§1-Wirkkraft und Spielräume

Zu § 1:Wirkkraft und Spielräume des Landesverfassungsrechts im deutschen BundesstaatLiteratur:Möstl, Landesverfassungsrecht – zum Schattendasein verurteilt?, AöR 130 (2005), 350;Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Vorbemerkungen B, vor Art. 98; Badura,Stellenwert von Länderverfassungen und Verfassungskonflikten am bayerischen Beispiel, BayVBl. 2007,193; Lindner, Bayerisches Staatsrecht, § 4.Die Problematik (aufgezeigt am Beispiel Wirkkraft der Landesgrundrechte)Fragen:– Inwieweit gelten Landesgrundrechte gegenüber parallelen Bundesgrundrechten (die auch dieLänder als unmittelbar geltende Durchgriffsnormen binden; Art. 1 Abs.3 GG) überhaupt fort?– Dürfen Landesgrundrechte weiter oder weniger weit reichen als Bundesgrundrechte?– Wen binden Landesgrundrechte? Kommen Landesgrundrechte auch zur Anwendung, wennLandesbehörden/-gerichte Bundesrecht vollziehen/anwenden?Beispiele:– Darf BayVerfGH Gemeinden Grundrechtsträgerschaft zusprechen, obwohl das BVerfG dieGemeinden nicht als Grundrechtsträger ansieht? (VerfGH 37, 101)– Inwieweit kommen Landesgrundrechte zum Tragen, wenn Landesgerichte nach Bundesprozessrechthandeln? Honnecker-Fall: BerlVerfGH NJW 1993, 515. Teilweise Klärung durch BVerfGE 96, 435– Müssen auch in Bayern private Rundfunkanbieter – trotz eigentlichen Monopols öffentlichrechtlicherTrägerschaft (Art. 111a Abs.2 BV) als Träger der Rundfunkfreiheit anerkannt werden?(BVerfGE 97, 298; VerfGH 56, 1; 58, 137)– Wie weit reicht das „einzigartige“ Landesgrundrecht auf freien Naturgenuss (Art. 141 Abs.3 BV)gegenüber kollidierenden Bundesgrundrechten (Art. 14 GG)?– Examensklausur 2008/II-6: Strafprozessuale Beschlagnahme bei Landtagsabgeordnetem und Art.29, 118 BV (BayVBl. 2011, 546, 576).Vorüberlegungen zur Bundesstaatlichkeit1. Zur Staatsqualität der Länder gehört eine originäre, vom Grundgesetz nur anerkannte, nicht aberkonstituierte verfassungsgebende Gewalt (Verfassungsautonomie der Länder; vgl. BVerfGE 36,342/361). Landesverfassungen sind keine umfassend an das Grundgesetz (z.B. seineKompetenzordnung) gebundene „Gesetzgebung unter dem Grundgesetz“, die thematisch aufGegenstände der Landesgesetzgebung beschränkt wäre. Die Länder haben ein Recht zur„Vollverfassung“ (d.h. nicht nur Organisationsstatut, sondern auch Grundrechte,Staatszielbestimmungen und sonstige materielle Regelungen sind möglich)2. Klar ist andererseits: Landesverfassungen können von vornherein nur die von ihnen konstituierteLandesstaatsgewalt, nicht aber Bundesorgane binden. Außerdem ist es Aufgabe derBundesverfassung, den Landesverfassungen einen Rahmen vorzugeben und Regeln für dieAuflösung von Normkollisionen vorzusehen. Die originäre verfassungsgebende Gewalt der Länderbesteht nur nach Maßgabe der Bundesverfassung.

Die relevanten Normen des GG:Art. 28 I GG(grundgesetzlicher Rahmen)Art. 31 GG(grundgesetzliche Kollisionsnorm)• Verfassungsautonomie der Länder • Bundesrecht bricht Landesrecht• 2 grundsätzlich selbständig neben- • Über- und Unterordnungeinander stehende Verfassungsräume • Normenpyramide• HomogenitätsgebotHomogenitäts-GG BV GrundgesetzgebotBundesgesetzBundesVO/-satzungLandesverfassungLandesgesetzLandesVO/-satzungDie – allerdings wenig klare und allein für die Grundrechte geltende – Auflösung diesesSpannungsfeldes durchArt. 142 GG :„Ungeachtet der Vorschrift des Artikels 31 bleiben Bestimmungen der Landesverfassungen auchinsoweit in Kraft, als sie in Übereinstimmung mit den Artikeln 1 bis 18 dieses GrundgesetzesGrundrechte gewährleisten.“Leitlinie der Auflösung m.E.: Eine sich in den Grenzen des Art. 28 I GG haltende Norm desLandesverfassungsrechts darf durch Art. 31 GG in ihrer Geltungs- und Maßstabskraft nicht stärkergebrochen werden, als zur Sicherung des Vorrangs des Bundesrechts unbedingt notwendig.Unterscheide 2 Typen landesverfassungsrechtlicher Normen:1. Regelungen, zu denen keine grundgesetzliche Parallelregelung in Gestalt einer Durchgriffsnormbesteht, insbes. Regelungen zur Staatsorganisation: Art. 31 GG regelmäßig nicht berührt (nurwenige Durchgriffsnormen) → Art. 28 I GG; in dessen Grenzen ist Landesverfassungsrechtwirksam und maßgeblich2. Materiellrechtliche Regelungen, insbesondere Grundrechte, Staatszielbestimmungen etc.:Bei einem Nebeneinander von bundesverfassungsrechtlicher Durchgriffsnorm (bei Grundrechten:Art. 1 III GG) und landesverfassungsrechtlicher Regelung ist Art. 31 GG einschlägig.a) Bei echtem Normwiderspruch: Landesverfassung tritt zurückb) Bei inhaltsgleichen Regelungen: Nach h.M. bleibt paralleles Landesverfassungsrechtwirksam und anwendbar. Für die Grundrechte wird dies durch Art. 142 GG ausdrücklichbestätigt.c) Auch bei weitergehendem oder weniger weitreichendem parallelen Landesverfassungsrechtliegt nach h.M. (so auch BVerfGE 96, 345) regelmäßig kein Normwiderspruch iSv Art. 31,142 GG im Verhältnis zur bundesrechtlichen Parallelregelung vor → Landesrecht bleibtgrundsätzlich wirksam. Allerdings bedarf es einer verstärkten Prüfung, ob weitergehendeLandesnormen mit sachlich gegenläufigem Bundesrecht, z.B. Grundrechten Dritter,kollidieren (dann müssen sie im Einzelfall zurücktreten).

