengenänderungen vermeiden.
Sollte es dennoch zu Mengenmehrungen kommen, empfiehlt der Bundesrechnungshof,
neue, niedrigere (Einheits-)Preise zu vereinbaren.
Ein Straßenbauamt schrieb 380 m² „bituminöse Schichten fräsen, Einzel- und
Kleinflächen“ aus. Dafür bot der Auftragnehmer einen Einheitspreis von
12,40 Euro/m² an. Dieser hohe Preis war nur wegen zahlreicher Einzel- und Kleinflächen
gerechtfertigt. Der Auftragnehmer musste daher die Kosten für den Transport
der Fräsmaschine zur Baustelle sowie für mehrfaches Umsetzen und erneutes
Aufrüsten der Maschine für nur 380 m² Fläche kalkulieren.
Anstelle der ausgeschriebenen 380 m² fräste der Auftragnehmer eine Fläche von rd.
1.640 m². Das Straßenbauamt rechnete die über viermal so große Fläche mit dem
angebotenen Einheitspreis von 12,40 Euro/m² ab. Es versäumte, mit dem Auftragnehmer
einen neuen, niedrigeren Einheitspreis zu vereinbaren. Wenn das Straßenbauamt
einen für diese Menge üblichen Preis von rd. 5 Euro/m² für die über 110 %
hinausgehende Menge durchgesetzt hätte, wären Ausgaben von rd. 10.000 Euro zu
Lasten des Bundes vermieden worden.
88

7 Abrechnen von Straßenbaumaßnahmen
7.1 Zahlungsbegründende Unterlagen
Zweck und Anlass einer Zahlung müssen deutlich aus den sie begründenden Unterlagen
hervorgehen, so dass die zugrunde liegende Maßnahme aus ihnen zweifelsfrei
zu erkennen und nachzuvollziehen ist. In der Vorschriftensammlung des Bundes ist
dargelegt, wie zahlungsbegründende Unterlagen zu behandeln sind. 154 Das Bundesministerium
hat hierzu ergänzende Regelungen erlassen. 155
Der Bundesrechnungshof stellte wiederholt fest, dass Straßenbauämter die zahlungsbegründenden
Unterlagen nicht den Vorschriften entsprechend führten. Häufig fehlten
• die Kennzeichnung eingegangener Rechnungen als Originalrechnung, als Rechnungsdoppel
oder Rechnungsabschrift;
• die Nummer des Ausgabeblattes und die Bezeichnung der Bundesfernstraße in
den Zahlungsbelegen;
• die deutliche Kennzeichnung als Abschlagszahlung, Teil- oder Schlussrechnung;
• besondere Hinweise wie „Pfändung“, „Abtretung“, „Eilt – Skonto“ oder „Eilt –
Jahresabschluss“ in roter Schrift.
In einigen Fällen verursachten überschrittene Fristen für Skontoabzüge vermeidbare
Ausgaben von mehreren 10.000 Euro zu Lasten des Bundes.
Wenn Straßenbauämter zahlungsbegründende Unterlagen unzureichend behandeln,
können finanzielle Nachteile die Folge sein, weil sie z. B. Fristen für Skontoabzüge
versäumen oder Rechnungen doppelt vergüten. Unzulänglich geführte zahlungsbegründende
Unterlagen lassen Fehler nicht erkennen und die erschweren die Arbeit
der Straßenbauverwaltungen und Prüfungsinstanzen.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt den Straßenbauämtern, die zahlungsbegründenden
Unterlagen sorgfältig und vollständig zu führen. Amtsleitung und vorgesetzte
Dienststelle sollten dies regelmäßig überprüfen.
154 Nr. 2.6 und Nr. 3 VV-BHO zu § 34 BHO; darin sind u. a. auch der Einsatz automatisierter Verfahren, die
Übernahme auf Speichermedien und Aufbewahrungszeiten geregelt.
155 Abschnitt 3.7 Nr. 27 bis 32 HVA B StB
89

7.2 Erstellen von Aufmaßen
Der Auftragnehmer hat seine Leistungen prüfbar abzurechnen. 156 Hierzu dienen
Aufmaße, die Auftragnehmer und Auftraggeber entsprechend dem Fortgang der
Leistung rechtzeitig aufnehmen und unterschreiben müssen. Die Angaben im Aufmaß
sollen eindeutig sein und zudem mit eindeutigen Ortsangaben (Stationen) versehen
sein. Leere Flächen in den Aufmaßblättern sind zu sperren. 157 Das Aufmaß
muss alle Angaben enthalten, die zur Anweisung der Rechnung und für eine spätere
Prüfung notwendig sind (vergleiche Nr. 7.1).
Straßenbauämter fügten den zahlungsbegründenden Unterlagen Aufmaße bei, die
nicht alle für eine Prüfung erforderlichen Angaben enthielten. In vielen Fällen waren
weitere Informationen einzuholen. Dies verzögerte die Rechnungsprüfung und
band zusätzliches Personal.
Oft fehlten Ortsangaben in den Aufmaßblättern, um eine ausgeführte Leistung
überprüfen zu können. Geliefertes und eingebautes Baumaterial konnte oft nicht
zugeordnet werden, da die notwendigen Angaben über den Einbauort fehlten. Bei
nach Flächen abzurechnenden Leistungen, die sich in der Regel aus mehreren Teilflächen
zusammensetzten, fehlten teilweise Angaben zu Längen und Breiten.
Die Straßenbauämter erkannten die Rechnungen dennoch an.
Ohne genaue Ortsangaben wie Stationen mit Skizze oder Lageplan können die ausgeführten
Leistungen nicht nachgeprüft werden, weder bei der Bescheinigung der
sachlichen Richtigkeit, noch bei Kontrollen vor Ablauf der Frist für Mängelansprüche.
Nach Fortführung der Arbeiten sind einige Leistungen nur schwer nachzuvollziehen
oder nicht mehr nachprüfbar. Die Straßenbauämter müssen deren Aufmaße
mit besonderer Sorgfalt erstellen. Unvollständige Aufmaße können Manipulationen
oder Unregelmäßigkeiten verdecken und erschweren zudem in erheblichem Maße
die Rechnungsprüfung.
Das für Baumaßnahmen mit Aufsichts- und Kontrollfunktionen beauftragte Personal
sollte darauf hingewiesen werden, dass es bereits beim Erstellen von Aufmaßen
wichtige Entscheidungen trifft, die später nur mit besonderem Aufwand nachvollzogen
werden können. Die Amtsleitung sollte das Beachten der oben dargestellten
Grundsätze durch systematische interne Kontrollen überprüfen.
156
§ 14 VOB/B
157
Abschnitt. 3.2 Nr. 15 HVA-StB
90

7.3 Bituminöse Fahrbahnbefestigungen
Die Straßenbauämter haben in der Leistungsbeschreibung vorzugeben, ob bituminöse
Fahrbahndecken nach Einbaugewicht oder nach Einbaudicke abgerechnet werden
sollen. Bei Einbauflächen unter 6.000 m 2 ist in der Regel nach Einbaugewicht abzurechnen.
Abrechnen nach Einbaugewicht
Sieht der Bauvertrag vor, nach flächenbezogenem Einbaugewicht abzurechnen, hat
der Auftragnehmer für jede Schicht nachzuweisen, inwieweit das Einbaugewicht mit
dem im Bauvertrag vorgeschriebenen übereinstimmt. 158 Das aus Wiegescheinen ermittelte
Einbaugewicht der jeweiligen Schicht ist dem im Bauvertrag vorgesehenen
Einbaugewicht gegenüberzustellen. Der Auftraggeber kann einen Gewichtsnachweis
für Teilabschnitte verlangen, die mindestens einer Tagesleistung entsprechen sollen.
Ein Straßenbauamt ließ 100 kg/m² Asphaltbeton als bituminöse Fahrbahnbefestigung
zu einem Einheitspreis von 8,67 Euro/m² abrechenen. Die durch Aufmaße
nachgewiesene Einbaufläche betrug rd. 24.800 m². Das Straßenbauamt vergütete
dem Auftragnehmer 215.000 Euro aus Bundesmitteln.
Der Auftragnehmer wies die von ihm eingebaute Materialmenge mit Wiegescheinen
nach und ermittelte 2.428 t. Die vertraglich vereinbarte Materialeinbaumenge betrug
jedoch 2.483 t. Der Auftragnehmer hatte somit 55 t Asphaltbeton weniger eingebaut,
als im Bauvertrag vereinbart. Das Straßenbauamt hätte demzufolge den angebotenen
Einheitspreis auf einen Abrechnungseinheitspreis von 8,48 Euro/m² verringern
müssen. Das Straßenbauamt überzahlte den Auftragnehmer um rd. 4.700 Euro.
Hat der Auftragnehmer weniger eingebaut als im Bauvertrag vorgesehen, wird der
vereinbarte Einheitspreis entsprechend dem Verhältnis des zu vergütenden Einbaugewichtes
zu dem vorgeschriebenen Einbaugewicht geändert und der Abrechnung
zugrunde gelegt (Abrechnungseinheitspreis). 159
Der Bundesrechnungshof stellte wiederholt fest, dass Straßenbauämter die vereinbarten
Einheitspreise für das Mischgut bituminöser Fahrbahndeckenbefestigungen
bei Mindereinbau nicht verringerten. Er forderte in derartigen Fällen die Straßenbauämter
auf, den überzahlten Betrag zuzüglich Mehrwertsteuer und Zinsen vom
Auftragnehmer zurückzuverlangen und dem Bundeshaushalt wieder zuzuführen.
Auch wenn es sich überwiegend um geringe Beträge handelt, treten diese Fehler
nach Erfahrung des Bundesrechnungshofes recht häufig auf. Da er nur stichproben-
158 Nr. 1.9.3 Zusätzliche Technischen Vertragsbedingungen und Richtlinien für den Bau von Fahrbahn-
decken aus Asphalt, Ausgabe 2001, ZTV Asphalt-StB 01, ARS-Nr. 15/2001 vom 19. März 2001
159 Nr. 113.2 ZVB/E-StB 2002
91

artig prüft, ist davon auszugehen, dass eine große Anzahl dieser Fälle unerkannt
bleibt und damit zu erheblichen finanziellen Verlusten für den Bund führt.
Abrechnen nach Einbaudicken
Wenn nach dem Bauvertrag Fahrbahndecken aus Mischgut nach Einbaudicken abgerechnet
werden sollen, hat der Auftragnehmer für jede Schicht nachzuweisen, inwieweit
die ausgeführte mit der im Bauvertrag vorgeschriebenen Einbaudicke übereinstimmt.
160 Als Einbaudicke gilt das arithmetische Mittel aller Messungen der jeweiligen
Schicht über das gesamte Baulos.
Mehr-Einbaudicken einzelner Schichten werden zunächst zum Ausgleich von Minder-Einbaudicken
darunter liegender, nach dem Bauvertrag auszuführender Oberbauschichten
herangezogen. Die dann verbleibende Mehr-Einbaudicke der nach dem
Bauvertrag auszuführenden der obersten Schicht (Fahrbahndecke) wird nur bis zu
5 % der im Bauvertrag vorgeschriebenen Einbaudicke vergütet. Minder-Einbaudicken
der einzelnen Schichten werden abgezogen, soweit sie nicht durch Mehr-
Einbaudicken darüber liegender Schichten ausgeglichen sind.
Weicht die tatsächliche Einbaudicke von der vereinbarten ab, ist der Einheitspreis
entsprechend dem Verhältnis der zu vergütenden zur vorgeschriebenen Einbaudicke
zu ändern und der Abrechnung zugrunde zu legen (Abrechnungseinheitspreis).
Ein Straßenbauamt ließ eine Asphaltbetondeckschicht
in einer Dicke von 4 cm zu einem
Einheitspreis von 8,48 Euro/m² einzubauen
war. Der Auftragnehmer stellte für eine Einbaufläche
von über 33.000 m 2 knapp
282.000 Euro in Rechnung. Laut Kontrollprüfung
des Auftraggebers betrug die tatsächliche
Schichtdicke nur 3,8 cm. Das Straßenbauamt
hätte daher den Einheitspreis auf
8,06 Euro/m² mindern und eine Überzahlung
von rd. 14.000 Euro vermeiden müssen.
92
Der Bundesrechnungshof stellte
häufig fest, dass Straßenbauämter
dies nicht beachteten. Vor allem
bei Binder- und Deckschichten bituminöser
Fahrbahnbefestigungen
ließen sie außer Acht, dass Schichten
des Oberbaus geringere Dicken
aufwiesen, als sie der Vertrag vorsah.
In einigen Fällen zahlten sie
eine Vergütung für die dicker als
vereinbart eingebaute Deckschicht,
obwohl sie die Mehr-
Einbaudicke der Deckschicht zum Ausgleich für die Minder-Einbaudicke der darunter
liegenden Binderschicht hätten heranziehen müssen. Der Bundesrechnungshof
forderte die Straßenbauverwaltungen auf, zu Unrecht gezahlte Beträge von Auftragnehmern
zurück zu fordern.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die Einbaudicken mithilfe des IT-Programms
„Dickenmessung“ 161 aus den Messergebnissen der Kontrollprüfungen zu bestimmen
und der Abrechnung zugrunde zu legen.
160
Nr. 1.9.4 ZTV Asphalt-StB 01.
161
IT-Programm der Arbeitsgruppe des Bund-Länder-Ausschusses zur Koordinierung der Datenverar-
beitung

7.4 Abrechnen von vertraglich vereinbarten
Fahrbahnbreiten
Die Baubeschreibung mit dem Leistungsverzeichnis legt die Ausbaubreiten eines bituminösen
Fahrbahnbelags vertraglich fest. Mehrbreiten dürfen nur dann vergütet
werden, wenn der Auftraggeber ihre Ausführung zuvor schriftlich angeordnet hat. 162
Nach wiederholten Feststellungen des Bundesrechnungshofes erkannten Straßenbauämter
beim Abrechnen von Bauleistungen auch Mehrbreiten für Fahrbahndecken an,
die über die vertraglich vereinbarten Breiten hinausgingen und zu unberechtigten
Zahlungen – in Einzelfällen bis zu 50.000 Euro – führten.
Der Bundesrechnungshof veranlasste
die Straßenbauverwaltung, überzahlte
Beträge vom Auftragnehmer zurückzufordern
und dem Bundeshaushalt
wieder zuzuführen.
7.5 Abrechnen von Baustoffen über Wiegescheine
Als zahlungsbegründende Unterlagen müssen Wiegescheine über gelieferte Baustoffe
bestimmte Angaben enthalten, z. B. Lieferwerk, Name der Baustelle, Nummer des
Wiegescheins, Kennzeichnung des Fahrzeuges und Bezeichnung des Wiegegutes. 163
Die Straßenbauämter haben die Wiegescheine auf Vollständigkeit dieser Angaben,
auf offensichtlich falsche Angaben und auf Widersprüche, z. B. stets gleiches Taragewicht,
zu prüfen. Außerdem haben die Beauftragten der Straßenbauämter die Wiegescheine
an der Verwendungsstelle durch Unterschrift zu bestätigen. 164
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass Straßenbauämter Wiegescheine nicht immer
mit der gebotenen Sorgfalt prüften und auch solche als zahlungsbegründende
Unterlagen anerkannten, die nicht den vertraglichen Bedingungen entsprachen. Bei
Wiegescheinen stellte er insbesondere folgende Mängel fest:
• Das Taragewicht und die Uhrzeit waren nur handschriftlich in den Wiegeschei-
nen vermerkt.
• Die Fahrzeugnummer (polizeiliches Kennzeichen) war nicht eingetragen, so dass
Wiegescheine nicht dem betreffenden Fahrzeug zugeordnet werden konnten.
162
Nr. 1.9.1 ZTV Asphalt – StB 01
163
Nr. 112.1 ZVB/E-StB 2002; vergleiche: Abschnitt 3.2 Nr. 26 HVA B-StB
164 vergleiche Teil 3, Abschnitt. 3.2, Nr. 27 HVA B-StB
Ein Straßenbauamt vereinbarte eine Fahrbahnbreite
von 7,00 m, rechnete aber Breiten
bis zu 7,24 m ab, obwohl es die Mehrbreite
nicht schriftlich angeordnet hatte.
93

• Das Taragewicht für ein Fahrzeug wurde täglich nur beim ersten Wiegen festgestellt.
Die Daten wurden gespeichert und bei jeder darauffolgenden Beladung
desselben Fahrzeuges wiederverwandt. Dadurch war für ein bestimmtes Fahrzeug
bei mehreren Einsätzen an mehreren Tagen dasselbe Taragewicht in den
Wiegescheinen ausgewiesen.
• Das Fahrzeug wurde nicht gewogen, sondern das Taragewicht wurde den Fahrzeugpapieren
entnommen und blieb deshalb stets gleich.
• Die Wiegescheine enthielten in nicht wenigen Fällen weder Angaben über die
Uhrzeit noch über Brutto- und Taragewicht. Damit konnte später nicht mehr
festgestellt werden, wie das Nettogewicht bestimmt worden war.
Stets identische Angaben für das Taragewicht eines Fahrzeuges deuten mit hoher
Wahrscheinlichkeit darauf hin, dass das leere Fahrzeug nicht vor jedem neuen Beladen
im Mischwerk gewogen wurde. Es liegt nahe, dass sich das Taragewicht eines
Fahrzeuges im Laufe des Tages durch Kraftstoffverbrauch, Verschmutzung oder Ladungsrückstände
ändert. Wird ein Fahrzeug vor dem Beladen nicht erneut gewogen,
kann dies dazu führen, dass Baustoffmengen bezahlt werden, die nicht geliefert wurden.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt den Straßenbauämtern, Wiegescheine als zahlungsbegründende
Unterlagen sorgfältiger zu prüfen.
7.6 Vergüten von Nebenleistungen
In den Allgemeinen Technischen Vertragsbedingungen für Bauleistungen sind die
Nebenleistungen aufgeführt, die auch ohne Erwähnung im Vertrag zur vertraglichen
Leistung gehören. 165 Diese Nebenleistungen werden durch den vereinbarten Preis für
die jeweilige Leistungsposition abgegolten. 166 Nebenleistungen werden nur dann
selbständig vergütet, wenn sie unter einer eigenen Position im Leistungsverzeichnis
aufgeführt sind.
Zu den Nebenleistungen zählen u. a.
• Baustellen einzurichten, vorzuhalten und zu räumen,
• Aufmaße zu erstellen,
• Schutz- und Sicherheitsmaßnahmen durchzuführen,
• Wasser und Energie heranzubringen,
• Betriebsstoffe zu liefern,
165
Abschnitte 4.1 VOB/C (ATV, DIN 18299 ff.)
166
§ 2 Nr. 1 VOB/B
94

• alle Baustoffe und Bauteile innerhalb der Baustelle zu befördern und
• die Arbeiten gegen Niederschlagswasser zu sichern.
Der Bundesrechnungshof stellte
wiederholt fest, dass Straßenbauämter
Nebenleistungen vergüteten,
obwohl die Voraussetzungen hierfür
nicht vorlagen. Insbesondere
bei Nachträgen erkannten die Straßenbauämter
die darin aufgeführten
Nebenleistungen an. Die Auftragnehmer
machten hierbei oft zusätzliche
Aufwendungen geltend, z. B.
für die Beseitigung von Schäden
aus starken Niederschlägen. Der Bundesrechnungshof veranlasste die Straßenbauämter,
zu Unrecht gezahlte Vergütungen zurückzufordern.
Die Straßenbauverwaltungen sollten dafür sorgen, dass Straßenbauämter sorgfältiger
prüfen, ob Nebenleistungen gesondert zu vergüten sind.
7.7 Zuordnen von Verwaltungsausgaben
Der Bund trägt die Zweckausgaben aus der Wahrnehmung der Straßenbaulast und
die Zweckausgaben im Zusammenhang mit der Erhaltung und Bewirtschaftung des
bundeseigenen Vermögens. Die Länder tragen die bei ihren Behörden entstehenden
Verwaltungsausgaben, zu denen die Ausgaben gehören, die bei der Entwurfsbearbeitung
und Bauaufsicht (Bauüberwachung) entstehen. Diese gilt der Bund durch Zahlung
einer Pauschale von insgesamt 3 % der Baukosten ab (vergleiche Nr. 1.2).
In der Praxis bereitete es immer
wieder Probleme, die Zweckausgaben
von den Verwaltungsausgaben
bei der Entwurfsbearbeitung
und Bauaufsicht zu trennen. Deshalb
erarbeitete eine Bund-
Länder-Arbeitsgruppe unter Beteiligung
des Bundesrechnungshofes
schon im Jahr 1986 eine inzwischen
aktualisierte Ausgabenzuordnung.
167 Diese grenzt die
Zweckausgaben des Bundes, die nicht pauschal abgegolten werden, von den Verwaltungsausgaben
der Länder ab. Sie erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit.
167 ARS-Nr. 10/2001 vom 01.03.2001
Ein Straßenbauamt hat das Laden, Abtransportieren
und Entsorgen von Betonstraßenplatten
in einem Nachtragsvertrag als zusätzliche
Leistung anerkannt, obwohl diese
Arbeiten in die Kosten für die Baustelleneinrichtung
einzukalkulieren waren. Der
Bundesrechnungshof hat den Nachtragsvertrag
beanstandet und das Straßenbauamt
aufgefordert, die Zahlungen zurückzufordern.
Straßenbauämter belasteten den Bund mit
Ausgaben, die nach der Ausgabenzuordnung
zweifelsfrei die Länder zu tragen hatten und
somit bereits durch die Pauschale abgegolten
waren. Typisch hierfür waren Ausgaben für
Baubüros der Bauüberwachung, für Kontrollprüfungen
und für Entwurfsvermessungen.
Einige Straßenbauämter mussten dem Bund
mehrere 100.000 Euro, eines sogar
1,1 Mio. Euro erstatten.
95

Dem Bund entstanden durch fehlerhafte Zuordnung von Verwaltungsausgaben bisher
jährlich finanzielle Nachteile von mehreren Millionen Euro. Der Bundesrechnungshof
empfahl daher dem Bundesministerium, die Straßenbauverwaltungen zu
veranlassen, Leistungen, die als Verwaltungsausgaben von den Ländern zu tragen
sind, getrennt zu vergeben und abzurechnen. Dadurch kann vermieden werden, dass
Verwaltungsausgaben versehentlich zu Lasten des Bundes gebucht werden.
Das Bundesministerium setzte die Empfehlung des Bundesrechnungshofes um. 168 Es
forderte die Straßenbauverwaltungen auf, Leistungen, die als Verwaltungsausgaben
von den Ländern zu tragen sind, im Leistungsverzeichnis in einem gesonderten Titel
(Abschnitt) zusammen mit den Bauleistungen des Bundes auszuschreiben. In den
Besonderen Vertragsbedingungen soll daher ab sofort unter Nr. 7 „Rechnungen“
folgender Hinweis zur getrennten Rechnungslegung aufgenommen werden:
„Für die Leistungen im Titel (Abschnitt) ‚Leistungen auf Rechnung des Landes’ des
Leistungsverzeichnisses sind wegen der Vergütung aus dem Landeshaushalt getrennte
Rechnungen zu stellen.“
In diesem Falle ist im Zuschlagsschreiben aufzunehmen, dass der Zuschlag im Namen
und für Rechnung der Bundesrepublik Deutschland und des jeweiligen Landes
erfolgt.
Der Bundesrechnungshof erwartet, dass die vom Bundesministerium vorgegebene
Vorgehensweise dazu führen wird, Fehler bei der Abrechnung von Verwaltungsausgaben
deutlich zu verringern.
7.8 Überzahlen von Auftragnehmern
Das Abrechnen und Bezahlen von Bauleistungen ist in der VOB geregelt. 169 Der
Auftraggeber soll Abschlagszahlungen in Höhe des Wertes der jeweils nachgewiesenen
vertragsgemäßen Leistungen in möglichst kurzen Zeitabständen gewähren und
binnen 18 Werktagen nach Zugang der Rechnung zahlen. 170 Die Schlusszahlung ist
alsbald nach Prüfung und Feststellung der vom Auftragnehmer vorgelegten Schlussrechnung
zu begleichen, spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Zugang.
Die Straßenbauämter haben die Abschlags- und Schlussrechnungen zu prüfen, anzuerkennen
und zu bezahlen. Der Auftragnehmer muss seine Leistungen prüfbar durch
vom Auftraggeber anerkannte Unterlagen wie Ausführungszeichnungen, Stücklisten,
Aufmaße, Wiegescheine, Lieferscheine, Frachtbriefe und Stundenlohnzettel nachweisen.
Die Straßenbauämter dürfen in Abschlags- und Schlussrechnungen nur die
168 Schreiben des Bundesministeriums vom 01.02.2002, Gz.: S 12/38.06.20-01/3 Va 02
169
§§ 14, 15 und 16 VOB/B
170
vergleiche § 16 Abs. 1 S. 3 VOB/B
96

vertraglich vereinbarten, tatsächlich erbrachten und mangelfreien Leistungen anerkennen.
Der Bundesrechnungshof hat wiederholt festgestellt, dass Straßenbauämter dagegen
verstießen und Auftragnehmer überzahlten. Die Überzahlungen bestanden häufig
über einen Zeitraum von mehreren Monaten oder Jahren. Dies lag zum einen an verspäteter
Rechnungslegung und zum anderen an zögerlicher Bearbeitung durch die
Straßenbauämter.
Ein Straßenbauamt stellte eine Überzahlung erst nach vier Jahren fest. Die Überzahlung,
ausgelöst durch drei Abschlagszahlungen, summierte sich auf rd. 1 Mio. Euro.
Der Auftragnehmer weigerte sich, die Überzahlung zu erstatten, da der Umfang der
zu vergütenden Leistung strittig war. Zudem hatte der Auftragnehmer noch zahlreiche
Unterlagen für die Schlussrechnung nachzureichen. Erst nach weiteren zwei Jahren
konnte das Straßenbauamt die Überzahlung einschließlich der aufgelaufenen Zinsen
vereinnahmen. Da der Bund für Kredite zur Deckung seiner Ausgaben im Mittel
rd. 8 % Zinsen zahlen musste, verursachte die Überzahlung einen finanziellen Schaden
von rd. einer viertel Mio. Euro.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt den Straßenbauämtern, Abschlagsrechnungen
sorgfältiger zu prüfen. Sie sollten bei großen, mehrere Jahre dauernden Baumaßnahmen
in regelmäßigen Abständen eine genaue Aufnahme des Leistungsstandes
vornehmen, soweit dies Art und Umfang der Maßnahme erfordern.
Besondere Vorsicht und Sorgfalt sind gegen Ende einer Baumaßnahme geboten, da
Auftragnehmer in diesem Stadium Überzahlungen nicht mehr innerhalb ihres Leistungsfortschritts
ausgleichen können. Wenn Straßenbauämter in dieser Phase nur
nachgewiesene, unstrittige und mangelfreie Leistungen vergüten, wird sich der Auftragnehmer
bemühen, die erforderlichen Nachweise und die Schlussrechnung fristgemäß
171 einzureichen. Die Straßenbauämter sollten die Schlussrechnung zügig prüfen
und mögliche Überzahlungen unverzüglich zurückfordern, um den finanziellen
Schaden für den Bund zu begrenzen.
171 § 14 Nr. 3 VOB/B
97

8 Betriebliche Unterhaltung der Bundesautobahnen
Bei der betrieblichen Unterhaltung der Bundesfernstraßen entstehen im Wesentlichen
Ausgaben für Betriebspersonal, Fahrzeuge, Geräte und Maschinen, für Baustoffe
und Streustoffe des Winterdienstes sowie für Unternehmerleistungen. Der
Straßenbauhaushalt des Bundes wird in erheblichem Maß mit diesen Ausgaben belastet.
Der Bundeshaushaltsplan 1996 sah für die betriebliche Unterhaltung der Bundesautobahnen
rd. 360 Mio. Euro und rd. 450 Mio. Euro für die Bundesstraßen vor. Das
waren mehr als 15 % der Gesamtausgaben für den Straßenbau. Angesichts dieser erheblichen
Kosten untersuchte der Bundesrechnungshof im Jahr 1995 die Wirtschaftlichkeit
der betrieblichen Unterhaltung der Bundesautobahnen in vier Bundesländern.
Er erfasste ein Drittel aller Autobahnmeistereien, die das Autobahnnetz unterhalten.
Der Bundesrechnungshof empfahl dem Bundesministerium, die betriebliche Unterhaltung
der Bundesautobahnen im Zusammenwirken mit den Ländern neu zu gestalten.
Wenn seine Vorschläge umgesetzt würden, könnten diese Dienste erheblich
wirtschaftlicher werden, ohne an Qualität zu verlieren. Er schätzte die jährlichen
Einsparungen unter Berücksichtigung der Kosten einer verstärkten Auftragsvergabe
an Unternehmen auf einen dreistelligen Millionenbetrag.
Das Bundesministerium und die Länder stimmten den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes
grundsätzlich zu und haben sie teilweise verwirklicht. So sah ein
Land vom Neubau einer geplanten Autobahnmeisterei ab. Zudem wollen die Länder
die Empfehlungen bei ihren eigenen Bestrebungen zur Rationalisierung des Autobahnbetriebsdienstes
berücksichtigen. 172
Eine Nachuntersuchung des Bundesrechnungshofes im Jahr 2001 ergab, dass die geprüften
Bundesländer die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes und den Ergebnisbericht
„Meisterei 2000“ sehr unterschiedlich umgesetzt haben. Zwar konnten die
jährlichen Ausgaben für den Autobahnbetriebsdienst seit dem Jahr 1996 von
358 Mio. Euro auf 327 Mio. Euro im Jahr 2001 bei gleich bleibender Qualität gesenkt
werden. Im Entwurf zum Bundeshaushalt 2004 sind aber bereits wieder
358 Mio. Euro veranschlagt.
Der Bundesrechnungshof hält weitere Rationalisierungen und Einsparungen für
möglich.
172 siehe auch die Bemerkung Nr. 71 aus dem Jahr 1996 [im Anhang 6 ab Seite 180]
98

Im Jahr 1995 stellte der Bundesrechnungshof im Wesentlichen fest:
• Nahezu alle untersuchten 62 Autobahnmeistereien betreuten mit rd. 3.700 km
eine insgesamt zu geringe Streckenlänge. Der Bundesrechnungshof schlug vor,
das Autobahnnetz neu aufzuteilen. In den betreffenden Bundesländern könnten
53 Autobahnmeistereien eine Strecke von rd. 4.200 km Autobahnen betreuen
und somit jede Meisterei durchschnittlich etwa 20 km mehr als bisher unterhalten.
Entsprechende Neuordnungen hielt der Bundesrechnungshof auch in den
übrigen Bundesländern für möglich.
• Die Meistereien verfügten über zuviel Personal. Im Durchschnitt setzten sie für
2 km Autobahn einen Beschäftigten ein. Würden geeignete Arbeiten in größerem
Umfang an Unternehmen vergeben und außerdem auf den überwiegend
nicht notwendigen Einsatz eines Beifahrers in den Fahrzeugen verzichtet, wäre
nur die Hälfte des vorhandenen Personals erforderlich. Damit könnte auch die
Anzahl der Fahrzeuge und Geräte in den Meistereien erheblich reduziert werden.
99

9 Grundsatzfragen
9.1 Abstufen von Bundesstraßen
Mit dem Ausbau des Bundesautobahnnetzes verlieren parallel zu neuen Bundesautobahnen
verlaufende Bundesstraßen ihre Bedeutung für den weiträumigen Verkehr.
Der Bundesrechnungshof äußerte schon im Jahr 1986 Zweifel, ob rd. 3.500 km autobahnparalleler
Bundesstraßen noch dem weiträumigen Verkehr dienen, und forderte
das Bundesministerium auf zu prüfen, ob die Einstufung dieser Strecken als Bundesfernstraßen
weiter gerechtfertigt ist. Er empfahl dem Bundesministerium, die Abstufung
von Bundesstraßen in die sich aus dem Landesrecht ergebende Straßenklassen
173 gegebenenfalls mit Weisungen an die Länder durchzusetzen.
Im Jahr 1993 legte der Bundesrechnungshof erneut dar, dass in den alten Bundesländern
von den 2.900 km autobahnparallelen Bundesstraßen 2.050 km kurzfristig
abzustufen sind. Er beanstandete zudem, dass rd. 360 km dieser Bundesstraßen
mit einem veranschlagten Bauvolumen von rd. 1,3 Mrd. Euro in den Bedarfsplan
1992 übernommen wurden, obwohl der Bund nach dem Bundesfernstraßengesetz
kein Baulastträger mehr sein dürfte. 174
Auch der neue Bundesverkehrswegeplan
2003 enthält nach Feststellungen des Bundesrechnungshofes
immer noch 25 Maßnahmen
von autobahnparallelen Bundesstraßen, die im
Abstufungskonzept 1995 aufgeführt sind.
100
Aufgrund der Hinweise des Bundesrechnungshofes
veranlasste das
Bundesministerium Untersuchungen,
die in mehreren Zwischenschritten
zum „Abstufungskonzept
des Bundes (1995)“ führten und in
einen Katalog von „sofort“ und „später“ abzustufenden Bundesstraßen von insgesamt
4.680 km mündeten (Stand Januar 2000). 175 Die finanzielle Belastung des Bundes
schätzte das Bundesministerium im Jahr 2000 auf rd. 100 Mio. Euro je Jahr, solange
die abzustufenden Bundesstraßen in der Baulast des Bundes verbleiben. 176
Darüber hinaus stellte der Bundesrechnungshof im Jahr 1999 fest, dass Straßenbauverwaltungen
nach dem Bau neuer Ortsumgehungen im Zuge von Bundesstraßen die
bisherigen Ortsdurchfahrten nur zögerlich oder noch nicht abgestuft hatten.
173
§ 2 Abs. 4 FStrG in der bis zum 10. Oktober 2002 geltenden Fassung des Gesetzes
174
siehe auch die Bemerkung Nr. 28 aus dem Jahr 1993 [im Anhang 6 ab Seite 163]
175
5.113 km nach Abstufungskonzept 1995, 4.719 km nach Fortschreibung 30.04.98 und 4.680 km nach
Fortschreibung 01.01.2000
176 Schreiben des Bundesministeriums vom 12.12.2000, Gz.: S 15/38.10.00/89 Va 00

Im Rechtsstreit des Bundes mit einem
Bundesland entschied das
Bundesverfassungsgericht im Juli
2000, dass eine Weisung des Bundes
zur Abstufung einer Bundesstraße
in eine Straße nach Landesrecht
nicht im Einklang mit den
verfassungsrechtlichen Regelungen
über die Auftragsverwaltung der Bundesfernstraßen stehe. 178 Demnach kann das
Bundesministerium eine Weisung nicht erteilen. Das Bundesverfassungsgericht stellte
allerdings nicht in Frage, dass eine Bundesfernstraße ihre Verkehrsbedeutung verlieren
könne und daraus grundsätzliche Konsequenzen zu ziehen seien. So könnte
der Bund in eigener Kompetenz über eine Entwidmung (Einziehung) einer Bundesfernstraße
entscheiden. Eine Übernahme einer Bundesfernstraße, die ihre Bedeutung
für den Fernverkehr verloren hat, in eine Straße nach Landesrecht kann jedoch nur
durch Vereinbarung mit dem künftigen Baulastträger erreicht werden.
Das Bundesministerium nahm das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Anlass,
den Ländern mitzuteilen: 179
„Straßenbauvorhaben können zukünftig erst in den Straßenbauplan aufgenommen
werden, wenn von den Maßnahmen ausgelöste regionale Umstufungskonzepte und
Übernahmeerklärungen der zukünftigen Straßenbaulastträger vorliegen. Dies trifft
insbesondere bei autobahnparallel verlaufenden Bundesstraßen und Ortsdurchfahrten
zu, die durch Neubau und Erweiterung von Bundesautobahnen bzw. durch den
Bau von Ortsumgehungen für den Fernverkehr entbehrlich werden. Um zeitliche
Verzögerungen zu vermeiden, sollten schon frühzeitig Abstimmungsgespräche geführt
werden.“ 180
Im Jahr 2002 wurde das Bundesfernstraßengesetz
dahin gehend geändert,
dass eine Bundesstraße, bei
der sich die Verkehrsbedeutung geändert
hat und bei der die Voraussetzungen
des § 1 Abs. 1 weggefallen
sind, entweder unverzüglich
einzuziehen (Entwidmung) oder
In den Jahren 1995 bis 1998 verursachten
bei etwa 200 neuen Ortsumgehungen von
ca. 650 km Länge verspätet eingeleitete oder
noch nicht abgeschlossene Abstufungen der
verbliebenen Ortsdurchfahrten allein für die
Unterhaltung vermeidbare Kosten von rd.
1,5 Mio. Euro jährlich. 177
Das Bundesministerium nahm eine Maßnahme
zum Neubau einer Bundesstraße in
den Straßenbauplan 2003 auf, obwohl Bund
und Land Vereinbarungen zur Abstufung
von Bundesstraßenabschnitten, die durch
den Neubau entbehrlich werden, noch nicht
geschlossen haben.
unverzüglich dem Träger der Straßenbaulast zu überlassen ist, der sich nach Landes-
177
siehe auch die Bemerkung Nr. 48 aus dem Jahr 2000 [im Anhang 6 ab Seite 216]
178
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 2000 - 2 BvG 1/96
179
Schreiben des Bundesministeriums vom 16.03.2001, Gz.: S 11/06.26.10/15 Va 01
180
Eine ähnliche Formulierung findet sich in den Planfeststellungsrichtlinien des Bundesministeriums.
(siehe Nr. I.8. Abs. 4 der Richtlinien für die Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz [Planfeststellungsrichtlinien
2002 – PlafeR 02] vom 05.11.2002; Bundesministerium für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen, Gz.: S 15/38.18.01/94 Va 02)
101

echt bestimmt (Abstufung). 181 Auch kann nunmehr über Widmung, Umstufung und
Einziehung in einem Planfeststellungsbeschluss nach Bundesfernstraßengesetz entschieden
werden. 182
Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem Bundesministerium, die laufenden Verhandlungen
mit den Ländern zum Abstufen autobahnparalleler Bundesstraßen zügig
fortzusetzen und zum Abschluss zu bringen. Auch sollte es konsequent daran festhalten,
neue Straßenbauvorhaben erst dann in den Straßenbauplan aufzunehmen,
wenn notwendige Übernahmeerklärungen anderer Straßenbaulastträger verbindlich
vorliegen.
9.2 Ausbau von Ortsdurchfahrten während des
Baus der Ortsumgehung
Ein Investitionsschwerpunkt ist der Bau von Ortsumgehungen im Zuge von Bundesstraßen,
für die der Bund jährlich fast 500 Mio. Euro aufwendet (vergleiche auch
Nr. 3.8). Die neuen Ortsumgehungen ersetzen die bisherigen Ortsdurchfahrten und
entlasten sie wesentlich. Zudem verbessern sich in den Gemeinden die Verkehrssicherheit
und die Umweltbedingungen. Mit der Verkehrsfreigabe von Ortsumgehungen
haben die Länder die Ortsdurchfahrten unverzüglich dem Träger der Straßenbaulast
zu überlassen, der sich nach Landesrecht bestimmt (Abstufung). 183 Damit
fallen sie aus der Baulast des Bundes. Bis zur Abstufung hat der Bund die Ortsdurchfahrten
in dem durch die Verkehrsbedeutung gebotenen Umfang ordnungsgemäß
zu unterhalten.
Straßenbauämter ließen auf Forderung von
Städten oder Gemeinden die Fahrbahnen abzustufender
Ortsdurchfahrten noch zu Lasten
des Bundes ganz oder teilweise zurückbauen,
Oberflächenentwässerungen vollständig ersetzen,
Radwege, Bushaltebuchten und Grünstreifen
neu anlegen. In zwei Fällen zahlten
sie einmalige Ablösebeträge für die künftige
Unterhaltung neuer Radwege und Oberflächenentwässerungen.
102
Der Bundesrechnungshof stellt
immer wieder fest, dass Straßenbauämter
kurz vor oder während
des Baus neuer Ortsumgehungen
abzustufende Ortsdurchfahrten zu
Lasten des Bundes um- und ausbauen
oder städtebaulich umgestalten.
Die Baumaßnahmen gehen
teilweise weit über die gesetzliche
Verpflichtung des Bundes hinaus,
die Ortsdurchfahrten in einem dem
regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand unterhalten zu müssen. Die
Straßenbauämter lasten damit dem Bund Ausgaben an, die dieser nicht zu tragen hat.
181
§ 2 Abs. 4 FStrG i.d.F. vom 11. Oktober 2002
182
§ 2 Abs. 6 FStrG i.d.F. vom 11. Oktober 2002
183
vergleiche § 2 Abs. 4 FStrG i.d.F. vom 11. Oktober 2002

Auch wenn der Bund abzustufende
Ortsdurchfahrten nicht im gebotenen
Umfang unterhalten haben
sollte, kann dies nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes nicht
bedeuten, dass der Bund zusätzlich
zum Bau neuer Ortsumgehungen noch die bisherigen Ortsdurchfahrten nach den
Qualitätsmaßstäben für Bundesstraßen instand setzt, erneuert oder ausbaut. Damit
würde der Bund doppelt belastet werden. Allenfalls kann er nachweislich notwendige
Aufwendungen tragen, die wegen nachzuholender Unterhaltungsmaßnahmen zur
Gewährleistung der Verkehrssicherheit erforderlich sind. Städtebaulich oder verkehrlich
veranlasstes Umgestalten abzustufender Ortsdurchfahrten und Ausbaumaßnahmen
im nachgeordneten Straßennetz sind in keinem Fall Aufgaben des Bundes.
Der Bundesrechnungshof forderte die Länder auf, die zweckwidrig verwendeten
Mittel dem Bund zu erstatten, und unterrichtete gleichzeitig das Bundesministerium.
Das Bundesministerium nahm dies zum Anlass, den Sachverhalt mit den Straßenbauverwaltungen
zu erörtern. Es wies darauf hin, dass der Bund lediglich verpflichtet
sei, abzustufende Ortsdurchfahrten in einem ordnungsgemäßen und verkehrssicheren
Zustand zu erhalten. Darüber hinaus gehende Maßnahmen dürften dem Bund
nicht angelastet werden.
9.3 Ausbau von Umleitungsstrecken für vorübergehend
gesperrte Bundesfernstraßen
Müssen Bundesfernstraßen aus straßenbaulichen Gründen gesperrt werden, sind die
Träger der Straßenbaulast anderer öffentlicher Straßen verpflichtet, die Umleitung
des Verkehrs auf ihren Straßen zu dulden. 184 Grundsätzlich kann der Straßenbaulastträger
der Umleitungsstrecke keine Entschädigungsansprüche geltend machen, weil
er die Umleitungsstrecke in einem ihrem regelmäßigen Verkehr entsprechenden Zustand
– insbesondere hinsichtlich Fahrbahnbreite und Belastungsfähigkeit – herzustellen
und zu unterhalten hat.
Für angeordnete Umleitungen des Verkehrs aus straßenbaulichen Gründen sind dem
Träger der Straßenbaulast der Umleitungsstrecke die nötigen Mehraufwendungen zu
erstatten, die erforderlich sind, um die Umleitungsstrecke für die Aufnahme des zusätzlichen
Verkehrs verkehrssicher zu gestalten. 185 Die Erstattung betrifft ausschließlich
die Aufwendungen für die umleitungsbedingten baulichen Maßnahmen und für
das Beseitigen wesentlicher durch die Umleitung verursachter Schäden. In diesem
184
§ 14 Abs. 1 FStrG
185
§ 14 Abs. 3 FStrG
Ein Straßenbauamt baute sowohl unmittelbar
vor als auch während des Baus der Ortsumgehung
zwei Kreuzungen in der Ortsdurchfahrt
in einen Kreisverkehrsplatz unzulässig
noch zu Lasten des Bundes um.
103

Fall hat der Baulastträger der Umleitungsstrecke nachzuweisen, dass er seiner Unterhaltungspflicht
ordnungsgemäß nachgekommen ist und die Schäden nur von der
Umleitung herrühren.
Welche Vorkehrungen im Einzelfall erforderlich sind, hängt insbesondere von der
Art und Menge des umzuleitenden Verkehrs, dem Zustand der Umleitungsstrecke
und der Dauer der Umleitung ab. Nach den Verfahrensregelungen des Bundesministeriums
zu Umleitungen 186 genügen solche Maßnahmen, die die gefahrlose, wenn
auch behelfsmäßige Umleitung des Verkehrs ermöglichen. An die Sorgfaltspflichten
der Verkehrsteilnehmer können bei der Benutzung von Umleitungen erhöhte Anforderungen
gestellt werden. So reicht es häufig aus, Warnzeichen aufzustellen
und/oder die Geschwindigkeit zu beschränken.
Wird dennoch ein Ausbau erforderlich, hat der Baulastträger einer Umleitungsstrecke,
die schon vor Aufnahme des zusätzlichen Verkehrs schadhaft und verbesserungsbedürftig
war, die Kosten für den Ausbau in dem Umfang zu tragen, den der
regelmäßige Verkehr ohnehin erfordert hätte. Wenn darüber hinaus die Umleitungsstrecke
in einen für das nachgeordnete Netz gewünschten Zustand versetzt und erheblich
verbessert wird, sind die dafür anfallenden Kosten vom Baulastträger der
Umleitungsstrecke zu tragen.
Bei vorübergehenden Sperrungen von Bundesstraßen wegen Bauarbeiten ließ ein
Straßenbauamt der neuen Bundesländer den Verkehr über Landesstraßen umleiten.
Wegen des schlechten Zustandes der Umleitungsstrecken veranlasste es den Ausbau
zu Lasten des Bundes. Der Ausbau ging weit über die Wiederherstellung des ursprünglichen
Zustandes hinaus, indem die Landesstraßen entsprechend den Vorgaben
des Landes auf eine Mindestbreite von 6,00 m und in der Bauklasse III ausgebaut
wurden. Teilweise war diese Bauklasse nicht begründet, weil der regelmäßige
Verkehr einschließlich des umgeleiteten Verkehrs der Bundesstraßen eine derart hohe
Belastungsfähigkeit nicht erforderte. Da der Bund nicht verpflichtet war, Kosten
von rd. 5,2 Mio. Euro für den Ausbau der Umleitungsstrecken zu tragen, hat die
Straßenbauverwaltung zugesagt, dem Bund rd. 4,9 Mio. Euro zu erstatten.
Der Bundesrechnungshof stellte immer wieder fest, dass Straßenbauämter – insbesondere
der neuen Bundesländer – Sperrungen von Bundesfernstraßen zum Anlass
nehmen, die Umleitungsstrecken mit Mitteln des Bundes auszubauen. Dem Bund
entstehen dadurch erhebliche vermeidbare Ausgaben, 187 die die Länderhaushalte zu
Lasten des Bundes entlasten, während der Bund selbst andere dringende Projekte zurückstellen
muss.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, bei Baumaßnahmen an Bundesfernstraßen den
Zustand von notwendigen Umleitungsstrecken vor Beginn und nach Beendigung der
Umleitung nachweislich festzustellen. Über die Kosten für erforderliche Maßnah-
186 siehe auch „Festlegung von Umleitungen bei der Sperrung von Bundesfernstraßen“, ARS-Nr. 13/1963
104
vom 19. Dezember 1963
187 siehe auch die Bemerkung Nr. 36 aus dem Jahr 1998 [im Anhang 6 ab Seite 197]

men an Umleitungsstrecken und zur Wiederherstellung des vorherigen Zustandes
dieser Strecken ist vor Beginn der Umleitung zu entscheiden. Dabei ist zu beachten,
dass der Bund nur die Mehrkosten, die bei ordnungsgemäß unterhaltenen Straßen
zusätzlich für die sichere Aufnahme des umgeleiteten Verkehrs erforderlich sind,
oder die Kosten zur Beseitigung der nachweislich durch den zusätzlichen Verkehr
verursachten Schäden trägt.
9.4 Kostenteilung bei Maßnahmen mit geteilter
Baulast
9.4.1 Kreuzungen von Straßen mit anderen Verkehrswegen
An den Kreuzungen des Lebens stehen keine Wegweiser!
9.4.1.1 Rechtsgrundlagen
UNBEKANNTER AUTOR
Das Kreuzungsrecht hat eine eigenständige wichtige Funktion erlangt. Verschiedene
Rechtsnormen und Bestimmungen regeln, welche Beteiligten welche Kosten beim
Neubau, bei der Änderung oder Ergänzung einer Kreuzung und deren Unterhaltung
zu tragen haben. Einheitliche Kreuzungsbestimmungen bestehen nicht, sondern sie
sind abhängig von den an einer Kreuzung beteiligten Verkehrswegen.
So gelten für Kreuzungen von
• Bundeswasserstraßen mit öffentlichen Verkehrswegen das Bundeswasserstraßengesetz
188 ,
• öffentlichen Straßen untereinander und von Bundesfernstraßen mit sonstigen
Gewässern das Bundesfernstraßengesetz und
• Eisenbahnen mit Straßen das Eisenbahnkreuzungsgesetz 189 .
188 Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG) i.d.F. vom 4. November 1998 (BGBl. I, S. 3294) zuletzt geändert
durch Art. 2a des Gesetzes vom 18. Juni 2002 (BGBl. I, S. 1914)
189 Gesetz über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz – EKrG) i.d.F. vom
21. März 1971 (BGBl. I, S. 337) zuletzt geändert durch Art. 236 der Verordnung vom 29. Oktober 2001
(BGBl. I, S. 2785)
105

Hinzu kommen ergänzende Rechtsverordnungen und Richtlinien, die weitere Einzelheiten
regeln.
9.4.1.2 Straßenkreuzungsmaßnahmen
Für Kreuzungen von Bundesfernstraßen mit anderen rechtlich öffentlichen Straßen
gelten die Bestimmungen des Bundesfernstraßengesetzes. § 12 FStrG regelt die Kostentragung
der Kreuzungsbeteiligten bei der Herstellung, der Änderung und der Ergänzung
von Kreuzungen. Die Bestimmungen gelten auch für Einmündungen. Ergänzend
zu den Regelungen des Bundesfernstraßengesetzes erließ das Bundesministerium
die Straßenkreuzungsrichtlinien 190 . Die Richtlinien werden gegenwärtig
überarbeitet.
Beim Bau einer neuen Kreuzung mehrerer öffentlicher Straßen hat der Träger der
Straßenbaulast der neu hinzugekommenen Straße die Kosten der Kreuzung zu tragen.
191 Werden mehrere Straßen gleichzeitig neu angelegt oder höhengleiche Kreuzungen
geändert, 192 so haben die Träger der Straßenbaulast die Kosten der Kreuzungsanlage
nach einem festen Kostenteilungsschlüssel, der sich aus dem Verhältnis
der Fahrbahnbreiten der an der Kreuzung beteiligten Straßenäste ergibt, zu tragen.
Bei der Bemessung der Fahrbahnbreiten sind die Rad- und Gehwege, die Trennstreifen
und die befestigten Seitenstreifen einzubeziehen. Maßgeblich sind die Fahrbahnbreiten
der Straßen außerhalb der kreuzungsbedingten Aufweitungen. 193
Wenn bei der Änderung einer höhengleichen Kreuzung der durchschnittliche tägliche
Verkehr mit Kraftfahrzeugen auf einem der an der Kreuzung beteiligten Straßenäste
unter 20 % des Verkehrs auf anderen beteiligten Straßenästen liegt, ist der
Träger der Straßenbaulast dieses Astes nicht an den Kosten zu beteiligen (Bagatellklausel).
In diesem Fall haben die Träger der verkehrsstärkeren Straßenäste den Anteil
der Änderungskosten des nicht zu beteiligenden Straßenastes im Verhältnis der
Fahrbahnbreiten mit zu tragen. Ist die Verkehrsbelastung der beteiligten Straßenäste
nicht offensichtlich, muss sie durch Zählung festgestellt werden. Maßgebend ist dabei
der Verkehr vor der Baumaßnahme, weil gerade dieser Anlass zur Änderung
gibt.
190 Richtlinien über die Rechtsverhältnisse an Kreuzungen und Einmündungen von Bundesfernstraßen und
106
anderen öffentlichen Straßen (Straßenkreuzungsrichtlinien – StraKR), VkBl. 1975, S. 576
191
§ 12 Abs. 1 FStrG
192
§ 12 Abs. 2 FStrG und § 12 Abs. 3 a FStrG
193 Nr. 5 Abs. 3 StraKR

Der Bundesrechnungshof stellte immer wieder fest, dass Straßenbauämter die Kosten
zwischen den beteiligten Straßenbaulastträgern entweder bereits falsch aufgeteilt
hatten oder aufteilen wollten. 194 Der Bundesrechnungshof erkannte drei typische
Fallgruppen als besonders fehlerbehaftet, wobei das Verwaltungshandeln in
einigen Fällen mehrfach fehlerhaft war:
• Bei der Änderung vorhandener Kreuzungen sollte der Bund die gesamten Kosten
der jeweiligen Maßnahme tragen, obwohl sie nach FStrG zu teilen waren.
Zum Teil sahen die Straßenbauämter eine Kostenteilung deshalb nicht vor, weil
sie Vorhaben als Unterhaltungsmaßnahmen (siehe Nr. 9.4.1.3) ansahen.
• Die Straßenbauämter legten der Kostenteilung einen unzutreffenden Teilungsschlüssel
zugrunde. So setzten sie bei der Berechnung des Teilungsschlüssels
unzutreffende Fahrbahnbreiten an oder klammerten Fahrbahnbestandteile wie
Rad- und Gehwege aus.
• Der Kostenteilung lag eine zu geringe oder zu hohe Kostenmasse zugrunde. Ursache
war, dass die Straßenbauverwaltungen die in den Straßenkreuzungsrichtlinien
enthaltenen Bestimmungen zur Kostenmasse unterschiedlich anwandten.
So legten sie unzutreffende räumliche Abmessungen der Kreuzungsanlage fest
oder rechneten Aufwendungen für wesentliche Bestandteile der Kreuzungsanlage,
vor allem für die durchgehenden Fahrstreifen, nicht der Kostenmasse zu.
So ermittelte ein Straßenbauamt eine zu hohe Kostenmasse, weil es auch Kosten für
Maßnahmen an Straßenabschnitten außerhalb des räumlichen Kreuzungsbereichs
einbezog. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes nahmen die Beteiligten die
Kreuzungsmaßnahme in diesem Fall zum Anlass, das städtische Straßennetz zu
Lasten des Bundes und eines Landkreises neu zu ordnen.
Zur Kostenmasse einer Kreuzungsmaßnahme (Kosten der Kreuzung oder Kreuzungsanlage)
gehören die Aufwendungen für alle Maßnahmen, die infolge des Überschneidens
oder Zusammenführens von Straßen in gleicher oder verschiedener Ebene
nach den Regeln der Straßenbau- und Verkehrstechnik notwendig sind, 195 damit
die Kreuzungs- oder Einmündungsanlage den Anforderungen der Verkehrssicherheit
196 , der Sicherheit und Ordnung 197 sowie der Straßenbaugestaltung genügt. Erfasst
wird der Bereich, in dem sich die neue oder geänderte Kreuzung auf Dauer
auswirkt (räumlicher Kreuzungsbereich). Dieser wird begrenzt durch den Anfang
und das Ende der kreuzungsbedingten Aufweitungen oder der Eckausrundungen der
an der Kreuzung beteiligten Straßenäste. Somit gehören alle Kosten für Maßnahmen
innerhalb des räumlichen Kreuzungsbereiches – auch für Arbeiten an den durchgehenden
Fahrstreifen – zur Kostenmasse, selbst wenn Baulastträger bereits einen
Ausbau oder Umbau ihrer Straße geplant hatten.
194 siehe auch Bemerkung Nr. 37 aus dem Jahr 2001 [im Anhang 6 ab Seite 238]
195 Nr. 12 Abs. 1 StraKR
196 § 3 FStrG
197 § 4 FStrG
107

Aufwendungen an den beteiligten Straßenästen außerhalb des räumlichen Kreuzungsbereiches
gehören nicht zur Kostenmasse, sondern sind von den für die jeweiligen
Straßen zuständigen Baulastträgern zu tragen.
Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium empfohlen, gegenüber den
Ländern darauf hinzuwirken, die geltenden Vorschriften zum Straßenkreuzungsrecht
einheitlich anzuwenden. Die Straßenkreuzungsrichtlinien sollten in Abstimmung mit
den Ländern so überarbeitet werden, dass strittige und missverständliche Auslegungen
bei Straßenkreuzungsmaßnahmen künftig ausgeschlossen werden können. Das
Bundesministerium hat zugesagt, Änderungen des Bundesfernstraßengesetzes zum
Kreuzungsrecht anregen zu wollen und danach die Straßenkreuzungsrichtlinien im
Einvernehmen mit den Ländern anzupassen.
9.4.1.3 Unterhaltung der Straßenkreuzungen
Bei höhengleichen Kreuzungen hat der Baulastträger der Bundesfernstraße die Kreuzungsanlage
zu unterhalten. 198 Bei Über- oder Unterführungen erstreckt sich die Unterhaltungslast
des Baulastträgers der Bundesfernstraßen nur auf das Kreuzungsbauwerk,
199 während die übrigen Teile der Kreuzungsanlage wie Rampen und Böschungen
vom Baulastträger der Straße zu unterhalten sind, zu der sie gehören. Dieser hat
auch die Fahrbahn auf dem Kreuzungsbauwerk, die im Zuge seiner Straße liegt, zu
unterhalten, es sei denn, dass sie tragender Teil des Kreuzungsbauwerks ist.
Straßenbauverwaltungen lasteten alle Kosten für die Instandsetzung von Kreuzungsbauwerken
im Zuge von Landes-, Kreis- oder Gemeindestraßen dem Bund an.
Oft begründeten sie ihr Vorgehen damit, dass Fahrbahndecke, Gehwege und Straßeneinläufe
nur wegen der Sanierung des Kreuzungsbauwerkes und dessen Isolierung
hätten beseitigt und wieder hergestellt werden müssen, obwohl diese Straßenbestandteile
noch in einem ordnungsgemäßen Zustand gewesen wären.
In den vom Bundesrechnungshof erhobenen Fällen belasteten die Straßenbauverwaltungen
den Bund zu Unrecht im Durchschnitt mit etwa 25.000 bis 50.000 Euro.
Er hat die betroffenen Straßenbauverwaltungen aufgefordert, dem Bund die zu Unrecht
gezahlten Beträge zu erstatten.
Jeder Baulastträger hat für die ihm zugeordneten Teile der Straße einzustehen. 200
Das Instandsetzen eines Kreuzungsbauwerkes betrifft in der Regel auch die Fahrbahn
oder Teile davon. Jedoch entsteht hieraus nicht eine alles umfassende einseitige
Kostenfolge für den Bund als Unterhaltungspflichtigen des Kreuzungsbauwerks. Unter
„Fahrbahn“ ist die auf dem Bauwerk liegende Straßendecke einschließlich der
198
§ 13 Abs. 1 FStrG
199
§ 13 Abs. 2 FStrG
200
§ 13 Abs. 2 FStrG
108

Beläge von Geh- und Radwegen zu verstehen. Weiter gehören die oberirdischen
Entwässerungsrinnen neben der Fahrbahn und die Abläufe (Einlaufschächte) zu der
Straße, in deren Verlauf sie liegen. Alle der Fahrbahn zuzuordnenden Ausgaben hat
daher der Baulastträger der auf dem Kreuzungsbauwerk liegenden Straße zu tragen.
9.4.1.4 Änderung und Unterhaltung von Lichtzeichenanlagen
Wird eine Lichtzeichenanlage an einer höhengleichen Kreuzung neu errichtet oder
geändert, so handelt es sich um die Änderung einer Kreuzung, 201 bei der die Kosten
zwischen den beteiligten Straßenbaulastträgern im Verhältnis der Breiten der Fahrbahnäste
zu teilen sind. 202 Für die Unterhaltung (Instandhaltung und Erneuerung)
von Lichtzeichenanlagen ist dagegen der Baulastträger der Bundesfernstraße zuständig.
Zu den Unterhaltungskosten von Lichtzeichenanlagen gehören vor allem die Kosten
für Betriebsstrom und technische Wartung einschließlich Reinigen von Anlagentei-
len, Erneuern von Verschleißteilen,
Umrüsten der Anlagen auf den
neuesten Stand der Signaltechnik
(z. B. auch Auswechseln des Steuergerätes)
und Installation neuer
Signalprogramme ohne Änderung
der äußeren Anordnung der Anlage.
Nicht mehr zu den Unterhaltungsmaßnahmen,
sondern zu den Änderungsmaßnahmen
gehören z. B. die
technische Umrüstung von Lichtzeichenanlagen,
soweit damit auch
wesentliche Leistungssteigerungen
erreicht werden (z. B. Erhöhung
der Leistungsfähigkeit der Kreuzung),
die Änderung des Signalprogramms
mit Änderung der äußeren
Anordnung der Lichtzei-
chenanlage (z. B. zusätzliche Signalgeber, Induktionsschleifen, Einrichtungen für
Blinde), und das erstmalige Anschließen an einen zentralen Verkehrsrechner.
Sofern eine Vorrangschaltung für den öffentlichen Personennahverkehr installiert
wird, ist diese nicht kreuzungsbedingt und dient allein der Verbesserung dieses Ver-
201
§ 12 Abs. 3a FStrG
202
vergleiche StraKR Nrn. 6 c und 7 Abs. 3
Straßenbauämter unterschieden bei der Erneuerung
von Lichtzeichenanlagen nicht
immer zwischen Unterhaltungs- und Änderungsmaßnahmen.
So ließ ein Straßenbauamt
eine vorhandene Lichtzeichenanlage
durch zusätzliche Maste und Signalgeber
erweitern, ohne die Stadt als Träger der
Straßenbaulast der an der Kreuzung beteiligten
städtischen Straße an den Kosten der
Änderung zu beteiligen. In einem weiteren
Fall führten Erneuerungsmaßnahmen zu einer
erheblichen Leistungssteigerung von
Lichtzeichenanlagen, so dass es sich nicht
mehr um Maßnahmen im Rahmen der Unterhaltung
handelte. Auch hier beteiligte das
Straßenbauamt die an den Kreuzungen beteiligten
Träger der Straßenbaulast nicht an den
Kosten der Änderung.
109

kehrs. In diesem Fall hat der Träger der Straßenbaulast Anspruch auf Erstattung der
Mehrkosten, wenn er die Straße aufwendiger herstellt oder ausbaut, als es dem regelmäßigen
Verkehrsbedürfnis entspricht. 203 Ausgenommen hiervon sind lediglich
Haltestellenbuchten für den Linienverkehr.
9.4.1.5 Eisenbahnkreuzungsmaßnahmen
Der Bund beteiligt sich am Bau neuer und an der Änderung bestehender Kreuzungen
zwischen Schienenwegen und Straßen mit jährlichen Aufwendungen in dreistelliger
Millionenhöhe. Allein für Maßnahmen an vorhandenen Kreuzungen weist der Bundeshaushaltsplan
2003 rd. 110 Mio. Euro 204 aus. Hinzu kommen in ähnlicher Größenordnung
die Aufwendungen für Maßnahmen der Deutschen Bahn AG (DB) und
des Straßenbaulastträgers Bund als Veranlasser zum Bau neuer Kreuzungen mit dem
jeweils anderen Verkehrsträger. 205
Grundsätze
Für Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen gilt das Eisenbahnkreuzungsgesetz.
Es unterscheidet zwischen neuen Kreuzungen 206 sowie der Beseitigung und Änderung
bestehender Kreuzungen. 207
Wird eine neue Kreuzung hergestellt, so hat der Beteiligte, dessen Verkehrsweg neu
hinzukommt, die Kosten der Kreuzungsanlage zu tragen. 208 Werden eine Eisenbahn
und eine Straße gleichzeitig neu angelegt, so haben die Beteiligten die Kosten der
Kreuzungsanlage je zur Hälfte zu tragen. Wird an einer Überführung eine Maßnahme
durchgeführt, so fallen die dadurch entstehenden Kosten demjenigen Beteiligten
zur Last, der die Änderung verlangt oder sie im Falle einer Anordnung hätte verlangen
müssen. 209 Die Kosten fallen beiden Beteiligten zur Last, wenn beide die Änderung
verlangen oder sie im Falle einer Anordnung hätten verlangen müssen, und
zwar in dem Verhältnis, in dem die Kosten bei getrennter Ausführung der Änderung
zueinander stehen würden („Fiktiventwürfe“).
Wird an einem Bahnübergang eine Maßnahme durchgeführt, so tragen die Beteiligten
je ein Drittel der Kosten. 210 Das letzte Drittel der Kosten, das so genannte Staats-
203
§ 7a FStrG
204
Kapitel 1210 (Bundesfernstraßen) und Kapitel 1222 (Eisenbahnen des Bundes)
205
Diese Aufwendungen werden im Bundeshaushaltsplan nicht einzeln veranschlagt.
206
§§ 2 und 11 EKrG
207
§§ 3, 12 ff. EKrG
208
§ 11 EKrG
209
§ 12 EKrG
210
§ 13 EKrG
110

drittel, trägt bei Kreuzungen mit einer Eisenbahn des Bundes der Bund, in allen
sonstigen Fällen das Land.
Die auf der Grundlage des Eisenbahnkreuzungsgesetzes erlassene 1. Eisenbahnkreuzungsverordnung
211 regelt den Umfang der Kostenmasse. 212 Die Kostenmasse umfasst
die Aufwendungen für alle Maßnahmen an den sich kreuzenden Verkehrswegen,
die unter Berücksichtigung der anerkannten Regeln der Technik notwendig
sind, damit die Kreuzung den Anforderungen der Sicherheit und der Abwicklung des
Verkehrs genügt.
Der Bundesrechnungshof untersuchte in ausgewählten Bundesländern, wie die Straßenbauverwaltungen
gesetzliche und andere Bestimmungen bei Maßnahmen an
Kreuzungen zwischen Schienenwegen des Bundes und Straßen anwenden. Dabei
stellte er typische, immer wiederkehrende Mängel fest. So lasteten Straßenbauverwaltungen
dem Bund Kosten von rd. 0,8 Mio. Euro an, die von anderen Straßenbaulastträgern
als Kreuzungsbeteiligte zu tragen waren. Weiter stellte der Bundesrechnungshof
fest, dass Straßenbauverwaltungen
• Kreuzungsbauwerke unzweckmäßig errichteten oder zu aufwendig gestalteten.
Allein bei drei Maßnahmen hätten Ausgaben von rd. 2,7 Mio. Euro vermieden
werden können,
• nicht kreuzungsbedingte Aufwendungen – z. B. für das vollständige Erneuern
einer Umleitungsstrecke für den Straßenverkehr – der Kostenmasse der Kreuzungsmaßnahme
zurechneten, so dass die Beteiligten überhöhte Kosten in Millionenhöhe
trugen und
• den Mehrwertsteueranteil der DB als Teil der Kostenmasse anerkannten, obwohl
die DB als Unternehmen die Umsatzsteuer im Vorsteuerabzug wieder absetzen
kann und ihr Umsatzsteueranteil deshalb nicht zur Kostenmasse einer
Kreuzungsmaßnahme gehörte.
Wird eine Kreuzung durch Änderung der Linienführung des Verkehrsweges eines
Beteiligten verlegt oder beseitigt, obwohl an der bisherigen Kreuzungsstelle eine
Maßnahme mit geringeren Kosten verkehrsgerecht möglich wäre, ist die Kostenmasse
auf die Höhe dieser Kosten beschränkt. 213 Die Kostenmasse ist in diesem Fall
durch einen Fiktiventwurf zu ermitteln.
Über Art, Umfang und Ausführung einer Kreuzungsmaßnahme sowie über die Verteilung
der Kosten sollen die Beteiligten eine Vereinbarung treffen, 214 für die das
211 Verordnung über die Kosten von Maßnahmen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz (1. Eisenbahn-
kreuzungsverordnung – 1. EKrV) vom 2. September 1964 (BGBl. I, S. 711) i.d.F. vom 11. Februar 1983
(BGBl. I, S. 85)
212
§ 1 der 1. EKrV
213
§ 1 Abs. 3 der 1. EKrV
214
§ 5 EKrG
111

Die Straßenbauverwaltungen beschränkten kreuzungsbedingte
Kosten bei Maßnahmen zur Beseitigung
von Bahnübergängen nicht auf die geringeren
Kosten eines Fiktiventwurfes für eine
technisch mögliche und rechtlich durchsetzbare
Maßnahme an der bisherigen Kreuzungsstelle.
Dadurch trugen die Kreuzungsbeteiligten zu hohe
Kosten.
Verwaltungskosten
112
Bundesministerium entsprechende
Muster herausgegeben
hat. 215 Auch wenn die Beteiligten
bei der Vereinbarung über
die Kostentragung von den gesetzlichen
Bestimmungen 216 abweichen
können, werden sie
sich in der Regel an die gesetzlich
vorgesehenen Kostenfolgen
halten. 217
Bei Eisenbahnkreuzungsmaßnahmen kann jeder Beteiligte Verwaltungskosten in
Höhe von 10 % der von ihm aufgewandten Grunderwerbs- und Baukosten in Rechnung
stellen. 218 Mit den Verwaltungskosten sind – unabhängig von der Höhe des tatsächlichen
Aufwands – insbesondere die Aufwendungen für Vorarbeiten und Vorentwürfe
bis hin zu den vergabereifen Bauentwürfen, für die Vergabe, die örtliche
Bauaufsicht (Bauüberwachung) und die Bauleitung (Baulenkung) abgegolten.
Die Straßenbauverwaltungen lasteten dem Bund als Straßenbaulastträger Verwaltungskosten
von mehreren hunderttausend Euro an, obwohl die Länder diese Kosten
zu tragen haben. Weiter rechneten sie Planungskosten der Bahn und Gebühren des
Eisenbahnbundesamtes den Baukosten zu, obwohl diese zu den Verwaltungskosten
zählen. Die Straßenbauverwaltungen vergüteten diese Leistungen damit doppelt und
belasteten den Bund unzulässig.
Insgesamt hat der Bundesrechnungshof in über 60 Fällen Mängel bei Maßnahmen
zur Änderung von Kreuzungen zwischen Schienenwegen des Bundes und Straßen
festgestellt. Dabei wurde der Bund unzulässig oder zumindest vermeidbar mit Ausgaben
von rd. 8 Mio. Euro belastet. Da der Bundesrechnungshof nur dreizehn von
rd. 170 Straßenbauämtern prüfte, ist davon auszugehen, dass der finanzielle Schaden
für den Bund weitaus höher liegt.
Bund und Länder haben die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben
zu tragen (siehe Nr. 1.2). Bei Eisenbahnkreuzungsmaßnahmen im Zuge von Bundesfernstraßen,
bei denen der Bund als Straßenbaulastträger Kosten zu tragen hat, gehören
die Verwaltungskosten nicht zum Kostenanteil des Bundes. Vielmehr muss das
Land den auf den Bund als Straßenbaulastträger entfallenden Anteil an den Verwal-
215
ARS-Nr. 02/1974 vom 2. Januar 1974
216
§§ 11, 12 und 13 EKrG
217
siehe Marschall/Schweinsberg; Kommentar zum Eisenbahnkreuzungsgesetz, 5. Auflage,
Teil C 1, Nr. 2.3 zu § 5 (S. 116)
218 § 5 der 1. EKrV

tungskosten übernehmen. 219 Das Bundesministerium hat die Länder auf diesen
Sachverhalt im Jahr 1991 ausdrücklich hingewiesen. 220 Wird der Bund jedoch als
Träger des Staatsdrittels beteiligt, muss er die Verwaltungskosten anteilig tragen. 221
Der Bundesrechnungshof forderte die betroffenen Straßenbauverwaltungen auf, dem
Bund die unzulässig angelasteten Ausgaben zu erstatten, und unterrichtete gleichzeitig
das Bundesministerium. Darüber hinaus empfahl der Bundesrechnungshof
dem Bundesministerium, die Prüfungsergebnisse den Straßenbauverwaltungen aller
Länder zur Kenntnis zu geben, um die festgestellten typischen Mängel künftig
vermeiden zu helfen. Das Bundesministerium folgte der Empfehlung.
9.4.2 Baumaßnahmen in Ortsdurchfahrten
Eine Ortsdurchfahrt ist der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen
Ortslage liegt und auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der
mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient. Zur Ortsdurchfahrt gehören
nicht nur die Fahrbahn, sondern unabhängig von der Straßenbaulast alle Straßenbestandteile
wie Brücken, Durchlässe, Gräben, Trenn- oder Seitenstreifen. 222 Der Ortsdurchfahrt
sind auch die Geh- und Radwege und – soweit nicht durch seitliche Begrenzung
festgelegt – die öffentlichen Parkplätze und sonstigen öffentlichen Verkehrsflächen
zwischen den beiderseitigen Anliegergrundstücken zuzurechnen. Für
die Ortsdurchfahrten gelten die Ortsdurchfahrtenrichtlinien. 223
Die Ortsdurchfahrt wird durch Verwaltungsakt festgesetzt. Ihre Grenzen sind durch
Grenzsteine oder auf andere geeignete Weise zu kennzeichnen. Die Kosten der
Kennzeichnung trägt der Bund. Die Ortsdurchfahrt im Sinne des Straßenbaurechts
ist nicht gleichzusetzen mit dem straßenverkehrsrechtlichen Begriff der geschlossenen
Ortschaft. Die Grenzen der geschlossenen Ortschaft im Sinne der Straßenverkehrs-Ordnung
werden durch Ortstafeln bestimmt und sind insbesondere für die allgemeine
Geschwindigkeitsbegrenzung innerhalb der Ortschaften von Bedeutung.
Der Bund trägt die Straßenbaulast für die Fahrbahn und die Radwege in den Ortsdurchfahrten
von Bundesstraßen, soweit diese nicht anderen Trägern obliegt (siehe
Nr. 1.2). Die Baulast für die Gehwege und Parkplätze einschließlich Parkstreifen
(nicht Mehrzweckstreifen) in den Ortsdurchfahrten hat stets die Gemeinde. Sie umfasst
auch die nur den Gehwegen und Parkplätzen dienenden Straßenbestandteile
219
siehe Marschall/Schweinsberg a.a.O., Teil C 2; Nr.1 zu § 5 1. EKrV (S. 248 f)
220
Schreiben des Bundesministeriums vom 05.02.1991, Gz.: StB 24/06.26.10/3 Va 91
221
§ 13 Abs. 1 Satz 2 EKrG
222
§ 1 Abs. 4 FStrG
223
Richtlinien für die rechtliche Behandlung von Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen (Ortsdurch-
fahrtenrichtlinien – ODR), ARS-Nr. 1/1976 vom 2. Januar 1976, zuletzt geändert durch ARS-Nr.
31/1996 vom 27. August 1996
113

