Deutscher Bundestag Unterrichtung
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Drucksache 16/10140 – 44 – <strong>Deutscher</strong> <strong>Bundestag</strong> – 16. Wahlperiode<br />
soll überprüft werden, ob das Beihilfeninstrument geeignet<br />
ist, das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel zu<br />
verwirklichen, d. h., das Marktversagen zu beheben oder<br />
ein anderes schützenswertes Ziel zu verfolgen. Auf Stufe 3<br />
des Tests soll abschließend überprüft werden, ob die<br />
Nachteile – insbesondere die Wettbewerbs- und Handelsverzerrungen<br />
– begrenzt sind, so dass die positiven Folgen<br />
überwiegen.<br />
121.* Da die Rechtfertigungsgründe in Artikel 87 Abs. 3<br />
EGV sehr weit formuliert sind, sieht es die Monopolkommission<br />
grundsätzlich als positiv an, dass die EU-Kommission<br />
ihr Vorgehen bei der Vereinbarkeitsprüfung konkretisiert.<br />
Hierdurch werden die Transparenz und das<br />
ökonomische Fundament der Vereinbarkeitsprüfung auf<br />
Rechtfertigungsebene im Vergleich zur früheren Praxis<br />
erhöht. Im Zusammenhang mit dem Marktversagenskriterium<br />
als Rechtfertigungsgrund ist zu beachten, dass<br />
Beihilfen im Idealfall dazu beitragen können, ein Marktversagen<br />
einzudämmen. Jedoch wird im Falle eines ausnahmsweise<br />
bestehenden Marktversagens die Ausgangssituation<br />
durch die Gewährung einer Beihilfe nicht<br />
generell verbessert. Vielmehr besteht die Gefahr, dass<br />
staatliche Beihilfen die gewünschte Wirkung verfehlen<br />
und die Wettbewerbssituation nachteilig verändern (Second-best-Problematik).<br />
Ursachen eines Staats- oder Politikversagens<br />
bei der Vergabe von Beihilfen können insbesondere<br />
Informationsdefizite, fehlerhafte Analysen und<br />
Prognosen, Entscheidungs- und Wirkungsverzögerungen<br />
beim Mitteleinsatz sowie Fehlanreize innerhalb der Politik<br />
und der öffentlichen Bürokratie darstellen. Daher<br />
sollte das etwaige Marktversagen mit dem drohenden<br />
Staatsversagen abgewogen werden. Schließlich sollte berücksichtigt<br />
werden, dass eine Beihilfenvergabe nicht bereits<br />
dann gerechtfertigt ist, wenn ein Marktversagen vorliegt,<br />
sondern nur, wenn sich die Beihilfe zur Korrektur<br />
dieses Marktversagens in besonderem Maße eignet.<br />
122.* Auf der vorgelagerten Tatbestandsebene (Artikel<br />
87 Abs. 1 EGV) sollte nach Ansicht der Monopolkommission<br />
in Bezug auf das dortige Merkmal der zwischenstaatlichen<br />
Handelsbeeinträchtigung ebenso wie im<br />
Kartellrecht als ungeschriebene Voraussetzung verlangt<br />
werden, dass die Beeinträchtigung „spürbar“ ist. Auf<br />
diese Weise kann vermieden werden, dass sich der Anwendungsbereich<br />
des Beihilfenverbots auch auf Sachverhalte<br />
von geringer zwischenstaatlicher Bedeutung mit lediglich<br />
lokalem Schwerpunkt erstreckt.<br />
123.* Die Monopolkommission empfiehlt darüber hinaus,<br />
bereits auf Tatbestandsebene innerhalb des Artikel 87<br />
Abs. 1 EGV die objektive Eignung einer Beihilfe zur<br />
Wettbewerbsverfälschung zu prüfen und ebenfalls eine<br />
„Spürbarkeit“ wie im Kartellrecht zu verlangen. In Bezug<br />
auf das Merkmal der Wettbewerbsverfälschung nimmt<br />
die EU-Kommission bislang in der Regel lediglich eine<br />
pauschale sektorspezifische Untersuchung vor, die deutlich<br />
hinter den Maßstäben zurückbleibt, die im EU-Kartellrecht<br />
traditionell angewendet wurden und welche die<br />
EU-Kommission dort nun unter Berufung auf einen more<br />
economic approach um flexible ökonomische Kriterien<br />
