Deutscher Bundestag Unterrichtung

Drucksache 16/10140 – 44 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
soll überprüft werden, ob das Beihilfeninstrument geeignet
ist, das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel zu
verwirklichen, d. h., das Marktversagen zu beheben oder
ein anderes schützenswertes Ziel zu verfolgen. Auf Stufe 3
des Tests soll abschließend überprüft werden, ob die
Nachteile – insbesondere die Wettbewerbs- und Handelsverzerrungen
– begrenzt sind, so dass die positiven Folgen
überwiegen.
121.* Da die Rechtfertigungsgründe in Artikel 87 Abs. 3
EGV sehr weit formuliert sind, sieht es die Monopolkommission
grundsätzlich als positiv an, dass die EU-Kommission
ihr Vorgehen bei der Vereinbarkeitsprüfung konkretisiert.
Hierdurch werden die Transparenz und das
ökonomische Fundament der Vereinbarkeitsprüfung auf
Rechtfertigungsebene im Vergleich zur früheren Praxis
erhöht. Im Zusammenhang mit dem Marktversagenskriterium
als Rechtfertigungsgrund ist zu beachten, dass
Beihilfen im Idealfall dazu beitragen können, ein Marktversagen
einzudämmen. Jedoch wird im Falle eines ausnahmsweise
bestehenden Marktversagens die Ausgangssituation
durch die Gewährung einer Beihilfe nicht
generell verbessert. Vielmehr besteht die Gefahr, dass
staatliche Beihilfen die gewünschte Wirkung verfehlen
und die Wettbewerbssituation nachteilig verändern (Second-best-Problematik).
Ursachen eines Staats- oder Politikversagens
bei der Vergabe von Beihilfen können insbesondere
Informationsdefizite, fehlerhafte Analysen und
Prognosen, Entscheidungs- und Wirkungsverzögerungen
beim Mitteleinsatz sowie Fehlanreize innerhalb der Politik
und der öffentlichen Bürokratie darstellen. Daher
sollte das etwaige Marktversagen mit dem drohenden
Staatsversagen abgewogen werden. Schließlich sollte berücksichtigt
werden, dass eine Beihilfenvergabe nicht bereits
dann gerechtfertigt ist, wenn ein Marktversagen vorliegt,
sondern nur, wenn sich die Beihilfe zur Korrektur
dieses Marktversagens in besonderem Maße eignet.
122.* Auf der vorgelagerten Tatbestandsebene (Artikel
87 Abs. 1 EGV) sollte nach Ansicht der Monopolkommission
in Bezug auf das dortige Merkmal der zwischenstaatlichen
Handelsbeeinträchtigung ebenso wie im
Kartellrecht als ungeschriebene Voraussetzung verlangt
werden, dass die Beeinträchtigung „spürbar“ ist. Auf
diese Weise kann vermieden werden, dass sich der Anwendungsbereich
des Beihilfenverbots auch auf Sachverhalte
von geringer zwischenstaatlicher Bedeutung mit lediglich
lokalem Schwerpunkt erstreckt.
123.* Die Monopolkommission empfiehlt darüber hinaus,
bereits auf Tatbestandsebene innerhalb des Artikel 87
Abs. 1 EGV die objektive Eignung einer Beihilfe zur
Wettbewerbsverfälschung zu prüfen und ebenfalls eine
„Spürbarkeit“ wie im Kartellrecht zu verlangen. In Bezug
auf das Merkmal der Wettbewerbsverfälschung nimmt
die EU-Kommission bislang in der Regel lediglich eine
pauschale sektorspezifische Untersuchung vor, die deutlich
hinter den Maßstäben zurückbleibt, die im EU-Kartellrecht
traditionell angewendet wurden und welche die
EU-Kommission dort nun unter Berufung auf einen more
economic approach um flexible ökonomische Kriterien
ergänzen möchte. Der Reformansatz der EU-Kommis-
sion, eine nähere Untersuchung der marktstrukturellen
Ausgangssituation und Wettbewerbslage erst auf Rechtfertigungsebene
und dort auf Stufe 3 des oben dargestellten
Abwägungstests durchzuführen, erscheint problematisch,
da es in vielen Fällen zu dieser Prüfung gar nicht
erst kommen wird. Sollte nämlich eine Beihilfenmaßnahme
bereits eine der vorangehenden Stufen des Abwägungstests
nicht bestehen – weil die Beihilfe entweder
nicht auf die Beseitigung eines Marktversagens ausgerichtet
ist (Stufe 1) oder aber hierfür nicht geeignet und
erforderlich ist (Stufe 2) – wird der Test abgebrochen.