Maßnahmen an Ortsdurchfahrten rechneten
Straßenbauämter häufig nur nach
Ortsdurchfahrtenrecht ab, auch wenn sich
in deren Verlauf Kreuzungen oder Einmündungen
befanden. Aufwendungen für
Maßnahmen an Kreuzungen oder Einmündungen
hätten sie jedoch zunächst
nach den Regelungen des Straßenkreuzungsrechtes
zwischen den Straßenbaulastträgern
der an der Kreuzung beteiligten
Straßenäste teilen müssen und erst
danach die auf die Äste der Bundesstraße
entfallenden Kosten nach Ortsdurchfahrtenrecht
auf die Baulastträger dieser
Straße aufteilen dürfen.
114
(z. B. Böschungen, Stützmauern), jedoch
nicht die zwischen Fahrbahn und
Radweg liegenden Trennstreifen. Für
gemeinsame Geh- und Radwege trägt
der Bund die Herstellungskosten und
die Gemeinde übernimmt die Baulast
(Eigentum, Unterhaltung, Verkehrssicherung).
In diesem Fall haben Bund
und Gemeinde eine Vereinbarung zu
schließen.
Die besonderen Verhältnisse der Ortsdurchfahrten
lassen es in der Regel
nicht zu, dass der Bund oder die Gemeinden
in ihrem eigenen Aufgabenbereich
bauen, erneuern und unterhalten
können, ohne damit zugleich auch Auf-
gaben des anderen Baulastträgers zu berühren. Maßnahmen in der Ortsdurchfahrt
werden deshalb in der Regel als gemeinschaftliche Maßnahmen ausgeführt, bei denen
grundsätzlich jeder Baulastträger die Kosten des Umbaus oder Ausbaus der ihm
zugeordneten Anlagen alleine zu tragen hat.
Bei Maßnahmen an Ortsdurchfahrten
teilten Straßenbauämter die Kosten nicht
immer entsprechend den gesetzlichen oder
sonstigen Regelungen, sondern belasteten
allein den Bund. So unterließen
sie es, den Gemeinden die Kosten für die
in deren Baulast stehenden Straßenteile –
z. B. für Parkstreifen – zu berechnen.
Lassen sich die Kosten nicht eindeutig
nach den Baulastgrenzen teilen, kann
auch eine Kostenteilung zwischen Bund
und Gemeinde im Verhältnis der Breiten
ihrer Straßenanteile vereinbart werden.
Maßgebend sind die Breiten nach
Ausführung der Baumaßnahme. Planung
und Bauausführung sollte möglichst
von einem Beteiligten übernommen
werden.
Werden aus Anlass eines Umbaus oder Ausbaus der Fahrbahn Maßnahmen an bereits
angelegten Gehwegen oder Parkplätzen erforderlich, so hat der Bund als Veranlasser
die Kosten zur Wiederherstellung der verdrängten Gehwege und Parkplätze zu
tragen. Wünscht die Gemeinde eine breitere oder bessere Ausführung, so muss sie
die Mehrkosten einschließlich der zusätzlichen Grunderwerbskosten übernehmen.
Häufig berechneten die Straßenbauämter
den Gemeinden nicht die Mehrkosten für
breitere oder bessere Ausführung der
Gehwege.
Werden in einer Ortsdurchfahrt nur
Gehwege oder Parkplätze neu gebaut
oder ausgebaut, so trägt die Gemeinde
die Kosten. Wird dadurch eine Änderung
der Fahrbahn notwendig, so trägt
die Gemeinde auch diese Kosten.
Hochborde gehören zu den von diesen gestützten Teilen der Ortsdurchfahrt (Radwege,
Gehwege, Parkplätze, Parkstreifen, Grünstreifen). Hochborde neben Fahrbahnen

oder Radwegen sind jedoch für den Träger der Straßenbaulast der Fahrbahn von Interesse,
soweit sie auch der Abgrenzung oder der Fahrbahnentwässerung dienen. Der
Bund beteiligt sich deshalb bei der erstmaligen Herstellung von Hochborden mit
rd. 10 Euro/m.
Die Oberflächenentwässerung der Straße gehört zur Straßenbaulast. Dient die Oberflächenentwässerung
allein den in der Straßenbaulast des Bundes stehenden Straßenflächen,
trägt der Bund die Kosten für die Herstellung und Unterhaltung der erforderlichen
Gräben, Durchlässe und sonstigen Entwässerungsanlagen. Soll die den
Straßenflächen des Bundes dienende
Entwässerungsanlage auch
das gebündelt zugeführte Oberflächenwasser
von den in der Straßenbaulast
der Gemeinde stehen-
den Flächen oder von gemeindlichen Verkehrsflächen aufnehmen, so hat die Gemeinde
die Mehrkosten für die aufwendigere Herstellung und Unterhaltung zu zahlen.
Richtet die Gemeinde eine Mischkanalisation ein, so kann sich der Bund an den
Kosten bis zu dem Betrage beteiligen, den er für den Bau einer eigenen Oberflächenentwässerung
hätte aufwenden müssen, wenn sich die Gemeinde unwiderruflich
bereit erklärt, das Oberflächenwasser unentgeltlich aufzunehmen und schadlos abzuführen.
Das Gleiche gilt, wenn eine abgängige Mischkanalisation von Grund auf erneuert
wird. Die Kostenbeteiligung kann pauschaliert werden.
9.4.3 Maßnahmen an Leitungen
Allgemeines
Oft entwässerten Gemeinden ihre Flächen
über die Fahrbahnentwässerung des Bundes,
ohne die Mehrkosten für die dann aufwendigere
Entwässerungsanlage zu tragen.
Öffentliche Straßen und Wege dienen nicht nur dem Straßenverkehr, sondern werden
auch von Versorgungsunternehmen, der Deutschen Telekom AG und anderen
Unternehmen oder Privatpersonen benutzt, um Leitungen aller Art zu verlegen.
Problematisch werden diese Straßenbenutzungen immer dann, wenn eine Versorgungsleitung
oder eine Telekommunikationslinie in ihrer Lage verändert oder gesichert
werden muss, weil sie in ihrer bisherigen Lage wegen einer Straßenbaumaßnahme
nicht verbleiben kann. Dann stellt sich die Frage, wer die Kosten für die Änderung
oder Sicherung der Leitung oder der Kommunikationslinie zu tragen hat.
Rechtlich sind drei Arten von Leitungen zu unterscheiden:
1. Leitungen der öffentlichen Versorgung und Entsorgung. Hierzu zählen Gasleitungen,
Elektrizitätsleitungen, Wasserleitungen, Fernwärmeleitungen, Abwasserleitungen,
Mineralölleitungen, Bahnstromleitungen und Leitungen zu Verteidigungszwecken;
115

2. Telekommunikationslinien;
3. private Leitungen wie Eigenversorgungsleitungen und innerbetriebliche Leitungen
oder Werksleitungen.
Versorgungs- und Entsorgungsleitungen
Die Benutzung des Eigentums der Bundesfernstraßen durch Leitungen regelt das
Bundesfernstraßengesetz, 224 soweit es sich nicht um Telekommunikationslinien handelt.
Danach richtet sich die Benutzung des Eigentums der Bundesfernstraßen nach
bürgerlichem Recht, wenn sie den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigt, wobei eine
Beeinträchtigung von nur kurzer Dauer für Zwecke der öffentlichen Versorgung außer
Betracht bleibt. Derartige Nutzungen sind privatrechtlich zu regeln, eine Sondernutzungserlaubnis
entfällt.
Nicht zu den Leitungen der öffentlichen Versorgung zählen Leitungen zur Eigenversorgung
mit Gas, Wasser oder Strom und Werksleitungen, die Unternehmensteile
miteinander verbinden. Derartige Leitungen bedürfen einer Sondernutzungserlaubnis.
Es ist ein Nutzungsvertrag zu schließen und ein Entgelt zu erheben.
Um Verträge über die Mitbenutzung von Straßen durch Versorgungsleitungen zu
vereinheitlichen, führte das Bundesministerium Musterverträge ein. So regelt der
Mustervertrag 87 die Rechtsbeziehungen zwischen Straßenbaulastträger und Versorgungsunternehmen,
wenn eine Leitung auf eine vorhandene Straße trifft. Danach
hat das Versorgungsunternehmen bis auf wenige Ausnahmen sowohl die Folgekosten,
die durch die Änderung und Sicherung der Leitung entstehen, als auch die
Mehrkosten (Erschwerniskosten) zu tragen, die sich lediglich aus der Rücksichtnahme
auf die Leitung ergeben.
Der ebenfalls im Jahr 1987 eingeführte Gegenvertrag regelt die Rechtsbeziehungen
zwischen Straßenbaulastträger und Versorgungsunternehmen, wenn eine Straße auf
eine vorhandene Leitung trifft und eine Mitbenutzung der Straße entsteht. Er regelt
also den umgekehrten Fall des Mustervertrages 87. Zentrale Bedeutung hat die Kostentragung
bei straßenbaubedingten Leitungsänderungen: 225
• Die Straßenbauverwaltung hat die vollen Kosten zu übernehmen, wenn die Leitung
durch eine Dienstbarkeit gesichert war.
• Rahmenvertragliche Kostenregelung, wenn eine dingliche Absicherung nicht bestand.
Der vom Bundesministerium mit dem Verbänden der Versorgungswirtschaft im Jahr
1974 geschlossene Rahmenvertrag regelt wie der Mustervertrag 87 und der Gegenvertrag
die Rechtsbeziehungen zwischen Straßenbaulastträger und Versorgungsunternehmen.
Der wesentliche Vorteil des Rahmenvertrages ist, dass er alle anderen
Verträge und Regelungen ersetzt. Gemäß Rahmenvertrag trägt derjenige die Herstel-
224
§ 8 Abs. 10 FStrG
225
§ 4 Abs. 2 Gegenvertrag
116

lungskosten, der mit einer neuen Leitung auf die vorhandene Straße oder mit einer
neuen Straße auf die vorhandene Leitung trifft. 226
Telekommunikationslinien
Die Mitbenutzung von Straßen durch Telekommunikationslinien regelt das Telekommunikationsgesetz
227 auf öffentlich-rechtlicher Grundlage. Der Gesetzgeber hat
bei der Ausgestaltung des Mitnutzungsrechtes die Benutzung von Straßen durch Telekommunikationslinien
als öffentlich-rechtliche Sondernutzung angesehen. Telekommunikationslinien
lizenzierter Telekommunikationsanbieter dürfen öffentliche
Verkehrswege unentgeltlich in Anspruch nehmen, 228 wobei die Straßenbauverwaltung
über die Mitnutzung entscheidet. 229
Muss im Falle einer Straßenbaumaßnahme eine Telekommunikationslinie verändert,
gesichert oder beseitigt werden, so hat dies der Nutzungsberechtigte auf seine Kosten
auszuführen. 230 Daneben ist der Nutzungsberechtigte verpflichtet, Erschwernisse
der Straßenunterhaltung oder des Widmungszweckes nach Möglichkeit zu vermeiden.
231 Sind derartige Erschwernisse unvermeidbar, so hat der Nutzungsberechtigte
alle daraus folgenden Kosten zu tragen. 232
Leitungen an Brücken
Bei Leitungen an Brücken gab es in der Vergangenheit eine Vielzahl von technischen
Problemen. Die „Richtlinien für das Verlegen und Anbringen von Leitungen
an Brücken“ 233 regeln, ob und wie Leitungen an Brücken anzubringen sind. Weitere
wichtige technische Bestimmungen für das Verlegen von Leitungen in oder an
Straßen sind die DIN 1998 für Leitungen im Geltungsbereich von Bebauungsplänen
(Ortsdurchfahrten) und die „Allgemeinen Technischen Bestimmungen für die
Benutzung von Straßen durch Telekommunikationslinien“. 234
226 § 4 Rahmenvertrag
227 Telekommunikationsgesetz (TKG) i.d.F. vom 25. Juli 1996 (BGBL. I, S. 1120), zuletzt geändert durch
Art. 1 und 2 des Gesetzes vom 21.10.2002 (BGBl. I, S. 4186)
228 § 50 Abs. 1 TKG
229 § 50 TKG
230 § 53 TKG
231 § 52 Abs. 1 TKG
232 § 52 Abs. 2 TKG
233 Richtlinien für das Verlegen und Anbringen von Leitungen an Brücken – Ausgabe 1996 – (RI-LEI-
BRÜ 96), ARS-Nr. 25/1996 vom 14. August 1996
234 ARS-Nr. 38/1996 vom 12. November 1996
117

Feststellungen und Empfehlungen
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass Straßenbauämter die Versorgungsunternehmen
oder Lizenznehmer von Telekommunikationslinien in zahlreichen Fällen
nicht an den Herstellungs- oder Folgekosten für Maßnahmen an ihren Leitungen beteiligten.
Gemäß den gesetzlichen Regelungen sowie den dazu erlassenen Richtlinien
und getroffenen Vereinbarungen hätten die Straßenbauämter in den beanstandeten
Fällen auf eine Kostenbeteiligung oder die vollständige Übernahme der Kosten
dringen müssen.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, die Versorgungsunternehmen schon vor Baubeginn
auf Ihre Folgekostenpflicht hinzuweisen und die zusätzlichen Leistungen für
Maßnahmen an den Leitungen während der Bauausführung möglichst genau festzuhalten.
Weiter hat der Bundesrechnungshof festgestellt, dass zahlreiche Straßenbauämter
das Problem unterschätzen, das sich ergibt, wenn beim Verlegen von Leitungen Gräben
verfüllt und verdichtet werden. Selbst wenn der Bauunternehmer den Graben
Insbesondere bei kleineren Maßnahmen
wie beim Neubau oder Umbau von Lichtzeichenanlagen
und beim Anpassen von
Schieberkappen oder Kanaldeckeln verzichteten
Straßenbauämter darauf, den
Versorgungsunternehmen oder Telekommunikationsanbietern
Folgekosten durch
Erschwernisse oder für Leitungssicherungen
in Rechnung zu stellen. Offensichtlich
scheuten die Straßenbauämter den Aufwand,
sich wegen einiger hundert Euro
mit den Leitungsbetreibern in Verbindung
zu setzen und die Folgekosten einzufordern.
Der Schaden für den Bund war im
Einzelfall verhältnismäßig gering. Wegen
der regelmäßigen und häufigen Folgemaßnahmen
summierten sich diese Einzelbeträge
aber auf Millionenhöhe.
118
mit verdichtungsfähigem Material
nach den allgemein anerkannten Regeln
der Technik ordnungsgemäß
verdichtet, wird es ihm nicht gelingen,
die Straße in ihren ursprünglichen
Zustand zu versetzen. Der Verdichtungsgrad
im Graben wird nie
derselbe sein wie in den anschließenden
ungestörten Bereichen des Straßenkörpers.
Deshalb werden sich früher
oder später Risse in der Straßenoberfläche
bilden, die weitere Schäden
auslösen.
Die Straßenbauämter sollten deshalb
eine eingehende Bestandsaufnahme
vor Beginn der Leitungsverlegung
unter Beteiligung des Versorgungsunternehmens
oder des Telekommunikationsbetreibers
vornehmen, um
die Ursachen bei später eintretenden Schäden dem Leitungsbetreiber nachweisen
und die Folgekosten geltend machen zu können.

Viel Geld lässt sich mitunter sparen, wenn vorhandene Leitungen bei der Planung
einer Straße berücksichtigt werden. Möglicherweise kann der Verlauf der Straße so
gewählt werden, dass Leitungen von der neuen Straße erst gar nicht berührt werden.
Wird eine Ölpipeline oder Ferngasleitung verlegt, kann dies sechs- oder siebenstellige
Beträge kosten. Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher den Straßenbauämtern,
vorhandene Leitungen schon zu Beginn der Straßenplanung zu berücksichtigen, insbesondere
dann, wenn es sich um große, wichtige Leitungen handelt, die aufwendig
zu verlegen oder zu schützen sind.
119

10 Ausblicke
Das Verkehrsaufkommen auf Deutschlands Straßen wird in den kommenden Jahrzehnten
stetig steigen. Insbesondere die EU-Osterweiterung wird einen beachtlichen
Verkehrszuwachs auslösen. Im Herzen der erweiterten Europäischen Union wird
Deutschland vor allem eine starke Zunahme des Transitverkehrs zu bewältigen haben.
Auch wenn eine Verlagerung insbesondere des Güterverkehrs von der Straße auf die
Verkehrsträger Schiene und Wasserstraße – nicht zuletzt unter volkswirtschaftlichen
235 oder Umweltaspekten – wünschenswert ist, wird diese Verlagerung nur in
engen Grenzen stattfinden. Dies liegt in erster Linie daran, dass die Straße in ihrer
Erschließungsfunktion den anderen Verkehrsträgern weit überlegen ist. Fast alle Beförderungen
und Transporte müssen zu Beginn und am Ende ihren Weg über die
Straße nehmen. Was liegt näher, als den Beförderungs- oder Transportvorgang über
die Straße abzuwickeln, ohne Güter zeitaufwendig und kostspielig auf einen anderen
Verkehrsträger umschlagen zu müssen. Hinzu kommt, dass Straßen preiswerter zu
bauen sind als Schienenwege. So kosten die Neubaustrecken der Bahn bezogen auf
einen Kilometer mehr als das Doppelte einer neuen vierstreifigen Autobahn bei etwa
gleicher Leistungsfähigkeit. Zudem können auf der Autobahn gleichzeitig Güterund
Personentransporte stattfinden, während auf einer für den Güter- und Personenverkehr
trassierten Neubaustrecke der Bahn aus Sicherheitsgründen entweder nur
Güterzüge oder nur Personenzüge fahren dürfen. Die Hauptlast des Verkehrszuwachses
wird daher die Straße tragen müssen. Deshalb wird der Bund auch in den
kommenden Jahrzehnten sein Fernstraßennetz weiter ausbauen.
Die noch fertig zu stellenden Verkehrsprojekte Deutsche Einheit, die Engpässe im
vorhandenen Netz, der Bau von zahlreichen Ortsumgehungen und nicht zuletzt die
infolge der EU-Osterweiterung zu erwartende Verkehrszunahme werden auch künftig
umfangreiche Investitionen in das Bundesfernstraßennetz erfordern. Dem trägt
der neue Bundesverkehrswegeplan 2003 Rechnung. Mit ihm gibt die Bundesregierung
ihre investitionspolitischen Ziele bis zum Jahr 2015 vor. Der Gesamtinvestitionsbedarf
bis zu diesem Zeithorizont beträgt rd. 147 Mrd. Euro 236 , davon rd.
76 Mrd. Euro für die Bundesfernstraßen. Der Bund wird daher seinen Fernstraßenbauhaushalt
wie bisher mit fünf bis sechs Milliarden Euro jährlich ausstatten müssen.
Die Investitionen werden sich jedoch allmählich von Neubau oder Ausbau auf
die Instandsetzung und Erhaltung von Straßen verlagern. Große Teile des insbesondere
in den sechziger und siebziger Jahren gebauten westdeutschen Autobahnnetzes
sind in die Jahre gekommen und damit instandsetzungsbedürftig.
235
Die volkswirtschaftlichen Transportkosten je 100 Tonnen-Kilometer betragen im Güterverkehr für den
LKW 2,56 Euro, für die Bahn 0,51 Euro und für das Binnenschiff 0,18 Euro („Verkehr in Zahlen“, Bundesministerium).
236
Nicht darin enthalten sind 2 Mrd. Euro Bundesanteil für die Refinanzierung privat vorfinanzierter Bundesfernstraßenprojekte.
120

Auch wird der Bund bei der Finanzplanung zu berücksichtigen haben, dass sich
Straßenbaumaßnahmen ebenso wie andere Infrastrukturmaßnahmen wegen gestiegener
Umwelt- und Naturschutzanforderungen überdurchschnittlich verteuern werden.
Bauten die Straßenbauverwaltungen Anfang der neunziger Jahre einen Kilometer
vierstreifige Autobahn für durchschnittlich 5 Mio. Euro und einen Kilometer zweistreifige
Bundesstraße für durchschnittlich 2,5 Mio. Euro, so kosten ein Kilometer
Autobahn zurzeit über 8 Mio. Euro und ein Kilometer Bundesstraße rd. 4,5 Mio. Euro.
Hier spiegeln sich die strengen Auflagen aus der Vogelschutzrichtlinie 237 und der
Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie 238 der Europäischen Union wider. Der Bund bekommt
daher für das gleiche Geld weniger Straße als noch vor ein paar Jahren. Dafür
sind die neuen Straßenbaumaßnahmen umfangreicher und enthalten zusätzliche
Bauwerke wie Grünbrücken oder Landschaftstunnel.
Lohnenswert ist sicherlich auch eine „Entschlackung“ derzeitiger gesetzlicher, technischer
und verwaltungsinterner Regelwerke (siehe auch Anhang 1). Angesichts der
steigenden Vorschriftenflut wird verständlich, dass es selbst „wohlmeinendem“ Personal
der Straßenbauverwaltungen zunehmend schwerer fällt, Bundesfernstraßen
ordnungsgemäß und wirtschaftlich zu bauen, zu unterhalten und zu betreiben.
Um die fünf bis sechs Milliarden Euro des Straßenbauhaushaltes jährlich finanzieren
zu können, sucht der Bund nach zusätzlichen Finanzierungsquellen. Hierzu dient
auch die streckenbezogene Autobahnbenutzungsgebühr für schwere LKW (LKW-
Maut), die dem Bund jährlich rd. 2,1 Milliarden Euro Einnahmen sichern soll. Die
Betreiberkosten von rd. 700 Millionen Euro im Jahr – dies entspricht einem Viertel
des Mautaufkommens von rd. 2,8 Milliarden Euro jährlich – sind allerdings beträchtlich.
Autofahrer sollten sich mittelfristig darauf einstellen, für ihren Pkw ebenfalls
eine Autobahn-Nutzungsgebühr entrichten zu müssen.
Als Weiterentwicklung der privaten Vorfinanzierung hat das Bundesministerium
Betreibermodelle (F-Modell, A-Modell) entwickelt, nach denen Private Straßenabschnitte
bauen, betreiben und finanzieren (vgl. auch Nr. 2.2.2). Bei beiden Modellen
zahlt der Bund dem Betreiber eine „Anschubfinanzierung“, die bis zu 50 % der Baukosten
betragen kann. Bei Vorhaben nach den Betreibermodellen müssen die Straßenbauverwaltungen
umfangreiche Maßnahmen in einem Gesamtpaket an einen Totalunternehmer
vergeben. Die Schwierigkeiten der Straßenbauverwaltungen dürften
darin liegen, den Auftrag für Bau, Betrieb und Finanzierung so eindeutig zu formulieren,
dass Nachverhandlungen möglichst nicht erforderlich werden.
Der Straßenbau wird auch künftig eine wichtige Rolle bei den Investitionen in die
Verkehrsinfrastruktur spielen, und es lohnt sich, angesichts der beträchtlichen Investitionsmittel
Einsparpotenziale zu erschließen.
237 Richtlinie 79/409/EWG vom 02.04.1979, zuletzt geändert durch die Richtlinie 97/49/EG vom
29.07.1997
238 Richtlinie 92/43/EWG vom 25.05.1992, zuletzt geändert durch Richtlinie 97/62/EG vom 27.10.1997
121

122

1 Allgemeines
Anhang 1
Rechtsgrundlagen
Für den (Bundesfern-)Straßenbau sind in den Bereichen Verwaltung, Haushalt, Verkehrsplanung,
Straßenplanung, Straßenbautechnik und Straßenverkehrstechnik eine
Fülle rechtlicher und anderer Regelungen zu beachten:
• Nationale und internationale Rechtsnormen: Gesetze und Verordnungen;
• fachliche und haushaltsrechtliche Verwaltungsvorschriften, die keine Außenwirkung
entfalten und nur intern die (Straßenbau-)Verwaltungen binden;
• Schreiben des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
(Bundesministerium), die ebenfalls die Straßenbauverwaltungen binden;
• Planungs-, Naturschutz- sowie technische und vergaberechtliche Richtlinien,
die nicht nur die Straßenbauverwaltungen sondern teilweise auch die Ausführenden
wie Baufirmen und Ingenieurbüros anwenden müssen;
• internationale, europäische und nationale Normen (ISO, EN, DIN);
• Allgemeine, Zusätzliche und Zusätzliche Technische Vertragsbedingungen
(AVB, ZVB und ZTV) in standardisierter Form;
• Empfehlungen;
• Merkblätter und Hinweise.
123

2 Rechtsnormen
2.1 Grundgesetz
Fundamentale Bestimmungen über Bundesfernstraßen 239 sind in den folgenden vier
Artikeln des Grundgesetzes (GG) enthalten:
Art. 74 GG [Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes, Katalog]
(1) Die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes erstreckt sich auf
folgende Gebiete:
… den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen, den Bau und die Unterhaltung
von Landstraßen für den Fernverkehr sowie die Erhebung
und Verteilung von Gebühren für die Benutzung öffentlicher
Straßen mit Fahrzeugen …
Art. 85 GG [Bundesauftragsverwaltung der Länder]
(1) Führen die Länder Bundesgesetze im Auftrage des Bundes aus, so
bleibt die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder,
soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas
anderes bestimmen.
(2) Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine
Verwaltungsvorschriften erlassen. Sie kann die einheitliche
Ausbildung der Beamten und Angestellten regeln. Die Leiter
der Mittelbehörden sind mit ihrem Einvernehmen zu bestellen.
(3) Die Landesbehörden unterstehen den Weisungen der obersten
Bundesbehörden. ... Der Vollzug der Weisungen ist durch die obersten
Landesbehörden sicherzustellen.
(4) Die Bundesaufsicht erstreckt sich auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit
der Ausführung. Die Bundesregierung kann zu diesem
Zweck Bericht und Vorlage der Akten verlangen und Beauftragte
zu allen Behörden entsenden.
239 Die im Folgenden genannten Bestimmungen stellen nur einen Auszug aus den geltenden Rechtsnormen,
124
Richtlinien, Vorschriften und Regelwerken dar. Mehr zum Straßenrecht enthalten z. B. Kodal/Krämer,
„Straßenrecht“, 6. Auflage, Verlag C.H. Beck und Marschall/Schroeter/Kastner, „Bundesfernstraßengesetz
– Kommentar“, 5. Auflage (6. Auflage für das II. Quartal 2004 angekündigt), Carl Heymanns Verlag
KG.

Art. 90 GG [Bundesstraßen]
(1) Der Bund ist Eigentümer der bisherigen Reichsautobahnen und
Reichsstraßen.
(2) Die Länder oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften
verwalten die Bundesautobahnen und sonstigen
Bundesstraßen des Fernverkehrs im Auftrage des Bundes.
(3) Auf Antrag eines Landes kann der Bund Bundesautobahnen und
sonstige Bundesstraßen des Fernverkehrs, soweit sie im Gebiet
dieses Landes liegen, in bundeseigene Verwaltung übernehmen.
Art. 104 a GG [Verteilung der Ausgaben auf Bund und Länder]
(1) Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich
aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, ...
(2) Handeln die Länder im Auftrage des Bundes, trägt der Bund die
sich daraus ergebenden Ausgaben.
(5) Der Bund und die Länder tragen die bei ihren Behörden entstehenden
Verwaltungsausgaben und haften im Verhältnis zueinander
für eine ordnungsmäßige Verwaltung. …
2.2 Fachgesetze
Aufbauend auf den vor genannten Artikeln des Grundgesetzes enthält das Bundesfernstraßengesetz
(FStrG) konkrete Regelungen u. a. zu folgenden Bereichen:
• Begriffsbestimmungen,
• Einteilung der Bundesfernstraßen,
• Widmung, Umstufung und Einziehung,
• Straßenbaulast,
• Gemeingebrauch und Sondernutzungen,
• Kreuzungen und Einmündungen öffentlicher Straßen,
• Kreuzungen mit Gewässern,
• Planungen einschließlich Linienbestimmung,
• Planfeststellung,
• Verwaltung der Bundesstraßen in Ortsdurchfahrten.
Der Bedarfsplan ist dem Fernstraßenausbaugesetz (FStrAbG) als Anlage beigefügt.
In ihm wird der verkehrliche Bedarf für die darin bezeichneten Maßnahmen
über Art und Anzahl der künftigen Fahrstreifen der Bundesfernstraßen gesetzlich
125

festgelegt.
Das Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen
und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs (BStrVermG) regelt im Einzelnen
die Eigentumsverhältnisse und Ausgabenverpflichtungen des Bundes für die Bundesfernstraßen.
Mit dem Gesetz über den Bau und die Finanzierung von Bundesfernstraßen
durch Private (Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz – FStrPrivFinG) 240 hat der
Gesetzgeber den rechtlichen Rahmen geschaffen, um Investitionen in das Bundesfernstraßennetz
durch Beteiligung Privater auf Basis einer Gebührenfinanzierung zu
ermöglichen.
Das Gesetz über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz
– EKrG) regelt die Kostenteilung zwischen den beteiligten Baulastträgern
bei Neubau, Änderungen und Unterhaltung von Kreuzungen.
2.3 Haushaltsrechtliche Bestimmungen
Für die Straßenbauverwaltungen und die externe Finanzkontrolle sind die haushaltsrechtlichen
Bestimmungen des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrG), die Bundeshaushaltsordnung
(BHO) und die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur BHO
(VV-BHO) von Bedeutung. Nach dem Straßenbaufinanzierungsgesetz (StrFinG)
erhebt der Staat die Mineralölsteuer, stellt die zu finanzierenden Straßenbauprojekte
im Rahmen des Straßenbauplans zusammen und finanziert sie aus diesem Steueraufkommen.
2.4 Sonstige Gesetze und Verordnungen
Auch Gesetze aus weiteren Rechtsbereichen bestimmen den rechtlichen Rahmen für
den Straßenbau. Hierzu zählen:
126
• Straßenverkehrsgesetz (StVG),
• Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG),
• Baugesetzbuch (BauGB),
• Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz (VerkWPlBeschlG),
• Planungsvereinfachungsgesetz (PlVereinfG)
240 Vergleiche hierzu auch: Gesetz zur Änderung des Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes und stra-
ßenrechtlicher Vorschriften (FStrPrivFinÄndG) vom 1. September 2002, BGBl. I, S. 3442 ff.

• Raumordnungsgesetze (ROG) des Bundes und der Länder,
• Flurbereinigungsgesetz (FlurbG),
• Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG),
• Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) mit Sechzehnter und Vierundzwanzigster
Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
(16. und 24. BImSchV),
• Wasserhaushaltsgesetz (WHG),
• Naturschutz- und Umweltschutzgesetze des Bundes und der Länder (z. B.
BNatschG),
• Denkmalschutzgesetze der Länder,
• Wegerecht anderer Verkehrsträger (z. B. Wasserstraßengesetz).
Für die Vertragsgestaltung und Abwicklung von Bauverträgen sind u. a. bedeutsam:
• Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) mit den Paragraphen zu Allgemeinen Geschäftsbedingungen
(AGB)
• Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB)
• Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV)
• Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB)
• Verdingungsordnung für Leistungen – ausgenommen Bauleistungen (VOL)
und Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen (VOF)
• Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI).
2.5 Europäisches Recht
Bei der nationalen Gesetzgebung wurden und werden völkerrechtliche Verträge und
internationale Absprachen berücksichtigt. Hierzu gehört beispielsweise das Wiener
(Welt-)Übereinkommen über Straßenverkehr und Straßenverkehrszeichen vom
8. November 1968 und die Europäischen Zusatzübereinkommen. 241 In jüngster Zeit
hat auch die Europäische Gesetzgebung durch Verordnungen und Richtlinien die nationale
Rechtslage – z. B. im Bereich des Wettbewerbs- und Vergaberechts sowie
des Umweltschutz- und Naturschutzrechts 242 – umfassend geändert und beeinflusst.
241 Diese Übereinkommen wurden nationales Recht durch Gesetz vom 21.09.1977, BGBl II, S. 809 ff.
242 z. B. Vogelschutzrichtlinie und Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH) der EU
127

3 Verwaltungsvorschriften, technische und
andere Regelwerke
Die Verwaltung der Bundesfernstraßen durch die Länder im Auftrag des Bundes erfordert
ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden, das sich auf der
Grundlage o. g. Gesetze, Normen, allgemeiner Verwaltungsvorschriften und technischer
Regelwerke vollzieht.
3.1 Verwaltungsvorschriften
Zwei Allgemeine Verwaltungsvorschriften regeln
• einerseits das Verfahren, in dem sich die Einwirkungsrechte des Bundes gegenüber
den Landesbehörden realisieren, 243 z. B. in deren „Berichtspflicht“ bei Angelegenheiten
von grundsätzlicher Bedeutung oder besonderer finanzieller
Tragweite;
• andererseits die Bewirtschaftung der Bundesmittel für den Bundesfernstraßenbau
durch die Länder. 244
3.2 Richtlinien und Schreiben des Bundesministeriums
„Die Anwendung der Richtlinien und Empfehlungen soll das Planen und Entwerfen
verkehrssicherer, leistungsfähiger, funktionstüchtiger und umweltverträglicher, gestalterisch
befriedigender und wirtschaftlicher Straßen sicherstellen.“ 245
243 Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift für die Auftragsverwaltung von Bundesfernstraßen
128
(1. AVVFStr) vom 3. Juli 1951
244 Zweite Allgemeine Verwaltungsvorschrift für die Auftragsverwaltung der Bundesfernstraßen
(2. AVVFStr) vom 11. Februar 1956
245 Rundschreiben des Bundesministeriums RS-Nr. 26/1980

Richtlinien führt das Bundesministerium über Allgemeine Rundschreiben Straßenbau
(ARS) 246 ein, die in erster Linie die Obersten Straßenbaubehörden der Länder
binden. Sie sollen eine einheitliche Gesetzesauslegung sicherstellen sollen und
enthalten Anleitungen zum Planen, Entwerfen, Vorbereiten und Abwickeln von
Baumaßnahmen sowie zum Betrieb und zum Unterhalten der Straßen. Hierzu gehören
z. B.:
• Richtlinien für die Gestaltung von einheitlichen Entwurfsunterlagen im Straßenbau
(RE 1985),
• Richtlinien für die Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz (PlafeR)
und
• Richtlinien für die rechtliche Behandlung von Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen
(ODR)
Darüber hinaus wendet sich das Bundesministerium in Einzelfällen mit Schreiben an
die Obersten Straßenbaubehörden der Länder.
3.2 Technische Regelwerke
Technische Regelwerke, die das Bundesministerium ebenfalls mit ARS einführt,
enthalten Bestimmungen, die der Planer oder Unternehmer einzuhalten hat. Diese
sind z. B.:
• Richtlinien für die Anlage von Landstraßen (RAL),
• Richtlinien für die Anlage von Straßen (RAS) und
• Richtlinien für die Anlagen des ruhenden Verkehrs (RAR)
Das „Handbuch für die Bemessung von Straßenverkehrsanlagen“ 247 ergänzt und ersetzt
teilweise die vor genannten Richtlinien.
Empfehlungen und Hinweise dienen als Planungs- und Entscheidungshilfen für die
Planung, den Straßenentwurf und die Straßenraumgestaltung. Sie werden z. B von
der FGSV veröffentlicht.
Merkblätter sind Regelwerke mit Anleitungen, Beschreibungen, Erläuterungen oder
Hinweisen.
246 Die ARS erscheinen im Verkehrsblatt und sind nach 21 Sachgebieten geordnet. Der Verkehrblatt-Verlag
gibt in regelmäßigen Abständen ein Verzeichnis der gültigen Rundschreiben heraus.
247 Handbuch für die Bemessung von Straßenverkehrsanlagen – HBS 2001, Forschungsgesellschaft für
Straßen- und Verkehrswesen e.V. (FGSV); ARS-Nr. 10/2002 vom 28. Mai 2002
129

3.3 Vergabe
Grundlage für die Vergabe von Bauleistungen und die Gestaltung der Bauverträge
ist die „Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen“ (VOB) mit ihren drei Teilen:
A. Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Bauleistungen 248 ,
B. Allgemeine Vertragsbedingungen (AVB) für die Ausführung von Bauleistungen
249 und
C. Allgemeine Technische Vertragsbedingungen für Bauleistungen (ATV) 250
einschließlich der Änderungen durch die nationale Umsetzung der EG-Baukoordinierungsrichtlinie
(BKR). 251
Das „Handbuch für die Vergabe und Ausführung von Bauleistungen im Straßen- und
Brückenbau“ (HVA B-StB) ergänzt die VOB, ist aber nur für die Straßenbauverwaltungen
verbindlich. Ein Auftragnehmer hat dessen Regelungen einzuhalten, wenn sie
über standardisierte Zusätzliche Vertragsbedingungen (ZVB) und Zusätzliche Technische
Vertragsbedingungen (ZTV) Vertragsbestandteile sind.
Weitere „allgemein anerkannte Regeln der Technik“ werden ganz oder teilweise als
Vertragsgrundlage verwendet:
• Normen des Deutschen Instituts für Normung e.V. (DIN), europäische Normen
(EN) und internationale Normen (ISO),
• Zusätzliche Technische Vertragsbedingungen (ZTV) und
• Technische Lieferbedingungen, Technische Prüfvorschriften, Richtlinien für die
Güteüberwachung aber auch Regelungen von Berufsverbänden wie des Vereins
Deutscher Ingenieure e.V. (VDI)
248
DIN 1960 – Ausgabe 2002
249
DIN 1961 – Ausgabe 2002
250
Allgemeine Regelungen für Bauarbeiten jeder Art – DIN 18299 ff. – Ausgabe Dezember 2002
251
Richtlinie des Rates 93/37/EWG vom 14.Juni 1993, Amtsblatt Nummer L 199 vom August 1993, geän-
130
dert durch die Richtlinie 97/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 1997,
Amtsblatt Nummer L 328 vom 28. November 1997

1 Organisation
1.1 Bund
Anhang 2
Organisation und Aufgaben
der Straßenbauverwaltung
Im Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Bundesministerium)
ist eine Abteilung mit zurzeit drei Unterabteilungen und insgesamt 25 Referaten
für den Bundesfernstraßenbau und -verkehr zuständig. Zusätzlich koordiniert
und steuert die verkehrspolitische Grundsatzabteilung die internationalen sowie die
ordnungs- und investitionspolitischen Aufgaben des Bundesministeriums.
Der Abteilung „Straßenbau, Straßenverkehr“ obliegen die Bundesaufgaben für Bau,
Erhaltung, Erweiterung und Verbesserung des Netzes der Bundesfernstraßen einschließlich
der Ingenieurbauwerke (Brücken, Tunnel und Stützwände). Die Bundesaufgaben
umfassen vor allem die Finanzierung, die Netzgestaltung und die Erstellung
der Ausbauprogramme. Darüber hinaus übt das Bundesministerium die
Rechts- und Fachaufsicht aus und ist für seine Regelwerke verantwortlich.
Dem Bundesministerium sind keine Behörden für den Straßenbau nachgeordnet.
Stattdessen verwalten die Länder oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften
die Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des
Fernverkehrs im Auftrage des Bundes (Art. 90 Abs. 2 GG). „Verwalten“ steht hier
für eine Vielzahl von Tätigkeiten wie Planen, Rechtfertigen der Planung, planrechtliches
Durchsetzen, Vorbereiten des Baus, Bauen, Abrechnen, Betreiben und Unterhalten.
Dem Bund verbleiben dabei die grundsätzlichen, übergeordneten Aufgaben.
Die Bundesanstalt für Straßenwesen (BASt) arbeitet dem Bundesministerium zu.
Sie ist eine praxisorientierte, wissenschaftliche Einrichtung des Bundes, die sich mit
den vielfältigen Problemen beschäftigt, die in den Beziehungen zwischen Straße,
Fahrzeug, Mensch und Umwelt auftreten. Sie gibt dem Bundesministerium in fachlichen
und verkehrspolitischen Fragen wissenschaftlich gestützte Entscheidungshilfen
und wirkt mit bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften und Normen. Große Teile
der Ergebnisse ihrer Arbeit macht sie den Straßenbauverwaltungen in Form von
Forschungsberichten zu Themen der Verkehrssicherheit, der Verkehrstechnik sowie
des Erdbaus, Brückenbaus, Tunnelbaus und Fahrbahndeckenbaus zugänglich.
131

1.2 Länder
Die Länder bauen und verwalten die Bundesfernstraßen. In den meisten Ländern ist
die Straßenbauverwaltung dreistufig aufgebaut und wie folgt gegliedert:
• Oberste Straßenbaubehörde
Oberste Straßenbaubehörde ist das jeweilige Landesministerium.
• Obere bzw. Mittlere Straßenbaubehörde
Als Obere Straßenbaubehörde haben neun Länder jeweils ein Landesamt für
Straßenbau oder Straßenwesen eingerichtet, das teilweise auch die Aufgaben einer
Planfeststellungsbehörde wahrnimmt. In anderen Bundesländern sind als
Mittelinstanz Regierungspräsidien, Bezirksregierungen und Autobahndirektionen
tätig.
• Untere Straßenbaubehörde
Zur unteren, ausführenden Ebene gehören die Straßenbauämter oder Ämter für
Straßen- und Verkehrswesen mit den Straßenmeistereien, die Autobahnämter
oder Autobahnbetriebsämter mit den Autobahnmeistereien, die Straßenneubauämter,
die Straßenprojektämter oder die so genannten Bauleitungen.
Straßenbaubehörden
Oberste
Obere/
Mittlere
Untere
Außenstelle
132
Landesamt
BB, HE, MV, NI,
SH*, ST, TH
Bundesministerium
Landesministerium
(Bezirks-)Regierung
Regierungspräsidium
BW, SN;
BY auch Autobahndirektion
Autobahnamt Straßenbauamt
Autobahnmeisterei Straßenmeisterei
Landesbetrieb
NW, RP, SL, SH**
* bis 31.12.2004 ** ab 1.1.2005
Niederlassung (NW)
Reg. Dienststellen (RP)
Betriebszentrale (SL)
Straßen-/Autobahnmeisterei
Die drei Stadtstaaten Bremen, Hamburg und Berlin haben ihre Straßenbauverwaltung
einstufig aufgebaut. Hier nimmt jeweils nur eine Behörde die Aufgaben wahr.
Das Saarland hat diese Aufgaben in einem „Landesbetrieb für Straßenbau“ mit einer
Betriebszentrale vereint. In Nordrhein-Westfalen ist unterhalb des Landesministeri-

ums der „Landesbetrieb für Straßenbau Nordhein-Westfalen“ 252 mit zwei Betriebssitzen
und 19 Niederlassungen angesiedelt. Rheinland-Pfalz hat einen „Landesbetrieb
Straßen und Verkehr“ mit regionalen Dienstellen eingerichtet. Brandenburg
und Schleswig-Holstein planen für den Januar 2005, ihre Straßenbau-Dienststellen
in einem „Landesbetrieb für Straßenwesen“ bzw. in einem „Landesbetrieb für Straßenbau
und Verkehr“ zusammenzuführen.
1.3 Fachorgane
In der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen e.V. (FGSV) haben
sich Fachleute, Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen des Bundes (Bundesministerium
und BASt), der Straßenbauverwaltungen der Länder und Städte, wissenschaftlicher
Hochschulen, Ingenieurbüros, Fachverbände, Baustoffindustrie sowie
verschiedener Firmen der Straßenbauwirtschaft zusammengeschlossen. Ihr Ziel
ist insbesondere die Fortentwicklung der technischen Erkenntnisse im gesamten
Straßen- und Verkehrswesen durch das Zusammenwirken aller Mitglieder. Die
FGSV erstellt und veröffentlicht technische Vorschriften, technische Richtlinien und
Merkblätter für die Straßenbautechnik und für die Straßenverkehrstechnik mit dem
Ziel, neueste Arbeits- und Forschungsergebnisse zu verbreiten und einheitlich anwenden
zu lassen.
2 Aufgaben
Der Gesetzgeber legt im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen fest, welche Bundesfernstraßen
neu gebaut oder ausgebaut werden. Größere Neubau- oder Ausbaumaßnahmen
erfordern in den meisten Fällen ein Raumordnungsverfahren, das die Landesplanungsbehörden
durchführen. Anschließend bestimmt das Bundesministerium
im Benehmen mit den Landesplanungsbehörden die Linienführung der Straße. 253
In der Regel planen die Straßenbauämter die Straßenbaumaßnahmen. Die Planung
größerer Maßnahmen müssen sich die Straßenbauämter von den Oberen und teilweise
von den Obersten Straßenbaubehörden genehmigen lassen. Für Neubau- und
Ausbaumaßnahmen von Bundesfernstraßen (Streckenentwürfe) mit veranschlagten
Gesamtkosten ab 10 Mio. Euro ist bei der Vorentwurfsplanung zusätzlich ein „Gesehenvermerk“
des Bundesministeriums erforderlich. Mit diesem Gesehenvermerk
dokumentiert das Bundesministerium sein Einverständnis zur Planung. Auch bei anderen
Maßnahmen – wie dem Neubau von Brücken und Tunneln oder der Instand-
252 Der Landesbetrieb ist aus den Straßenbauabteilungen beider Landschaftsverbände hervorgegangen.
253 § 16 FStrG regelt den Ablauf der Planungen und die Linienbestimmung.
133

setzung, Erneuerung und Verstärkung von Fahrbahnbefestigungen – gibt es in Abhängigkeit
vom Finanzvolumen Genehmigungsvorbehalte des Bundesministeriums.
Das Bundesministerium beteiligt sich auf diese Weise an der Planung größerer Straßenbaumaßnahmen.
In einem weiteren Schritt erstellen die Straßenbauämter bei größeren Maßnahmen
die Entwurfsunterlagen bis zur Etatreife gemäß § 24 BHO und melden sie beim
Bundesministerium zur Aufnahme in den Straßenbauplan an. Straßenbaumaßnahmen
ab 5 Mio. Euro werden einzeln im Bundeshaushaltsplan veranschlagt. Das Bundesministerium
prüft, ob die Voraussetzungen für die Veranschlagung gegeben sind und
nimmt die Maßnahme in den Entwurf des Straßenbauplans auf. Es leitet den Entwurf
an das Bundesministerium der Finanzen weiter, das den Straßenbauplan prüft und
feststellt.
Neubauten und größere Ausbaumaßnahmen müssen die Straßenbauverwaltungen
durch ein Planfeststellungsverfahren rechtlich absichern lassen. Je nach Bundesland
sind dafür unterschiedliche Stellen zuständig:
1. Die Obere Straßenbaubehörde (z. B. das Landesamt) ist sowohl Anhörungsals
auch Planfeststellungsbehörde.
2. Die Obere Straßenbaubehörde führt lediglich das Anhörungsverfahren durch,
während die Oberste Straßenbaubehörde den Plan feststellt.
3. Andere Verwaltungen (z. B. Bezirksregierungen, Regierungspräsidien)
betreiben Anhörung und Planfeststellung.
Nachdem die Planungen abgeschlossen und bei größeren Bauvorhaben genehmigt,
im Bundeshaushaltsplan veranschlagt sowie rechtlich gesichert sind, erstellt die untere
Straßenbaubehörde auf Grundlage der Entwurfsplanung die Verdingungsunterlagen.
Anschließend schreibt sie die Arbeiten aus und vergibt die Leistungen, teilweise
unter Beteiligung der Oberen und der Obersten Straßenbaubehörde. Fachlose
und so genannte Mischlose mit Leistungen für mehrere Gewerke, deren Finanzvolumen
bestimmte, vom Bundesministerium festgelegte Grenzen überschreitet, dürfen
die Straßenbauverwaltungen erst nach dessen Zustimmung vergeben. Die untere
Straßenbaubehörde überwacht das Baugeschehen und rechnet die Maßnahmen ab.
Sie weist die Rechnungen der Auftragnehmer direkt bei den Bundeskassen zur Auszahlung
an. Die Straßenbauverwaltungen der Länder bewirtschaften somit die Bundesmittel
unmittelbar.
Neben der Abwicklung von Straßenbaumaßnahmen betreibt die untere Straßenbaubehörde
das Bundesfernstraßennetz, indem sie mit Hilfe ihrer nachgeordneten Meistereien
die Bundesfernstraßen unterhält und überwacht. Hierzu gehören das Reinigen,
Schneeräumen und Streuen der Fahrbahn, Absichern von Bau- und Gefahrenstellen,
Hindernisbeseitigung, kleinere Instandsetzungsmaßnahmen und Grünpflege.
134

Bundesrechnungshof
Anhang 3
Aufgaben und Organisation
der externen Finanzkontrolle
Der Bundesrechnungshof prüft die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes.
254 Er ist eine oberste Bundesbehörde und als unabhängiges Organ der Finanzkontrolle
nur dem Gesetz unterworfen. Der Sitz des Bundesrechnungshofes ist Bonn.
In Potsdam besteht eine Außenstelle.
Der Bundesrechnungshof gliedert sich in die Präsidialabteilung und neun Prüfungsabteilungen
mit zusammen rd. 50 Prüfungsgebieten. Die Prüfungsabteilungen werden
von Direktoren bzw. Direktorinnen, die Prüfungsgebiete von Ministerialräten
bzw. Ministerialrätinnen geleitet, die alle richterliche Unabhängigkeit besitzen. Die
Entscheidungen des Bundesrechnungshofes werden weisungsfrei im Kollegialverfahren
getroffen, und zwar in der Regel im Zweierkollegium, das aus dem/der zuständigen
Abteilungsleiter/-in und dem/der zuständigen Prüfungsgebietsleiter/-in besteht.
Der Bundesrechnungshof nimmt die Prüfungen allein vor oder überträgt sie den
nachgeordneten Prüfungsämtern des Bundes. Die Prüfungsämter unterliegen der
Dienst- und Fachaufsicht des Bundesrechnungshofes (einstufige Finanzkontrolle).
Die Tätigkeit des Bundesrechnungshofes und seiner Prüfungsämter wird auch als externe
Finanzkontrolle bezeichnet.
Im Bundesrechnungshof befassen sich insgesamt drei Prüfungsgebiete mit zurzeit
etwa 15 Bediensteten mit Angelegenheiten des Bundesfernstraßenbaus. Die Zuständigkeit
für allgemeine und grundsätzliche Angelegenheiten des Bundesfernstraßenbaus
liegt in einem dieser Prüfungsgebiete.
254 Grundlage seiner Tätigkeit sind Artikel 114 Abs. 2 GG und das Gesetz über den Bundesrechnungshof
(Bundesrechnungshofgesetz – BRHG) vom 11. Juli 1985 (BGBl I, S. 1445) i.d.F. der Gesetze vom
26.04.1994 (BGBl. I, S. 918, 920) und vom 22.12.1997 (BGBl. I 1997, S. 3251).
135

Prüfungsämter des Bundes
Der Bundesrechnungshof kann zur Vorbereitung, Unterstützung und Ergänzung seiner
Prüfungstätigkeit Prüfungsaufgaben durch Prüfungsämter des Bundes wahrnehmen
lassen. 255 Die neun Prüfungsämter haben gegenüber den geprüften Stellen dieselben
Befugnisse wie der Bundesrechnungshof. Sie führen ihre Prüfungsaufgaben
nach den Weisungen des Bundesrechnungshofes aus.
Die Prüfungsämter untergliedern sich in Sachgebiete. Ein Sachgebiet unterstützt ein
Kollegium oder mehrere Kollegien einer Abteilung des Bundesrechnungshofes. In
den vier Prüfungsämtern Hamburg, Köln, Magdeburg und Stuttgart gibt es jeweils
ein Sachgebiet „Straßenbau“.
Mit der Prüfung der Einnahmen und Ausgaben im Bereich des Bundesfernstraßenbaus
sind zurzeit 20 Bedienstete betraut. Somit prüfen insgesamt etwa 35 Bedienstete
des Bundesrechnungshofes und der Prüfungsämter ein Finanzvolumen von zurzeit
knapp 6 Mrd. Euro jährlich. 256
Prüfungsverfahren
Der Bundesrechnungshof prüft zeitnah. Er kann alle Maßnahmen mit finanziellen
Auswirkungen prüfen, über die entschieden worden ist. Der Bundesrechnungshof
bestimmt Zeit und Art seiner Prüfungen selbst. Er kann Erhebungen an Ort und Stelle
vornehmen; Akten, Belege und Daten sind ihm offen zu legen, seine Fragen zu
beantworten. Er kann Prüfungsschwerpunkte bestimmen, Prüfungen auf repräsentative
Stichproben beschränken und Rechnungen ungeprüft lassen. Der Bundesrechnungshof
berücksichtigt Prüfungswünsche des Parlaments und seiner Ausschüsse so
weit wie möglich.
Bei der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit achtet der Bundesrechnungshof darauf, ob
die geprüften Stellen die Gesetze, der Haushaltsplan und die Verwaltungsvorschriften
einhalten. Bei der Prüfung der Wirtschaftlichkeit untersucht er das Verhältnis
von Nutzen zu Kosten.
Der Bundesrechnungshof fasst die Ergebnisse seiner Prüfungen in Mitteilungen zusammen
und teilt sie den zuständigen Dienststellen mit. Diese können sich innerhalb
einer bestimmten Frist äußern. 257
255
§ 100 BHO
256
Haushaltsansätze im Jahr 2003
257
Dieses Verfahren, der geprüften Stelle eine Stellungnahme zu ermöglichen, wird kontradiktorisches Ver-
136
fahren genannt.

Der Bundesrechnungshof kann Prüfungsergebnisse auch anderen Dienststellen und
dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages mitteilen, so weit er dieses für
erforderlich hält.
Da der Bundesrechnungshof keine Exekutivgewalt hat, muss er durch seine Argumente
überzeugen. Häufig folgt die Verwaltung den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes.
Ansonsten sorgen der Bundestag, insbesondere sein Haushaltsausschuss
und dessen Unterausschuss, der Rechnungsprüfungsausschuss, bei der Umsetzung
der Vorschläge des Bundesrechnungshofes dafür, dass die notwendigen Folgerungen
gezogen werden. Mehr als neunzig Prozent der vom Bundesrechnungshof vorgelegten
Bemerkungen haben diese Ausschüsse nach eingehender Beratung zustimmend
zur Kenntnis genommen.
137

Anhang 4
Methodik der Bundesverkehrswegeplanung
Mit dem Bundesverkehrswegeplan verfolgt die Bundesregierung die investitionspolitischen
Ziele im Verkehrssektor. Die Bundesverkehrswegeplanung dient dem übergeordneten
Ziel, dem Wohl der Allgemeinheit Rechnung zu tragen.
Das Bewertungsverfahren zur Bundesverkehrswegeplanung für in Aussicht genommene
Investitionsmaßnahmen baut im Wesentlichen auf Vorausschätzungen der
Verkehrsnachfrage auf. Während bis zum Bundesverkehrswegeplan 1985 Trendprognosen
unter Berücksichtigung der Status-quo-Bedingungen üblich waren, liegen
der Bundesverkehrswegeplanung 1992 und 2003 Prognosen unter ordnungspolitischen
Rahmenbedingungen zu Grunde. Bei der aktuellen Planung verfolgt das Bundesministerium
für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Bundesministerium) das so
genannte Integrationszenario, das sich sowohl auf das Verkehrsaufkommen als auch
auf die Verkehrsaufteilung zwischen den einzelnen Verkehrsträgern auswirkt. Dieses
Szenario enthält folgende Prämissen:
• Änderung der Nutzerkosten in den verschiedenen Verkehrszweigen, insbesondere
Erhöhung der Kfz-Nutzerkosten durch Kraftstoffverteuerung. Dazu zählt auch
die streckenbezogene Straßenbenutzungsgebühr für schwere Lastkraftwagen
(LKW-Maut).
• Stärkere Berücksichtigung der Belange der Raumordnung.
• Angebotsverbesserungen im Schienenverkehr.
Auf der Grundlage der unter diesem Szenario erstellten Prognose ermittelt das Bundesministerium
das voraussichtliche Verkehrsaufkommen zu einem Prognosezeitpunkt
und legt diese Verkehre auf das zu diesem Zeitpunkt unterstellte Netz (Bezugsfallnetz)
sowohl ohne erwogene Maßnahmen als auch mit erwogenen Maßnahmen
um. Aus einem Vergleich kann das Bundesministerium dann die projektbedingten
Vor- und Nachteile (Projektwirkungen) ermitteln.
138
Verkehrsgeschehen
ohne
Investition
Vergleich
Verkehrsgeschehen
mit
Investition
Die Prognosen sind ein entscheidender Faktor bei der Bewertung von Verkehrsinfrastrukturen.
Sie sind jedoch mit Unsicherheiten behaftet. Deshalb sollten nach einigen
Jahren die prognostizierten mit den tatsächlichen Verkehrsmengen verglichen werden.
Weichen die Verkehrsmengen erheblich von einander ab, hält der Bundesrechnungshof
eine Neubewertung auf Grundlage aktueller Prognosedaten für geboten.

Das aktuelle Bewertungsverfahren baut wie bisher auf einer Nutzen-Kosten-Analyse
auf. Dazu wird der Projektnutzen für die Bundesfernstraßen in folgende Bewertungskomponenten
unterteilt und monetarisiert:
• Beförderungskosten;
Einsparungen bei der Betriebsführung einschließlich Kraftstoff und Fahrzeugvorhaltung
• Erhaltung der Verkehrswege;
Im Falle zusätzlich zu erhaltender Strecken: negatives Vorzeichen beim Nutzen
• Beiträge zur Verkehrssicherheit;
Kostensenkungen durch verringerte Unfallhäufigkeit und -schwere
• Verbesserung der Erreichbarkeit;
Zeiteinsparungen der Verkehrsteilnehmer beim Erreichen von zentralen Orten,
Arbeitsstätten, Erholungsgebieten usw.
• Räumliche Wirkungen;
Gesamtwirtschaftlich bedeutsame Erschließung von Arbeitskraftreserven und
sonstiger Produktionspotenziale
• Umwelteffekte;
Abbau von verkehrsbedingten Belastungen durch Lärm und Abgase sowie
Trennwirkungen; im Falle von Mehrbelastungen: negatives Vorzeichen beim
Nutzen
• Induzierter Verkehr;
Mehrverkehr, der ohne den Bau eines Verkehrsweges nicht entstanden wäre: negatives
Vorzeichen beim Nutzen
• Anbindung von See- und Flughäfen
Eine verbesserte Verkehrsanbindung stärkt die Position der deutschen See- und
Flughäfen im Wettbewerb der Verkehrssysteme sowie auch im internationalen
Vergleich.
Weiter können zusätzliche Nutzenkomponenten wie Nachfrageverlagerungen (Interdependenzen)
zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern zur Bewertung herangezogen
werden.
Die Projektnutzenkomponenten werden den Investitionskosten für die Infrastrukturmaßnahme
gegenübergestellt und gehen in die Nutzen-Kosten-Analyse ein. Für eine
positive Bewertung ist es erforderlich, einen möglichst hohen Überschuss der positiven
über die negativen Wirkungen zu erzielen. Ein Nutzen-Kosten-Verhältnis
(NKV) größer „1“ gilt zwar bereits als wirtschaftlich; eine Maßnahme soll jedoch
ein höheres NKV besitzen, um als Maßnahme in den vordringlichen Bedarf des
Bundesverkehrswegeplans eingestellt zu werden.
139

Das Bundesministerium hat beim Bundesverkehrswegeplan 2003 auf die Festlegung
eines Grenzwertes für das NKV verzichtet, da unabhängig von der monetären Bewertung
die erwogenen Infrastrukturmaßnahmen einer qualitativen Raumwirksamkeitsanalyse
und einer Umweltrisikoeinschätzung unterzogen werden, die jeweils
über monetäre Bewertungen hinausgehende Belange behandeln. Die monetäre Bewertung
der Nutzen-Kosten-Analyse und die qualitative Bewertung der Raumwirksamkeitsanalyse
werden über ein Punktesystem zusammengeführt. Erst danach wird
über eine Einstufung des Vorhabens in den „vordringlichen“ oder „weiteren“ Bedarf
entschieden. Die qualitative Bewertung der Umweltrisikoeinschätzung bleibt dagegen
als eigenständiges Kriterium erhalten und erfordert gegebenenfalls eine besondere
naturschutzfachliche Begleitplanung. 258
Den Ablauf der Bundesverkehrswegeplanung veranschaulicht folgendes Schema:
1. Szenarien/Prognosen der Verkehrsentwicklung
2. Überprüfung der Verkehrsnetze, Projektanmeldungen, Projektdefinitionen
3. Bewertung der Projekte, Nachweis der Bauwürdigkeit
4. Festlegung der Dringlichkeit unter Berücksichtigung des Finanzrahmens
5. Abstimmung und Anhörung; Ressorts/Länder/Verbände
6. Kabinettbeschluss zum Bundesverkehrswegeplan
7. Gesetzgebungsverfahren zu den Ausbaugesetzen
Langfristige Infrastrukturvorhaben werden maßgeblich mit Hilfe von Investitionsrechnungen
beurteilt. Hierbei ist es erforderlich, die zu unterschiedlichen Zeiten anfallenden
Nutzen- und Kostenwerte mit einem festzulegenden Zinssatz auf einen
Bezugszeitpunkt abzuzinsen. Ein zu hoher Zins benachteiligt dabei Projekte mit sehr
langen Nutzungsdauern gegenüber Pro-
Um Unsicherheiten bei der Bewertung
besser beurteilen zu können, hat der
Bundesrechnungshof vorgeschlagen,
Sensitivitätsanalysen durchzuführen. Er
hat auch betont, dass für die Verbesserung
des Verfahrens zur Nutzen-
Kosten-Bewertung Erfolgskontrollen
notwendig sind.
140
jekten mit kurzfristiger Bindung des investiven
Kapitals. Einer solchen Investitionspolitik
kann unterstellt werden, dass
sie in unzureichendem Maße die Interessen
künftiger Generationen wahrt. Ein
zu niedriger Zins fördert dagegen langfristige,
öffentliche Infrastrukturprojekte,
da er den erst später einsetzenden
Nutzen der Projekte höher gewichtet.
258 vergleiche auch „Bundesverkehrswegeplan 2003 – Grundzüge der gesamtwirtschaftlichen Bewertungs-
methodik“, Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Februar 2002

Das Bundesministerium legt bei den Infrastrukturprojekten für die Bewertung Nutzungszeiträume
zwischen 30 und 100 Jahren zugrunde. Es nimmt die Nutzen-
Kosten-Analyse mit der Kapitalwertmethode vor, indem es die Summe der kapitalisierten
Projektnutzen den kapitalisierten Investitionskosten gegenüber stellt und daraus
die Nutzen-Kosten-Differenz sowie das NKV bildet. Das Bundesministerium
legt derzeit einen Zinssatz von 3 % zugrunde, der damit etwa dem langjährigen Mittel
des inflationsbereinigten Marktzinses (Realzins) in Höhe von 2,75 % entspricht.
Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass Gutachter bei der Bewertung von
Projekten einen Nutzen aus den räumlichen Wirkungen ermittelten, der fast die Höhe
der Investitionskosten erreichte. Der Bundesrechnungshof hält es für unrealistisch,
wenn sich die Bauwürdigkeit schon fast allein aus der verbesserten räumlichen
Erschließung ergibt. Er hat daher eine eher vorsichtige Bewertung der raumordnerischen
Effekte empfohlen und sieht sich in seiner Auffassung durch verkehrswissenschaftliche
Gutachten bestätigt. Das Bundesministerium hat bei der Methodik
für den Bundesverkehrswegeplan 2003 die Anregung des Bundesrechnungshofes
aufgegriffen und die räumlichen Wirkungen niedriger bewertet.
Investive Maßnahmen an der verkehrlichen Infrastruktur können die Standortattraktivität
insbesondere strukturell benachteiligter Regionen verbessern und dazu
beitragen, dort Gewerbe anzusiedeln und Arbeitsplätze zu schaffen. Die Wirkung
von Verkehrswegeinvestitionen auf die Schaffung von Arbeitsplätzen kann aber unterschiedlich
bewertet werden. Entsprechend ändert sich der Nutzen der Infrastrukturmaßnahme.
Der aus Sicht des Bundesrechnungshofes niedrige Kalkulationszins in Höhe von
3 % bewirkt eine zu geringe Gewichtung der Investitionskosten und ein zu hohes
Gewicht des erst später einsetzenden Nutzens. Während sich die Investitionskosten
relativ genau ermitteln lassen und gleich zu Beginn des Betrachtungszeitraumes anfallen,
ist der erhoffte Nutzen mit größeren Unsicherheiten behaftet.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt deshalb, einen etwas höheren Kalkulationszins
von etwa 4 bis 5 % zu verwenden, um damit den Unsicherheiten des prognostizierten
Nutzens Rechnung zu tragen. Der Bundesrechnungshof verkennt dabei nicht,
dass sich in Anbetracht langfristiger investitionspolitischer Ziele auch niedrigere
Kalkulationszinsen begründen lassen. Damit erhöht sich jedoch der Anreiz für zusätzliche
Ausgaben, die insbesondere auf Grund der derzeitigen hohen Verschuldung
des Bundes möglichst vermieden werden sollten.
Zudem regt der Bundesrechnungshof an, den Betrachtungszeitraum für die Lebensdauer
der Infrastrukturbauwerke zu begrenzen, z. B. auf 25 Jahre. Bei Bedarf kann
das Bundesministerium bei Bauwerken mit längeren Nutzungszeiträumen Restwerte
bei der Nutzen-Kosten-Analyse berücksichtigen.
141

Bestimmte in die Bewertung eingehende Faktoren – wie Verkehrsmengen, regionale
Effekte oder Kalkulationszins – sind mit Unsicherheiten behaftet. Diese wirken sich
aber entscheidend auf die Bewertung aus.
Das Bundesministerium hat die Bewertungsmethodik zur Bundesverkehrswegeplanung
modernisiert und in diesem Rahmen Hinweise und Empfehlungen des Bundesrechnungshofes
zum Teil berücksichtigt.
142

Anhang 5
Hinweise und Empfehlungen
zur Korruptionsbekämpfung im Straßenbau
Vorbemerkung
Der Bundesrechnungshof hat sich schon häufig mit der Korruption, ihren Erscheinungsformen
und Auswirkungen und den Möglichkeiten beschäftigt, diese zu bekämpfen
oder zu verhindern. Die folgenden Ausführungen, die auf den Ergebnissen
verschiedener Prüfungen beruhen, betreffen nur den Bundesfernstraßenbau, lassen
sich aber sicher auch auf andere Bereiche übertragen.
Korruptionsdelikte fügen der Volkswirtschaft große finanzielle Schäden zu. Darüber
hinaus führen sie zu einem erheblichen Vertrauensverlust in die Integrität des Öffentlichen
Dienstes. Die Korruptionsbekämpfung und -verhinderung hat daher einen
hohen Stellenwert.
Korruptionsdelikte sind Straftaten mit einer hohen Dunkelziffer, bei denen sowohl
der Vorteilsgewährende als auch der Vorteilsnehmende großes Interesse haben, unentdeckt
zu bleiben. Ein personifizierter Geschädigter ist in der Regel nicht vorhanden.
Inzwischen ist unstrittig, dass auch in Deutschland korruptes Verhalten seit Jahren
gewohnheitsmäßig praktiziert wird und grundsätzlich kein Bereich von Korruptionshandlungen
ausgenommen werden kann. Häufig führen ein Anfangsverdacht und
kleine Anlässe im Wege eines Dominoeffektes dazu, umfangreiche Korruptionsgeflechte
aufzudecken.
Als besonders korruptionsanfällig haben sich dabei die Dienststellen erwiesen, in deren
Aufgabenbereich im Vordergrund steht, Lieferungen und Leistungen zu vergeben
oder zu bestellen. Je kostspieliger die einzelnen Aufträge sind, desto größer sind
die Risiken. Allgemein gilt für einen Korrumpierten: Desillusionierung am Arbeitsplatz,
verpasste Aufstiegschancen, als ungerecht empfundene Bezahlung, Überbewertung
der eigenen Person als „Ausgleich“ für den erwähnten „Frust“, Demonstration
der „Macht“ bei Auftragsvergaben. Hinzu kommt oft ein unzureichendes
Rechts- und Problembewusstsein. Umfeldbedingungen spielen ebenfalls eine bedeutsame
Rolle. Betroffen und gefährdet sind alle öffentlichen Bediensteten als
Amtsträger, im Folgenden „Beschäftigte“ genannt.
143

Auf der Seite des Korrumpierenden stehen geschäftliche und gewinnorientierte Gesichtspunkte
an erster Stelle, auch wenn diese oft durch „übergeordnete“ Maximen,
beispielsweise Arbeitsplätze in der Region zu retten, kaschiert werden.
Die Hinweise und Empfehlungen des Bundesrechnungshofes haben über seine im
März 1997 veröffentlichte Indikatorenliste 259 hinaus zum Ziel, verschiedene häufige
Auffälligkeiten insbesondere im Bereich des Bundesfernstraßenbaus zu beschreiben,
die darauf schließen lassen, dass möglicherweise Korruption vorliegt. Auch zeigen
sie die Gefahren auf, die sich aus den jeweiligen Situationen ergeben können. Anschließend
gibt der Bundesrechnungshof Anregungen und Empfehlungen, welche
Gegenmaßnahmen nach seiner Erfahrung ergriffen werden könnten und sollten.
Die Liste der aufgeführten Auffälligkeiten erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit.
Viele Varianten sind vorstellbar. Auch sollten Einzelerkenntnisse nicht zu vorschnellen
Schlüssen führen. Vielmehr sollte überprüft werden, ob verschiedene Auffälligkeiten
bei einer Einzelperson zusammentreffen und dabei in einem logischen
Zusammenhang stehen. In keinem Fall sollte die Liste so verwendet werden, dass in
der betreffenden Dienststelle ein Klima des Misstrauens und des Denunziantentums
entsteht.
Die Liste soll als Anregung dienen, auf welche Auffälligkeiten Vorgesetzte im Rahmen
der internen Kontrolle zu achten haben. Die Liste sollte ihnen die Gefahren vor
Augen führen, die aus den beschriebenen Auffälligkeiten erwachsen können. Und
sie soll aufzeigen, welche Gegenmaßnahmen möglich und angezeigt sind, um mögliche
Schäden zu verhindern oder gering zu halten.
259 Bundesrechnungshof, Dokumentation „Sondertagung Korruption und Vergabemanipu-
144
lation“, Frankfurt, März 1997, S. 234 ff.

1 Auftraggeberbereich
Auftragsbezogene Auffälligkeiten sind vor allem im Bereich der Bauvorbereitung
einschließlich Ausschreibung und Vergabe, der Bauausführung und der Prüfung von
Abrechnungen anzutreffen.
1.1 Kontakte zu Bietern
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Intensive, über das normale Maß der Zusammenarbeit hinausgehende
Kontakte eines oder mehrerer Beschäftigter zu Bietern.
Es können Informationen unzulässig weitergegeben, Absprachen
getroffen, Dokumente manipuliert und Leistungen zu Unrecht
bescheinigt werden.
Einführen und konsequentes Umsetzen des „Vier-Augen“-
Prinzips, Aufteilen von Zuständigkeiten, regelmäßige interne
Kontrollen.
1.2 Kompetenzkonzentration
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Konzentration umfassender Kompetenzen auf eine oder mehrere
Personen.
Planung, Vergabe, Bauüberwachung und Abrechnung der
Maßnahmen durch nur einen Beschäftigten oder ein sehr kleines
Team vergrößert die Gefahr von Unregelmäßigkeiten.
Umorganisation, Aufteilen von Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten,
regelmäßige interne Kontrollen.
145

1.3 Häufige Auftragsvergabe an bestimmte Bieter
146
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Aufträge werden häufig an immer denselben Bieter vergeben,
wiederkehrender Bieterkreis.
Beschäftigte können Informationen über das Vorhaben an Auftragnehmer
weitergeben oder diese bei der Vergabe bevorzugt
haben. Kartellbildung oder Preisabsprachen können vorliegen.
Prüfung der betreffenden Vergaben und Überprüfung verdächtiger
Beschäftigter im Hinblick auf personenbezogene Auffälligkeiten.
Bei Verdacht auf Preisabsprache oder Kartellbildung
sollte bei benachbarten Ämtern überprüft werden, ob entsprechende
Entwicklungen vorhanden sind. Regelmäßige interne
Kontrollen.
1.4 Verstöße gegen Bestimmungen
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Verstöße gegen verbindliche Bestimmungen zur Vergabe, Ausführung
und Abrechnung von Bauleistungen.
Beschäftigte könnten bewusst Verstöße zugunsten eines bestimmten
Bieters vorgenommen haben.
Prüfung der Qualifikation der verdächtigen Beschäftigten.
Nachforschen im Hinblick auf personenbezogene Auffälligkeiten.
Nachprüfen, ob derselbe Verstoß schon mehrfach vorgekommen
ist. Der Kreis der betroffenen Bieter sollte analysiert
werden. Regelmäßige interne Kontrollen.

1.5 Besonderheiten der Auftragsvergabe
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Splitten von Aufträgen, Nachtrags- oder Ergänzungsvergabe,
Anschlussvergabe, Beauftragung mittels eines oder mehrerer
Bestellscheine ohne zwingenden Grund.
Auffälligkeiten dieser Art können Hinweis darauf sein, dass
Kontrollinstanzen umgangen werden sollen, um bestimmten
Bietern Vorteile zu verschaffen.
Überprüfen, ob sich die Auffälligkeiten bei bestimmten Bietern
wiederholen; Prüfung im Hinblick auf personenbezogene Auffälligkeiten;
regelmäßige interne Kontrollen.
1.6 Beschränkte Ausschreibungen und Freihändige
Vergaben
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Beschränkte Ausschreibung oder Freihändige Vergabe ohne
hinreichenden Grund.
Bestimmte Bieter oder Bietergruppen können durch Insider-
Informationen oder Preisabsprachen Vorteile erlangen.
Abweichungen vom Gebot der Öffentlichen Ausschreibung
sind ausführlich zu begründen; über die Begründung muss nach
dem „Mehraugenprinzip“ befunden und entschieden werden.
Vergaben sind durch regelmäßige interne Kontrollen zu überprüfen.
147

1.7 Ungewöhnliche Vorgaben
148
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
1.8 Nachtragshäufung
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Vorgabe besonders spezifischer Stoffe, Teile oder Bauweisen.
Bestimmte Bieter oder Bietergruppen können Vorteile erlangen.
Derartige Vorgaben sind ausführlich zu begründen; über die
Begründung muss nach dem „Mehraugenprinzip“ befunden
und entschieden werden. Ausschreibungen sind regelmäßig intern
zu kontrollieren.
Häufung von Nachträgen bei Baumaßnahmen.
Möglicherweise sind dem Bieter zu erwartende Nachträge bekannt.
In diesem Fall kann er die Urkalkulation so verfassen
(Höhe des Gemeinkostenanteils), dass er später scheinbar zu
Recht außergewöhnlich hohe Einheitspreise aushandeln kann.
Ausschreibungen sollten zuvor von einer weiteren sachkundigen
Person auf Ihre Plausibilität und Vollständigkeit überprüft
werden. Nachträge sind generell ausführlich zu begründen.
Ausschreibungen sind regelmäßig intern zu kontrollieren.