3. Sofern Landesverfassungsrecht zurückzutreten hat: Nichtigkeit oder Unanwendbarkeit?Tendenz Rechtsprechung (BVerfGE 36, 142): bloße Unanwendbarkeit.Richtig wohl: Generelle Nichtigkeit nur bei Überschreitung des durch Art. 28 GG(Homogenitätsgebot) gezogenen äußersten Rahmens. Ansonsten (bei Normkollisioneni.S.v. Art. 31 GG) bloße Unanwendbarkeit im Einzelfall.Problemfeld Wirkkraft des Landesverfassungsrechts, wenn bayerische Behörden Bundesrechtvollziehen bzw. bayerische Gerichte nach Bundesprozessordnung handeln.BVerfGE 96, 345; BayVerfGH 11, 90; 17, 59; 43, 12; 51, 49;BerlVerfGH, NJW 1993, 515; NJW 1994, 436.Denkbare Lösungen:eA: Anwendung vorrangigen Bundesrechts kann von vornherein nicht durch niederrangigesLandesverfassungsrecht determiniert werden.aA: Auch Anwendung von Bundesrecht ist Ausübung von Landesstaatsgewalt und deswegen an dieLandesgrundrechte gebunden, soweit Bundesrecht Spielräume belässt (Spielraumtheorie).Handhabung der Gerichte uneinheitlich:– BVerfG: teilweise Klärung in E 96, 345 (nur bzgl. Fallgruppe „Bundesprozess-/-verfahrensrecht undLandesgrundrechte“; Anwendbarkeit der Landesgrundrechte bejaht, allerdings völlige Ergebnisgleichheitmit GG gefordert; Fallgruppe „Anwendung materiellen Rechts“ offengelassen)– BayVerfGH: Prüfung der (gerichtlichen) Anwendung von Bundesprozessrecht anhand vonLandesprozessgrundrechten nach Maßgabe von BVerfGE 96, 345; die Anwendung von materiellemBundesrecht wird allein am Willkürverbot gemessenZ.B. BayVerfGH 56, 134/137: Der Verfassungsgerichtshof kann gerichtliche Entscheidungen,die – wie hier – auf Bundesrecht beruhen, nur innerhalb enger Grenzen überprüfen. (…)Gegenüber der Anwendung von materiellem Bundesrecht, das wegen seines höheren Rangesnicht am Maßstab der Bayerischen Verfassung überprüft werden kann, beschränkt sich diePrüfung darauf, ob das Gericht willkürlich gehandelt hat (Art. 118 Abs. 1 BV). In verfahrensrechtlicherHinsicht überprüft der Verfassungsgerichtshof auch Entscheidungen, die aufBundesrecht beruhen und in einem bundesrechtlich geregelten Verfahren ergangen sind, daraufhin,ob ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verletzt wurde, das – wie das Recht aufrechtliches Gehör (Art. 91 Abs. 1 BV) – mit gleichem Inhalt im Grundgesetz gewährleistet ist.– Z.B. BerlVerfGH: volle Anwendbarkeit in den Spielräumen des BundesrechtsSpielraumtheorie:1. Wenn anzuwendendes einfaches Bundesrecht keinen Spielraum lässt→ Landesverfassung tritt zurück.2. Wenn anzuwendendes einfaches Bundesrecht Spielraum lässt → unterscheide:a) Soweit auch GG (v.a. Grundrechte) Spielraum lässt → Landesverfassung kann eigeneAkzente setzenb) Soweit GG Rechtsfolge vorgibt: Landesverfassung bleibt nur anwendbar, soweit sie zurgleichen Rechtsfolge führt wie das GG (BayVerfGH muss wie BVerfG judizieren;ggf. Art. 100 III GG).c) Fallgruppen: Verordnungserlass, gerichtliches Verfahrensrecht, Verwaltungsermessen,unbestimmte Rechtsbegriffe.