ergänzen möchte. Der Reformansatz der EU-Kommis-<br />
sion, eine nähere Untersuchung der marktstrukturellen<br />
Ausgangssituation und Wettbewerbslage erst auf Rechtfertigungsebene<br />
und dort auf Stufe 3 des oben dargestellten<br />
Abwägungstests durchzuführen, erscheint problematisch,<br />
da es in vielen Fällen zu dieser Prüfung gar nicht<br />
erst kommen wird. Sollte nämlich eine Beihilfenmaßnahme<br />
bereits eine der vorangehenden Stufen des Abwägungstests<br />
nicht bestehen – weil die Beihilfe entweder<br />
nicht auf die Beseitigung eines Marktversagens ausgerichtet<br />
ist (Stufe 1) oder aber hierfür nicht geeignet und<br />
erforderlich ist (Stufe 2) – wird der Test abgebrochen.<br />
Demzufolge sind auch nach dem neuen Ansatz Fälle<br />
denkbar, in denen die EU-Kommission eine Beihilfenmaßnahme<br />
untersagt, ohne dass ihre negative Wirkung<br />
auf den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt untersucht worden<br />
wäre. Dies ist nicht überzeugend, da das europäische<br />
Beihilfenverbot nur dann eingreift und ein Einschreiten<br />
der EU-Kommission als Kontrollinstanz rechtfertigt,<br />
wenn eine drohende Verfälschung des Wettbewerbs im<br />
Binnenmarkt zuvor festgestellt worden ist.<br />
124.* Die Monopolkommission hält es bei bestimmten<br />
Formen mitgliedstaatlicher Beihilfen durchaus für sachgerecht,<br />
das Vorliegen einer Wettbewerbsverfälschung zu<br />
vermuten (etwa bei Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen).<br />
Da jedoch das Merkmal der Begünstigung innerhalb<br />
des Artikel 87 Abs. 1 EGV sehr weit ausgelegt wird,<br />
erscheint eine pauschale Vermutung nicht in allen Konstellationen<br />
gerechtfertigt. Nach Ansicht der Monopolkommission<br />
sollte zudem ein widerlegbarer Spürbarkeitstest<br />
eingeführt werden, der bei Beihilfen unterhalb eines<br />
bestimmten Schwellenwerts (z. B. 1 Mio. Euro) eine vereinfachte<br />
Freistellung unter Heranziehung verschiedener<br />
Kriterien ermöglicht. Sollten weder der Spürbarkeitstest<br />
noch andere Vermutungstatbestände eingreifen, ist die<br />
EU-Kommission aufgefordert, die Frage, ob die jeweilige<br />
Maßnahme grenzüberschreitende Wettbewerbsbeschränkungen<br />
hervorruft, im Rahmen einer näheren Untersuchung<br />
zu klären. Insoweit sind mehrere Faktoren zu berücksichtigen,<br />
die sowohl die Beihilfe und ihre Vergabe<br />
(Beihilfenkriterien) als auch die relevanten Märkte, die<br />
prognostizierbaren Auswirkungen auf den Wettbewerb<br />
und die Marktstellung des begünstigten Unternehmens<br />
(Marktkriterien) betreffen.<br />
125.* Diese Vorgehensweise hätte auch nicht zwangsläufig<br />
zur Folge, dass den Mitgliedstaaten und nationalen<br />
Gerichten die Beurteilung der Frage erschwert wird, ob<br />
eine Maßnahme nach Artikel 88 Abs. 3 EGV anmeldepflichtig<br />
ist bzw. gegen das Durchführungsverbot verstoßen<br />
worden ist. Dem könnte dadurch begegnet werden,<br />
dass im Rahmen des Artikel 88 Abs. 3 EGV die bisherigen<br />
niedrigen Nachweisanforderungen beibehalten werden<br />
und nur der EU-Kommission bei Artikel 87 Abs. 1<br />
EGV eine erhöhte Darlegungspflicht auferlegt wird. Der<br />
Umstand, dass die europäischen Gerichte für die Auslegung<br />
des Beihilfenverbotstatbestands letztverbindlich zuständig<br />
sind und traditionell sehr geringe Anforderungen<br />
an das Vorliegen des darin enthaltenen Merkmals der<br />
Wettbewerbsverfälschung gestellt haben, spricht ebenfalls<br />
nicht gegen den skizzierten Ansatz, da eine gesetzliche<br />
Klarstellung möglich wäre. Zudem ist denkbar, dass