1.9 Auffällige Preise
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Nicht angemessene Einheitspreise und Spekulationspreise (so
genannte Pfennig-Preise)
Der Bieter kann Informationen über Mengenänderungen haben,
die ihm erhebliche wirtschaftliche Vorteile bringen und das
Submissionsbild entscheidend verzerren: Hoher Preis bei niedrigem
Ansatz und Erhöhung des tatsächlichen Ausführungsumfanges;
entsprechend niedriger Preis bei Leistungen, deren
Ausführungsumfang erheblich gegenüber dem Ansatz gekürzt
werden soll oder wenn die Leistung ganz entfällt.
Ausschreibungen sollten von einer weiteren sachkundigen Person
auf Ihre Plausibilität und Vollständigkeit überprüft werden.
Vorgelegte Angebote sollen streng auf Auskömmlichkeit und
Angemessenheit geprüft werden; gegebenenfalls sind Aufklärungsgespräche
zu führen.
1.10 Insider-Informationen
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Bieter verfügt über Insider-Informationen, die er nicht haben
dürfte.
Der Bieter kann durch Kenntnis interner Informationen – z. B.
Inhalt von Gutachten, Bauweisen, über deren Anwendung noch
nicht entschieden ist – Vorteile bei der Kalkulation der anzubietenden
Leistungen haben.
Vertrauliche Behandlung schützenswerter Daten und Informationen;
regelmäßige interne Kontrollen der Verfahrensweisen.
149

1.11 Rechenfehler
150
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
1.12 Nachlassschreiben
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Schwere und nicht nachzuvollziehende Rechenfehler in Angeboten.
Derartige Fehler können Hinweis auf nachträgliche Manipulationen
durch Zufügen von Zahlen sein, z. B.: Erhöhung des
Einheitspreises von 50 Euro durch Ergänzen mit der Zahl 1 auf
150 Euro oder z. B. Ergänzung der Zahl „3“ durch zwei Halbbogen
auf „8“.
Fordern, Angebote maschinell auszufüllen und einen elektronischen
Datenträger oder ein Doppel des Angebotes getrennt abzugeben.
Nachlassschreiben außerhalb der Submissionsprotokolle.
Nicht in Submissionsprotokollen erwähnte Nachlassschreiben
einzelner Bieter können – zumal wenn sie nicht gekennzeichnet
(perforiert) wurden – ein Indiz dafür sein, dass diese Schreiben
nachträglich den Unterlagen zugefügt wurden.
Mit der Submission beauftragte Beschäftigte müssen mit Nachdruck
angehalten werden, eingereichte Angebotsunterlagen sofort
während der Submission auf eventuell beigefügte lose Unterlagen
hin zu untersuchen. Briefumschläge sind sorgfältig auf
vollständige Entleerung hin zu untersuchen (eventuell Vier-
Augen-Prinzip). Vorgefundene Anlagen sind im Submissionsprotokoll
zu vermerken und mechanisch zu kennzeichnen. Regelmäßige
interne Kontrollen der Verfahrensweisen.

1.13 Unabhängigkeit von Ingenieurbüros
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Planendes oder ausschreibendes Ingenieurbüro scheint wirtschaftlich
abhängig zum Umkreis eines Bieters zu stehen.
Es könnten Insider-Informationen aus Planung und/oder Ausschreibung
unberechtigt in die Hände eines Bieters gelangen
und diesem Vorteile bei der Kalkulation entstehen lassen.
Vor Vergabe von Planungs- oder Ausschreibungsleistungen an
Ingenieurbüros ist grundsätzlich zu prüfen, ob diese in persönlichem
oder wirtschaftlichen Zusammenhang mit potentiellen
Bietern stehen (eventuell Einblick ins Handelsregister). Planungs-,
Ausschreibungs- und Bauüberwachungsleistungen sollten
möglichst an verschiedene Büros vergeben werden. Es sollte
weiter überprüft werden, ob beauftragte Büros besonders
häufig Aufträge an bestimmte Bieter erteilen. Dies sollte durch
regelmäßige interne Kontrollen überprüft werden.
1.14 Transparenz der Unterlagen
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Mangelnde Transparenz der Rechnungsunterlagen oder/und der
Bauakten; Unvollständigkeit der Unterlagen.
Mangelhafte Unterlagen können Indiz für die Absicht sein,
Mängel in der Ausschreibung, bei der Vergabe, der Bauüberwachung
und der Abrechnung zu verbergen. Dies kann einen
korruptiven oder betrügerischen Hintergrund haben.
Ordnungsgemäße Führung der Bauakten konsequent durchsetzen.
Drängen auf zeitnahe Aufmaße und zügige Prüfung der
Rechnungsunterlagen; ordentliches und beweiskräftiges Führen
des Bautagebuches. Kontrolle der Realisierung der Vorgaben
und Vorschriften. Dies ist durch regelmäßige interne Kontrollen
sicherzustellen.
151

1.15 Doppelabrechnungen
152
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Scheinbar irrtümliche Doppelabrechnungen.
Hinter scheinbar irrtümlicher Doppelabrechnung können sich
Betrug und Korruption verbergen.
Abrechnungen stichprobenweise auf Plausibilität prüfen. Liegt
eine Doppelabrechnung vor, frühere Abrechnungen des Auftragnehmers
überprüfen und feststellen, ob und inwieweit derzeit
tätige Beschäftigte seinerzeit involviert waren. Regelmäßige
interne Kontrollen.
1.16 Bürgschaften und Sicherheitsleistungen
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Bürgschaften werden nicht angefordert, Sicherheitsleistungen
werden nicht angefordert und erbracht.
Es kann eine Bevorzugung eines Auftragnehmers vorliegen, der
einen korruptiven Hintergrund hat.
Bürgschaften und Sicherheitsleistungen sollten durch solche
Beschäftigte der Dienststelle überwacht werden, die weder in
Ausschreibungs-, Vergabe-, Bauüberwachungs- oder Abrechnungsvorgänge
involviert sind. Hierzu sind regelmäßige interne
Kontrollen erforderlich.

1.17 Geschenke
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Annahme von Geschenken, auch so genannter branchenüblicher:
z. B. aufwendige Kalender, Aktentaschen, Messgeräte;
Annahme von Bewirtungen, die einen bescheidenen Rahmen
überschreiten.
Annahme aufwendiger Geschenke sind das typischste Anzeichen
für Bestechlichkeit zu Gunsten des Auftragnehmers. Korruption
beginnt meist mit kleinen Geschenken und Gefälligkeiten.
Strenge dienstliche Vorgaben, in welchem Umfang Geschenke
und Bewirtungen angenommen werden dürfen. Strengste disziplinarische
Maßnahmen bei Zuwiderhandlungen. Regelmäßige
interne Kontrollen.
153

2 Kontrollbereich
Kontrollbezogene Auffälligkeiten beziehen sich auf Unzulänglichkeiten im Bereich
der vorhandenen internen Kontrollen oder der Dienstaufsicht.
2.1 Dienst- und Fachaufsicht
154
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
2.2 Kontrollsystem
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Unzureichende Dienst- und Fachaufsicht.
Unzureichende Dienst- und Fachaufsicht kann sowohl Indiz dafür
sein, dass vorhandene Ordnungsinstrumente nicht ausreichen
oder aber dass bekannte Missstände bewusst übersehen
werden.
Die Steuerungs- und Überwachungsmöglichkeiten sind zu überprüfen
und gegebenenfalls zu erweitern; falls nicht bereits
vorhanden, ist eine interne Revision einzurichten; das Dienst-
und Fachaufsichtsverhalten ist insgesamt kritisch zu untersuchen
mit dem Ziel, die interne Kontrolle zu verbessern.
Durchschaubares Kontrollsystem.
Durchschaubare Kontrollsysteme fördern Betrug und Korruption,
da die Abschreckungswirkung und die Furcht vor Entdeckung
fehlen.
Kontrollsysteme dürfen nicht im Detail offen gelegt und sollten
in unregelmäßigen Abständen verändert und optimiert
werden. Auch für mit der Umsetzung von Kontrollsystemen
betraute Beschäftigte sollte ein Rotationssystem eingeführt
werden, um langfristig deren Involvierung in für den Auftraggeber
schädliche Vorgänge zu verhindern und um die zu
Kontrollierenden in einer gewissen Unsicherheit zu belassen.

2.3 Umgehung von Kontrollen
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Gezieltes Umgehen von Kontrollen.
Gezieltes Umgehen von Kontrollen spricht dafür, dass der
Kontrollierte etwas zu verbergen hat.
Effektive und personalintensive Ausstattung von Innenrevisionen,
unregelmäßige Stichproben und verstärkte interne Kontrolle.
2.4 Unzureichende Kontrollstrukturen
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Unzureichende Kontrollstrukturen nach dem Motto „Man
muss vertrauen können“.
Allzu großes Vertrauen in bestimmte Beschäftigte und/oder
Arbeitsgruppen fördert Nachlässigkeiten und kriminelle Machenschaften.
Gleichbehandlung aller Beschäftigten und Arbeitsgruppen
mit freundlicher Distanz, ohne Misstrauen aufkommen zu lassen;
Verstärken der internen Kontrolle.
2.5 Nichtbeachtung von Prüfungsbeanstandungen
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Prüfungsbeanstandungen werden fortwährend nicht beachtet.
Betroffene und anfällige Beschäftigte und/oder Arbeitsgruppen
wiegen sich in Sicherheit.
Konsequente Kontrolle der möglichst zeitnahen korrekten
und sachlichen Bearbeitung von Prüfungsbeanstandungen;
regelmäßiges Überprüfen, ob Maßnahmen, die aufgrund erkannter
Mängel angeordnet oder zugesagt wurden, umgesetzt
wurden.
155

3 Personenbezogener Bereich
Unter „personenbezogenen Auffälligkeiten“ sind Beobachtungen im privaten Umfeld
von Amtsträgern zu verstehen, die darauf schließen lassen könnten, dass sie
Vorteile durch nicht rechtmäßige Zusammenarbeit mit Auftragnehmern erlangt haben
oder weiter erhalten. Dabei ist jedoch zu beachten, dass gerade in diesem Bereich
die Gefahr falscher Verdächtigungen besonders groß ist, Stichwort „Denunziantentum“.
3.1 Arbeitnehmerverhältnis von Familienangehörigen
156
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Arbeitnehmerverhältnis eines Familienangehörigen von Beschäftigten
bei einem Auftragnehmer.
Beschäftigungsverhältnisse von Angehörigen bei tatsächlichen
oder potenziellen Auftragnehmern können ein Indiz dafür
sein, dass vom entsprechenden Amtsträger Gegenleistungen
oder Gefälligkeiten erwartet werden. Das gilt insbesondere
in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit.
Der Einsatz von Beschäftigten sollte so erfolgen, dass jeglicher
dienstlicher Berührungspunkt mit dem Arbeitgeber der
oder des Angehörigen unterbunden wird.

3.2 Nebentätigkeiten
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
3.3 Private Beziehungen
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Offensichtliche Nebentätigkeit von Beschäftigten bei tatsächlichen
oder potentiellen Auftragnehmern (Ingenieurleistungen,
Fertigung von Abrechnungen u.s.w.).
Derartige Nebentätigkeiten sind grundsätzlich problematisch,
da sie einen Interessenskonflikt darstellen. Nebentätigkeitsverhältnisse
führen meist zu starker wirtschaftlicher und moralischer
Abhängigkeit von den Auftragnehmern, die diese
ausnutzen. Häufig verlieren Beschäftigte ihr Unrechtsbewusstsein,
weil sie glauben, eine echte Gegenleistung erbracht
zu haben, für die Vergütung zustehe.
Unterbinden jeglicher Nebentätigkeiten, die den dienstlichen
Bereich berühren.
Beschäftigte unterhalten private Beziehungen zu tatsächlichen
oder potentiellen Auftragnehmern.
Derartige Beziehungen können Indiz dafür sein, dass Beschäftigte
Leistungen erhalten, z. B. kostenloser gemeinsamer
Urlaub, häufige Essenseinladungen etc. und dass sie im
dienstlichen Bereich Gefälligkeiten erbringen, gegebenenfalls
für Gegenleistungen.
Beschäftigte sollten konkret angesprochen werden. Tätigkeiten,
die in Zusammenhang mit Maßnahmen stehen, die den
Wirkungskreis des Befreundeten berühren, müssen verstärkt
überwacht werden; besonders intensive interne Kontrolle.
157

3.4 Aufwendiger Lebensstil
158
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
3.5 Unrechtsbewusstsein
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Beschäftigte zeigen einen besonders aufwendigen Lebensstil
(z. B. große Autos, teure Reisen, aufwendige Hobbys), der ihrem
Einkommen nicht entspricht.
Es besteht die Möglichkeit eines illegalen Zusatzeinkommens.
Verstärkte Kontrolle des dienstlichen Verhaltens von Beschäftigten;
vorsorgliche Arbeitsplatzrotation.
Beschäftigte zeigen bei dienstlichen Fehlern wie auch bei allgemeinen
Dingen (steuerliche Angelegenheiten, kleinkriminelle
Handlungen) im Gespräch fehlendes Unrechtsbewusstsein.
Unrechtes Denken kann ein Indiz dafür sein, dass die Hemmschwelle
in Bezug auf Betrug und Korruption gesunken oder
verschwunden ist.
Vorgesetzte müssen Beschäftigten im Rahmen von Schulungen
durch Überzeugungsarbeit Unrechtsbewusstsein unter
Hinweis auf mögliche Konsequenzen vermitteln. Bereits „infizierte“
Beschäftigte müssen verstärkt kontrolliert werden
und gegebenenfalls in nicht gefährdete Bereiche versetzt werden.
Dabei ist das vorbildliche Verhalten der Vorgesetzten
besonders wichtig.

3.6 Überforderung und Desinteresse
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Beschäftigte sind offensichtlich beruflich überfordert.
Es kann vorkommen, dass Beschäftigte dienstliche Tätigkeiten
(Planungsleistungen, Erstellung von Leistungsverzeichnissen,
Prüfung von Abrechnungen) von Ingenieurbüros oder
Auftragnehmern erstellen lassen, um sich selbst zu entlasten.
Hierfür erwarten sie häufig Gegenleistungen.
Vorgesetzte müssen prüfen, ob die zugemutete Arbeitsmenge
unter den gegebenen Umständen (familiäre Probleme, Krankheit
u.s.w.) angemessen ist. Gegebenenfalls müssen sie diese
der gegenwärtigen oder allgemeinen Leistungsfähigkeit der
Beschäftigten anpassen. Bei mangelnder Qualifikation oder
Desinteresse am Aufgabenbereich ist über Umbesetzung
nachzudenken.
3.7 Vereine und berufsständische Vereinigungen
Auffälligkeit
�
Gefahr
�
Maßnahmen
Enge außerdienstliche Kontakte zu Vereinen oder berufsständischen
Vereinigungen, wenn diese im Zusammenhang mit
anderen Erkenntnissen beachtet werden, die auf Unkorrektheiten
im dienstlichen Handeln schließen lassen könnten.
In den betreffenden Vereinen oder berufsständischen Vereinigungen
werben potentielle Auftragnehmer oft Amtsträger
für illegale Handlungen an. Absprachen können stattfinden,
ohne dass in der Dienststelle Auffälligkeiten zu Tage treten
würden.
Berufsständischen Vereinigungen sollte in keinem Fall Gelegenheit
gegeben werden, in Diensträumen Veranstaltungen
jeglicher Art abzuhalten. Tätigkeiten für Vereine oder berufsständige
Vereinigung während der Dienstzeiten und in
Diensträumen sind strikt zu untersagen (z. B. Angabe der Adresse
einer Dienststelle als Geschäftsstelle einer berufsständigen
Vereinigung).
159

Anhang 6
Bemerkungen des Bundesrechnungshofes
zum Thema Straßenbau des Bundes
der Jahre 1993 bis 2003
einschließlich der dazu gefassten Beschlüsse
des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages
160
Seite
Auszüge aus den Bemerkungen 1993
(BT-Drs. 12/5650 v. 17. September 1993) .......................................................... 163
Nr. 28 Bemerkungen früherer Haushaltsjahre; Abstufung von Bundesstraßen.... 163
Auszüge aus den Bemerkungen 1994
(BT-Drs. 12/8490 v. 24. Oktober 1994) .............................................................. 165
Nr. 23 Beseitigung eines Bahnübergangs in Schwarzenbek
(Kapitel 06 02 Titel 882 11)...................................................................... 165
Auszüge aus den Bemerkungen 1995
(BT-Drs. 13/2600 v. 6. Oktober 1995) ................................................................ 167
Nr. 18 Private Vorfinanzierung von Bundesfernstraßen ...................................... 167
Nr. 57 Abwägungskriterien für den Bau von Straßentunneln .............................. 172
Auszüge aus den Bemerkungen 1996
(BT-Drs. 13/5700 v. 16. Oktober 1996) .............................................................. 174
Nr. 32 Bau von Anschlussstellen an Bundesfernstraßen ...................................... 174
Nr. 71 Wirtschaftlichkeit der betrieblichen Unterhaltung der Bundesautobahnen180
Auszüge aus den Bemerkungen 1997
(BT-Drs. 13/8550 v. 8. Oktober 1997) ................................................................ 181
Nr. 23 Einsparungsmöglichkeiten beim Neubau von Bundesautobahnen............ 181
Nr. 24 Bau der vierten Elbtunnelröhre ................................................................. 185
Nr. 65 Fortschreibung des Bedarfsplanes für die Bundesfernstraßen................... 192

Auszüge aus den Bemerkungen 1998
(BT-Drs. 14/29 v. 23. November 1998)............................................................... 194
Nr. 35 Lärmschutz an Bundesfernstraßen ............................................................ 194
Nr. 36 Kosten der Umleitung von Bundesstraßen................................................ 197
Nr. 93 Empfehlungen für die Straßenbaumaßnahmen des Bundes ...................... 199
Nr. 94 Ortsumgehung Celle ................................................................................. 200
Auszüge aus den Bemerkungen 1999
(BT-Drs. 14/1667 v. 11. Oktober 1999) .............................................................. 200
Nr. 49 Überbauung der Bundesautobahn A 7....................................................... 200
Nr. 50 Maßnahmen an Ortsdurchfahrten beim Bau von Ortsumgehungen
im Zuge von Bundesstraßen...................................................................... 203
Nr. 51 Bau einer Ortsumgehung........................................................................... 204
Nr. 94 Hinweise und Empfehlungen für die Korruptionsbekämpfung im
Straßenbau ................................................................................................ 206
Nr. 95 Empfehlungen für die Bauüberwachung im Straßenbau........................... 207
Auszüge aus den Bemerkungen 2000
(BT-Drs. 14/4226 v. 23. Oktober 2000) .............................................................. 208
Nr. 46 Privat vorfinanzierte Straßenbaumaßnahmen des Bundes ........................ 208
Nr. 47 Landschaftsbau an Bundesfernstraßen ...................................................... 214
Nr. 48 Abstufung von Ortsdurchfahrten im Zuge von Bundesstraßen nach
Fertigstellung von Ortsumgehungen ......................................................... 216
Nr. 49 Neubau der Bundesstraße 502 zwischen Kiel und Brodersdorf ................ 220
Nr. 50 Abrechnung von Baumaßnahmen des Bundes .......................................... 223
Nr. 94 Kreuzungsmaßnahmen zwischen Schienenwegen des Bundes
und Straßen ............................................................................................... 225
Auszüge aus den Bemerkungen 2001
(BT-Drs. 14/7018 v. 15. Oktober 2001) .............................................................. 226
Nr. 32 Erhaltung von Brücken im Netz der Bundesfernstraßen........................... 226
Nr. 33 Bedarf und Ausbaustandard von Ortsumgehungen................................... 230
Nr. 36 Bau der Umgehung Fuhlsbüttel in Hamburg und Auswirkungen
auf andere Vorhaben ................................................................................. 233
Nr. 37 Kostenteilung bei Neubau oder Änderung von Straßenkreuzungen.......... 238
161

Auszüge aus den Bemerkungen 2002
(BT-Drs. 15/60 v. 18. November 2002)............................................................... 240
Nr. 41 Kostenbeteiligung der Stadt München am Bau und Betrieb des
Tunnels Aubing im Zuge der Bundesautobahn A 99 ................................ 240
Nr. 43 Bearbeiten von Nachträgen und Schlussrechnungen bei Baumaß-
nahmen an Bundesfernstraßen .................................................................. 242
Nr. 44 Planung und Bau von Bundesfernstraßen im Raum
Dessau–Halle–Leipzig .............................................................................. 246
Nr. 45 Planung der Ortsumgehung Bad Bramstedt der Bundesstraße 206........... 250
Nr. 46 Konkurrierende Maßnahmen beim Bau von Bundesautobahnen .............. 252
Auszüge aus den Bemerkungen 2003
(BT-Drs. 15/2020 v. 24. November 2003) ........................................................... 255
Nr. 73 Standards für Grünbrücken an Bundesfernstraßen.................................... 255
Nr. 74 Unkoordinierter Ausbau der Bundesstraße 246 a von Schönebeck
bis Gommern............................................................................................. 256
162

Auszüge aus den Bemerkungen 1993
Nr. 28 Bemerkungen früherer
Haushaltsjahre; Abstufung
von Bundesstraßen
(Kapitel 12 10)
28.0
Aufgrund früherer Prüfungsfeststellungen
des Bundesrechnungshofes
ermittelte das Bundesministerium
2.900 km Bundesstraßen, die in unmittelbarer
Nähe parallel zu Autobahnen
verlaufen und deshalb nicht
mehr dem weiträumigen Verkehr
dienten. Sie sollten in die sich aus
dem Landesrecht ergebende Straßenklasse
abgestuft werden. Bis zum
31. Dezember 1992 war die Abstufung
erst für 600 km vollzogen. Hingegen
wurden 360 km ohne nähere
Prüfung in den Bedarfsplan 1992
übernommen und für einen Ausbau
vorgesehen.
28.1
Der Bundesrechnungshof hatte in den Bemerkungen
1986 beanstandet, dass 3.500 km
Bundesstraßen, die in unmittelbarer Nähe
parallel zu Autobahnen verlaufen und deshalb
die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1
Bundesfernstraßengesetz, dem weiträumigen
Verkehr zu dienen, nicht mehr erfüllten,
nach Fertigstellung der jeweiligen Autobahn
nicht in die sich aus dem Landesrecht ergebende
Straßenklasse abgestuft worden waren.
Das Bundesministerium hatte den Ausführungen
des Bundesrechnungshofes im
Grundsatz zugestimmt. Es hatte nach eigener
Prüfung eine entbehrliche Gesamtstrecke
von 2.900 km ermittelt und die Länder am
15. Mai 1987 aufgefordert, 1.500 km alsbald
abzustufen.
Im Übrigen hatte es mitgeteilt, dass davon
1.400 km Straßen entweder im Bedarfsplan
1986 als Neu- oder Ausbaumaßnahmen enthalten
seien oder es sich um Straßen im Zonenrandgebiet
(rd. 500 km) handele. Das
(BT-Drs. 12/5650 v. 17. September 1993)
Bundesministerium hatte vorgeschlagen,
diese anlässlich der Aufstellung des Bundesverkehrswegeplanes
1992 in die Überprüfung
des Bedarfsplanes einzubeziehen.
Der Rechnungsprüfungsausschuss des Haushaltsausschusses
des Deutschen Bundestages
hatte in seiner Sitzung am 21. Mai 1987 von
der Bemerkung des Bundesrechnungshofes
und den Erklärungen des Bundesministeriums
zustimmend Kenntnis genommen. Er
hatte das Bundesministerium gleichzeitig
und erneut am 3. Februar 1988 „ersucht, bis
zur nächstjährigen Beratung der Bemerkungen
des Bundesrechnungshofes über das Erreichte
zu berichten" (Plenarprotokoll 11/31
S. 2097 ff. i. V. m. Drucksache 11/831 zu
Nr. 16).
Das Bemühen des Bundesministeriums zeigte
in den Folgejahren nicht den angestrebten
Erfolg. Bis zum 31. Dezember 1992 wurden
insgesamt nur 600 km abgestuft und für weitere
140 km die Abstufungsverfahren eingeleitet.
Damit war seine Erklärung vom
15. Mai 1987, 1.500 km alsbald abzustufen,
nur knapp zur Hälfte erfüllt. Darüber hinaus
könnten rd. 500 km Straßen abgestuft werden,
nachdem die Vorzugsstellung des Zonenrandgebietes
entfallen ist.
Von den weiteren rd. 900 km, die anlässlich
des Bundesverkehrswegeplanes 1992 in die
Überprüfung einbezogen werden sollten, hat
das Bundesministerium rd. 360 km Bundesstraßen
mit einem veranschlagten Bauvolumen
von rd. 2,6 Mrd. DM in den Bedarfsplan
1992 übernommen.
28.2
Der Bundesrechnungshof vertritt die Auffassung,
dass Straßen, die die Voraussetzungen
des § 1 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz
nicht mehr erfüllen, nicht für einen Neuoder
Ausbau zu Lasten des Bundes vorgesehen
werden dürfen. Das Bundesministerium
hätte dem Parlament den Aus- und Neubau
dieser Abschnitte nicht vorschlagen dürfen.
163

28.3
Das Bundesministerium hat dazu mitgeteilt,
dass nicht begonnene Projekte des „vordringlichen
Bedarfs" des Bedarfsplanes 1986
mit gleicher Bewertung in den Bedarfsplan
1992 übernommen worden seien. Über die
Abstufung der zugehörigen Bundesstraßenabschnitte
solle nach Fertigstellung der Projekte
entschieden werden.
Projekte der Stufe „Planungen" des Bedarfsplanes
1986 sowie Neuanmeldungen der
Länder seien in den neuen Bedarfsplan ausnahmsweise
übernommen worden, sofern
das jeweilige Land den Nachweis der Fernverkehrsrelevanz
im Einzelfall erbringen
konnte.
Die im ehemaligen Zonenrandgebiet liegenden
Abschnitte sollten sofort abgestuft werden,
sofern sie nicht parallel zu solchen Autobahnen
verlaufen, deren Ausbau im Bedarfsplan
1992 als Maßnahme des „vordringlichen
Bedarfs" oder als „Projekt Deutsche
Einheit" vorgesehen sei. In diesen Fällen
solle über die Abstufung der Parallelbundesstraßen
erst nach dem Ausbau der
Autobahnen entschieden werden.
Schließlich sei in zwei Fällen die Kapazität
der Autobahnen ungenügend, so dass die Parallelbundesstraßen
noch weiträumigen Verkehr
aufzunehmen hätten, so dass sie vorerst
nicht abzustufen seien.
28.4
Der Bundesrechnungshof stimmt mit den
Vorstellungen des Bundesministeriums hinsichtlich
der Vorgehensweise bei autobahnparallelen
Bundesstraßen im ehemaligen Zonenrandgebiet
überein. Von dem Vorbehalt
einer späteren Abstufungsentscheidung sind
rd. 250 km der insgesamt 500 km betroffen.
Die weiteren Ausführungen des Bundesministeriums
überzeugen den Bundesrechnungshof
hingegen nicht.
Die Übernahme von noch nicht begonnenen
Projekten auf parallel zur Autobahn verlaufenden
Bundesstraßen vom Bedarfsplan
1986 in den Bedarfsplan 1992 ist unbegründet.
Streckenabschnitte, deren Bedeutung für den
weiträumigen Verkehr im Jahre 1986 dem
164
Grunde nach verneint worden war, dürften
nicht ohne nähere Prüfung schon deshalb in
den Bedarfsplan 1992 übernommen werden,
weil sie früher mit „vordringlich" bewertet
waren oder das betreffende Bundesland eine
Bedeutung für den weiträumigen Verkehr
anerkennt.
Mangelnde Kapazität einer Autobahn rechtfertigt
nicht das Vorhalten einer parallel verlaufenden
Bundesstraße. Nach den Erfahrungen
des Bundesrechnungshofes werden
solche Bundesstraßen vom weiträumigen
Verkehr nicht angenommen, weil ihre Benutzung
wegen der zahlreichen Ortsdurchfahrten
und höhengleichen Kreuzungen keine
Fahrzeitgewinne gegenüber der Autobahn
erwarten lässt und einen geringeren Grad an
Verkehrssicherheit gewährleistet.
Nach allem wären unter Berücksichtigung
der 250 km Vorbehaltstrecken im ehemaligen
Zonenrandgebiet und der bereits abgestuften
600 km von den vorgesehenen
2.900 km noch 2.050 km alsbald abzustufen.
Dadurch würde der Bundeshaushalt um rd.
40 Mio. DM jährlich für ersparte Unterhaltungskosten
entlastet. Außerdem könnten rd.
2,6 Mrd. DM während der Ausführungszeit
des Bedarfsplanes 1992 eingespart werden,
wenn die in ihm enthaltenen 362 km autobahnparallelen
Bundesstraßen nicht zu Lasten
des Bundes ausgebaut würden.
Das Bundesministerium wird dem Vollzug
der Abstufungsmaßnahmen gegenüber den
Ländern weiteren Nachdruck verleihen müssen.
Der Bundesrechnungshof wird die weitere
Entwicklung beobachten.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 28:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung
zustimmend Kenntnis.
b) Er fordert den Bundesminister auf, dem
Vollzug des Abstufungsplanes Nachdruck
zu verleihen.
[Auszug aus BT-Drucksache 12/7951
vom 16.06.1994 - Seite 24]

Auszüge aus den Bemerkungen 1994
Nr. 23 Beseitigung eines
Bahnübergangs in
Schwarzenbek
(Kapitel 12 10 und 12 20)
23.0
Zur Beseitigung eines Bahnübergangs
erstellte eine Straßenbauverwaltung
im Einvernehmen mit dem Bundesministerium
eine unnötig lange Brücke,
die zudem so weit vom ursprünglichen
Bahnübergang entfernt liegt,
dass für Fußgänger und Radfahrer
zusätzlich eine Unterführung an der
Stelle des alten Bahnübergangs gebaut
werden musste. Hierdurch entstanden
vermeidbare Mehrkosten von
mindestens 17 Mio. DM.
23.1
Die Bundesstraße 207 quert in Schwarzenbek
die Eisenbahnstrecke Hamburg - Berlin.
Um den Bahnübergang zu beseitigen, sollte
die Bundesstraße verlegt werden. Hierzu erstellte
die zuständige Straßenbauverwaltung
einen Entwurf für eine 167 m lange, westlich
der Ortslage gelegene Brücke, den sie im
Jahre 1976 mit Gesamtkosten in Höhe von
11,6 Mio. DM veranschlagte. Die Trasse
führte, von der Bebauung abgerückt, auf
brachem Gelände an einem 50 m x 80 m
großen eingeschossigen Flachbau eines Supermarktes
mit Betonfassade und Parkplätzen
sowie im weiteren Verlauf in rd.
100 m Entfernung an mehrgeschossigen
Wohn- und Bürogebäuden vorbei.
Das Bundesministerium stimmte diesem
Entwurf zunächst zu. Die Straßenbauverwaltung
leitete auf der Grundlage dieses Entwurfs
ein Planfeststellungsverfahren ein, das
bei der Stadt Schwarzenbek zu erheblichen
Widerständen gegen die vorgeschlagene Lösung
führte. Daraufhin stellte die Straßenbauverwaltung
das Planfeststellungsverfahren
ein und erarbeitete mit Zustimmung des
Bundesministeriums einen neuen Entwurf,
der den Forderungen der Stadt Schwarzen-
(BT-Drs. 12/8490 v. 24. Oktober 1994)
bek entgegenkam.
Nunmehr wurde die Linienführung gestreckt,
der Abstand zum Ortskern vergrößert
und die Brücke erheblich verlängert.
Zum Überqueren der knapp 20 m breiten
Bahnstrecke und eines schmalen Flusslaufes
sowie aus städtebaulichen Gestaltungsgründen
und im Hinblick auf einen geplanten Erholungspark
westlich der Bundesstraße war
jetzt eine 318 m lange, aufwendig gestaltete,
an den Pfeilern verklinkerte Brücke mit einem
zusätzlichen dritten Fahrstreifen für die
Linksabbieger geplant. Da sich durch die
lange Talbrücke in Verbindung mit der Verlegung
der Bundesstraße die Wege für Fußgänger
und Radfahrer wesentlich verlängert
hätten, wurde der Bau einer Fuß- und Radwegunterführung
im Bereich des ursprünglichen
Bahnübergangs erforderlich. Außerdem
sah der neue Entwurf die Verlegung weiterer
einmündender Bundesstraßen vor.
Die Gesamtkosten für die im Jahre 1993
weitgehend abgeschlossene Beseitigung des
Bahnübergangs in Schwarzenbek betrugen
statt der ursprünglich veranschlagten
11,6 Mio. DM nunmehr 52,1 Mio. DM, davon
über 11 Mio. DM für die zusätzliche
Fuß- und Radwegunterführung und über
16 Mio. DM für die 318 m lange Talbrücke.
Von den 52,1 Mio. DM trugen der Bund
29,5 Mio. DM, die Deutsche Bundesbahn
15,5 Mio. DM, das Land Schleswig-Holstein
für anteilige Verwaltungskosten
1,3 Mio. DM und die Stadt Schwarzenbek
für sonstige, nicht kreuzungsbedingte Maßnahmen
5,8 Mio. DM.
23.2
Der Bundesrechnungshof hat festgestellt,
dass die Kosten für die Beseitigung des
Bahnübergangs zum großen Teil nicht kreuzungsbedingt,
sondern auf sonstige städtebauliche
Maßnahmen zurückzuführen waren.
Er hat dabei beanstandet, dass die Kosten um
insgesamt mindestens 17 Mio. DM geringer
hätten ausfallen können, wenn die Straßenbauverwaltung
bei der Planung, der Plan-
165

feststellung und der Durchführung der Baumaßnahme
den Schwerpunkt auf verkehrliche
und nicht auf städtebauliche Belange gelegt
hätte. Insofern wären die ausschließlich
städtebaulich bedingten Mehrkosten von der
Stadt Schwarzenbek zu tragen gewesen.
Für die Querung der Talaue und der Bahnstrecke
wäre eine wesentlich kürzere Brücke,
wie im ursprünglichen Entwurf aus dem Jahre
1976 geplant, ausreichend gewesen, die
nicht mehr als 10 Mio. DM gekostet hätte.
Gegenüber der 16 Mio. DM teuren, 318 m
langen Talbrücke hätten somit über
6 Mio. DM eingespart werden können.
Bei einer ortsnäheren Linienführung in Verbindung
mit einer kürzeren Brücke hätte die
Straßenbauverwaltung den Fuß- und Radweg
in das Brückenbauwerk integrieren
können. Auf diese Weise wäre die über
11 Mio. DM teure Fuß- und Radwegunterführung
nicht erforderlich gewesen.
Der Bundesrechnungshof hat darüber hinaus
die Auffassung vertreten, dass die städtebaulichen
Vorteile der ausgeführten Maßnahme
in keinem vernünftigen Verhältnis zum finanziellen
Aufwand stehen. Aus städtebaulicher
Sicht sind weder die neben der Brücke
liegende Bausubstanz noch deren Umgebung
wertvoll oder besonders schützenswert. Die
aufwendig gestaltete, an den Pfeilern
verklinkerte Brücke führt an der unansehnlichen
Betonfassade des Supermarktes vorbei.
Auch rechtfertigt ein Erholungspark in
Randlage, außerhalb der Bebauung und im
Bereich einer stark befahrenen Bundesstraße,
diesen Aufwand zu Lasten des Bundes nicht.
23.3
Das Bundesministerium und die zuständige
Straßenbauverwaltung haben erklärt, dass
neben den verkehrlichen Belangen auch
städtebauliche Aspekte sowie eine intensive
Beteiligung der Bürger und der Gemeinden
beim Planungsvollzug zu berücksichtigen
seien.
166
Das Bundesministerium hat weiter darauf
hingewiesen, dass aus umweltrelevanten und
ökologischen Belangen dem Bund nicht selten
für Bauwerke, auch in nicht bebauten
Gebieten, beträchtliche Mehrkosten auferlegt
würden, die der Bund als Veranlasser für die
Eingriffe und Beeinträchtigungen zu tragen
habe.
23.4
Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass
bei der Planung von Bundesstraßen auch
städtebauliche Belange zu berücksichtigen
sind. Dies darf aber nicht dazu führen, dass
- wie im vorliegenden Fall - die städtebaulichen
Aufgaben und Entwicklungen den Umfang
der Straßenbaumaßnahme in einem derartigen
Ausmaß zu Lasten des Bundes bestimmen.
Wenn von der Gemeinde derartig kostenintensive,
nicht Kreuzungsbedingte Forderungen
gestellt werden, so sind die Mehrkosten
auch von ihr zu tragen. Dies ist bereits beim
Entwurf, an dem das Bundesministerium beteiligt
ist, zu berücksichtigen. Dabei sollte
der Bund auf eine Festschreibung seines
Kostenanteils hinwirken. Kommt es im
nachfolgenden Planfeststellungsverfahren
auf der Grundlage des vom Bund genehmigten
Entwurfs zu keiner Einigung, so hat die
zuständige Straßenbauverwaltung als Planfeststellungsbehörde
nach Abwägung der
Belange aller Betroffenen im Planfeststellungsbeschluss
notfalls gegen den Einspruch
der Gemeinde zu entscheiden. Dem Bundesministerium
und der Straßenbauverwaltung
ist vorzuwerfen, bei der Planung und
der Planfeststellung im Hinblick auf die erheblichen
Mehrkosten nicht sachgerecht abgewogen
zu haben.
Das Bundesministerium wird dafür Sorge
tragen müssen, dass künftig derartig aufwendige,
nicht Kreuzungsbedingte, städtebauliche
Maßnahmen von der betreffenden
Gemeinde getragen werden oder unterbleiben.

Der Bundesrechnungshof hat an diesem Fall,
der typisch ist für eine Vielzahl vergleichbarer
Maßnahmen, beispielhaft dargestellt, wie überzogene
Anforderungen realisiert werden, weil
sie zu Lasten des Bundes gehen. Um einen effizienten
Einsatz der Bundesmittel zukünftig zu
gewährleisten, sollte das Bundesministerium
seine Zielvorgaben anpassen und prüfen, ob
darüber hinaus Änderungen der Vorschriften
und Richtlinien erforderlich sind. Dabei sollten
die vom Bund zu tragenden Kosten eindeutiger
festgelegt werden.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 23:
Der Ausschuss hat die Bemerkungen zustimmend
zur Kenntnis genommen.
[Auszug aus BT-Drucksache 13/3167
vom 30.11.1995 - Seite 24]
Auszüge aus den Bemerkungen 1995
Nr. 18 Private Vorfinanzierung
von Bundesfernstraßen
(Kapitel 12 10 Titel 822 12)
18.0
Das Bundesministerium hat im Jahre
1994 zwei Bundesfernstraßenprojekte
mit privater Vorfinanzierung nach
dem so genannten Konzessionsmodell
vergeben. Die Vergabe weiterer zehn
Projekte nach im Wesentlichen gleicher
Finanzierungsart ist beabsichtigt.
Die gewählte Finanzierung ist gegenüber
einer unmittelbaren Finanzierung
aus dem Haushalt unwirtschaftlich.
Die Finanzierung der im Bundesverkehrswegeplan
vorgesehenen
Maßnahmen wird dadurch weiter erschwert.
Der Bundesrechnungshof hat deshalb
empfohlen, bei künftigen Entscheidungen
über die Vergabe von Bundesfernstraßenprojekten
seine Prüfungserkenntnisse
zu berücksichtigen.
18.1
Das Bundesministerium lässt Abschnitte von
Bundesfernstraßen als Pilotprojekte nach
dem so genannten Konzessionsmodell durch
private Unternehmen erstellen. Danach werden
die Verkehrswege durch den Auftragnehmer
gebaut und vorfinanziert. Nach Erklärungen
des Bundesministeriums sollen
(BT-Drs. 13/2600 v. 6. Oktober 1995)
dadurch gesamtwirtschaftlich vorteilhafte
Maßnahmen früher verwirklicht werden, als
es mit Haushaltsmitteln (Haushaltsfinanzierung)
möglich wäre.
Im Unterschied zur herkömmlichen Maßnahmeabwicklung
wird beim Konzessionsmodell
anstelle einer Aufteilung nach Baulosen
die gesamte Leistung einschließlich der
Finanzierung ausgeschrieben. Somit kommt
als Auftragnehmer nur ein Generalunternehmer
in Frage. Das Bundesministerium
gibt bei der Ausschreibung zwei unterschiedliche
Zinssätze für die Bauzeit und
den Zeitraum nach der Bauabnahme vor (Referenzzinssätze).
Auftragnehmer waren bisher stets Bietergemeinschaften,
zu denen sich jeweils Bauunternehmen
und ein Kreditinstitut für die Finanzierung
zusammengeschlossen hatten.
Nach der Fertigstellung des Streckenabschnitts
werden die aufgelaufenen Verbindlichkeiten
in regelmäßig 15 Jahresraten bezahlt.
Die Jahresraten setzen sich zusammen
aus den Baukosten, den während der Bauzeit
aufgelaufenen Zinsen (Bauzinsen), den während
der Zahlung der Jahresraten anfallenden
Zinsen sowie einer Gewinn- und Verwaltungskostenspanne
(Marge), die von den
Bietern im Angebot zu benennen ist. Nach
der Fertigstellung der Straßenbaumaßnahme
tritt die Bietergemeinschaft in der Regel ihre
Forderung gegen den Bund einredefrei an
das Kreditinstitut ab. Die Verträge ermöglichen
eine vorzeitige Ablösung der Restschuld,
vor allem für den Fall der Einführung
von Straßenbenutzungsgebühren.
167

Die Jahresraten für diese Baumaßnahmen
werden in dem Haushaltsjahr des jeweiligen
Baubeginns im Kapitel Bundesfernstraßen
des Bundeshaushaltes unter "Sonstige Ausgaben
für Investitionen" als Verpflichtungsermächtigungen
mit der Zweckbestimmung
"Erwerb Privatfinanzierter Autobahnabschnitte"
veranschlagt. Eine darüber hinausgehende
haushaltsgesetzliche Ermächtigung
besteht nicht.
Nachdem das Bundesministerium zunächst
sechs Straßenbau-Pilotprojekte nach dem
Konzessionsmodell geplant hatte, erteilte das
Parlament die Ermächtigung für insgesamt
zwölf Maßnahmen mit einem Finanzvolumen
von rd. 8,5 Mrd. DM; davon entfallen
rd. 4,1 Mrd. DM auf die Finanzierungskosten.
18.2
Der Bundesrechnungshof hat den Bau und
die Finanzierung von Bundesfernstraßen
nach dem Konzessionsmodell unter wirtschaftlichen
und haushaltsrechtlichen Gesichtspunkten
geprüft. Er hat hierzu Erhebungen
zur Planung und Vergabe des Baus
der Bundesautobahn (BAB) A 8 - Abschnitt
Merzig - Perl -, zur Vergabe des Baus der
BAB A 60 - Abschnitt Bitburg - Badem -,
zur Ausschreibung der vierten Elbtunnelröhre
im Zuge der BAB A 7 sowie zu den
Planungen weiterer Bundesfernstraßenabschnitte
angestellt, die nach dem Konzessionsmodell
verwirklicht werden sollen.
Der Bundesrechnungshof hat seine Feststellungen
auch dem Bundesministerium der Finanzen
mitgeteilt.
Dem Bundesrechnungshof ist bewusst, dass
die Entscheidung für eine private Vorfinanzierung
von Bundesfernstraßen politisch geprägt
ist. Er hält es aber für seine Pflicht,
über Voraussetzungen und Auswirkungen
solcher Entscheidungen zu berichten, insbesondere
wenn - wie hier - weitere Entscheidungen
dieser Art anstehen.
18.2.1
18.2.1.1
Im Auftrag des Bundesministeriums vergab
die saarländische Straßenbauverwaltung im
Mai 1994 den Bau und die Finanzierung des
Streckenabschnitts Merzig - Perl der BAB
A 8 an eine Bietergemeinschaft.
Nach dem Zinsstand zum Ausschreibungs-
168
zeitpunkt belief sich das Angebot auf rd.
293 Mio. DM. Der Anteil der Finanzierungskosten
betrug rd. 127 Mio. DM der Gesamtsumme
(rd. 43 v. H.). Das Bundesministerium
hatte zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit
eine Vergleichsrechnung erstellt, in
der den Jahresraten beim Konzessionsmodell
ein hypothetisches Darlehen für die Haushaltsfinanzierung
mit einer Tilgung in
15 Jahresraten gegenübergestellt wurde. Für
das Konzessionsmodell stellte das Bundesministerium
die zum Stichtag der Ausschreibung
gültigen Referenzzinssätze zuzüglich
der angebotenen Marge, für die Haushaltsfinanzierung
einen vom Bundesministerium
der Finanzen veröffentlichten "Zinssatz für
Kredite des Bundes zur Deckung von Ausgaben",
einen Mischzinssatz aus Anleihen
mit verschiedenen Laufzeiten, in die Rechnung
ein. Nach dem Ergebnis dieser Wirtschaftlichkeitsrechnung
soll die Privatfinanzierung
insgesamt rd. 7,6 Mio. DM günstiger
als eine Haushaltsfinanzierung sein.
18.2.1.2
Die rheinland-pfälzische Straßenbauverwaltung
vergab im September 1994 im Auftrag
des Bundesministeriums den Bau und die
Finanzierung des Streckenabschnitts Bitburg
- Badem der BAB A 60 an eine Bietergemeinschaft.
Nach dem Zinsstand zum Tage
der Ausschreibung belief sich das Angebot
auch auf rd. 293 Mio. DM. Aufgrund der
längeren Bauzeit müssen hier rd. 45,3 v. H.
der Gesamtsumme für die Finanzierung aufgebracht
werden.
18.2.1.3
Nach dem Ausschreibungsergebnis für den
Bau der vierten Elbtunnelröhre als Teil der
BAB A 7 vom Juli 1994 ist von Gesamtkosten
von über 1,6 Mrd. DM, davon rd.
50 v. H. Finanzierungskosten, auszugehen.
18.2.1.4
Nach den Planungen für den ebenfalls privat
Vorzufinanzierenden Engelbergtunnel der
BAB A 81 einschließlich des Ausbaus des
Autobahndreieckes Leonberg ist mit über
600 Mio. DM Baukosten und über
1,2 Mrd. DM Gesamtkosten zu rechnen.
Auch hier werden die Finanzierungskosten
etwa 50 v. H. betragen.
18.2.2
Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes
ist die Vergabe nach dem Kon-

zessionsmodell gegenüber einer Haushaltsfinanzierung
unwirtschaftlich.
Das Bundesministerium hat in der Vergleichsrechnung
für die BAB A 8 unterstellt,
dass bei der Haushaltsfinanzierung die gesamte
Bausumme aus Kreditmitteln bestritten
wird und diese Kredite in 15 Jahren getilgt
werden. Beim Konzessionsmodell wird
dagegen davon ausgegangen, dass die Jahresraten
ausschließlich aus Eigenmitteln des
Bundes finanziert werden. Der Bundesrechnungshof
sieht darin eine unzutreffende Annahme.
In beiden Fällen müssen die Zahlungen
aus dem Bundeshaushalt geleistet werden,
so dass der Vergleichsrechnung keine
unterschiedlichen Annahmen zur Finanzierung
zugrunde gelegt werden können.
Die Vergleichsrechnung des Bundesministeriums
enthält darüber hinaus einen zu hohen
Ansatz beim Zinssatz für die Haushaltsfinanzierung.
Der Bund hätte bezogen auf den
Stichtag der Ausschreibung günstigere Kreditzinsen
erhalten können als den Misch-
Zinssatz für Kredite des Bundes zur Deckung
von Ausgaben”.
Der Bundesrechnungshof hat daher eigene
betriebswirtschaftliche Vergleichsrechnungen
je nach Finanzierungsart mit verschiedenen
kalkulatorischen Zinssätzen angestellt
und dabei die unterschiedlichen Zahlungszeitpunkte
und -beträge im Straßenbauhaushalt
berücksichtigt. Er hat außerdem die tatsächlichen
(nominalen) Belastungen des
Bundeshaushaltes bei beiden Finanzierungsvarianten
dargestellt und die hypothetischen
Rechnungen des Bundesministeriums mit
zeitnahen Zinssätzen gerechnet.
Alle Betrachtungsweisen haben die Unwirtschaftlichkeit
der Vergabe von Bundesfernstraßenprojekten
nach dem Konzessionsmodell
gegenüber der Haushaltsfinanzierung
ergeben. So liegen die nominalen Zahlungen
für die private Vorfinanzierung der BAB A 8
um rd. 125 Mio. DM (rd. 43 v. H.) und die
Barwerte bei unterschiedlichen kalkulatorischen
Zinssätzen zwischen 3 und 11 v. H.
höher als bei einer Haushaltsfinanzierung.
Die jährlichen Zahlungen nach dem rechnerischen
Ansatz des Bundesministeriums sind
bei genau ermittelten Zinssätzen zum Ausschreibungszeitpunkt
für das Konzessionsmodell
um rd. 3,8 v. H. ungünstiger als bei
einer Haushaltsfinanzierung.
Die nominale jährliche Belastung des Straßenbauhaushaltes
würde sich in den Jahren,
in denen Ratenzahlungen für alle zwölf geplanten
Maßnahmen gleichzeitig anfallen,
auf rd. 600 Mio. DM belaufen. Knapp die
Hälfte der Ausgaben entfiele davon auf die
Finanzierungskosten. Bei den teureren Finanzierungen
nach dem Konzessionsmodell
können daher innerhalb des Betrachtungszeitraums
insgesamt weniger Projekte realisiert
werden als bei einer unmittelbaren Finanzierung
aus dem Bundeshaushalt. Dies
wäre nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
nicht sinnvoll, da dann die Zahlungsverpflichtungen
aus den Konzessionsmodellen
weitere gesamtwirtschaftlich vorteilhafte
Investitionen gefährden können.
Der Bundesrechnungshof lässt dahingestellt,
ob der Einsatz von Generalunternehmern
Zeit- und damit Kostenersparnisse ermöglicht.
Falls dies zuträfe, könnten Generalunternehmer
auch ohne private Vorfinanzierung
beauftragt werden.
Der Bundesrechnungshof hat zu bedenken
gegeben, dass der Bund nach der Abtretung
der Forderung auf Zahlung der Jahresraten
an ein Kreditinstitut rechtlich und wirtschaftlich
nicht anders dasteht als bei einem getrennten
Abschluss eines Kreditvertrages mit
dem Kreditinstitut selbst. Es hätte daher bei
sinngemäßer Anwendung des in Artikel 115
Abs. 1 Satz 1 GG verankerten Gesetzesvorbehaltes
für die Aufnahme von Krediten für
den Abschluss der Verträge für die BAB A 8
und die BAB A 60 einer gesetzlichen Ermächtigung
bedurft.
Der Bundesrechnungshof hat ferner erhebliche
Zweifel geäußert, ob die gewählte Form
der Veranschlagung der Jahresraten nach
dem Konzessionsmodell die Einhaltung der
verfassungsrechtlichen Kreditobergrenze gewährleistet.
Nach Artikel 115 Abs. 1 Satz 2 GG dürfen
die Einnahmen aus Krediten die Summe der
im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben
für Investitionen nicht überschreiten. Durch
diese Regelung soll der Schuldenstand des
Bundes begrenzt werden. Da beim Konzessionsmodell
die im Haushaltsplan als Investitionen
veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen
auch die bis dahin aufgelaufenen
Bauzinsen und die Zinsen für die Dauer
der Projektfinanzierung enthalten, kann
169

sich die Bundesschuld bei Ausschöpfung der
verfassungsrechtlichen Kreditobergrenze
über den Realwert der Investition hinaus
weiter erhöhen. In Anbetracht der hohen Finanzierungsanteile
in den Baupreisjahresraten
für die bereits vergebenen und die geplanten
Streckenabschnitte (zwischen 43 und
50 v. H.) hat der Bundesrechnungshof die
gewählte Veranschlagungsform daher für
nicht sachgerecht gehalten und vorgeschlagen,
Baukosten und Finanzierungskosten
- einschließlich der Marge - in einer Titelgruppe
in gesonderten Titeln auszuweisen.
Der Bundesrechnungshof hat weiter darauf
hingewiesen, dass auch gesamtwirtschaftlich
vorteilhafte Projekte in der wirtschaftlichsten
Form zu erstellen sind. Nach § 6 BHO
dürfen nur für die Erfüllung der Aufgaben
des Bundes notwendige Ausgaben oder Verpflichtungsermächtigungen
in den Haushalt
eingestellt werden. Die Entscheidung für eine
bestimmte Finanzierungsart darf daher
nicht wie hier zu Mehrkosten gegenüber der
Haushaltsfinanzierung führen. Aufgrund der
begrenzten Finanzierungsmöglichkeiten ist
es daher unumgänglich, strenge Prioritäten
bei der Haushaltsplanung zu setzen.
18.3
18.3.1
Das Bundesministerium hat ausgeführt,
durch die private Vorfinanzierung wichtiger
Maßnahmen in den alten Bundesländern
würden Mittel für den Aufschwung Ost freigemacht.
Ziel sei es, "Zeit einzukaufen".
Auch sollten für künftige Betreibermodelle
Erfahrungen gesammelt werden. Die Alternative
habe für das Bundesministerium nicht
"Private Vorfinanzierung oder Haushaltsfinanzierung",
sondern "Realisierung jetzt mit
privater Vorfinanzierung oder wesentlich
später mit Haushaltsfinanzierung" gelautet.
Der rein fiskalische Vergleich, wie ihn der
Bundesrechnungshof angestellt habe, könne
deshalb nur eine Hilfsgröße sein. Eine wirtschaftliche
Gesamtrechnung müsse vielmehr
alle unterschiedlichen Randbedingungen,
wie die Bauzeitverkürzung aufgrund der Generalunternehmervergabe
und die frühere
Fertigstellung wichtiger Straßenbaumaßnahmen,
berücksichtigen. Die Generalunternehmervergabe
habe nur mühsam unter
Hinweis auf den Pilotcharakter der Projekte
durchgesetzt werden können. Die Auffas-
170
sung des Bundesrechnungshofes, dass eine
Generalunternehmervergabe auch mit Haushaltsfinanzierung
möglich gewesen wäre,
gehe an den politischen Realitäten vorbei.
Die endgültige Entscheidung über die Art
der Rückzahlung falle in jedem Einzelfall
frühestens erst bei deren Beginn auf der
Grundlage der dann für den Bund gegebenen
Finanzierungsmöglichkeiten. Es müsse daher
derzeit nicht beantwortet werden, ob die
Jahressraten aus Eigen- oder Kreditmitteln
bezahlt würden. Die Vergleichsrechnung sei
allerdings nur bei einem Eigenmittelansatz
realistisch und rechenbar. Der Bundesrechnungshof
habe dagegen unterstellt, dass die
Schuld nur aus Krediten getilgt werde. Im
Hinblick auf die angestrebte Haushaltskonsolidierung
halte man diese Annahme für
nicht realistisch. Außerdem habe der Bundesrechnungshof
in die Ausgangssumme bei
der privaten Vorfinanzierung die Tilgung
einbezogen, obwohl gar nicht getilgt werde.
Mit der Wahl des vom Bundesministerium
der Finanzen veröffentlichten Zinssatzes für
Kredite des Bundes zur Deckung von Ausgaben
sei hinreichend berücksichtigt, dass
dem Bund am Kreditmarkt günstige Bedingungen
eingeräumt würden.
Das Bundesministerium hat zugestanden,
dass die Ausweisung der Zinsbelastung im
Planfond des Straßenbauhaushaltes später
- ohne einen entsprechenden Ausgleich -
zwangsläufig zu Verschiebungen von Straßenbau-Investitionsmaßnahmen
führen werde,
weil ausnahmsweise und ohne Erhöhung
des Gesamtplafonds für den Bundesfernstraßenbau
auch die Kreditkosten aus dem Fernstraßenhaushalt
bezahlt werden müssten. Es
sei deshalb stets das Bestreben der Bundesregierung
gewesen, die Anzahl der Maßnahmen
zu begrenzen. Bezüglich des Gesamthaushaltes
würden sich allerdings trotz
einer wesentlich früheren Realisierung der
Pilotprojekte keine Mehrausgaben ergeben;
somit gäbe es auch keine Auswirkungen auf
die Höhe zukünftiger Kreditaufnahmen.
Der Gesetzesvorbehalt in Artikel 115 Abs. 1
Satz 1 GG werde nach Auffassung des Bundesministeriums
nicht berührt. Ein Kreditgeschäft
liege dem Privatfinanzierungsmodell
zumindest während der Bauzeit nicht zugrunde,
da keine Deckungsmittel zur Finanzierung
des Haushaltes aufgenommen wür-

den. Das Bewilligungsrecht des Parlamentes
für Kredite werde nicht verletzt, da es jeder
Einzelmaßnahme zustimmen müsse. Auch
gehe der Bund nur mit dem Auftragnehmer,
nicht jedoch mit dem Finanzier ein vertragliches
Verhältnis ein; die Abtretung ändere
daran nichts. Beim Konzessionsmodell würde
folglich die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen
genügen.
Die Staatsverschuldung werde nicht über die
durch Artikel 115 Abs. 1 Satz 2 GG gezogene
Grenze hinaus erweitert. Es würden
nur Verpflichtungsermächtigungen eingegangen,
aber keine Kredite beansprucht.
Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass
bei der Realisierung von Maßnahmen Prioritäten
gesetzt werden müssten. Der Haushaltsrahmen
reiche aber bei weitem nicht
aus, um alle dringlichen Projekte kurzfristig
bedarfsgerecht zu bauen. So sei es unerheblich,
welche Einzelprojekte in die Privatfinanzierung
einbezogen würden, die Maßnahmen
seien austauschbar.
18.3.2
Das Bundesministerium der Finanzen hat in
seiner Stellungnahme die Auffassung vertreten,
dass die Feststellung der tatsächlichen
Zahlungszeitpunkte und -beträge für den
Vergleich der beiden Finanzierungsalternativen
auf unüberwindliche Schwierigkeiten
stoße.
Die Annahmen des Bundesministeriums in
der Vergleichsrechnung, die jährlichen Zahlungen
für die Konzessionsraten würden
vollständig aus Eigenmitteln des Bundes finanziert
und im Falle einer Haushaltsfinanzierung
würde ein aufzunehmender Kredit
im Laufe von 15 Jahren getilgt, seien unrealistisch.
Dem Bundesrechnungshof sei auch
darin zuzustimmen, dass der Bund günstigere
Kreditzinsen erhalten könne als den
"Zinssatz für Kredite des Bundes zur Deckung
von Ausgaben".
Bei der haushaltsrechtlichen Bewertung sei
das Bundesministerium der Finanzen zunächst
von einem Ratenkauf ausgegangen.
Die spätere Ausgestaltung habe dann eine
Forderungsabtretung an den Finanzier vorgesehen.
Die Auswirkungen der Forderungsabtretung
auf die Bewertung der Modellversuche
seien noch zu prüfen. Wegen der Belastung
späterer Haushaltsjahre und der da-
mit verbundenen Einschränkung der Haushaltsgestaltung
habe sich das Bundesministerium
der Finanzen stets für eine enge Begrenzung
der Pilotprojekte eingesetzt.
18.4
Die vom Bundesrechnungshof vertretene
Auffassung wird durch die Einlassungen des
Bundesministeriums nicht entkräftet. Ein
"Einkauf von Zeit" ist dann nicht sinnvoll,
wenn dadurch andere dringliche Projekte gefährdet
werden. Auch das Bundesministerium
hat eingeräumt, dass ohne eine Erhöhung
des Plafonds des Straßenbauhaushaltes aufgrund
der späteren Finanzierungskosten für
die nach dem Konzessionsmodell verwirklichten
Bundesfernstraßenprojekte zwangsläufig
andere Straßenbaumaßnahmen verschoben
werden müssten. Daraus folgt nach
Auffassung des Bundesrechnungshofes
zwingend, dass eine sinnvolle Investitionspolitik
nur über strenge Prioritäten im
Gesamthaushalt finanziell abgesichert werden
kann. In diesem Zusammenhang ist zu
bedenken, dass der Bundesverkehrswegeplan
mehr Maßnahmen enthält, als selbst ohne
zusätzliche Finanzierungsbelastungen im
Rahmen der derzeitigen Haushaltsplafonds
finanziert werden können. Insofern ist die
vom Bundesministerium behauptete Entscheidungsalternative
"Realisierung jetzt mit
privater Vorfinanzierung oder wesentlich
später mit Haushaltsfinanzierung" unvollständig.
Sie lässt unerwähnt, dass durch die
später zu leistenden Jahresraten andere gesamtwirtschaftlich
vorteilhafte Projekte gefährdet
werden. Das Finanzierungsproblem
des Bundesverkehrswegeplanes wird durch
das Konzessionsmodell lediglich vertagt,
gleichzeitig in der Zukunft aber verschärft.
Der Bundesrechnungshof bleibt auch bei
seiner Auffassung, dass die Ansätze der
Vergleichsrechnung des Bundesministeriums
für die BAB A 8 die Realität nicht wiedergeben.
Es ist nicht einzusehen, warum die
Konzessionsraten als eigenmittelfinanziert,
die unmittelbare Bezahlung der Baupreisraten
aus dem Haushalt als fremdmittelfinanziert
gerechnet werden. Auch wenn die
Haushaltskonsolidierung erklärtes politisches
Ziel der Bundesregierung ist, muss
nach heutigem Kenntnisstand davon ausgegangen
werden, dass bei Fälligkeit der Jahresraten
noch Kreditmittel zur Deckung der
171

Ausgaben des Bundes aufgenommen werden
müssen. Die Höhe der Kreditaufnahmen
wird dann auch durch die Jahresraten beeinflusst
werden. Der Bundesrechnungshof
sieht sich hierin durch die Stellungnahme
des Bundesministeriums der Finanzen bestätigt.
Das wird auch durch die Veranschlagung
der jährlichen Zahlungen als Investitionsausgaben
im Haushalt deutlich.
Der Bundesrechnungshof kann auch die Behauptung
des Bundesministeriums, es sei in
seinen Rechnungen von einer vollständigen
Finanzierung der Schuld durch Kredite ausgegangen,
nicht nachvollziehen. Vielmehr ist
der Bundesrechnungshof nur von den konkreten
Zahlungszeitpunkten und -beträgen
im Bundesfernstraßenbauhaushalt ausgegangen
und hat diese alternativ mit verschiedenen
kalkulatorischen Zinssätzen gerechnet.
Er bleibt auch bei seiner Auffassung, dass
der vom Bundesministerium gewählte
Mischzinssatz aus Anleihen mit verschiedenen
Laufzeiten den Möglichkeiten bei der
Haushaltsfinanzierung nicht entspricht. Bezogen
auf den Stichtag der Ausschreibung
hätte der Bund zu günstigeren Bedingungen
Kredite aufnehmen können. Auch hierin
sieht sich der Bundesrechnungshof durch die
Stellungnahme des Bundesministeriums der
Finanzen bestätigt.
Die vom Bundesministerium geäußerte Auffassung,
die - möglicherweise vorteilhafte -
Generalunternehmervergabe habe nur über
das Konzessionsmodell politisch durchgesetzt
werden können, ist für den Bundesrechnungshof
nicht nachvollziehbar. So ist
unklar, gegen wen diese Vergabeform
durchgesetzt werden musste. Nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes hat das
Bundesministerium in jedem Fall zu prüfen,
ob eine Generalunternehmervergabe wirtschaftlich
und aus wirtschaftspolitischen
Gründen verantwortbar ist.
Die Stellungnahme des Bundesministeriums
zu der verfassungs- und haushaltsrechtlichen
Bewertung des Konzessionsmodells überzeugt
nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
nicht. So geht das Bundesministerium
nicht auf die Feststellung des Bundesrechnungshofes
ein, dass nach der Abtretung
der Ansprüche auf Zahlung der Jahresraten
eine kreditvertragähnliche Beziehung mit
dem Kreditinstitut besteht. Auch der Fest-
172
stellung, dass die Finanzierungsanteile in
den jährlichen Raten als Investitionen im
Haushalt ausgewiesen sind und deshalb über
die Bauausgaben hinaus weitere Ausgaben
als "kreditfähig" eingestuft werden, hat das
Bundesministerium nicht widersprochen.
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
führt die private Vorfinanzierung zu insgesamt
höheren Ausgaben und zu zusätzlichen
Belastungen des Straßenbauhaushaltes. Der
Bundesrechnungshof empfiehlt daher, seine
Erkenntnisse bei künftigen Entscheidungen
zu berücksichtigen.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 18:
Die Bemerkung wurde zur Kenntnis genommen.
[Auszug aus BT-Drucksache 13/7215
vom 14.03.1997 – Seite 20]
Nr. 57 Abwägungskriterien
für den Bau von
Straßentunneln
(Kapitel 12 10)
57.1
Der Straßenbauhaushalt des Bundes wird in
zunehmendem Maße mit Ausgaben für den
Bau von Tunneln für Bundesfernstraßen belastet.
So hat sich die Anzahl dieser Tunnel
zwischen den Jahren 1984 und 1994 von 47
auf 111 mehr als verdoppelt. Die Tendenz ist
steigend. Während die durchschnittlichen
Kosten für einen Kilometer oberirdisch geführte
Bundesautobahn rd. 10 bis
15 Mio. DM betragen, kostet dieser bei einem
zweiröhrigen Autobahntunnel je nach
Bauweise und Boden- oder Gebirgsbeschaffenheit
rd. das Fünf- bis Zehnfache. Hinzu
kommen die höheren laufenden Ausgaben
für den Betrieb und die Instandhaltung der
Tunnelbauwerke.
Die im Auftrag des Bundes tätigen Straßenbauverwaltungen
der Länder planen für die
im Bundesverkehrswegeplan für die Jahre
1992 bis 2012 ausgewiesenen Straßenbaumaßnahmen
des "vordringlichen Bedarfs"
zusätzliche, in der Kostenschätzung
für diesen Plan nicht berücksichtigte Tun-

nelbauwerke. Der Bau dieser Tunnel würde
zu erheblichen Mehrkosten führen, so dass
bei weitem nicht alle geplanten Maßnahmen
des vordringlichen Bedarfs in dem dafür
vorgesehenen Zeitraum verwirklicht werden
könnten.
Der Bundesrechnungshof hatte in seinen
Bemerkungen 1994 (Drucksache 12/8490
Nr. 76) die hohen Instandhaltungskosten für
Straßentunnel am Beispiel des Elbtunnels,
Bundesautobahn A 7, dargestellt und angeregt,
strenge Maßstäbe für die Genehmigung
weiterer Straßentunnel durch das Bundesministerium
für Verkehr (Bundesministerium)
anzulegen. Das Bundesministerium begrüßte
ausdrücklich diese Anregung, und der Rechnungsprüfungsausschuss
des Haushaltsausschusses
des Deutschen Bundestages nahm
den Bemerkungsbeitrag in seiner Sitzung am
22. Juni 1995 zustimmend zur Kenntnis.
57.2
Entgegen der Empfehlung des Bundesrechnungshofes
hat das Bundesministerium
beim Bau eines Teilstücks der Bundesautobahn
A 8 nach Luxemburg dem Vorschlag
der zuständigen Straßenbauverwaltung zugestimmt,
statt des ursprünglich vorgesehenen
schneisenförmigen Einschnittes einen 600 m
langen Tunnel zu bauen. Das Bundesministerium
hält den Tunnel insbesondere aus
ökologischen Gründen für erforderlich, da er
nachteilige Folgen für die Tier- und Pflanzenwelt
sowie das Landschaftsbild weitgehend
vermeide bzw. auf ein zulässiges Maß
mildere. Demgegenüber war der Bau des
vorgesehenen Einschnittes nach Ansicht des
Bundesrechnungshofes vertretbar, da er weit
überwiegend Ackerfläche beansprucht und
eine zusätzlich geplante so genannte Grünbrücke
ökologische Nachteile angemessen
ausgeglichen hätte. Auf jeden Fall hätte den
Belangen von Natur- und Landschaftsschutz
auch durch einen erheblich kürzeren Tunnel
ausreichend entsprochen werden können.
Nach Meinung des Bundesrechnungshofes
hat der Bau des Tunnels Mehrkosten in
zweistelliger Millionenhöhe verursacht.
57.3
Der Bundesrechnungshof verkennt nicht die
Bemühungen des Bundesministeriums, stets
sachgerechte Entscheidungen zu treffen.
Diese setzen ein sorgfältiges Abwägen der
jeweiligen ökologischen und sonstigen Um-
stände des Einzelfalles voraus; insbesondere
muss ein angemessenes Verhältnis zwischen
den Kosten und den Vorteilen eines Tunnels
bestehen. Die Hauptschwierigkeiten liegen
dabei nach Ansicht des Bundesrechnungshofes
darin, dass allgemeingültige Maßstäbe
für die gebotene Abwägung fehlen. Die
Meinungsunterschiede zwischen dem Bundesministerium
und dem Bundesrechnungshof
über die Notwendigkeit des Tunnels
beim Teilstück der Bundesautobahn A 8
nach Luxemburg belegen dies anschaulich.
Während dort ein nach Ansicht des Bundesrechnungshofes
geringfügiger Eingriff in ein
Landschaftsbild mit hohem Kostenaufwand
durch einen Tunnel verringert wurde, ließ
man in anderen Fällen, beispielsweise bei
der Bundesautobahn A 8 zwischen Stuttgart
und Ulm am Aichelberg, schwerwiegende
Einschnitte zu.
Es ist daher geboten, zur Beurteilung der
Notwendigkeit von Tunnelbauwerken allgemeingültige
Abwägungsmaßstäbe und
Bemessungsgrundsätze - ähnlich wie für die
Dringlichkeit von Bundesfernstraßen - aufzustellen.
Nur dadurch kann erreicht werden,
dass diese besonders teuren Bauwerke angesichts
der angespannten Finanzlage auch tatsächlich
nur im gebotenen Umfang genehmigt
werden.
57.4
Der Bundesrechnungshof hat daher dem
Bundesministerium empfohlen, in Zusammenarbeit
mit den Straßenbauverwaltungen
der Länder allgemeingültige Kriterien zu
schaffen, nach denen die ökologische oder
sonstige Notwendigkeit und Dringlichkeit
von Straßentunneln zu bewerten ist.
Das Bundesministerium hat diese Anregung
des Bundesrechnungshofes aufgegriffen und
angekündigt, in Zusammenarbeit mit den
Straßenbauverwaltungen der Länder allgemeine
Kriterien für die Planungsentscheidungen
"Einschnitt oder Überdeckung/Tunnel"
aufzustellen. Es werde dafür eine Arbeitsgruppe
mit Fachleuten des Bundes und
einiger Länder einrichten, die sich mit den
dafür maßgebenden Fragen und der Wirtschaftlichkeit
befassen werde. Auf der
Grundlage der Ergebnisse dieser Arbeitsgruppe
werde sich das Bundesministerium
bemühen, für die entsprechenden Planungsentscheidungen
praktikable Regelungen zu
173

erstellen und einzuführen und den Bundesrechnungshof
in absehbarer Zeit darüber zu
informieren.
174
Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 57:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung
zustimmend Kenntnis.
b) Bei der Erstellung des Kriterienkataloges
sind die besonderen Verhältnisse in Fremdenverkehrsorten
zu berücksichtigen.
c) Der Bundesminister für Verkehr wird aufgefordert,
bis zum 31. Dezember 1996
über den Kriterienkatalog zu berichten.
[Auszug aus BT-Drucksache 13/7215
Auszüge aus den Bemerkungen 1996
Nr. 32 Bau von Anschlussstellen
an Bundesfernstraßen
(Kapitel 12 10)
32.0
Zwei Straßenbauverwaltungen haben in
Abstimmung mit dem Bundesministerium
zusätzliche, nicht erforderliche Anschlussstellen
an Bundesautobahnen geplant:
Für eine Autobahnquerung des Rheins
dienen zwei Tunnelbauwerke und ein
Brückenabschnitt fast ausschließlich dem
Schutz der Natur und Landschaft. Bei
Gesamtkosten in Höhe von rd.
600 Mio. DM betragen die Mehrkosten
für diese Bauwerke rd. 300 Mio. DM. Im
Bereich eines Tunnelbauwerks plant die
zuständige Straßenbauverwaltung, eine
teilweise verkehrsberuhigte Straße an die
Bundesautobahn für 20 bis 25 Mio. DM
anzuschließen. Die Anschlussstelle würde
das durch den Tunnel geschonte, als ökologisch
hochwertig eingestufte Feuchtgebiet
durchschneiden und die dem Tunnel
zugedachte ökologische Funktion unterlaufen.
Der Bundesrechnungshof hat
empfohlen, auf den Bau der Anschlussstelle
zu verzichten oder andernfalls den
Tunnel erheblich zu verkürzen.
Der sechsstreifige Ausbau der Bundesau-
(BT-Drs. 13/5700 v. 16. Oktober 1996)
vom 14.03.1997 - Seite 36]
tobahn A 3 zwischen zwei nur 4 km auseinander
liegenden Anschlussstellen erfordert
aufwendige Lärmschutzmaßnahmen,
so dass der Autobahnbenutzer
künftig teilweise durch einen Tunnel fahren
wird. In diesem Bereich plant die zuständige
Straßenbauverwaltung eine weitere
Anschlussstelle. Die Anschlussstelle
ist entbehrlich und durch die Einbindung
in die Lärmschutzmaßnahmen mit
rd. 10 Mio. DM zudem unverhältnismäßig
teuer.
32.1 Vorbemerkung
Das Bundesministerium genehmigt zunehmend
Planungen der im Auftrag des Bundes tätigen
Straßenbauverwaltungen zum Bau zusätzlicher,
dicht aufeinander folgender Anschlussstellen an
Bundesfernstraßen, die überwiegend dem Nah-
und Regionalverkehr dienen. Dadurch erhöht
sich punktuell die Verkehrsdichte und führt auf
stark belasteten Streckenabschnitten zu Behinderungen
des Fernverkehrs und erhöhter Unfallgefahr.
Die erheblichen Anforderungen an die
Verkehrsqualität und die hohen Geschwindigkeiten
erfordern für derartige Autobahnanschlüsse
sehr aufwendige Baumaßnahmen, während
alternative kommunale oder regionale Verkehrswege
einfacher und kostengünstiger herzustellen
sind. Zudem stoßen die stark befahrenen
Bundesfernstraßen infolge des zusätzlichen Nah-
und Regionalverkehrs an ihre Kapazitätsgren-

zen. Dadurch erhöht sich der Druck, diese Straßen
zu Lasten des Bundes auszubauen.
Im Zuge des Neu- und Ausbaus von Bundesfernstraßen
dienen immer mehr Bauwerke und
andere Maßnahmen vordringlich dem Schutz
von Natur und Landschaft sowie dem Schutz der
Anwohner vor Verkehrslärm. Der Bau nicht
notwendiger Anschlussstellen kann solche Umweltschutzinvestitionen
in ihrer ökologischen
Funktion unterlaufen. Eine Schutzmaßnahme
wird damit leicht zu einer unwirtschaftlichen, da
nutzlosen Investition.
Das Bundesministerium sollte deshalb im Interesse
der Sicherheit und Leichtigkeit des Fernverkehrs
nur dann dem Bau neuer Anschlussstellen
zustimmen, wenn diese überwiegend dem
weiträumigen Verkehr dienen. Dabei sollte es
auch die Wirtschaftlichkeit Straßenbegleitender
Umweltschutzmaßnahmen beachten.
Der Bundesrechnungshof zeigt an zwei Fällen
beispielhaft auf, wie die Planung nicht erforderlicher
Autobahnanschlussstellen zu unwirtschaftlichen
Investitionen führt.
32.2 Die Rheinquerung Ilverich der Bundesautobahn
A 44
32.2.1
Das Bundesministerium beabsichtigt, mit dem
Bau eines 6 km langen Abschnittes den Rhein
bei Ilverich zu queren und damit die noch bestehende
Lücke der Bundesautobahn A 44 zwischen
dem Autobahnkreuz Strümp und Düsseldorf
zu schließen.
Die Baukosten einschließlich Grunderwerb für
den sechsstreifigen Autobahnabschnitt veranschlagte
die im Auftrag des Bundes tätige Straßenbauverwaltung
auf der Grundlage des vom
Bundesministerium genehmigten Vorentwurfes
auf rd. 600 Mio. DM. Die Baukosten betragen
damit mehr als das Fünffache des durchschnittlichen
Kilometerpreises einer sechsstreifigen
Bundesautobahn. Dies liegt zum einen an den
hohen Kosten für die Rheinbrücke, überwiegend
aber an den geplanten Maßnahmen zum Schutze
von Natur und Landschaft, die Mehrkosten in
Höhe von rd. 300 Mio. DM verursachen. Sie
sollen die Zerschneidung ökologisch hochwertig
eingestufter Landschaftsschutzgebiete durch die
Bundesautobahn mildern und die Durchlässigkeit
für die Tierwelt gewährleisten, um weiterhin
einen genetischen Austausch zu ermöglichen.
Zu den geplanten Natur- und Landschaftsschutzmaßnahmen
gehört auch ein 640 m langer
Tunnel unter einem Landschaftsschutzgebiet
und der Bundesstraße 222 mit den dafür erforderlichen
Trogbauwerken und dem Betriebsgebäude.
Der Tunnel ersetzt bereichsweise die
schon bis zur Bundesstraße 222 in den 70er-
Jahren fertig gestellte und seither befahrene
Bundesautobahn. Allein dieser Umwelttunnel,
der gleichzeitig die in einem Abschnitt vorhandene
Wohnbebauung vor Lärmimmissionen
schützt, verursacht Mehrkosten in Höhe von
über 100 Mio. DM.
Im Bereich dieses Tunnels ist eine Anschlussstelle
vorgesehen, um die Bundesstraße 222 mit
der Bundesautobahn zu verknüpfen. Den nach
Norden führenden Ast der Bundesstraße hat die
zuständige Bezirksregierung auf Antrag der
Straßenbauverwaltung inzwischen zu einer Gemeindestraße
abgestuft. Die Gemeinde nahm an
dieser Straße verschiedene Verkehrsberuhigende
Maßnahmen vor, indem sie Parkflächen auf der
Fahrbahn markierte, die zulässige Geschwindigkeit
auf 30 km/h beschränkte und die Straße für
den Schwerverkehr sperrte. Sie beabsichtigt, bei
dem künftig ebenfalls in ihre Baulast übergehenden,
nach Süden führenden Ast der Bundesstraße
in gleicher Weise zu verfahren.
Die Anschlussstelle mit ihren teils ober-, teils
unterirdisch geplanten Armen würde Baukosten
in Höhe von 20 bis 25 Mio. DM verursachen.
Überdies würden ihre oberirdisch geführten Arme
das durch den Bau des Tunnels zu schützende
Landschaftsschutzgebiet durchschneiden. Das
Bundesministerium hatte deshalb den Bau der
Anschlussstelle nur unter Vorbehalt genehmigt
und der Straßenbauverwaltung aufgetragen, die
Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit der Anschlussstelle
im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens
zu erörtern.
175

