Deutscher Bundestag Unterrichtung

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 43 – Drucksache 16/10140
Hoheitsträger. Neben dem Beweggrund, grenzüberschreitende
Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern, kann
mit der Delegierung der Beihihilfenkontrolle an eine supranationale
Instanz wie die EU grundsätzlich auch bezweckt
werden, den effizienten Einsatz öffentlicher Ressourcen
extern überprüfen zu lassen. Staatliche Beihilfen
können nicht nur zu erheblichen negativen Folgen für den
Wettbewerb, sondern auch zu weiteren volkswirtschaftlichen
Kosten und Ineffizienzen führen. Da für Beihilfen
ein Transferschema kennzeichnend ist, sind sie zunächst
mit direkten Finanzierungskosten verbunden. Außerdem
stammen die Zuwendungen aus Steuern, die ihrerseits
Wohlfahrtsverluste in anderen Bereichen nach sich ziehen
(Schattenpreis der Besteuerung) oder anders eingesetzt
werden könnten (Opportunitätskosten). Zudem können
Beihilfen bedingt durch Fehlprognosen und Mitnahmeeffekte
zu einer Verschwendung öffentlicher Mittel führen.
Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass die verantwortlichen
politischen Entscheidungsträger Beihilfen
öffentlichkeitswirksam einsetzen und Partikularinteressen
unterstützen, um die eigene Wiederwahl bzw. den Wahlerfolg
der eigenen Partei zu fördern.
116.* Die gesetzessystematische Stellung und der Wortlaut
des Beihilfenverbotstatbestands machen deutlich,
dass die Artikel 87 ff. EGV auf den Wettbewerb im Binnenmarkt
und nicht auf eine externe Haushaltskontrolle
ausgerichtet sind. Durch die bereits 1958 erfolgte Einführung
der Beihilfenkontrollvorschriften sollte die Errichtung
eines einheitlichen Binnenmarkts gefördert und verhindert
werden, dass die Mitgliedstaaten den Abbau von
Handelshemmnissen und die Verwirklichung der europäischen
Grundfreiheiten durch den Einsatz von Beihilfen
konterkarieren. Eine Kompetenz zur Kontrolle der Haushalte
steht der EU-Kommission innerhalb der Artikel 87 ff.
EGV dagegen nicht zu. Vielmehr sind die Mitgliedstaaten
aufgefordert, im innerstaatlichen Bereich wirksame Kontrollmechanismen
und ein stringentes System zu schaffen,
um eine Verschwendung staatlicher Mittel als Folge
von Beihilfenexzessen zu verhindern.
117.* Zum Schutz des grenzüberschreitenden Wettbewerbs
im EU-Binnenmarkt erfüllt die europäische Beihilfenkontrolle
eine wichtige und tragende Funktion. In außereuropäischen
Staaten fehlen häufig entsprechende
Schutzmechanismen, so dass die Vergabe von Beihilfen
durch die politischen Entscheidungsträger keiner strengen
Kontrolle wie die durch die EU-Mitgliedstaaten vergebenen
Beihilfen unterliegt. Infolgedessen besteht bei international
umworbenen Großprojekten die Möglichkeit,
dass Drittstaaten den Unternehmen höhere Beihilfenbeträge
(Subventionen) in Aussicht stellen können als die an
Artikel 87 ff. EGV gebundenen EU-Mitgliedstaaten.
Nach Ansicht der Monopolkommission sollten die EU-
Beihilfenregeln jedoch auch in solchen Konstellationen
keine Einschränkung erfahren und nicht aufgeweicht werden.
Vielmehr sollte angestrebt werden, bessere Schutzstandards
auf internationaler Ebene zu etablieren und die
Einführung strengerer Subventionsregeln (insbesondere
im Rahmen der WTO) auch im Verhältnis zu Drittstaaten
zu erwirken. Allerdings sollten auch die Beihilfen, welche
die EU selbst vergibt, einer strengeren Kontrolle un-
terworfen werden. Diese sind im Gegensatz zu Beihilfen,
die durch die Mitgliedstaaten vergeben werden, nicht
dem Kontrollregime der Artikel 87 ff. EGV unterworfen.