Demzufolge sind auch nach dem neuen Ansatz Fälle
denkbar, in denen die EU-Kommission eine Beihilfenmaßnahme
untersagt, ohne dass ihre negative Wirkung
auf den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt untersucht worden
wäre. Dies ist nicht überzeugend, da das europäische
Beihilfenverbot nur dann eingreift und ein Einschreiten
der EU-Kommission als Kontrollinstanz rechtfertigt,
wenn eine drohende Verfälschung des Wettbewerbs im
Binnenmarkt zuvor festgestellt worden ist.
124.* Die Monopolkommission hält es bei bestimmten
Formen mitgliedstaatlicher Beihilfen durchaus für sachgerecht,
das Vorliegen einer Wettbewerbsverfälschung zu
vermuten (etwa bei Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen).
Da jedoch das Merkmal der Begünstigung innerhalb
des Artikel 87 Abs. 1 EGV sehr weit ausgelegt wird,
erscheint eine pauschale Vermutung nicht in allen Konstellationen
gerechtfertigt. Nach Ansicht der Monopolkommission
sollte zudem ein widerlegbarer Spürbarkeitstest
eingeführt werden, der bei Beihilfen unterhalb eines
bestimmten Schwellenwerts (z. B. 1 Mio. Euro) eine vereinfachte
Freistellung unter Heranziehung verschiedener
Kriterien ermöglicht. Sollten weder der Spürbarkeitstest
noch andere Vermutungstatbestände eingreifen, ist die
EU-Kommission aufgefordert, die Frage, ob die jeweilige
Maßnahme grenzüberschreitende Wettbewerbsbeschränkungen
hervorruft, im Rahmen einer näheren Untersuchung
zu klären. Insoweit sind mehrere Faktoren zu berücksichtigen,
die sowohl die Beihilfe und ihre Vergabe
(Beihilfenkriterien) als auch die relevanten Märkte, die
prognostizierbaren Auswirkungen auf den Wettbewerb
und die Marktstellung des begünstigten Unternehmens
(Marktkriterien) betreffen.
125.* Diese Vorgehensweise hätte auch nicht zwangsläufig
zur Folge, dass den Mitgliedstaaten und nationalen
Gerichten die Beurteilung der Frage erschwert wird, ob
eine Maßnahme nach Artikel 88 Abs. 3 EGV anmeldepflichtig
ist bzw. gegen das Durchführungsverbot verstoßen
worden ist. Dem könnte dadurch begegnet werden,
dass im Rahmen des Artikel 88 Abs. 3 EGV die bisherigen
niedrigen Nachweisanforderungen beibehalten werden
und nur der EU-Kommission bei Artikel 87 Abs. 1
EGV eine erhöhte Darlegungspflicht auferlegt wird. Der
Umstand, dass die europäischen Gerichte für die Auslegung
des Beihilfenverbotstatbestands letztverbindlich zuständig
sind und traditionell sehr geringe Anforderungen
an das Vorliegen des darin enthaltenen Merkmals der
Wettbewerbsverfälschung gestellt haben, spricht ebenfalls
nicht gegen den skizzierten Ansatz, da eine gesetzliche
Klarstellung möglich wäre. Zudem ist denkbar, dass