176
Mönchengladbach
N
AK
Strümp
A 57
Neuss
A 57
Krefeld
A 44
Landschaftsschutzgebiet
(bis zur B 222 unter Verkehr)
1,5 km
Wohngebiet
geplante
Anschlußstelle
Landschaftsschutzgebiet
Tunnel, 640 m (gepl.)
Bild 1: Neubau Anschlußstelle Meerbusch-Strümp
32.2.2
Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium
vorgehalten, dass die geplante Anschlussstelle
die dem Tunnel zugedachte ökologische
Funktion, die Durchlässigkeit für Flora
und Fauna zu gewährleisten und weiterhin einen
genetischen Austausch zu ermöglichen, unterlaufen
würde. Er hat weiter darauf hingewiesen,
dass es einer solchen Anschlussstelle auch nicht
bedürfe. Da die betroffene Gemeinde anstrebe,
die Bundesstraße 222 auch im südlichen Abschnitt
abzustufen und zu beruhigen, sei von einer
untergeordneten Verkehrsbedeutung auszugehen.
Auch lägen drei weitere Anschlussstellen
so nahe, dass es den betroffenen Verkehrsteilnehmern
möglich sei, in zumutbarer Zeit eine
Bundesautobahn zu erreichen.
Der Bundesrechnungshof hat deshalb dem Bundesministerium
und der Straßenbauverwaltung
empfohlen, auf den Bau der fraglichen Anschlussstelle
gänzlich zu verzichten. Auf diese
Weise könnte das Bundesministerium die ökologische
Funktion des kostspieligen Tunnels
zum Schutze der Natur und Landschaft erhalten
und überdies Bundesmittel in Höhe von 20 bis
25 Mio. DM einsparen.
Falls jedoch an der Anschlussstelle festgehalten
wird, hat er angeregt, den Tunnel auf rd. 200 m
zu verkürzen und bereichsweise durch eine
Lärmschutzwand zu ersetzen. Da die ökologische
Funktion des Tunnels durch den Bau der
Anschlussstelle ohnehin weitgehend aufgehoben
würde, könnte es so die Baukosten um mindes-
B 222
ehem. B 222
(abgestuft)
Landschaftsschutzgebiet
A 44
(geplant)
Düsseldorf
tens 40 Mio. DM senken. Dabei würden allerdings
die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes
weniger berücksichtigt als beim Verzicht
auf die Anschlussstelle.
32.2.3
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es habe
die Prüfungsmitteilung des Bundesrechnungshofes
zum Anlass genommen, das betroffene Bundesland
erneut darauf hinzuweisen, dass es den
Bau der Anschlussstelle mit veranschlagten
Baukosten zwischen 20 bis 25 Mio. DM für
nicht vertretbar halte. Das Bundesland habe dagegen
die Auffassung vertreten, dass ein vom
Bundesrechnungshof geforderter Verzicht auf
diese Anschlussstelle weder den heutigen Verkehrsbedürfnissen
noch der mit der Landesplanung
abgestimmten Konzeption für die Verkehrsinfrastruktur
im fraglichen Raum gerecht
werde. Die zuständigen Bundes- und Landesminister
seien jedoch übereingekommen, eine deutlich
billigere Lösung für die Anschlussstelle zu
entwickeln. Die neue Planung sehe nun vor, zunächst
nur die Anschlussarme in und aus Richtung
Düsseldorf zu verwirklichen. Der Bau der
Anschlussarme in Richtung des Autobahnkreuzes
Strümp werde zeitlich verschoben und einer
neuen Baustufe vorbehalten, die der Abstimmung
mit dem Bundesministerium bedürfe. Dadurch
würde der Bund rd. 6 Mio. DM einsparen.
32.2.4
Das Bundesministerium und die Straßenbauverwaltung
haben den Bedenken des Bundesrechnungshofes
nur teilweise Rechnung getragen,
indem sie den Bau der Anschlussarme in

Richtung des Autobahnkreuzes Strümp zurückstellten
und damit zunächst rd. 6 Mio. DM nicht
ausgeben. Dagegen bleiben die Einwände des
Bundesrechnungshofes im Hinblick auf die fehlende
Notwendigkeit der Anschlussstelle und die
Beeinträchtigung der Umwelt bestehen.
Der Einwand des Bundeslandes, dass die Anschlussstelle
den heutigen Verkehrsbedürfnissen
und der Konzeption der Verkehrsinfrastruktur
gerecht werde, kann nicht entkräften, dass durch
diese Anschlussstelle eine zunächst teilweise
und künftig gänzlich verkehrsberuhigte Straße
angebunden würde, die nur von eingeschränkter
Verkehrsbedeutung ist und zudem nicht mehr
dem weiträumigen Verkehr dient.
Auch nach der neuen Planung verlaufen die vorgesehenen
Anschlussarme - ebenso wie die zeitlich
zurückgestellten - überwiegend oberirdisch.
Dadurch heben sie die Umweltschutzfunktion
des Tunnels weitgehend auf, da sie das zu schützende
Landschaftsschutzgebiet durchschneiden.
32.2.5
Der Bundesrechnungshof bleibt deshalb bei seiner
Empfehlung, auf die Anschlussstelle zu verzichten,
da sonst die Investitionen in die ökologischen
Schutzmaßnahmen in Höhe von mehr
als 100 Mio. DM in diesem Bereich weitgehend
wirkungslos werden.
Falls an ihr jedoch festgehalten wird, hält der
Bundesrechnungshof es für geboten, zumindest
den Tunnel erheblich zu verkürzen, da die
Mehrkosten für diesen Tunnelabschnitt in Höhe
von rd. 40 Mio. DM außer Verhältnis zu dessen
Frankfurt
N
Rhein-Main-Gebiet
B 26
AS Aschaffenburg-Ost
Ortskern Goldbach
Südspange (gepl.)
A 3
Wirkung für die Umwelt stünden. Die angestrebte
ökologische Vernetzung der Feuchtgebiete
könnte die Straßenbauverwaltung durch
eine rd. 50 m breite Landschaftsbrücke bewirken.
32.3 Bau einer Autobahnanschlussstelle
bei Goldbach
32.3.1
Das Bundesministerium beabsichtigt, die bis
Aschaffenburg bereits sechsstreifig ausgebaute
Bundesautobahn A 3 auch im weiteren Verlauf
nach Osten von vier auf sechs Fahrstreifen erweitern
zu lassen. Dieser Maßnahme liegen
Verkehrsuntersuchungen einer Technischen
Universität zugrunde, deren Ergebnis die zuständige
Straßenbauverwaltung in eine Verkehrskonzeption
umsetzte. Zu dem erarbeiteten
Maßnahmenpaket gehörten
- der sechsstreifige Ausbau der Bundesautobahn
A 3,
- die so genannte Südspange Goldbach,
- der Neubau einer Anschlussstelle an der Gemeindegrenze
Goldbach/ Hösbach,
- das Abhängen der Kreisstraße AB 24 von der
Staatsstraße St 2307,
- der Umbau der vorhandenen Anschlussstelle
Hösbach mit dem Ziel, durch eine neue Verkehrsleitung
eine Entlastung der Ortsdurchfahrt
im Zuge der Bundesstraße 26 zu erreichen.
B 26
geplante Anschlußstelle
im Bereich der Einhausung
4 km
Ortskern Hösbach
Fluß Aschaff
A 3
AB 24 St 2307
B 26
3oo m
AS Hösbach
Bild 2: Neubau einer Anschlußstelle an die Bundesautobahn A3
Würzburg
Nürnberg
St 2307
177

Um die Immissionsgrenzwerte der Sechzehnten
Verordnung zur Durchführung des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes (Verkehrslärmschutzverordnung)
einzuhalten, sieht die Planung der
im Auftrag des Bundes tätigen Straßenbauverwaltung
vor, rd. die Hälfte des 4 km langen Abschnittes
zwischen den Anschlussstellen Aschaffenburg-Ost
und Hösbach einzuhausen, d. h. die
Fahrbahnen vollständig zu umbauen, so dass der
Autobahnbenutzer künftig durch einen Tunnel
fahren wird.Im Zuge des Ausbaues der Bundesautobahn
plant die Straßenbauverwaltung, die
Bundesstraße 26, die bisher in einem Abstand
von rd. 300 m nördlich der Bundesautobahn
durch die Gemeinden Goldbach und Hösbach
führt und bei der Anschlussstelle Hösbach
nochmals an die Bundesautobahn A 3 anschließt,
zu verlegen. Sie soll ab der Anschlussstelle
Aschaffenburg-Ost auf einer Länge von
rd. 2 km im Süden von Goldbach neben der
Bundesautobahn verlaufen, zwischen den Gemeinden
Goldbach und Hösbach im Bereich der
vorgesehenen Einhausung an die Bundesautobahn
anschließen, um im weiteren Verlauf wieder
auf der vorhandenen Fahrbahn durch Hösbach
zu führen. Der für beide Maßnahmen ergangene
Planfeststellungsbeschluss hat inzwischen
Bestandskraft erlangt.
Die Straßenbauverwaltung begründete die neue
Anschlussstelle damit, dass die Verlegung der
Bundesstraße aus der Ortslage von Hösbach in
die Talaue der Aschaff aus ökologischen Gründen
nicht möglich sei. Die im Bereich von
Goldbach verlegte Bundesstraße führe in Verbindung
mit der neuen Anschlussstelle zu einer
starken Entlastung der Ortsmitte von Goldbach
bei gleichzeitiger Verlagerung nennenswerter
Anteile des Durchgangs-, Ziel- und Quellverkehrs
von Goldbach und Hösbach auf die Bundesautobahn
A 3 ab der Ortsgrenze Goldbach/Hösbach.
Die Straßenbauverwaltung muss beim Bau der
neuen Anschlussstelle große Bereiche der Verbindungsarme
in die vorgesehene Einhausung
einbinden. Die Baukosten betragen daher rd.
10 Mio. DM. Nach dem Abschluss der Ausbaumaßnahmen
beabsichtigt die Straßenbauverwaltung,
die Bundesstraße 26 zwischen den Anschlussstellen
Aschaffenburg-Ost und Hösbach
in eine niedrigere Straßenklasse abzustufen.
178
32.3.2
Der Bundesrechnungshof hat dargelegt, dass er
die neue Anschlussstelle für den weiträumigen
Verkehr nicht und für den sonstigen Verkehr nur
bedingt für erforderlich hält und dass deren
Baukosten wegen der Einbindung in die künftige
Einhausung der Bundesautobahn mit
rd. 10 Mio. DM mehr als das Doppelte einer
sonst üblichen, oberirdisch geführten Anschlussstelle
betragen.
Die Gemeinden Goldbach und Hösbach richten
sich verkehrlich nach Westen auf Aschaffenburg
und das Rhein-Main-Gebiet aus. Verkehrsteilnehmer
können auch ohne die neue Anschlussstelle
zügig ihre Ziele erreichen, die Bewohner
von Hösbach können zudem künftig über die
verlegte Bundesstraße den Ortskern von Goldbach
umfahren und über die Anschlussstelle
Aschaffenburg-Ost auf die Bundesautobahn gelangen.
Der Bau der neuen Anschlussstelle würde sich
allenfalls auf den innerörtlichen oder regional
eng begrenzten Verkehr auswirken, dessen Bewältigung
aber nicht dem Bund obliegt. Die
Auswirkungen sind so unerheblich, dass sie
- unabhängig vom Baulastträger - Investitionen
in Höhe von rd. 10 Mio. DM keinesfalls rechtfertigen.
Hinzu kommt, dass die Bundesstraße
26 seit der Inbetriebnahme der Bundesautobahn
im Jahre 1957 ohnehin nicht mehr dem
weiträumigen Verkehr diente und gemäß dem
Bundesfernstraßengesetz längst abzustufen war.
Der Bundesrechnungshof hat daher dem Bundesministerium
und der Straßenbauverwaltung
empfohlen, auf den Bau der Anschlussstelle zu
verzichten und damit Bundesmittel in Höhe von
rd. 10 Mio. DM einzusparen.
32.3.3
Das Bundesministerium hat erklärt, dass die
Auffassung des Bundesrechnungshofes zur
Nahverkehrsfunktion der Anschlussstelle Goldbach
im Gegensatz zu den durchgeführten umfangreichen
Verkehrsuntersuchungen stehe.
Auch nach der Inbetriebnahme der Bundesautobahn
A 3 läge weiterhin starker weiträumiger
Verkehr auf der Bundesstraße 26, die zudem eine
Überlauffunktion für die überdurchschnittlich
stark belastete Bundesautobahn zu übernehmen
hätte. Die Abstufung wäre daher nicht gerechtfertigt
gewesen und würde erst nach dem sechsstreifigen
Ausbau der Bundesautobahn vorgenommen.

Die zuständige Straßenbauverwaltung hat ergänzend
ausgeführt, dass bei Verzicht auf die geplante
Anschlussstelle keine durchgreifende
Verkehrsentlastung zu erreichen sei. In Hösbach
würde sich überhaupt keine Verkehrsreduzierung
ergeben und in Goldbach würde sich der
Verkehr auf die Südspange nur verlagern, wenn
die vorhandene Ortsdurchfahrt unterbrochen
würde. Dann würden sich aber die Verkehrsbelastungen
auf der Südspange gegenüber der vorhandenen
Planung nahezu verdoppeln. Dies hätte
zur Folge, dass aus Immissionsschutzgründen
die Südspange von der Bebauung weg an die
Bundesautobahn herangerückt werden müsse,
was eine mehrmalige Kreuzung der Aschaff erfordere.
Da durch den Verzicht auf die Anschlussstelle
die Ortsdurchfahrt von Hösbach
nicht entlastet würde, müsse Hösbach auch eine
Südumgehung erhalten. Diese bereits untersuchten
Maßnahmen kosteten rd. 40 Mio. DM gegenüber
den rd. 23 Mio. DM der Anschlussstelle
einschließlich Zubringer und Südspange. Der
Bau der Anschlussstelle sei daher auch wirtschaftlicher.
32.3.4
Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass ohne
die vorgesehene Anschlussstelle die Südspange
um Goldbach stärker belastet würde. Der Bundesrechnungshof
bezweifelt allerdings die von
der Straßenbauverwaltung erwartete Verkehrsbelastung.
Bei dem von ihr prognostizierten
Verkehr handelt es sich weit überwiegend
um Nah- und Regionalverkehr. Das Verkehrsgutachten
der Technischen Universität berücksichtigte
bereits, dass die Straßenbauverwaltung
durch Verkehrslenkende Maßnahmen eine
Entlastung der Ortsdurchfahrt Hösbach erreichen
wird. Allein durch das Abhängen der
Kreisstraße AB 24 wird ein Verkehrsstrom zur
Ortsmitte von Hösbach und in deren Verlängerung
auch der Südspange unterbunden, den das
Verkehrsgutachten auf rd. 4.000 Kfz/24 h beziffert.
Insofern kann die Aussage der Straßenbauverwaltung,
dass ohne die Anschlussstelle bei
Goldbach keinerlei Verkehrsreduzierung in der
Ortsdurchfahrt von Hösbach erreicht würde,
nicht überzeugen.
Eine Entlastung der innerörtlichen Verkehrsströme
durch die neue Anschlussstelle ergäbe
sich allerdings für den Verkehr aus Goldbach in
Richtung Würzburg. Es handelt sich dabei aber
nach dem Verkehrsgutachten überwiegend um
Nah- oder Regionalverkehr, der den Bau einer
solch aufwendigen Anschlussstelle nicht rechtfertigen
und den die Straßenbauverwaltung
durch Verkehrslenkende Maßnahmen weiter
verringern könnte.
Der Bundesrechnungshof hält auch den Einwand,
bei Verzicht auf die neue Anschlussstelle
müsse die geplante Trasse der Südspange aus
Immissionsschutzgründen verlegt werden, nicht
für stichhaltig. Eine überschlägige Berechnung
des Bundesrechnungshofes zeigt, dass der Verkehrslärm
von der Südspange bei der vorgesehenen
Geschwindigkeitsbegrenzung auf 50 km/h
beim weitaus überwiegenden Teil der Bebauung
die Grenzwerte der Verkehrslärmschutzverordnung
voraussichtlich nicht überschreiten wird.
In den wenigen Fällen, wo dies dennoch geschieht,
könnte die Straßenbauverwaltung durch
den Bau einfacher Lärmschutzwände ausreichenden
Schutz herstellen.
Darüber hinaus hält der Bundesrechnungshof an
seiner in den Bemerkungen 1993 (Drucksache
12/5650 Nr. 28) dargelegten Auffassung fest,
dass mangelnde Kapazität einer Bundesautobahn
nicht das Vorhalten einer parallel verlaufenden
Bundesstraße rechtfertige. Nach den Erfahrungen
des Bundesrechnungshofes nimmt der weiträumige
Verkehr solche Bundesstraßen nicht an.
Der Deutsche Bundestag hat die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis genommen (vgl. Plenarprotokoll
12/237 S. 20880 ff. i. V. m. Drucksache
12/7951 zu Nr. 28).
32.3.5
Der Bundesrechnungshof hält nach wie vor den
Bau der Anschlussstelle bei Goldbach für entbehrlich.
Das Bundesministerium könnte durch
Verzicht auf die Anschlussstelle Bundesmittel in
Höhe von rd. 10 Mio. DM einsparen. Es sollte
darauf dringen, dass die Straßenbauverwaltung
durch eine ergänzende Planfeststellung den Bau
der Anschlussstelle doch noch aufgibt.
179

Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 32:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung
Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, Anschlussstellen
an Bundesfernstraßen in der
Regel nur dann zu genehmigen, wenn sie
überwiegend dem weiträumigen Verkehr dienen.
Dabei sollte darauf geachtet werden, dass
zusätzliche Anschlussstellen und Umweltschutzinvestitionen
soweit wie möglich nicht
im Gegensatz zueinander stehen.
180
[Auszug aus BT-Drucksache 13/9799
vom 05.02.1998 - Seite 25]
Nr. 71 Wirtschaftlichkeit der
betrieblichen Unterhaltung
der Bundesautobahnen
(Kapitel 12 10 Titel 521 11)
Die Bundesländer verwalten die Bundesautobahnen
und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs
im Auftrage des Bundes. Im Jahre 1995
führten die Bundesländer die betriebliche Unterhaltung
der 11 143 km Bundesautobahn mit 187
Autobahnmeistereien durch. Die genaue Zahl
der Beschäftigten in den Autobahnmeistereien
war dem Bundesministerium für Verkehr (Bundesministerium)
nicht bekannt; sie beträgt schätzungsweise
5.500 Personen.
Der Bund trägt die Aufwendungen für die Unterhaltung
der in seiner Unterhaltungslast stehenden
Bundesfernstraßen. Diese umfassen im
Wesentlichen die Ausgaben für das eingesetzte
Betriebspersonal der Auftragsverwaltung, für
Fahrzeuge, Geräte und Maschinen, für Baustoffe
und Streustoffe für den Winterdienst sowie für
betriebliche Leistungen von Unternehmern. Der
Straßenbauhaushalt des Bundes wird in erheblichem
Maße mit diesen Ausgaben belastet. Im
Jahre 1994 wandte der Bund für die betriebliche
Unterhaltung der Bundesautobahnen (ohne Investitionen)
688 Mio. DM auf. Für das Jahr
1996 sind Ausgaben in Höhe von 701 Mio. DM
vorgesehen, d. s. fast 7 v. H. der Gesamtausgaben
für den Straßenbau. Der Anteil der Personalkosten
betrug im Jahre 1994 rd.
405 Mio. DM; für das Jahr 1996 sind
412 Mio. DM vorgesehen. Das sind jeweils
fast 60 v. H. der Ausgaben für die betriebliche
Unterhaltung der Bundesautobahnen.
Angesichts der erheblichen Kosten in diesem
Bereich hat der Bundesrechnungshof im Jahre
1995 die Wirtschaftlichkeit der betrieblichen
Unterhaltung der Bundesautobahnen in vier
Bundesländern untersucht und dabei ein Drittel
aller Autobahnmeistereien, die das Bundesautobahnnetz
unterhalten, erfasst.
Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass
die Autobahnmeistereien für eine zu geringe
Streckenlänge zuständig waren. Jede unterhielt
durchschnittlich eine Strecke von 60 km. Aufgrund
der in den zurückliegenden Jahren verbesserten
Leistungsfähigkeit der Fahrzeuge, Maschinen
und Geräte könnte eine Autobahnmeisterei
jedoch durchschnittlich 20 km mehr
Strecke unterhalten. Bundesweit wäre es dadurch
bei geeigneter Neuverteilung der Zuständigkeiten
möglich, das Autobahnnetz mit wesentlich
weniger Autobahnmeistereien zu betreiben.
Die nicht betriebsnotwendigen Standorte
wären schrittweise aufzugeben. Dadurch wären
Einsparungen beim Personal und bei Fahrzeugen
und Geräten möglich.
Der Bundesrechnungshof hat weiter festgestellt,
dass alle Autobahnmeistereien über zuviel Personal
verfügten. Würden die Straßenbauverwaltungen
der Bundesländer auf den überwiegend
nicht notwendigen Einsatz eines Beifahrers auf
den Fahrzeugen verzichten und geeignete Arbeiten
in größerem Umfang an Unternehmer vergeben,
so wäre auch hier eine deutliche Reduzierung
des Personals möglich. Bezieht man die
Einsparungsmöglichkeit durch den Wegfall
nicht erforderlicher Standorte mit ein, so hält der
Bundesrechnungshof insgesamt eine Reduzierung
des Personals auf die Hälfte für möglich.
Die Ausstattung der Autobahnmeistereien mit
Fahrzeugen und Geräten steht im Zusammenhang
mit dem Personalbestand und der Vergabe
von Arbeiten an Unternehmer. Mit weniger
Standorten und einem verringerten Personaleinsatz
könnte die Anzahl der Fahrzeuge und Geräte
erheblich reduziert werden.
Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium
empfohlen, die betriebliche Unterhaltung
der Bundesautobahnen im Zusammenwirken mit
den Bundesländern neu zu gestalten. Wenn die
Vorschläge des Bundesrechnungshofes umgesetzt
würden, könnte diese kostengünstiger

durchgeführt werden, ohne an Qualität zu verlieren.
Insgesamt schätzt der Bundesrechnungshof
die langfristig möglichen jährlichen Einsparungen
unter Berücksichtigung der Kosten einer
verstärkten Auftragsvergabe an Unternehmer auf
einen dreistelligen Millionenbetrag.
Das Bundesministerium und die Bundesländer
haben den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes
grundsätzlich zugestimmt und sie
bereits teilweise, beispielsweise durch den Verzicht
auf den Neubau einer geplanten Autobahnmeisterei,
verwirklicht. Die Bundesländer
wollen in Zusammenarbeit mit dem Bundesministerium
die Empfehlungen zur Größe künftiger
Autobahnmeistereien, zur Personalbemessung
und zur Ausstattung mit Fahrzeugen bei ihren
eigenen Bestrebungen zur Rationalisierung des
Autobahnbetriebsdienstes weiter berücksichtigen.
Der Bundesrechnungshof begrüßt diese Rationalisierungsbemühungen.
Er geht davon aus, dass
Bund und Bundesländer die beträchtlichen Einsparmöglichkeiten
bei der künftigen Ausgestaltung
des Autobahnbetriebsdienstes konsequent
nutzen. Er wird die Angelegenheit weiter beobachten.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 71:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er erwartet einen jährlichen Bericht über die
erzielten Fortschritte.
c) Er bittet das Bundesministerium zu prüfen,
inwieweit auch bei der Unterhaltung der Bundesstraßen
unter Beachtung der Kriterien der
Sozialverträglichkeit vergleichbare Einsparungen
zu erzielen sind.
[Auszug aus BT-Drucksache 13/9799
vom 05.02.1998 - Seite 41]
Auszüge aus den Bemerkungen 1997
(BT-Drs. 13/8550 v. 8. Oktober 1997)
Nr. 23 Einsparungsmöglichkeiten
beim Neubau von
Bundesautobahnen
(Kapitel 12 10)
23.0
Der Bund plant und finanziert den Ausbau
des Bundesfernstraßennetzes. Der im
Bundesverkehrswegeplan 1992 festgelegte
Investitionsrahmen reicht aufgrund
von Kostensteigerungen nicht aus, um alle
Maßnahmen wie vorgesehen zu realisieren.
Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes
können jedoch erhebliche
Mittel eingespart oder für sonst zurückzustellende
Projekte verwendet werden,
wenn die Querschnitte neuer Bundesautobahnen
stärker nach verkehrlichen Anforderungen
gestaltet und insbesondere
für schwach belastete Strecken kleinere
Querschnitte gewählt würden. Allein bei
drei untersuchten Vorhaben hält er Einsparungen
von nahezu 1 Mrd. DM für
möglich.
23.1
23.1.1
Der Bund plant und finanziert den Ausbau des
Bundesverkehrswegenetzes. Im Bundesverkehrswegeplan
1992 sieht er für Neubau- und
Erweiterungsmaßnahmen des „Vordringlichen
Bedarfs“ im Netz der Bundesfernstraßen (Bundesautobahnen
und Bundesstraßen) Investitionen
von fast 110 Mrd. DM im Zeitraum von
1991 bis 2012 vor. Davon sind rd. 10 Mrd. DM
für den Neubau von insgesamt 924 km Bundesautobahn
im Rahmen der Verkehrsprojekte
Deutsche Einheit vorgesehen. Rd. 740 km dieser
Neubaustrecken werden in den neuen Bundesländern
gebaut, für die ein bedarfsgerechter
Ausbau der Verkehrsinfrastruktur Voraussetzung
vor allem für die wirtschaftliche Entwicklung
ist.
Bereits seit längerem zeichnet sich ab, dass sich
diese - wie auch andere - Projekte nicht innerhalb
des im Bundesverkehrswegeplans 1992
festgelegten Investitionsrahmens verwirklichen
lassen. Allein die Neubauvorhaben im Rahmen
der Verkehrsprojekte Deutsche Einheit werden
181

nach dem derzeitigen Planungs- und Kostenstand
Mehraufwendungen von über 4 Mrd. DM
gegenüber der in den Bundesverkehrswegeplan
1992 eingegangenen Kostenschätzung erfordern.
Diesen absehbaren Kostensteigerungen steht die
angespannte Haushaltslage des Bundes gegenüber,
die bereits seit dem Haushaltsjahr 1996 zu
einer Plafondierung des Bundesfernstraßenhaushaltes
auf einem Niveau von rd. 10 Mrd. DM
jährlich führte. Bei steigendem Mittelbedarf für
die Unterhaltung, die Instandsetzung und für Ersatzinvestitionen
im bestehenden Bundesfernstraßennetz
verbleiben für den vordringlichen
Neu- und Ausbau von Bundesfernstraßen immer
geringere Finanzierungsspielräume.
Dem versucht das Bundesministerium durch
verschiedene Finanzierungsmöglichkeiten zu
begegnen. So sollen laufende Vorhaben durch
Stufenweisen Ausbau zeitlich gestreckt und geeignete
neue Maßnahmen privat finanziert werden.
Schon Anfang 1992 hatte das Bundeskabinett
beschlossen, die private Vorfinanzierung (so
genanntes Konzessionsmodell) von 12 Projekten
im Bundesfernstraßennetz mit einem Investitionsvolumen
von rd. 4,6 Mrd. DM in der Praxis
zu erproben. Anfang dieses Jahres schlug das
Bundesministerium den beteiligten Bundesländern
weitere 17 Bundesfernstraßenprojekte mit
geschätzten Baukosten in Höhe von nahezu
7 Mrd. DM vor, die es für geeignet hält, nach
dem Gesetz über den Bau und die Finanzierung
von Bundesfernstraßen durch Private (Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz)
privat finanzieren
und betreiben zu lassen (so genanntes
Betreibermodell).
23.1.2
Der Bundesrechnungshof hat im Jahre 1995
zwei ausgewählte Verkehrsprojekte Deutsche
182
Einheit und ein weiteres Neubauprojekt im Bundesautobahnnetz
mit zusammen rd. 580 km
Länge auf mögliche Einsparungen untersucht.
Einer der Schwerpunkte seiner Untersuchungen
waren die Querschnittsbreiten der geplanten
Bundesautobahnen zwischen ihren Außenkanten
(Kronenbreite), die maßgeblichen Einfluss auf
den Flächenbedarf und damit auf die Bau- und
Grunderwerbskosten haben.
Das Bundesministerium hat die Planungsgrundsätze
und Ausbauparameter für Straßen in Richtlinien
vorgegeben. Darin hat es für die Querschnittsgestaltung
so genannte Regelquerschnitte
entwickelt, nach denen Straßen - vor allem
abhängig von ihrer Verkehrsbelastung und
Funktion - geplant und gebaut werden sollen.
Für Bundesautobahnen mit vier Fahrstreifen sehen
die Richtlinien des Bundesministeriums
Kronenbreiten von 29,5 m (RQ 29,5) - bis zum
Jahre 1995 von 29 m (RQ 29) - und 26 m
(RQ 26) vor. Beide Regelquerschnitte verfügen
an den Außenseiten der Fahrbahnen über 2,50 m
bzw. 2,00 m breite Standstreifen, die konstruktiv
zur Fahrbahn gehören und Kraftfahrzeugen in
Notfällen die Möglichkeit bieten, seitlich auszuweichen
oder anzuhalten. Auch können sie bei
Unfällen oder Arbeitsstellen als Fahrstreifen genutzt
werden. Inzwischen leitete das Bundesministerium
Untersuchungen ein, Standstreifen
überlasteter Autobahnabschnitte auch für Zwecke
des fließenden Verkehrs zu nutzen.
Der ebenfalls für zweibahnige Straßen entwickelte
Querschnitt mit einer Kronenbreite von
20 m (RQ 20) soll nach den Richtlinien des
Bundesministeriums wegen fehlender Standstreifen
nicht für Bundesautobahnen, sondern
nur für sonstige Kraftfahrstraßen - z. B. Bundesstraßen
- eingesetzt werden.
Verschiedene Regelquerschnitte zweibahniger Straßen (Maße in Meter)

Die Regelquerschnitte RQ 29,5 und RQ 26 sind
für Verkehrsbelastungen von mehr als 60.000
und der Regelquerschnitt RQ 20 für Verkehrsbelastungen
bis zu 30.000 Kraftfahrzeugen je
24 Stunden geeignet.
Für die vom Bundesrechnungshof untersuchten
Neubauprojekte im Bundesautobahnnetz hatte
das Bundesministerium folgende Querschnitte
festgelegt:
• A 20, Lübeck - Stettin (324 km): Regelquerschnitt
RQ 29;
• A 241, Schwerin - Wismar (31 km): Regelquerschnitt
RQ 29,5;
• A 71/A 73, Erfurt - Schweinfurt/ Lichtenfels
(223 km): Regelquerschnitt RQ 26 für die freie
Strecke, Regelquerschnitt RQ 29 für Brückenbauwerke.
Für Teile dieser Strecken werden die zu erwartenden
Verkehrsbelastungen teilweise weit unter
30.000 Kraftfahrzeugen je 24 Stunden liegen.
23.2
23.2.1
Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung
vertreten, dass das Bundesministerium die
schwierige Haushaltslage des Bundes und die
absehbaren Kostenerhöhungen vor allem beim
Neubau von Bundesautobahnen zum Anlass hätte
nehmen müssen, zunächst und vor allem geeignete
deutliche Einsparungsmöglichkeiten bei
der Verwirklichung der Projekte zu suchen und
umzusetzen, damit andere vordringliche Maßnahmen
im Bundesfernstraßennetz nicht verzögert
oder gar verhindert werden. Nach Ansicht
des Bundesrechnungshofes reicht es nicht aus,
nur neue Finanzierungswege aufzuzeigen oder
Vorhaben zu strecken.
Der Bundesrechnungshof hat es für erforderlich
gehalten, neue Bundesautobahnen nicht automatisch
mit einer Kronenbreite von mindestens
26 m zu planen, sondern die Querschnitte nach
den Kriterien „Verkehrsbelastung“ und „Verkehrsqualität“
unter Beachtung von Kostengesichtspunkten
zu gestalten. Er hat daher empfohlen
zu prüfen, ob eine Bundesautobahn, deren
Verkehrsbelastung auch von einer zweibahnigen
Bundesstraße bewältigt werden könnte, nach deren
Standards und damit auch mit geringerer
Breite konzipiert werden kann. Nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes ist für die Wahl des
Querschnitts nicht die Widmung der Straßen als
„Bundesautobahn“ oder „Bundesstraße“ ent-
scheidend, sondern ob das zusammenhängende
Netz der vorhandenen und geplanten Bundesfernstraßen
geeignet ist, vorhandene oder künftige
Verkehrsbedürfnisse bei ausreichender Verkehrsqualität
zu erfüllen. Das Bundesfernstraßengesetz
lässt für derartige Überlegungen erheblichen
Spielraum, weil es keine besonderen
Anforderungen an Querschnitte, Breite der
Fahrbahnen und des Mittelstreifens oder an das
Vorhandensein von Standstreifen stellt.
23.2.2
Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass
erhebliche Haushaltsmittel eingespart werden
könnten, wenn die Querschnitte der neu zu bauenden
Bundesautobahnen stärker nach den zu
erwartenden Verkehrsbelastungen gestaltet würden.
Er hat dem Bundesministerium empfohlen,
für den etwa 200 km langen Abschnitt der Bundesautobahn
A 20 zwischen Rostock und dem
Autobahnkreuz Uckermark (A 11) bei Prenzlau
sowie für die Bundesautobahn A 241 (31 km)
den um 3 m bzw. 3,5 m schmaleren Regelquerschnitt
RQ 26 vorzusehen. Dieser Querschnitt
kann die für diese Strecken zu erwartenden Verkehrsmengen
von teilweise weit unter 30.000
Kraftfahrzeugen je 24 Stunden ohne Qualitätsverlust
aufnehmen.
Darüber hinaus hat der Bundesrechnungshof angeregt
zu prüfen, ob auf besonders schwach belasteten
Autobahnabschnitten auf Standstreifen
verzichtet und der für Verkehrsstärken bis zu
30.000 Kraftfahrzeuge je 24 Stunden geeignete
Regelquerschnitt RQ 20 - ggf. mit regelmäßigen
Nothaltebuchten - eingesetzt werden kann. Angesichts
der zu erwartenden, weit unter diesem
Wert liegenden Verkehrsbelastungen hat der
Bundesrechnungshof folgende, insgesamt
274 km lange Teilstrecken von Bundesautobahnen
für eine solche Überprüfung vorgeschlagen:
• A 20 von Gützkow (rd. 90 km östlich von
Rostock) bis zum Autobahnkreuz Uckermark
(A 11) bei Prenzlau (111 km);
• A 241 von Schwerin nach Wismar (31 km);
• A 71 zwischen Rohr und Schweinfurt (76 km);
• A 73 zwischen Schleusingen und Lichtenfels
(56 km).
Ein Umsetzen dieser Vorschläge des Bundesrechnungshofes
würde nach seiner überschlägigen
Berechnung zu Baukosteneinsparungen von
annähernd 1 Mrd. DM führen.
183

23.3
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es werde
für die Bundesautobahn A 20 zwischen Rostock
und dem Autobahnkreuz Uckermark (A 11) bei
Prenzlau (rd. 200 km) überwiegend den Regelquerschnitt
RQ 26 vorsehen, und zugesagt, weitergehende
Einsparungsmöglichkeiten für die
Bundesautobahn A 20 im Zusammenhang mit
der Entwurfsplanung zu gegebener Zeit zu prüfen.
Auch für die Bundesautobahn A 241 werde
das Bundesministerium den Regelquerschnitt
RQ 26 einsetzen. Für die Bundesautobahn
A 71/A 73 habe das Bundesministerium entschieden,
die Querschnitte von Brückenbauwerken
auf den Regelquerschnitt RQ 26 zu reduzieren.
Insgesamt würden diese Maßnahmen zu
Baukosteneinsparungen von rd. 300 Mio. DM
führen.
Das Bundesministerium hat weiter mitgeteilt, es
habe mit den beteiligten Ländern wegen der
beim Bau der Bundesautobahn A 71/A 73 absehbaren
Kostensteigerungen ein abgestuftes
Vorgehen zur Inbetriebnahme von Teilabschnitten
vereinbart. Damit werde das Projekt erst weit
nach dem ursprünglich vorgesehenen Jahr 2005
fertig gestellt werden. Eine Minderung der Kosten
ist mit der zeitlichen Streckung nicht verbunden.
Im übrigen hat das Bundesministerium
zugesagt, in diesem Zusammenhang alle möglichen
Einsparungen auszuschöpfen, ohne die überregionale
Autobahnverbindung insgesamt in
Frage zu stellen.
Hinsichtlich der weitergehenden Vorschläge des
Bundesrechnungshofes hat das Bundesministerium
dargelegt, dass Bundesautobahnen die am
höchsten belasteten Straßen in Europa seien. Sie
dienten dem schnellen Verkehr; nur auf einem
Drittel der Streckenlänge seien die Geschwindigkeiten
durch Verkehrsregelungen begrenzt.
Da sie dem schnellen Verkehr dienten, nähmen
infolge der hohen Belastungen sowohl die Unfallzahlen
als auch die Störungen der sehr sensiblen
Verkehrsabläufe zu.
Gleichwohl habe das Bundesministerium unter
dem besonderen Druck von Einsparungen schon
zu Beginn der 90er Jahre Überlegungen zur
Querschnittsneugestaltung angestellt, die im
Jahre 1996 zu einer Neufassung seiner Richtlinien
für die Querschnittsgestaltung geführt hätten.
Nach diesen seien für Bundesautobahnen
grundsätzlich Querschnitte mit Standstreifen zu
wählen. Für vierstreifige Bundesautobahnen sei
als Standardquerschnitt ein Regelquerschnitt
184
RQ 29,5 vorzusehen, um den Verkehr im Fall
der Sperrung einer Richtungsfahrbahn für Bauarbeiten
auf vier Behelfsfahrstreifen über die
andere Richtungsfahrbahn führen zu können.
Lediglich bei Bundesautobahnen mit nur regionaler
Verbindungsfunktion und mit Verkehrsstärken
unter 30.000 Kraftfahrzeugen je
24 Stunden lasse das Bundesministerium den
Einsatz eines Regelquerschnitts RQ 26 zu. Ein
Regelquerschnitt RQ 20 komme wegen fehlender
Standstreifen als Autobahnquerschnitt generell
nicht in Betracht. Standstreifen gehörten
weltweit zum festen Bestandteil von Autobahnquerschnitten.
Sie dienten
• dem sicheren Abstellen liegen gebliebener
Fahrzeuge außerhalb des Verkehrsraumes,
• als seitlicher Ausweichraum bei unerwarteten
Hindernissen auf der Fahrbahn,
• der einseitigen mehrstreifigen Behelfsverkehrsführung
neben Unfall- oder Arbeitsstellen,
• der Streckenkontrolle, den Unterhaltungsarbeiten
und Winterdiensteinsätzen,
• dem Befahren durch Notfallfahrzeuge und
• dem Pannendienst.
Standstreifen seien deshalb für einen störungsfreien
Betrieb der Bundesautobahnen unverzichtbar.
Zudem hätten sie erhebliche Auswirkungen
auf die Verkehrssicherheit. Dem Vorschlag
des Bundesrechnungshofes, für bestimmte
Teilabschnitte der von ihm untersuchten Autobahnneubauprojekte
zu prüfen, einen Regelquerschnitt
RQ 20 vorzusehen, könne das Bundesministerium
daher nicht folgen.
23.4
Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass das
Bundesministerium Einsparungen in Höhe von
rd. 300 Mio. DM zugesagt hat. Ihm ist jedoch
vorzuhalten, dass es sich mit den Vorschlägen
des Bundesrechnungshofes, auf bestimmten
schwach belasteten Autobahnabschnitten auf
Standstreifen zu verzichten und weitere
700 Mio. DM einzusparen, nicht im einzelnen
auseinandergesetzt hat, sondern allein aus
grundsätzlichen Erwägungen ablehnt.
Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung,
dass die Funktion einer Bundesautobahn
Standstreifen nicht zwingend voraussetzt,
zumal es hierfür keine rechtsverbindliche
Grundlage, sondern lediglich Richtlinien des
Bundesministeriums gibt. Der Bundesrech-

nungshof verkennt gleichwohl nicht, dass der
Verkehrssicherheit und dem Verkehrsablauf auf
Bundesautobahnen eine hohe Bedeutung zukommt.
Dies gilt aber auch für zweibahnige
Bundesstraßen, für die wie bei Bundesautobahnen
keine gesetzlichen Geschwindigkeitsbeschränkungen
gelten. Insofern ist es für den
Bundesrechnungshof nicht plausibel, warum unter
vergleichbaren Randbedingungen bei zweibahnigen
Bundesstraßen auf Standstreifen verzichtet
werden kann, auf Bundesautobahnen jedoch
nicht.
Der Bundesrechnungshof stellt die Notwendigkeit
von Standstreifen an Bundesautobahnen
keineswegs grundsätzlich in Frage. Dies gilt besonders
für hochbelastete Bundesautobahnen. Er
erwartet jedoch, dass das Bundesministerium bei
Bundesfernstraßenprojekten in jedem Einzelfall
mit der gebotenen Sorgfalt prüft, welche Ausbaustandards
den absehbaren verkehrlichen und
sonstigen Anforderungen genügen werden. Ein
beharrliches Festhalten an einmal gefassten
Beschlüssen und selbst auferlegten Restriktionen
hält der Bundesrechnungshof in diesem Zusammenhang
für nicht sachgerecht. Auch in Anbetracht
der vom Bundesministerium selbst eingeleiteten
Betriebsversuche, bei hochbelasteten
Autobahnabschnitten den Standstreifen für den
fließenden Verkehr zu nutzen, sollte auch der
Regelquerschnitt RQ 20 für die Anwendung bei
schwach belasteten Bundesautobahnen nicht
grundsätzlich ausgeschlossen werden.
Angesichts der hohen Einsparungspotentiale von
weiteren bis zu 700 Mio. DM bei den vorgeschlagenen
Autobahnabschnitten mit zu erwartender
geringer Verkehrsbelastung von weit unter
30.000 Kraftfahrzeugen in 24 Stunden hält es
der Bundesrechnungshof unverändert verkehrstechnisch
für möglich und wegen der knappen
Mittel für notwendig, diese entsprechend den
Standards zweibahniger Bundesstraßen zu verwirklichen
und ggf. auch als solche auszuweisen.
23.5
Der Bundesrechnungshof hält es für erforderlich,
bei den genannten und den noch ausstehenden
Bundesfernstraßenprojekten massive Kosteneinsparungen
durchzusetzen, damit trotz der
anhaltend kritischen Haushaltslage des Bundes
möglichst viele verkehrspolitische Ziele des
Bundesverkehrswegeplans 1992 erreicht werden
können. Hierzu bedarf es auch unkonventionel-
ler Lösungsansätze. Der Bundesrechnungshof
empfiehlt dem Bundesministerium daher nachdrücklich,
seine derzeitigen Planungsgrundsätze
entsprechend den Anregungen des Bundesrechnungshofes
zu überdenken.
In Anbetracht der begrenzten Mittel hält es der
Bundesrechnungshof für geboten abzuwägen, ob
im Einzelfall der Bau eines Standstreifens oder
die Investition in ein anderes, ansonsten derzeit
nicht finanzierbares vordringliches Projekt - insbesondere
in den neuen Bundesländern - wichtiger
ist.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 23:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung
Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, alle
Möglichkeiten der Kosteneinsparung im Bundesfernstraßenbau
zu nutzen und dem Ausschuss
über die erreichten Ergebnisse bis zum
31. Mai 1998 zu berichten.
[Auszug aus BT-Drucksache 13/10904
vom 03.06.1998 - Seite 18]
Nr. 24 Bau der vierten Elbtunnelröhre
(Kapitel 12 10 Titel 822 12)
24.0
Die Bundesautobahn A 7 ist ab dem Elbtunnel
bis zur Anschlussstelle Hamburg-
Schnelsen-Nord überlastet. Das Bundesministerium
hat die Erweiterung des Elbtunnels
um eine vierte Röhre genehmigt,
die Beseitigung der ebenso gravierenden
Verkehrsengpässe auf den anschließenden
oberirdischen Strecken jedoch aufgeschoben.
Damit erweitert es die Kapazität
der Bundesautobahn A 7 zuerst in
einem Abschnitt, in dem die Kosten gemessen
am Nutzen besonders hoch sind.
Im Übrigen ist die vierte Elbtunnelröhre
für den Fernverkehr weitgehend nutzlos,
solange die an den Tunnel anschließenden
oberirdischen Verkehrsengpässe
nicht beseitigt sind. Davon unabhängig
hätte das Bundesministerium durch ein
weniger aufwendiges Tunnelbauwerk einen
dreistelligen Millionenbetrag einsparen
können.
185

24.1
24.1.1
Für die Unterquerung der Elbe im Zuge der
Bundesautobahn A 7 stehen derzeit drei Tunnelröhren
mit insgesamt sechs Fahrstreifen zur Verfügung.
Seit der Inbetriebnahme des Elbtunnels
im Jahre 1975 verdoppelte sich die „Durchschnittliche
Tägliche Verkehrsstärke“ auf
112.000 Kraftfahrzeuge je 24 Stunden im Jahre
1995. Dabei war die „Durchschnittliche Tägliche
Verkehrsstärke“ im Autobahnabschnitt südlich
des Elbtunnels geringer und nördlich des
Elbtunnels, vor und nach der Anschlussstelle
Hamburg-Stellingen, mit bis zu 134.000 Kraftfahrzeugen
je 24 Stunden höher als im Elbtunnel
(s. im einzelnen Bild 1).Das Bundesministerium
beschloss, den Engpass im Bereich des Elbtunnels
durch den Bau einer vierten Röhre zu beseitigen.
Dadurch werden für die Unterquerung der
186
Vorgesehene Maßnahmen
[Einstufung und Kosten
im Bedarfsplan '92]
Sechsstreifiger Ausbau der
A7
[Vordringlicher Bedarf, 34 Mio. DM]
Achtstreifiger Ausbau der A7
[Vordringlicher Bedarf, 41 Mio. DM]
Achtstreifiger Ausbau der A7
[Weiterer Bedarf]
Vierte Elbtunnelröhre
im Zuge der A7
[Vordringlicher Bedarf, 480 Mio. DM]
Bundesautobahn A7
A23
Fahrstreifen im Bereich
Hamburg
A7
A7
A7
Elbe künftig acht Fahrstreifen zur Verfügung
stehen.
Der Gesetzgeber stimmte der Einstufung des
Elbtunnels in den „Vordringlichen Bedarf“ des
Bedarfsplanes für Bundesfernstraßen bereits im
Jahre 1985 zu. Der derzeit maßgebliche Bedarfsplan
1992 weist den achtstreifigen Ausbau
des an den Tunnel anschließenden nördlichen
Abschnittes bis zum Anschluss Hamburg-
Stellingen als „Weiteren Bedarf“ aus. Nur den
Ausbau des darauf folgenden Abschnittes bis
zum Autobahndreieck Hamburg-Nordwest sowie
des daran anschließenden vierstreifigen Abschnittes
bis Hamburg-Schnelsen-Nord sieht er
als „Vordringlichen Bedarf“ vor, wobei die Planungen
für diese Abschnitte derzeit ruhen
(s. Bild 1).
Hmb.-Schnelsen
Autobahndreieck Hmb.-Nordwest
Hmb-Stellingen
Hmb.-Volkspark
Hmb.-Bahrenfeld
Hmb.-Othmarschen
Elbtunnel
Hmb.-Schnelsen-Nord
Hmb.-Waltershof
Durchschnittliche Tägliche
Verkehrsstärke (DTV) 1995
E l b e
Bild 1: Schematische Darstellung des Verlaufs der
Bundesautobahn A7 im Bereich Hamburg
(Kfz/24h)
65.000
84.000
88.000
134.000
115.000
103.000
111.000
112.000
90.000

Gemäß dem Bedarfsplan 1992 sollen alle Maßnahmen
des „Vordringlichen Bedarfs“ bis zum
Jahre 2012 verwirklicht werden. Dem liegt eine
Finanzplanung von jährlich fast 12 Mrd. DM für
den gesamten Bundesfernstraßenbau zugrunde.
Das derzeitige tatsächliche jährliche Ausgabevolumen
beträgt hingegen nur rd. 10 Mrd. DM.
Schutzstreifen Standstreifen
0,50 m 2,00 m
Strahl-Ventilatoren
Rauchabzugskanal
Hauptfahrstreifen
3,75 m
Überholfahrstreifen
3,75 m
24.1.2
Die Straßenbauverwaltung entschied sich bei der
Planung der vierten Elbtunnelröhre für den Bau
zweier 3,75 m breiter Fahrstreifen, eines 2 m
breiten Standstreifens und zweier 0,5 m bzw.
0,63 m breiter Schutzstreifen (s. Bild 2). Dadurch
ergibt sich ein Tunneldurchmesser von
12,35 m innen und über 13,75 m außen.
Geplante vierte Elbtunnelröhre Vorhandene dritte Elbtunnelröhre
Schutzstreifen
0,63 m
Schutzstreifen
1,00 m
Hauptfahrstreifen
3,75 m
Bild 2: Querschnitte der geplanten und vorhandenen Elbtunnelröhren
Zum Zwecke der Selbstrettung von Personen
sind drei Fluchttunnel mit Baukosten von rd.
26 Mio. DM geplant. Zudem sollen eine automatische
Brandmeldeanlage in Verbindung mit einem
entsprechenden Lüftungssystem für den
Brandfall sowie Notrufnischen einen ausreichenden
Brand- und Katastrophenschutz gewährleisten.
Die drei bereits vorhandenen Tunnelröhren verfügen
nicht über Standstreifen. Nach einer Statistik
der Baubehörde ereigneten sich in den
vorhandenen Röhren bis einschließlich 1993
insgesamt 178 Fahrzeugbrände, die nach Angaben
der Hamburger Feuerwehr kaum Probleme
bereiteten.
Das Bundesministerium genehmigte im Jahre
1987 den Vorentwurf für die vierte Tunnelröhre
mit veranschlagten Baukosten in Höhe von
480 Mio. DM. Das Ausschreibungsergebnis offenbarte
jedoch eine Kostensteigerung von fast
70 v. H. Deshalb wandte sich das Bundesministerium
im Januar 1995 an die Straßenbauverwaltung.
Es wies darauf hin, dass es keine zwingen-
(Die anderen beiden Röhren haben den gleichen Querschnitt)
Abluft
Zuluft
Überholfahrstreifen
3,75 m
Schutzstreifen
0,50 m
den Vorschriften gäbe, nach denen aus tunnelspezifischen
Gründen Standstreifen vorzusehen
wären. Hierfür wären nur verkehrliche Gründe
maßgebend. Daher könnte man auf den Standstreifen
ohne aufwendige bauliche Alternativen
wie Pannenbuchten und zusätzliche Fluchtwege
verzichten; dieses gelte insbesondere im Hinblick
auf die ständig besetzte Tunnelbetriebszentrale
und die umfangreichen Verkehrsleiteinrichtungen,
die ein kurzfristiges Eingreifen im
Störungsfall ermöglichten. Vor dem Hintergrund
des aufwendigen Brandlüftungssystems und der
ständig einsatzbereiten, straßenbaueigenen Feuerwehr
könnten möglicherweise sogar die geplanten
Fluchttunnel entfallen.
Die Straßenbauverwaltung legte dem Bundesministerium
daraufhin dar, dass der Wegfall des
Standstreifens für sich betrachtet Einsparungen
von nur rd. 31 Mio. DM erbrächte und die Gesamteinsparungen
durch Änderung des Sicherheitskonzeptes
rd. 34 Mio. DM betrügen. In Anbetracht
der Projektreife müsse aber mit einem
neuen Planfeststellungsverfahren, Schadensersatzklagen
der Bieter, Verzögerung des Baube-
187

ginns um mindestens fünf Jahre, zusätzlichen
Planungskosten in Höhe von rd. 25 Mio. DM
und möglichen Mehrkosten für eine geforderte,
zusätzliche Überdeckung der Bundesautobahn
außerhalb des eigentlichen Tunnels gerechnet
werden.
Das Bundesministerium stimmte, gestützt auf
die Angaben der Straßenbauverwaltung, schließlich
der vorgesehenen Vergabe einschließlich
des Standstreifens und der Fluchttunnel zu.
Daraufhin vergab die Straßenbauverwaltung Ende
1995 den Auftrag für die insgesamt rd. 4 km
lange Baustrecke mit einer Auftragssumme in
Höhe von rd. 800 Mio. DM. Die Gesamtkosten
(einschließlich Grunderwerbskosten) für die
vierte Elbtunnelröhre werden voraussichtlich
rd. 880 Mio. DM betragen. Hinzuzurechnen sind
noch die Finanzierungskosten für die private
Vorfinanzierung in etwa gleicher Höhe, so dass
sich der Gesamtbetrag auf rd. 1,8 Mrd. DM erhöht.
Nach Angaben des Bundesministeriums
betragen die durchschnittlichen Baukosten eines
mit zwei Fahrstreifen ausgestatteten Tunnels etwa
30 Mio. DM bis 70 Mio. DM je Kilometer.
Die Kosten für den etwa 4 km langen und ohne
Standstreifen geplanten zweistreifigen Wesertunnel
werden nach Schätzungen der Bauverwaltung
rd. 300 Mio. DM betragen.
24.2
24.2.1
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass
das Bundesministerium durch den Bau der vierten
Elbtunnelröhre mit der Kapazitätserweiterung
der Bundesautobahn A 7 in einem Abschnitt
begonnen hat, in dem die Kosten gemessen
am Nutzen besonders hoch sind und der darüber
hinaus mit rd. 880 Mio. DM Gesamtkosten
außergewöhnlich aufwendig ist. Solange die an
den Tunnel anschließenden oberirdisch geführten
und gleichermaßen stark überlasteten Strecken
nicht ausgebaut sind, ist die vierte Elbtunnelröhre
für den Fernverkehr weitgehend nutzlos.
Das Bundesministerium hätte den Engpass
bei der Elbunterquerung bis zum Ausbau der anschließenden,
wesentlich preiswerteren nördlichen
Streckenabschnitte hinnehmen oder aber
auf eine zeitnahe Beseitigung der oberirdischen
Engpässe in Ergänzung zur vierten Röhre des
Elbtunnels hinwirken müssen. Nunmehr werden
die als vordringlich eingestuften Maßnahmen im
Zuge der Bundesautobahn A 7 im Bereich von
Hamburg aufgrund fehlender Planungen und
knapper finanzieller Mittel voraussichtlich nicht
188
im vom Bundesverkehrswegeplan vorgesehenen
Zeitrahmen bis zum Jahre 2012 verwirklicht
werden können.
24.2.2
Der Bundesrechnungshof hat weiter beanstandet,
dass die vierte Elbtunnelröhre im Vergleich
mit anderen Tunneln und gemessen an den Vorgaben
in den einschlägigen Vorschriften zu aufwendig
geplant wurde. In Anbetracht der gegenüber
einem gewöhnlichen Tunnel bis zu achtfach
höheren Kosten hätte das Bundesministerium
alle vertretbaren Möglichkeiten zur Kostenminimierung
ausschöpfen und beispielsweise
auf Standstreifen oder Fluchttunnel verzichten
oder anstatt 3,75 m nur 3,50 m breite Fahrstreifen
vorsehen sollen. Der Bundesrechnungshof
hat insbesondere auf die vorhandenen stark belasteten
Elbtunnelröhren hingewiesen, die im
Gegensatz zu der geplanten vierten Röhre nicht
mit Standstreifen ausgestattet sind.
Allein der wegen des Standstreifens vergrößerte
Tunneldurchmesser verursacht schon nach den
Berechnungen der Straßenbauverwaltung zusätzliche
Kosten in Höhe von rd. 31 Mio. DM.
Die Baubehörde hat dabei allerdings die möglichen
Einsparungen nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
zu niedrig angesetzt. Der mit
dem Standstreifen einhergehende größere Tunneldurchmesser
bewirkt
• eine überproportionale Vergrößerung des Aushubvolumens
beim Schildvortrieb,
• stärkere und damit teurere Segmente für die
Tunnelschale mit einhergehender zusätzlicher
Vergrößerung des Aushubvolumens und
• eine Tieferlegung des Tunnels, um die erforderliche
Überdeckung mit Erdreich einzuhalten.
Der Bundesrechnungshof hat die möglichen
Einsparungen bei Verzicht auf den Standstreifen
in Anlehnung an die Kosten der ohne Standstreifen
und mit einem Außendurchmesser von
11,30 m für rd. 300 Mio. DM geplanten Weserunterquerung
auf einen dreistelligen Millionenbetrag
geschätzt.
Bei Verzicht auf den Standstreifen hätte anstelle
eines neuen Planfeststellungsverfahrens nur ein
ergänzendes Verfahren durchgeführt werden
müssen, die geforderte zusätzliche Überdeckung
hätte abgelehnt und die angegebenen zusätzlichen
Planungskosten begrenzt werden können.
Ob es zu Schadensersatzklagen der Bieter ge-

kommen wäre, ist fraglich. Auch wäre eine mögliche
Verzögerung des Baubeginns angesichts
des zweifelhaften Nutzens der vierten Elbtunnelröhre
für den Fernverkehr durchaus hinnehmbar
gewesen.
Im Übrigen würde der Tunnel auch dann über
einen ungewöhnlich hohen Leistungs- und Sicherheitsstandard
verfügen, wenn man auf den
Standstreifen wie bei den vorhandenen drei
Tunnelröhren oder auf die Fluchttunnel verzichtet
hätte. Der Elbtunnel verfügt über eine Tunnelbetriebszentrale,
die ständig den gesamten
Tunnelbereich überwacht und bei Bedarf den
Tunnel mittels Lichtzeichen sofort sperren kann.
Auch kann die ständig einsatzbereite straßenbaueigene
Tunnelfeuerwehr in Verbindung mit
der vorgesehenen Rauchabzugseinrichtung
durch ihr schnelles Eingreifen Brände wirksam
bekämpfen.
24.3
24.3.1
Die zuständige Straßenbauverwaltung hat dargelegt,
dass sich der Elbtunnel durch die Verkehrszunahme
zu einem entscheidenden Engpass im
Zuge der Bundesautobahn A 7 entwickelt habe.
Eine Richtungsbezogene Analyse des Verkehrsaufkommens
nördlich des Elbtunnels bis
hin zur Anschlussstelle Hamburg-Schnelsen-
Nord verdeutliche die Überlastung des Elbtunnels.
Es zeige sich dabei, dass die Verkehrsstärken
in Richtung Norden gegenüber der Fahrt
Richtung Süden deutlich stärker ausgeprägt seien.
Dieses Verhalten sei darauf zurückzuführen,
dass der von Hamburg nach Norden gerichtete
Quellverkehr nördlich des Elbtunnels möglichst
rasch die Bundesautobahn zu erreichen suche,
während der Zielverkehr in Richtung Hamburg,
soweit er ortskundig sei, bei Stauungen vor dem
Elbtunnel frühzeitig die Bundesautobahn verlasse
und auf das Stadtstraßennetz ausweiche. Deshalb
sei die unzureichende Kapazität der Elbquerung
das entscheidende Problem der Verkehrsabwicklung
auf der Bundesautobahn A 7.
Durch die vierte Elbtunnelröhre würde es möglich,
die vorhandene Kapazität der Anschlussstrecken
besser zu nutzen.
24.3.2
Das Bundesministerium hat sich der Auffassung
der Straßenbauverwaltung angeschlossen. Es hat
zu dem vom Bundesrechnungshof aufgezeigten
Einsparvolumen ausgeführt, dass die Kosten für
die Schildvortriebsstrecke der vierten Elbtunnelröhre
und des Wesertunnels nicht direkt ver-
gleichbar seien. So seien beim Wesertunnel u. a.
• die örtlichen Randbedingungen für die Baustelle
in der freien Strecke wesentlich einfacher,
• weniger Auflagen im Baurechtsverfahren ergangen,
• die geologischen Verhältnisse günstiger; auch
sei
• ein geringerer Wasserdruck zu berücksichtigen
und
• keine Unterfahrung von Bebauung erforderlich.
Die pauschale Einschätzung des Bundesrechnungshofes,
dass ein Verzicht auf den Standstreifen
Einsparungen in dreistelliger Millionenhöhe
ergeben hätte, sei daher sachlich nicht richtig.
Weiter hat das Bundesministerium erläutert,
dass sich die Verkehrssicherheit in einem Straßentunnel
mit einem Standstreifen zwar erheblich
verbessere, dem Rettungskonzept im Brandfall
aber nicht in vollem Umfange genügen würde.
Fluchtwege stellten darauf ab, dem Tunnelnutzer,
der bis zum Eintreffen der Feuerwehr einer
starken Temperatur- und Rauchgasentwicklung
allein ausgesetzt sei, in den für die Personenrettung
ersten wichtigen Minuten nach
Brandausbruch eine Rettung ohne fremde Hilfe
zu ermöglichen. Die vierte Elbtunnelröhre solle
künftig den gesamten Güterverkehr in Nord-
Süd-Richtung aufnehmen. Deshalb müsse, bedingt
durch den hohen LKW-Anteil von
30 v. H., mit Brandlasten gerechnet werden, die
den für Bundesfernstraßen üblichen Rahmen
weit überschreiten. Das Bundesministerium
könne deshalb der Empfehlung des Bundesrechnungshofes,
für die geplante vierte Elbtunnelröhre
auf Standstreifen oder Fluchtwege zu verzichten,
im Hinblick auf die Sicherheit der Tunnelnutzer
und die Leichtigkeit des Verkehrs
nicht folgen.
24.4
24.4.1
Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass
der Elbtunnel einen Engpass im Zuge der Bundesautobahn
A 7 darstellt. Dies gilt allerdings
auch für den sechsstreifigen noch höher belasteten
Abschnitt Hamburg-Stellingen bis zum Autobahndreieck
Hamburg-Nordwest sowie für den
daran anschließenden vierstreifigen Abschnitt
bis zur Anschlussstelle Hamburg-Schnelsen-
Nord. Der Ausbau des Elbtunnels auf acht Fahr-
189

streifen wird für den Fernverkehr in absehbarer
Zeit kaum Vorteile bringen, da die nördlich an
den Tunnel anschließenden hoch belasteten Autobahnabschnitte
erst zu einem wesentlich späteren
Zeitpunkt ausgebaut werden. Die vierte Elbtunnelröhre
wird bis dahin in erster Linie für den
innerstädtischen Verkehr von Hamburg von
Nutzen sein.
Angesichts der Tatsache, dass für die Beseitigung
der nördlichen Engpässe auf der Grundlage
der Kostenschätzung des Bedarfsplanes 1992
weniger als ein Sechstel der Kosten für die vierte
Elbtunnelröhre aufzuwenden wären, hätte das
Bundesministerium zunächst die oberirdisch geführten
Strecken allein oder aber zeitgleich mit
dem Bau der vierten Elbtunnelröhre ausbauen
lassen müssen. Die jetzt gewählte Reihenfolge
ist aus Sicht des Bundesrechnungshofes nicht
sinnvoll. Das Bundesministerium hätte insofern
die zeitliche Reihenfolge der Teilprojekte der
gesamten Baumaßnahme im Hinblick auf die erheblichen
finanziellen und verkehrlichen Auswirkungen
besser koordinieren müssen.
24.4.2
Der Darstellung des Bundesministeriums, dass
ein direkter Kostenvergleich der Schildvortriebsstrecke
zwischen der vierten Elbtunnelröhre
und dem Wesertunnel nicht möglich sei, kann
der Bundesrechnungshof nicht folgen. Die beim
Wesertunnel einfacheren örtlichen Randbedingungen
für die Baustelle in der freien Strecke
und weniger Auflagen im Baurechtsverfahren
können für die Elbtunnelröhre keine Mehrkosten
in dreistelliger Millionenhöhe begründen.
Dies gilt auch für die geologischen Verhältnisse,
die beim Wesertunnel zwar etwas günstiger sein
mögen, aber im Wesentlichen mit denen des
Elbtunnels vergleichbar sind. Auch die vom
Wasserdruck abhängigen Baukosten sind beim
Wesertunnel und der vierten Elbtunnelröhre annähernd
vergleichbar, wenn man bei der vierten
Elbtunnelröhre - wie in der Vergleichsrechnung
unterstellt - auf einen Standstreifen verzichtet
und damit einen um rd. 3 m geringeren Außendurchmesser
des Tunnels bei der Ermittlung des
Wasserdrucks berücksichtigt. Die zusätzlichen
Kosten für die Unterfahrung der Bebauung hat
der Bundesrechnungshof beim Kostenvergleich
schon beachtet und vor der Gegenüberstellung
abgezogen.
Der Bundesrechnungshof bleibt deshalb bei seiner
Einschätzung, dass ein Verzicht auf den
Standstreifen Einsparungen in dreistelliger Mil-
190
lionenhöhe bewirkt hätte. Dabei verkennt er
nicht, dass ein Standstreifen die Verkehrssicherheit
in einem Straßentunnel verbessert. Allerdings
hat er nicht nachvollziehen können, warum
das Bundesministerium bei der vierten Elbtunnelröhre
einen Standstreifen vorsieht, aber
bei den bestehenden drei Röhren darauf verzichtet
hat und auch den Wesertunnel ohne Standstreifen
plant. Auch ist es nach Auffassung des
Bundesrechnungshofes nicht plausibel, dass die
künftig in Nord-Süd-Richtung befahrene vierte
Elbtunnelröhre über einen höheren Sicherheitsstandard
verfügen müsse als die zumindest
gleich stark belastete vorhandene östliche Tunnelröhre
für den Süd-Nord-Güterverkehr.
24.5
Der Bundesrechnungshof sieht das Festhalten
des Bundesministeriums am Bau des Standstreifens
insbesondere darin begründet, dass die zuständige
Straßenbauverwaltung ihn zunächst
plante, ohne die damit einhergehenden erheblichen
zusätzlichen Kosten korrekt zu erfassen.
Als dann das
Submissionsergebnis eine erhebliche Kostensteigerung
offenbarte, veranlassten vermeintliche
Sachzwänge wie Bauverzögerung, neues
Planfeststellungsverfahren, drohende Schadensersatzklagen
der Bieter und zusätzliche Planungskosten
das Bundesministerium, der Maßnahme
in der vorliegenden Form zuzustimmen.
Der Bundesrechnungshof wendet sich mit seiner
kritischen Würdigung des Standstreifens keineswegs
gegen Investitionen in die Sicherheit
des Straßenverkehrs, sondern versucht, auf einen
wirkungsvolleren Einsatz der knappen Mittel
hinzuwirken. Hätte das Bundesministerium auf
den Standstreifen verzichtet, so hätte es mit den
freiwerdenden Mitteln beispielsweise die genannten
oberirdischen Verkehrsengpässe der
Bundesautobahn A 7 beseitigen oder zahlreiche
unfallträchtige Ortsdurchfahrten im Zuge von
Bundesstraßen durch verkehrssichere Umgehungen
ersetzen können.
Das Bundesministerium wird künftig die Maßnahmen
für Bundesfernstraßen mit hoher verkehrlicher
und finanzieller Bedeutung bereits in
der Planungsphase intensiver begleiten und die
im Vorentwurf veranschlagten Kosten kritischer
prüfen müssen, um rechtzeitig auf Art und Umfang
der Maßnahmen Einfluss nehmen zu können.