Nach Ansicht der Monopolkommission ist zu erwägen,
die Kontrolle über nationale und EU-eigene Subventionen
auf eine neu zu errichtende, unabhängige europäische
Aufsichtsbehörde zu übertragen, die frei von politischer
Einflussnahme agieren kann.
118.* Maßnahmen der Mitgliedstaaten mit Beihilfencharakter
sind nach Artikel 87 Abs. 1 EGV grundsätzlich unvereinbar
mit dem Gemeinsamen Markt. Dieses Beihilfenverbot
gilt allerdings nicht absolut, vielmehr sind
zahlreiche Ausnahmen und Rechtfertigungsgründe im
EGV (insbesondere in Artikel 87 Abs. 3 EGV) vorgesehen.
Über die Freistellung entscheidet die EU-Kommission,
die hierbei über ein sehr weites Ermessen verfügt.
Die Mitgliedstaaten sind dazu verpflichtet, die EU-Kommission
über jede beabsichtigte Einführung oder Umgestaltung
von Beihilfen so rechtzeitig zu unterrichten, dass
sie sich dazu äußern kann (Anmeldepflicht, Artikel 88
Abs. 3 Satz 1 EGV). Solange eine solche Anmeldung bei
der EU-Kommission nicht erfolgt und diese nicht abschließend
entschieden hat, darf der Mitgliedstaat die
Beihilfe nicht gewähren (Durchführungsverbot, Artikel
88 Abs. 3 Satz 3 EGV).
119.* Zur Umsetzung der von der EU-Kommission im
SAAP angekündigten Reform sind inzwischen mehrere
Maßnahmen ergangen. Diese machen deutlich, dass die
EU-Kommission mit der Etablierung eines more economic
approach in der Beihilfenkontrolle nicht bezweckt,
künftig auf Per-se-Regeln und Vermutungstatbestände zu
verzichten. Vielmehr hat die EU-Kommission den Anwendungsbereich
der De-minimis-Verordnung erweitert
und die Obergrenze der pauschal freigestellten Beihilfenbeträge
auf 200 000 Euro (bezogen auf einen Zeitraum
von drei Jahren) erhöht. Zudem hat sie eine allgemeine
Gruppenfreistellungsverordnung vorgeschlagen, die mehr
Beihilfen als bisher von der Anmeldepflicht befreien und
einen einheitlichen Rechtsrahmen schaffen soll.
120.* Der more economic approach der EU-Kommission
setzt nicht bereits auf der Ebene des Beihilfentatbestands
(Artikel 87 Abs. 1 EGV), sondern erst auf der Ebene der
Rechtfertigung (Artikel 87 Abs. 3 EGV) an, bei welcher
die Mitgliedstaaten die Beweislast dafür tragen, dass die
jeweilige Beihilfe ausnahmsweise mit dem Gemeinsamen
Markt vereinbar ist. Die EU-Kommission beabsichtigt,
innerhalb dieser Vereinbarkeitsprüfung einen dreistufigen
Abwägungstest durchzuführen, den sie in Sekundärrechtsakten
für bestimmte Arten von Beihilfen (z. B. im
Bereich Forschung, Entwicklung und Innovation) weiter
konkretisiert. Auf Stufe 1 dieses Tests soll überprüft werden,
ob die Beihilfenmaßnahme einem genau definierten
Ziel von gemeinsamem Interesse dient, das durch das
freie Spiel der Marktkräfte nicht erreicht werden kann.
Als schützenswertes Ziel soll nach dem Willen der EU-
Kommission künftig vor allem die Beseitigung eines
Marktversagens gelten. Hierbei handelt es sich um den
klassischen ökonomischen Rechtfertigungsgrund für die
Vergabe von Beihilfen. Auf Stufe 2 des Abwägungstests