Es sollte nunmehr darauf hinwirken, dass die zuständige
Straßenbauverwaltung die an den Elbtunnel
anschließenden oberirdischen Strecken
des „Vordringlichen Bedarfs“ baldmöglichst
ausbaut, da die vierte Elbtunnelröhre nur in Verbindung
mit dem Ausbau dieser Strecken eine
nachhaltige Verbesserung für den Fernverkehr
bewirkt. Der Bundesrechnungshof weist in diesem
Zusammenhang auf seine Einsparvorschläge
beim Neubau von Bundesautobahnen hin
(s. Nr. 23).
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 24:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, künftig
zusammenhängende Ausbaumaßnahmen an
Bundesfernstraßen zeitlich besser aufeinander
abzustimmen und Maßnahmen mit einem
günstigen Nutzen-Kosten-Verhältnis vorzuziehen.
Zudem sollte es große Maßnahmen
bereits in der Planungsphase intensiver begleiten,
um rechtzeitig auf Art und Umfang der
Maßnahmen Einfluss nehmen zu können.
c) Er fordert das Bundesministerium weiter auf,
darauf hinzuwirken, dass die zuständige Straßenbauverwaltung
die an den Elbtunnel anschließenden
oberirdischen Strecken des
„Vordringlichen Bedarfs“ baldmöglichst ausbaut.
[Auszug aus BT-Drucksache 13/10904
vom 03.06.1998 - Seite 18]
Nr. 25 Abrechnung von Straßenbaumaßnahmen
(Kapitel 12 10)
25.0
Überzahlungen und Doppelzahlungen
sowie nicht oder nicht rechtzeitig eingeforderte
Zins- oder Rückzahlungen bei
der Abrechnung von Straßenbaumaßnahmen
führen zu Verlusten für den
Bundeshaushalt in jährlich zweistelliger
Millionenhöhe. Aufgrund der Empfehlungen
des Bundesrechnungshofes und
der Vorprüfungsstellen konnten allein im
Jahre 1995 weit über 30 Mio. DM von
Auftragnehmern zurückgefordert werden.
25.1
Der Bundesrechnungshof prüft regelmäßig die
Ausgaben für den Bundesfernstraßenbau, die die
Länder zu Lasten des Bundes im Rahmen der
Auftragsverwaltung tätigen. Dabei unterstützen
ihn die Vorprüfungsstellen, Rechnungsprüfungsämter
und Rechnungsprüfungsstellen der
Länder oder Landschaftsverbände (Vorprüfungsstellen).
Bei seinen Prüfungen stellt der
Bundesrechnungshof immer wieder eine Vielzahl
von Mängeln beim Planen, Vorbereiten,
Durchführen und Abrechnen sowie bei der
Überwachung von Straßenbaumaßnahmen fest.
So bezahlten die Straßenbauverwaltungen der
Länder entgegen geltenden Abrechnungsbestimmungen
überhöhte Rechnungen von Auftragnehmern
und ließen bei zusätzlichen oder
nachträglichen Bauleistungen die Möglichkeit
ungenutzt, über Preisnachlässe zu verhandeln.
Bei Straßenbaumaßnahmen mit geteilter Baulast,
z. B. bei Kreuzungen oder Ortsdurchfahrten, beachteten
sie die Regelungen zur Kostenteilung
zwischen den Baulastträgern häufig nicht oder
nur ungenügend. Diese und viele andere wiederholt
beanstandete Mängel führten zu erheblichen
Überzahlungen, Doppelzahlungen sowie nicht
oder nicht rechtzeitig eingeforderten Zins- oder
Rückzahlungen zum Nachteil des Bundeshaushaltes.
25.2
Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium
wiederholt darauf hingewiesen, dass die
im Auftrag des Bundes handelnden Länder die
Straßenbaumaßnahmen des Bundes nicht immer
mit der gebotenen Sorgfalt abrechnen.
Die Straßenbauverwaltungen haben eine Vielzahl
der vom Bundesrechnungshof und den
Vorprüfungsstellen aufgezeigten Mängel bei der
Abrechnung von Straßenbaumaßnahmen aufgegriffen
und daraufhin in den letzten Jahren jeweils
Beträge in zweistelliger Millionenhöhe erfolgreich
von Auftragnehmern zurückgefordert.
So flossen aufgrund der Beanstandungen des
Bundesrechnungshofes im Jahre 1995 rd.
8 Mio. DM und im Jahre 1996 rd. 11 Mio. DM
an Rückzahlungen dem Bundeshaushalt zu. Hinzu
kamen noch Rückzahlungen, die aufgrund der
Empfehlungen der Vorprüfungsstellen eingefordert
worden sind. Von den insgesamt 24 Vorprüfungsstellen
bewirkten im Jahre 1995 allein
knapp die Hälfte Rückzahlungen in Höhe von
weiteren rd. 21 Mio. DM zugunsten des Bundeshaushaltes.
Die andere Hälfte der Vorprü-
191

fungsstellen führte keine Aufzeichnungen über
die auf ihre Feststellungen hin von den Straßenbauverwaltungen
zurückgeforderten Zahlungen.
Da der Bundesrechnungshof und die Vorprüfungsstellen
ihre Prüfungen auf Stichproben beschränken
und damit nur einen geringen Teil der
gesamten Straßenbaumaßnahmen erfassen, ist
davon auszugehen, dass die Zahl der tatsächlichen
Über- und Doppelzahlungen erheblich höher
liegt. Bei einer sorgfältigeren Abrechnung
von Straßenbaumaßnahmen könnten erhebliche
Bundesmittel eingespart oder für andere vordringliche
Bundesfernstraßenprojekte verwendet
werden.
Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium
empfohlen, die im Auftrag des Bundes
handelnden Länder anzuhalten, Straßenbaumaßnahmen
sorgfältiger abzurechnen.
25.3
Das Bundesministerium hat keine Einwände gegen
die Feststellungen des Bundesrechnungshofes
erhoben. Es hat allerdings mangels eigener
Erkenntnisse nicht nachvollziehen können, ob
die tatsächlichen Über- und Doppelzahlungen
erheblich höher liegen.
25.4
Das Bundesministerium bleibt aufgefordert, bei
den Ländern eine sorgfältigere Abrechnung von
Straßenbaumaßnahmen des Bundes anzumahnen.
Der Bundesrechnungshof wird die Angelegenheit
weiter beobachten.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 25:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er erwartet, dass das Bundesministerium für
Verkehr auf die im Auftrag des Bundes handelnden
Länder einwirkt, die Straßenbaumaßnahmen
des Bundes sorgfältiger abzurechnen
und verstärkt unberechtigte Zahlungen zurückzufordern.
192
[Auszug aus BT-Drucksache 13/10904
vom 03.06.1998 - Seite 18]
Nr. 65 Fortschreibung des
Bedarfsplanes für die
Bundesfernstraßen
(Kapitel 12 10)
65.1
Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen (Bedarfsplan),
eine Anlage zum Fernstraßenausbaugesetz,
legt fest, welche Teile des Bundesfernstraßennetzes
neu- oder auszubauen sind. Dabei
werden die Maßnahmen entsprechend ihrer
Dringlichkeitsstufe entweder dem „Vordringlichen
Bedarf“ oder dem „Weiteren Bedarf“ zugeordnet.
Das Bundesministerium für Verkehr (Bundesministerium)
hat den gesetzlichen Auftrag, in
Abständen von fünf Jahren zu prüfen, ob der
Bedarfsplan der Verkehrsentwicklung anzupassen
ist. Bei der Fortschreibung des Bedarfsplanes
im Jahre 1992 übernahm es grundsätzlich alle
noch nicht realisierten Maßnahmen des „Vordringlichen
Bedarfs“ aus dem vorhergehenden
Bedarfsplan des Jahres 1986, ohne diese erneut
zu bewerten. Das Bundesministerium begründete
sein Vorgehen mit dem Vertrauensschutz gegenüber
Beschlüssen des Deutschen Bundestages,
mit der allgemeinen Verkehrszunahme und
der zu wahrenden Planungskontinuität. Der
Deutsche Bundestag beschloss im Jahre 1993
die Fortschreibung des Bedarfsplanes im Wesentlichen
in der vom Bundesministerium vorgelegten
Form.
Der Bundesrechnungshof hat eine der geplanten
Maßnahmen, die nördliche Ortsumgehung der
Stadt Mettmann (Bundesstraße 7 neu), mit Baukosten
in Höhe von voraussichtlich mehr als
100 Mio. DM geprüft. Dabei stellte er fest, dass
der geplante Neubau entgegen den ursprünglichen
Planungen aus dem Jahre 1986 für den
weiträumigen Verkehr heute nicht mehr notwendig
ist, weil in der Zwischenzeit zwei neue
Verkehrswege zur Verfügung stehen, die faktisch
als Ortsumgehung genutzt werden. Zum
einen ist dies die parallel zur Bundesstraße 7
verlaufende Bundesautobahn A 46 und zum anderen
eine südliche Ortsumgehung in Form einer
leistungsfähigen Kreisstraße mit hohem Ausbaustandard.
Die Planungen des Bundesministeriums
und des Landes sahen aufgrund der nunmehr
vorhandenen Autobahn und Kreisstraße
vor, die Bundesstraße 7 neu nach ihrer Fertigstellung
in eine nachrangige Straßenklasse abzustufen.

65.2
Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium
gebeten, Planung und Bau der Bundesstraße
7 neu nicht weiter zu verfolgen. Darüber
hinaus hat er ihm empfohlen, den Bau von vor
vielen Jahren geplanten Bundesfernstraßen künftig
nur dann zu genehmigen, wenn sie tatsächlich
noch erforderlich sind. Der Bundesrechnungshof
hat angeregt, bei der jeweils nach fünf
Jahren anstehenden Fortschreibung des Bedarfsplanes
alle noch nicht realisierten Maßnahmen
auf der Grundlage des aktuellen Verkehrsnetzes
und der aktuellen Verkehrsentwicklung neu zu
bewerten und den Bedarf einzelfallbezogen zu
prüfen.
65.3
Das Bundesministerium hat erwidert, es habe bei
der Fortschreibung des Bedarfsplanes geprüft,
ob bei Vorhaben des „Vordringlichen Bedarfs“
in Einzelfällen besondere Gründe für eine Rückstufung
bestehen. Auch habe es dem Deutschen
Bundestag vorgeschlagen, die bisherige Dringlichkeit
einzelner Maßnahmen herabzustufen.
Damals sei ihm aber Näheres über den Ausbau
der Kreisstraße, der den Bau der Bundesstraße 7
neu entbehrlich machen könnte, nicht bekannt
gewesen. Angesichts des aktuellen Kenntnisstandes
bestünden im Bundesministerium allerdings
Zweifel an der Notwendigkeit und Dringlichkeit
der Bundesstraße 7 neu. Es habe daher
veranlasst, die Maßnahme nachzubewerten und
dabei auch die zu erwartende erhebliche Kostensteigerung
zu berücksichtigen.
Dies könne unter Umständen zu einer Zurückstellung
der Maßnahme bis zur erneuten Fortschreibung
des Bedarfsplanes führen.
Das Bundesministerium hat weiter darauf hingewiesen,
dass die Prüfung oder Rückstellung
von Straßenbaumaßnahmen dort an Grenzen
stoße, wo der Auftrag zum Ausbau des Bundesfernstraßennetzes
nach dem Fernstraßenausbaugesetz
ausgehöhlt werde. Daher konzentrierten
sich die Prüf- und Rückstellmöglichkeiten auf
Maßnahmen, bei denen die aktuellen Investitionskosten
die ursprünglichen Kostenschätzun-
gen (zuzüglich der Baupreisentwicklung) merklich
überstiegen.
Im Übrigen erwäge das Bundesministerium, bei
der nächsten Fortschreibung des Bedarfsplanes
die noch nicht realisierten Maßnahmen des
„Vordringlichen Bedarfs“ wieder stärker in die
Bewertung einzubeziehen, als dies bei der letzten
Fortschreibung geschehen sei.
65.4
Der Bundesrechnungshof sieht seine Zweifel an
der verkehrlichen Notwendigkeit und Dringlichkeit
der Bundesstraße 7 neu bestätigt. Dabei erkennt
er an, dass die Möglichkeiten des Bundesministeriums,
Maßnahmen des Bedarfsplanes
zurückzustellen, wegen des gesetzlichen Auftrags
zum Ausbau des Bundesfernstraßennetzes
begrenzt sind. Jene sollte das Bundesministerium
jedoch voll ausschöpfen, um den Bau unwirtschaftlicher
Strecken zu verhindern. Das gilt
insbesondere, wenn vorgesehen ist, im Bedarfsplan
enthaltene Strecken abzustufen. Im übrigen
hält es der Bundesrechnungshof gerade wegen
des die Verwaltung bindenden gesetzlichen Auftrags
für notwendig, dass das Bundesministerium
dem Deutschen Bundestag bei der Fortschreibung
des Bedarfsplanes nur solche Maßnahmen
zur Beschlussfassung vorschlägt, deren
aktueller verkehrlicher Bedarf nachgewiesen ist.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 65:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er erwartet, dass das Bundesministerium dem
Deutschen Bundestag bei der Fortschreibung
des Bedarfsplanes für die Bundesfernstraßen
nur solche Maßnahmen zur Beschlussfassung
vorschlägt, deren aktueller verkehrlicher Bedarf
nachgewiesen ist.
[Auszug aus BT-Drucksache 13/10904
vom 03.06.1998 - Seite 32]
193

194
Auszüge aus den Bemerkungen 1998
Nr. 35 Lärmschutz an Bundesfernstraßen
(Kapitel 12 10)
35.0
Lärmschutzanlagen an Bundesfernstraßen
waren häufig zu teuer. Sie wurden
vielfach unangemessen aufwendig gestaltet
und großenteils höher und standsicherer
ausgeführt als notwendig.
35.1
Die Straßenbauverwaltungen der Länder planen
und bauen im Auftrag des Bundes Maßnahmen
des aktiven Lärmschutzes zur Lärmvorsorge und
Lärmsanierung an Bundesfernstraßen. Ein wesentlicher
Teil der Maßnahmen sind Lärmschutzwände
und -wälle, für deren Errichtung
der Bund rd. 255 Mio. DM jährlich aufwendet.
Der Bundesrechnungshof prüfte querschnittlich,
wie die Straßenbauverwaltungen die Vorgaben
des Bundesministeriums für eine wirtschaftliche
und sparsame Gestaltung und Konstruktion für
Lärmschutzanlagen an Bundesfernstraßen beachtet
und umgesetzt hatten.
35.2
Das Bundesministerium hatte seit dem Jahre
1985 empfohlen, Lärmschutzwände der örtlichen
Situation angemessen zu gestalten und
(BT-Drs. 14/29 v. 23. November 1998)
möglichst unauffällig in die Landschaft einzugliedern.
Die Bepflanzung habe größte Bedeutung.
Nur in Ausnahmefällen sei in markanten
Bereichen eine künstlerische Farbgestaltung vertretbar.
Ende des Jahres 1993 wies das Bundesministerium
die Straßenbauverwaltungen an, auf
eine besondere Gestaltung von Lärmschutzwänden
zu verzichten, wenn damit Mehrkosten verbunden
seien.
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die
Straßenbauverwaltungen in vielen Fällen - darunter
die nachfolgenden Beispiele - die Vorgaben
des Bundesministeriums nicht eingehalten
hatten. In einigen Fällen betrugen die dadurch
verursachten Mehrausgaben über ein Viertel der
Gesamtausgaben.
- Ein rd. 1 km langes Teilstück einer Lärmschutzwand
an der Bundesautobahn A 5 bei
Karlsruhe/ Durlach bestand straßenseitig aus
stark profilierten, farblich gestalteten Betonfertigteilen,
die den Eindruck vermittelten, als
wären sie schräg gestellt (vgl. Bild 1). Die
Lärmschutzwand kostete über 5 Mio. DM und
war damit rd. doppelt so teuer wie ursprünglich
veranschlagt. Dies war nicht nur auf Kostensteigerungen
und unerwartet aufgetretene
Probleme, sondern auch auf die außerordentlich
komplizierte und aufwendige Gestaltung
zurückzuführen.
Bild 1: Lärmschutzwand an der Bundesautobahn A 5 bei
Karlsruhe/Durlach

- Eine Lärmschutzwand an der Bundesautobahn
A 1 bei Lübeck bestand aus einer kostspieligen
Konstruktion aus Beton und Ziegelmauerwerk
mit plastisch herausgearbeiteten Türmen und
Zinnen, die an die Silhouette der Stadt erinnern
sollten (vgl. Bild 2). Die Ausgaben für die Gestaltung
der Wand betrugen rd. 1,4 Mio. DM lind
damit fast 30 v. H. der Gesamtausgaben.
- Eine Lärmschutzwand an der Bundesautobahn
A 66 im Bereich Gründau/Rothenbergen war
ebenfalls mit Zinnen und Türmen in Form einer
Stadtsilhouette gestaltet. Auf der Grundlage
einer Farbdesignstudie war, die Lärmschutzwand
auf der Straßen- und Anwohnerseite
in Anlehnung an Hausfassaden bemalt
(vgl. Bild 3). Die Ausgaben für die farbliche
Gestaltung betrugen rd. 500.000 DM. Inzwischen
verdecken die von Anfang an vorgesehenen
Grünpflanzen die gestalterischen Einzelheiten
der Wand.
Bild 2: Lärmschutzwand an der Bundesautobahn A 2 bei Lübeck
(im Bauzustand)
Bild 3: Lärmschutzwand an der Bundesautobahn A 66 bei
Gründau/Rothenbergen
195

- Im Stadtbereich von Köln war ein an der
Bundesautobahn A 4 über einem Brückenbauwerk
gelegenes Teilstück einer Lärmschutzwand
künstlerisch gestaltet (vgl.
196
Bild 4). Die Ausgaben für die Stahl-Glas-
Konstruktion überstiegen daraufhin den Voranschlag
um mehr als das Zehnfache.
Bild 4: Lärmschutzwand an der Bundesautobahn A 45 bei Köln/Poll
35.2.1
Der Bundesrechnungshof hat zu den ersten drei
Beispielen die Auffassung vertreten, dass die
kostspielige Gestaltung im Widerspruch zu den
Empfehlungen des Bundesministeriums steht,
nach denen Lärmschutzwände der örtlichen Situation
angemessen, möglichst unauffällig in die
Landschaft einzugliedern sind. Im Beispiel drei
kommt hinzu, dass durch die von Anfang an
vorgesehene Begrünung die Wirkung der aufwendigen
Gestaltung wieder verloren ging. Im
vierten Beispiel geht das Gestaltungselement
weit über eine farbliche Akzentuierung hinaus.
Der Bundesrechnungshof hat den - auch häufig
in anderen Fällen angetroffenen - gestalterischen
Aufwand für übertrieben angesehen und zum
Teil als Risiko für die Verkehrssicherheit gewertet.
Die darauf entfallenden Ausgaben, oft ein
erheblicher Anteil der Gesamtausgaben, sind
nicht vertretbar.
35.2.2
Das Bundesministerium hat die Kritik des Bundesrechnungshofes
im Grundsatz geteilt. Es hat
jedoch darauf verwiesen, dass seine durchschnittlichen
Ausgaben für 1 m 2 Lärmschutzwand
in den letzten Jahren gesunken seien, was
sein Bemühen um eine sparsame Gestaltung
verdeutliche. Im Übrigen beabsichtige es, als-
bald eine überarbeitete Fassung seiner Vorgaben
zur Gestaltung von Lärmschutzwänden an Bundesfernstraßen
bei den Straßenbauverwaltungen
einzuführen.
35.2.3
Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem Bundesministerium
sicherzustellen, dass die Straßenbauverwaltungen
seine Vorgaben in stärkerem
Maße als bisher beachten. Die wesentliche
Zielrichtung sollte sein, Lärmschutzwände möglichst
zweckentsprechend und preiswert zu errichten.
Durch eine weniger aufwendige Gestaltung
können Ausgaben in Millionenhöhe vermieden
werden, ohne dass ästhetische Gesichtspunkte
beeinträchtigt würden. Überdies würde
die Verkehrssicherheit sogar noch erhöht.
35.3
Das Bundesministerium hatte den Straßenbauverwaltungen
für die einheitliche Ermittlung
notwendiger Höhen und Längen von Lärmschutzwänden
und -wallen (Lärmschirme) ein
Berechnungsverfahren vorgegeben. Bei der
Fortschreibung der Richtlinie wurde das Berechnungsverfahren
im Jahre 1990 durch ein anderes
ersetzt. Das heute angewendete Verfahren
führt - im Gegensatz zum früheren – zur Vernachlässigung
eines Bodendämpfungseffekts bei
der Schallausbreitung. Dieser lässt niedrigere

Lärmschutzwände zu.
Weil das Bundesministerium selbst davon ausging,
dass die Schallausbreitung mit dem neuen
Berechnungsverfahren unzutreffend erfasst wird,
veranlasste es Untersuchungen zur tatsächlichen
Schutzwirkung von Lärmschirmen. Die seit dem
Jahresende 1993 vorliegenden Messergebnisse
zeigen, dass bei Anwendung des neuen Berechnungsverfahrens
die Schutzwirkung von Lärmschirmen
im Hinblick auf die vernachlässigte
Bodendämpfung unterschätzt wird.
35.3.1
Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen,
dass bei zutreffender Berechnung Lärmschirme
ohne Beeinträchtigung ihres Zwecks bis
zu 1 m niedriger hätten ausgeführt werden können.
Er hat die Auffassung vertreten, dass hierdurch
seit dem Jahre 1990 Minderausgaben in
dreistelliger Millionenhöhe möglich gewesen
wären.
Er hat beanstandet, dass das Bundesministerium
das zweifelhafte Berechnungsverfahren trotz
Kenntnis der Unzulänglichkeit hinnahm und
sich seit dem Vorliegen der Messergebnisse
nicht ernsthaft bemühte, den Straßenbauverwaltungen
ein zutreffendes Berechnungsverfahren
an die Hand zu geben.
35.3.2
Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen,
dass bei der Festlegung des neuen Berechnungsverfahrens
die Ansätze zur Bodendämpfung unklar
und streitig gewesen seien. Messungen hätten
keine eindeutigen Aussagen zugunsten einer
Bodendämpfung hinter Lärmschirmen ergeben.
Gleichwohl beabsichtige es, den Dämpfungseffekt
durch die Bundesanstalt für Straßenwesen
weiter zu untersuchen.
35.3.3
Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem Bundesministerium,
die Richtlinie wegen der hohen
Investitionskosten im Lärmschutz mit Nachdruck
so zu überarbeiten, dass ihre Anwendung
zur Ausführung ausreichender und preiswerter
Lärmschirme beiträgt.
35.4
Die tragenden Teile jeder Lärmschutzwand waren
zu bemessen und zu prüfen. Anfang der 90er
Jahre führten zwei Bundesländer Bemessungshilfen
ein, denen verminderte, für das Binnenland
vertretbare Windlasten zugrunde lagen. Mit
ihrer Hilfe konnten die Lärmschutzwände, insbesondere
ihre tragenden Teile, einfacher und
preiswerter gebaut werden. Sie zeigten auch
nach schweren Stürmen keine Schäden.
Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen,
dass er bei allgemeiner Anwendung der
Bemessungshilfen im Binnenland eine Senkung
der durchschnittlichen Ausgaben für eine Lärmschutzwand
um rd. 10 v. H. für möglich hält.
Das Bundesministerium führte die Bemessungshilfen
für den Bereich der Bundesfernstraßen im
Jahre 1997 ein.
Der Bundesrechnungshof wird die Ausgaben des
Bundesministeriums für den aktiven Lärmschutz
weiter beobachten.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 35:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er erwartet vom Bundesministerium einen Bericht
bis zum 29. Februar 2000,
- wie es durch über Empfehlungen hinausgehende
Maßnahmen eine angemessene und
sparsame Gestaltung von Lärmschutzanlagen
sicherstellen will, und
- über seine Pläne zur Einführung eines
zutreffenden Berechnungsverfahrens für die
Bemessung der notwendigen Höhen von
Lärmschutzanlagen.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/1257
vom 23.06.1999 - Seite 24]
Nr. 36 Kosten der Umleitung
von Bundesstraßen
(Kapitel 12 10)
36.0
Im Auftrag des Bundes handelnde Straßenbauverwaltungen
der Länder nahmen
bei der Sperrung von Bundesstraßen
notwendige Umleitungen über Landes-
oder Kreisstraßen zum Anlass, diese
nicht in der Baulast des Bundes stehenden
Straßen zu Lasten des Bundeshaushalts
auszubauen oder zu sanieren. Bei
25 geprüften Maßnahmen dieser Art lasteten
die Straßenbauverwaltungen mehr
als 60 v. H. der Baukosten zu Unrecht
dem Bund an, da diese Aufwendungen
nicht durch Umleitungen bedingt waren.
197

36.1
36.1.1
Der Bund ist Träger der Straßenbaulast für die
Bundesfernstraßen (Bundesautobahnen und
Bundesstraßen), soweit nicht nach gesetzlichen
Vorschriften oder öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen
die Baulast anderen Gebietskörperschaften
obliegt. Der Bund trägt die aus der
Wahrnehmung seiner Straßenbaulast entstehenden
Zweckausgaben für den Bau, die Erhaltung
und den Betrieb der Bundesfernstraßen von jährlich
rd. 10 Mrd. DM.
Die Länder oder die nach Landesrecht zuständigen
Selbstverwaltungskörperschaften verwalten
nach Artikel 90 Abs. 2 GG die Bundesfernstraßen
im Auftrag des Bundes. Dabei nehmen die
Straßenbauverwaltungen der Länder die Aufgaben
aus der Straßenbaulast für den Bund wahr
und bewirtschaften die Bundesmittel unmittelbar.
Zudem bauen und unterhalten sie für die
jeweiligen Straßenbaulastträger auch die Landes-
und Kreisstraßen.
Wenn eine Bundesstraße - z. B. für die Dauer
von Straßenbauarbeiten - vorübergehend gesperrt
werden muss, haben die Baulastträger anderer
öffentlicher Straßen die notwendige Umleitung
des Verkehrs auf ihren Straßen zu dulden.
Sollten auf der Umleitungsstrecke für die
Aufnahme des zusätzlichen Verkehrs Maßnahmen
zur Herstellung der Verkehrssicherheit erforderlich
sein, sind dem Träger der Straßenbaulast
der Umleitungsstrecke die hierfür nötigen
Mehraufwendungen zu erstatten. Dies gilt auch
für Aufwendungen zur Beseitigung wesentlicher
durch die Umleitung verursachter Schäden. Da
die Träger der Straßenbaulast gesetzlich verpflichtet
sind, im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit
ihre Straßen in einem dem regelmäßigen
Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu unterhalten,
wird vorübergehender Umleitungsverkehr
in aller Regel keine oder keine wesentlichen
Schäden auf der Umleitungsstrecke verursachen.
36.1.2
Der Bundesrechnungshof hat 25 aus dem Bundeshaushalt
finanzierte Baumaßnahmen an Landes-
und Kreisstraßen im Zusammenhang mit
Umleitungen in den Ländern Mecklenburg-
Vorpommern, Brandenburg, Thüringen und
Sachsen mit Baukosten von rd. 52 Mio. DM näher
untersucht. In allen 25 Fällen wiesen die
Landes- und Kreisstraßen vor der Umleitung einen
Erhaltungszustand auf, der dem regelmäßi-
198
gen Verkehrsbedürfnis nicht genügte. In sechs
Fällen ließen die Straßenbauverwaltungen Landes-
oder Kreisstraßen „vorsorglich" ausbauen,
ohne dass jemals Umleitungsverkehr über diese
Straßen geleitet wurde. So baute ein Straßenbauamt
im Jahre 1993 eine Kreisstraße auf einer
Länge von 3.415 m mit einem Aufwand von nahezu
1 Mio. DM aus. Diese Straße war nie als
Umleitungsstrecke für eine Bundesstraße vorgesehen
und hat auch bis Ende des Jahres 1997
keinen Umleitungsverkehr aufgenommen.
Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes
waren bei den von ihm untersuchten Maßnahmen
an Landes- und Kreisstraßen Aufwendungen
von mindestens 32 Mio. DM, d. s. mehr
als 60 v. H. der gesamten Aufwendungen, nicht
durch umgeleiteten Verkehr von Bundesstraßen
verursacht.
36.2
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
haben die Straßenbauverwaltungen der Länder
in den von ihm untersuchten Fällen Landes- und
Kreisstraßen zu Lasten des Bundes ausgebaut
oder saniert, obwohl Verkehrsumleitungen von
Bundesstraßen nur zum Teil oder gar nicht Anlass
dazu waren. Die von den Straßenbauverwaltungen
ausgeführten Baumaßnahmen gehen weit
über die gesetzliche Verpflichtung des Bundes
zum Herrichten einer Umleitungsstrecke oder
zum Beseitigen von Schäden aus umgeleitetem
Verkehr hinaus, weil sich die Straßen aufgrund
jahrelang unterlassener Instandhaltung nicht in
einem dem Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand
befanden. Da der Bundesrechnungshof nur
stichprobenhaft geprüft hat, ist davon auszugehen,
dass der Bund auch in weiteren Fällen und
in anderen Ländern mit Kosten belastet wurde
und wird, die er nicht zu tragen hat.
Zudem hat der Bundesrechnungshof den Eindruck
gewonnen, dass die Straßenbauverwaltungen
Bauarbeiten auf Bundesstraßen auch dann
unter Vollsperrung dieser Straßen planen und
ausführen, wenn eine solche Maßnahme nicht
notwendig ist. In den meisten Fällen können
nämlich Bauarbeiten bei halbseitiger Sperrung
einer Bundesstraße mit durch Lichtzeichenanlagen
geregelter Wechselweiser Verkehrsführung
ausgeführt werden. Auf Bundesstraßen mit mehr
als zwei Fahrstreifen kann der Verkehr auch behelfsmäßig
über weniger Fahrstreifen und/oder
mit verringerter Fahrstreifenbreite an der Baustelle
vorbeigeführt werden.

Der Bundesrechnungshof hat die Länder aufgefordert,
die zweckwidrig verwendeten Mittel
dem Bund zu erstatten, und gleichzeitig das
Bundesministerium unterrichtet. Inzwischen haben
die .Länder mehr als die Hälfte der geforderten
Mittel entweder bereits zurückgezahlt oder
die Rückzahlung zugesagt.
36.3
Das Bundesministerium hat keine Einwände gegen
die Feststellungen des Bundesrechnungshofes
erhoben.
Indem die Straßenbauverwaltungen in nicht unerheblichem
Maße Bundeshaushaltsmittel für
Baumaßnahmen an Landes- und Kreisstraßen
einsetzen, entziehen sie diese Mittel anderen
vordringlichen Bundesfernstraßenprojekten. Der
Bundesrechnungshof empfiehlt dem Bundesministerium
eindringlich, bei den Ländern auf einen
sparsamen Einsatz der Bundeshaushaltsmittel
ausschließlich im Rahmen gesetzlicher Verpflichtungen
des Bundes hinzuwirken. Auch
sollte das Bundesministerium in diesem Zusammenhang
geeignete Maßnahmen ergreifen,
die eine missbräuchliche Verwendung von Bundeshaushaltsmitteln
ausschließen.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 36:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er erwartet, dass das Bundesministerium auf
die im Auftrag des Bundes handelnden Länder
einwirkt, die bei Umleitung von Bundesstraßenverkehr
auf Kreis- und Landesstraßen einzusetzenden
Bundeshaushaltsmittel sparsam
und ausschließlich im Rahmen der gesetzlichen
Verpflichtungen des Bundes zu verwenden.
c) Er bittet das Bundesministerium, bis zum
31. Dezember 1999 über das Veranlasste zu
berichten.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/1257
vom 23.06.1999 - Seite 25]
Nr. 93 Empfehlungen für die
Straßenbaumaßnahmen
des Bundes
(Kapitel 12 10)
93.1
Die Präsidentin des Bundesrechnungshofes hat
als Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in
der Verwaltung (Bundesbeauftragte) auf der
Grundlage der bisherigen Prüfungsergebnisse
des Bundesrechnungshofes Empfehlungen herausgegeben,
die zu wirtschaftlichem Verwaltungshandeln
im Bereich des Bundesfernstraßenbaus
beitragen sollen.
93.2
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass sich
bestimmte Fehler und Mängel beim Planen,
Vorbereiten, Durchführen und Abrechnen von
Straßenbaumaßnahmen des Bundes wiederholten.
Zusammen mit seinen Beanstandungen gab
er dem Bundesministerium und den in dessen
Auftrag tätigen Straßenbauverwaltungen der
Länder immer wieder Empfehlungen und Hinweise
zur Fehlervermeidung. Seine Beanstandungen
und Empfehlungen beruhten im Wesentlichen
auf folgenden typischen Sachverhalten:
• Zu aufwendige Planung und Ausführung von
Straßenbaumaßnahmen, insbesondere bei
Tunnels, zusätzlichen Anschlussstellen an
Bundesautobahnen sowie bei Brücken, Lärmschutzwänden
und anderen Ingenieurbauwerken,
• Unzureichende Bauvorbereitung mit der Folge
umfangreicher Auftragserweiterungen,
• Neu- oder Ausbau von Kreuzungen und Ortsdurchfahrten
ohne Kostenvereinbarung mit
den Beteiligten und ohne vollständige Aufwandsermittlung,
• Abnahme mangelhafter Leistungen von Ingenieurbüros
und unzureichende Verfolgung von
Gewährleistungsansprüchen,
• Fehlerhafte Vertragsgestaltung und Preisverhandlung
bei Nachtragsaufträgen (Mengenerhöhungen),
199

• Ungerechtfertigte Verwendung von Bundesmitteln
für den Ausbau von Umleitungsstrecken
bei Sperrung von Bundesstraßen,
• Versäumte Abstufung von Bundesstraßen, die
nicht mehr dem weiträumigen Verkehr dienen,
• Überzahlung von Leistungen infolge fehlerhafter
Abrechnung in den Straßenbauämtern;
Inanspruchnahme von Haushaltsmitteln des
Bundes in Höhe mehrerer Millionen DM bei
Zahlungspflicht der Länder,
• Mehrausgaben in Millionenhöhe und Korruptionsmöglichkeiten
infolge fehlerhafter Auftragsvergabe,
insbesondere Verletzung des
Gebots öffentlicher Ausschreibung.
93.3
Die Bundesbeauftragte hat im September 1997
Empfehlungen zum besseren Planen, Vorbereiten,
Durchführen und Abrechnen von Straßenbaumaßnahmen
des Bundes herausgegeben. Mit
den Erkenntnissen des Bundesrechnungshofes
werden konkrete Anregungen zu wirtschaftlichem
Verwaltungshandeln im Bereich des Bundesfernstraßenbaus
gegeben. Der Haushaltsausschuss
des Deutschen Bundestages hat im Dezember
1997 die Empfehlungen zur Kenntnis
genommen und einen Bericht des Bundesministeriums
über die Umsetzung der Maßnahmen
einschließlich der „zu aufwendigen Bauten" und
der „fehlenden Abstufungen" erbeten.
93.4
Das Bundesministerium, dessen Bericht der
Bundesbeauftragten noch nicht vorliegt, hat gegen
deren Empfehlungen keine Einwände erhoben.
93.5
Die Bundesbeauftragte erwartet, dass das Bundesministerium
und die Straßenbauverwaltungen
der Länder die Empfehlungen beachten und die
200
Gelder des Bundes im Bereich des Straßenbaus
künftig sparsamer verwenden werden.
Nr. 94 Ortsumgehung Celle
(Kapitel 12 10)
Die zuständige Landesverwaltung plante, die
Bundesstraße 3 um die Stadt Celle zu leiten. Sie
schlug dem Bundesministerium eine östliche
Umgehung mit einem Tunnel zu geschätzten
Ausführungskosten von 237 Mio. DM vor.
Der Bundesrechnungshof prüfte die geplante
Ortsumgehung. Er hat dem Bundesministerium
bei veränderter Linienführung eine Brücke statt
eines Tunnels empfohlen und die Kosten der
Verwirklichung auf rd. 200 Mio. DM geschätzt.
Den Verzicht auf den teuren Tunnel hat er auch
mit dem Hinweis darauf gefordert, dass lediglich
etwa 10 bis 15 v. H. des Verkehrsaufkommens
der Bundesstraße auf überregionalen Durchgangsverkehr
entfällt, der in die Zuständigkeit
des Bundes fällt.
Das Bundesministerium hat die vom Bundesrechnungshof
empfohlene Linienführung nicht
weiter verfolgt. Es hat jedoch auf den Tunnel
verzichtet und sich für die Ortsumgehung mit
einer Brücke bei einem geschätzten Kostenaufwand
von rd. 205 Mio. DM entschieden.
Der Bundesrechnungshof begrüßt, vor allem
wegen des verhältnismäßig geringen Interesses
des Bundes an dem Vorhaben, dass das Bundesministerium
die kostengünstigere Ortsumgehung
bevorzugt hat. Er empfiehlt dem Bundesministerium,
in Zukunft bei der Genehmigung
und Gestaltung von Straßenbaumaßnahmen das
Bundesinteresse stärker zu berücksichtigen.
Auszüge aus den Bemerkungen 1999
Nr. 49 Überbauung der
Bundesautobahn A 7
(Kapitel 12 10 Titel 822 12)
49.0
Die im Auftrag des Bundes handelnde
Straßenbauverwaltung sieht beim Bau
der vierten Elbtunnelröhre eine Über-
(BT-Drs. 14/1667 v. 11. Oktober 1999)
bauung aller nördlich an den Elbtunnel
anschließenden Fahrbahnen der Bundesautobahn
A 7 auf einer Länge von 160 m
vor. Nach Feststellungen des Bundesrechnungshofes
hätten eine nur 40 m
lange Überbauung ausgereicht und Kosten
von etwa 20 Mio. DM vermieden
werden können.

Zudem plant die Straßenbauverwaltung
seit mehreren Jahren eine weitere rd.
2,5 km lange Überbauung der vorhandenen
Bundesautobahn mit Kosten in einer
Größenordnung von 500 Mio. DM und
strebt eine Finanzierung dieses Projekts
durch den Bund an. Da es sich hierbei
nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
um eine städtebauliche Maßnahme
handelt, kommt eine Kostenbeteiligung
des Bundes nur insoweit in Betracht, als
sich der Bund durch dieses Projekt Aufwendungen
für andernfalls erforderliche
Lärmschutzmaßnahmen erspart.
49.1
49.1.1
Die im Auftrag des Bundes handelnde Straßenbauverwaltung
der Freien und Hansestadt Hamburg
(Land) sieht beim Bau der vierten Elbtunnelröhre
auch eine Überbauung aller nördlich an
den Elbtunnel anschließenden Fahrbahnen der
Bundesautobahn A 7 (Nordrampe) vor, um zusätzlich
erforderliche Betriebsräume unterbringen
zu können. Da eine ursprünglich beabsichtigte
Erweiterung der vorhandenen Hochbauten
städtebaulichen und landschaftspflegerischen
Zielen des Landes entgegenstand, hatte sie zunächst
geplant, die Nordrampe auf 145 m Länge
zu überbauen und die benötigten Betriebsräume
in einem Zwischengeschoß über allen vier Fahrbahnen
der Nordrampe unterzubringen. Das
Zwischengeschoß sollte eine Erdüberdeckung
erhalten.
Die Straßenbauverwaltung legte dem Bundesministerium
dar, dass mit dieser Lösung insbesondere
das städtebauliche Umfeld und die
Lärmsituation wesentlich verbessert und sich die
landschaftspflegerischen Ausgleichsmaßnahmen
vorwiegend auf diesen Bereich erstrecken würden.
Das Bundesministerium stimmte dieser Planung
zu.
Während des Planfeststellungsverfahrens entsprach
die Straßenbauverwaltung Forderungen
hinsichtlich einer Verlängerung der Überbauung
auf insgesamt 160 m. Weiter plante sie nun aus
arbeitsrechtlichen Gründen und Sicherheitserwägungen
eine mit insgesamt 50 Mitarbeitern zu
besetzende Tunnelbetriebszentrale mit zwei aufgehenden
rd. 10 m hohen Geschossen. Die Kosten
dieser Überbauung betragen rd. 52 Mio. DM.
49.1.2
Die Straßenbauverwaltung entwickelt seit mehreren
Jahren Investorenmodelle für eine direkt
an die Überbauung der Nordrampe anschließende
rd. 2,5 km lange weitere Überbauung der
Bundesautobahn A 7 im Bereich der Stadtteile
Bahrenfeld und Othmarschen. Sie rechnet bei
diesem Projekt „Überbauung Bahrenfeld“ mit
Kosten für Bau, Erschließung und Finanzierung
in einer Größenordnung von rd. 500 Mio. DM,
denen eine Wertschöpfung aus freiwerdenden
Flächen von etwa 210 Mio. DM sowie Bundesmittel
für zugesagte, bei einer Überbauung nicht
erforderliche Lärmschutzmaßnahmen in Höhe
von rd. 40 Mio. DM gegenüberstehen. Daraus
ergibt sich eine Kostenunterdeckung von rd.
250 Mio. DM. Hinzu kommen nach Angaben
der Straßenbauverwaltung jährliche Betriebsund
Instandhaltungskosten in Höhe von
7,7 Mio. DM.
Bereits im Jahre 1996 hatte die Straßenbauverwaltung
beim Bundesministerium beantragt, das
Projekt aus dem Bundeshaushalt zu finanzieren.
Das Bundesministerium erklärte sich vorbehaltlich
der Zustimmung des Bundesministeriums
der Finanzen bereit, die schon zugesagten Finanzmittel
für Lärmschutzmaßnahmen einzubringen.
Eine weitere Beteiligung des Bundes an
den Kosten einer geplanten Überbauung der
vorhandenen Bundesautobahn läge jedoch außerhalb
des rechtlichen Aufgabenbereichs des
Bundesfernstraßenbaus und sei Bestandteil städtebaulicher
Planungen des Landes.
49.2
49.2.1
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
lässt sich die Überbauung der an den Elbtunnel
anschließenden Nordrampe nicht auf ganzer
Länge mit dem Bau der vierten Elbtunnelröhre
begründen. Der Bund hat nur die Kosten für
Immissionsschutz und landschaftspflegerische
Ausgleichsmaßnahmen sowie für Aufwendungen
zur Berücksichtigung des städtebaulichen
Umfeldes zu tragen.
Insofern kann allenfalls die Integration des neuen
Betriebsgebäudes in die Überbauung noch
auf den Bau der vierten Röhre zurückgeführt
werden. Dafür hätte jedoch eine rd. 40 m lange
anstelle einer 160 m langen Überbauung ausgereicht.
Den in diesem Fall notwendigen Lärmschutz
hätte die Straßenbauverwaltung durch
Lärmschutzwände und -wälle oder passive Einrichtungen
sicherstellen und die landschaftspflegerischen
Ausgleichsmaßnahmen durch Erwerb
von zusätzlichen Flächen erreichen können.
In der über 40 m hinausgehenden Überbauung
201

sieht der Bundesrechnungshof vor allem eine
Verbesserung des städtebaulichen Umfeldes, deren
Durchführung nicht dem Bund als Baulastträger
der Bundesautobahn A 7 obliegt. Bei Verzicht
auf 120 m Überbauung hätten die Baukosten
um fast drei Viertel der insgesamt rd.
52 Mio. DM, nämlich um rd. 39 Mio. DM verringert
werden können. Demgegenüber wären
nach Berechnungen des Bundesrechnungshofes
zusätzliche Kosten für Lärmschutz- und Stützwände,
eine Fußgängerbrücke sowie für den Erwerb
zusätzlicher Ausgleichsflächen von rd.
18 Mio. DM entstanden. Bei einer nur 40 m langen
Überbauung hätte die Straßenbauverwaltung
somit Kosten in einer Größenordnung von
20 Mio. DM vermeiden können. Das Bundesministerium
hätte deshalb der Überbauung nicht
in der vorgesehenen Länge zustimmen dürfen.
Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass
eine 160 m lange Überbauung aus städtebaulicher
Sicht vorteilhafter ist. Die Straßenbauverwaltung
hätte deshalb abwägen müssen, ob die
städtebaulichen Vorteile Mehrkosten in Höhe
von rd. 20 Mio. DM rechtfertigen. Der Bundesrechnungshof
hat erhebliche Zweifel, ob das
Land auch dann zu einem positiven Ergebnis
dieser Abwägung gekommen wäre, wenn nicht
der Bund die Mittel zur Verfügung gestellt hätte.
49.2.2
Der Bundesrechnungshof teilt die Auffassung
des Bundesministeriums, nach der das Projekt
„Überbauung Bahrenfeld“ eine städtebauliche
Maßnahme darstellt, für die der Bund nicht zuständig
ist, und deren Kosten demzufolge das
Land zu tragen hat. Der Bund kann sich nur in
dem Maße an den Baukosten beteiligen, wie er
Aufwendungen für Lärmschutzmaßnahmen
spart, die ohne Überbauung erforderlich wären.
Vorsorglich hat der Bundesrechnungshof zudem
darauf hingewiesen, dass dem Bund die Kosten
für Betrieb und Instandhaltung in Höhe von insgesamt
7,7 Mio. DM je Jahr für einen auf Veranlassung
des Landes errichteten „Tunnel“ abzulösen
wären.
49.3
49.3.1
Das Bundesministerium hat dargelegt, dass neben
städtebaulichen Aspekten auch andere, wie
Immissionsschutz und Durchsetzbarkeit sowie
planerische Erwägungen zur Entscheidung über
eine Überbauung der Nordrampe beigetragen
hätten. Ob durch den Bau der vierten Elbtunnelröhre
eine Verbesserung des städtebaulichen
202
Umfeldes insgesamt oder partiell stattgefunden
habe, sei von ihm nicht zu beurteilen.
In diesem Zusammenhang hat das Bundesministerium
darauf hingewiesen, dass es Planungen
nicht genehmige. Dies sei eine Aufgabe, die die
zuständige Straßenbauverwaltung des jeweiligen
Landes in eigener Kompetenz und Verantwortung
wahrnähme.
Die vom Bundesministerium vorzunehmende
Sichtung betreffe nicht die Prüfung technischer
Parameter im Einzelnen, sondern erfolge vielmehr
im Hinblick auf die Sinnfälligkeit der Planung.
49.3.2
Zur Realisierung des Projekts „Überbauung
Bahrenfeld“ hat die Straßenbauverwaltung den
Bund gebeten, Partner eines Konsortialvertrags
zu werden. Dies hat das Bundesministerium im
Februar 1999 unter Hinweis auf die Prüfungsmitteilung
des Bundesrechnungshofes abgelehnt,
da das Projekt keine Bundesfernstraßenmaßnahme
darstelle, sondern ein städtebauliches
Konzept verfolge.
49.4
Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung,
nach der die 160 m lange Überbauung
der an den Elbtunnel anschließenden Nordrampe
nicht auf voller Länge mit dem Bau der vierten
Elbtunnelröhre zu begründen ist. Alle für eine
Planung maßgebenden Kriterien - so auch des
Immissionsschutzes - hätte die Straßenbauverwaltung
auch mit einer wesentlich kürzeren
Überbauung erfüllen können. Die darüber hinausgehenden
städtebaulich bedingten Mehraufwendungen
hätte daher das Land tragen müssen.
Auch wenn das Bundesministerium bei seiner
Sichtung der Planung auf Sinnfälligkeit technische
Parameter nicht detailliert prüft, hat es nach
seinen eigenen Richtlinien Entwurfsunterlagen
für Bundesfernstraßenmaßnahmen gleichwohl
insbesondere im Hinblick auf Zweckmäßigkeit,
Wirtschaftlichkeit und sparsame Verwendung
von Bundesmitteln zu beurteilen. Insofern hätte
das Bundesministerium das Erfordernis und die
Länge der Überbauung der Nordrampe vor Erteilen
seiner Zustimmung zumindest klären müssen.
Das Bundesministerium wird seiner Verpflichtung,
Planungen der Straßenbauverwaltungen
auf Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit zu überprüfen, stärker nachkommen

müssen, um aufwendige Planungen so weit wie
möglich zu vermeiden.
Hinsichtlich der „Überbauung Bahrenfeld“ erwartet
der Bundesrechnungshof, dass das Bundesministerium
auch gegenüber etwaigen weiteren
Versuchen des Landes, den Bund in die Finanzierung
des geplanten Projekts stärker einzubeziehen,
seinen Standpunkt beibehält und den
Bund allenfalls in dem Maße an den Baukosten
beteiligt, wie dieser Aufwendungen für Lärmschutzmaßnahmen
spart, die ohne Überbauung
erforderlich wären. Darüber hinaus erwartet er,
dass der Bund bei Realisierung des Projekts die
Kosten für Betrieb und Instandhaltung dem
Land anlastet.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 49:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, Planungen
der Straßenbauverwaltungen eingehender
auf Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit
und sparsame Verwendung von Bundesmitteln
zu Prüfen, um aufwendige Planung so
weit wie möglich zu vermeiden.
c) Bei dem geplanten Projekt „Überbauung Bahrenfeld“
erwartet er, dass das Bundesministerium
seine Auffassung durchsetzt und den
Bund allenfalls in dem Maße an den Kosten
beteiligt, wie dieser Aufwendungen spart, die
ohne Überbauung erforderlich wären.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/3869
vom 07.07.2000 - Seite 32]
Nr. 50 Maßnahmen an Ortsdurchfahrten
beim Bau
von Ortsumgehungen im
Zuge von Bundesstraßen
(Kapitel 12 10)
50.0
Im Auftrag des Bundes handelnde Straßenbauverwaltungen
der Länder nahmen
den Bau von Ortsumgehungen im
Zuge von Bundesstraßen zum Anlass, die
aus der Baulast des Bundes entfallenden
bisherigen Ortsdurchfahrten noch zu
Lasten des Bundeshaushalts um- oder
auszubauen. Bei zehn untersuchten
Ortsdurchfahrten lasteten die Länder rd.
5 Mio. DM dem Bund an, die dieser nicht
zu tragen hatte.
50.1
50.1.1
Der Bund trägt die Zweckausgaben für den Bau
und die Unterhaltung der Bundesfernstraßen
(Bundesautobahnen und Bundesstraßen), soweit
die Baulast nicht anderen Gebietskörperschaften
obliegt. Ein Schwerpunkt bei den Investitionen
ist der Bau von Ortsumgehungen im Zuge von
Bundesstraßen, für die der Bund jährlich etwa
1 Mrd. DM aufwendet.
Die Straßenbauverwaltungen der Länder planen
und bauen im Auftrag des Bundes neue Ortsumgehungen,
die die bisherigen Ortsdurchfahrten
ersetzen und wesentlich entlasten. Dadurch
verbessern sich in den Gemeinden auch die Verkehrssicherheit
und die Umweltbedingungen.
Mit der Verkehrsfreigabe von Ortsumgehungen
haben die Länder die ersetzten Ortsdurchfahrten
nach dem Bundesfernstraßengesetz in die sich
aus dem Landesrecht ergebende Straßenklasse
abzustufen. Mit der Abstufung endet die Baulast
des Bundes. Bis zur Abstufung hat der Bund die
Ortsdurchfahrten in dem durch die Verkehrsbedeutung
gebotenen Umfang ordnungsgemäß zu
unterhalten.
50.1.2
Der Bundesrechnungshof hat in vier Ländern
zehn Baumaßnahmen von Ortsumgehungen mit
einer Gesamtlänge von rd. 50 km näher untersucht.
Dabei hat er festgestellt, dass die Straßenbauverwaltungen
dieser Länder noch unmittelbar
vor dem Bau von Ortsumgehungen oder vor
der Abstufung umfangreiche Um- oder Ausbauten
bisheriger Ortsdurchfahrten vornahmen, die
teilweise weit über notwendige Unterhaltungsmaßnahmen
hinausgingen. Dadurch rechneten
die Länder Ausgaben in Höhe von rd.
5 Mio. DM zu Lasten des Bundes ab, die dieser
nicht zu tragen hat.
So ließen Straßenbauämter auf Forderung von
Gemeinden Fahrbahnen ganz oder teilweise
rückbauen, Oberflächenentwässerungen vollständig
ersetzen, Radwege, Bushaltebuchten und
Grünstreifen neu anlegen oder sie trugen die
Kosten für den Neubau verdrängter Gehwege. In
zwei Fällen zahlten sie einmalige Ablösebeträge
für die künftige Unterhaltung neuer Radwege
und Oberflächenentwässerungen. Ein Straßenbauamt
nahm den Bau von Ortsumgehungen
zum Anlass, zu Lasten des Bundes im Nachgeordneten
Netz eine Landes- und eine Gemeinde-
203

straße zu bauen sowie eine Überführung eines
Wirtschaftsweges zu errichten, deren verkehrliche
Notwendigkeit nicht nachgewiesen war.
50.2
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
haben die Straßenbauverwaltungen der Länder
in den vom ihm untersuchten Fällen den Bau
neuer Ortsumgehungen im Zuge von Bundesstraßen
zum Anlass genommen, die abzustufenden
Ortsdurchfahrten noch zu Lasten des Bundes
um- und auszubauen oder städtebaulich umzugestalten.
Die Baumaßnahmen gingen teilweise
weit über die bis zur Abstufung bestehende
gesetzliche Verpflichtung des Bundes hinaus,
die bisherigen Ortsdurchfahrten in einem dem
regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden
Zustand zu unterhalten. Da der Bundesrechnungshof
nur stichprobenweise geprüft hat, ist
davon auszugehen, dass der Bund auch in weiteren
Fällen und in anderen Ländern mit Kosten
belastet wurde und wird, die er nicht zu tragen
hat.
Auch falls der Bund abzustufende Ortsdurchfahrten
nicht im gebotenen Umfang unterhalten
haben sollte, darf dies nach Auffassung des
Bundesrechnungshofes nicht dazu führen, dass
der Bund neben dem Bau neuer Ortsumgehungen
zusätzlich für das Instandsetzen der ersetzten
Ortsdurchfahrten nach den Qualitätsmaßstäben
für Bundesstraßen oder für deren Erneuerung
und Ausbau herangezogen wird. Damit
würde der Bund doppelt belastet werden. Allenfalls
können ihm nachweislich notwendige
Aufwendungen angelastet werden, die wegen
nachzuholender Unterhaltungsmaßnahmen zur
Gewährleistung der Verkehrssicherheit erforderlich
sind.
Städtebaulich oder verkehrlich veranlasstes Umgestalten
abzustufender Ortsdurchfahrten und
Ausbaumaßnahmen im nachgeordneten Straßennetz
sind in keinem Fall Aufgaben des Bundes.
Der Bundesrechnungshof hat die Länder aufgefordert,
die von ihnen im Rahmen der Auftragsverwaltung
zweckwidrig verwendeten Mittel
dem Bund zu erstatten, und gleichzeitig das
Bundesministerium unterrichtet. Die Länder prüfen
derzeit die Feststellungen des Bundesrechnungshofes
und haben in einigen Fällen bereits
Rückerstattungen an den Bundeshaushalt vorgenommen.
50.3
Das Bundesministerium hat gegen die Feststel-
204
lungen des Bundesrechnungshofes keine Einwände
erhoben.
50.4
Die Straßenbauverwaltungen der Länder setzen
Bundeshaushaltsmittel zweckwidrig ein. Dadurch
entziehen sie diese Mittel dem Bundesfernstraßenbau.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt
dem Bundesministerium eindringlich, bei
den Ländern auf einen sparsamen Einsatz der
Bundeshaushaltsmittel im Rahmen gesetzlicher
Verpflichtungen des Bundes hinzuwirken. Zudem
sollte es geeignete Maßnahmen ergreifen,
die eine missbräuchliche Verwendung von Bundeshaushaltsmitteln
ausschließen.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 50:
a) Der Ausschuss nimmt von der Bemerkung zustimmend
Kenntnis.
b) Er erwartet, dass das Bundesministerium auf
die im Auftrage des Bundes handelnden Länder
einwirkt, die beim Bau von Ortsumgehungen
einzusetzenden Bundeshaushaltsmittel
sparsam und ausschließlich im Rahmen der
gesetzlichen Verpflichtungen des Bundes zu
verwenden.
c) Er fordert das Bundesministerium auf, bis
zum 31. Dezember 2000 über das Veranlasste
zu berichten.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/3869
vom 07.07.2000 - Seite 33]
Nr. 51 Bau einer Ortsumgehung
(Kapitel 12 10)
51.0
Das Bundesministerium weist seit der
letzten Fortschreibung des Bedarfsplans
für die Bundesfernstraßen den Bau einer
Ortsumgehung Ratzeburg im Zuge der
Bundesstraße 208 als Maßnahme des
„Vordringlichen Bedarfs“ aus. Wegen
des geringen Verkehrswertes und fehlender
Wirtschaftlichkeit hält der Bundesrechnungshof
einen Verzicht auf das
mindestens 21 Mio. DM teure Projekt für
geboten.
51.1
51.1.1
Das Netz der Bundesfernstraßen wird nach dem
Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen (Be-

darfsplan) ausgebaut, der dem Fernstraßenausbaugesetz
als Anlage beigefügt ist. Der Ausbau
erfolgt nach den Dringlichkeitsstufen „Vordringlicher
Bedarf“ oder „Weiterer Bedarf“ und
nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden
Haushaltsmittel. Das Bundesministerium hat den
gesetzlichen Auftrag, in Abständen von fünf
Jahren zu prüfen, ob der Bedarfsplan der Verkehrsentwicklung
anzupassen ist. Die Anpassung
erfolgt durch Gesetz.
51.1.2
Wegen des nach der Wiedervereinigung sprunghaft
angestiegenen Straßenverkehrsaufkommens
im Raum Ratzeburg forderten Anwohner den
Bau einer Ortsumgehung Ratzeburg im Zuge der
Bundesstraße 208, um die Innenstadt von Ratzeburg
verkehrlich zu entlasten. Anfang des Jahres
1992 beschloss die Landesregierung Schleswig-
Holstein (Landesregierung), die geplante Bundesautobahn
A 20 südlich um Lübeck herumzuführen
und auf den Bau der Ortsumgehung Ratzeburg
zu verzichten. Daraufhin stufte das Bundesministerium
dieses Vorhaben im Bundesverkehrswegeplan
1992 in den „Weiteren Bedarf“
ein.
Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen wurde
zuletzt im November 1993 fortgeschrieben.
Einer Initiative von Bundestagsabgeordneten
von Ende des Jahres 1992 folgend, stufte der
Gesetzgeber die rd. 6 km lange Ortsumgehung
Ratzeburg in den „Vordringlichen Bedarf“ ein.
Die Gesamtkosten schätzte das Bundesministerium
auf insgesamt 35 Mio. DM.
Bereits Ende des Jahres 1992 hatte die Landesregierung
die Straßenbauverwaltung des Landes
beauftragt, auch Alternativen zum Bau einer
Ortsumgehung durch Ausbau vorhandener Straßen
mit geringeren Eingriffen in Natur und
Landschaft zu entwickeln. Die Straßenbauverwaltung
untersuchte mehrere Varianten für Bauund
Ausbaumaßnahmen mit dem Ergebnis, dass
die verkehrliche Entlastung der Stadt Ratzeburg
bei einer Ortsumgehung relativ gering sein wird.
So haben Verkehrsuntersuchungen für alle Planfälle
gezeigt, dass höchstens 20 v. H. des innerstädtischen
Verkehrs auf eine Ortsumgehung
verlagert werden könnten, da dieser hauptsächlich
aus Quell-, Ziel- und Binnenverkehren besteht.
Darüber hinaus wird die Bundesautobahn
A 20 nach ihrer Fertigstellung den Raum Ratzeburg
vom überregionalen Verkehr nicht unerheblich
entlasten. Wegen des geringen Verkehrswertes
und eines für Bundesfernstraßen-
projekte nicht ausreichenden Nutzen-Kosten-
Verhältnisses bei geschätzten Gesamtkosten je
nach Variante zwischen rd. 21 und rd.
95 Mio. DM sah die Straßenbauverwaltung seit
Mitte des Jahres 1995 von weiteren Planungen
zur Linienführung ab.
Im Vorfeld erneuter Planungsabstimmungen mit
dem Bundesministerium fasste die Straßenbauverwaltung
im Mai 1997 ihre bis dahin vorliegenden
Erkenntnisse zum Bau der Ortsumgehung
dahingehend zusammen, dass die Notwendigkeit
der Maßnahme aus rein fachlicher und
wirtschaftlicher Betrachtungsweise schwer begründbar
sei. Auch sei die Aufnahme in den
„Vordringlichen Bedarf“ des Bedarfsplans für
die Bundesfernstraßen seinerzeit nicht anlässlich
einer entsprechenden positiven verkehrswirtschaftlichen
Bewertung, sondern aufgrund eines
interfraktionellen Antrags erfolgt. Zudem stünden
die zu erwartenden Kosten angesichts der
angespannten Haushaltslage einer Realisierung
entgegen. Sollte es jedoch bei der politischen
Absicht bleiben, die Maßnahme zu realisieren,
sollte das Bundesministerium eine Trassenführung
für die weitere Bearbeitung bestimmen. Eine
Entscheidung hierüber wurde bisher nicht getroffen.
51.2
Der Bundesrechnungshof teilt die Zweifel der
Straßenbauverwaltung des Landes Schleswig-
Holstein, eine Ortsumgehung Ratzeburg im Zuge
der Bundesstraße 208 zu bauen. Diese wird
auch nach seiner Auffassung die verkehrlichen
Probleme der Stadt nach bisher vorliegenden
Erkenntnissen nicht oder nur unzureichend lösen.
Er sieht daher keine Veranlassung, das Vorhaben
weiter im „Vordringlichen Bedarf“ des
Bedarfsplans für die Bundesfernstraßen zu belassen.
Sofern das Projekt dennoch weiterverfolgt
werden sollte, hat der Bundesrechnungshof
dem Bundesministerium empfohlen, dieses auf
der Grundlage des vorhandenen und geplanten
Verkehrsnetzes sowie der absehbaren Verkehrsentwicklung
zu überprüfen und neu zu bewerten.
Der Bundesrechnungshof geht hierbei davon
aus, dass das Bundesministerium bei der anstehenden
Fortschreibung des Bedarfsplans für die
Bundesfernstraßen das Vorhaben nur dann zur
Beschlussfassung durch den Deutschen Bundestag
vorschlägt, wenn sein aktueller verkehrlicher
Bedarf nachgewiesen ist. Einen entsprechenden
Beschluss hatte der Rechnungsprüfungsausschuss
des Haushaltsausschusses des Deutschen
205

Bundestages bereits im Jahre 1998 gefasst (vgl.
Protokoll Nr. 41 vom 4. Februar 1998 i. V. m.
Drucksache 13/8550 Nr. 65).
51.3
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass es
die Maßnahme in die anstehende Überarbeitung
des Bundesverkehrswegeplans und die darin
eingebettete Novellierung des Fernstraßenausbaugesetzes
sowie die Fortschreibung des Bedarfsplans
für die Bundesfernstraßen einbeziehen
werde. Es habe das Ziel, das Projekt als
Bundesmaßnahme aus dem Bedarfsplan zu streichen,
sofern die Straßenbauverwaltung des Landes
für die Untersuchung zur Fortschreibung des
Bedarfsplans keine kostengünstigeren Alternativen
mit einem deutlich besseren Nutzen-Kosten-
Verhältnis vorlegt.
51.4
Der Bundesrechnungshof sieht sich mit der Stellungnahme
des Bundesministeriums in seiner
Auffassung bestätigt, wonach der Bau einer
Ortsumgehung Ratzeburg im Zuge der Bundesstraße
208 keine vordringliche Maßnahme im
Bundesfernstraßennetz ist. Seit dem Jahre 1995
steht fest, dass für das Projekt weder ein ausreichender
Verkehrswert noch eine für Bedarfsplanmaßnahmen
geforderte Wirtschaftlichkeit
vorliegt. Da der Bundesrechnungshof keine Anhaltspunkte
für eine entscheidende Verbesserung
dieser Kriterien sieht, hält er es für geboten, auf
die Maßnahme endgültig zu verzichten und diese
aus dem Bedarfsplan zu streichen. Damit
könnten Bundeshaushaltsmittel von mindestens
21 Mio. DM eingespart oder für andere vordringliche
Maßnahmen im Bundesfernstraßennetz
eingesetzt werden.
206
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 51:
Die Beschlussfassung wurde vertagt.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/3869
vom 07.07.2000 – Seite 33]
Der Rechnungsprüfungsausschuss hat am
28. Juni 2002 beschlossen:
a) Sollten die vorliegenden vorläufigen Ergebnisse
der Bundesverkehrswegeplanung zu der
neuen Variante zutreffen, sieht der Ausschuss
seine Vorbehalte zur Wirtschaftlichkeit der
Ortsumgehung Ratzeburg als ausgeräumt an.
Insofern sieht er seine Bedenken gegen alle
früheren Varianten bestätigt.
b) Im Übrigen geht der Ausschuss davon aus,
dass das Vorhaben „Ortsumgehung Ratzeburg“
im vorgesehenen Verfahren zur Bundesverkehrswegeplanung
und der parlamentarischen
Beschlussfassung zum Bedarfsplan
behandelt wird und die Planungen unverzüglich
wieder aufgenommen werden.
Nr. 94 Hinweise und Empfehlungen
für die Korruptionsbekämpfung
im
Straßenbau
(Kapitel 12 10)
94.1
Der Bundesrechnungshof beschäftigt sich im
Rahmen seiner Prüfungstätigkeit seit langem
auch mit der Korruption, ihren Erscheinungsformen,
Auswirkungen und den Möglichkeiten
ihrer Verhinderung oder Bekämpfung. Die Verhinderung
und Bekämpfung von Korruption bildet
zwar nicht den Schwerpunkt der Tätigkeit
des Bundesrechnungshofes, bei seinen örtlichen
Erhebungen deckt er aber vielfach Sachverhalte
auf, die Korruption oder Manipulationen ermöglichen
oder begünstigen. Korruptionsdelikte fügen
der Volkswirtschaft große finanzielle Schäden
zu. Korruptionsverhinderung und -bekämpfung
haben daher einen hohen Stellenwert.

94.2
Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass
bislang Vorgesetzte und Mitarbeiter in den
Dienststellen nur wenig mit der Problematik der
Verhinderung und Bekämpfung von Korruption
vertraut sind. Er hält es daher für sinnvoll und
notwendig, den im öffentlichen Dienst Beschäftigten
in der Praxis anwendbare Kriterien zur
Erkennung, Verhinderung und Bekämpfung der
Korruption an die Hand zu geben.
Zu diesem Zweck hat der Bundesrechnungshof
Hinweise und Empfehlungen zur Korruptionsbekämpfung
im Straßenbau erarbeitet 260 und sie
Bundesministerien, Landesrechnungshöfen und
im Auftrag des Bundes tätigen Straßenbauverwaltungen
zur Verfügung gestellt. Die Hinweise
und Empfehlungen beruhen auf den Ergebnissen
verschiedener Prüfungen im Bereich des Bundesfernstraßenbaus.
Sie sollen die Bundesministerien
und die sonstigen Dienststellen über die
Möglichkeiten beraten, wie sie Korruption erkennen,
verhindern und bekämpfen können.
Diese Hinweise und Empfehlungen gegenüber
den Inhalt der vom Bundesrechnungshof bereits
veröffentlichten „Indikatorenliste“ 261 hinaus.
Zusätzlich zu den darin beschriebenen Auffälligkeiten,
die einen Korruptionsverdacht begründen
können, zeigt der Bundesrechnungshof
nunmehr Gefahren auf, die aus den jeweils beschriebenen
Situationen erwachsen können. Anschließend
gibt der Bundesrechnungshof aufgrund
seiner Prüfungserfahrung Anregungen
und Empfehlungen, welche Maßnahmen die
Verwaltung ergreifen könnte und sollte, um
Schaden zu verhindern oder gering zu halten.
Die Darstellung gliedert sich entsprechend den
Bereichen, in denen Korruption üblicherweise
auftritt: den Auftragsbereich, den Kontrollbereich
und den personenbezogenen Bereich. Zu
jedem Bereich sind die jeweils typischen Erscheinungsformen
beschrieben.
Die Hinweise und Empfehlungen beschränken
sich zwar auf wesentliche Auffälligkeiten, Gefahren
und Maßnahmen im Bereich des Bundesfernstraßenbaus.
Die darin enthaltenen Kriterien
260 Bundesrechnungshof, Hinweise und Empfehlungen zur
Korruptionsbekämpfung im Straßenbau, Frankfurt am
Main, 12. November 1998 - Az. V 3 - 1998 - 0011 -
261 Bundesrechnungshof, Dokumentation „Sondertagung
Korruption und Vergabemanipulation im Bundesfernstraßenbau“,
Frankfurt am Main, März 1997, S. 234 ff.
sind aber unmittelbar oder zumindest entsprechend
auch auf andere Bereiche der öffentlichen
Haushalte übertragbar. Überall, wo Aufträge
vergeben, Beschaffungen ausgeführt und Leistungen
erbracht werden, ist den Anfängen der
Korruption mit erhöhter Aufmerksamkeit zu begegnen.
94.3
Das Bundesministerium hat die vom Bundesrechnungshof
herausgegebenen Hinweise und
Empfehlungen begrüßt und sieht darin einen
wichtigen Beitrag zur Verhinderung und Bekämpfung
der Korruption im Bereich des Straßenbaus.
Nr. 95 Empfehlungen für die
Bauüberwachung im
Straßenbau
(Kapitel 12 10)
95.1
Der Bundesrechnungshof hat bei seinen Prüfungen
immer wieder Defizite bei der Bauüberwachung
im Straßenbau festgestellt. Die Bauüberwachung
für Straßenbaumaßnahmen des Bundes
obliegt den Straßenbauverwaltungen der Länder
im Wege der Auftragsverwaltung. Sie beinhaltet
die Überwachung der von Auftragnehmern auszuführenden
vertraglichen Leistungen sowie die
Kontrolle über die dafür zu verausgabenden Mittel.
Dem Bund entsteht durch mangelhafte Bauüberwachung
fortwährend finanzieller Schaden,
dessen Umfang sich nicht näher bestimmen
lässt.
95.2
Der Bundesrechnungshof hat querschnittlich in
verschiedenen Straßenbaudienststellen erhoben,
wie die Verwaltungen der Länder den Bau von
Bundesfernstraßen überwachen. Dabei hat er
Erkenntnisse der früheren Vorprüfungsstellen
sowie bereits vorliegende eigene Prüfungsergebnisse
einbezogen.
Die Prüfung hat die bereits bekannten Mängel in
der Bauüberwachung bestätigt. Hauptursache für
die stetig abnehmende Qualität der Bauüberwachung
sind der ständige Personalabbau in den
Straßenbauverwaltungen und die damit verbundene
Vergabe der entsprechenden Tätigkeiten an
Ingenieurbüros, ohne diese ausreichend zu kontrollieren.
Eine weitere Ursache ist die unzureichende
verwaltungsinterne fach- und dienstauf-
207

sichtliche Kontrolle der Mitarbeiter durch die
jeweiligen Vorgesetzten in den Straßenbaudienststellen.
Das Bundesministerium für Verkehr,
Bau- und Wohnungswesen (Bundesministerium)
und die Straßenbauverwaltungen der
Länder haben die Mängel der Bauüberwachung
erkannt und suchen nach Möglichkeiten zur Abhilfe.
Der Bundesrechnungshof hat in seiner an das
Bundesministerium und die Straßenbauverwaltungen
der Länder übersandten Prüfungsmitteilung
die besonders häufigen Mängel der Bauüberwachung
zusammengestellt und die zuständigen
Dienststellen über Möglichkeiten beraten,
die Bauüberwachung zu verbessern. Gleichzeitig
hat er dem Bundesministerium empfohlen, sich
über die unterschiedlichen Vorgaben und die
Lösungsansätze der Länder zur Verbesserung
der Bauüberwachung und zur Wahrnehmung der
Dienst- und Fachaufsicht zu informieren und
208
diese auszuwerten.
Ohne angemessene fach- und dienstaufsichtliche
Begleitung ist keine ausreichende Erfüllung der
Bauüberwachungsfunktion zu erwarten. Der
Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium
daher empfohlen, die Länder im Rahmen der
Auftragsverwaltung zur besseren Bauüberwachung
anzuhalten. Hierzu sollte es einheitliche
Vorgaben und Checklisten über die generellen
Bauüberwachungsaufgaben erarbeiten, Empfehlungen
zur Wahrnehmung der verwaltungsinternen
Bauüberwachung im Rahmen der Dienstund
Fachaufsicht entwerfen sowie auf eine fachaufsichtliche
Kontrolle der Bauüberwachung
durch Ingenieurbüros hinwirken.
95.3
Das Bundesministerium hat die vom Bundesrechnungshof
herausgegebenen Anregungen und
Empfehlungen begrüßt und zugesagt, für ihre
Umsetzung zu sorgen.
Auszüge aus den Bemerkungen 2000
Nr. 46 Privat vorfinanzierte
Straßenbaumaßnahmen
des Bundes
(Kapitel 12 10 Titel 822 22)
46.0
Das Bundesministerium verwirklicht
15 weitere Straßenbauprojekte im
Wege der privaten Vorfinanzierung.
Zu Beginn des Jahres 1999 rechnete
es mit Baukosten in Höhe von rd.
452 Mio. DM. Für die private Vorfinanzierung
waren zusätzlich Finanzierungskosten
in Höhe von rd.
270 Mio. DM eingeplant.
Das Bundesministerium hat das Parlament
nicht umfassend über die
Wirtschaftlichkeit der Vorhaben in
ihrer besonderen Finanzierungsform
und über die Arbeitsmarkteffekte informiert.
Es hat die bisherigen Erfahrungen
mit der privaten Vorfinanzierung
nicht ausgewertet und keine
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen
auf der Grundlage aktueller Daten
durchgeführt. Die Darstellung im
(BT-Drs. 14/4226 v. 23. Oktober 2000)
Haushaltsplan widerspricht dem
Grundsatz der Haushaltsklarheit.
46.1 Vorbemerkung
Im Gegensatz zur konventionellen Finanzierung
von Straßenbauprojekten aus dem Verkehrshaushalt
wird der Bundeshaushalt bei
der privaten Vorfinanzierung erst ein Jahr
nach Fertigstellung der Projekte durch Zins
und Tilgung über einen Zeitraum von
15 Jahren belastet.
Der Deutsche Bundestag hatte im Rahmen
der Beschlussfassung zu den Bundeshaushalten
der Jahre 1994 bis 1996 der privaten
Vorfinanzierung von insgesamt 12 Pilotprojekten
im Bundesfernstraßenbau zugestimmt.
Der Bundesrechnungshof hatte in seinen
Bemerkungen 1995 (Drucksache 13/2600
Nr. 18) u. a. darauf hingewiesen, dass die
private Vorfinanzierung gegenüber einer
unmittelbaren Haushaltsfinanzierung unwirtschaftlich
ist. Er hatte deshalb empfohlen,
bei künftigen Entscheidungen über die Vergabe
von Bundesfernstraßenprojekten seine
Prüfungserkenntnisse zu berücksichtigen.
Auch das Parlament hatte angemahnt, dass
mit dem Instrument der privaten Vorfinan-

zierung vorsichtig umgegangen werden müsse.
Zwar könnten durch die private Vorfinanzierung
einzelne Projekte im Bundesfernstraßenbau
frühzeitig realisiert werden.
Der Verkehrshaushalt werde dann jedoch in
späteren Jahren durch den Schuldendienst
für die Bau- und Finanzierungskosten dieser
Projekte belastet. Dies verringere die Mittel
für investive Maßnahmen. Die Anzahl der in
dieser Finanzierungsform zu verwirklichenden
Vorhaben war daher begrenzt worden.
Im Jahre 1998 standen frei gewordene Verpflichtungsermächtigungen
bei den 12 Pilotprojekten
in Höhe von 926 Mio. DM zur
Verfügung, die für weitere privat vorfinanzierte
Straßenbauprojekte mit Bauinvestitionen
in Höhe von etwa 550 Mio. DM verwendet
werden sollten, um damit schnell zusätzliche
Arbeitsplätze zu schaffen.
Das Bundesministerium schlug dem Haushaltsausschuss
des Deutschen Bundestages
15 Projekte vor, die sowohl in den Bundesverkehrswegeplänen
1985 und 1992 als auch
in den Vorjahren im Straßenbauplan aufgelistet
bzw. im Bedarfsplan enthalten waren.
Nach dem Stand der Planungen zu Beginn
des Jahres 1999 veranschlagte das Bundesministerium
die Baukosten mit rd.
452 Mio. DM und die Finanzierungskosten
mit rd. 270 Mio. DM. Der Haushaltsausschuss
nahm den Vorschlag des Bundesministeriums
zur Ausweitung der privaten Vorfinanzierung
um 15 Projekte auf nunmehr
insgesamt 27 privat vorfinanzierte Maßnahmen
zur Kenntnis.
Der Bundesrechnungshof erstreckte seine
Prüfung auf diese weiteren 15 vom Bundesministerium
verfolgten Straßenbauprojekte.
46.2 Auswertung der Pilotprojekte
46. 2.1
Das Bundesministerium hatte die 12 Pilotprojekte
zur privaten Vorfinanzierung mit
dem erklärten Ziel ausgewiesen, wertvolle
Erfahrungen für die künftige Anwendung
neuer privatwirtschaftlicher Finanzierungsformen
zu sammeln. Es legte bislang keinen
Erfahrungsbericht hierzu vor.
46.2.2
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet,
dass das Bundesministerium die private Vorfinanzierung
fortsetzt, ohne zuvor die Erfah-
rungen aus den 12 Pilotprojekten ausgewertet
zu haben.
46.2.3
Das Bundesministerium hat erklärt, für einen
Erfahrungsbericht hätten zum Zeitpunkt der
Projektauswahl noch keine ausreichenden
Erkenntnisse vorgelegen. Zwar seien einzelne
Baumaßnahmen oder Teile davon bereits
dem Verkehr übergeben worden. Es sei aber
noch keine der bisher begonnenen Maßnahmen
abgeschlossen gewesen. Auch habe
noch keine Maßnahme die Phase der Refinanzierung
erreicht. Somit hätten seinerzeit
nur Erfahrungen mit der Vergabe und hinsichtlich
der für einige Maßnahmen bereits
angefallenen Finanzierungskosten für Teilzeiträume
der Bauphase vorgelegen. Dagegen
habe es an einer genügenden Grundlage
für die Bewertung der finanziellen Auswirkungen
der privaten Vorfinanzierung noch
gefehlt.
46.2.4
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, solange
keine weiteren Straßenbauprojekte im Wege
der privaten Vorfinanzierung zu verwirklichen,
bis hinreichende Erkenntnisse aus den
Pilotprojekten vorliegen und ausgewertet
sind.
46.3 Nachweise über Wirtschaftlichkeit
und Einfluss auf den
Arbeitsmarkt
46.3.1
Die 15 Straßenbauprojekte trugen die gleichen
Bezeichnungen wie die in den Bundesverkehrswegeplänen
1985 und 1992 und die
in den Bedarfsplänen aufgeführten Maßnahmen,
wichen aber hinsichtlich Streckenlängen
und Baukosten erheblich von den ursprünglich
geplanten Straßenbaumaßnahmen
ab. Das Bundesministerium passte die teilweise
über 15 Jahre alten Daten zur Bewertung
der Wirtschaftlichkeit und Dringlichkeit
nicht den veränderten Bedingungen an.
Es verzichtete auch auf eine Aktualisierung
der Nutzen-Kosten- oder Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen
für diese 15 Projekte.
Aus den Unterlagen des Bundesministeriums
ging hervor, dass bei fünf Maßnahmen der
privaten Vorfinanzierung das Nutzen-
Kosten-Verhältnis die Mindestanforderungen
für die Einstufung der Maßnahmen als
„bauwürdig“ unterschritt.
209

Das Bundesministerium begründete die 15
weiteren Projekte mit der schnellen Schaffung
zusätzlicher Arbeitsplätze. Dabei ging
es davon aus, dass mit einer zusätzlichen
Bauinvestition von einer Milliarde DM ca.
10.000 bis 16.000 Arbeitsplätze in der Bauwirtschaft
und ca. 12.500 bis 20.000 Arbeitsplätze
insgesamt geschaffen oder gesichert
werden könnten.
46.3.2
Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung
vertreten, dass das Bundesministerium es
versäumt hat, die Wirtschaftlichkeit der privaten
Vorfinanzierung für die 15 Projekte
nachzuweisen. Nachdem sich die früheren
Entscheidungsgrundlagen für die Aufnahme
der Vorhaben in die Bundesverkehrswegepläne
1985 und 1992 und in die Bedarfspläne
bei einigen Projekten – etwa im Hinblick
auf die geplanten Streckenlängen bzw. die
Baukosten – wesentlich geändert hatten, war
aus Sicht des Bundesrechnungshofes eine
Neubewertung anhand des aktuellen Datenmaterials
erforderlich. Der Bundesrechnungshof
hat darauf hingewiesen, dass die
Aktualisierung der Planungsdaten auch Voraussetzung
für eine umfassende Information
des Parlamentes – insbesondere über die
Wirtschaftlichkeit der Vorhaben – war. Er
hat ferner beanstandet, dass das Bundesministerium
sich bei fünf Projekten nicht an die
eigenen Vorgaben hinsichtlich der Mindestanforderungen
an das Nutzen-Kosten-Verhältnis
hielt.
Der Bundesrechnungshof hat die vom Bundesministerium
unterstellten Arbeitsplatzeffekte
der 15 Straßenbauprojekte wesentlich
geringer veranschlagt. Er hat darauf hingewiesen,
dass der Jahresumsatz pro Arbeitsplatz
im Straßenbau nach dem Statistischen
Jahrbuch für das Jahr 1997 rd. 185.600 DM
beträgt. Danach können mit einer Investition
in Höhe von rd. 452 Mio. DM knapp 2.300
(Jahres-)Arbeitsplätze in der Bauwirtschaft
geschaffen oder gesichert werden. Werden
die Investitionen auf drei Jahre verteilt, so
könnten in diesem begrenzten Zeitraum etwa
800 Arbeitsplätze in der Bauwirtschaft entstehen
bzw. gesichert werden. Der Bundesrechnungshof
hat zu bedenken gegeben, dass
die 15 Projekte wegen der vergleichsweise
kleinen Jahresraten keinen nachweisbaren
Einfluss auf den Arbeitsmarkt haben.
210
46.3.3
Das Bundesministerium hat erklärt, es habe
die Beschlüsse des Parlamentes auszuführen
und der Haushaltsausschuss des Deutschen
Bundestages habe die Ausweitung der privaten
Vorfinanzierung zur Kenntnis genommen.
Dabei müsse davon ausgegangen werden,
dass das Parlament die Position des
Bundesrechnungshofes zur privaten Vorfinanzierung
kenne. Im Übrigen habe das
Bundesministerium in der Vergangenheit
wiederholt zur Wirtschaftlichkeit Stellung
genommen. Eine erneute Diskussion führe
zu keinen neuen Erkenntnissen.
Die Veränderungen der Streckenlängen und
der Baukosten bei den Nutzen-Kosten-
Verhältnis-Berechnungen seien nicht anders
zu bewerten als bei der konventionellen Finanzierung,
wenn Veranschlagungseinheiten
in Verkehrseinheiten, Bauabschnitte oder
Baulose getrennt würden. Da alle Maßnahmen
zum vordringlichen Bedarf gehörten,
seien zu verschiedenen Zeiten Berechnungen
zum Nutzen-Kosten-Verhältnis durchgeführt
worden. Zum Zeitpunkt der Entscheidung
und der Vergabe seien alle Maßnahmen mit
einem positiven Nutzen-Kosten-Verhältnis
und damit als bauwürdig eingestuft gewesen.
Gleichzeitig werde zum Nachweis der Wirtschaftlichkeit
grundsätzlich ein so genanntes
Kostenmanagement durchgeführt. Dieses basiere
auf den Daten der letzten Berechnung
und setze u. a. die ursprünglichen Kosten zu
den aktuellen Kosten unter Berücksichtigung
der jeweiligen Straßenlängen ins Verhältnis.
Durch das auch bei der konventionellen Finanzierung
praktizierte Kostenmanagement
seien die aktuellen Nachweise der Bauwürdigkeit
erbracht.
Das Bundesministerium hat die Auffassung
vertreten, mit den 15 privat vorfinanzierten
Straßenbauprojekten sei ein zusätzliches
konjunkturell sofort wirksames Bauvolumen
in Höhe von rd. 550 Mio. DM initiiert worden.
Dazu kämen noch Sekundäreffekte in
der Größenordnung von etwa 25 % der primären
Wirkungen, sodass eine Investition
von einer Milliarde DM etwa 12.500 bis
20.000 Arbeitsplätze schaffen bzw. sichern
würde.
46.3.4
Der Bundesrechnungshof befasst sich nicht
mit der Behandlung der Maßnahmen im

Haushaltsausschuss und im Parlament, sondern
beanstandet die geringe Aussagekraft
und Aktualität der diesen Gremien vorgelegten
Unterlagen und Begründungen. Das Parlament
hatte das Bundesministerium bereits
im Zusammenhang mit den 12 Pilotprojekten
aufgefordert, mit dem Instrument der privaten
Vorfinanzierung vorsichtig umzugehen.
Deshalb war bei einer Erweiterung auf
27 Projekte eine Dokumentation erforderlich,
die die Vor- und Nachteile und die
Auswirkungen auf künftige Haushaltsjahre
detailliert aufzeigt und belegt. Der bloße
Hinweis auf die Gleichartigkeit mit der konventionellen
Finanzierung reicht hierfür wegen
der sich weit in die Zukunft erstreckenden
Belastung des Verkehrshaushaltes nicht
aus. Der Einsatz frei gewordener Verpflichtungsermächtigungen
für eine Erweiterung
eines begrenzten Maßnahmenumfangs
weicht auch den Grundsatz der Haushaltstransparenz
auf, indem er die konkrete maßnahmenbezogene
Veranschlagung von Ausgaben
und Verpflichtungsermächtigungen
umgeht.
Der Bundesrechnungshof hält es nach wie
vor für unklar, aus welchem Grunde das
Bundesministerium bei fünf Maßnahmen –
abweichend von den sonst geltenden höheren
Anforderungen – ein gerade noch im positiven
Bereich liegendes Nutzen-Kosten-
Verhältnis als ausreichend ansah, um die
Maßnahmen als „bauwürdig“ einzustufen.
Für den Bundesrechnungshof ist nicht plausibel,
wie mit geplanten Baukosten von rd.
452 Mio. DM für Maßnahmen, die über einen
Zeitraum von rd. drei Jahren verwirklicht
werden sollen, ein „konjunkturell sofort
wirksames Bauvolumen in Höhe von rd.
550 Mio. DM initiiert“ werden kann. Selbst
wenn man der Schätzung des Bundesministeriums
bezüglich der sekundären Wirkung
in Höhe von 25 % der primären Effekte
folgt, werden nach den Berechnungen des
Bundesrechnungshofes für einen Zeitraum
von drei Jahren insgesamt höchstens ca.
1.000 Arbeitsplätze geschaffen oder gesichert.
Die darüber hinausgehenden Annahmen
des Bundesministeriums sind nicht belegt.
46.4 Darstellung von Bau- und Finanzierungskosten
im Haushaltsplan
1999
46.4.1
Das Bundesministerium wies die Bau- und
Finanzierungskosten der 15 privat vorfinanzierten
Straßenbauprojekte im Haushaltsplan
für das Jahr 1999 in einer Gesamtsumme
aus.
46.4.2
Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung
vertreten, dass die Darstellung der 15 Projekte
im Haushaltsplan nicht den Haushaltsgrundsätzen
der Wahrheit und Klarheit entspricht.
Die Ausweisung der Bau- und der
Finanzierungskosten in einem Gesamtbetrag
lässt keine Rückschlüsse auf die jeweilige
Entwicklung dieser beiden Kostenarten zu.
Beispielsweise können steigende Finanzierungskosten
und fallende Baukosten nicht
erkennbar dargestellt werden.
46.4.3
Das Bundesministerium hat darauf verwiesen,
dass es im Jahre 1993 einen Vorschlag
zur Darstellung des Kapitaldienstes und der
Investitionskosten der privat vorfinanzierten
Maßnahmen in zwei verschiedenen Titeln
unterbreitet habe, dem das Bundesministerium
der Finanzen jedoch nicht gefolgt sei.
Auch der Haushalts- und Verkehrsauschuss
hätten sich wiederholt mit der Darstellung
und Veranschlagung der Refinanzierungskosten
befasst und eine getrennte Veranschlagung
der Baubedingten Kosten im Einzelplan
12 und der Refinanzierungsbedingten
Kosten im Einzelplan 32 mehrheitlich
abgelehnt.
46.4.4
Der Bundesrechnungshof hält an seiner Auffassung
fest, dass die Darstellung der privat
vorfinanzierten Maßnahmen verbessert werden
sollte. Die Ablehnung der getrennten
Veranschlagung der Investitionskosten und
des Schuldendienstes in verschiedenen Einzelplänen
widerspricht nicht der Empfehlung
des Bundesrechnungshofes, auch die Finanzierungskosten
im Straßenbauplan auszuweisen.
Sollte das Bundesministerium dieser
Empfehlung nicht folgen, bleibt unklar, auf
welche Weise Baukostenänderungen bzw.
Änderungen der Finanzierungskosten im
Haushaltsplan zum Ausdruck kommen sollen.
211

46.5 Darstellung der Gesamtkosten
im Haushaltsplan
46.5.1
Bei der jetzt verwirklichten Form der privaten
Vorfinanzierung beginnt ein Jahr nach
der Fertigstellung des Bauobjektes die Tilgung
aus dem Verkehrshaushalt in 15 Jahresraten.
Die zu tilgende Gesamtsumme setzt
sich aus den Baukosten, den vom Auftragnehmer
übernommenen Bauzinsen von der
ersten Auszahlung bis zum Tilgungsbeginn
nebst einem prozentualen Zuschlag für den
Finanzierungsgeber (Marge) sowie der Umsatzsteuer
zusammen. Die Jahresraten werden
berechnet aus dieser Gesamtsumme, einer
gleich bleibenden Marge und einem variablen
Zinssatz, der einem Zinssatz der Europäischen
Zentralbank entspricht. Eine vorzeitige
Ablösung der Restschuld ist möglich.
46.5.2
Der Bundesrechnungshof hat es für erforderlich
gehalten, dass die Gesamtkosten jährlich
entsprechend der Zinsentwicklung neu berechnet
und im Haushaltsplan dargestellt
werden. Die besonderen Finanzierungsgegebenheiten
sollten im Haushaltsplan deutlich
zum Ausdruck gebracht werden. Darüber
hinaus sollte das Bundesministerium eine
vorzeitige Ablösung der Verbindlichkeiten
prüfen.
46.5.3
Das Bundesministerium hat die Auffassung
vertreten, eine jährliche Anpassung der Kosten
im Haushalt entsprechend der Zinsentwicklung
komme nicht in Betracht, da die
zukünftige Zinsentwicklung nicht bekannt
sei und u. a. ein nicht abschätzbarer Verwaltungsaufwand
entstünde. Zurzeit seien die
Zinsen ausreichend veranschlagt. Künftig
würden auch Verpflichtungsermächtigungen
für Kostenerhöhungen dargestellt werden.
Eine vorzeitige Rückzahlung des privat vorfinanzierten
Maßnahmenvolumens würde die
angespannte Haushaltssituation im Bundesfernstraßenbereich
noch verschärfen.
46.5.4
Für den Bundesrechnungshof ist es unverständlich,
dass auf die jährliche Anpassung
212
der Kosten im Haushalt entsprechend der
Zinsentwicklung aus Gründen eines damit
angeblich verbundenen „unabschätzbaren
Verwaltungsaufwandes“ verzichtet werden
soll. Die verfügbare moderne Informationstechnik
erlaubt solche Anpassungen ohne
größeren Verwaltungsaufwand. Der Bundesrechnungshof
hält es außerdem für geboten,
dass das Bundesministerium unverzüglich
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen auf der
Grundlage aktueller Daten vornimmt und
dabei auch eine vorzeitige Ablösung der
Kredite berücksichtigt. Das Bundesministerium
bleibt aufgefordert zu prüfen, ob durch
vorzeitige Kreditrückzahlungen mittelfristig
Zinsausgaben eingespart und dem Verkehrshaushalt
dadurch zusätzliche Mittel für
dringliche Investitionen zur Verfügung gestellt
werden können.
46.6 Schlüssigkeit der Darstellung
im Haushaltsplan für das Jahr
1999
46.6.1
Der Bundeshaushaltsplan 1999 enthielt zu
den 15 Projekten an verschiedenen Stellen
Angaben, die voneinander abhingen.
• Im Hauptteil des Bundeshaushaltsplanes
im Kapitel 12 10 Titel 822 22 „Erwerb
Privatfinanzierter Bundesstraßenabschnitte“,
wurden für das jeweilige Haushaltsjahr
die Ausgabeermächtigungen als Gesamtsumme
sowie die erforderlichen Verpflichtungsermächtigungen
als Gesamtsumme
und in Jahresraten für den Rückzahlungszeitraum
aufgelistet (Jahresbetrachtungszeitraum).
• In der Übersicht 1 „Verpflichtungsermächtigungen
(VE) im Einzelplan 12“ wurden
auch die zum o. g. Titel bereits eingegangenen
und die für das Vorjahr und das laufende
Haushaltsjahr genehmigten Verpflichtungsermächtigungen
aufgeführt,
wobei die Jahresraten für bis zu drei Jahre
im Voraus einzeln, für die restlichen Jahre
in einer Summe angegeben waren (zukünftiger
fester Finanzmittelbedarf aufgrund
eingegangener bzw. beabsichtigter Verträge).

• In Tabelle 29 der Anlage zu Kapitel 12 10
– Straßenbauplan – waren die 15 Projekte
einzeln aufgelistet und die jeweiligen Gesamtkosten
(Baukosten und Finanzierungskosten
in einer Gesamtsumme) dargestellt.
Ferner waren dort die bis ins Vorjahr
ausgegebenen, die im laufenden Haushaltsjahr
vorgesehenen und die für künftige
Haushaltsjahre vorbehaltenen Ausgaben
aufgeführt. Bei jeder Maßnahme waren die
Höhe der geplanten jährlichen ersten Ratenzahlung
und das Jahr der Fälligkeit angegeben.
Die Höhe der ersten Ratenzahlung
war hier grundsätzlich aus den angegebenen
Kosten, geteilt durch die Laufzeit
von 15 Jahren, berechnet (Kostenabwicklung
und zukünftig geplante Kosten).
Aus den Angaben in Tabelle 29 (Betrag der
ersten Ratenzahlung bzw. Jahresbetrag der
Verpflichtungsermächtigungen als konstante
Beträge, Zahlungsbeginn und 15-Jahres-
Zeitraum) ließen sich die Zahlungsströme in
den kommenden Jahren und die ab einem
bestimmten Zeitpunkt noch erforderlichen
Mittel für den gesamten Titel berechnen.
46.6.2
Der Bundesrechnungshof hat anhand von
Plausibilitätsrechnungen beispielhaft gezeigt,
dass die Darstellung der Projekte im
Haushaltsplan und den dazu gehörenden Anlagen
nicht schlüssig ist. Die Angaben an
verschiedenen Stellen des Bundeshaushaltsplans
sind zum Teil widersprüchlich und
vermitteln kein klares Bild über die zeitliche
und finanzielle Abwicklung der Projekte.
46.6.3
Das Bundesministerium hat Fehler und Darstellungsprobleme
im Straßenbauplan eingeräumt
und erklärt, dass diese bereinigt würden.
Ungereimtheiten seien u. a. auch deshalb
entstanden, weil zwischen dem Aufstellungsentwurf
im Bundesministerium und der
elektronischen Auswertung von Buchungsvorgängen
bei anderen Dienststellen eine
Zeit- oder Buchungsdifferenz bestehe. Diese
Differenzen seien vom Bundesministerium
weder zu vertreten noch zu vermeiden.
46.6.4
Der Bundesrechnungshof hält es für notwendig,
dass das Bundesministerium alle
Tabellen und Erläuterungen im Haushaltsplan
und in den dazu gehörenden Anlagen
auf Richtigkeit und Plausibilität prüft. Durch
organisatorische Vereinbarungen wie z. B.
die Festlegung von Stichtagen können die
aufgetretenen Differenzen vermieden werden.
46.7 Zusammenfassung der Empfehlungen
Der Bundesrechnungshof rät dem Bundesministerium,
keine weiteren privat vorfinanzierten
Straßenbauprojekte durchzuführen,
bis genügend Erfahrungen mit diesem Finanzierungsmodell
vorliegen und ausgewertet
sind. Er fordert das Bundesministerium
auf, den Haushaltsgesetzgeber auf der
Grundlage aktueller Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen
umfassend über die Auswirkungen
der privaten Vorfinanzierung auf
künftige Haushaltsjahre zu informieren.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem
Bundesministerium, die Darstellung der privat
vorfinanzierten Straßenbaumaßnahmen
im Haushaltsplan grundlegend zu verbessern.
Im Interesse der Transparenz hält er es
für erforderlich, dass die jährlichen Bauinvestitionen
und Finanzierungskosten je gesondert
erkennbar werden. Auch sollten die
Gesamtkosten entsprechend der Zinsentwicklung
jährlich neu berechnet und im
Haushaltsplan dargestellt werden. In diesem
Zusammenhang sollte das Bundesministerium
prüfen, ob durch vorzeitige Rückzahlung
der Kredite unnötige Zinsausgaben eingespart
werden können.
Das Bundesministerium sollte – auch durch
organisatorische Maßnahmen bei der Datenerhebung
– sicherstellen, dass der Haushaltsplan
einschließlich der verbindlich eingeführten
Anlagen insgesamt ein klares Bild
von den besonderen Gegebenheiten der privaten
Vorfinanzierung vermittelt.
213

Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 46:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, für
Transparenz im jeweiligen Haushaltsplan
zu sorgen durch
- getrennte Ausweisung der jährlichen
Bau- und Finanzierungskosten,
- jährliche Ausweisung der Gesamtkosten
entsprechend der Zinsentwicklung,
- Vermeidung von Zahlendifferenzen im
Aufstellungsentwurf (Haushaltsplan
selbst) und den Anlagen.
c) Er erwartet vom Bundesministerium einen
Bericht bis zum 1.März 2002 darüber,
- welche Erfahrungen aus der privaten
Vorfinanzierung bei der Realisierung
von Straßenbauprojekten gewonnen
werden können und
- zu welchen Ergebnissen die Wirtschaft
lichkeitsuntersuchungen zur vorzeitigen
Rückzahlung der Kredite zwecks Vermeidung
unnötiger Zinsausgaben bei
den 15 Straßenbauprojekten geführt haben.
214
[Auszug aus BT-Drucksache 14/6521
vom 02.07.2001 – Seite 32]
Nr. 47 Landschaftsbau an
Bundesfernstraßen
(Kapitel 12 10)
47.0
Die Straßenbauverwaltungen sahen
bei der Ausführung von Landschaftsbaumaßnahmen
an Bundesfernstraßen
häufig zu geringe Pflanzabstände
und zu alte und große Gehölze
vor, die nicht den Vorgaben des
Bundesministeriums entsprachen. Allein
in den Jahren 1992 bis 1998
wurden auf diese Weise mindestens
21 Mio. DM zu viel ausgegeben.
Die Straßenbauverwaltungen verzichteten
größtenteils auf die Pflege
der Pflanzflächen, da nach ihren Angaben
für diese Arbeiten keine Haushaltsmittel
zur Verfügung standen.
Dadurch war die ökologische Funktion
dieser Landschaftsbaumaßnah-
men gefährdet.
Aufgrund mangelhafter Bauüberwachungen
überzahlten die Straßenbauverwaltungen
die Auftragnehmer
in Millionenhöhe.
47.1
Im Auftrag der Straßenbauverwaltungen der
Länder und der Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs-
und –bau GmbH (Straßenbauverwaltungen)
erstellten Ingenieurbüros
landschaftspflegerische Ausführungspläne,
in denen die Art und Größe der zu verwendenden
Gehölze und die Pflanzabstände bei
Flächenpflanzungen festgelegt waren. Die
Planungen und Ausführungen der Landschaftsbaumaßnahmen
sahen häufig geringere
Pflanzabstände vor als die entsprechende
Richtlinie des Bundesministeriums. Zur raschen
optischen Einpassung der Straße in
das Landschaftsbild pflanzten die Straßenbauverwaltungen
häufig ältere und größere
Gehölze.
In den Jahren 1992 bis 1998 führten die
Straßenbauverwaltungen Landschaftsbaumaßnahmen
an Bundesfernstraßen mit Ausgaben
für den Bund in dreistelliger Millionenhöhe
aus. Danach nahmen die Straßenbauverwaltungen
größtenteils keine Pflegearbeiten
vor. Infolge der zu dichten Bepflanzung
hätten die Gehölzflächen bereits nach
kurzer Zeit ausgelichtet werden müssen. Andere
Flächen, die Freiflächen sein sollten,
waren von wildwüchsigen Pflanzen mannshoch
überwuchert. Das Unterlassen von
Pflegearbeiten in diesen Pflanzungen begründeten
die Bauverwaltungen damit, dass
hierfür keine Haushaltsmittel zur Verfügung
standen.
Weiterhin nahmen die Straßenbauverwaltungen
die Bauüberwachung – insbesondere
wenn sie an Ingenieurbüros vergeben war –
unzureichend wahr. Die Zahlungsbegründenden
Unterlagen wie Aufmasse und Lieferscheine
entsprachen in Form und Inhalt
häufig nicht den Anforderungen. Die Abrechnungsunterlagen
enthielten in vielen
Fällen keine Aufmasse nach Abschluss der
Pflanzarbeiten und keine Nachweise über die
Anwuchsergebnisse, die nach der geltenden
Richtlinie für eine ordnungsgemäße Bauüberwachung
erforderlich waren.

47.2
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet,
dass die Abstände bei den Pflanzungen häufig
zu gering waren und nicht dem Regelabstand
entsprachen. Wäre der Regelabstand
eingehalten worden, hätte dies allein in den
Jahren 1992 bis 1998 zu Einsparungen in
Höhe von mindestens 20 Mio. DM geführt.
Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung
vertreten, dass aus wirtschaftlichen und ökologischen
Gründen der vom Bundesministerium
festgelegte Regelabstand künftig als
Mindestabstand gelten sollte. Dies verringerte
auch den Umfang von Auslichtungsarbeiten.
Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes
hätten die Straßenbauverwaltungen bei den
Pflanzarbeiten entsprechend der Richtlinie
jüngere Pflanzen verwenden müssen. Optische
und gestalterische Gründe allein rechtfertigen
das Pflanzen älterer und größerer
Gehölze nicht. Bereits nach ein bis zwei Jahren
gewährleisten auch jüngere Pflanzen,
dass sich die Straße in das Landschaftsbild
einfügt. Durch die Verwendung jüngerer
Gehölze hätte in den Jahren 1992 bis 1998
bundesweit schätzungsweise mindestens eine
Million DM eingespart werden können.
Der Bundesrechnungshof hat es für erforderlich
gehalten, dass die Straßenbauverwaltungen
in geeigneter Form auf die Verwendung
jüngerer Gehölze verwiesen werden und sich
das Bundesministerium stichprobenartig von
der Planung und Ausführung der Landschaftsbaumaßnahmen
ein eigenes Bild verschafft.
Der Bundesrechnungshof hat ferner bemängelt,
dass oft die Pflege der Landschaftsbaumaßnahmen
unterlassen worden ist. Dadurch
werden die ökologischen Ziele der mit
hohem finanziellem Aufwand ausgeführten
Pflanzungen gefährdet. Der Bundesrechnungshof
hat die Ansicht vertreten, dass das
Bundesministerium Regelungen einführen
sollte, die die Länder im Rahmen ihrer
Pflicht für die dauerhafte Pflege der Pflanzungen
binden.
Der Bundesrechnungshof hat schließlich die
mangelhafte Bauüberwachung – insbesondere
wenn sie von Ingenieurbüros durchgeführt
wurde – beanstandet. Aufgrund dieser Versäumnisse
sind die Auftragnehmer in Millionenhöhe
überzahlt worden. Das Bundesmi-
nisterium sollte die Straßenbauverwaltungen
zu einer angemessenen fach- und dienstaufsichtlichen
Kontrolle der Bauüberwachung
anhalten und sich auch selbst stichprobenartig
ein Bild von der Wirksamkeit der Bauüberwachung
verschaffen.
47.3
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass
die Ausführung der Landschaftsbaumaßnahmen
und die Bauüberwachung ausschließlich
in der Zuständigkeit der Straßenbauverwaltungen
lägen. Die Straßenbauverwaltungen
seien gehalten, sich nach dem
technischen Regelwerk zu richten. Ob dies
geschehe, entziehe sich grundsätzlich der
Kontrolle des Bundesministeriums. Die
Straßenbauverwaltungen sollten auf der
nächsten Sitzung des Bund/Länder-Ausschusses
Landschaftspflege und Naturschutz
im Straßenwesen eingehend auf ihre Pflichten
zur Einhaltung des Regelwerkes hingewiesen
werden.
Auf dieser Ausschusssitzung solle über eine
eventuelle Änderung des Regelwerkes hinsichtlich
der Pflanzabstände diskutiert werden.
Nach Ansicht des Bundesministeriums
schließt die Mittelzuweisung für die betriebliche
Unterhaltung der Bundesfernstraßen
grundsätzlich die Pflege von Landschaftsbaumaßnahmen
ein. Die Länder hätten im
Rahmen ihrer Mittelbewirtschaftung die
Pflicht, unabhängig von der Veranschlagung
im Haushalt zunächst die ordnungsgemäße
Pflege der Flächen sicherzustellen. Fehlende
Mittel müssten die Länder im Rahmen der
Deckungsfähigkeit der Haushaltstitel erwirtschaften.
Das Bundesministerium hat in
Aussicht gestellt, weitere Bestimmungen für
die Pflege von Landschaftsbaumaßnahmen
einzuführen. Mit dem Bundesministerium
der Finanzen prüfe es zurzeit weitere finanzielle
Regelungen.
Das Bundesministerium hat der Kritik des
Bundesrechnungshofes an der Praxis der
Bauüberwachung bei den Auftragsverwaltungen
zugestimmt. Es verweist in diesem
Zusammenhang auf die Empfehlungen des
Bundesrechnungshofes in den Bemerkungen
1999 (Drucksache 14/1667 Nr. 95). Diese
sehen die Erarbeitung von einheitlichen
Vorgaben und Checklisten über die generellen
Bauüberwachungsaufgaben und Empfeh-
215

lungen zur Wahrnehmung der verwaltungsinternen
Bauüberwachung im Rahmen der
Dienst- und Fachaufsicht vor.
Die Kritik, dass es die Ausführung von
Landschaftsbauarbeiten und deren Bauüberwachung
nicht ausreichend kontrolliert habe
und seiner Aufsichtspflicht nicht nachgekommen
sei, hält das Bundesministerium für
nicht berechtigt. Ein wesentlicher Grund für
das Fehlen einer kontinuierlichen Überwachung
sei die mangelnde Unterrichtung. Ein
permanenter Informationsaustausch würde
zu einem zusätzlichen Verwaltungsaufwand
führen.
47.4
Der Bundesrechnungshof begrüßt die vorgesehene
Initiative zur Weiterentwicklung der
Richtlinien und empfiehlt, darin die Regelabstände
bei Flächenpflanzungen als
Mindestabstände aufzunehmen. Darüber hinaus
sollten – wie vom Bundesministerium
angekündigt – alsbald finanzielle Regelungen
über die Pflege der Landschaftsbaumaßnahmen
getroffen werden.
Der Bundesrechnungshof hält daran fest,
dass aus wirtschaftlichen Gründen die Planung
und Ausführung von Landschaftsbauarbeiten
wirksam zu kontrollieren ist. Er fordert
das Bundesministerium auf, die Ausführung
der Landschaftsbaumaßnahmen und die
Bauüberwachung stichprobenartig zu überprüfen.
Darüber hinaus hält er es für erforderlich,
dass in das in Aussicht gestellte System
von Überwachungsmechanismen auch
das Bundesministerium einbezogen wird.
Die dienst- und fachaufsichtliche Kontrolle
der Bauüberwachung durch die Straßenbauverwaltungen
sollte durch geeignete Maßnahmen
verbessert werden.
216
Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 47:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Das Bundesministerium wird aufgefordert,
die bestehende Richtlinie hinsichtlich der
Pflanzabstände zu ändern, Regelungen für
die Pflege der Flächen für Ausgleichs- und
Ersatzmaßnahmen einzuführen und dienst-
und fachaufsichtliche Kontrolle der Bauüberwachung
durch geeignete Maßnahmen
zu verbessern.
c) Der Ausschuss erwartet einen Bericht über
das Veranlasste bis zum 1. März 2002.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/6521
vom 02.07.2001 – Seite 32]
Nr. 48 Abstufung von Ortsdurchfahrten
im Zuge
von Bundesstraßen
nach Fertigstellung
von Ortsumgehungen
(Kapitel 12 10)
48.0
Nach den gesetzlichen Bestimmungen
sind Ortsdurchfahrten im Zuge von
Bundesstraßen in eine neue Straßenklasse
abzustufen, sobald sie durch
die Verkehrsfreigabe einer Ortsumgehung
für den weiträumigen Verkehr
entbehrlich geworden sind. Mit
der Abstufung entfällt die Straßenbaulast
des Bundes. Die Straßenbauverwaltungen
der Länder beließen in
den Jahren 1994 bis 1998 jedoch 120
von 200 Ortsdurchfahrten auch noch
nach dem Bau von Umgehungen in
der Baulast des Bundes. Die betriebliche
Unterhaltung der Ortsdurchfahrten
verursachte für den Bund vermeidbare
Kosten in Höhe von über
3 Mio. DM jährlich.

48.1
Die Straßenbauverwaltungen der Länder
planen und bauen im Auftrage des Bundes
neue Ortsumgehungen im Zuge von Bundesstraßen,
die die Ortsdurchfahrten vom weiträumigen
Verkehr entlasten sollen. Nach
dem Bundesfernstraßengesetz obliegt es den
Ländern, die für den weiträumigen Verkehr
entbehrlichen Ortsdurchfahrten in die sich
aus dem Landesrecht ergebende Straßenklasse
abzustufen, sobald die Umgehungen für
den Verkehr freigegeben sind. Bis zur Abstufung
trägt der Bund die Kosten für die
Unterhaltung und den Betrieb dieser Straßen.
48.2
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass im
Zeitraum von 1995 bis 1998 etwa 200 Ortsdurchfahrten
mit einer Länge von ca. 650 km
nach der Verkehrsfreigabe von Ortsumgehungen
abzustufen waren. Die Straßenbauverwaltungen
nahmen etwa 40 % der Abstufungen
zeitgerecht vor. Etwa ein Drittel der
Verfahren wurde erst verzögert abgeschlossen;
die restlichen Abstufungen waren bis
Mai 1999 noch nicht vollzogen.
Die verspätet eingeleiteten oder noch nicht
abgeschlossenen Abstufungen hatten im
Zeitraum von 1995 bis 1998 für den Bund
vermeidbare Kosten für die betriebliche Unterhaltung
in einer Größenordnung von jährlich
mindestens 3 Mio. DM zur Folge.
In den Planfeststellungsunterlagen zu den
Ortsumgehungen fehlten Aussagen zum
Umstufungskonzept der Ortsdurchfahrten
und damit zum künftigen Träger der Straßenbaulast.
Teilweise erarbeiteten die Straßenbauverwaltungen
Umstufungskonzepte
erst nach Fertigstellung der Ortsumgehung.
Fehlende Vereinbarungen über den Wechsel
der Straßenbaulast führten zu Verzögerungen
bei der Abstufung, da kein Einvernehmen
mit den künftigen Trägern der Straßenbaulast
über die Straßenklassifizierung oder
die Abgeltung der unterlassenen Unterhaltungsarbeiten
erzielt werden konnte.
Weder das Bundesministerium noch die nach
Landesrecht für die Abstufung zuständigen
Straßenbauverwaltungen der Länder überwachten
die Abwicklung der Abstufungsverfahren
kontinuierlich und hatten Kenntnis
über den Stand der Verfahren. Zwischen den
mit der Bauausführung und der Einleitung
des Abstufungsverfahrens befassten Straßenbauämtern
und den die Abstufung verfügenden
Straßenbauverwaltungen gab es keinen
geregelten Informationsaustausch über
den Projektstand der Ortsumgehung. Bei den
Straßenbauverwaltungen fehlten deshalb Informationen
über den Baubeginn, die Verkehrsfreigabe
und den Stand der Einleitung
des Abstufungsverfahrens.
48.3
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet,
dass die Straßenbauverwaltungen der Länder
nach Fertigstellung von Ortsumgehungen in
vielen Fällen die für den weiträumigen Verkehr
entbehrlichen Ortsdurchfahrten zu spät
abstufen. Damit verstoßen die Länder gegen
ihre Abstufungsverpflichtung aus dem Bundesfernstraßengesetz
und gegen eine Weisung
des Bundesministeriums, wonach die
Abstufung so rechtzeitig in die Wege zu leiten
ist, dass sie im zeitlichen Zusammenhang
mit der Verkehrsfreigabe der Ortsumgehung
vollzogen werden kann.
Der Bundesrechnungshof hat die Ursache
unter anderem darin erkannt, dass Umstufungskonzepte,
aus denen der künftige Träger
der Straßenbaulast für die Ortsdurchfahrten
hervorgeht, oftmals zu spät erarbeitet
werden. Die Verhandlungen mit den künftigen
Straßenbaulastträgern werden dann erst
zu einem Zeitpunkt geführt, der einen zügigen
Abschluss der Abstufungen im zeitlichen
Zusammenhang mit der Verkehrsfreigabe
der Ortsumgehung nicht mehr gewährleisten
kann.
Der Bundesrechnungshof hat bemängelt,
dass der Stand der Abstufungsverfahren
nicht kontinuierlich überwacht wird. Das
Bundesministerium und die Straßenbauverwaltungen
wirken nicht genügend darauf
hin, dass Abstufungen von Ortsdurchfahrten
zügig abgeschlossen werden. Damit verletzen
die Länder ihre Pflichten im Rahmen der
Auftragsverwaltung; auch genügt das Bundesministerium
nicht seiner Aufsichtsfunktion.
Das Bundesministerium sollte in Zusammenarbeit
mit den Ländern Verfahrensregeln
erarbeiten, die eine rechtzeitige gegenseitige
Unterrichtung der Projektbeteiligten über
den Stand der Bauabwicklung und der Abstufung
sicherstellen.
217

Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen,
dass durch eine Beschleunigung
der Abstufungen jährliche Ausgaben in Millionenhöhe
zulasten des Bundes vermieden
werden können.
Er hat empfohlen, die Planfeststellungsrichtlinien
und wegen einer verstärkenden Wirkung
auch das Bundesfernstraßengesetz dahin
gehend zu ergänzen, dass bereits zum
Zeitpunkt der Planfeststellung der Ortsumgehung
das Umstufungskonzept für die
Ortsdurchfahrt vorzulegen ist. Der Bundesrechnungshof
hat die Auffassung vertreten,
dass eine Regelung mit den künftigen Straßenbaulastträgern
über den anstehenden
Straßenbaulastwechsel erheblich leichter bereits
im Planfeststellungsverfahren zu treffen
und durchzusetzen ist als zum Zeitpunkt des
Baus oder der Fertigstellung der Ortsumgehung.
Im Hinblick auf eine Verfahrensvereinfachung
und Beschleunigung der Abstufung
hat der Bundesrechnungshof vorgeschlagen,
bereits im Planfeststellungsbeschluss der
Ortsumgehung die Abstufung der Ortsdurchfahrt
verbindlich zu regeln und damit auch
ein separates Abstufungsverfahren entbehrlich
zu machen. Hierfür ist eine Ergänzung
der Landesstraßenbaugesetze nach dem Beispiel
des Landesstraßengesetzes Rheinland-
Pfalz hilfreich.
48.4
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass
es den Feststellungen und Empfehlungen des
Bundesrechnungshofes inhaltlich weitestgehend
zustimme. Die Länder hätten in ihren
Stellungnahmen darauf hingewiesen, dass
die vom Bundesrechnungshof dargelegten
Fälle verspäteter Abstufungen vielfach auf
Uneinigkeiten mit den zukünftigen Trägern
der Straßenbaulast zurückzuführen seien.
Auch werde eine abschließende Einigung
zwischen den Beteiligten vor Beginn der
baulichen Maßnahmen durch besondere Umstände
im Einzelfall erschwert. Dies gelte
insbesondere dann, wenn mit der Fertigstellung
der gebauten Ortsumgehung eine Neuordnung
des Nachgeordneten Straßennetzes
erforderlich werde und der neue Träger der
Straßenbaulast erst zu diesem Zeitpunkt ermittelt
werden könne.
Die beteiligten Straßenbaulastträger seien
gehalten, grundsätzlich eine einvernehmliche
218
Lösung bei der Umstufung von Ortsdurchfahrten
zu erzielen, um zeitaufwendige gerichtliche
Auseinandersetzungen zu vermeiden.
Das Bundesministerium könne der Auffassung
des Bundesrechnungshofes, wonach
der Stand der Abstufungsverfahren nicht
kontinuierlich überwacht werde und das
Bundesministerium damit seiner Aufsichtsfunktion
nicht genüge, so nicht zustimmen.
Es hat aber eingeräumt, dass eine kontinuierliche
Überwachung der Abstufungsverfahren
nicht stattfinde. Dies sei auf die mangelnde
Unterrichtung des Bundesministeriums über
den jeweiligen Projektstand der Ortsumgehung
zurückzuführen. Ein solcher permanenter
Informationsaustausch bedinge einen zusätzlichen
Verwaltungsaufwand, der angesichts
personeller Engpässe zu einer weiteren
Arbeitsüberlastung in der jeweiligen
Straßenbauverwaltung der Länder und im
Bundesministerium führen würde.
Das Bundesministerium hat weiter mitgeteilt,
dass es die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes
mit den Straßenbauverwaltungen
der Länder in einem Arbeitskreis erörtert
habe. Es beabsichtige, dessen Stellungnahme
mit einer Beschlussempfehlung
dem Länder-Fachausschuss „Straßenbaurecht“
für dessen Sitzung Ende Juni 2000
zuzuleiten.
Danach gebe es keine Bedenken, dem Vorschlag
des Bundesrechnungshofes zu folgen
und die Planfeststellungsrichtlinien dahin
gehend zu ergänzen, dass die Planaufstellende
Behörde möglichst schon zum Zeitpunkt
der Einleitung des Planfeststellungsverfahrens
ein Umstufungskonzept für die Ortsdurchfahrt
in die Planunterlagen aufnehme.
Ein darüber hinausgehender ergänzender Zusatz
im Bundesfernstraßengesetz, der die
Länder verpflichte, das Umstufungskonzept
für die abzustufende Ortsdurchfahrt bereits
im Planfeststellungsverfahren darzulegen,
werde durch den Arbeitskreis und das Bundesministerium
als nicht erforderlich angesehen.
Das Bundesministerium und der Arbeitskreis
haben auch die Auffassung des Bundesrechnungshofes
geteilt, wonach eine Regelung
zur Abstufung einer Ortsdurchfahrt im Planfeststellungsbeschluss
der Ortsumgehung
aus Gründen der Praktikabilität und der

Verwaltungsvereinfachung sinnvoll sein
könne. Deshalb solle – insoweit abweichend
von der vom Bundesrechnungshof vorgeschlagenen
Änderung der Landesstraßengesetze
– nur eine Änderung des Bundesfernstraßengesetzes
vorgenommen werden, für
die ein Vorschlag zur Neufassung formuliert
worden sei. Möglicherweise könne eine Änderung
verschiedener Landesstraßengesetze
erforderlich werden, um auch eine Neuordnung
des Nachgeordneten Straßennetzes in
dem Planfeststellungsverfahren vornehmen
zu können.
Die vom Bundesrechnungshof angestrebte
Verfahrensbeschleunigung könne allerdings
nur dann eintreten, wenn es gelinge, ein einvernehmliches
Umstufungskonzept zu entwickeln,
das in der Planfeststellung nicht
mehr gesondert angefochten werde. Daher
müsse die gesetzliche Regelung zur Abstufung
der Ortsdurchfahrt im Planfeststellungsbeschluss
als Kannbestimmung formuliert
werden.
Das Bundesministerium hat weiter mitgeteilt,
der Arbeitskreis habe in seiner Stellungnahme
keine Bedenken zu dem Vorschlag
des Bundesrechnungshofes geäußert,
das Mitteilungsformular für Verkehrsfreigaben
des Bundesministeriums um eine Abfrage
zum Verfahrensstand der Abstufungen zu
ergänzen.
48.5
Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass
das Bundesministerium mit den Straßenbauverwaltungen
der Länder zwischenzeitlich
die Empfehlungen des Bundesrechnungshofes
erörtert hat. Es ist erfreulich, dass sich
ein Einvernehmen mit den Ländern abzeichnet,
die Planfeststellungsrichtlinien dahin
gehend zu ergänzen, dass ein Umstufungskonzept
in die Planfeststellungsunterlagen
aufzunehmen ist.
Der Bundesrechnungshof begrüßt ferner,
dass das Bundesministerium durch eine Änderung
des Bundesfernstraßengesetzes die
Möglichkeit vorsehen will, bereits im Planfeststellungsbeschluss
einer Ortsumgehung
die Abstufung der Ortsdurchfahrt verbindlich
festzulegen, sodass ein besonderes Abstufungsverfahren
entfallen kann.
Mit der vom Arbeitskreis vorgeschlagenen
Neufassung der entsprechenden Vorschrift
des Bundesfernstraßengesetzes ist der Bundesrechnungshof
einverstanden. Er weist ergänzend
darauf hin, dass der Bund berechtigt
ist, eine Straße, die die Eigenschaft einer
Fernstraße verloren hat, zu entwidmen (vgl.
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
3. Juli 2000 – 2 BvG 1/96). Auf diese Weise
kann sich der Bund von der Verpflichtung
befreien, die Straße weiterhin für den öffentlichen
Gebrauch zu unterhalten. Die Entwidmung
ist als ultima ratio jedenfalls dann
in Betracht zu ziehen, wenn eine Entscheidung
über die Abstufung der Ortsdurchfahrt
in vertretbarem zeitlichem Zusammenhang
mit der Verkehrsfreigabe der Umgehungsstraße
nicht getroffen wird.
Der Bundesrechnungshof hält daran fest,
dass das Bundesministerium gemeinsam mit
den Ländern Überwachungsmechanismen
für das Abstufungsverfahren einrichten sollte,
um seine Aufsichtsbefugnisse wirksam
wahrnehmen zu können. Der Verwaltungsaufwand
dürfte sich in vertretbaren Grenzen
bewegen, wenn die Informationen über den
Verfahrensstand in die ohnehin erforderlichen
Mitteilungen – etwa über die Verkehrsfreigabe
– aufgenommen werden.
Er fordert das Bundesministerium auf, die
Ergänzungen der Planfeststellungsrichtlinien
und des Bundesfernstraßengesetzes möglichst
bald zu regeln und das Wirksamwerden
mitzuteilen. Weiter sollte das Bundesministerium
kurzfristig über die eingeleiteten
Maßnahmen zur kontinuierlichen Überwachung
des Abstufungsverfahrens berichten.
219

Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 48:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf,
darauf hinzuwirken, dass die gesetzlichen
Voraussetzungen für eine frühzeitige
Durchführung des Abstufungsverfahrens
bereits im Rahmen der Planfeststellung
geschaffen werden und in Zusammenarbeit
mit den Ländern ein wirksames System
zur kontinuierlichen Überwachung
der Abstufungsverfahren zu erarbeiten.
c) Der Ausschuss erwartet einen Bericht bis
zum 1. März 2002.
220
[Auszug aus BT-Drucksache 14/6521
vom 02.07.2001 – Seite 33]
Nr. 49 Neubau der Bundesstraße
502 zwischen
Kiel und Brodersdorf
(Kapitel 12 10 Titel 741 22)
49.0
Die im Auftrag des Bundes handelnde
Straßenbauverwaltung sieht mit Zustimmung
des Bundesministeriums
beim Neubau der Bundesstraße 502
zwischen Kiel und Brodersdorf einen
teilweise vierstreifigen Straßenquerschnitt
und ausschließlich höhenungleiche
Knotenpunkte vor. Nach
Auffassung des Bundesrechnungshofes
hätte bei einer weniger aufwendigen
Planung ein erheblicher Teil der
Baukosten von rd. 70 Mio. DM eingespart
werden können.
Im Übrigen hat der Bundesrechnungshof
erhebliche Zweifel, ob
es gesetzliche Aufgabe des Bundes ist,
eine nur 19 km lange Straße vorzuhalten,
die überwiegend dem Vorortverkehr
dient.
49.1
49.1.1
Die zweistreifige Bundesstraße 502 (B 502),
die im Jahre 1966 zur Bundesfernstraße
hochgestuft wurde, verläuft von Kiel in
nordöstlicher Richtung entlang dem Ostufer
der Kieler Förde und endet nach rd. 19 km
bei Schönberg. Von dort wird sie als Landesstraße
in Richtung Lütjenburg weiter geführt.
Seit mehr als 30 Jahren plant die im Auftrag
des Bundes handelnde Straßenbauverwaltung
des Landes Schleswig-Holstein, die
B 502 zwischen Kiel und Brodersdorf auf
eine rd. 10 km lange neue Trasse zu verlegen,
um die Ortsdurchfahrten Mönkeberg,
Heikendorf und Brodersdorf zu beseitigen.
Mit Fortschreibung des Bedarfsplanes für
die Bundesfernstraßen im Jahre 1993 wurde
das Vorhaben ohne erneute Prüfung in den
zurzeit geltenden Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen
als Maßnahme des vordringlichen
Bedarfs übernommen. Die Baukosten
waren mit rd. 50 Mio. DM veranschlagt.
Die Straßenbauverwaltung und die Stadt
Kiel bauen seit dem Jahre 1995 die B 502
(neu) zwischen Kiel und Brodersdorf in drei
Abschnitten. Davon stehen die ersten 900 m
in der Baulast der Stadt und die weiteren
insgesamt 9,2 km langen Abschnitte in der
Baulast des Bundes. Die Neubaustrecke wird
teilweise bereits benutzt und soll Ende 2001
fertig gestellt sein.
49.1.2
Planungsgrundlage für den Neubau der
B 502 war eine Verkehrsprognose aus dem
Jahre 1986. Eine ergänzende Untersuchung
aus dem Jahre 1989 für die Neubaustrecke
ging von Abschnittsweisen Verkehrsbelastungen
im Jahre 2010 von 21.000, 12.500
und 10.000 Kraftfahrzeugen in 24 Stunden
aus.
Die Straßenbauverwaltung hielt daher für die
am höchsten belastete 3,3 km lange Strecke
zwischen Kiel und der Anschlussstelle
Schrevenborn bei Heikendorf einen zweibahnigen
Querschnitt mit vier Fahrstreifen
und 23 m Kronenbreite für notwendig. Die
daran anschließende 5,9 km lange Strecke
erhielt einen zweistreifigen Querschnitt mit
10,5 m Kronenbreite. Für beide in der Baulast
des Bundes stehenden Neubauabschnitte
zwischen Kiel und Brodersdorf sah die Straßenbauverwaltung
für alle fünf Kreuzungen
mit Nachgeordneten Straßen ausschließlich
höhenungleiche Lösungen vor. Hinzu kommen
noch 10 Brückenbauwerke wie Überführungen
für Fuß- und Wirtschaftswege
sowie mehrere Wild- und Amphibientunnel.

49.1.3
Das Bundesministerium stellte die in der
Baulast des Bundes stehenden Abschnitte
erstmals in den Bundeshaushaltsplan 1991
mit den im Bedarfsplan ausgewiesenen Kosten
von rd. 50 Mio. DM ein. Die planungsrechtlichen
Voraussetzungen und detaillierte
Planungsunterlagen mit Kostenberechnungen
lagen zum damaligen Zeitpunkt noch
nicht vor. Mit Konkretisierung der Planung
im Hinblick auf den Baubeginn im Jahre
1995 veranschlagte die Straßenbauverwaltung
dann Baukosten von rd. 87 Mio. DM.
Diese senkte sie zum Haushaltsjahr 1999
aufgrund inzwischen abgerechneter Bauleistungen
auf rd. 70 Mio. DM ab. Davon entfallen
auf den 3,3 km langen vierstreifigen Abschnitt
zwischen Kiel und Schrevenborn
Baukosten von insgesamt rd. 44 Mio. DM
oder rd. 13 Mio. DM je Kilometer Straße.
Die spezifischen Kosten dieses Abschnittes
liegen damit um rd. 2 Mio. DM über denen
der 6 m breiteren Südumfahrung Wismar im
Zuge der Bundesautobahn A 20.
49.2
49.2.1
Der Bundesrechnungshof hält den Neubau
der B 502 für zu aufwendig und in Teilen für
unnötig. Nach seiner Auffassung hätte die
Straßenbauverwaltung schon die erhebliche
Steigerung der im Bedarfsplan veranschlagten
Kosten von rd. 50 Mio. DM auf rd.
87 Mio. DM zum Anlass nehmen müssen,
die Planung und ihre Grundlagen mit dem
Ziel einer Kostensenkung zu überprüfen.
Der Bundesrechnungshof hält insbesondere
den Bau des vierstreifigen Abschnittes der
B 502 zwischen Kiel und Schrevenborn mit
deutlich höheren Kosten als für vergleichbare
Bundesautobahnen für überteuert. Auch
hält er die ausschließlich höhenungleiche
Gestaltung aller fünf Straßenkreuzungen und
den Bau von insgesamt 15 Überführungsbauwerken
für zu aufwendig. Für den seinerzeit
noch nicht Planfestgestellten Abschnitt
zwischen Schrevenborn und Brodersdorf
forderte der Bundesrechnungshof
das Bundesministerium daher auf zu prüfen,
ob die beiden geplanten Kreuzungen höhengleich
statt höhenungleich ausgeführt werden
können. Damit hätten die Baukosten
verringert und der Bund von künftigen Unterhaltungskosten
für die Überführungsbau-
werke entlastet werden können.
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
hätte das Bundesministerium der von der
Straßenbauverwaltung vorgelegten Planung
für den Neubau der B 502 so nicht zustimmen
dürfen.
49.2.2
Der Bundesrechnungshof hat erhebliche
Zweifel, ob die nur rd. 19 km lange B 502
die Voraussetzungen für die Einstufung als
Bundesfernstraße erfüllt.
Nach dem Bundesfernstraßengesetz sind
Bundesfernstraßen öffentliche Straßen, die
ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden
und einem weiträumigen Verkehr dienen
oder zu dienen bestimmt sind. Netzzusammenhang
bedeutet in aller Regel, dass eine
Bundesfernstraße zur Vermaschung des Netzes
beitragen soll. Sie müssen daher an einer
Bundesfernstraße beginnen und an einer solchen
enden. Dies ist bei der B 502 nicht der
Fall.
Ein anschlussfreies Ende einer Bundesfernstraße
wäre zwar aus topographischen Gründen
denkbar, wird aber im Hinblick auf das
weitere Erfordernis der Verkehrserschließung
nur selten – z. B. in Häfen – in Betracht
kommen. Wenn eine Bundesfernstraße
in der Nähe einer Gemeinde endet, erschließt
sie in der Regel nicht einen größeren Raum
für einen weiträumigen Verkehr, sondern
schließt diese Gemeinde an das überörtliche
Verkehrsnetz an. Genau dies ist nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes bei der
B 502 der Fall, weil sie bei Schönberg endet
und „nahtlos“ in eine Landesstraße übergeht.
Ein weiteres Einstufungsmerkmal als Bundesfernstraße
ist die Verkehrsbedeutung. Sie
beruht darauf, welche Funktion der betreffenden
Straße tatsächlich zugedacht ist.
Nach herrschender Rechtsauffassung wird
die Verkehrsbedeutung einer Straße nach
den Entfernungen im Raum beurteilt, wobei
das Bundesfernstraßengesetz nicht festlegt,
in welchem Umfang die Bundesfernstraße
dem weiträumigen Verkehr dienen muss. Jedenfalls
muss der Anteil des weiträumigen
Verkehrs in der Regel größer sein als der
Anteil jeder sonstigen Art von Verkehr mit
bestimmter – überörtlicher oder örtlicher –
Reichweite. Allenfalls im Einzugsbereich
von Großstädten und in Verdichtungsräumen
221

kann der Anteil des örtlichen Verkehrs auch
auf Bundesfernstraßen den des weiträumigen
Verkehrs abschnittsweise überschreiten.
Gleichwohl kann eine solche Teilstrecke nur
dann Bundesfernstraße sein, wenn sie zur
Netzbildung erforderlich ist.
Der Bundesrechnungshof ist der Auffassung,
dass die B 502 nicht dem weiträumigen Verkehr,
sondern ganz überwiegend der Anbindung
Kieler Vororte an die Landeshauptstadt
dient. Dies belegen vor allem die im Verlauf
der Straße in kurzen Abständen extrem abnehmenden
Verkehrsmengen sowohl im Istals
auch im Prognosezustand, weil weit mehr
als zwei Drittel des Verkehrs aus dem Erschließen
der Vororte entstehen und das freie
Ende der Bundesstraße nicht berühren.
Die überwiegende Funktion der bisherigen
und auch der neuen B 502, die anliegenden
Gemeinden an die Landeshauptstadt Kiel anzubinden,
ist nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
nicht gesetzliche Aufgabe
des Bundes. Er hat daher dem Bundesministerium
empfohlen, darauf hinzuwirken, dass
die Straßenbauverwaltung die B 502 in eine
sich aus dem Landesrecht ergebende Straßenklasse
abstuft.
49.3
49.3.1
Das Bundesministerium hat hinsichtlich der
Kostenentwicklung dargelegt, dass im Jahre
1995 das Nutzen-Kosten-Verhältnis trotz erhöhter
Kosten durch einen überdurchschnittlichen
Nutzenzuwachs besser ausgefallen
sei. Darüber hinaus führe die Verringerung
der Baukosten um 17 Mio. DM auf nunmehr
70 Mio. DM zu einer weiteren Verbesserung
des Nutzen-Kosten-Verhältnisses. Im Übrigen
sei die Aussagekraft des vom Bundesrechnungshof
angestellten Kostenvergleiches
mit der Südumfahrung Wismar der
Bundesautobahn A 20 zweifelhaft, weil hier
die Kosten eines relativ teuren Teilabschnittes
einer Bundesstraße den mittleren Kosten
einer größeren Autobahnmaßnahme gegenübergestellt
würden.
Das Bundesministerium hat weiter hervorgehoben,
dass die zuständige Straßenbauverwaltung
durch die Wahl eines vierstreifigen
Querschnittes mit 23 m Breite an Stelle
eines für zweibahnige Bundesstraßen mit
überregionaler Verbindungsfunktion sonst
üblichen 26 m breiten Querschnittes bereits
222
Einsparungen erzielt habe.
49.3.2
Zum Bau ausschließlich höhenungleicher
Kreuzungen hat das Bundesministerium darauf
hingewiesen, dass sich für den vierstreifigen
Abschnitt die Frage höhengleicher
Kreuzungen bei der hier angestrebten Verkehrsqualität
nicht gestellt habe. Für den
zweistreifigen Neubauabschnitt hat es jedoch
eingeräumt, dass unter Sicherheitsaspekten
Lichtzeichengeregelte höhengleiche Kreuzungen
als etwa gleichwertig eingestuft werden
könnten. Im Einzelfall seien jedoch unerwünschte
Effekte wie Fahrtunterbrechungen,
erhöhte Emissionen und Reisezeitverlängerungen
abzuwägen sowie hohe Betriebs-
und Unterhaltungskosten zu berücksichtigen.
Aufgrund der Beanstandungen des Bundesrechnungshofes
habe die zuständige Straßenbauverwaltung
einen Verzicht auf die
höhenungleichen Kreuzungen Heikendorf-
Nord und Brodersdorf geprüft und als Alternative
Lichtzeichengeregelte Kreuzungen
untersucht. Diese seien in beiden Fällen
technisch möglich. Aus verkehrlichen Gründen
seien jedoch höhenungleiche Kreuzungen
zu bevorzugen, weil die Küstenregion
insgesamt stärker belastet werde, als dies in
die Prognosezahlen für das Jahr 2010 Eingang
finden konnte. Eine höhengleiche
Kreuzung „Heikendorf-Nord“ sei deshalb
ohne wesentlichen Qualitätsverlust auf der
B 502 nicht möglich. Da es sich bei der
Kreuzung „Brodersdorf“ um die letzte der
fünf höhenungleichen Kreuzungen handele,
sei die Wahl dieser Kreuzungsform auch bei
insgesamt geringerer Verkehrsbelastung
- insbesondere auch aus Gründen der Wahrung
der Streckencharakteristik - begründet.
Zudem beteilige sich der Kreis Plön an den
Kosten des Bauwerkes und für die Verlegung
Nachgeordneter Straßen.
49.3.3
Zur Einstufung der B 502 hat das Bundesministerium
entgegnet, dass diese den Fernverkehr
der gesamten Küstenregion
„Probstei“ aufnehme. Der Fernverkehrsanteil
betrage im Bereich Kiel 6 % bis 8 % und im
übrigen Bereich bis Schönberg unter 6 %,
während der Fernverkehrsanteil auf allen
Bundesstraßen Deutschlands im Mittel bei
12,6 % liege. Demnach diene die B 502 zu

Recht dem Fernverkehr oder sei diesem zu
dienen bestimmt. Dem stehe auch nicht entgegen,
dass sie ausschließlich eine Küstengemeinde
an das überörtliche Netz der Bundesfernstraßen
anbinde. Nach dem Bundesfernstraßengesetz
sei der Bund frei – unabhängig
von tatsächlichen Belastungen und
Verkehrsanteilen – festzulegen, dass eine bestimmte
Straße dem Fernverkehr dient.
49.4
Die Ausführungen des Bundesministeriums
haben die Auffassung des Bundesrechnungshofes,
dass der Neubau des rd. 10 km
langen Abschnittes der B 502 zu aufwendig,
in Teilen unnötig und überteuert ist, nicht
widerlegen können.
Der Bundesrechnungshof bleibt dabei, dass
Indiz hierfür allein schon die im Vergleich
zur Bundesautobahn A 20 deutlich höheren
Baukosten im vierstreifigen Abschnitt sind.
So hätte das Bundesministerium für diesen
Abschnitt den von der Straßenbauverwaltung
geplanten 23 m breiten Querschnitt aus
Kostengründen nicht genehmigen dürfen. Es
hätte vielmehr auf eine Verringerung auf einen
nach seinen Richtlinien möglichen Regelquerschnitt
mit 20 m Kronenbreite dringen
müssen, um weitere deutliche Kosteneinsparungen
zu erzielen.
Zudem hat das Bundesministerium die vom
Bundesrechnungshof angeregten Einsparungsmöglichkeiten
durch Wegfall höhenungleicher
Kreuzungen im zweistreifigen
Streckenabschnitt nicht mit Nachdruck verfolgt.
Der Bundesrechnungshof teilt insbesondere
nicht die Auffassung des Bundesministeriums,
nach der geringe Vorteile bei der
Verkehrsqualität und das Beibehalten einer
bestimmten Streckencharakteristik die
Mehrkosten für zwei höhenungleiche Kreuzungen
zwischen Schrevenborn und Brodersdorf
rechtfertigen. Dies wiegt um so
schwerer, als im vorliegenden Fall kostengünstigere
höhengleiche Kreuzungen mit
Lichtzeichenanlagen möglich waren.
Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner
Auffassung, dass die B 502 die Voraussetzungen
für die Einstufung als Bundesfernstraße
nicht erfüllt. Die Darlegungen des
Bundesministeriums zum unterdurchschnittlich
geringen Fernverkehrsanteil auf der
B 502 haben den Bundesrechnungshof vielmehr
in seiner Auffassung bestärkt, dass die-
se Straße nicht dem Fernverkehr dient. Nach
geltender Rechtsauffassung wird die Straßenklasse
nämlich maßgeblich vom Verkehrsaufkommen
und der Verkehrsart bestimmt.
Daher teilt der Bundesrechnungshof
auch nicht die Auffassung des Bundesministeriums,
der Bund sei frei, unabhängig von
tatsächlichen Belastungen und Verkehrsanteilen
festzulegen, dass eine bestimmte Straße
dem Fernverkehr dient.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 49:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf darauf
hinzuwirken, dass die Straßenbauverwaltung
die Bundestrasse 502 in eine sich
aus dem Landesrecht ergebende Straßenklasse
abstuft.
c) Er fordert das Bundesministerium auf, bis
zum 31. Oktober 2001 über das Veranlasste
zu berichten.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/6521
vom 02.07.2001 – Seite 33]
Nr. 50 Abrechnung von Baumaßnahmen
des
Bundes
(verschiedene Kapitel und Investitionstitel
im Bundeshaushalt)
50.0
Mängel bei der Abrechnung von
Baumaßnahmen des Bundes durch
die Bauverwaltungen der Länder
führten zu Rückzahlungen in Höhe
von über 20 Mio. DM. Das Bundesministerium
begann erst verspätet,
Maßnahmen zu ergreifen, um die
Mängel künftig zu vermeiden.
50.1
Die Finanzbauverwaltungen der Länder
nehmen die Bauaufgaben des Bundes in ihren
jeweiligen Geschäftsbereichen wahr. Die
Gesamtverantwortung für das Bauwesen des
Bundes obliegt dem Bundesministerium. Der
Bundesrechnungshof prüft, unterstützt von
den so genannten Fachtechnischen Prüfstellen
bei den Finanzbauverwaltungen der Länder,
regelmäßig die Ausgaben für Baumaß-
223

nahmen des Bundes. Bereits in den Bemerkungen
1997 (Drucksache 13/8550 Nr. 83)
wies der Bundesrechnungshof auf zahlreiche
Mängel bei der Abrechnung von Bauleistungen
hin, die damals zu Rückzahlungen in
Höhe von mehr als 20 Mio. DM geführt hatten.
50.2
Der Bundesrechnungshof und die Fachtechnischen
Prüfstellen untersuchten in den Jahren
1997 bis 1999 erneut, wie die Ämter der
Finanzbauverwaltungen (Bauämter) Baumaßnahmen
des Bundes abrechneten.
Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass
die Bauämter nach wie vor häufig unzulängliche
Rechnungsbelege, insbesondere solche
mit unzureichenden Nachweisen des von den
Auftragnehmern erbrachten Leistungsumfanges
annahmen oder den Leistungsumfang
unzutreffend feststellten. Außerdem missachteten
die Bauämter oft die Abrechnungsregelungen
der Verdingungsordnung für
Bauleistungen oder entsprechend vereinbarte
vertragliche Regelungen. In anderen Fällen
vergüteten die Bauämter nicht erbrachte
Leistungen, dieselben Leistungen doppelt
oder Stundenlohnarbeiten ohne zutreffenden
Nachweis. Schließlich erkannten sie in mehreren
Fällen überhöhte Forderungen an.
Diese und andere Abrechnungsfehler hatten
erneut erhebliche Überzahlungen zur Folge.
Die von den Fachtechnischen Prüfstellen
veranlassten finanziellen Rückforderungen
der Finanzbauverwaltungen führten zu weiteren
Rückzahlungen in Höhe von mehr als
20 Mio. DM zugunsten des Bundeshaushalts.
50.3
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet,
dass die Bauämter Baumaßnahmen des Bundes
unverändert häufig fehlerhaft abrechnen,
obwohl der Bundesrechnungshof bereits vor
Jahren hierauf hingewiesen hatte. Er hat kritisiert,
dass es das Bundesministerium unterließ,
die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen,
um die Mängel zu beseitigen. Der Bundesrechnungshof
hat insbesondere beanstandet,
dass das Bundesministerium die Oberfinanzdirektionen
nicht aufforderte, den Mängeln
bei der Abrechnung von Baumaßnahmen
des Bundes entgegenzuwirken.
Der Bundesrechnungshof hat die festgestell-
224
ten Mängel auf Unkenntnis oder Missachtung
der einschlägigen Abrechnungsbestimmungen
sowie auf unzureichende Sorgfalt
bei der Bearbeitung der Rechnungsbelege
zurückgeführt. Er hat eine wesentliche Verbesserung
des Abrechnungsverfahrens der
Bauämter angemahnt und eine verstärkte
Fachaufsicht durch das Bundesministerium
und eine intensivere Schulung der Mitarbeiter
bei den Bauämtern gefordert.
50.4
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es
habe nunmehr gemeinsam mit dem Bundesministerium
der Verteidigung die Fachaufsicht
über die Bauämter für die Abrechnung
einzelner Baumaßnahmen des Bundes
auf die Technische Aufsichtsbehörde der
Mittelinstanz übertragen. Außerdem habe es
die Aufsichtsbehörden inzwischen aufgefordert
mitzuteilen, durch welche konkreten
Maßnahmen die vom Bundesrechnungshof
aufgezeigten Mängel nachhaltig abgestellt
werden können. Das Bundesministerium erwarte
einen entsprechenden Bericht. Im Übrigen
habe wegen beabsichtigter Änderungen
der Organisationsformen der Bauverwaltungen
der Länder bisher keine Möglichkeit bestanden,
die Mängel mit den Ländern zu erörtern.
50.5
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
trägt das Bundesministerium unverändert die
Gesamtverantwortung für fehlerfreie Abrechnungen
von Baumaßnahmen des Bundes.
Dieser Gesamtverantwortung kann sich
das Bundesministerium auch nicht dadurch
entziehen, dass es Teile seiner Fachaufsicht
auf Nachgeordnete Behörden überträgt.
Das Bundesministerium ist seiner Verantwortung
nicht gerecht geworden. Es hätte
bereits vor Jahren Maßnahmen ergreifen
müssen, die festgestellten Mängel zu vermeiden.
Der Bundesrechnungshof erwartet, dass das
Bundesministerium nunmehr zügig und mit
Nachdruck die Voraussetzungen für fehlerfreie
Abrechnungen seiner Bauvorhaben
schafft. Weitere Verzögerungen sind nicht
hinnehmbar und lassen sich auch nicht durch
beabsichtigte organisatorische Änderungen
in den Bauverwaltungen der Länder rechtfertigen.

Der Bundesrechnungshof wird die Angelegenheit
weiter beobachten.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 50:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er erwartet, dass das Bundesministerium
im Rahmen seiner eigenen Fachaufsicht
verfolgt, inwieweit die veranlassten Maßnahmen
durchgeführt werden und zu verbesserter
Abrechnung der Baumaßnahmen
des Bundes führen.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/6521
vom 02.07.2001 – Seite 33]
Nr. 94 Kreuzungsmaßnahmen
zwischen Schienenwegen
des Bundes und
Straßen
(Kapitel 12 10 und 12 22)
94.1
Der Bund beteiligt sich am Bau neuer und an
der Änderung bestehender Kreuzungen zwischen
Schienenwegen und Straßen mit jährlichen
Aufwendungen in dreistelliger Millionenhöhe.
Allein für Maßnahmen an vorhandenen
Kreuzungen weist der Straßenbauplan
des Bundeshaushaltsplanes 2000 (Kapitel
12 10) rd. 225 Mio. DM aus. Hinzu
kommen in vergleichbarer Größenordnung
die Aufwendungen der Deutschen Bahn AG
(Bahn), die im Wesentlichen ebenfalls aus
dem Bundeshaushalt (Kapitel 12 22) finanziert
werden. Diese sind jedoch, wie auch alle
Aufwendungen für neue Kreuzungen,
nicht gesondert ausgewiesen.
Der Bundesrechnungshof hatte sich in der
Vergangenheit schon mehrfach mit Eisenbahnkreuzungsmaßnahmen
befasst und über
die Ergebnisse berichtet, zuletzt in seinen
Bemerkungen 1997 (Drucksache 13/8550
Nr. 26) zu Maßnahmen auf einzelnen Abschnitten
der Verkehrsprojekte Deutsche
Einheit im Bereich der Deutschen Bahn AG.
In den Jahren 1998 und 1999 untersuchte er,
wie Straßenbauverwaltungen der Länder, die
im Auftrage des Bundes handeln, gesetzliche
und andere Bestimmungen bei Maßnahmen
zur Änderung vorhandener Kreuzungen zwischen
Schienenwegen des Bundes und Straßen
anwenden.
94.2
Grundlage für das Ermitteln der Kostenanteile
der an einer Eisenbahnkreuzung beteiligten
Baulastträger von Schiene und Straße
ist das Eisenbahnkreuzungsgesetz. Beim
Ändern vorhandener Kreuzungen wird bei
der Kostenteilung nach Maßnahmen an höhengleichen
Kreuzungen (Bahnübergängen)
und vorhandenen Überführungen unterschieden.
Bei Maßnahmen an Bahnübergängen tragen
die Beteiligten je ein Drittel der Kosten. Das
letzte Drittel (Staatsdrittel) trägt bei Kreuzungen
mit einer Eisenbahn des Bundes der
Bund, in allen sonstigen Fällen das zuständige
Land.
Wird an einer vorhandenen Überführung eine
Änderung vorgenommen, so fallen die
Kosten der Maßnahme demjenigen Beteiligten
zur Last, der die Änderung verlangt. Die
Kosten fallen beiden Beteiligten zur Last,
wenn beide die Änderung verlangen, und
zwar in dem Verhältnis, in dem die Kosten
bei getrennter Durchführung der Änderung
zueinander stünden.
Der Umfang der Kreuzungsbedingten Kosten
(Kostenmasse) ist in einer Rechtsverordnung
geregelt.
94.3
Der Bundesrechnungshof prüfte stichprobenweise
bei sechs Straßenbauämtern in drei
Ländern Maßnahmen an vorhandenen Kreuzungen
zwischen Schienenwegen des Bundes
und Straßen aus den Jahren 1994 bis
1998.
Dabei stellte er in über 50 Fällen typische,
wiederkehrende Mängel bei Maßnahmen zur
Änderung von Kreuzungen zwischen Schienenwegen
des Bundes und Straßen fest. Der
Bund wurde dadurch mit Ausgaben von
mehr als 14 Mio. DM zuviel belastet. Da der
Bundesrechnungshof nur stichprobenweise
in sechs von rd. 170 Straßenbaudienststellen
geprüft hat, ist davon auszugehen, dass der
finanzielle Schaden für den Bund weitaus
höher liegt.
94.4
Der Bundesrechnungshof hat die betroffenen
225

Straßenbauverwaltungen aufgefordert, dem
Bund die unzulässig angelasteten Ausgaben
zu erstatten, und gleichzeitig das Bundesministerium
unterrichtet. Die Straßenbauverwaltungen
prüfen derzeit die Feststellungen
des Bundesrechnungshofes. Sie haben inzwischen
Rückerstattungen von über
3 Mio. DM vorgenommen und weitere bereits
angekündigt.
Darüber hinaus hat der Bundesrechnungshof
dem Bundesministerium empfohlen, die Prüfungsergebnisse
den Straßenbauverwaltungen
aller Länder zur Kenntnis zu geben, um
die festgestellten typischen Mängel künftig
vermeiden zu helfen.
94.5
Das Bundesministerium hat dargelegt, dass
die Feststellungen des Bundesrechnungshofes
weitgehend das Handeln der Straßenbauverwaltungen
betreffen. Diese hätten in Fragen
der Zweckmäßigkeit oder der Gestaltung
von Bauwerken einen Ermessensspielraum.
Weiter gebe es zu bedenken, dass wesentliche
Entscheidungskriterien nach dem Eisen-
226
bahnkreuzungsgesetz bei den Baulastträgern
der beteiligten Verkehrswege – dies sei in
den selteneren Fällen der Bund – liegen, die
sowohl für die Sicherheit als auch für die
Dauerhaftigkeit ihrer Bauwerke einzustehen
hätten. Der vom Bundesrechnungshof empfohlenen
Weitergabe der Prüfungsergebnisse
an die Länder werde es folgen.
94.6
Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass
den Straßenbauverwaltungen und anderen beteiligten
Baulastträgern bei Eisenbahnkreuzungsmaßnahmen
Ermessensspielräume hinsichtlich
Zweckmäßigkeit und Gestaltung von
Bauwerken einzuräumen sind. Dem setzt jedoch
das Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen
Verwendung von Haushaltsmitteln Grenzen, die
die betroffenen Straßenbauverwaltungen in den
vom Bundesrechnungshof untersuchten Fällen
überschritten haben. Der Bundesrechnungshof
begrüßt deshalb die Absicht des Bundesministeriums,
die zusammengefassten Prüfungserkenntnisse
zum Vermeiden typischer Mängel an
die Straßenbauverwaltungen aller Länder weiterzugeben.
Auszüge aus den Bemerkungen 2001
Nr. 32 Erhaltung von Brücken
im Netz der Bundesfernstraßen
(Kapitel 12 10 Titel 741 33
und 741 43)
32.0
Das Bundesministerium erfüllt seine
Aufgaben bei der Brückenerhaltung nur
unzureichend. Derzeit fehlen wichtige
Steuerungsdaten für die Erhaltungs- und
Finanzplanung. Der jährliche Bedarf für
Erhaltungsleistungen dürfte deutlich über
den tatsächlichen Ausgaben liegen.
Wegen der nicht durchgeführten Erhaltungsleistungen
verschlechtert sich der
Erhaltungszustand der Brücken. Das
könnte langfristig die Verfügbarkeit des
Bundesfernstraßennetzes einschränken.
32.1
(1) Der Bund ist verpflichtet, die Ausgaben für
(BT-Drs. 14/7018 v. 15. Oktober 2001)
die Erhaltung der Brücken im Netz der Bundesfernstraßen
zu finanzieren. Ende des Jahres 1999
waren über 35 000 Brücken mit einer Brückenfläche
von rd. 25 Mio. m² in seiner Baulast. Etwa
die Hälfte der Brückenfläche ist älter als
25 Jahre. Das Bundesministerium schätzte Mitte
des Jahres 1999 den Wiederbeschaffungswert
der Brücken auf rd. 70 Mrd. DM. Die Bundesanstalt
für Straßenwesen (Bundesanstalt) bewertete
im Mai 2000 bei gleicher Brückenfläche den
Wiederbeschaffungswert mit rd. 90 Mrd. DM.
Das Bundesministerium hat den notwendigen
jährlichen Erhaltungsaufwand für Brücken mit
1 % des Wiederbeschaffungswertes angegeben.
Danach müsste der jährliche Erhaltungsaufwand
je nach Schätzung 700 Mio. DM oder
900 Mio. DM betragen. Die tatsächlichen Ausgaben
des Bundes für die Erhaltung von Brücken
haben dagegen in den letzten Jahren kontinuierlich
abgenommen. Sie betrugen im Jahre
1992 rd. 499 Mio. DM, im Jahre 1998 rd.
380 Mio. DM.

Nach den letzten dem Bundesrechnungshof bekannten
Prognosen des Finanzbedarfs für die
Erhaltung der Brücken sollten die bundesweit
notwendigen jährlichen Erhaltungsaufwendungen
von rd. 800 Mio. DM im Jahre 1998 auf
1.100 Mio. DM bis zum Jahre 2008 ansteigen.
(2) Das Bundesministerium formuliert für die
Brückenerhaltung die wirtschaftlichen und technischen
Vorgaben, wie die „Richtlinie zur einheitlichen
Erfassung, Bewertung, Aufzeichnung
und Auswertung von Ergebnissen der Bauwerksprüfungen
nach DIN 1076“. Die Straßenbauverwaltungen
der Länder (Auftragsverwaltung)
erfassen auf Grundlage dieser Richtlinie
die Bestands- und Zustandsdaten der Brücken
und bilden kurz- und mittelfristige Erhaltungsprogramme
auf Länderebene.
Der Bund lässt sich von den Ländern die Anzahl
der geplanten Erhaltungsmaßnahmen und deren
Gesamtkosten mitteilen. Einige Länder nehmen
in ihre Erhaltungsprogramme nur die Maßnahmen
auf, für die aufgrund der Erfahrungen der
letzten Jahre und der mittelfristigen Finanzplanung
Bundesmittel zu erwarten sind. Andere
Länder nehmen alle die auf, für die aufgrund der
Ergebnisse der Brückenprüfung aus technischer
Notwendigkeit alsbaldige Erhaltungsmaßnahmen
erforderlich sind. In einem Land wird die
Höhe der Bedarfsmeldungen danach bestimmt,
was das vorhandene Personal tatsächlich bearbeiten
kann.
Mit diesen Bedarfsmeldungen und mit Modellrechnungen
der Bundesanstalt erstellt das Bundesministerium
Prognosen des mittel- und langfristigen
Erhaltungsbedarfs und darauf aufbauend
die Finanzplanung des Bundes. Das Bundesministerium
weist jährlich nach einem Quotenschlüssel
die im Bundeshaushalt veranschlagten
Mittel den Ländern zu. Auf dieser Grundlage
führt die Auftragsverwaltung die Erhaltungsmaßnahmen
durch.
Die Angaben der Länder werden nicht übergreifend
verdichtet, so dass auf Bundesebene Daten
fehlen für:
- Erhaltungsprogramme mit Dringlichkeitsreihung
(über Ländergrenzen hinweg) nach objektivierten
gesamtwirtschaftlichen Bewertungsverfahren
und
- langfristige Finanzplanungen und entsprechende
Planungen für die Mittelverteilungen
auf die Länder, die sich am technisch notwendigen
Bedarf ausrichten.
Außerdem fehlen Erfolgskontrollen durch
Soll/Ist-Vergleiche hinsichtlich finanzieller und
terminlicher Vorgaben und periodische Bilanzierungen
(z. B. des Wiederbeschaffungswertes des
in den Brücken gebundenen Vermögens).
(3) Voraussetzung für die Erhaltungs- und Finanzplanung
ist die Zustandserfassung der Brücken
durch regelmäßige Prüfungen. Bei den alle
sechs Jahre durchgeführten Brückenhauptprüfungen
werden festgestellte Schäden und Mängel
in standardisierten Prüfberichten festgehalten,
Zustandsbewertungen vorgenommen und
daraus automatisiert Zustandsnoten gebildet;
diese seit dem Jahre 1999 so ermittelten Daten
sind zur Reihung der Erhaltungsmaßnahmen
nach Dringlichkeit geeignet. Eine Aussage über
die Schadensentwicklung wird erst durch Vergleich
von zwei oder mehr Zustandsnoten möglich.
Die Prüfberichte sehen keine Prognosen des
Prüfingenieurs vor, die den weiteren Schadensverlauf
am Brückenbauwerk unter der Annahme
bewerten, dass Maßnahmen zur Mängel- und
Schadensbeseitigung unterbleiben. Die Zeit, in
der ein Bauwerksschaden zu beseitigen ist, und
Empfehlungen zum Umfang der Instandsetzung
des Bauwerks werden nur allgemein angegeben
(z. B. umgehend, mittelfristig, das gesamte
Bauwerk). Weil die Prüfberichte nur in Ausnahmefällen
Bauwerksbezogene Instandsetzungskosten
enthalten, können die Gesamtkosten
für die Instandsetzung aller Brückenbauwerke
derzeit nicht durch Aufsummierung Objektbezogener
Kosten ermittelt werden. Vorgaben
des Bundesministeriums zur Reihung der Erhaltungsmaßnahmen
nach Dringlichkeit und Hinweise
zur Ermittlung des optimalen Zeitpunkts
zur Durchführung der Erhaltungsmaßnahmen
hat der Bundesrechnungshof nicht vorgefunden.
Aus den reinen Zustandsnoten, ohne zusätzliche
Angaben, lässt sich der Erhaltungsaufwand nicht
ermitteln.
(4) Die Bundesanstalt unterstützt das Bundesministerium
durch Auswertung der Zustandsnoten.
Zudem hat sie auf Veranlassung des Bundesministeriums
ein „Managementsystem der Erhaltungsplanung
für Brücken- und Ingenieurbauwerke
im Fernstraßennetz des Bundes“ (BMS)
entwickelt, das ab dem Jahre 2005 eingesetzt
werden soll. Dieses System setzt die flächendeckende
Erfassung bzw. repräsentative Stichproben
über die Schadens- und Zustandsbewertung
der Brücken voraus.
227

In einer nachfolgenden Stufe soll das BMS
Grundlagen für die Bedarfsermittlung und Finanzplanung
schaffen. Hierzu sind zusätzlich
Modelle für Schadens- und Zustandsentwicklungen,
Objektbezogene Kostenermittlungen
und Dringlichkeitsreihungen erforderlich.
Derzeit werden weder Objektbezogene Kostendaten
noch Abschätzungen über mögliche Schadensentwicklungen
bei Bauwerksprüfungen erfasst.
32.2
Der Bundesrechnungshof hat bemängelt, dass
das Bundesministerium den Wiederbeschaffungswert
der Brücken nicht eindeutig angeben
konnte.
Wenn man den vom Bundesministerium angegebenen
notwendigen jährlichen Erhaltungsaufwand
in Höhe von 1 % des Wiederbeschaffungswertes
der Brücken oder die Prognosewerte
bis in das Jahr 2008 als näherungsweise
brauchbare Rechengröße ansieht, dann ist unter
Berücksichtigung der Altersstruktur der Brücken
und der tatsächlichen Erhaltungsausgaben von
einem erheblichen Reparaturstau auszugehen.
Dieser Reparaturstau könnte mittelfristig eine
Verschlechterung des Erhaltungszustands der
Brücken und langfristig eine Einschränkung der
Verfügbarkeit des Bundesfernstraßennetzes bewirken.
Der Bundesrechnungshof hat weiterhin beanstandet,
dass dem Bund ausreichend gesicherte
Daten für eine mittel- bis langfristige, an technischen
Erfordernissen ausgerichtete Finanz- und
Erhaltungsplanung des Bundes fehlen. Die Bedarfsmeldungen
der Auftragsverwaltung, die
von unterschiedlichen Annahmen ausgehen, liefern
für eine überregionale Steuerung auf Bundesebene
keine einheitliche Ausgangsbasis. Um
den Bestandswert des in den Brücken vorhandenen
Anlagevermögens zu sichern, hat der Bundesrechnungshof
empfohlen, ergänzende Daten
zu erfassen und für Steuerungszwecke zu nutzen.
Unverzichtbar sind beispielsweise neben
nachvollziehbaren Kriterien zur Reihung der Erhaltungsmaßnahmen
nach Dringlichkeit auch
Hinweise zur Ermittlung des optimalen Zeitpunkts
zur Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen.
Der Bundesrechnungshof hat
Soll/Ist-Vergleiche und eine periodische Bilanzierung
vermisst, die für eine Zielorietierte Steuerung
erforderlich sind.
Der Bundesrechnungshof hält es für eine
228
Schwäche des vorhandenen Regelwerks, dass
Objektbezogene Kostenschätzungen für Erhaltungsmaßnahmen
zur Beseitigung der bei Brückenprüfungen
erkannten Mängel und Schäden
fehlen. Er sieht erhebliche Unsicherheiten darin,
dass das Bundesministerium die benötigten Finanzmittel
auf Grundlage der Prüfberichte, der
Zustandsnoten und der uneinheitlichen Bedarfsmeldungen
der Auftragsverwaltung schätzt.
Das Bundesministerium hat so bisher das Ziel,
Haushaltsmittel, die sich an den technisch erforderlichen
Erhaltungsmaßnahmen ausrichten, bedarfsgerecht
zu veranschlagen und zu steuern,
nicht erreicht.
Der Bundesrechnungshof hat auch festgestellt,
dass die zuvor genannten Mängel kurzfristig
nicht durch das BMS beseitigt werden. Zwei
nach dem neuen Verfahren ermittelte Zustandsnoten
können danach für jede Brücke frühestens
ab dem Jahre 2010 vorliegen. Die Datenbasis für
die Prognose der Schadensentwicklung bleibt
unzureichend und die mittelfristige Finanzplanung
erreicht nicht die Genauigkeit, die eigentlich
heute schon mit den Planungsdaten der
Länder möglich wäre.
Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung
vertreten, dass die ersten Ergebnisse des BMS
viel zu spät kommen werden.
32.3
Das Bundesministerium hat den von der Bundesanstalt
angegebenen Wiederbeschaffungswert
von 90 Mrd. DM bezweifelt und behauptet,
dieser Wert bezöge sich auf sämtliche Ingenieurbauwerke
des Bundesfernstraßennetzes. Die
unterschiedlichen Zahlenwerte für den notwendigen
Erhaltungsaufwand entstammten verschiedenen
Verfahrensansätzen. Das Bundesministerium
hat sich zur Vernachlässigung der Erhaltung
und zur Größenordnung des prognostizierten
Finanzbedarfs von rd. 1 % des Wiederbeschaffungswertes
nicht geäußert.
Es hat darauf hingewiesen, dass die „Prognose
des Finanzbedarfs 1992“ die Grundlage der Finanzplanung
des Bundes ist und die Mittel seit
dem Jahre 1999 nach einem neuen Bedarfsorientierten
Verteilungsschlüssel auf die einzelnen
Länder verteilt würden. Diese Prognose bilde
die Grundlage des aktuellen Finanzbedarfs für
die Erhaltung der Brücken bis zum Jahre 2010.
Eine verbesserte, regional und sektoral differenzierte
Erhaltungsbedarfsprognose für alle Anlagenteile
der Bundesfernstraßen sei in Arbeit.

Es hat auch eingeräumt, dass noch Daten fehlen.
Diese würden derzeit mit finanzieller Unterstützung
durch den Bund bei den Ländern nacherhoben.
Bis zum Jahre 2003 lägen sämtliche Informationen
über den Zustand der Bauwerke,
Bestands- und Erhaltungsdaten sowie Erhaltungsprogramme
vor.
Das Bundesministerium hat die Auffassung vertreten,
es habe einen Gesamtüberblick über die
Objektbezogenen Maßnahmen, weil die Länder
ein mittelfristiges Bedarfsprogramm für fünf
Jahre und eine jährliche Programmplanung (für
Maßnahmen kleiner als 2 Mio. DM pauschal
und Einzelmaßnahmen größer 2 Mio. DM mit
Angabe der Zustandsnote) meldeten. Zustandsnoten
sowie Bestands- und Verkehrsdaten würden
vom Bund bei der Aufstellung des Länderschlüssels
für die Aufteilung der Erhaltungsmittel
berücksichtigt. Für die Erstellung von Prognosen
seien Objektbezogene Informationen über
technische Zustandsentwicklungen der Brücken
und Kosten der Mängel- und Schadensbeseitigung
nicht notwendig. Zustandsnoten seien
nicht dazu vorgesehen, Dringlichkeitsreihungen
im Rahmen von Erhaltungsprogrammen zu
erstellen.
Das Bundesministerium hat erkannt, dass durch
die steigenden Anforderungen an die Erhaltung
des Straßennetzes auf Grund der sich verändernden
Altersstruktur der Ingenieurbauwerke und
des weiter zunehmenden Verkehrs ein Bauwerks-Management-System
benötigt wird. Es
befasse sich bereits seit einem sehr frühen Zeitpunkt
Anfang der 80er-Jahre systematisch mit
der Brückenerhaltung und habe deshalb im Jahre
1997 die Bundesanstalt mit der Erarbeitung eines
umfassenden Systems beauftragt. Es habe
hierzu inzwischen eine große Zahl von Forschungs-
und Entwicklungsvorhaben durchführen
lassen, weitere seien in Bearbeitung oder in
Vorbereitung. Noch bestehende Defizite seien
bekannt und würden schrittweise beseitigt.
Das BMS werde mit allen Modulen im Jahre
2005 einsatzfähig sein und gewissermaßen die
Aufstellung eines Bedarfsplanes für die Erhaltung
der Brücken ermöglichen. Bereits jetzt seien
wesentliche Module, insbesondere für die Bestandserfassung,
die Zustandserfassung, die
Schadensbewertung und -analyse, die Maßnahmenkataloge
und -kosten entwickelt und Einsatzreif.
Das BMS werde als Ergebnis u. a. Zielführende
Maßnahmen, deren Kosten sowie Angaben
zum Eingreifzeitpunkt und zur Dringlich-
keit liefern. Verfahren für Soll/Ist - Vergleiche
und periodische Bilanzierungen würden noch
entwickelt.
Das Bundesministerium hat bestätigt, dass bei
der Auftragsverwaltung Objektbezogene Informationen
über Schäden und den Zustand der
Brücken vorliegen und dort Dringlichkeitsreihungen
vorgenommen würden. Objektbezogene
Planungen für die Bauwerkserhaltung würden
auch weiterhin nur dort durchgeführt.
Zum Vorwurf, dass die Ergebnisse des BMS zu
spät kommen, hat es sich nicht geäußert. Es hat
vielmehr die Auffassung vertreten, dass die derzeitigen
Aktivitäten zur Realisierung des BMS
ausreichend sind, da Bestands-, Zustands-,
Erhaltungs- und Planungsdaten entweder bereits
vorlägen oder bis zum Jahre 2003 bereitgestellt
würden.
32.4
Der Bundesrechnungshof hält den von der Bundesanstalt
angegebenen Wiederbeschaffungswert
für die Brücken von 90 Mrd. DM durchaus
für angemessen. Dass sämtliche Ingenieurbauwerke,
also Brücken, Durchlässe, Stützwände,
Schilderbrücken, Schallschutzwände und Tunnel,
insgesamt nur einen Wiederbeschaffungswert
von 90 Mrd. DM haben sollen, ist für den
Bundesrechnungshof dagegen nicht plausibel.
Die Absicht des Bundesministeriums, die wenig
genauen Prognosen der Vergangenheit durch eine
neue zu ersetzen, zeigt die bisher kaum überzeugenden
Planungs- und Steuerungsansätze.
Deshalb bleibt der Bundesrechnungshof bei seiner
Auffassung, dass die bis in die 80er-Jahre
zurückreichenden Aktivitäten des Bundesministeriums
und die derzeit vorliegenden Ergebnisse
weder dem Wert des Anlagevermögens angemessen
sind, noch als ausreichend angesehen
werden können, um hinreichend genaue Planungsdaten
erheben und zur verlässlichen Finanzplanung
verwendet werden zu können.
Der Bundesrechnungshof hat nicht bezweifelt,
dass das Bundesministerium „einen Gesamtüberblick
über die Objektbezogenen Maßnahmen“
hat. Er hat aber weiterhin erhebliche Zweifel
an der Qualität dieses Überblicks, weil die
unterschiedlichen Kriterien für die Bedarfsanmeldungen
der Länder - die aus der Sicht des
Bundesrechnungshofes unverzüglich vereinheitlicht
werden sollten - die dem Bund gemeldeten
Daten so beeinflussen, dass sie keine solide
Grundlage für die Finanzplanung des Bundes
229

ilden können. Zudem kann der Bund mit den
pauschalen Meldungen kleiner Maßnahmen keine
Länderübergreifende Dringlichkeitsreihung
erstellen.
Der Bundesrechnungshof hält Objektbezogene
Kenntnisse, wie z. B. die Ergebnisse zweier aufeinander
folgender Bauwerksprüfungen, für die
Planung der Mängel- und Schadensbeseitigung
und damit für die Mittelbedarfsplanung für unerlässlich.
Gerade die Änderung der Zustandsnote
ist für die Zustandsentwicklung eines Bauwerks
ein wichtiger Indikator. Die vielen Absichtserklärungen
und der geplante Zeithorizont bis zur
Einführung des vollständigen BMS sind nicht
zufrieden stellend.
Im Übrigen kann der Genauigkeitsgrad der
Prognosewerte wesentlich erhöht werden, wenn
das bei der Auftragsverwaltung tatsächlich vorhandene
Wissen über den technisch notwendigen
Erhaltungsbedarf genutzt wird. Auch über
die Schadensentwicklung bei den gefährdeten
Bauwerken sind vor Ort bessere Kenntnisse vorhanden.
Durch Zusammenfassung und Nutzung
dieser Informationen ist eine wesentlich genauere
Bedarfsplanung möglich.
Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung,
dass das Bundesministerium seine Anstrengungen
erhöhen und dabei auch die Auftragsverwaltung
stärker binden muss. Das Bundesministerium
sollte im Rahmen der Brückenprüfungen
auch Objektbezogene Kostenschätzungen
für die Brückenerhaltung vorsehen und
diese Schätzwerte bei den Prognosen des Finanzbedarfs
stärker berücksichtigen, um sobald
wie möglich den Widerspruch zwischen den
Prognosen und den Veranschlagungen aufzulösen
und die Substanzerhaltung und die Verfügbarkeit
der Brücken zu gewährleisten.
230
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 32:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, über
- den tatsächlichen Erhaltungszustand der
Brücken und
- den mittel- und langfristigen Finanzbedarf
für die Erhaltung sowie
- die Entwicklung des Bauwerks-Management-Systems
bis zum 1. Januar 2003 zu
berichten.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/9460
vom 12.06.2002 – Seite 19]
Nr. 33 Bedarf und Ausbaustandard
von Ortsumgehungen
(Kapitel 12 10)
33.0
Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen
aus dem Jahre 1992 sieht den Bau
von Ortsumgehungen im Zuge von autobahnparallelen
Bundesstraßen vor, die
für den Fernverkehr nicht mehr bedeutsam
sind. Diese Bundesstraßen sollen erst
nach dem Bau der Ortsumgehungen in
eine sich nach Landesrecht ergebende
Straßenklasse abgestuft werden. Bei
Verzicht auf einen Neu- oder Ausbau zulasten
des Bundes und bei einer sofortigen
Abstufung lassen sich Beträge in bis
zu dreistelliger Millionenhöhe für andere
Maßnahmen verwenden.
Den Planungen von Ortsumgehungen
wird häufig ein zu hoher Ausbaustandard,
zum Beispiel bei der Querschnittswahl
oder der Trassenführung, zugrunde
gelegt.

33.1
Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen, eine
Anlage zum Fernstraßenausbaugesetz, legt fest,
welche Teile des Bundesfernstraßennetzes neuoder
auszubauen sind. Die Straßenbauverwaltungen
der Länder planen und bauen im Auftrage
des Bundes auf dieser Grundlage neue Ortsumgehungen
im Zuge von Bundesstraßen, um
die Ortsdurchfahrten von weiträumigem Verkehr
zu entlasten.
Der gültige Bedarfsplan 1992 sieht den Bau
zahlreicher Ortsumgehungen im Verlaufe von
autobahnparallelen Bundesstraßen vor. Hierzu
hatte das Bundesministerium bereits im Jahre
1987 ein Abstufungskonzept (Abstufen von
Bundesstraßen in andere Straßenklassen) entwickelt.
Grundlage war die Überlegung, dass Bundesstraßen,
die in einem Abstand von weniger
als fünf Kilometern parallel zu Bundesautobahnen
verlaufen, nicht dem in § 1 Bundesfernstraßengesetz
geforderten weiträumigen Verkehr
dienen. Im Jahre 1995 hat das Bundesministerium
ein weitergehendes Abstufungskonzept vorgelegt,
das derzeit umgesetzt wird. Hiernach
sollten 2795 km sofort, weitere 2258 km erst
dann abgestuft werden, nachdem sie gemäß geltendem
Bedarfsplan ausgebaut worden sind.
Der Bund stellt Mittel für den Bau der Ortsumgehungen
sowie für die betriebliche Unterhaltung
und Erhaltung der autobahnparallelen Bundesstraßen
zur Verfügung, obwohl wegen der
mangelnden Bedeutung für den weiträumigen
Verkehr hierfür keine gesetzliche Verpflichtung
besteht.
Das Bundesministerium hat Planungsgrundsätze
und Ausbauparameter für den Straßenentwurf in
Regelwerken vorgegeben. Darin hat es u. a. für
die Querschnittsgestaltung so genannte Regelquerschnitte
entwickelt, nach denen Straßen unter
Beachtung der Gesichtspunkte Verkehrsbelastung,
Funktion, Verkehrssicherheit, Verkehrsablauf
und Wirtschaftlichkeit geplant und
gebaut werden sollen.
33.2
Der Bundesrechnungshof hat die Planungen von
mehreren Ortsumgehungen geprüft.
33.2.1
Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen enthält
den Bau der Ortsumgehungen Jüchen und
Hürth-Hermühlheim im Zuge der Bundesstraßen
B 59n und B 265n. Hierfür sind insgesamt etwa
100 Mio. DM veranschlagt.
Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass
beide Maßnahmen für den weiträumigen Verkehr
nicht erforderlich sind. Die Kriterien nach
dem Abstufungskonzept lagen für diese Bundesstraßen
vor. Durch die Aufnahme in den Bedarfsplan
verzögert sich die Abstufung auf unbestimmte
Zeit.
Der Bundesrechnungshof hält den Bau der Ortsumgehungen
Jüchen und Hürth-Hermühlheim
zulasten des Bundes für nicht geboten. Diese autobahnparallelen
Bundesstraßen sollten möglichst
umgehend abgestuft werden.
Für den Betrieb, die Unterhaltung und die Erhaltung
der ebenfalls abzustufenden Streckenabschnitte
der B 59 und B 265 stellt der Bund jährlich
durchschnittlich etwa 2,9 Mio. DM bereit.
Der Bundesrechnungshof hat überschlägig ermittelt,
dass der Bund für Betrieb, Unterhaltung
und Erhaltung aller abzustufenden Streckenabschnitte,
auf denen Bedarfsplanmaßnahmen vorgesehen
sind, jährlich einen Betrag in zweistelliger
Millionenhöhe aufzubringen hat.
33.2.2
Im Zuge der B 64 plante das zuständige Straßenbauamt
(Amt) den Bau der drei Ortsumgehungen
Herzebrock-Clarholz, Beelen und Warendorf
als neue „dreistreifige“ Kraftfahrstraße,
bei der der dritte Fahrstreifen jeweils abwechselnd
einer Fahrtrichtung als Überholstreifen
dient. Die Planung von höhenungleichen Knotenpunkten
zog weitere Kosten bei dem nachgeordneten
Wegenetz für deren An- und Verbindungen
nach sich. Die Verkehrsbelastung war
im Planungsbereich auf der B 64 rückläufig und
wies einen geringen Fernverkehrsanteil auf.
Beim Aufstellen der Vorplanung im Jahre 1997
ermittelte das Amt Baukosten in Höhe von etwa
184 Mio. DM, die den Ansatz des Bedarfsplanes
1992 um etwa 100 Mio. DM überschritten. Obwohl
die Kostensteigerung erheblich war, erwogen
das Bundesministerium und die Straßenbauverwaltung
nicht, die vorgesehenen Ausbaustandards
zu reduzieren.
Der Bundesrechnungshof hält den geplanten
„dreistreifigen“ und höhenungleichen Ausbau
der Ortsumgehungen Herzebrock-Clarholz, Beelen
und Warendorf aufgrund der rückläufigen
Verkehrsentwicklung und der geringen Bedeutung
des Straßenzuges für den großräumigen
und überregionalen Verkehr für zu aufwendig.
Er hält auch den „dreistreifigen“ Ausbau der
vorhandenen B 64 zwischen den Orten für nicht
231

erforderlich, da der bestehende Querschnitt ausreichend
ist, um den künftigen Verkehr sicher
und mit angemessener Qualität aufzunehmen.
Ein zweistreifiger Neubau der Ortsumgehungen
wäre ausreichend.
Er hat beanstandet, dass das Bundesministerium
die Straßenbauverwaltung des Landes nicht veranlasst
hat, den Ausbaustandard bei dem sehr
geringen Nutzen-/Kostenverhältnis zu senken.
Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, die
Neubaustrecke höhengleich und zweistreifig zu
planen und unter weitgehender Beibehaltung des
vorhandenen Ausbauquerschnittes der B 64 zu
verkürzen. Damit ließen sich gegenüber der Planung
des Amtes rd. 90 Mio. DM einsparen.
33.2.3
Auch die Ortsumgehung B 1n Salzkotten wurde
zu aufwendig geplant. Bei der Linienabstimmung
ermittelte das zuständige Amt im Jahre
1998 Kosten in Höhe von etwa 69,3 Mio. DM,
die den Ansatz des Bedarfsplanes 1992 in Höhe
von 36 Mio. DM erheblich überschritten. Die
Kostensteigerung war zum Teil auf die Verbreiterung
auf einen „dreistreifigen“ Querschnitt,
die Verlängerung der Baustrecke und einer beabsichtigten
höhenungleichen Anbindung an eine
Landesstraße zurückzuführen. Im Streckenverlauf
der Ortsumgehung waren 9 Brückenbauwerke
für die höhenungleichen Kreuzungen
und Verknüpfungen des nachgeordneten Straßennetzes,
die Überführung von Wirtschaftswegen
und der kreuzenden Bahnstrecke vorgesehen.
Das Amt untersuchte nicht, ob auch ein
zweistreifiger Querschnitt und höhengleiche
Verknüpfungen ausreichend wären.
Eine von der Straßenbauverwaltung veranlasste
Nachbewertung für die Ortsumgehung ergab nur
noch ein sehr ungünstiges Nutzen-/Kostenverhältnis
und machte die Vordringlichkeit dieser
Maßnahme fraglich. Trotzdem stimmte das
Bundesministerium der Planung bei der Linienabstimmung
zu. Das Amt beabsichtigte, die Kosten
durch Verzicht auf die Anbindung der Landesstraße
zu senken, um die Vordringlichkeit zu
erhöhen. Es hielt jedoch weiter an dem „dreistreifigen“
Querschnitt und den höhenungleichen
Verknüpfungen des Wegenetzes fest. Die
Kosten wurden zwar auf 51 Mio. DM gesenkt,
aber das Nutzen-/Kostenverhältnis verbesserte
sich dadurch nur unwesentlich.
Der Bundesrechnungshof hält den geplanten
„dreistreifigen“ und höhenungleichen Neubau
232
der Ortsumgehung B 1n Salzkotten für zu aufwendig.
Er hält einen zweistreifigen Neubau der
Ortsumgehung für ausreichend.
Der Bundesrechungshof hat bei einer zweistreifigen
im Wesentlichen höhengleichen Trassenführung
Einsparungen gegenüber der überarbeiteten
Planung des Amtes von rd. 20 Mio. DM
aufgezeigt.
33.3
Der Bundesrechnungshof vertritt die Auffassung,
dass Straßen, die nicht mehr die Voraussetzung
als Bundesfernstraße erfüllen, für einen
Neu- oder Ausbau zulasten des Bundes nicht
vorgesehen werden sollten. Er hat dem Bundesministerium
daher empfohlen, bei der anstehenden
Fortschreibung des Bedarfsplans für die
Bundesfernstraßen alle noch nicht realisierten
Maßnahmen auf der Grundlage des aktuellen
überregionalen Verkehrsnetzes und dem vorliegenden
Abstufungskonzept oder der Bedeutung
für den weiträumigen Verkehr zu prüfen. Durch
den Verzicht auf den Bau von Ortsumgehungen
auf abzustufenden Bundesstraßen lassen sich
Beträge in dreistelliger Millionenhöhe einsparen
und für andere Maßnahmen verwenden.
Die dargelegten Beispiele belegen, dass die
Straßenbauverwaltungen der Länder Ortsumgehungen
oftmals zu aufwendig planen und damit
die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
nach § 7 BHO nicht ausreichend beachten.
Den Planungen von Ortsumgehungen wird
häufig ein zu hoher Ausbaustandard bei der
Querschnittswahl, dem Trassenverlauf, der Knotenpunktsausbildung
(höhenungleich statt höhengleich)
zur Anbindung des nachgeordneten
Straßen- und Wegenetzes zugrunde gelegt.
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
könnten weitere Bundesmittel in bis zu dreistelliger
Millionenhöhe für andere dringend erforderliche
Projekte verwendet werden, wenn der
Ausbaustandard bei Ortsumgehungen verringert
wird und die in den Regelwerken enthaltenen
Spielräume stärker unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit
genutzt werden.
Das Bundesministerium sollte dafür sorgen, dass
Ortsumgehungen künftig weniger aufwendig
geplant werden und sich der Ausbaustandard
stärker nach verkehrlichen und wirtschaftlichen
Erfordernissen ausrichtet. Insbesondere bei Kostensteigerungen
im Planungsverlauf und bei
mangelnder Wirtschaftlichkeit sollte es veranlassen,
dass die Straßenbauverwaltungen eine

Senkung des Ausbaustandards prüfen.
33.4
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass es
an seiner Absicht festhalte, die autobahnparallelen
Bundesstraßen auf der Grundlage der seit
1987 geltenden Kriterien und unter der Voraussetzung,
dass eine Relevanz für den Fernverkehr
nicht bestehe, abstufen zu lassen. Dies werde nur
möglich sein, wenn zuvor mit der Streichung im
aktuellen Bedarfsplan signalisiert werde, dass
der betreffende Straßenzug seine Bedeutung für
die Abwicklung des Fernverkehrs verloren habe.
Dem Gesetzgeber solle durch das Bundesministerium
und das Bundeskabinett deshalb zusammen
mit der Entscheidung über den künftigen
Bedarfsplan vorgeschlagen werden, als Voraussetzung
für eine umgehende Abstufung autobahnparalleler
Bundesstraßen alle Bedarfsplanprojekte
auf diesen Strecken zu streichen.
Das Bundesministerium hat weiterhin mitgeteilt,
dass die Ortsumgehungen B 59n Jüchen und
B 265n Hürth-Hermühlheim in das beabsichtigte
Verfahren bei der Fortschreibung einbezogen
werden und damit nicht mehr in den künftigen
Bedarfsplan aufgenommen werden sollen.
Das Bundesministerium hat eingeräumt, dass
Ortsumgehungen oftmals zu aufwendig geplant
und gebaut werden.
Es hat ausgeführt, dass sich für die Planungen
der Ortsumgehungen Herzebrock-Clarholz, Beelen
und Warendorf im Zuge der B 64 sowie der
Ortsumgehung Salzkotten im Zuge der B 1 wesentliche
Grunddaten gegenüber den Annahmen,
die der Entscheidung des noch geltenden Bedarfsplanes
zugrunde lagen, verändert hätten.
Vor diesem Hintergrund solle bei der eingeleiteten
Überarbeitung des Bundesverkehrswegeplans
der künftige Bedarf und auch der bisherige
Ausbaustandard auf Basis aktueller Kostenangaben,
Verkehrsdaten und -prognosen geprüft
werden. Neben den bisher verfolgten Planungen
sollen auch Varianten für die Ortsumgehungen
bewertet werden, die den Forderungen des Bundesrechnungshofes
entsprächen.
33.5
Der Bundesrechnungshof begrüßt die Aussage
des Bundesministeriums, dem Gesetzgeber bei
der Fortschreibung des künftigen Bedarfsplans
vorzuschlagen, alle Bedarfsplanprojekte auf autobahnparallelen
Bundesstraßen zu streichen.
Damit wären die Voraussetzungen für eine so-
fortige Abstufung dieser Streckenabschnitte geschaffen.
Das Bundesministerium sollte künftig bereits bei
den Abstimmungsgesprächen über die Vorentwürfe
darauf achten, dass die Straßenbauverwaltungen
einen angemessenen Ausbaustandard
zugrunde legen und damit wirtschaftlich planen.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 33:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf darauf
hinzuwirken, dass bei der anstehenden Fortschreibung
des Bedarfsplans für die Bundesfernstraßen
alle Bedarfsplanprojekte auf abzustufenden
Bundesstraßen gestrichen werden.
c) Das Bundesministerium wird weiter aufgefordert,
die Straßenbauverwaltung zu veranlassen,
künftig Ortsumgehungen so zu planen,
dass der maßnahmenbezogene Ausbaustandard
sich stärker nach den verkehrlichen und
wirtschaftlichen Erfordernissen ausrichtet.
d) Der Ausschuss erwartet einen Bericht bis zum
31. Dezember 2003.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/9460
vom 12.06.2002 – Seite 19]
Nr. 36 Bau der Umgehung
Fuhlsbüttel in Hamburg
und Auswirkungen auf
andere Vorhaben
(Kapitel 12 10 Titel 741 22)
36.0
Das Bundesministerium übernahm die
Straßenbaulast für die Umgehung
Fuhlsbüttel in Hamburg und finanzierte
deren Bau mit rd. 450 Mio. DM. Hierzu
war der Bund gesetzlich nicht verpflichtet.
Im Land Hamburg standen deshalb
keine Bundesmittel zum Ausbau überlasteter
Autobahnabschnitte zur Verfügung.
Auch in den kommenden Jahren
werden unter anderem deswegen Finanzierungsengpässe
beim Autobahnbau im
Land Hamburg auftreten.
36.1 Die Maßnahme
Im April 1991 vereinbarten das Bundesministerium
und das Land Hamburg, die etwas mehr als
233

8 km lange vierstreifige Umgehung Fuhlsbüttel
als Bundesstraße (B) 433n zu bauen. Hierdurch
sollte der Flughafen Hamburg an die Bundesautobahn
(BAB) A 7 angeschlossen werden.
Die Umgehung Fuhlsbüttel beginnt an der Sengelmannstraße
mit einem Tunnel unter der Alsterkrugchaussee
und verläuft in der Trasse der
alten Zeppelinstraße nach Norden. In diesem Bereich
sind die Zufahrten zu den Einrichtungen
für die Luftfracht und zu den Terminals des
Flughafens Hamburg mit der Umgehungsstraße
verknüpft. Weiter nördlich sind die Terminals
durch eine weitere - zum Zeitpunkt der Vereinbarung
noch nicht vorgesehene - Zufahrt über
die Flughafenstraße an das städtische Straßennetz
angebunden. Anschließend führt die Umgehung
Fuhlsbüttel entlang des Flughafengeländes
234
AS AS
Schnelsen- Schnelsen-
Nord Nord
BAB BAB A A 77
BAB BAB A A 77
Straße Straße
Oldesloer Oldesloer
Schleswig Schleswig -- Holstein Holstein
Garstedter Garstedter Weg Weg
Start- Start- und und Landebahnen
Landebahnen
B B 432 432
Swebenweg Swebenweg
Ende Ende der der
Ende Ende der der
Baustrecke Baustrecke
Baustrecke Baustrecke
(Teil (Teil 1) 1) B B 433n 433n
(Teil (Teil 1) 1) B B 433n 433n
36.2 Übernahme der Straßenbaulast
durch den Bund
36.2.1
Die Umgehung Fuhlsbüttel ersetzt die bisherige
Ortsdurchfahrt der B 433 im Verlauf der Alsterkrug-
und der Langenhorner Chaussee nördlich
der Kreuzung mit der Sengelmannstraße, für die
nach dem Bundesfernstraßengesetz (FStrG) das
Land die Straßenbaulast trug.
Das Bundesministerium entschied im November
1984, dass der Bund die Straßenbaulast für die
Umgehung Fuhlsbüttel übernehmen kann, da
diese weitgehend durch freies Gelände verlaufen
und damit außerhalb der geschlossenen Ortslage
zur Einmündung der Stadtstraße „Krohnstieg“,
unterquert mit dem rd. 400 m langen Krohnstiegtunnel
die Start- und Landebahn II und geht
in den Swebenweg über. Das Bauende dieses
ersten Bauabschnittes liegt im Bereich der Einmündung
des Garstedter Weges. In einem zweiten
Bauabschnitt ließ die Straßenbauverwaltung
den Swebenweg vierstreifig ausbauen und über
die Oldesloer Straße eine Verbindung zur Anschlussstelle
Hamburg-Schnelsen-Nord der
BAB A 7 herstellen (Abbildung 1).
Der Bau der Umgehung Fuhlsbüttel kostete
rd. 480 Mio. DM, von denen der Bund rd.
450 Mio. DM trug. Nach achteinhalb Jahren
Bauzeit wurde die Straße im Juni 2000 in Betrieb
genommen.
Krohnstiegtunnel
Krohnstiegtunnel
II II
II
Weg Weg beim beim Jäger Jäger
Krohnstieg Krohnstieg
B B 433 433
Jugendpark Jugendpark
Einhausung
Einhausung
Holtkoppel Holtkoppel
Luftfracht Luftfracht
Langenhorner
Langenhorner
Alsterkrugchaussee
Alsterkrugchaussee
B B 433 433
Terminals Terminals
Abbildung 1: Umgehung Fuhlsbüttel
Zeppelinstraße
Zeppelinstraße
Chaussee
Gleitwegsender
Gleitwegsender
Sengelmannstraße
Sengelmannstraße
NN
Flughafenstraße
Flughafenstraße
Erdkampsweg
Erdkampsweg
Röntgenstraße
Röntgenstraße
Beginn Beginn der der
Beginn Beginn der der
Baustrecke Baustrecke
Baustrecke Baustrecke
(Teil (Teil
(Teil (Teil
1) 1)
1) 1)
B B
B B
433n 433n
433n 433n
liegen werde. Nur im Kreuzungsbereich Alsterkrugchaussee/Sengelmannstraße
werde die Umgehungsstraße
innerhalb der geschlossenen Ortslage
mit dem Ortsstraßennetz verknüpft. Im Bereich
der Flughafenabfertigungsgebäude werde
sie keine Verbindung zum Ortsstraßennetz erhalten.
Das Bundesministerium der Finanzen teilte dem
Bundesministerium im September 1990 mit,
dass es grundsätzlich einwillige, das Vorhaben
„Umgehung Fuhlsbüttel“ nachträglich in den
Straßenbauplan 1990 aufzunehmen. Dies setze
jedoch voraus, dass der Bund nach dem FStrG
Träger der Straßenbaulast sei. Da dies aus den

vorgelegten Unterlagen nicht zu ersehen war,
ging das Bundesministerium der Finanzen davon
aus, dass die Umgehung Fuhlsbüttel außerhalb
der geschlossenen Ortslage läge und nicht der
Erschließung oder mehrfachen Verknüpfung mit
dem Ortsnetz diene.
36.2.2
Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung
vertreten, dass der Bund nicht verpflichtet war,
die Straßenbaulast für die Umgehung Fuhlsbüttel
zu übernehmen. Auch die neue Umgehung
hat die Funktion einer Ortsdurchfahrt, weil sie
sowohl über die Knoten „Alsterkrugchaussee/Sengelmannstraße“,
„Krohnstieg“ und
„Swebenweg/Garstedter Weg“ als auch im Verlauf
des Swebenweges und der Oldesloer Straße
sowie über die Zu- und Abfahrten zum Flughafen
mehrfach mit dem städtischen Straßennetz
verknüpft ist. Daher hätte der Bund weder die
Kosten zum Bau übernehmen müssen, noch die
künftigen Unterhaltungskosten der Umgehungsstraße
zu tragen.
36.2.3
Das Bundesministerium hat dargelegt, dass es
aufgrund einer Ortsbesichtigung im November
1984 und unter Berücksichtigung eines Urteils
des Bundesverwaltungsgerichtes aus dem Jahre
1981 (BVerwG 4 C 41.77) entschieden habe, die
Baulast zu übernehmen. Nach diesem Urteil sei
eine Ortsdurchfahrt nur gegeben, wenn mehr als
zwei Anbindungen in der geschlossenen Ortslage
vorliegen. Bei der Ortsbesichtigung habe das
Bundesministerium festgestellt, dass der Swebenweg
insgesamt bis zum Krohnstiegtunnel in
geschlossener Ortslage läge, er jedoch bereichsweise
durch unbebautes Gelände führe. Der an
den Tunnel anschließende Knoten „Krohnstieg“
befinde sich 150 m vor der geschlossenen Bebauung
des Krohnstieges. In geschlossener Ortslage
läge dagegen nur die Verknüpfung der Umgehung
Fuhlsbüttel mit dem Ortsstraßennetz im
Bereich der Alsterkrugchaussee/Sengelmannstraße.
Hinsichtlich der künftigen Unterhaltungskosten
hat das Bundesministerium angekündigt, dass es
die Bemerkung des Bundesrechnungshofes zum
Anlass nehme, mit der Straßenbauverwaltung
des Landes über die Neufestsetzung der Ortsdurchfahrtengrenze
zu sprechen.
36.2.4
Die Darlegungen des Bundesministeriums eignen
sich nicht, die Übernahme der Baulast durch
den Bund zu begründen. Die Umgehung Fuhls-
büttel ist einschließlich des Swebenweges und
der Oldesloer Straße mehr als fünffach mit dem
Ortsstraßennetz verknüpft. Als Hauptverkehrsader
für das städtische Straßennetz nimmt sie
den innerstädtischen Ziel- und Quellverkehr
über die Einmündungen und Kreuzungen auf
und gibt ihn noch im städtischen Bereich wieder
ab. Der Bundesrechnungshof bleibt - im Einklang
mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes
- bei seiner Auffassung, dass die Umgehung
Fuhlsbüttel Bestandteil des Ortsstraßennetzes
ist und daher das Land die Baulast zu tragen
hat. Er sieht seine Auffassung durch die
Ankündigung des Bundesministeriums bestätigt,
mit dem Land über die Neufestsetzung der Ortsdurchfahrtsgrenze
sprechen zu wollen. Eine bloße
Änderung dieser Grenze hält der Bundesrechnungshof
jedoch für nicht ausreichend.
Vielmehr erwartet er, dass das Bundesministerium
die Baulast an das Land abgibt, damit der
Bund künftig nicht mehr für die Unterhaltungskosten
aufkommen muss.
36.3 Auswirkungen auf andere
Vorhaben
36.3.1
Bei seiner Einwilligung in den Bau der Umgehung
Fuhlsbüttel wies das Bundesministerium
der Finanzen im September 1990 darauf hin,
dass der Bund nicht zwei Großvorhaben gleichzeitig
finanzieren könne. Es ging davon aus,
dass der achtstreifige Ausbau der BAB A 7
(vierte Elbtunnelröhre) bis zum Ende des Baues
der Umgehung Fuhlsbüttel zurück gestellt werde.
Dennoch stellte das Bundesministerium den Bau
der vierten Elbtunnelröhre mit Gesamtkosten
von 480 Mio. DM in den Straßenbauplan 1994
als einen von mehreren privat zu finanzierenden
Bundesfernstraßenabschnitten ein. Das Land
konnte deshalb mit deren Bau schon im Jahre
1995 während der Hauptbauphase der Umgehung
Fuhlsbüttel beginnen. Inzwischen sind die
Baukosten - ohne Finanzierungskosten - auf rd.
1.070 Mio. DM gestiegen. Die ab dem Jahre
2003 wegen der privaten Vorfinanzierung
15 Jahre lang aus dem Bundeshaushalt zu zahlenden
jährlichen Raten werden bei den derzeitigen
Zinsen voraussichtlich rd. 120 Mio. DM
betragen.
Nach Inbetriebnahme der vierten Röhre wird der
Elbtunnel acht Fahrstreifen aufweisen. Nördlich
des Autobahndreieckes Hamburg-Nordwest bis
235

zur Landesgrenze wird dann der schon heute überlastete
Abschnitt der BAB A 7 als vierstreifige
Autobahn verbleiben. Der Rechnungsprüfungsausschuss
hatte in seinem Beschluss
vom 4. Februar 1998 gefordert, die als Maßnahmen
des vordringlichen Bedarfs eingestuften
insgesamt 6,4 km langen Autobahnabschnitte
von der Anschlussstelle Hamburg-Stellingen bis
zur Anschlussstelle Hamburg-Schnelsen-Nord
baldmöglichst auszubauen (Ausschuss-Protokoll
Nr. 41, S 26). Auf diesen Ausbau der BAB A 7
nördlich des Elbtunnels drängte das Bundesministerium
die Straßenbauverwaltung des Landes
bisher nicht.
Den letzten, seit Jahren überlasteten rd. 5 km
langen vierstreifigen Abschnitt zwischen dem
Autobahndreieck Hamburg-Südost und der Anschlussstelle
Hamburg-Billstedt der ansonsten
sechsstreifigen BAB A 1 von Hamburg nach
236
A 23
A 23
Pinneberg
Pinneberg
B 431
B 431
Elbe
Elbe
A 252 (Hafenquerspange)
A 26
B 73
A 1
Quickborn
A 252 (Hafenquerspange)
A 26
B 73
A 1
vierstreifig
vierstreifig
Quickborn
B 4
B 4
AD
Hamburg-
Nordwest
AD
Hamburg-
Nordwest
A 261
A 261
A 7
A 7
A ... - Bundesautobahn (BAB)
= = = - geplante BAB
B ... - Bundesstraße
A ... - Bundesautobahn (BAB)
= = = - geplante BAB
B ... - Bundesstraße
A 7
B 433
Norder-
A 7
B 433
Norder-
stedt
B 447
B 4/5
stedt
B 447
B 4/5
B 4
B 4
B 4/75
A 253
B 75
B 4
A 7
B 5
A 253
B 75
B 4
A 7
B 5
B 4/75
Lübeck plant die Straßenbauverwaltung des
Landes ab dem Jahre 2002 sechsstreifig auszubauen
(Abbildung 2). Sie rechnet mit Kosten
für den Bund in Höhe von 60 Mio. DM bis
80 Mio. DM.
Weiter plant die Straßenbauverwaltung des Landes
mit der so genannten Hafenquerspange eine
7 km lange Autobahnverbindung (BAB A 252)
zwischen der BAB A 1 und der BAB A 7 südlich
der Elbe (Abbildung 2), die vor allem innerstädtischen
Verkehr auf sich ziehen und die Innenstadt
Hamburgs entlasten wird. Auch wenn
die auf 850 Mio. DM geschätzten Kosten durch
einen künftigen Betreiber überwiegend privat finanziert
werden sollen, wird sich der Bund voraussichtlich
mit einer Anschubfinanzierung in
einer Größenordnung von 100 bis 300 Mio. DM
beteiligen müssen.
Tangstedt
A 255
A 1
Tangstedt
A 255
A 1
A 7
B 75
A 24
Seevetal
sechsstreifig
B 432
B 432
B 433n, Umgehung
Fuhlsbüttel
B 433n, Umgehung
Fuhlsbüttel
A 7
Flughafen
Hamburg
Flughafen
Hamburg
B 75
A 24
AD
Hamburg-
Südost
AD
Hamburg-
Südost
Seevetal
sechsstreifig
A 250
A 250
B 435
A 25
B 434
Ahrensburg
AS
Hamburg-
Billstedt
B 5
B 435
A 25
B 434
Ahrensburg
AS
Hamburg-
Billstedt
B 5
Elbe
Elbe
B 75
B 75
Winsen
B 4
Winsen
B 4
A 1
A 1
A 24
A 24
Reinbek
Reinbek
B 207
B 207
B 5
A 25
B 5
A 25
Abbildung 2: Bundesfernstraßen im Raum Hamburg (Auszug)

Nach der Länderquote stehen dem Land bei der
jährlichen Verteilung der Bundesmittel für
Maßnahmen des vordringlichen Bedarfs zurzeit
etwa 23 Mio. DM zu.
36.3.2
Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung
vertreten, dass das Bundesministerium nur eine
der beiden Maßnahmen - statt der Umgehung
Fuhlsbüttel die vierte Elbtunnelröhre - hätte in
Angriff nehmen sollen. Er hat darauf hingewiesen,
dass die für die Rückzahlung der privaten
Vorfinanzierung der vierten Elbtunnelröhre
notwendigen Raten die nach der Länderquote
auf Hamburg entfallenden Bundesmittel für vordringliche
Maßnahmen mehrfach übersteigen
werden und das Bundesministerium deswegen
15 Jahre lang über die Länderquote hinaus Mittel
für den Großraum Hamburg vorsehen muss.
Das Bundesministerium wird deshalb ab dem
Jahre 2003 Mittel, die für den Bau von vordringlich
benötigten Straßen in anderen Ländern vorgesehen
sind, zur Finanzierung der vierten Elbtunnelröhre
verwenden müssen.
Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium
vorgehalten, dass es dem Beschluss des
Rechnungsprüfungsausschusses zum vordringlichen
Ausbau der BAB A 7 bisher nicht nachgekommen
ist. Er hat ferner bezweifelt, ob die
Bundesfernstraßenplanung im Land den Anforderungen
einer bedarfsgerechten Bundesverkehrswegeplanung
gerecht wird, wenn schwerwiegende
Engpässe im Bundesfernstraßennetz
wie der Ausbau der BAB A 1 oder der A 7 jahrelang
nicht beseitigt werden. Insofern hat es der
Bundesrechnungshof aus Sicht des Bundes für
unwirtschaftlich gehalten, Bundesmittel in dreistelliger
Millionenhöhe für überwiegend im Interesse
des Landes liegende Projekte, wie die
Umgehung Fuhlsbüttel oder die geplante Hafenquerspange,
einzusetzen, wenn gleichzeitig vordringliche
länderübergreifende Projekte vernachlässigt
werden. Insbesondere hat der Bundesrechnungshof
den für den Fernverkehr wichtigen
weiteren Ausbau der BAB A 7 als gefährdet
angesehen, sollte das Land den Bau der für
den innerstädtischen Verkehr vorteilhaften Hafenquerspange
vorrangig verfolgen. Er hat daher
dem Bundesministerium empfohlen, dieses Projekt
so lange zurück zu stellen, bis der Ausbau
der BAB A 7 abgeschlossen ist.
36.3.3
Das Bundesministerium hat entgegnet, dass die
private Vorfinanzierung einen früheren Baube-
ginn der dringend benötigten vierten Elbtunnelröhre
erlaubt habe und es für Stadtstaaten eine
Schwerpunktfinanzierung vornehmen müsse.
Eine Vernachlässigung vordringlicher Maßnahmen
könne nicht allein damit bewiesen werden,
dass schwerwiegende Engpässe noch nicht beseitigt
seien. Tatsächlich bewegten sich die Planungen
der Straßenbauverwaltung für vordringliche
Maßnahmen im Zuge der BAB A 1, A 7
und A 252 im vorgegebenen Rahmen des Bedarfsplanes.
Darüber hinaus plane sie auch den
Ausbau des unmittelbar nördlich an den Elbtunnel
anschließenden Abschnitts der BAB A 7, der
im Bedarfsplan als weiterer Bedarf ausgewiesen
ist. Sie bereite somit, wie vom Rechnungsprüfungsausschuss
gewünscht, einen baldigen Ausbau
vor.
Der Grad der Umsetzung von Bedarfsplanmaßnahmen
sei kein Beweis für Planungsversäumnisse,
da auch das Finanzvolumen des Straßenbauplanes
und politische Schwerpunkte wie die
Verkehrsprojekte Deutsche Einheit wesentlich
die Ausführung der Bauvorhaben beeinflussten.
Bei der Festlegung, welche Maßnahmen des
Bundesfernstraßenbaus im Großraum Hamburg
vorrangig ausgeführt werden sollen, werde der
Bund künftig auch andere, nicht vom Bundesrechnungshof
genannte Maßnahmen berücksichtigen.
36.3.4
Der Bundesrechnungshof kennt die Probleme
der Stadtstaaten bei der Finanzierung der Bedarfsplanmaßnahmen
und hat grundsätzlich keine
Einwände gegen eine Schwerpunktfinanzierung.
Dies darf jedoch nicht dazu führen, dass
mehrere wünschenswerte Großprojekte innerhalb
eines Stadtstaates nebeneinander zu Lasten
anderer Länder verwirklicht werden, insbesondere
wenn, wie im Falle der Umgehung Fuhlsbüttel,
der Bund die Baulast nicht übernehmen
musste.
Der Bundesrechnungshof bleibt auch bei seiner
Auffassung, dass das Bundesministerium für den
weiträumigen Verkehr vordringliche Maßnahmen
im Großraum Hamburg nicht mit dem gebotenen
Nachdruck verfolgt hat. Entgegen der
Darstellung des Bundesministeriums plant die
zuständige Straßenbauverwaltung derzeit keine
Maßnahmen des vordringlichen Bedarfs auf der
BAB A 7. Bei der Maßnahme des weiteren Bedarfs
direkt im Anschluss an den Elbtunnel handelt
es sich um die vom Land aus städtebaulichen
Gründen gewünschte rd. 2,5 km lange
237

Überbauung der BAB A 7. Maßnahmen des weiteren
Bedarfs hatte der Rechnungsprüfungsausschuss
mit seinem Beschluss vom Februar 1998
aber nicht erfasst. Insofern kommt das Bundesministerium
dem Beschluss des Rechnungsprüfungsausschusses
nach wie vor nicht nach.
Der Bundesrechnungshof hält deshalb an seiner
Empfehlung fest, vorrangig die vorhandenen
Hauptverkehrsadern des Fernverkehrs wie die
BAB A 1 und A 7 auszubauen und erst dann andere
Maßnahmen wie die Hafenquerspange voranzutreiben.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 36:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf darauf
hinzuwirken, dass das Land die zukünftige
Baulast für die Umgehung Fuhlsbüttel vollständig
übernimmt und die innerstädtische
Hafenquerspange so lange zurückstellt, bis die
vordringlichen Maßnahmen an den BAB A 1
und A 7 abgeschlossen sind.
c) Er fordert das Bundesministerium auf, bis
zum 30. Juni 2003 über das Veranlasste zu berichten.
238
[Auszug aus BT-Drucksache 14/9460
vom 12.06.2002 – Seite 20]
Nr. 37 Kostenteilung bei Neubau
oder Änderung von Straßenkreuzungen
(Kapitel 12 10)
37.0
Bei Maßnahmen an Kreuzungen zwischen
Bundesfernstraßen und Straßen
anderer Baulastträger belasteten oder
wollten die für den Bund handelnden
Straßenbauverwaltungen den Bund mit
Kosten belasten, die er nach den geltenden
Vorschriften nicht zu tragen hat.
Nach Schätzungen des Bundesrechnungshofes
beliefen sich die finanziellen
Nachteile für den Bund auf einen zweistelligen
Millionenbetrag.
37.1
Der Bund trägt grundsätzlich die Straßenbaulast
für die Bundesfernstraßen (Bundesautobahnen
und Bundesstraßen). Er übernimmt die Zweck-
ausgaben für den Bau, die Erhaltung und den
Betrieb der Bundesfernstraßen in Höhe von jährlich
rd. 10 Mrd. DM. Die Straßenbauverwaltungen
der Länder verwalten die Bundesfernstraßen
für den Bund und bewirtschaften die hierfür bereitgestellten
Haushaltsmittel des Bundes. Außerdem
bauen und unterhalten sie für den jeweiligen
Straßenbaulastträger die Landesstraßen
und überwiegend auch die Kreisstraßen.
37.1.1
Für Kreuzungen von Bundesfernstraßen mit anderen
öffentlichen Straßen regelt das Bundesfernstraßengesetz
(FStrG), wer bei der Herstellung,
Änderung oder Ergänzung einer Kreuzung
die Kosten zu tragen hat (geteilte Baulast). Beim
Bau einer neuen Kreuzung mehrerer öffentlicher
Straßen hat der Träger der Straßenbaulast der
neu hinzugekommenen Straße die Kosten der
Kreuzung zu tragen. Werden mehrere Straßen
gleichzeitig neu angelegt, so haben die Träger
der Straßenbaulast die Kosten der Kreuzungsanlage
im Verhältnis der Fahrbahnbreiten der an
der Kreuzung beteiligten Straßenäste zu tragen
(Kostenteilungsschlüssel).
Wird eine höhenungleiche Kreuzung geändert,
so fallen die dadurch entstehenden Kosten demjenigen
Träger der Straßenbaulast zur Last, der
die Änderung verlangt oder hätte verlangen
müssen. Geht das Änderungsverlangen von beiden
beteiligten Baulastträgern aus oder hätten
beide die Änderung verlangen müssen, haben sie
die Kosten der Änderung nach dem Kostenteilungsschlüssel
zu tragen. Die Kosten für die Änderung
einer höhengleichen Kreuzung sind stets
nach diesem Schlüssel zu teilen.
Für die Unterhaltung höhengleicher Kreuzungen
hat der Träger der Straßenbaulast der Bundesfernstraße
die Kosten zu tragen, bei höhenungleichen
Kreuzungen jedoch nur die Kosten
für das Kreuzungsbauwerk.
Ergänzend zu den Regelungen des Bundesfernstraßengesetzes
erließ das Bundesministerium
„Richtlinien über die Rechtsverhältnisse an
Kreuzungen und Einmündungen von Bundesfernstraßen
und anderen öffentlichen Straßen“
(Straßenkreuzungsrichtlinien). Diese regeln unter
anderem den Umfang der kreuzungsbedingten
Kosten (Kostenmasse), die Grundlage für die
Kostenteilung sind. Die Richtlinien werden gegenwärtig
überarbeitet.
37.1.2
Der Bundesrechnungshof prüfte in den Ländern

Sachsen, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern
und Schleswig-Holstein und bei der
Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs- und -bau
GmbH (DEGES) Vorhaben zum Bau oder zur
Änderung von Straßenkreuzungen. Er stellte bei
122 Maßnahmen fest, dass die Straßenbauverwaltungen
dieser Länder oder die DEGES die
Kosten zwischen den beteiligten Straßenbaulastträgern
entweder bereits falsch aufgeteilt hatten
oder aufteilen wollten. Der Bundesrechnungshof
erkannte drei typische Fallgruppen als besonders
fehlerbehaftet, wobei das Verwaltungshandeln
in einigen Fällen mehrfach fehlerhaft war:
1. Die Kosten wurden nicht geteilt.
In 48 Fällen zur Änderung vorhandener
Kreuzungen sollte der Bund die gesamten
Kosten der jeweiligen Maßnahme tragen, obwohl
sie nach FStrG zu teilen waren. Zum
Teil sahen die Verwaltungen eine Kostenteilung
deshalb nicht vor, weil sie Vorhaben als
Unterhaltungsmaßnahmen ansahen.
2. Die Kosten wurden zwar geteilt, aber nicht
richtig.
In 33 Fällen legten die Verwaltungen der
Kostenteilung einen unzutreffenden Teilungsschlüssel
zu Grunde. So setzten sie bei der
Berechnung des Teilungsschlüssels unzutreffende
Fahrbahnbreiten an oder klammerten
Fahrbahnbestandteile wie Rad- und Gehwege
aus.
3. Die Kostenmasse war unzutreffend.
In 59 Fällen lag der Kostenteilung eine zu geringe
oder zu hohe Kostenmasse zu Grunde.
Ursache war, dass die Verwaltungen die in
den Straßenkreuzungsrichtlinien enthaltenen
Bestimmungen zur Kostenmasse unterschiedlich
anwandten. So legten sie unzutreffende
räumliche Abmessungen der Kreuzungsanlage
fest oder rechneten wesentliche Bestandteile
der Kreuzungsanlage, vor allem die
durchgehenden Fahrstreifen, nicht der Kostenmasse
zu.
In weiteren sechs Fällen zum Bau neuer Kreuzungen
mit einer vorhandenen Bundesfernstraße
wurde der Bund mit Kosten belastet, die der
Baulastträger der neu hinzukommenden Straße
hätte tragen müssen.
37.1.3
Bei der überwiegenden Anzahl der vom Bundesrechnungshof
aufgegriffenen Fälle wurde der
Bund mit Kosten belastet oder wäre mit solchen
belastet worden, die er nach dem FStrG nicht zu
tragen hat. Der Bundesrechnungshof forderte die
Straßenbauverwaltungen in den beanstandeten
Fällen auf, die Kosten nach den geltenden Vorschriften
zu teilen und bei schon abgerechneten
Vorhaben dem Bund unzulässig angelastete
Ausgaben zu erstatten. Gleichzeitig unterrichtete
er das Bundesministerium über seine Feststellungen.
Die Höhe der vom Bund erlittenen finanziellen
Nachteile ließ sich aufgrund der vielfach unzutreffend
ermittelten Kostenmasse und unrichtiger
Kostenteilungsschlüssel noch nicht genau
ermitteln. In einem Einzelfall wäre der Bund zu
Unrecht mit etwa 9 Mio. DM belastet worden,
wenn die Verwaltung die Kosten wie vorgesehen
geteilt hätte. Insgesamt schätzt der Bundesrechnungshof
die finanziellen Nachteile für den
Bund auf einen zweistelligen Millionenbetrag.
Bisher nahmen die Straßenbauverwaltungen
Rückerstattungen von fast 10 Mio. DM vor oder
sagten sie zu.
37.1.4
Unterschiedliche Auffassungen gibt es zwischen
Bund und Ländern in der Frage der Abgrenzung
zwischen Neubau und Änderung einer Kreuzung.
Während die Länder mehrheitlich die
Meinung vertreten, es handele sich um die Änderung
einer vorhandenen Kreuzung, wenn eine
neue Straße erstmals auf eine vorhandene Kreuzung
trifft, ist der Bund der Auffassung, diese
Maßnahmen wie den Bau einer neuen Kreuzung
zu behandeln.
37.2
Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung
vertreten, dass die Bestimmungen des FStrG
zum Straßenkreuzungsrecht im Grundsatz eindeutig
und einfach zu handhaben sind. Gründe
für die hohe Zahl seiner Beanstandungen hat der
Bundesrechnungshof vor allem darin gesehen,
dass die Straßenbauverwaltungen die geltenden
Vorschriften nicht immer mit der gebotenen
Sorgfalt und Sachkunde anwenden. Allerdings
haben auch die Straßenkreuzungsrichtlinien des
Bundesministeriums ein uneinheitliches Handeln
der Verwaltungen gefördert, weil vor allem
die Regelungen zur Kostenmasse missverständlich
sind; sie sind daher von den Straßenbauverwaltungen
unterschiedlich ausgelegt worden.
Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium
empfohlen, gegenüber den Ländern darauf
hinzuwirken, die geltenden Vorschriften
zum Straßenkreuzungsrecht einheitlich anzu-
239

wenden. Die Straßenkreuzungsrichtlinien sollten
in Abstimmung mit den Ländern so überarbeitet
werden, dass strittige und missverständliche
Auslegungen bei Straßenkreuzungsmaßnahmen
künftig ausgeschlossen werden können.
37.3
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass ihm
die Feststellungen des Bundesrechnungshofes
wesentlich dabei helfen, seine Fachaufsicht über
die Auftragsverwaltung der Länder im Bereich
des Straßenkreuzungsrechts auszuüben und zu
erkennen, welche kreuzungsrechtlichen Vorschriften
anzupassen sind. Die zwischen dem
Bundesministerium und den Ländern streitige
Abgrenzung zwischen Neubau und Änderung
einer Kreuzung werde im FStrG selbst und nicht
in den Straßenkreuzungsrichtlinien vorgenommen
werden müssen. Die geltenden Regelungen
des FStrG seien entgegen der Auffassung des
Bundesrechnungshofes allerdings nicht immer
einfach anzuwenden. Zum einen seien die von
typischen Kreuzungsanlagen ausgehenden Vorschriften
des FStrG auf teils sehr komplexe
Kreuzungsmaßnahmen anzuwenden, zum anderen
stünden auch die vom Bundesrechnungshof
selbst als missverständlich angesehenen Straßenkreuzungsrichtlinien
einer einfachen Anwendung
der Vorschriften des FStrG entgegen.
37.4
Der Bundesrechnungshof sieht sich durch die
Stellungnahme des Bundesministeriums bestä-
240
tigt. Wenn das Bundesministerium das FStrG
ergänzen möchte, um unterschiedliche Rechtsauffassungen
zwischen Bund und Ländern auszuräumen,
sollte es geeignete Initiativen unverzüglich
ergreifen und eine Neufassung der Straßenkreuzungsrichtlinien
bis zur parlamentarischen
Beschlussfassung zurückstellen. Unabhängig
davon sollte das Bundesministerium bei
den Ländern schon jetzt auf eine einheitliche
Anwendung der kreuzungsrechtlichen Regelungen
in unstrittigen Fällen hinwirken.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 37:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, die in
Angriff genommenen Maßnahmen zur Ergänzung
des Bundesfernstraßengesetzes zügig
fortzusetzen, um unterschiedliche Positionen
von Bund und Ländern im Straßenkreuzungsrecht
auszuräumen. Er erwartet, dass die Neufassung
der Straßenkreuzungsrichtlinien bis
dahin zurückgestellt wird.
c) Der Ausschuss fordert das Bundesministerium
auf, bis zum 31. Dezember 2003 über das
Veranlasste und das Ergebnis zu berichten.
[Auszug aus BT-Drucksache 14/9460
vom 12.06.2002 – Seite 21
Auszüge aus den Bemerkungen 2002
Nr. 41 Kostenbeteiligung der
Stadt München am Bau
und Betrieb des Tunnels
Aubing im Zuge der Bundesautobahn
A 99
(Kapitel 12 10)
41.0
Im Zuge des Neubaues der Bundesautobahn
A 99 finanziert der Bund im Bereich
Aubing einen Straßentunnel. Südlich
dieses Tunnels beabsichtigt die Stadt
München, die Bebauung auszuweiten.
Aus diesem Grund verlangte sie eine süd-
(BT-Drs. 15/60 v. 18. November 2002)
liche Verlängerung des Tunnels. Sie erklärte
sich bereit, die Investitionsmehrkosten
für diese Verlängerung mit einem
Festbetrag von 6,647 Mio. EUR zu übernehmen.
Das Bundesministerium verzichtete
entgegen den gesetzlichen Bestimmungen
auf die Erstattung der
Mehrkosten in Millionenhöhe für die Unterhaltung
und den Betrieb der Tunnelverlängerung.
Der Bundesrechnungshof
empfiehlt, mit der Stadt München zu
verhandeln, sich an künftigen Baukostenänderungen
zu beteiligen und dem
Bund die Unterhaltungs- und Betriebsmehrkosten
zu erstatten.

41.1
Die Stadt München beabsichtigt, die letzten großen
Freiflächen in Aubing entsprechend ihrem
Flächennutzungsplan zu bebauen. Um diese planerischen
Vorstellungen, denen ursprünglich nur
der Bau einer zweistreifigen Bundesstraße
zugrunde lag, nicht zu gefährden, klagte sie gegen
den Planfeststellungsbeschluss vom Juni
1993, der den vierstreifigen Ausbau der Bundesautobahn
(BAB) A 99 mit einem rd. 1 km langen
Tunnel vorsah. Das Bundesverwaltungsgericht
wies im März 1996 die Klage zurück und bestätigte
den Bedarf der BAB A 99 als vierstreifige
Autobahn. Es verwies dabei auf die bereits vom
Verwaltungsgerichtshof München getroffene
Auflage, dass die Planfeststellungsbehörde auf
Planungsabsichten der Stadt München Rücksicht
zu nehmen habe, damit diese soweit wie möglich
verwirklicht werden könnten. Daraufhin forderte
die Stadt München innerhalb des im Juni 1996
wieder aufgenommenen Planfeststellungsverfahrens
die nördliche und südliche Verlängerung
des Tunnels, um den Stadtteil Aubing östlich der
geplanten BAB A 99 auszuweiten. Obwohl auch
bei der ursprünglichen Tunnellänge alle Immissionsgrenzwerte
eingehalten worden wären,
stimmte das Bundesministerium dem Bau, der
Unterhaltung und dem Betrieb der nördlichen
Verlängerung des Tunnels um 425 m zulasten
des Bundeshaushalts zu. Die Wirtschaftlichkeit
dieser nördlichen Tunnelverlängerung begründete
das Bundesministerium mit einer Vergleichsberechnung.
Es stellte dabei die Kosten der zunächst
vorgesehenen freien Strecke mit einer
Grundwasserwanne und die Rohbaukosten der
Tunnelverlängerung gegenüber, bezog aber
nicht die Kosten für die Tunnelausstattung und
für die Tunnelunterhaltung ein.
Der daraufhin gefasste Planfeststellungsbeschluss
vom Juni 1999 schloss die nördliche,
nicht aber die südliche Tunnelverlängerung ein.
Aufgrund dessen erklärte sich die Stadt München
bereit, die Investitionsmehrkosten für den
Bau der 456 m langen südlichen Verlängerung
des Tunnels Aubing mit einem Festbetrag von
6,647 Mio. EUR zu übernehmen. Im Gegenzug
verzichtete das Bundesministerium auf die Erstattung
der Mehrkosten für die Unterhaltung
und den Betrieb der südlichen Verlängerung des
Tunnels, die der Bundesrechnungshof auf einen
zweistelligen Millionenbetrag schätzt.
41.2
Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes hätte
das Bundesministerium der nördlichen Verlängerung
nicht zustimmen dürfen, da der ursprüngliche
Tunnel alle gesetzlich geforderten
Immissionsgrenzwerte einhielt. Darüber hinaus
enthält die der Entscheidung für die Verlängerung
zugrunde liegende Vergleichsberechnung
nicht alle anfallenden Kosten. Demnach ist die
Wirtschaftlichkeit der nördlichen Tunnelverlängerung
nicht nachgewiesen und ihr Bau nicht
begründet.
Auch der Bau der südlichen Verlängerung des
Tunnels Aubing liegt allein im Interesse der
Stadt München, um weitere Wohnungsbaugebiete
auszuweisen. Für den Bund besteht keine
rechtliche Verpflichtung, die südliche Verlängerung
zu bauen, zu unterhalten und zu betreiben.
Infolgedessen hätte das Bundesministerium einer
weiteren Tunnelverlängerung nur zustimmen
dürfen, wenn die Stadt München die Mehrkosten
nach den gesetzlichen Bestimmungen in vollem
Umfang übernimmt.
Bei großen Bauprojekten ist in der Regel von
Planänderungen und unvorhersehbaren Ereignissen
(z. B. Änderung von Sicherheitsvorschriften
für Tunnel, Baugrundverhältnisse) auszugehen,
die sich auf die ermittelten Baukosten auswirken.
Der Bundesrechnungshof hat daher dem
Bundesministerium und der Straßenbauverwaltung
noch vor dem Abschluss einer rechtskräftigen
Vereinbarung mit der Stadt München empfohlen,
diese an künftigen Baukostenänderungen
zu beteiligen, statt nur einen Festbetrag vorzusehen.
Ferner hat der Bundesrechnungshof darauf hingewiesen,
dass die Stadt München die Unterhaltungs-
und Betriebsmehrkosten für die südliche
Tunnelverlängerung, die erheblich über denen
einer freien Strecke liegen, übernehmen muss.
41.3
Das Bundesministerium hat erklärt, dass es die
Auffassung des Bundesrechnungshofes teile, die
Stadt München an künftigen Baukostenänderungen
für den Tunnel zu beteiligen. Es werde die
bayerische Straßenbauverwaltung bitten, in den
Abstimmungen mit der Stadt München über die
von ihr zu tragenden Baumehrkosten für die
südliche Tunnelverlängerung auch Baukostenänderungen
aufzunehmen.
Das Bundesministerium hat dargelegt, dass es
im September 1999 gegenüber der Stadt München
auf die Ablösung der Mehrkosten für Unterhaltung
und Betrieb verzichtet habe. Die Stra-
241

ßenbauverwaltung habe dies im Juli/August
2000 mit der Stadt München vereinbart. Das
Bundesministerium habe auf die Ablösung dieser
Kosten verzichtet, um den verkehrlich dringend
notwendigen letzten Abschnitt des Autobahnringes
München zu verwirklichen. Es habe
ein durchaus bestehendes Risiko im Falle einer
Klage der Stadt München gegen den Planfeststellungsbeschluss
ohne die südliche Tunnelverlängerung
ausschließen wollen. Da es den Verzicht
auf die Ablösung der Mehrkosten als Planungsentscheidung
ansehe, habe es keine Einwilligung
des Bundesministeriums der Finanzen
eingeholt. Ferner habe eine gutachterliche
Schätzung aus dem Jahre 1993 zu den Mehrkosten
für die Unterhaltung und den Betrieb der
südlichen Tunnelverlängerung über einen Zeitraum
von 20 Jahren ergeben, dass diese deutlich
unterhalb der Hälfte der Investitionsmehrkosten
und damit unter der Schätzung des Bundesrechnungshofes
lägen.
41.4
Die Entscheidung des Bundesministeriums, die
Stadt München an Baukostenänderungen für die
südliche Verlängerung des Tunnels Aubing zu
beteiligen, findet die Zustimmung des Bundesrechnungshofes.
Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung,
dass die Mehrkosten für die Unterhaltung
und den Betrieb der südlichen Tunnelverlängerung
nicht vom Bund als Baulastträger zu
übernehmen sind. Bei einem Verzicht auf die
Ablösung dieser Kosten entstünde dem Bund ein
Schaden, der an einen zweistelligen Euro-
Millionenbetrag heranreicht. Die im Jahre 1993
für 20 Jahre geschätzten Mehrkosten für Unterhaltung
und Betrieb sind nach Ansicht des Bundesrechnungshofes
erheblich zu niedrig. So sind
die aus Sicherheitsgründen umfangreichen modernen
Tunnelausstattungen, die einen erheblichen
Aufwand für Unterhaltung und Betrieb erfordern,
nicht berücksichtigt. Weiter ist der Zeitraum
von 20 Jahren zu kurz gewählt, da er bei
Ingenieurbauwerken je nach Bauart ca. 100 Jahre
beträgt. Außerdem ist der Anteil dieser Kosten
an den Investitionsmehrkosten für einen
Verzicht nicht ausschlaggebend.
Das Bundesministerium wird seine Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen
insgesamt verbessern
müssen.
Der Bundesrechnungshof hält daran fest, dass
die Unterhaltungs- und Betriebsmehrkosten von
der Stadt München zu tragen sind. Es ist nicht
242
hinnehmbar, dass das Bundesministerium vor
dem Hintergrund einer drohenden Klage und einer
damit verbundenen Bauzeitverschiebung auf
die Ablösung von Mehrkosten verzichtet, auf die
es einen gesetzlichen Anspruch hat.
Die Auffassung des Bundesministeriums, der
Verzicht auf die Ablösung der Mehrkosten sei
eine Planungsentscheidung, teilt der Bundesrechnungshof
nicht. Vielmehr handelt es sich um
einen Vergleich zum Nachteil des Bundes, den
das Bundesministerium nach § 58 BHO ohne
Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen
nicht hätte abschließen dürfen. Das Bundesministerium
hat demnach gegen Haushaltsrecht
verstoßen, da es nur dann Vergleiche
schließen darf, wenn sie für den Bund zweckmäßig
und wirtschaftlich sind.
Um den durch den Verzicht auf die Ablösung
von Mehrkosten sich ergebenden Schaden für
den Bund zu begrenzen, empfiehlt der Bundesrechnungshof,
in die Verhandlungen mit der
Stadt München über deren Beteiligung an Baukostenänderungen
auch die Übernahme der Unterhaltungs-
und Betriebsmehrkosten aufzunehmen.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 41:
Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zur
Kenntnis.
[Auszug aus BT-Drucksache 15/1262
vom 26.06.2003 – Seite 24]
Nr. 43 Bearbeiten von Nachträgen
und Schlussrechnungen
bei Baumaßnahmen
an
Bundesfernstraßen
(Kapitel 12 10)
43.0
Die Straßenbauverwaltungen der Länder
vereinbarten Nachträge bei Bauverträgen
überwiegend erst, nachdem die Leistungen
bereits erbracht waren. Auftragserweiterungen
oder Änderungen von
Bauverträgen rechneten sie zum Teil ohne
Nachtragsvereinbarungen ab. Sowohl
die beauftragten Baufirmen als auch die
Straßenbauverwaltungen verzögerten die

Bearbeitung von Nachträgen und
Schlussrechnungen. In der Folge leisteten
die Straßenbauverwaltungen Schlusszahlungen
oftmals erst viele Jahre nach Fertigstellung
einer Baumaßnahme. Sie
nahmen Nachträge und erhebliche Kostensteigerungen
nicht zum Anlass, die
Ursachen zu ergründen und diesen entgegenzuwirken.
43.1
Die Verdingungsordnung für Bauleistungen
(VOB) und das Handbuch für die Vergabe und
Ausführung von Bauleistungen im Straßen- und
Brückenbau (HVA B-StB) regeln verbindlich
die Vertragsabwicklung sowie die Bearbeitung
von Nachträgen und Rechnungen. Danach sind
erforderliche Änderungen oder Ergänzungen des
Bauvertrages in Nachträgen schriftlich zu vereinbaren.
Die Nachträge sind zeitnah, möglichst
vor Ausführung der Leistungen, abschließend zu
bearbeiten. Die beauftragten Baufirmen haben
die Schlussrechnungen nach bauzeitabhängigen
Fristen den Straßenbauverwaltungen der Länder
(Ämter) einzureichen. Diese können selbst auf
Kosten der Baufirmen eine Schlussrechnung
aufstellen, wenn die Baufirmen keine prüfbaren
Rechnungen einreichen, obwohl ihnen dafür eine
angemessene Frist gesetzt wurde. Die
Schlusszahlung ist alsbald nach Prüfung und
Feststellung der vorgelegten Schlussrechnung zu
leisten, spätestens innerhalb von zwei Monaten
nach Zugang. Kommen die Ämter ihrer Zahlungsverpflichtung
nicht oder nicht hinreichend
nach, können die Baufirmen nach einer angemessenen
Nachfrist die Verzinsung ihrer berechtigten
Forderungen oder einen darüber hinausgehenden
Verzugsschaden beanspruchen.
43.2
Der Bundesrechnungshof hat das Nachtragsmanagement
bei Baumaßnahmen an Bundesfernstraßen
bundesweit geprüft. Er hat dabei insgesamt
2.988 Bauverträge mit 7.321 Nachtragsvereinbarungen
ausgewertet, die die Ämter im Auftrag
des Bundes in den Jahren 1995 bis 1999 abgerechnet
hatten.
43.2.1
Die Ämter vereinbarten die Nachträge für Bauverträge
in den meisten Fällen (etwa 51 %),
nachdem die Leistungen bereits erbracht waren
(vgl. Abbildung 1), in 9 % dieser Fälle erst,
nachdem die Schlussrechnungen vorlagen.
Abbildung 1:Zeitpunkt der Vereinbarung von Nachträgen
243

Die Baufirmen überschritten in 98 % der Fälle
die Fristen der VOB für die Erstellung der
Schlussrechnungen; in 20 % der Fälle reichten
sie ihre Schlussrechnungen mehr als zwei Jahre
nach Beendigung der Bauausführung ein (vgl.
Abbildung 2). Im Mittel erstellten sie die
244
Schlussrechnungen etwa 1 Jahr und 4 Monate
nach Fertigstellung der Baumaßnahmen. Der
Bundesrechungshof stellte fest, dass die Ämter
den Baufirmen keine Nachfristen für die Vorlage
der Schlussrechnungen gesetzt hatten.
Abbildung 2: Zeitpunkt der Erstellung von Schlussrechnungen
Nachdem die Baufirmen ihre Schlussrechnungen
verspätet vorgelegt hatten, verging weitere Zeit,
bis die Ämter sie prüften. Dies führte insgesamt
dazu, dass die Ämter die Schlusszahlungen erst
viele Jahre nach Fertigstellung der Maßnahmen
leisteten. Wegen der überwiegend geringen noch
ausstehenden Schlusszahlungsbeträge oder nicht
auszuschließenden Rückforderungen aus Überzahlungen
drängten die Baufirmen nicht auf diese
Zahlungen. Das in einigen Ämtern noch abzurechnende
Auftragsvolumen bereits abgeschlos-
sener Baumaßnahmen überschritt das jährlich
zugewiesene Budget um ein Vielfaches.
43.2.2
Etwa 13 % der Baumaßnahmen rechneten die
Ämter mit Kostensteigerungen von mehr als
30 % der ursprünglichen Auftragshöhe ab (vgl.
Abbildung 3). Schriftliche Nachtragsvereinbarungen
zu Auftragserweiterungen oder Änderungen
der Bauverträge hatten sie zum Teil nicht
geschlossen.
Abbildung 3: Kostensteigerungsraten bei Baumaßnahmen bezogen auf die
ursprüngliche Auftragshöhe

Nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften
hat sich die Bauüberwachung der Ämter
ständig einen Überblick über die zu erwartenden
Abrechnungssummen zu verschaffen. Dazu sind
die Abrechnungsmengen bedeutsamer Positionen
anhand von Kontrolllisten zu prüfen (Soll-
Ist-Vergleich). Nur wenige Ämter führten diese
Listen. Darüber hinaus nahmen sie den Umfang
und Inhalt von Nachtragsvereinbarungen und
Kostensteigerungen nicht zum Anlass, die Ursachen
zu ergründen und Konsequenzen zu ziehen.
Insbesondere bei Erhaltungsmaßnahmen an Brücken,
beim Neubau von Bundesstraßen und beim
Um- und Ausbau von Bundesfernstraßen stiegen
die Kosten vieler Baumaßnahmen um mehr als
30 % der ursprünglichen Auftragshöhe. Bei den
Nachtragspositionen überwogen die Leistungsbereiche
Straßenoberbau, Erdbau, Entwässerung
und Verkehrssicherung. Die Nachträge ergaben
sich aufgrund vertraglich nicht vorgesehener,
aber erforderlicher Leistungen, geänderter Leistungsbeschreibungen
oder Bauentwürfe sowie
Mengenmehrungen. Ursachen waren die nicht
hinreichend genau beschriebenen oder nicht erfassten
Leistungen in den Ausschreibungsunterlagen
sowie unzutreffende Mengenansätze und
Leistungsbeschreibungen.
Von Ingenieurbüros geplante und ausgeschriebene
Baumaßnahmen führten wesentlich häufiger
zu hohen Nachtragsbeträgen als Baumaßnahmen,
die die Ämter bearbeitet hatten.
43.3
Der Bundesrechnungshof hat die Auffassung
vertreten, dass das Bearbeiten von Nachträgen
und Schlussrechnungen, die Bauvorbereitung
und das Erstellen von Leistungsverzeichnissen
durch die Ämter künftig verbessert werden müssen.
Er hat das Bundesministerium gebeten, auf
die Länder dahingehend einzuwirken.
43.3.1
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass
die Ämter die Regelungen der VOB und des
HVA B-StB zum Bearbeiten von Nachträgen
und Schlussrechnungen nicht ausreichend beachteten.
Er verkennt dabei nicht, dass es bei
Bauaufträgen auch Änderungen geben kann, die
unvorhersehbar sind. Die Ämter haben in diesen
Fällen aber dafür zu sorgen, dass sie die Nachtragsangebote
zeitnah und möglichst vor der
Ausführung abschließend bearbeiten. Sie begeben
sich in eine schwierige Verhandlungsposition,
wenn sie Nachtragsangebote und Einheits-
preise erst nach der Bauausführung prüfen und
verhandeln. Ein nachgiebiges Verhalten der Ämter
zulasten des Bundes wäre dann nicht auszuschließen.
Die Ämter sollten den Baufirmen gegebenenfalls
Fristen zur Vorlage der Schlussrechnungen setzen,
falls sie die bestehenden nicht einhalten.
Ferner sollten sie verstärkt von der Möglichkeit
des § 14 VOB/B Gebrauch machen, der vorsieht,
dass die Ämter auf Kosten der Baufirmen eine
Schlussrechnung aufstellen können. Der Bundesrechnungshof
hat angesichts der langen Zeiträume
zwischen Bauausführung sowie Einreichen
und Prüfen der Schlussrechnungen Bedenken,
ob die Ämter die Rechnungen noch hinreichend
sachgerecht prüfen können.
Mit dem verzögerten Bearbeiten der Schlussrechnungen
verstoßen die Ämter gegen die
VOB, nach der fällige Zahlungen zu beschleunigen
sind. Sie müssen sicherstellen, dass in ihrem
Bereich Vorsorge getroffen ist, die Prüfung der
Schlussrechnungen sogleich nach Zugang zu
beginnen.
Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, dass
die Ämter den Bearbeitungsstand von Nachträgen
und Schlussrechnungen anhand von Überwachungslisten
regelmäßig überprüfen. Schlussrechnungen
sollten sie umgehend bearbeiten.
43.3.2
Der Bundesrechnungshof hat die erheblichen
Auftragserweiterungen durch Nachträge und
Mengenmehrungen kritisiert, die Kostenunsicherheit
bei der Realisierung der Baumaßnahmen
verursachen. Die mangelhaften Leistungsbeschreibungen
lassen darauf schließen, dass die
Ämter Maßnahmen oft unzureichend geplant
und nicht sorgfältig vorbereitet hatten.
Vor allem die Positionen Straßenoberbau, Erdbau,
Entwässerung und Verkehrssicherung sind
künftig sorgfältiger auszuschreiben. Erfahrungen
der Bauüberwachung sollten dabei stärker
berücksichtigt werden. Ausschreibungsunterlagen
sollten erst nach Vorliegen vollständiger
Planungsunterlagen und abgestimmter Verkehrszeichenpläne
erstellt werden. Bei der Leistungsbeschreibung
sollten sich Planer, ausschreibende
und verkehrsanordnende Stelle über
die erforderlichen Maßnahmen intensiver als
bisher abstimmen. Umfang und Inhalt von Nachtragsvereinbarungen
sollten als Qualitätsmerkmal
der Planungstätigkeit und der Ausschreibung
aufgefasst werden. Die Ämter sollten bei
245

der Schlussabrechnung von Maßnahmen Soll-
Ist-Vergleiche anstellen und den Ursachen von
Nachträgen und Kostensteigerungen gezielt
nachgehen, um diese künftig weitgehend zu
vermeiden.
Die Ergebnisse von Soll-Ist-Vergleichen können
ferner Mängel in der Bauvorbereitung aufzeigen,
denen durch gezielte Schulungen der Beschäftigten
der Ämter entgegengewirkt werden könnte.
Die Ämter sollten Überschreitungen von
mehr als 10 % der Vertragssumme schriftlich
begründen und zum Anlass nehmen, das Projektmanagement
zu prüfen. Nachträge ließen
sich auch vermeiden, wenn durch Ingenieurbüros
erstellte Planungen und Ausschreibungen
von den Ämtern auf Plausibilität geprüft würden.
43.4
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass die
Ausführungen zum Nachtragsmanagement von
großem Interesse seien und auch für weitergehende
Untersuchungen genutzt werden könnten.
Die bereits eingegangenen Stellungnahmen etwa
der Hälfte der Länder bestätigten die Feststellungen
des Bundesrechnungshofes. Es bestehe
Einvernehmen, dass die Bearbeitung von Nachträgen
und Schlussrechnungen verbessert werden
müsse. Erste Appelle an die Länder seien
bereits ergangen.
Das Bundesministerium beabsichtige unter Berücksichtigung
möglicher Ursachen für das verspätete
Abschließen der Nachträge, für die vielen,
teils recht hohen Nachtragsbeträge und für
die langen Bearbeitungszeiten die Vorschläge
des Bundesrechnungshofes mit den Ländern zu
erörtern. Dabei sei abzuwägen, inwieweit ein
Überarbeitungsbedarf für das bestehende Regelwerk
bestehe. Ferner sollten die Bauabrechner
bundesweit geschult werden.
43.5
Auch der Bundesrechnungshof hält die vorgesehene
bundesweite Schulung der Bauabrechner
für unbedingt erforderlich. Er bestärkt das Bundesministerium,
mit Nachdruck mögliche Verbesserungen
des Verwaltungshandelns und Vorschläge
zur Vermeidung von Kostensteigerungen
aufgrund von Nachträgen mit den Ländern
umzusetzen.
246
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 43:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, sich
mit den Ländern über Maßnahmen zur Verbesserung
des Verwaltungshandelns zu vereinbaren,
insbesondere für
- das Bearbeiten von Nachträgen und
Schlussrechnungen,
- die Bauvorbereitung und
- das Erstellen von Leistungsverzeichnissen,
um die Abläufe zu beschleunigen und Kostensteigerungen
durch Nachträge künftig weitgehend
zu vermeiden.
[Auszug aus BT-Drucksache 15/1262
vom 26.06.2003 – Seite 25]
Nr. 44 Planung und Bau von
Bundesfernstraßen im
Raum Dessau–Halle–
Leipzig
(Kapitel 12 10)
44.0
Das Land Sachsen-Anhalt meldete dem
Bundesministerium zur Fortschreibung
des Bedarfsplanes für die Bundesfernstraßen
auch Vorhaben an, die entweder
für den weiträumigen Verkehr nicht
notwendig oder wirtschaftlich nicht zu
vertreten sind. Diese Vorhaben sollte das
Bundesministerium nicht zur Aufnahme
in den neuen Bedarfsplan vorschlagen.
Bei Verzicht auf den Neubau einer Bundesstraße
und den Ausbau einer anderen
Bundesstraße ließe sich der Finanzbedarf
um rd. 52 Mio. EUR verringern oder der
Betrag für andere vordringliche Maßnahmen
einplanen.
Im Land Sachsen finanziert das Bundesministerium
zudem bis zum Jahre
2017 den Neubau einer 10 km langen
Straße mit rd. 48 Mio. EUR, die die Voraussetzungen
für die Einstufung als
Bundesfernstraße nicht mehr erfüllt.

44.1
44.1.1
Der Bund trägt die Ausgaben für den Bau und
den Betrieb der Bundesfernstraßen. Neubau- und
Ausbaumaßnahmen im Bundesfernstraßennetz
richten sich nach dem Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen
(Bedarfsplan) des Fernstraßenausbaugesetzes.
Das Bundesministerium hat regelmäßig
zu prüfen, ob der Bedarfsplan der
Verkehrsentwicklung anzupassen ist, und es bereitet
derzeit eine Fortschreibung vor. Hierzu
haben die im Auftrag des Bundes handelnden
Länder Anfang 2000 neue Vorhaben oder noch
aktuelle, aber nicht verwirklichte Vorhaben des
bisherigen Bedarfsplanes zur Aufnahme in den
neuen Bedarfsplan vorgeschlagen.
44.1.2
Seit der Verkehrsfreigabe eines letzten Teilstückes
im November 2000 ist die Bundesautobahn
A 14 zwischen Magdeburg, Halle und Leipzig
und weiter Richtung Dresden durchgehend befahrbar.
Mindestens zwischen Könnern (nordwestlich
von Halle) und Leipzig ersetzt sie für
den weiträumigen Verkehr die in geringem Abstand
parallel verlaufende Bundesstraße B 6.
Nach dem Bundesfernstraßengesetz ist diese
Magdeburg Magdeburg
B B 66
A A 14 14
Halle Halle
Bundesautobahn
Bundesautobahn
Bundesstraße
Bundesstraße
Neuanmeldung Neuanmeldung des des Landes Landes
zum zum Bedarfsplan Bedarfsplan
AS AS Anschlussstelle
Anschlussstelle
AK AK Autobahnkreuz
Autobahnkreuz
B B 66
Berlin Berlin
A A A 99
9
Nürnberg Nürnberg
Bundesstraße noch in eine sich aus dem Landesrecht
ergebende Straßenklasse abzustufen.
Für den neuen Bedarfsplan meldete das Land
Sachsen-Anhalt
• den sechsstreifigen Ausbau der A 14 auf
10,4 km Länge zwischen Halle und dem Autobahnkreuz
Schkeuditz der A 9/A 14 mit geschätzten
Kosten von rd. 47 Mio. EUR und
• den Ausbau der B 6 auf 13 km Länge zwischen
Halle und der Anschlussstelle Großkugel
der A 9 mit Kosten in Höhe von rd.
31 Mio. EUR an.
Zwischen der Anschlussstelle Großkugel und
der westlichen Stadtgrenze Leipzig baut das
Land Sachsen zur Zeit die B 6 als privat vorfinanzierten
Bundesstraßenabschnitt auf 10,1 km
neu (vgl. Abbildung 1). Die Kosten für den
Bund werden laut Bundeshaushaltsplan 2002 rd.
48 Mio. EUR betragen und den Bundeshaushalt
ab dem Jahre 2003 mit 15 jährlichen Raten in
Höhe von 3,17 Mio. EUR für den Erwerb des
Straßenabschnittes belasten. Hinzu kommen etwa
100.000 EUR jährlich für den Betrieb und
die Unterhaltung dieser Straße.
A A 14 14
NNN
AK AK Schkeuditzer Schkeuditzer Kreuz Kreuz
B B 66
Dresden Dresden
AS AS Großkugel Großkugel Leipzig Leipzig
AS AS Leipzig-Ost Leipzig-Ost
A A A 99
9
Abbildung 1: Straßenführung Halle-Leipzig
247

44.1.3
Das Land Sachsen-Anhalt plant, die Straßeninfrastruktur
im Raum Köthen–Dessau–Bitterfeld
zu verbessern. So meldete es für den neuen Bedarfsplan
• den Neubau der B 6n auch zwischen Köthen
und Thurland (15,4 km) mit Kosten in Höhe
von rd. 21 Mio. EUR,
• den Bau von zwei Ortsumgehungen zwischen
Köthen und Bitterfeld im Zuge der B 183 mit
Kosten in Höhe von rd. 7,5 Mio. EUR und
248
B B 6n 6n
• den Bau einer Ortsumgehung zwischen
Köthen und Dessau im Zuge der B 185 mit
Kosten in Höhe von rd. 10 Mio. EUR an.
Zuvor hatte das Land Sachsen-Anhalt bereits
zwei weitere Ortsumgehungen im Zuge der
B 183 mit Kosten von insgesamt 18,3 Mio. DM
(9,36 Mio. EUR) als vordringliche Maßnahmen
des noch geltenden Bedarfsplanes bauen lassen
(vgl. Abbildung 2). Die schon verwirklichten
und die geplanten Maßnahmen stehen – wie
auch verkehrliche Gutachten zeigen – in Konkurrenz
zueinander.
Magdeburg Magdeburg Berlin Berlin
A A 14 14
AS AS Bernburg Bernburg
B B B 185 185 185
Bernburg Bernburg
A A 14 14
B B 6n 6n
Bundesautobahn
Bundesautobahn
Bundesstraße
Bundesstraße
Landesstraße
Landesstraße
Maßnahme Maßnahme des des Bedarfsplanes
Bedarfsplanes
(Bundesstraße)
(Bundesstraße)
Neuanmeldung Neuanmeldung des des Landes Landes
zum zum Bedarfsplan Bedarfsplan
AS AS Anschlussstelle
Anschlussstelle
Halle Halle
Köthen Köthen
NNN
Prosigk Prosigk
Gnetsch Gnetsch
Radegast Radegast
Mosigkau Mosigkau
B B B 185 185 185
B B 6n 6n
Zörbig Zörbig
B B B 184 184 184
Dessau Dessau
L L L 136 136 136
A A 14 14 A A 99
AS AS Wolfen Wolfen
B B B 183 183 183
Nürnberg Nürnberg
Abbildung 2: Straßenführung Bernburg-Dessau-Bitterfeld
44.2
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
meldete das Land Sachsen-Anhalt auch Vorhaben
zur Aufnahme in den neuen Bedarfsplan an,
die entweder für den weiträumigen Verkehr
nicht notwendig oder wirtschaftlich nicht zu vertreten
sind. So ist mit der Verkehrsfreigabe der
Bundesautobahn A 14 die Funktion der B 6,
dem weiträumigen Verkehr zu dienen, auf die in
geringem Abstand parallel verlaufende Autobahn
übergegangen. Insofern ist deren vorgesehener
sechsstreifiger Ausbau folgerichtig und
langfristig gerechtfertigt.
Diese Netzentwicklung war seit Jahren geplant
und damit vorhersehbar. Dennoch hat das Land
die für den weiträumigen Verkehr entbehrliche
A A 99
AS AS Dessau-Süd Dessau-Süd
neue neue AS AS Thurland Thurland
B B B 184 184 184
Bitterfeld Bitterfeld
B 6 zwischen Könnern und der Anschlussstelle
Großkugel der Bundesautobahn A 9 bisher nicht
abgestuft, obwohl sie nicht mehr die Voraussetzungen
für die Einstufung einer Bundesstraße
nach dem Bundesfernstraßengesetz erfüllt. Einen
weiteren Ausbau der B 6 sieht der Bundesrechnungshof
daher nicht als Aufgabe des Bundes
an. Gleiches gilt für den anschließenden privat
vorfinanzierten Abschnitt der B 6 in Sachsen, zu
dessen Finanzierung sich der Bund wegen der
zwingend gebotenen Abstufung der B 6 nicht
hätte verpflichten sollen.
Zwischen Köthen und Dessau/Bitterfeld kann
nach Auffassung des Bundesrechnungshofes nur
der Ausbau der B 183 und der B 185 oder der
Neubau der B 6n weiter verfolgt werden. Sollte

die B 6n gebaut werden, rechtfertigen die
verbleibenden geringen Verkehrsmengen die
neu angemeldeten Ortsumgehungen nicht. Zudem
wären die beiden bereits fertig gestellten
Ortsumgehungen aus Sicht des Bundes nicht
mehr erforderlich und die Investitionen in Höhe
von 9,4 Mio. EUR unwirtschaftlich. Auch der
Nutzen der angemeldeten Ortsumgehung im Zuge
der B 185 würde sich wegen der verkehrlichen
Entlastungswirkung der B 6n erheblich
verringern. Der Bundesrechnungshof hält den
Bau der B 6n in diesem Raum für nicht notwendig
und für unwirtschaftlich, weil ein Ausbau
der beiden Bundesstraßen B 183 und B 185 um
3,5 Mio. EUR günstiger als ein Neubau der B 6n
ist.
Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium
aufgefordert, die Notwendigkeit und Finanzierung
der vom Land Sachsen-Anhalt für
den neuen Bedarfsplan angemeldeten Maßnahmen
sowie den Erwerb des privat vorfinanzierten
Abschnittes der B 6 in Sachsen kritisch zu
überprüfen. Allein bei Verzicht auf den Ausbau
der B 6 und den Neubau der B 6n im Land Sachsen-Anhalt
könnte das Bundesministerium den
Finanzbedarf des neuen Bedarfsplanes um rd.
52 Mio. EUR verringern oder diesen Betrag für
andere vordringliche Maßnahmen im Bundesfernstraßennetz
einplanen.
44.3
Das Bundesministerium hat dargelegt, dass die
Länder uneingeschränkt Maßnahmen zur Fortschreibung
des Bedarfsplanes anmelden konnten.
Es gehe daher davon aus, dass die Anmeldungen
eine gewisse Anzahl konkurrierender
Projekte enthalten werden. Diese würden im
Rahmen der Bewertungsrechnungen identifiziert
und gemeinsam bewertet. Entscheidungen könne
es jedoch zur Zeit nicht treffen, da die Einzelprojekte
zunächst abschließend bewertet und
noch Gespräche mit den Ländern über die Ergebnisse
geführt werden müssten.
Allerdings beabsichtige das Bundesministerium
nicht, von Ländern angemeldete Maßnahmen auf
abzustufenden Strecken zur Aufnahme in den
Bedarfsplan vorzuschlagen. Im Falle des vom
Land Sachsen-Anhalt geplanten Ausbaus der
B 6 zwischen Halle und der A 9 teile das Bundesministerium
daher die Auffassung des Bundesrechnungshofes.
Diesen Straßenabschnitt habe
es schon im Jahre 1996 als autobahnparallel
und damit abstufungswürdig festgestellt. Erste
Gespräche mit dem Land über eine Abstufung
hätten jedoch bisher zu keiner Einigung geführt.
Der Feststellung des Bundesrechnungshofes,
dass für die mit hohen Kosten privat vorfinanzierte
B 6 zwischen der A 9 und der Stadtgrenze
Leipzig in Sachsen als Bundesfernstraße kein
Bedarf bestehe, hat das Bundesministerium ausdrücklich
zugestimmt. Den Erwerb der Strecke
könne der Bund nicht mehr infrage stellen, auch
könne während der Laufzeit der Refinanzierung
bis zum Jahre 2017 die B 6 nicht abgestuft werden.
Zu den Planungen des Landes Sachsen-Anhalt
zwischen Köthen und Dessau/Bitterfeld folgt
das Bundesministerium der Auffassung des
Bundesrechnungshofes, dass der Ausbau der
B 183 und der B 185 sowie der Neubau der B 6n
miteinander konkurrierten. Es werde daher diese
Maßnahmen als „Projektbündel“ untersuchen
und für die anstehende Bewertung mit dem
Neubau der B 6n zwischen Köthen und der A 9
einerseits und dem Bau von Ortsumgehungen im
Zuge der B 183 andererseits zwei alternative
Projektzuschnitte bilden.
44.4
Der Bundesrechnungshof sieht sich durch die
Stellungnahmen des Bundesministeriums bestätigt.
Er geht davon aus, dass das Bundesministerium
an seiner Absicht festhalten wird, den Ausbau
der B 6 in Sachsen-Anhalt nicht zur Aufnahme
in den Bedarfsplan vorzuschlagen, um
Kosten von rd. 31 Mio. EUR zu vermeiden.
Auch erwartet er, dass das Bundesministerium
die Abstufung dieser Straße kurzfristig mit dem
Land vereinbart, um den Bund von künftigen
Erhaltungs- und Betriebskosten zu entlasten.
Zur B 6 in Sachsen hat der Bundesrechnungshof
die übereinstimmende Auffassung des Bundesministeriums
zur Kenntnis genommen, dass diese
Straße nicht die Voraussetzungen als Bundesfernstraße
erfüllt und der Bund demzufolge ihren
Neubau nicht hätte finanzieren sollen. Insofern
hat das Bundesministerium eingeräumt,
auch Projekte für den Bedarfsplan vorgeschlagen
zu haben und mit Bundesmitteln zu finanzieren,
für die der Bund nicht zuständig ist. Im
vorliegenden Fall wird er bis zum Jahre 2017
mit den Kosten für die Refinanzierung in Höhe
von rd. 48 Mio. EUR belastet, die zwangsläufig
bei anderen vordringlichen Maßnahmen im
Bundesfernstraßennetz fehlen werden. Zudem
hat der Bund die Kosten für den Betrieb und die
Unterhaltung der Straße zu tragen, solange diese
nicht abgestuft ist. Der Bundesrechnungshof
249

empfiehlt daher dem Bundesministerium, mit
dem Land Sachsen die Abstufung der B 6 zu
vereinbaren, die er auch in der Refinanzierungsphase
für möglich hält.
Im Falle der Planungen des Landes Sachsen-
Anhalt für den Raum Köthen–Dessau–Bitterfeld
geht der Bundesrechnungshof davon aus, dass
das Bundesministerium wie angekündigt nur den
Ausbau der B 183 und B 185 oder den Neubau
der B 6n weiter verfolgen wird, um Kosten von
mindestens 17,5 Mio. EUR zu vermeiden.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 44:
Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zur
Kenntnis.
250
[Auszug aus BT-Drucksache 15/1262
vom 26.06.2003 – Seite 25]
Nr. 45 Planung der Ortsumgehung
Bad Bramstedt
der Bundesstraße 206
(Kapitel 12 10 Titel 741 22
und 751 94)
45.0
Die im Auftrage des Bundes handelnde
Straßenbauverwaltung des Landes
Schleswig-Holstein plant den Bau einer
Ortsumgehung Bad Bramstedt im Zuge
der Bundesstraße B 206. Das Vorhaben
mit Kosten von rd. 29 Mio. EUR hat ein
so geringes Nutzen-Kosten-Verhältnis,
dass es gerade „als noch bauwürdig“ einzustufen
ist. Notwendigkeit und Priorität
des Vorhabens sowie mögliche Auswirkungen
durch den geplanten Neubau der
Bundesautobahn A 20 sollte das Bundesministerium
nochmals gründlich
überprüfen lassen. Zumindest sollte es
die Straßenbauverwaltung veranlassen,
die Wirtschaftlichkeit der Maßnahme
durch Einsparungen bei den Baukosten
deutlich zu verbessern.
45.1
45.1.1
Seit Mitte der 80er-Jahre plant die im Auftrage
des Bundes handelnde Straßenbauverwaltung
des Landes Schleswig-Holstein den Bau einer
rd. 9 km langen Ortsumgehung Bad Bramstedt
im Zuge der Bundesstraße B 206 (Lübeck–
Itzehoe), um die Stadt vom Durchgangsverkehr
zu entlasten. Zudem plant sie, die Bundesautobahn
A 20 von Lübeck in Richtung Niedersachsen
zu verlängern. Die derzeit laufenden Voruntersuchungen
zur Linienfindung auf Schleswig-
Holsteiner Gebiet beziehen auch mögliche Korridore
nördlich und südlich von Bad Bramstedt
ein.
45.1.2
Das Vorhaben „Ortsumgehung Bad Bramstedt
der B 206“ ist im derzeit geltenden Bedarfsplan
für die Bundesfernstraßen aus dem Jahre 1993
(Bedarfsplan) als Maßnahme des vordringlichen
Bedarfs mit Gesamtkosten von 27 Mio. DM
(13,80 Mio. EUR), davon 24 Mio. DM
(12,27 Mio. EUR) Baukosten, enthalten. Da sich
die geplanten Kosten inzwischen mehr als verdoppelt
hatten, ließ das Bundesministerium das
Vorhaben im Jahre 1998 nachbewerten. Nach
dem neuen Nutzen-Kosten-Verhältnis von
1,7 war das Vorhaben gerade als „noch bauwürdig“
einzustufen. Daher forderte das Bundesministerium
die Straßenbauverwaltung im Mai
1999 auf, alle Einsparungspotenziale zu nutzen,
um die Finanzierungswürdigkeit der Maßnahme
zu erhöhen. Eine Berechnung der Straßenbauverwaltung
vom Februar 2001 ergab Gesamtkosten
von rd. 29 Mio. EUR, davon rd.
25,5 Mio. EUR Baukosten. Vorgesehen ist, die
Ortsumgehung im Zeitraum von Januar 2003 bis
Dezember 2005 zu bauen.
45.1.3
Die Straßenbauverwaltung plant, die Kreuzungen
im Verlauf der Ortsumgehung mit zwei
Landes- und zwei Kreisstraßen höhenungleich
als Überführungen auszuführen. Des Weiteren
plant sie durch Ausbau und Neubau einer innerstädtischen
Straße, die von Süden kommende
B 4 mit der Ortsumgehung zu verbinden. Die
Gesamtkosten von rd. 2,5 Mio. EUR soll der
Bund tragen, weil nach Auffassung der Straßenbauverwaltung
der Netzzusammenhang zwischen
den Bundesstraßen wieder hergestellt
werden müsse.
Die B 4 (Kiel–Hamburg) ist in den Abstufungskonzepten
des Bundesministeriums aus den Jahren
1987 und 1995 enthalten, weil sie in geringem
Abstand parallel zur Bundesautobahn A 7
verläuft. Im nördlichen Abschnitt zwischen Kiel
und Bad Bramstedt ist sie inzwischen zur Landesstraße
319 abgestuft. Für den 30,5 km langen
Abschnitt zwischen Bad Bramstedt und Hamburg
steht diese Abstufung noch aus.

45.2
45.2.1
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes
sind die Planungen für den Bau der Bundesautobahn
A 20 und die Ortsumgehung Bad Bramstedt
der B 206 im Zusammenhang zu sehen.
Sollte die Linienfindung für die Autobahn zu einer
nördlichen Umfahrung von Bad Bramstedt
führen, wäre die Ortsumgehung entbehrlich, da
die Autobahn für den weiträumigen Verkehr die
Funktion der Ortsumgehung übernähme.
Unabhängig davon hat der Bundesrechnungshof
die Bau- und Finanzierungswürdigkeit der Ortsumgehung
Bad Bramstadt bezweifelt, weil sich
die im Bedarfsplan ausgewiesenen Kosten mehr
als verdoppelt haben. Nach seiner Auffassung
rechtfertigt das geringe Nutzen-Kosten-Verhältnis
keine Einstufung des Vorhabens in den
vordringlichen Bedarf.
Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, die
Notwendigkeit und Priorität des Vorhabens
gründlich zu überprüfen und dabei die Auswirkungen
der geplanten Bundesautobahn A 20
einzubeziehen.
45.2.2
Die Straßenbauverwaltung ist der Auflage des
Bundesministeriums, alle Kosteneinsparungspotenziale
zu nutzen, nicht nachgekommen. Auch
die neueste Kostenberechnung weist nur unwesentlich
geringere Kosten aus, die das Nutzen-
Kosten-Verhältnis nicht verbessern.
Sollte das Bundesministerium an der Entscheidung
zum Bau der Ortsumgehung festhalten,
wären zumindest die Baukosten des Vorhabens
zu verringern. So können nach Auffassung des
Bundesrechnungshofes drei der vier geplanten
Kreuzungen der Ortsumgehung mit nachgeordneten
Straßen höhengleich ausgebildet werden,
ohne wesentliche Qualitätseinbußen in der Verkehrsabwicklung
hinnehmen zu müssen. Damit
könnten Baukosten von mindestens
2,4 Mio. EUR eingespart werden. Das entspricht
fast 10 % der aktuell veranschlagten Kosten für
die Ortsumgehung.
Der fast 2,5 Mio. EUR teure Ausbau und Neubau
der innerstädtischen Verbindungsstraße ist
nicht Angelegenheit des Bundes. Die Begründung
der Straßenbauverwaltung, dass der Netzzusammenhang
zwischen der B 4 und der Ortsumgehung
wieder herzustellen sei, trifft nicht
zu, weil die B 4 schon längst hätte umgestuft
sein müssen. Der Bundesrechnungshof hat den
Eindruck gewonnen, dass das Land die B 4 insbesondere
deshalb bisher nicht umgestuft hat,
um die Maßnahme noch zulasten des Bundes
ausführen zu können.
45.3
Das Bundesministerium hat dem Bundesrechnungshof
zugestimmt, dass die Planungen zur
Ortsumgehung Bad Bramstedt und zur A 20 in
diesem Bereich zusammenhängend zu betrachten
seien, und dass der Bau der Ortsumgehung
nur dann sinnvoll sei, wenn die Autobahn nicht
nördlich von Bad Bramstedt geführt werde. Jedoch
sei angesichts des frühen Planungsstadiums
der A 20 derzeit nicht abschließend zu beurteilen,
inwieweit die geplante Ortsumgehung
neben der A 20 das Bundesfernstraßennetz in
diesem Raum verbessere. Das Bundesministerium
könne daher die Begründungen, die das
Land für den Bau der Ortsumgehung anführe,
derzeit nicht mittragen.
Die Zweifel des Bundesrechnungshofes zur Bauund
Finanzierungswürdigkeit hat das Bundesministerium
nicht geteilt. So stellten höhere
Kosten allein keine Maßnahme infrage, da sich
gleichzeitig auch der Nutzen mehren könne. Zudem
sei das Vorhaben als vordringliche Maßnahme
im Bedarfsplan enthalten. Auch mit dem
im Jahre 1998 neu ermittelten Nutzen-Kosten-
Verhältnis von 1,7 sei die Bauwürdigkeit nicht
zu bezweifeln. In Kenntnis dieser Bewertung
habe die Bundesregierung die Maßnahme für finanzierungswürdig
gehalten und sie in das im
Oktober 2000 beschlossene Zukunftsinvestitionsprogramm
2001 – 2003 aufgenommen.
Die Forderung des Bundesrechnungshofes, die
Baukosten zu senken, unterstütze das Bundesministerium.
Es hat auch die Notwendigkeit bestätigt,
die B 4 im Abschnitt Bad Bramstedt–
Hamburg abzustufen. Das Land habe jedoch im
November 2001 erklärt, den in Rede stehenden
Abschnitt erst dann abzustufen, wenn die Bundesautobahn
A 7 in diesem Bereich sechsstreifig
ausgebaut sei. Das Bundesministerium werde
weiter mit dem Land verhandeln, die B 4 möglichst
frühzeitig abzustufen.
45.4
Die Darlegungen des Bundesministeriums zur
Bau- und Finanzierungswürdigkeit der Ortsumgehung
Bad Bramstedt der B 206 sind nach Auffassung
des Bundesrechnungshofes widersprüchlich.
Sie bestätigen aber die Abhängigkeiten
zur Bundesautobahn A 20. Das Bundesministerium
sollte erst über den Bau der Ortsum-
251

gehung entscheiden, wenn der Verlauf der A 20
im Raum Bad Bramstedt abschließend geklärt
ist, um mögliche Fehlinvestitionen zu vermeiden.
Im Übrigen weist der Bundesrechnungshof
darauf hin, dass bei Maßnahmen des geltenden
Bedarfsplanes Auswirkungen konkurrierender
Vorhaben bisher nicht in die Bewertung eingeflossen
sind. Daher könnte eine Nachbewertung
des Vorhabens „Ortsumgehung Bad Bramstedt
der B 206“ unter Berücksichtigung der A 20 zu
einem noch geringeren Nutzen-Kosten-
Verhältnis als bisher führen. Die Entscheidungsgrundlage
der Bundesregierung für das Zukunftsinvestitionsprogramm
würde dann nicht
mehr zutreffen.
Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Empfehlung,
die Notwendigkeit und Priorität der
Ortsumgehung nochmals zu überprüfen. Bei positiver
Entscheidung sollte die Straßenbauverwaltung
zumindest die Wirtschaftlichkeit des
Vorhabens durch geringere Baukosten verbessern
und auf den Bau der innerstädtischen Verbindungsstraße
zulasten des Bundes verzichten.
Das Bundesministerium sollte zudem auf eine
schnellstmögliche Abstufung der B 4 hinwirken.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu Bemerkung
Nummer 45:
a) Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zustimmend
zur Kenntnis.
b) Er fordert das Bundesministerium auf, den
Bau der Ortsumgehung so lange zurückzustellen,
bis der Verlauf der Bundesautobahn A 20
im Raum Bad Bramstedt geklärt ist
c) Er erwartet einen Bericht des Bundesministeriums
zum Sachstand bis zum 30. September
2003.
252
[Auszug aus BT-Drucksache 15/1262
vom 26.06.2003 – Seite 26]
Nr. 46 Konkurrierende Maßnahmen
beim Bau von
Bundesautobahnen
46.0
Das Bundesministerium zog im Land
Bremen den abschnittsweisen Neubau
der Autobahneckverbindung A 281 dem
sechsstreifigen Ausbau eines vorhandenen
und überlasteten Autobahnabschnittes
der A 27 vor, obwohl die Beseitigung
des Engpasses auf der vorhandenen Autobahn
für die Belange des Fernverkehrs
wichtiger gewesen wäre.
46.1
Die im Auftrag des Bundes handelnde Straßenbauverwaltung
des Landes Bremen plant seit
Anfang der 80er-Jahre den Bau der etwa 20 km
langen Autobahneckverbindung A 281. Sie soll
vom Autobahndreieck (AD) Bremen-
Industriehäfen ausgehend die Bundesautobahn
(BAB) A 27 mit der BAB A 1 an der Anschlussstelle
(AS) Bremen-Brinkum verbinden (vgl.
Abbildung). Die neue Autobahneckverbindung
verläuft überwiegend innerhalb der Stadt Bremen.
Sie wird deshalb auch in beträchtlichem
Maße innerstädtischen Verkehr auf sich ziehen
und damit zu einer verkehrlichen Entlastung der
Innenstadt Bremens beitragen.
Der erste Bauabschnitt der Autobahneckverbindung
ist bereits seit dem Jahre 1995 in Betrieb.
Er kostete rd. 70 Mio. EUR. Die Straßenbauverwaltung
hat im Frühjahr 2002 mit dem Bau
des ersten Teils des zweiten Bauabschnittes begonnen.
Dieser Teilabschnitt wird rd.
200 Mio. EUR kosten, wovon das Land Bremen
rd. 53 Mio. EUR trägt. Die Gesamtkosten des
Projektes betragen nach heutigem Stand rd.
600 Mio. EUR, die der Bund bis auf die Landesbeteiligung
von rd. 53 Mio. EUR finanziert.
Die vorhandene Autobahn (A 27) beginnt etwa
40 km nördlich von Hannover am AD Walsrode
und führt über Bremen und Bremerhaven bis
nach Cuxhaven. Sie war bereits im Jahre 1995
zwischen den AS Bremen-Freihafen und Bremen-Burglesum
mit über 70.000 Fahrzeugen je
Tag belegt und damit überlastet. Gemäß Verkehrsprognose
wird sie im Jahre 2015 mit über
80.000 Fahrzeugen je Tag belastet sein. Deshalb
sollte die Straßenbauverwaltung diesen 10 km
langen Abschnitt schon gemäß dem vierten
Fünfjahresplan für die Bundesfernstraßen aus
dem Jahre 1986 sechsstreifig ausbauen (vgl.
Abbildung). Der Ausbau der vorhandenen Autobahn
wird nach derzeitiger Kostenberechnung
etwa 50 Mio. EUR kosten.

BAB BAB A A 27 27
geplanter geplanter Neubau Neubau
BAB BAB A A 281 281
Anschlussstelle
Anschlussstelle
Bremen-Burglesum
Bremen-Burglesum
sechsstreifiger
sechsstreifiger
1. 1. Bauabschnitt
Bauabschnitt
4. 4. Bauabschnitt
Bauabschnitt
3. 3. Bauabschnitt
Bauabschnitt
BAB BAB A A 11
Weser Weser
Autobahndreieck
Autobahndreieck
Bremen-Industriehäfen
Bremen-Industriehäfen
BAB BAB A A 281 281
Ausbau Ausbau
2. 2. Bauabschnitt
Bauabschnitt
5. 5. Bauabschnitt
Bauabschnitt
Anschlussstelle
Anschlussstelle
Bremen-Freihafen
Bremen-Freihafen
B B 66
B B 66
B B 66
B B 6neu 6neu
Freie Freie
Hansestadt Hansestadt
Bremen Bremen
Weser Weser
Anschlussstelle
Anschlussstelle
Bremen-Brinkum
Bremen-Brinkum
Anschlussstelle
Anschlussstelle
Bremen-Arsten
Bremen-Arsten
Abbildung: Neubau der BAB A 281 und sechsstreifiger Ausbau der BAB A 2
Das Land bekundete ein außerordentlich
starkes Interesse am Neubau der Autobahneckverbindung.
Das Bundesministerium
stellte deshalb den sechsstreifigen Ausbau
der vorhandenen Autobahn zurück und nahm
den zweiten und fünften Bauabschnitt der
Autobahneckverbindung in den „Vordringlichen
Bedarf“ des neuen Bedarfsplanes aus
dem Jahre 1993 auf. Den dritten und vierten
Bauabschnitt stufte das Bundesministerium
als „Weiteren Bedarf“ ein. Mit dessen Verwirklichung
ist nach der derzeit geltenden
Bedarfsplanung erst ab dem Jahre 2012 zu
rechnen.
Wegen des schlechten Zustandes der Fahrbahn
muss die Straßenbauverwaltung die
vorhandene Autobahn A 27 zwischen den
AS Bremen-Freihafen und Bremen-
Burglesum dringend von Grund auf erneuern.
Sie schlug dem Bundesministerium vor,
dabei auch gleichzeitig den sechsstreifigen
Ausbau zu berücksichtigen.
Der Bundesrechnungshof empfahl dem Bundesministerium
Mitte des Jahres 2001 wegen
der großen Bedeutung für den weiträumigen
Verkehr, umgehend den vollständigen sechsstreifigen
Ausbau der vorhandenen Auto-
NN
BAB BAB A A 11
BAB BAB A A 27 27
bahn zu betreiben. Falls erforderlich, sollte
es für dessen Finanzierung den Bau der neuen
Autobahneckverbindung zurückstellen.
Das Bundesministerium stimmte aufgrund
zusätzlich für den Straßenbau verfügbarer
Haushaltsmittel dem sechsstreifigen Ausbau
zu. Die Straßenbauverwaltung begann noch
im Frühjahr 2002 mit dessen Bau. Parallel
dazu sollte sie den Bau der Autobahneckverbindung
weiter betreiben.
46.2
Der Bundesrechnungshof hat festgestellt,
dass das Bundesministerium den Neubau der
Autobahneckverbindung dem Ausbau der
vorhandenen Autobahn vorzog, obwohl der
vollständige sechsstreifige Ausbau der vorhandenen
Autobahn mit Standstreifen für die
Belange des Fernverkehrs dringlicher war.
Die Autobahneckverbindung wird dagegen
in hohem Maße auch innerstädtischen Verkehr
auf sich ziehen, die Innenstadt Bremens
verkehrlich entlasten und damit nur eingeschränkt
die ihr als Autobahn obliegende
Funktion für den Fernverkehr übernehmen.
Darüber hinaus wird die volle Verkehrswirksamkeit
der Autobahneckverbindung erst mit
253

Vollendung des dritten und vierten Bauabschnittes
eintreten (vgl. Abbildung). Dies
dürfte in 12 bis 20 Jahren oder noch später
der Fall sein. Bis dahin kann der überörtliche
Durchgangsverkehr die Autobahneckverbindung
nicht nutzen. Der Ausbau der vorhandenen
Autobahn wird dagegen voraussichtlich
nur zwei bis drei Jahre dauern.
Bei der Beurteilung der Realisierungswürdigkeit
muss auch berücksichtigt werden,
dass der Ausbau der vorhandenen Autobahn
nur ein Zwölftel des Neubaus der A 281 kostet.
Allein die Kosten für die erste Baustufe
des 3,3 km langen zweiten Bauabschnittes
sollen 200 Mio. EUR und somit mehr als das
Dreifache der Kosten für die 10 km lange
Ausbaustrecke betragen.
Das Bundesministerium hat mit seiner Zustimmung
zum sechsstreifigen Ausbau der
A 27 seine Prioritäten mittlerweile bedarfsgerecht
gesetzt. Der Bundesrechnungshof
sieht diese Entscheidung als erheblich verspätet
an, da der eingetretene volkswirtschaftliche
Schaden infolge des jahrelang
zurückgestellten Ausbaus der vorhandenen
Autobahn nicht mehr geheilt werden kann.
46.3
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, dass
sowohl die vorhandene Autobahn als auch
die neue Autobahneckverbindung im Rahmen
der Bedarfsplanbewertung 1992 einer
verkehrswirtschaftlichen Untersuchung mit
dem Ergebnis der Bauwürdigkeit beider Projekte
unterzogen worden seien. Auch eine
erste Vorausrecherche der aktuellen Bedarfsplanfortschreibung
komme zum Ergebnis,
dass beide Projekte hochrentabel seien
und dadurch die künftige Einstufung in den
„Vordringlichen Bedarf“ erfordern. Darüber
hinaus sieht das Bundesministerium in den
beiden Projekten keine konkurrierenden
sondern sich ergänzende Maßnahmen mit
unterschiedlichen Funktionen.
254
46.4
Der Bundesrechnungshof bemängelt, dass
das Bundesministerium Ende der 80er-Jahre
den Ausbau der vorhandenen Autobahn zugunsten
der Autobahneckverbindung zurückstellte,
ohne die Realisierungswürdigkeit
beider Maßnahmen zu vergleichen. Die
angeführte Bewertung beider Maßnahmen
als „Vordringlicher Bedarf“ im Rahmen der
Bundesverkehrswegeplanung 1992 reicht
nicht aus, um das Zurückstellen des Ausbaues
der vorhandenen Autobahn zu begründen.
Beide Projekte standen bisher aufgrund
knapper Mittel in Konkurrenz zueinander.
Erst durch zusätzlich für den Straßenbau verfügbare
Mittel können beide Maßnahmen
gleichzeitig finanziert werden.
Die hohe Verkehrsbelastung in Verbindung mit
den wesentlich geringeren Kosten gegenüber
der Autobahneckverbindung legen eine höhere
Dringlichkeit für den Ausbau der vorhandenen
Autobahn nahe. Dies belegen auch die inzwischen
vorliegenden vorläufigen Ergebnisse der
neuen Bundesverkehrswegeplanung. Danach ist
das Nutzen-Kosten-Verhältnis für den Ausbau
der A 27 etwa doppelt so hoch wie für den Neubau
der Autobahneckverbindung. Der Bundesrechnungshof
erwartet deshalb, dass das Bundesministerium
künftig bei konkurrierenden
Maßnahmen innerhalb des „Vordringlichen Bedarfes“
eine stärkere Prioritätenreihung vornimmt.
Dabei sollte es Kriterien wie Nutzen,
Kosten, Verkehrswirksamkeit der einzelnen
Abschnitte, Planungsreife, Finanzierung und
Bauzeit berücksichtigen.
Beschluss des Haushaltsausschusses zu
Bemerkung Nummer 46:
Der Ausschuss nimmt die Bemerkung zur
Kenntnis.
[Auszug aus BT-Drucksache 15/1262
vom 26.06.2003 – Seite 26]

Auszüge aus den Bemerkungen 2003
Nr. 73 Standards für Grünbrücken
an Bundesfernstraßen
(BT-Drs. 15/2020 v. 24. November 2003)
(Kapitel 12 10)
73.1
Grünbrücken erleichtern es Wildtieren, Straßen
zu überqueren; zudem verbinden sie Landschaftsräume.
Eingriffe in Natur und Landschaft,
die durch einen Straßenneubau entstehen,
sollen durch Grünbrücken gemindert werden.
Die Straßenbauverwaltungen der Länder bauten
für den Bund in den Jahren 1991 bis 2001 insgesamt
31 Grünbrücken und planten weitere
43 Maßnahmen mit Gesamtkosten in Höhe von
insgesamt 152 Mio. Euro. Bundeseinheitliche
Regelungen für den Bau von Grünbrücken bestehen
bisher nicht. Bei der Planung von Grünbrücken
legten die einzelnen Straßenbauverwaltungen
sehr unterschiedliche Maßstäbe an:
• Sie planten etwa 20 % der Grünbrücken, ohne
zu untersuchen, ob die Bauwerke für die Fauna
notwendig und welche Standorte geeignet
sind. Wenn Untersuchungen durchgeführt
wurden, lagen diesen keine einheitlichen Kriterien
zugrunde.
• Die Breite einer Grünbrücke bestimmten die
Straßenbauverwaltungen überwiegend aufgrund
ökologischer Gesichtspunkte anhand
von Hinweisen aus der Fachliteratur oder aufgrund
von Einzelentscheidungen des Bundesministeriums
für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
(Bundesministerium). Nahezu
zwei Drittel aller Grünbrücken sind bis zu
40 m breit.
• Einige Straßenbauverwaltungen legten Brückensysteme
fest, ohne deren Preise mit denen
anderer Systeme zu vergleichen. Preisvergleiche
bei anderen Maßnahmen zeigten, dass die
Baukosten für Rahmenbauwerke etwa 20 %
über denen für Bogen- oder Gewölbebauwerke
liegen.
• Die notwendigen beidseitigen Sicht- und
Blendschutzzäune führten die Straßenbauverwaltungen
überwiegend als Wall-Wand-
Kombination aus. Diese Konstruktion erfordert
eine zusätzliche Brückenbreite von teilweise
mehr als 10 m. Sicht- und Blendschutzzäune
in Form einer Holzkonstruktion auf den
Bauwerkskappen, d. h. auf den Brückenrändern,
bieten z. B. bei einer Grünbrücke über
eine vierstreifige Autobahn einen Kostenvorteil
von rd. 460.000 Euro.
• Die Straßenbauverwaltungen ließen auf den
Grünbrücken Erdreich mit einer Dicke von in
der Regel 1 m anschütten. Untersuchungen der
Bundesanstalt für Straßenwesen zeigen, dass
eine Dicke von 0,60 m ausreicht, um die
Standfestigkeit der Bepflanzung zu gewährleisten
und für Trockenperioden ausreichend
Wasser zu speichern.
73.2
Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes sind
bei der Planung und Ausführung von Grünbrücken
sowohl ökologische Erfordernisse als auch
der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
zu beachten. Beide Gesichtspunkte stehen
bei der Auslegung von Grünbrücken in der
Regel in einem Zielkonflikt, den die Straßenbauverwaltungen
jeweils im Einzelfall zu lösen
haben. Bisher fehlen nach den Feststellungen
des Bundesrechnungshofes einheitliche Maßstäbe
für eine Ausgestaltung der Grünbrücken, die
ökologische und wirtschaftliche Gesichtspunkte
gleichermaßen berücksichtigen. Der Bundesrechnungshof
hat daher angeregt, einheitliche
Regelungen für die Planung und den Bau von
Grünbrücken aufzustellen. Er hat empfohlen, in
diese Regelungen Folgendes aufzunehmen:
• Zur Notwendigkeit und zum Standort von
Grünbrücken sollten Mindestkriterien über die
Bedürfnisse und Lebensraumansprüche der
einzelnen Wildtierarten aufgezeigt werden.
• Bei Grünbrücken sollte die nutzbare Breite auf
30 m bis 40 m als Richtwert beschränkt werden.
• Bogen- oder Gewölbebauwerke haben im
Vergleich zu Rahmenbauwerken deutliche
Kostenvorteile. Bei günstigen Gründungs- und
Bodenverhältnissen sollten die Straßenbauverwaltungen
deshalb Bogen- oder Gewölbe-
255

auwerke als Regelbauweise ausführen.
• Die notwendigen Sichtschutzwände sollten bei
Rahmenbauwerken auf den Bauwerkskappen
errichtet werden.
• Für die Dicke des Erdreichs auf Grünbrücken
sollte ein Richtwert vorgegeben werden, um
Einsparungen bei der statischen Konstruktion
der Bauwerke und bei der Bodenlieferung zu
erreichen.
73.3
Das Bundesministerium hat auf das Vermeidungsgebot
des Bundesnaturschutzgesetzes hingewiesen,
nach dem vermeidbare Beeinträchtigungen
von Natur und Landschaft zu unterlassen
sind. Grünbrücken würden diesem Gebot
nur dann Rechnung tragen, wenn sie so geplant
und gestaltet werden, dass sie die jeweiligen Lebensräume
verbinden können. Eine Grünbrücke
müsse demnach Bedingungen schaffen, die die
betroffenen Tierarten annehmen. Erfahrungen
mit Grünbrücken und vergleichbaren Querungsbauwerken
hätten erst im Laufe der Zeit gesammelt
werden können; Untersuchungen über deren
Wirksamkeit seien rechtzeitig angestellt
worden. Weitere Untersuchungen seien in Vorbereitung.
Seit Ende 1999 erarbeite ein Arbeitskreis einen
„Leitfaden für die Anlage von Tierquerungshilfen
an Straßen – Grünbrücken, Grünunterführungen
und Durchlässe“. Diese Arbeiten sollten
voraussichtlich Ende 2003 abgeschlossen werden.
Das Bundesministerium versuche, Regelungen
für sämtliche Querungsbauwerke aufzustellen.
Zu allen Empfehlungen des Bundesrechnungshofes
seien Regelungen in seinem Sinne
256
getroffen oder es würden Anleitungen zur Lösungsfindung
gegeben.
73.4
Der Bundesrechnungshof geht davon aus, dass
der angekündigte Leitfaden eine wirksame Hilfe
für die Straßenbauverwaltung darstellen kann,
um die Belange des Naturschutzes einerseits und
eines wirtschaftlichen und sparsamen Straßenbaus
andererseits ausgewogen zu verwirklichen.
Der Bundesrechnungshof wird die Einhaltung
der gegebenen Zusagen bei der Einführung des
Regelwerkes beobachten.
Nr. 74 Unkoordinierter Ausbau
der Bundesstraße 246 a
von Schönebeck bis
Gommern
(Kapitel 12 10)
74.1
Für den Ausbau der Bundesstraße (B) 246 a
zwischen Schönebeck und Gommern fehlt ein
Gesamtkonzept, das den vollen verkehrlichen
Nutzen der geplanten Bauabschnitte möglichst
schon bei deren Inbetriebnahme gewährleistet.
Die B 246 a verbindet die neu gebaute Bundesautobahn
(BAB) A 14 westlich der Elbe mit der
B 184 östlich der Elbe. Sie verläuft dabei im
Zickzack durch Schönebeck und quert anschließend
die Elbe. Im weiteren Verlauf führt die
B 246 a bis in das 8 km entfernte Gommern und
kreuzt dort die B 184 (vgl. Abbildung).

Magdeburg Magdeburg
BAB BAB
A A 14 14
L L L 69 69
69
L L L 51 51
51
Schönebeck Schönebeck
DTV: DTV: 14.590 14.590
1a 1a
Elbe Elbe
B B 246a 246a
DTV: DTV: DTV: 10.400 10.400
10.400
L L L 65 65
65
1b 1b
Umflutkanal
Umflutkanal
Grünewalde
Grünewalde
BAB BAB
A A 14 14 B B 246a(neu) 246a(neu)
Halle Halle
1. 1. 1. Bauabschnitt
Bauabschnitt
Bauabschnitt
5,5 5,5 5,5 km km km , , , 9 9 9 Mio. Mio. Mio. € € €
22
2. 2. 2. Bauabschnitt
Bauabschnitt
Bauabschnitt
5,5 5,5 5,5 km km km , , , 9 9 9 Mio. Mio. Mio. € € €
DTV: DTV: 10.400 10.400
B B 184 184
Ortsumgehung
Ortsumgehung
3,5 3,5 km, km, 21 21 Mio. Mio. € €
Plötzky Plötzky
DTV: DTV: DTV: 5.500 5.500
5.500
L L L 51 51
51
B B 246a 246a
Elbe Elbe
B B 184 184
Gommern Gommern
1a 1a 1a 1b 1b 1b 22 2 Elbquerung Elbquerung Elbquerung
Abbildung: Bundesstraße 246 a von Schönebeck bis Gommern
(DTV = Durchschnittliches tägliches Verkehrsaufkommen)
Für die Planung und den Bau dieser Bundesstraße
ist die Straßenbauverwaltung des Landes
Sachsen-Anhalt zuständig. Sie plante, Abschnitte
der B 246 a zwischen Schönebeck und Gommern
auszubauen. Im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen
1992 (Bedarfsplan 1992) waren
folgende drei Maßnahmen enthalten:
• Als Maßnahme des Vordringlichen Bedarfes
sollte zunächst die Ortsumgehung Schönebeck
gebaut werden. Ein erster, rd. 5,5 km langer
Bauabschnitt zwischen der Anschlussstelle
Schönebeck der BAB A 14 und der Kreuzung
mit der stark belasteten Landesstraße (L) 65 ist
zur Zeit im Bau. Die Kosten für diesen ersten
Abschnitt werden etwa 9 Mio. Euro betragen.
• Ein anschließender, ebenfalls rd. 5,5 km langer
zweiter Bauabschnitt soll südlich von Schönebeck
in Richtung Elbe führen und unmittelbar
vor dem Elbdeich in die relativ schwach belastete
L 51 münden. Die L 51 verläuft nach
Nordwesten weiter in das Zentrum von Schönebeck
hinein und mündet dort in die bisherige
Ortsdurchfahrt der B 246 a. Auch dieser
Abschnitt, für den die Straßenbauverwaltung
derzeit den Entwurf aufstellt, soll etwa
9 Mio. Euro kosten.
33
2,2 2,2 2,2 km km km , , , 26 26 26 Mio. Mio. Mio. € € €
• Nach Inbetriebnahme des zweiten Abschnittes
können Verkehrsteilnehmer Schönebeck im
Süden weiträumig umfahren und weiter über
die L 51 im Zentrum der Stadt die vorhandene
B 246 a erreichen. Sie müssten aber im Vergleich
zu einer Fahrt über die bisherige Ortsdurchfahrt
der B 246 a einen Umweg von
mehreren Kilometern hinnehmen.
• Zudem war vorgesehen, die neue Bundesstraße
als Maßnahme des Weiteren Bedarfs im
Zuge eines rd. 2,2 km langen Abschnittes über
die Elbe zu führen und an die vorhandene
Bundesstraße bei Grünewalde anzubinden.
Dieser kurze Abschnitt ist mit etwa
26 Mio. Euro sehr kostenintensiv.
• Ebenfalls als Maßnahme des Weiteren Bedarfs
war im weiteren Verlauf die Ortsumgehung
Plötzky für rd. 21 Mio. Euro geplant. Dabei
sollte auch ein Abschnitt im Bereich eines
Umflutkanals ausgebaut werden, in dem die
B 246 a nur den Ausbaustandard eines Wirtschaftsweges
hat und sich in einem schlechten
Zustand befindet. Für das Jahr 2015 wird jenseits
der Elbe ein durchschnittlicher täglicher
Verkehr von 10.400 Fahrzeugen erwartet, davon
1.250 Fahrzeuge des Schwerverkehrs.
257

Den Neubau der Elbquerung und der Ortsumgehung
Plötzky hat die Straßenbauverwaltung bisher
nicht näher untersucht, da für Maßnahmen
des Weiteren Bedarfs ein Planungsauftrag nicht
bestand.
74.2
Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium
für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
(Bundesministerium) und der Straßenbauverwaltung
mitgeteilt, dass er den Bau des zweiten Abschnittes
der Ortsumgehung Schönebeck mit
Kosten von rd. 9 Mio. Euro erst dann für gerechtfertigt
hält, wenn auch der Bau der Elbbrücke
und der Ausbau im Bereich des Umflutkanals
absehbar sind. Solange diese Vorhaben
nicht verwirklicht sind, hätte der zweite Abschnitt
der Ortsumgehung im Wesentlichen nur
den Verkehr zur und von der relativ schwach belasteten
L 51 aufzunehmen. Damit würde er
nicht die verkehrliche Wirkung entfalten können,
die ihm zugedacht ist, weil Verkehrsteilnehmer,
die die Elbe auf der vorhandenen B 246
a über die alte Elbbrücke queren wollen, die bisherige
Ortsdurchfahrt Schönebeck bevorzugen
werden. Dieser Weg ist wesentlich kürzer und
voraussichtlich auch schneller als die neue südliche
Umfahrung von Schönebeck.
Auch die neue Elbquerung hätte nur einen geringen
verkehrlichen Nutzen, solange die B 246
a im Bereich des Umflutkanals nicht ausgebaut
ist. Die für das Jahr 2015 prognostizierte Verkehrsmenge
von 10.400 Fahrzeugen in 24 Stunden
könnte von der vorhandenen Straße in diesem
Bereich gar nicht aufgenommen werden.
258
Der Bundesrechnungshof hat daher vorgeschlagen,
vom Bau des zweiten Abschnittes der Ortsumgehung
Schönebeck so lange abzusehen, bis
die Straßenbauverwaltung ein Gesamtkonzept
für den Ausbau der B 246 a zwischen Schönebeck
und Gommern entwickelt hat, das die volle
Verkehrswirksamkeit der auszubauenden Abschnitte
der Bundesstraße möglichst schon bei
deren Verkehrsfreigabe gewährleistet.
74.3
Das Bundesministerium ist der Empfehlung des
Bundesrechnungshofes gefolgt. Es beabsichtigt,
die Straßenbauverwaltung des Landes Sachsen-
Anhalt zu beauftragen, ein Gesamtkonzept für
den Ausbau der B 246 a zwischen Schönebeck
und Gommern zu erarbeiten und vorzulegen.
Zudem sind im neuen Bundesverkehrswegeplan
2003, den die Bundesregierung im Juli 2003 beschlossen
hat, die Elbquerung, die Ortsumgehung
Plötzky und zusätzlich die Ortsumgehung
Gommern als Maßnahmen des Vordringlichen
Bedarfs ausgewiesen.
Die beabsichtigten Maßnahmen lassen erwarten,
dass Mittel für den zweiten Abschnitt der Ortsumgehung
Schönebeck und für die Elbquerung
in Höhe von 35 Mio. Euro erst dann eingesetzt
werden, wenn diese Straßenabschnitte auch ihre
volle verkehrliche Wirkung entfalten können.
Die bis dahin nicht benötigten Mittel können für
andere dringende Straßenbaumaßnahmen in
Sachsen-Anhalt verwendet werden.

Anhang 7
Geschichte des Straßenbaus
Der Begriff „Straße“ ist dem Lateinischen entlehnt und bedeutet „künstlich
befestigter Weg“. 262 Im Unterschied zum – Hindernisse umgehenden – Pfad
ist der Weg eine bewusst ausgewiesene, gewollte Verbindung zwischen zwei
Orten.
Bereits im Altertum gab es wichtige Handelsverbindungen wie die Tee- und
Seidenstraßen nach China oder die Bernsteinstraße von der Ostsee über die
Alpen bis zu den Etruskern. Die Römer bauten ein Straßennetz von rd.
150.000 km Länge innerhalb von 600 Jahren. Das der Römerzeit folgende
Mittelalter war auch für den Straßenbau finster. Erst in der Neuzeit ergaben
sich wieder bedeutendere Entwicklungen.
Die folgende Auflistung gibt Etappen der Geschichte des Straßenbaus wieder.
um 3000 v.u.Z. Die Sumerer erfinden das (Scheiben-)Rad.
um 2500 v.u.Z. Kunststraßen bei der Cheopspyramide in Ägypten
um 2300 v.u.Z. Straßennetz in China
um 500 v.u.Z.
Gepflasterte Königsstraße (rd. 2300 km Länge) in Persien
unter Darius I.
312 v.u.Z. Baubeginn der Via Appia von Rom nach Capua
um 200 v.u.Z.
Beginn des römischen Straßenbaus in größerem Umfang.
Die Länge des römischen Hauptstraßen-Netzes erreicht
schließlich rd. 80.000 km.
1185 Gepflasterte Straßen in Paris
1794 Baubeginn preußischer Staatsstraßen
1801 – 1805
Simplon: Napoleon lässt die erste befahrbare Hochpassstraße
der Alpen bauen.
1859 Erste Dampfwalze von Lemoine
262
via (lapidipus) strata = der (mit Steinen) bestreute Weg
259

1885
260
Erstes Automobil von Benz und erstes Motorrad von
Daimler
1887 „Theorie des Trassierens“ von Launhardt
1913 – 1921
Bau der „Automobil- und Verkehrsübungsstraße“
(AVUS) in Berlin
1923 – 1924 Erste europäische Autobahn in Italien, Länge rd. 130 km
ab 1924
1926
1927
1937
ab 1952
ab 1964
ab 1974
ab 1990
Der moderne Straßenbau beginnt: Landstraßen werden
„staubfrei“ gemacht, bituminöse Überzüge und Betontragschichten
entwickelt.
Gründung des Vereins zum Bau einer Nord-Süd-
Autobahn (Hamburg-Frankfurt-Basel, „HAFRABA“)
Baubeginn der ersten „echten“ deutschen Kraftfahrzeugstraße
(heutige Autobahn Köln-Bonn)
Erste umfassende deutsche Richtlinie (RAL 1937 – Vorläufige
Richtlinien für den Ausbau von Landstraßen)
Teilmechanisierung der Straßenbaustellen (u. a. Straßenfertiger)
Vollmechanisierung der Straßenbaustellen (u. a. Gleitschalungsfertiger
im Betonstraßenbau)
Die Neubauleistungen in Deutschland gehen zurück; Erhaltung
und Unterhaltung gewinnen an Bedeutung; Naturschutz
und Umweltschutz gewinnen zunehmenden
Einfluss auf Straßenbauvorhaben
Mit der Wiedervereinigung Deutschlands erleben Ausbau
und Neubau der Bundesfernstraßen einen Schub. Planung
und Bau der „Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE)
– Straße“ übernimmt weitestgehend die DEGES 263 .
263 Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs- und -bau GmbH (DEGES); Gesellschafter
50 % Bund und je 10 % neue Bundesländer